8 Katastrofer og irreversible virkninger

8.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Ekspertutvalget skal vurdere hvordan man i samfunnsøkonomiske analyser skal behandle katastrofale virkninger som har en liten, men ikke neglisjerbar sannsynlighet og spørsmålet om irreversible virkninger.

Katastrofer er hendelser som har lav sannsynlighet for å inntreffe, men som har svært alvorlige konsekvenser. De kan være naturkatastrofer eller menneskeskapte katastrofer, men også en kombinasjon. Noen eksempler på naturkatastrofer er jordskjelv, orkaner, tsunamier og store flommer. Eksempler på menneskeskapte katastrofer er terrorhandlinger, store finansielle kriser og industrielle ulykker. Graden av ødeleggelser vil ofte avhenge av samfunnets beredskap. På sikt kan klimaendringer forårsaket av menneskeskapte karbonutslipp, om de er store nok, resultere i en global katastrofe.

Med irreversible virkninger tenker vi på virkninger som er slik at vi ikke kan komme tilbake til utgangssituasjonen uten store kostnader, og som i sin ytterste konsekvens også kan være ugjenkallelige. Disse kan være av ulik karakter. En type irreversible virkninger skyldes overskridelse av terskelverdier i naturen. I økonomisk sammenheng er det ofte slik at investeringsbeslutninger vanskelig kan reverseres, slik at investeringskostnadene ikke er gjenvinnbare. Et eksempel på dette kan være infrastrukturinvesteringer i samferdselssektoren.

Selv om irreversibilitet og katastrofer kan opptre på mange av samfunnets områder, vil vi i dette kapitlet ha et spesielt fokus på miljørelaterte problemstillinger. Disse representerer av flere grunner en utfordring for tradisjonelle nytte-kostnadsanalyser. Sammenhengene i naturen er ofte ikke-lineære, komplekse og preget av usikkerhet. Utvalgets vurderinger og konklusjoner vil likevel gjelde mer generelt.

Katastrofale virkninger vil typisk være irreversible. Irreversible virkninger trenger imidlertid ikke å være katastrofale. De to problemstillingene kan langt på vei drøftes hver for seg. I kapittel 8.2 og 8.3 går vi nærmere inn på begrepene irreversibilitet og katastrofer, med hovedvekt på relevansen for samfunnsøkonomiske analyser. I kapittel 8.4 drøfter vi ”føre var-prinsippet” og ”sikre minimumsstandarder”, som er sentrale forslag til handlingsregler når irreversibilitet og/eller katastrofer kan oppstå. I kapittel 8.5 gjengir vi hovedtrekkene i diskusjonen om potensielt katastrofale klimaendringer, som må antas å ligge bak dette punktet i utvalgets mandat. Kapittel 8.6 inneholder utvalgets vurderinger, og kapittel 8.7 utvalgets tilrådinger.

8.2 Irreversible virkninger

Selv om sondringen mellom reversibel/irreversibel er nyttig, er det ikke slik at virkninger enkelt kan deles inn i to atskilte klasser. Vi står overfor en skala av mulige situasjoner, fra helt eller nesten reversible virkninger, via økende stivhet eller treghet, til virkninger der det er fysisk umulig eller økonomisk uaktuelt å komme tilbake til utgangspunktet. I analysesituasjoner er det derfor viktig å være seg bevisst muligheten for irreversibilitet av ulik karakter.

Globale eksempler på irreversible miljøvirkninger kan være at innlandsisen på Grønland smelter på grunn av global oppvarming, eller at metan bundet i steppene i Sibir siver ut i stort omfang. Et nasjonalt eksempel kan være oppdemming av et vassdrag. Investeringer i boliger, transportårer og annen infrastruktur vil ha en levetid som i praksis gjør dem irreversible, ikke nødvendigvis først og fremst i form av miljøvirkninger.

Irreversible beslutninger har det særtrekket at de reduserer det framtidige handlingsrommet, og dermed også beslutningsfleksibiliteten. Dette kan være viktig dersom en på beslutningstidspunktet har mangelfull informasjon om framtidige konsekvenser av beslutningen. Det vil da i prinsippet ligge en økonomisk verdi i å utsette beslutningen, eller å vente med å iverksette den. Denne verdien kalles en opsjons- eller kvasiopsjonsverdi, eller også en realopsjonsverdi, jf. boks 8.1. Denne er lik forventet verdi av muligheten til å omgjøre beslutningen dersom oppdatert informasjon skulle tilsi det. For at det skal være lønnsomt å ikke vente, må nåverdien av netto nytte ved gjennomføring straks være større enn opsjonsverdien ved å vente.

Da det ofte vil være vanskelig å beregne (kvasi-) opsjonsverdien, konkluderes det slik i NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser:

”Det må i hvert aktuelt tilfelle vurderes hvor mye det er å vinne på å gjennomføre beregninger av forventet gevinst ved utsettelse. Uansett er det viktig å være klar over at positiv risikojustert nåverdi ikke nødvendigvis tilsier at prosjekter bør gjennomføres straks hvis det er irreversibelt og kan utsettes.” (side 81).

Et annet trekk ved irreversible beslutninger er at lønnsomheten avhenger av om vurderingen foretas før eller etter at beslutningen er satt ut i livet. Det skyldes at kostnader som ikke kan fås tilbake etter beslutningen (”sunk cost”) er beslutningsrelevante i forveien, men ikke etter at beslutningen er iverksatt.

Som påpekt over, finnes det mange typer av irreversible virkninger. I veilederen ”Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser” (DFØ, 2006) blir det lagt vekt på å være seg bevisst muligheten for realopsjoner, og å se etter måter å opprettholde valgfrihet på. Realopsjoner vurderes å være særlig lønnsomme ved reelt irreversible virkninger når det er særlig stor usikkerhet om den framtidige utviklingen av kritiske faktorer – noe som særlig kan gjelde langsiktige virkninger. Dessuten bør det være sannsynlighet for at usikkerheten kan reduseres underveis, og at valgfriheten faktisk vil bli utnyttet. Beregning av opsjonsverdier er ofte ressurskrevende og komplisert. Veilederen betoner således at den tenkemåten som realopsjoner innebærer, og det faktum at beslutningstakere tar opsjonsmomentet inn i sine vurderinger, ofte er vel så viktig som en presis verdsetting av opsjonen.

8.3 Katastrofer

I sin lærebok i miljø- og ressursøkonomi skriver Bergstrom og Randall at økonomifaget er ”så å si taust i møte med behovet for å analysere beslutninger som involverer et virkelig katastrofalt utfall med svært lav sannsynlighet en gang i framtiden” (Bergstrom and Randall, 2009). Den faglige debatten har imidlertid vokst de siste årene, særlig med bakgrunn i faren for ekstreme virkninger av den globale oppvarmingen. Vi vil her gi en kort og generell omtale av katastrofer, før vi presenterer hovedsynspunkter i klimadiskusjonen i kapittel 8.5.

Mulige katastrofale utfall aktualiserer flere av grunnlagsspørsmålene i velferdsteorien. Ett gjelder spørsmålet om neddiskontering, som er diskutert i kapittel 5. Et annet gjelder skillet mellom risiko og usikkerhet. Hvis vi kan tilordne en sannsynlighet til et gitt utfall, har vi å gjøre med risiko. Historiske erfaringstall og/eller teoretisk kunnskap gjør at en i mange sammenhenger kan tallfeste sannsynligheter, som for at en elv går over sine bredder, eller for at en person bli utsatt for en bilulykke. I andre tilfeller har vi ikke et empirisk grunnlag for å anslå slike sannsynligheter. Det er for eksempel vanskelig å beregne sannsynligheten for å overskride en terskelverdi i naturen når vi ikke vet hvor terskelverdien ligger. Dette omtales som usikkerhet.

Det forholdet at katastrofer per definisjon er svært sjeldne, tilsier i seg selv at sannsynligheter vanskelig lar seg beregne. Noen katastrofer er også slik at en i forveien ikke har hatt evnen til å forestille seg at de kunne skje, jf. boks 8.2. Usikkerheten gjelder altså ikke bare mangelen på en sannsynlighetsfordeling, men at det mulige utfallsrommet ikke er kjent.

Definisjonen av katastrofe avhenger åpenbart av hvilket nivå vi betrakter. En dødsulykke i trafikken er en katastrofe for de berørte. Sannsynligheten for at en slik ulykke skjer en bestemt person er også liten (men åpenbart ikke neglisjerbar). Sett fra samfunnets side kan imidlertid hver enkelt ulykke ikke betraktes som katastrofal i en analysesammenheng. Dødsfall i trafikken skjer relativt ofte, og katastrofebegrepet måtte eventuelt forbeholdes en dramatisk vekst i tallet på trafikkdrepte.

En krig eller en okkupasjon er åpenbart en katastrofe på nasjonalt nivå, likeså et terrorangrep som det Norge opplevde 22. juli 2011, eller en pandemi med store mengder døde. På globalt nivå vil selv et terrorangrep på norsk jord falle utenom katastrofebegrepet. Store kriger, som verdenskrigene, er globale katastrofer. Omfattende sult, eller verdensomspennende pandemier med høy dødelighet, vil betegnes som katastrofer. Den direkte bakgrunnen for punktet i mandatet må antas å være klimaproblemet, som kjennetegnes ved at virkningene er usikre, men potensielt enorme.

Definisjonen av katastrofebegrepet vil ha en sosial og politisk dimensjon – ikke bare eller først og fremst en økonomisk. En eventuell avgrensning er vanskelig, men må knyttes til hendelser som er sjeldne og unike. Diskusjonen det legges opp til i mandatet, kan gjennomføres prinsipielt uten at en lager en klar definisjon av hva som er katastrofale virkninger. I praksis står en, som når det gjelder irreversibilitet, overfor en skala av virkninger med økende alvorlighet, der de mest ekstreme vil defineres som katastrofale.

På individnivå er det mulig å forsikre seg finansielt. Bedrifter og husholdninger kan tegne forsikring mot hendelser som er katastrofale eller alvorlige, for å redusere de økonomiske konsekvensene (også om de menneskelige kostnadene ikke kan avverges). Myndighetene kan også velge å ”sosialisere” konsekvensene. Naturskadefondet er et eksempel på en ordning der samfunnet bærer individers naturskadekostnader utover et visst, normalt nivå.

Når det gjelder katastrofer av nasjonalt omfang vil den aktuelle problemstillingen være å bestemme omfang og innretning av tiltak som reelt reduserer faren for katastrofen, og/eller samfunnets evne til å motstå den om den likevel inntreffer.

Samfunnsøkonomiske analyser kan bidra til å avdekke om risiko for død, sykdom, skader og materielle tap implisitt blir verdsatt likt i ulike sektorer. Bruk av nytte-kostnadsanalyse i reguleringsøyemed kan generelt bidra til å synliggjøre for beslutningstaker om ressurser til risikoreduksjon allokeres effektivt på tvers av ulike sektorer, målt ut fra de prissatte virkningene (Hagen og Godal, 2011).

Som et beslutningsgrunnlag kan det for forslag om reguleringer i sikkerhetsøyemed gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse på samme måte som for investeringer. Virkninger med kjent sannsynlighetsfordeling og konsekvens kan inngå i analysen på vanlig måte ved beregning av forventningsverdi, og det kan gjennomføres en vanlig nytte-kostnadsanalyse av det risikoreduserende tiltaket.

Farrow og Shapiro (2009) påpeker at tallet på sikkerhetsmotiverte investeringer og reguleringer i USA har økt betydelig siden terrorangrepet 11. september 2001. Sikkerhetsregler har stort sett unndratt seg seriøs økonomisk analyse. Nytte-kostnadsanalyser av slike beslutninger er da også vanskelige, særlig fordi nyttesiden av tiltak er vanskelig å beregne. Nytten vil bestå av forventede, unngåtte kostnader som følge av beslutningen. I dette ligger både sannsynligheter for, og konsekvenser av, de begivenhetene reguleringen retter seg mot.

Men litteraturen på området er under utvikling. Forfatterne framhever ”omvendte nytte-kostnadsanalyser”, også kalt ”break-even-analyser”, der ideen er å få fram kritiske verdier for visse, ukjente sannsynligheter. For eksempel vil en analyse av minimumskrav til identitetspapirer kunne indikere hvor mye det nye kravet minst må redusere sannsynligheten for et terrorangrep for at netto nytte av tiltaket skal være null eller positiv. Farrow og Shapiro (2009) påpeker at analyser basert på tilgjengelige data ikke kan forventes å gi klare handlingsregler, og foreslår forbedringer ved at eksplisitt modellering og kunnskap erstatter skjulte antakelser. Det vil uansett være et innslag av subjektive eller antatte sannsynligheter i slike modeller, fordi noen mulige hendelser vil være svært sjeldne.

8.4 Føre var-prinsippet og sikre minimumsstandarder

I en tradisjonell nytte-kostnadsanalyse vil en mulig framtidig katastrofe med store økonomiske konsekvenser kunne få en relativt liten betydning i beregningen av forventet nåverdi. Dette skyldes at produktet av selv en svært stor kostnad og en lav tilhørende sannsynlighet kan bli et lite tall, som en i tillegg skal neddiskontere. Dette er bakgrunnen for skepsis til samfunnsøkonomiens behandling av slike hendelser, og framveksten av handlingsregler som mer eksplisitt tar hensyn til usikkerhet, irreversibilitet og potensielle katastrofer. De to mest kjente er føre-var-prinsippet og prinsippet om sikre minimumsstandarder.

Føre-var-prinsippet er et sentralt og mye referert prinsipp i miljøpolitikken, internasjonalt og i Norge. Den mest brukte definisjonen er formulert i Rio-erklæringen om miljø og utvikling fra 1992: ”For å beskytte miljøet skal statene i stor utstrekning bruke føre-var-prinsippet i henhold til sine muligheter. Der hvor det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på fullstendig vitenskapelig visshet kunne brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljøforringelse.” (St.meld. nr. 13 (1992-1993)). Det sies gjerne at dette prinsippet ”forskyver bevisbyrden” i tilfeller der irreversible eller alvorlige skader kan skje. Ved usikkerhet skal tvilen komme miljøet til gode.

Dette prinsippet retter seg eksplisitt mot mulig irreversible virkninger. En kan merke seg at det også dekker faren for katastrofer, men i tillegg fare for ”alvorlig skade” som ikke nødvendigvis vil defineres som katastrofal. Kravet om kostnadseffektivitet kan tolkes som et rimelig forbehold om at prinsippet ikke rettferdiggjør en hvilken som helst forebyggende handling.

Begrepet sikker minimumsstandard (SMS) ble introdusert av Ciriacy-Wantrup (1952). Begrepet er basert på ideen om å minimere det maksimale tap i forbindelse med et prosjekt. En enkel tolkning av dette er at en bør avvise endringer som gir fare for irreversibelt tap av naturressurser. En slik tolkning har den svakheten at det ikke er noen form for økonomiske betraktninger med i bildet.

Bishop (1978) bøter på dette ved å framheve at sikre minimumsstandarder kan innføres med mindre kostnaden for samfunnet er uakseptabelt stor. Han innfører en målbar nyttekomponent ved bevaring (B), som skal trekkes fra den bedriftsøkonomiske nettonytten av et tiltak utenom miljøvirkninger (A). Bishops modifiserte SMS-kriterium vil da innebære at investeringen er samfunnsøkonomisk lønnsom når A – B > 0 vurdert ut fra de verdsatte virkningene. Bishop peker imidlertid på at beslutningskriteriet også bør omfatte mulig irreversibelt tap av miljøkapital som foreløpig ikke blir vurdert som verdifulle ressurser (C). Sannsynligheten y for at C går tapt ved tiltaket er ukjent. Siden vi ikke kan beregne forventningsverdien yC, vil en nytte-kostnadsanalyse av de verdsatte virkningene ved et tiltak måtte vurderes opp mot den ikke-verdsatte (og ukjente) verdien yC.

Siden vi ikke kjenner verdien på yC, peker Bishop (1978) på at myndighetene kan innføre en grenseverdi X for det samfunnet betrakter som akseptabel kostnad ved å opprettholde de miljøgoder som er irreversibelt truet av et prosjekt. Beslutningsregelen blir således å iverksette det aktuelle prosjektet dersom A – B > X.

Verken føre var-prinsippet eller sikre minimumsstandarder gir i seg selv et svar på hva som er et optimalt eller forsvarlig ambisjonsnivå, og disse tilnærmingene forutsetter derfor konkrete avveininger i det enkelte tilfelle.

8.5 Klimautfordringen

Den globale oppvarmingen er en menneskeskapt prosess med irreversible virkninger, som kan vise seg å bli katastrofale. Utvalget vil her redegjøre for den aktuelle faglige debatten knyttet til økonomisk analyse av klimaproblemet, og særlig de særskilte utfordringene den iboende usikkerheten skaper. Gjennomgangen er å se på som et eksempel på en økonomisk analyse med usikkerhet, irreversible og mulige katastrofale virkninger. Samtidig er det nettopp klimautfordringen som har løftet disse problemstillingene fram i økonomisk faglitteratur. Dette er bakgrunnen for at utvalget gjennomgår problemstillingen her.

Klimautfordringen er beskrevet i kapittel 9. Det er to grunnleggende typer usikkerhet ved klimagassutslippene. Den ene gjelder sammenhengen mellom konsentrasjonen av klimagassene i atmosfæren og den korresponderende temperaturøkningen. Dette kan vi kalle klimasensitivitet. FNs klimapanel, IPCC, har definert klimasensitiviteten ved den gjennomsnittlige globale oppvarming som følger av en dobling av CO₂-innholdet i atmosfæren sammenlignet med før-industriell tid. Det sannsynlige intervallet for klimasensitiviteten er i området 2 – 4,5 ^oC, med beste estimat på 3 ^oC. Det er høyst usannsynlig at den globale oppvarmingen blir mindre enn 1,5 ^oC, og det kan ikke utelukkes at den blir større enn 4,5 ^oC (IPCC, 2007).

Den andre usikkerheten gjelder hva slags konsekvenser den økte temperaturen vil få for naturmiljø, produksjon, forbruk og velferd. Den usikre sammenhengen mellom atmosfærens CO₂-innhold og klimaresponsen, og mellom klimarespons og materiell velferd, gjør at det er svært vanskelig å anslå konkrete skadefunksjoner av klimautslippene i økonomiske modeller. I tillegg er det blant annet betydelig usikkerhet om framtidig teknologiutvikling og kostnader knyttet til reduksjoner i klimagassutslipp.

8.5.1 Integrerte vurderingsmodeller

Såkalte integrerte vurderingsmodeller (IAM – Integrated Assessment Models) blir ofte brukt til å analysere klimautfordringen og klimapolitikk på et globalt plan. Slike modeller kombinerer klimavitenskap og økonomi og kan beregne både kostnader ved globale utslippsreduserende tiltak og globale velferdsvirkninger av de tilhørende nivåene på klimagassutslippene. IAM-modeller kan i prinsippet brukes til å analysere hva som er et optimalt globalt ambisjonsnivå i klimapolitikken, eller til å analysere klimapolitikk for å nå et bestemt mål (for eksempel en togradersbane, jf. kap. 9).

Mange av IAM-modellene bygger på standard økonomisk vekstteori, der samfunnet investerer i kapital, utdannelse og teknologier, og derved avstår fra konsum i dag i den hensikt å øke framtidige konsummuligheter. Samfunnet vil søke å optimalisere sitt konsum over tid ut fra konsumbehov i dag og i framtiden. I disse avveiningene er kalkulasjonsrentens størrelse av stor betydning. Professor William Nordhaus (Yale Universtity) har utviklet den mest kjente IAM-modellen, den såkalte DICE-modellen (Nordhaus, 2007). Modellen utvider den tradisjonelle vekstteori-tilnærmingen ved også å inkludere investeringer i ”naturkapital”. Ved å investere i naturkapital i dag, minskes framtidig reduksjon i konsummuligheter som følge av klimaødeleggelser.

Nordhaus (2007) studerer i DICE-modellen avveiningen mellom tradisjonelle produksjonsinvesteringer og klimainvesteringer. Hans resultat viser at det er lønnsomt å investere relativt mye i tradisjonell virksomhet i en tidlig fase, som for øvrig også omfatter bedre teknologier og økt kunnskapskapital, og noe i rene klimatiltak. Dette kan oppnås ved å innføre gjennomgående, harmoniserte CO₂-avgifter på et relativt lavt nivå i denne tidlige fasen. På sikt forventes miljøkostnadene å stige etter hvert som klimagassene akkumuleres og den globale oppvarmingen tar til. Da vil det være regningssvarende å vri investeringene over i langt mer offensive, utslippsreduserende tiltak. Dette kan oppnås ved å foreta en kraftig økning i avgiftene på mellomlang og lang sikt. Denne gradvise tilnærmingen til klimautfordringen har fått det engelske navnet ”the climate policy ramp” (se blant annet Dietz, 2009).

Mange IAM-baserte beregninger leder til en slik ”gå sakte”-konklusjon, med moderat innsats for utslippsreduksjoner på kort sikt (Ingham og Ulph, 2003) og (Ackerman mfl., 2009). Ifølge (Ackerman mfl., 2009) avhenger denne konklusjonen av diskutable valg om forutsetninger for analysene, herunder valget av kalkulasjonsrente. Siden klimaskadene kommer langt fram i tid, og dermed også gevinstene ved å innføre rensetiltak i dag, vil en høy kalkulasjonsrente gi klimaskadene en lavere verdi i nåverdiberegningene enn en lav rentesats. Dette bidrar til konklusjonen om at utslippsreduksjonene bør være beskjedne til å begynne med. Mens Nordhaus (2007) legger til grunn en markedsbasert rente for sine beregninger, benytter Stern (2007) en langt lavere rente i sine beregninger (1,4 prosent). Dette bidrar til at Stern (2007) argumenterer for å starte tidlig med relativt store, globale utslippskutt, i sterk kontrast til Nordhaus (2007) og mange andre IAM-baserte beregninger. For en nærmere beskrivelse av diskusjonen mellom Nordhaus og Stern om kalkulasjonsrenten i klimaspørsmålet vises det for øvrig til boks 5.4. i denne NOU’en.

Ingham og Ulph (2003) refererer videre kritikk av at de IAM-baserte modellberegningene ignorerer mulighetene for at det finnes terskelverdier i naturen, der ytterligere påvirkning kan utløse dramatiske og irreversible prosesser. Det er for eksempel mulig at global oppvarming utover et visst nivå kan utløse en rask nedsmelting av innlandsisen på Grønland, med kraftig økning i havnivået som følge. Ackerman mfl. (2009) framhever at det er bedre å basere klimaspørsmålet på en forsikringstankegang, der hovedhensynet er å sikre seg mot en mulig klimakatastrofe med lav sannsynlighet, enn en nytte-kostnadssammenlikning slik de fleste IAM-modellene forsøker seg på.

8.5.2 Weitzmans ”dystre teorem”

Professor Martin Weitzman (Harvard University) har i en artikkel fra 2009 om den globale klimautfordringen presentert det såkalte ”dystre teoremet” (”the dismal theorem”). Teoremet representerer en kritikk mot tradisjonelle nytte-kostnadsanalyser av klimaspørsmålet, slik de har vært gjennomført ved hjelp av IAM-modeller. Kjernen i kritikken er at vi ikke kjenner sannsynligheten for svært alvorlige konsekvenser av den globale oppvarmingen. Sannsynligheten for en klimakatastrofe, i form av sterk global oppvarming og store tilbakevirkninger på produksjon og forbruk, kan være ikke-neglisjerbar. Videre kan samfunnets velferdsfunksjon ha en slik form at betalingsvilligheten for å unngå en klimakatastrofe vil gå mot uendelig ved økende temperatur. Når denne kostnaden multipliseres med en ikke-neglisjerbare sannsynlighet, blir forventningsverdien også uendelig. Weitzman (2009) mener vi derfor ikke kan gjennomføre en standard nytte-kostnadsanalyse av klimaproblemet, og argumenterer på denne bakgrunn for en forsikringstilnærming som kan minne om føre-var-prinsippet omtalt i kapittel 8.4. Han mener det er mye som taler for at sannsynlighetsfordelingen knyttet til klimakatastrofer har en ”tykk” hale (se boks 8.3), fordi det er stor usikkerhet rundt framtidsutsiktene for store temperaturendringer, og fordi den globale kostnadsøkningen ved temperaturøkninger kan være sterkt progressiv.

Weitzman (2009) framhever blant annet den usikkerhet som er knyttet til klimaresponsen av å bringe CO₂-konsentrasjonen i atmosfæren til helt ukjente nivåer. Siden en temperaturøkning på for eksempel 4,5 ^oC er utenfor vårt erfaringsområde, må vi stole på våre oppfatninger av sannsynlighetsfordelinger, som på klimaområdet nødvendigvis må være subjektive pga. mangel på empiriske data. Weitzman påpeker også at potensielt katastrofale feed-back-effekter av økte CO₂-innhold i atmosfæren for tiden er utelatt i de fleste IAM-modeller. Han kritiserer videre skadefunksjonen som ligger til grunn i IAM-analyser av klimaspørsmålet.1 I slike analyser finner man en relativt moderat virkning på verdens produksjon av store temperaturøkninger. Den spesielle formen på funksjonen der skadevirkningene er målt i effekten på konsum, gjør at økonomien kan kompensere velferdseffekten av høyere temperaturer med høyere forbruk. En annen spesifisering som er forskjellig fra IAM-modellene, kan beskrive en situasjon der hovedeffekten av klimaforandringen er på goder som ikke kan kompenseres med materiell velstand, slik som biodiversitet og helse.

Det kritiske spørsmål er, ifølge Weitzman, hvor raskt sannsynligheten for katastrofe avtar relativt til velferdsvirkningen av en katastrofe. Selv om sannsynligheten for et utfall avtar med det antatte velferdstapet knyttet til utfallet, er det ikke sikkert at sannsynligheten går så raskt mot null at forventningsverdien av velferdstapet også går mot null. Svaret avhenger dels av hvor ”tynn” sannsynlighetsfordelingens hale er (se boks 8.3), og dels av hvor raskt samfunnets antatte velferdstap vokser med klimavirkningene. Det er således et kappløp i halen på sannsynlighetsfordelingen mellom hvor fort sannsynlighetene faller og hvor raskt størrelsen på velferdseffekten av skadene øker. Dersom sannsynligheten for katastrofal klimaskade ikke er neglisjerbar, vil dette bidra til å skape stor betalingsvillighet for å unngå slike ekstreme klimaforandringer. Det kan derfor være vanskelig å fastsette en øvre grense for denne betalingsvilligheten.

8.5.3 Kritikk av Weitzmans resultat

Nordhaus (2011) mener at det dystre teoremet er viktig fordi det kan hjelpe oss å avgjøre når ekstreme utfall har betydning for våre beslutninger. Men teoeremet er holdbart bare under spesielle betingelser: Det forutsetter en sterk risikoaversjon i samfunnet, en svært tykk hale for usikre variabler, og dessuten at samfunnet ikke kan lære og handle i rett tid. Det dystre teoremet forutsetter ifølge Nordhaus blant annet at marginalnytten av konsum blir uendelig stor når konsumet går mot null, som ved en katastrofe. Det innebærer at samfunnet vil ha ubegrenset betalingsvillighet for å forhindre et slikt scenario, selv om sannsynligheten for dette skulle være svært liten. Hvis denne betingelsen ikke er oppfylt, vil ikke forventningsverdien av velferdstapet bli uendelig stort, og premissene for det dystre teoremet elimineres. Da er vi ifølge Nordhaus tilbake til standard nytte-kostnadsanalyse, som i mange IAM-modeller.

Det sentrale spørsmål Nordhaus stiller, er om verdenssamfunnet virkelig har en uendelig betalingsvillighet for å unngå en svært liten, men ikke neglisjerbar, sannsynlighet for at det menneskelige eksistensgrunnlaget forsvinner. Som eksempel påpeker han at sannsynligheten for at en asteroide treffer jordkloden er omtrent 10^-8 per år. Hvis det dystre teoremet skulle gjelde, ville vi ifølge Nordhaus være villige til å betale et ubegrenset beløp for en ørliten reduksjon i denne sannsynligheten. Han påpeker at samfunnet generelt ikke oppfører seg som om katastrofale utfall har en uendelig negativ nytte som grenseverdi. Nordhaus fastholder dessuten at klimaendringene (til forskjell fra en asteroidekatastrofe) er slik at vi har tid til å lære, og utsette de store utslippsreduksjonene til mer effektive teknologier er utviklet.

Pindyck (2011) påpeker, som Nordhaus, at Weitzman forutsetter en nyttefunksjon med spesielle egenskaper, særlig når det gjelder formen på samfunnets risikoaversjon. Pindyck mener at marginal nytte kan bli svært stor når konsumet går mot null, men ikke uendelig stor. Hvis vi setter en øvre grense slik at marginalnytten går mot en endelig størrelse vil også betalingsvilligheten være endelig, ifølge Pindyck. Han er imidlertid enig med Weitzman i at det er rimelig å anta tykke haler på de aktuelle sannsynlighetsfordelingene. Han avviser ikke muligheten for et ekstremt klimautfall, og påpeker at tilstrekkelig tykke haler begrunner rask handling uten en komplisert analyse, men han mener at kraftige utslippsreduksjoner også kan begrunnes under forutsetninger om tynne haler. Tatt i betraktning andre potensielle katastrofer verden står overfor, vil ikke fasongen på halene gi særlig rettledning for politiske beslutninger. Beslutningene må sees i sammenheng med andre viktige samfunnsoppgaver, slik som kostnaden ved å ta forholdsregler mot andre potensielle katastrofer.

I en kommentar til kritikken skriver Weitzman (2011) blant annet at eksistensen av andre potensielle katastrofer ikke eliminerer den særlige bekymringen for klimaendringer. Han kunne også ha valgt andre spesifikasjoner på samfunnets nyttefunksjon enn i sin opprinnelige analyse. Poenget er at potensielt tykke haler bør gjøre økonomer mindre trygge på nytte-kostnadsberegninger på dette området.

8.6 Utvalgets vurdering

Når det gjelder politikkimplikasjoner knyttet til irreversible virkninger, er det etter utvalgets syn ikke skjedd avgjørende faglig utvikling siden NOU 1997: 27. Dette synes også å underbygges av Pearce mfl. (2006). Ved irreversible virkninger bør det, dersom prosjektet kan utsettes og det dermed kan fremskaffes ny og beslutningsrelevant informasjon, tas høyde for (kvasi-)opsjonsverdi knyttet til et vente-og-se-alternativ. En positiv nåverdi på grunnlag av en nytte-kostnadsanalyse vil ikke være en tilstrekkelig betingelse for at det er lønnsomt å gjennomføre prosjektet straks. Den forventede nåverdien ved å gjennomføre prosjektet straks må i tillegg være større enn opsjonsverdien ved vente-og-se alternativet.

Det er ofte vanskelig eller umulig å beregne (kvasi-)opsjonsverdien, men det er viktig å være seg den bevisst, og å beskrive og vurdere betydningen av å vente. Selv om eksemplene her stort sett er hentet fra miljøområdet, vil utvalget påpeke at det også finnes irreversibilitet av andre typer. Det kan for eksempel gjelde investeringer i infrastruktur, og beslutninger som påvirker valg av teknologi. Hvorvidt det oppstår (kvasi-)opsjonsverdier av betydning for analysen, vil avhenge av virkningenes omfang og varighet, og om det vil kunne innhentes relevant, ny kunnskap hvis prosjektet utsettes.

Hvis en ikke kan fastslå at sannsynligheten for katastrofale virkninger er neglisjerbar, vil standard analysemetode for risikable utfall (der sannsynlighetsfordelingen antas kjent) kunne undervurdere, kanskje i betydelig grad, forventet kostnad ved at samfunnet utsettes for en ukjent grad av katastroferisiko. Tradisjonelle nytte-kostnadsanalyser vil da ikke være egnet til å beregne et optimalt sikkerhetsnivå.

Utvalget mener at en i slike tilfeller for det første bør legge betydelig vekt på å beskrive både det en vet om muligheten for katastrofale utfall, og de kunnskapsmangler beslutningstakerne må være oppmerksomme på. Det vil være forskjell på analyser der potensielt katastrofale virkninger er hovedinteressen, og analyser av tiltak der enkelte virkninger kan påvirke sannsynligheten for katastrofer. Vanligvis vil ambisjonsnivået, i det minste implisitt, være bestemt som en ”sikker minimumsstandard”. Kostnadseffektivitetsanalyser kan bidra til å synliggjøre for beslutningstaker hvor store ressurser som allokeres til risikoreduksjon i ulike sektorer. I denne sammenhengen kan det være interessant å få fram om det marginalt brukes større ressurser for å redusere døds- og skaderisiko i katastrofale og/eller dramatiske hendelser, sammenliknet med mer ”dagligdagse” ulykker som til sammen har det samme skadeomfanget eller kanskje større. Utvalget ser imidlertid at visse katastrofer kan ha aspekter og dimensjoner som gjør slike sammenlikninger mindre relevante for beslutningstakere. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å definere hva som er ”katastrofale virkninger” og hva som ikke er det.

Generelt er nytte-kostnadsanalyser av sikkerhetstiltak på et tidlig faglig stadium. Ulike typer av ”break-even”-analyser kan bidra til å indikere hvor stor reduksjon i sannsynligheten for et terrorangrep eller lignende et sikkerhetstiltak må medføre for at tiltaket skal rettferdiggjøres økonomisk.

Utvalget viser videre til Meld. St. 29 (2011-2012) ”Samfunnssikkerhet” der regjeringen redegjør for ulike tiltak for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Meldingen omhandler praktiske forhold knyttet til sikkerhets- og beredskapsarbeidet på ulike områder i samfunnet, herunder hvordan arbeidet er organisert.

Den faglige debatten om økonomiske analyser av klimaspørsmålet som er gjennomgått i dette kapittelet, er en illustrasjon på globalt nivå av problemstillingene knyttet til katastrofer og irreversible virkninger. I denne sammenheng kan det være på sin plass å vurdere om sammenhengene man ser på er lineære, eller om det kan foreligge terskelverdier der det oppstår virkninger som ikke bare er irreversible, men potensielt katastrofale.

Den prinsipielle lærdommen fra debatten om Weitzmans ’dystre teorem’ er at det i samfunnsøkonomiske analyser av situasjoner med mulig katastrofalt utfall er viktig å vurdere om sannsynligheten for en katastrofe er neglisjerbar eller ikke. For at sannsynligheten skal være neglisjerbar, er det i denne sammenheng imidlertid ikke nok at man tror den er liten og/eller går mot null.

For det første må en vurdere hvorvidt kostnadene øker så mye ved et mer ekstremt utfall at det helt eller delvis oppveier effekten av fallende sannsynlighet for slike utfall, se diskusjonen over. Det er altså ikke bare sannsynlighetens størrelse, men også kostnadene, som avgjør om muligheten for et usannsynlig utfall kan neglisjeres. For det andre må det tas hensyn til hvor sikker man er på at sannsynligheten for en katastrofe er lav. Dersom man strengt tatt vet lite om denne sannsynligheten, kan den reelle usikkerheten samfunnet står overfor være potensielt mye større (enn den ville ha vært dersom risikoen var tilsvarende liten, men fullstendig velkjent). En tradisjonell risikovurdering der katastrofesannsynligheten behandles som lav, men kjent, gjør i praksis aktiv bruk av to typer informasjon om sannsynligheten: for det første dens nivå, altså hvor sannsynlig man tror en katastrofe er, og for det andre dens presisjon, altså at tallet er sikkert – hvilket blant annet innebærer at man vet man ikke har tatt feil og dermed betydelig undervurdert katastroferisikoen.

Dersom man ikke er trygg på at katastroferisikoen er neglisjerbar, er Weitzmans (2009) prinsipielle poeng at vi bør tenke i retning av forsikring mot katastrofe, altså et føre var-prinsipp. Togradersmålet kan tolkes som uttrykk for en slik tilnærming, i form av en ”sikker minimumsstandard”.

8.7 Oppsummerende tilrådinger

• Ved irreversible virkninger vil det noen ganger være mulig å få mer informasjon om tiltakets virkninger ved å vente med iverksettelse. Formelt kan dette uttrykkes som en (kvasi)-opsjonsverdi. Slike verdier kan være vanskelig å beregne, men fordelene ved å vente med gjennomføring bør uansett beskrives og vurderes.

• I samfunnsøkonomiske analyser av situasjoner med mulig katastrofalt utfall er det viktig å vurdere om sannsynligheten for det katastrofale utfallet er neglisjerbar eller ikke. For å trygt kunne neglisjere katastrofesannsynlighet er det i prinsippet nødvendig å vite 1) at nivået på katastrofesannsynligheten er svært liten, 2) nivået på katastrofesannsynligheten er godt kjent (og er altså ikke i seg selv usikkert), og 3) at kostnadsøkningen ved mer ekstreme utfall ikke er kraftig nok til å (helt eller delvis) oppveie at mer ekstreme utfall er mindre sannsynlige.

• Hvis sannsynligheten er ikke-neglisjerbar, eller en ikke kan fastslå at den er det, vil standard analysemetode kunne undervurdere, kanskje i betydelig grad, kostnaden knyttet til at samfunnet utsettes for en ukjent grad av katastroferisiko. Utvalget mener at en i slike tilfeller bør legge betydelig vekt på å beskrive både det en vet om muligheten for katastrofale utfall, og de kunnskapsmangler beslutningstakerne må være oppmerksomme på. Vanligvis vil ambisjonsnivået, i det minste implisitt, være bestemt som en ”sikker minimumsstandard”.

• Samfunnsøkonomiske analyser bør brukes til å synliggjøre hvor store ressurser som, implisitt eller eksplisitt, brukes til risikoreduksjon i ulike sektorer, for å bedre grunnlaget for beslutninger om en fornuftig ressursallokering. Den faglige litteraturen på området sikkerhetsregulering er under utvikling. Ulike typer av ”break-even” analyser kan gi informasjon om den sannsynlighet for et terrorangrep eller lignende som kan rettferdiggjøre en sikkerhetsregulering.

8.8 Litteraturliste

Ackerman, F., S. J. DeCanio, R. B. Howarth and K. Sheeran (2009). Limitations of Integrated Assessment Models of Climate Change. Climatic Change, 95 (3-4), s. 297-315.

Arrow, K.J. and A.C. Fisher (1974). Environmental Preservation, Uncertainty, and Irreversibility. The Quarterly Journal of Economics, 88 (2), s. 312-319.

Bergstrom, J. C. and A. Randall (2010). Resource Economic: an economic approachto natural resource and environmental policy. Cheltenham, UK. Northampton, MA, USA. Edward Elgar.

Bishop, R.C. (1978). Endangered Species and Uncertainty. The Economics of Safe Minimum Standard. American Journal of Agricultural Economics, 60 (1), s. 10-18.

Ciriacy-Wantrup, S.V. (1952). Resource Conservation: Economics and Policies. University of California Press, Berkeley.

DFØ (2006). Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser. Veileder.

Dietz, S. (2009). On the Timing of Greenhouse Gas Emissions Reductions: A Final Rejoinder to the Symposium on “The Economics of Climate Change: The Stern Review and its critics.” Review of Environmental Economics and Policy, 3 (1), s. 138-140.

Dixit, A. K., og R. S. Pindyck (1994). Investment under Uncertainty. Princeton, Princeton University Press.

Farrow, S. and S. Shapiro (2009). The Benefit-Cost Analysis of Security Focused Regulations. Journal of Homeland Security and Emergency Management, 6 (1).

Hagen, K.P. og O. Godal (2011). Om prinsipper for prioritering av den forebyggende innsatsen knyttet til flom og skred på nasjonalt nivå. Samfunns- og næringslivsforskning Arbeidsnotat nr. 27/11.

Ingham, A. og A. Ulph (2003). Uncertainty, Irreversibility, Precaution and the Social Cost of Carbon. Tyndall Centre for Climate Change Research. Working Paper No 37.

IPCC-AR4. (2007). Climate Change 2007. The physical science basis.

Meld. St. 29 (2011-2012). Samfunnssikkerhet

Nordhaus, W. (2011). The Economics of Tail Events with an Application to Climate Change. Review of Environmental Economics and Policy, 5 (2), s. 240-257.

Nordhaus, W. (2007). The Challenge of Global Warming: Economic Models and Environmental Policy. Yale University.

Nordhaus, W (2007). A Review of the Stern Review on the Economics of Climate Change. Journal of Economic Literature, Vol. XLV, s. 686-702.

NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser

Pindyck (2011). Fat Tails, Thin tails, and Climate Change Policy. Review of Environmental Economics and Policy. 5 (2), s. 258-274.

Pearce, D., G. Atkinson and S. Mourato (2006). Cost-Benefit Analysis and the Environment. Recent Developments. OECD 2006.

Stern, N. (2007). Stern Review on the Economics of Climate Change. HM Treasury, London.

St. meld. nr. 13 (1992-1993). Om FN-konferansen om miljø og utvikling.

Taleb, N. N. (2010). The Black Swan. London. Penguin Books Ltd.

Weitzman, M. (2009). On Modeling and Interpreting the Economic of Catastrophic Climate Change. The Review of Economics and Statistics. 91 (1), s. 1-19.

Weitzman, M. (2011). Fat-Tailed Uncertainty in the Economics of Catastrophic Climate Change. Review of Environmental Economics and Policy, 5 (2), s. 275-292.