2 Samfunnsøkonomiske analyser – hovedtrekk

2.1 Innledning

Den foreliggende NOU-en er et supplement til NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16. I dette kapittelet redegjøres det kort for den grunnleggende tilnærmingen til samfunnsøkonomisk analyse og prinsipper knyttet til verdsetting av nytte- og kostnadselementer som ligger fast, og som ikke har vært oppe til ny drøfting i utvalget. Kapittelet er ment for å gi leseren en oversikt over temaet samfunnsøkonomiske analyser, men gir ikke en komplett gjennomgang av eksisterende anbefalinger. For mer utførlig gjennomgang av disse temaene henvises det til omtalene i NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser, NOU 1998: 16 Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor og Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra 2005. Det vises også til NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk der miljøgoder i nytte-kostnadsanalyser vurderes nærmere. I de påfølgende kapitlene vil utvalget drøfte problemstillinger der den faglige utviklingen tilsier en ny gjennomgang, jf. utvalgets mandat.

2.2 Hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser

Vi skiller mellom ulike hovedtyper samfunnsøkonomiske analyser.

I en nytte-kostnadsanalyse tallfestes alle positive og negative effekter av et tiltak i kroner så langt det lar seg gjøre, ut fra et hovedprinsipp om at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt (NOU 2009: 16). Kostnadene ved et prosjekt skal prinsipielt gjenspeile verdien av hvor mye en må gi opp av andre ting for å gjennomføre prosjektet, mens nytten skal gjenspeile hvor mye en er villig til å gi opp (NOU 1997: 27).

Dersom de ulike tiltakene som skal sammenliknes, har like nytteeffekter eller nytteeffekter som kan måles ved en felles skala, er det ikke nødvendig å verdsette nytten i kroner for å rangere tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Rangeringen vil uansett bare avhenge av tiltakenes kostnader. En kostnadseffektivitetsanalyse innebærer å rangere tiltak etter kostnader, og finne det tiltaket som vil realisere et ønsket mål til en lavest kostnad.

I en del sammenhenger vil det være vanskelig eller ikke ønskelig å verdsette nyttesiden i kroner, samtidig som ulike tiltak har ulike nytteeffekter. En kan da beregne kostnadene ved tiltakene på vanlig måte, mens nyttevirkningene beskrives best mulig, men ikke nødvendigvis i kroner eller på en felles skala. Dette blir kalt kostnadsvirkningsanalyser (NOU 1998: 16). Kostnadsvirkningsanalyser gir ikke grunnlag for å rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men gir likevel verdifull informasjon for beslutningstakerne.

2.3 Formålet med samfunnsøkonomiske analyser

Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning om iverksetting av tiltak fattes. Samfunnsøkonomiske analyser er dermed en måte å systematisere informasjon på (NOU 1998: 16). Analysene skal utgjøre en del av et beslutningsgrunnlag, uten dermed å representere en beslutningsregel.

Nytte-kostnadsanalyse og kostnadseffektivitetsanalyse gjør det mulig å rangere tiltak entydig ut fra deres samfunnsøkonomiske lønnsomhet (definert som i 2.2 over). Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er imidlertid ikke nødvendigvis det eneste hensynet beslutningstakerne er opptatt av. I tillegg til å fokusere på tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet, bør analysen også ta sikte på å beskrive alle konsekvenser som må antas å være viktige for beslutningstakernes vurdering, inkludert ikke-prissatte virkninger og tiltakenes fordelingskonsekvenser. Det bør så være beslutningstakerne som står for den endelige skjønnsutøvelsen. Håndtering av fordelingshensyn i nytte-kostnadsanalyser er nærmere drøftet i kapittel 4.5 i NOU 1997: 27 og omtalt i kapittel 3 i denne NOU-en.

2.4 Prinsipper for verdsetting

Nytte- og kostnadseffekter verdsettes i kroner så langt som det er faglig forsvarlig og hensiktsmessig. Mens man i en bedriftsøkonomisk analyse benytter markedspriser i verdsettingen av et tiltak, bruker man i samfunnsøkonomiske analyser kalkulasjonspriser. Disse skal reflektere verdien av de ressursene eller innsatsfaktorene som inngår i tiltaket, i deres beste alternative anvendelse. I perfekte frikonkurransemarkeder uten skatter og avgifter vil kalkulasjonsprisene være lik markedsprisene. I praksis vil markedsprisene måtte korrigeres for å ta hensyn til skatter og avgifter, og eventuelt også ulike former for markedssvikt, se kapittel 2.5. På en del områder som er relevante for samfunnsøkonomisk analyse, mangler vi priser, slik som for mange helse- og miljøgoder. Disse forholdene er nærmere drøftet i kapittel 5 og 6 i NOU 1997: 27 og oppsummert i kapittel 2.6.

Nytte- og kostnadsvirkninger av et tiltak oppstår ofte på ulike tidspunkt. Nåverdimetoden er en beregningsmetode som gjør det mulig å sammenlikne nytte- og/eller kostnadsvirkninger som oppstår på ulike tidspunkt. Anslåtte virkninger neddiskonteres til et gitt tidspunkt ved å benytte en kalkulasjonsrente. Ved å neddiskontere med kalkulasjonsrenten og summere framtidige, neddiskonterte nyttevirkninger og kostnadsvirkninger får vi tiltakets netto nåverdi. Tiltaket defineres som samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom nettonåverdi er positiv. Kalkulasjonsrenten kan da betraktes som et avkastningskrav. Prinsipper for fastsettelse av kalkulasjonsrenten er nærmere drøftet i kapittel 5 i denne NOU-en.

2.5 Regler for fastsetting av optimale kalkulasjonspriser

I dette avsnittet skal vi oppsummere hvilke regler vi kan benytte for prising av markedsgoder i samfunnsøkonomiske analyser. Vi viser til NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16 for en grundig drøfting av hver enkelt regel. Oppsummeringen1 her følger i stor grad gjennomgangen i kapittel 7 i NOU 2009: 16.

Behandling av skatter

De fleste varer og tjenester er skattlagt, og det er derfor nesten alltid et behov for å vurdere hvordan skatter skal håndteres i en samfunnsøkonomisk analyse. Prinsippet som må ligge til grunn, er at ressurser som inngår i et prosjekt, i størst mulig grad skal verdsettes til verdien i beste alternative anvendelse. Det kan vises at dersom myndighetene har tilstrekkelige skattevirkemidler til disposisjon i en frikonkurranseøkonomi, skal de innsatsfaktorene som inngår i en samfunnsøkonomisk analyse, verdsettes på samme måte som i en privat bedrift.2 Slik bruk av produsentpriser vil si at arbeidskraft verdsettes til lønn (inklusiv sosiale kostnader) før skatt, mens varer og tjenester ilagt merverdiavgift verdsettes til pris ekskl. avgift.3

Eksterne virkninger

Eksterne virkninger oppstår dersom aktivitetene til en person eller bedrift påvirker andre personers velferd eller bedrifters lønnsomhet direkte, og ikke gjennom markedsprisene, for eksempel forurensning av en elv som flere benytter. I de fleste tilfeller er mange personer og bedrifter utsatt for de eksterne virkningene fra den enkelte aktør. Det gjør det vanskelig for forurenseren og de berørte å bli enige om en kompensasjon.4

For å ta hensyn til slike negative eksterne virkninger kan man innføre en avgift som reflekterer verdien av den marginale skadevirkningen, eller eventuelt benytte omsettelige kvoter. Avgifter og kvoter som virkemidler for å regulere klimagassutslipp drøftes nærmere i kapittel 9. I andre tilfeller kan det være aktuelt å benytte forbud eller andre kvantitative restriksjoner for å håndtere den eksterne virkningen, for eksempel der det er administrativt krevende å etablere avgifter eller omsettelige kvoter, eller når små utslippsendringer har store miljøkonsekvenser, jf. Weitzman (1974). Disse spørsmålene er drøftet nærmere i NOU 2009: 16.

Noen former for økonomisk aktivitet kan også medføre positive eksterne virkninger. Et vanlig eksempel er forsknings- og utviklingsaktiviteter. Slike aktiviteter kan i en bedrift for eksempel generere kunnskap som over tid kan benyttes også av andre bedrifter, eller skape nye produkter som har en høyere samlet verdi i markedet enn det bedriften selv klarer å fange opp gjennom produktprisen.5 Positive eksterne virkninger i produksjon eller forbruk er et argument for offentlig støtte til forsknings- og utviklingsaktiviteter og andre aktiviteter med tilsvarende eksterne virkninger, på samme måte som negative eksterne virkninger bør begrenses gjennom avgifter mv.

Bruk av avgifter eller omsettelige kvoter, gitt at nivået er riktig satt, gjør at forurensere tar hensyn til de eksterne virkningene i sine beslutninger. I en samfunnsøkonomisk analyse innebærer det at vi håndterer den eksterne virkningen ved å verdsette avgiftsbelagte goder inkludert miljøavgifter eller kvotepris jf. drøftingen i kapittel 6 i NOU 1997: 27. Når kalkulasjonsprisen inkluderer avgift eller kvotepris som gjenspeiler samfunnets kostnad ved utslippet, skal det ikke korrigeres ytterligere for den eksterne virkningen i den samfunnsøkonomiske analysen. Dette utvalget drøfter justering for eksterne virkninger av klimagassutslipp særskilt i kapittel 9. Verdsetting av eksterne virkninger som ikke er ikke knyttet til goder som omsettes i markeder, er nærmere drøftet i kapittel 2.6.

Andre former for markedssvikt

Ulike former for markedssvikt, slik som monopolprising, arbeidsledighet og ulik tilgang på informasjon, innebærer at markedsprisene i prinsippet bør korrigeres for å komme fram til riktige kalkulasjonspriser, jf. blant annet drøftingen i kapittel 5 i NOU 1997: 27. Et spørsmål er i hvilken grad vi i praksis skal ta hensyn til markedssvikten når vi utfører samfunnsøkonomiske analyser. Ett eksempel kan være at innsatsvarer vurderes til en lavere pris enn markedspris, fordi de produseres av en bedrift som har markedsmakt. En slik korrigering av markedspriser er i samsvar med tankegangen om å benytte verdien i beste alternative anvendelse, og er derfor i utgangspunktet korrekt. Det er imidlertid krevende å fastslå hvilken grad av markedssvikt som er relevant for hvert enkelt prosjekt. I tillegg har myndighetene særlige prosjekter eller tiltak rettet mot ulike former for markedssvikt, for eksempel i form av arbeidsmarkedstiltak eller konkurransepolitiske tiltak. I NOU 1997: 27 ble det derfor anbefalt å benytte gjeldende produsentpriser i analysen, dersom ikke særlige hensyn tilsier noe annet.

2.6 Verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder

Mange virkninger kan være vanskelige eller ikke ønskelige å verdsette i en samfunnsøkonomisk analyse. I kapittel 9 og 10 drøfter utvalget verdsetting av utslipp av klimagasser og begrepet verdien av et statistisk liv. I mandatet bes utvalget se nærmere på hvordan verdsetting av miljøgoder, helseeffekter og spart tid kan forventes å utvikle seg over tid, noe som drøftes i kapittel 4. Ut over dette gjør ikke utvalget noen ny vurdering av prinsippene for verdsetting i samfunnsøkonomisk analyse.

Det finnes to hovedtilnærminger for å måle betalingsvilligheten for goder som ikke omsettes i markeder. Den første, som ofte omtales under fellesbetegnelsen indirekte metoder, er basert på individers faktiske atferd i eksisterende markeder. Denne tilnærmingen kan være nyttig når bruken av ikke-markedsgodet er nært knyttet til markedsomsatte varer eller tjenester, for eksempel ved at boligpriser påvirkes av utendørs støy, eller når bruken av et naturområde krever reiseutgifter for å komme til stedet. Den andre tilnærmingen, ofte kalt direkte metoder, er basert på å spørre individer hvor mye de er villige til å betale. For en mer omfattende fremstilling, se NOU 1997: 27 eller f.eks. Freeman (1993), Perman et al. (2003), eller Pearce et. al (2006).

Det finnes ingen entydige svar på hvor grensen går med hensyn til å sette monetære verdier på for eksempel miljøgoder eller god helse. Noen økonomer har argumentert for at samfunnsøkonomiske analyser normalt kun bør verdsette goder som har en lett definerbar markedsverdi, mens andre goder vanligvis bør holdes utenfor analysen av verdsatte elementer. Andre har blant annet pekt på at de valgene som til slutt gjøres, uansett reflekterer en form for implisitt verdsetting, og at det kan gjøre det ønskelig med en eksplisitt (om enn usikker) verdsetting i en nytte-kostnadsanalyse. Dette er tidligere drøftet i NOU 1997: 27, NOU1998: 16 og NOU 2009: 16. Monetær verdsetting av miljø- og naturgoder til bruk i samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser er et omfattende og til tider omstridt tema innen fagområdet, se Hanley og Barbier (2009) for en oversikt og eksempler på anvendelser i praksis.

Regjeringen nedsatte i oktober 2010 et eget ekspertutvalg om økosystemtjenester som blant annet skal se på verdsetting av naturmangfoldet i Norge. Ekspertutvalget som skal vurdere rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser, har ikke gått nærmere inn på problemstillingene som dette utvalget skal vurdere.

2.7 Skattekostnad og brukerbetaling

Mange offentlige tiltak dreier seg om fellestjenester som ofte kan være vanskelige å finansiere i markedet. I slike tilfeller må tiltakene finansieres ved skatter eller brukerbetalinger.6 Skatter vil i alminnelighet føre til at konsumenter og produsenter blir stilt overfor ulike priser. Slike skattekiler vil vri produksjons- og konsumbeslutningene slik at økonomien påføres et effektivitetstap.7 For alle prosjekter som skal finansieres over offentlige budsjetter, bør det derfor beregnes en skattefinansieringskostnad som er den marginale kostnaden ved å hente inn en ekstra skattekrone.8 Skattefinansiering av offentlige prosjekter er nærmere omtalt i NOU 1997: 27. Som omtalt over, er skattesystemet også karakterisert ved en rekke skatter som skal korrigere for såkalte eksterne virkninger som miljø- og helsekostnader ved konsum av enkelte varer. Dersom disse skattene er utformet riktig, gir de ikke et slikt samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Skatter som skal korrigere for eksterne virkninger, er nærmere omtalt i NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene og NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer - norsk politikk.

Brukerbetaling vil, i motsetning til generell beskatning, kun berøre de individene som benytter den aktuelle varen eller tjenesten. De samfunnsøkonomiske virkningene av visse former for brukerbetaling kan imidlertid i mange tilfeller ha likhetstrekk med virkningene av generell beskatning. Hvis staten innfører brukerbetaling, for eksempel bompenger for å dekke et finansieringsbehov for en investering i en veg uten køproblemer, og bompengene overstiger de bruksavhengige drifts- og vedlikeholdskostnader på veien, vil brukerne bli stilt overfor en pris som er høyere enn den samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruk av veien. Dermed vil veien bli mindre brukt enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Forskjellen mellom samfunnsøkonomisk kostnad og brukerbetaling tilsvarer den skattekilen som oppstår ved generell beskatning. Når det skal foretas en avveining mellom skattefinansiering og brukerbetaling, må vi sammenlikne velferdstapet som oppstår ved brukerbetaling, med velferdstapet som oppstår ved generell beskatning. I tillegg må vi ta hensyn til kostnadene ved å kreve inn bompengene.

I tilfellet med bompengefinansiering av en veginvestering der det i utgangspunktet ikke er noen kødannelse eller andre eksterne virkninger, heller ikke slitasje etc., vil den optimale prisen være null dersom vi ser bort fra finansieringsbehovet.

Når man analyserer en vei med køproblemer, kan man se på brukerbetaling som en avgift som skal korrigere for eksterne virkninger. Dersom det er kø på veien, vil det derfor være optimalt å benytte køprising9 for å fordele den knappe veikapasiteten dersom innkrevingskostnadene ikke er for høye. Dette er et eksempel på at vi alltid bør benytte skatter som forbedrer ressursallokeringen, før vridende skatter tas i bruk. Bruk av køprising for å fordele den knappe veikapasiteten reduserer isolert sett behovet for å investere i større veikapasitet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av veiprosjekter i et område med køproblemer bør derfor ta utgangspunkt i en situasjon med optimal prising av veikapasitet, i stedet for å legge til grunn at kapasitetsproblemet i sin helhet må løses ved økt veiutbygging. Forholdet mellom køprising og eventuelle ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder drøftes i kapittel 7 om ringvirkninger.

2.8 Partielle og generelle likevektsmodeller

Bruken av kalkulasjonspriser gir en enkel og hensiktsmessig metode for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et prosjekt. Dersom et prosjekt er så stort at det har betydelige virkninger for markedsprisene, kan imidlertid ikke faste kalkulasjonspriser benyttes. Vi trenger følgelig å vite når et prosjekt er så stort at vi må benytte andre metoder enn kalkulasjonspriser. I en åpen økonomi som den norske vil de fleste prosjekter kunne vurderes som relativt små. Analyser av store prosjekter krever at pris- og inntektsendringer ses i sammenheng, og dette vil normalt kreve bruk av en generell likevektsmodell. Internasjonale tiltak mot klimaendringer er et eksempel på et stort prosjekt, fordi slike tiltak vil påvirke prisene på energivarer og transportintensive varer. Utvalget kommer nærmere inn på bruken av generelle likevektsmodeller i kapittel 4 om realprisjustering over tid og kapittel 7 om ringvirkninger.

2.9 Litteraturliste

Coase, R. H. (1960). The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3.

Diamond, P. og J. A. Mirrlees (1971a og b). Optimal Taxation and Public Production I: Production Efficiency og II: Tax Rules. American Economic Review, 61.

Dreze, J. og N. Stern (1987). Theory of Cost-Benefit Analysis. I Auerbach, A. J. og M. Feldstein, Handbook in Public Economics, Vol. 2. Elsevier Science Publishers.

Finansdepartementet (2005). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Freeman, M. A. III (1993). The Benefits of Environmental Improvement: Theory and Practice. Resources for the Future

Hagen, Kåre P. (2005). Økonomisk politikk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Cappelen akademisk.

Hanley, N. og E. B. Barbier (2009). Pricing nature: cost-benefit analysis and environmental policy. Edward Elgar Publishing Limidted, Cheltenham, UK

NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser

NOU 1998: 16 Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene

NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk

Pearce, D., G. Atkinson, S. Mourato (2006). Cost-Benefit Analysis and the Environment. Recent Developments. OECD 2006.

Perman, R., Y. Ma, M. Common, D. Maddison og J. Mcgilvray (2003). Natural Resource and Environmental Economics (3rd Edition). Addison Wesley

Tirole, J. (1988). The Theory of Industrial Organization. The MIT Press.

Weitzman, M. L. (1974). Prices vs. quantities. Review of Economic Studies, 41.