4 Realprisjustering

4.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser tar ikke eksplisitt opp at parametre i analysen kan endres over tid, som for eksempel at verdien av tid og tidsbesparelse kan antas å vokse i takt med reallønnsveksten i økonomien. Tilsvarende kan betalingsviljen for miljøgoder endres over tid, mens teknologisk framgang kan endre framtidige kostnader. Denne type betraktninger kan ha stor betydning for vurderingen av nytte-kost i langsiktige prosjekter, som for eksempel infrastrukturtiltak i samferdselssektoren. Ekspertutvalget skal vurdere om, og i så fall på hvilken måte, endringer i parameterverdier over tid kan inngå i nytte-kostnadsberegningene.

For å sammenstille dagens og framtidige gevinster og kostnader ved et prosjekt må en gjøre antakelser om hvordan de ulike kalkulasjonsprisene vil utvikle seg i analyseperioden. Det er imidlertid krevende å anslå hvordan framtidige priser vil endre seg relativt til hverandre. En utbredt forenkling når en beregner den samfunnsøkonomiske nytten av et prosjekt, er å holde alle priser reelt uendret gjennom analyseperioden, en forutsetter med andre ord at alle nominelle priser vokser med samme vekstrate (med veksten i konsumprisindeksen). Hvis en vare eller tjeneste på nyttesiden av et prosjekt forventes å øke i pris relativt til andre varer og tjenester, framstår prosjektet som mindre lønnsomt enn det i virkeligheten er, om dette ikke tas hensyn til i analysen. I dette kapitlet skal vi se på om det er tilfeller hvor antakelsen om reelt uendrede kalkulasjonspriser ikke er dekkende for forventet utvikling, slik at en bør legge inn en realprisendring på enkelte goder i den samfunnsøkonomiske analysen. Justeringen av kalkulasjonspriser som skyldes at de kan forventes å vokse forskjellig fra konsumprisindeksen, kalles realprisjustering.

I kapittel 4.2 utdyper vi problemstillingen, før vi i 4.3 ser på de teoretiske sammenhengene mellom prisvekst og reallønnsvekst. Kapittel 4.4 drøfter realprisjustering av verdien av innspart tid, som er en sentral nyttekomponent i mange samfunnsøkonomiske analyser. I kapittel 4.5 drøftes prisutvikling på miljøgoder generelt over tid, mens karbonprisbaner omtales spesielt i kapittel 9. Verdsetting av helsegoder drøftes primært i kapittel 10, men realprisjustering av verdien av statistiske liv trekkes fram i dette kapitlet. Kapittel 4.6 og 4.7 presenterer utvalgets vurdering og tilrådinger.

4.2 Bakgrunn og problemstilling

Gevinster og kostnader (i monetære verdier) som inntreffer på ulike tidspunkt, må korrigeres slik at de blir sammenlignbare i en samfunnsøkonomisk analyse. Den vanligste metoden for en slik sammenlikning er å omregne de årlige nytte- og kostnadselementene til nåverdi. Nåverdien er verdien i dag av de samlede nytteeffekter og kostnader som påløper i ulike perioder innenfor prosjektperioden. I en nåverdiberegning neddiskonteres alle fremtidige beløp med en diskonteringsrente.

Det er i dag vanlig praksis å la realprisene på et prosjekts gevinster og kostnader være konstante gjennom hele prosjektperioden. De prisene som benyttes, er som oftest de som er gjeldende i basisåret eller priser justert opp til iverksettelsestidspunktet for prosjektet. Nåverdien av prosjektet finnes så ved å bruke realrenten (nominell rente fratrukket den forventede prosentvise veksten i konsumprisindeksen) som diskonteringssats. Valg av diskonteringsrente og tidsprofilen for denne er nærmere diskutert i kapittel 5.

Å la realprisene i prosjektet være konstante baserer seg på en antakelse om at alle gevinster og kostnader har samme prisutvikling som den standardiserte konsumvarekurven konsumprisindeksen bygger på. Noen prosjektspesifikke kostnader og gevinster vil imidlertid ha en annen nominell prisutvikling enn denne indeksen.

I prosjektsammenheng er poenget følgende: Hvis en gevinst eller kostnad verdsettes til P₀ i basisåret, er den relevante verdsettingen i en vilkårlig periode t bestemt som P_t=P₀(1+ p)^t, hvor p er forventet realprisvekst (prisvekst utover vekstraten til konsumprisindeksen) i perioden. Denne verdsettingen vil være høyere enn prisen i basisåret dersom den nominelle verdien forventes å vokse raskere enn konsumprisindeksen, og omvendt. Foretas ingen realprisjustering antar en implisitt at alle p-ene er lik 0, dvs. at vekstraten i det nominelle prisnivået til de ulike varer og tjenestene er identisk med vekstraten til konsumprisindeksen.

4.2.1 Generelt om realprisvekst

Det er en rekke forhold som bestemmer hvordan realpriser og verdier på varer og tjenester utvikler seg.

For varer og tjenester hvor det eksisterer velfungerende markeder med tilhørende markedspriser, vil prisene bestemmes av tilbud og etterspørsel. Redusert tilbud av et gode vil vanligvis medføre prisøkninger inntil etterspørselen har tilpasset seg det lavere tilbudet. Større etterspørsel etter en vare vil normalt også lede til høyere priser på denne varen.1 I en liten åpen økonomi som den norske, vil nominell prisutvikling på mange goder imidlertid være gitt fra verdensmarkedet, korrigert for utviklingen i den nominelle valutakursen.

Endret produktivitet eller effektivitet i produksjon av en tjeneste eller gode kan være årsaker til endret tilbud og derigjennom prisendringer. Klassiske eksempler er høyteknologiske produkter som for eksempel datamaskiner, der en har vært vitne til store produktivitetsforbedringer internasjonalt, som igjen har ledet til lave priser også i Norge. Slike kostnads- og prisendringer vil spres gjennom innsatsfaktor- og produktmarkedene til andre produsenter, noe som også vil påvirke andre priser. For eksempel avhenger prisen på biler av prisen på elektronikk, jernvarer, strøm, etc.

Figur 4.1 illustrerer hvordan den nominelle prisutviklingen på ulike varetyper har vært mellom 1979 og 2011. Utviklingen i konsumprisindeksen er også tegnet inn. Figur 4.2 illustrerer realprisutviklingen (nominell prisvekst fratrukket veksten i konsumprisindeksen) for varetypene, og i tabell 4.1 er den årlige prosentvise veksten i disse og enkelte andre realpriser gjengitt. Vi ser at veksten i reallønnen (reallønnskostnaden per time for arbeidsgiverne, men også kjøpekraften for arbeiderne) har vært 1,9 prosent i den aktuelle perioden. Realprisen på klær har falt med 3,6 prosent, noe som i stor utstrekning kan forklares av ”Kina-effekten” på internasjonale priser og har svært lite med den norske lønnskostnadsveksten å gjøre (se for eksempel kapittel 7 i Økonomiske analyser, 1/2011, (Statistisk sentralbyrå, 2011). Realprisen på tjenester knyttet til fritid og kultur har derimot økt med 1,7 prosent, noe som i stor utstrekning kan forklares med den innenlandske lønnkostnadsveksten. Den negative realprisutviklingen på teletjenester (på 5,8 prosent) skyldes hovedsakelig ny teknologi og økt konkurranse som følge av dereguleringer. Videre ser vi at prisen på matvarer har falt reelt med 0,2 prosent gjennomsnittlig i perioden, mens prisen på elektrisitet og fyringsolje har steget med gjennomsnittlig 2,4 prosent årlig. I tabellen ser vi også at konsumprisindeksen har vokst med om lag 4,1 prosent årlig i samme periode. Selv om historiske tall ikke nødvendigvis sier noe om framtiden, er det grunn til å tro at priser også vil utvikle seg ulikt framover i tid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

4.2.2 Utvalgets avgrensing

I en samfunnsøkonomisk analyse inngår som regel mange priser, og det kan være utfordrende å realprisjustere flertallet av dem. En fornuftig tilnærming kan være å kun vurdere å realprisjustere priser som en med tilstrekkelig god grunn mener kan ha en annen nominell vekst enn konsumprisindeksen.

Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i mandatets eksempler på priser som kan realprisjusteres, verdien av tid og miljøgoder. Som vi kommer inn på senere i kapitlet, er det gode grunner for å anta at verdien av tid vil påvirkes av veksten i reallønningene (som normalt vokser, jf. figur 4.2 og tabell 4.1). Kapittel 4.5 vil diskutere forhold som kan tilsi at betalingsvilligheten for enkelte miljøgoder også vil øke raskere enn forbrukerpriser ellers.

Til sammenligning nevner den engelske veilederen i samfunnsøkonomiske analyser, utgitt av det britiske finansdepartementet, ”The Green Book” (UK HM Treasary, 2003), følgende eksempler på goder som bør realprisjusteres:

• Høyteknologiprodukter, der prisene kan forventes å falle i reelle termer.

• Drivstoffpriser, der ressursknapphet kan forekomme.

• Lønninger, der produktivitetsvekst innebærer at lønninger kan forventes å øke utover den generelle inflasjon.

Høyteknologiprodukter er svært vanskelig å avgrense. Tilsvarende vil gode, langsiktige anslag på drivstoffpriser være komplisert å anslå. Utvalget har valgt å ikke diskutere disse to gruppene nærmere.

4.3 Teori – reallønnsvekst og prisvekst

Prisen på arbeidskraft, reallønnen, skiller seg fra andre priser ved at den i tillegg til pris på en innsatsvare, også er en indikator på kjøpekraft. Et ”rikt land” makter å ha høy gjennomsnittlig reallønn over tid.

Utgangspunktet for at en økonomi opplever reallønnsvekst er opphopning av kapital og produktivitetsforbedringer.2 Mer kapital gjør arbeidskraften mer produktiv på marginen, noe som gir høyere reallønninger i likevekt. Med produktivitetsvekst menes vekst i produksjonen per enhet innsatsfaktor. Land med høy arbeidsproduktivitetsvekst opplever normalt høy reallønnsvekst. Figur 4.2 viste at reallønnen i Norge har steget med om lag 1,9 prosent årlig i gjennomsnitt i perioden 1979–2011. Se også boks 4.1.

Når reallønningene vokser, påvirkes priser ulikt. Standard økonomisk teori tilsier at under perfekt konkurranse vil lønninger (før skatt) over tid være lik verdien av arbeidskraftens grenseproduktivitet. Hvis det forekommer produktivitetsvekst som forsvarer reallønnsvekst i en del av økonomien, vil arbeidskraften trekkes dit via høyere lønn. Dette kan presse reallønninger opp også i andre deler av økonomien. Hvordan en innsatsfaktors realprisutvikling slår ut på prosjektets realkostnadsutvikling, avhenger av bl.a. innsatsfaktorens budsjettandel i utgangspunktet, muligheter for faktorsubstitusjon og produktivitetsvekst når det gjelder den type ”produksjonsaktivitet” som prosjektet skal bidra til.

Som eksempel kan vi ta utgangspunkt i et prosjekt uten substitusjonsmuligheter, altså hvor innsatsfaktorene brukes i et fast forhold til hverandre (såkalt Leontief-teknologi). Omfanget av vare/tjenesteleveransen over tid antas konstant. Anta at det i basisåret trengs L₀ enheter arbeidskraft og at reallønnen er W₀. Reallønnskostnadene er da L₀*W₀. Den årlige veksten i reallønnskostnadene kan da uttrykkes som den prosentvise reallønnsveksten per time (V_W) fratrukket den prosentvise produktivitetsveksten (V_L), dvs. V_W-V_L.

I tabell 4.1 er den gjennomsnittlige reallønnsveksten beregnet til 1,9 prosent i perioden 1979-2011. Anta at vi forventer samme reallønnsvekst i det aktuelle prosjektets levetid. Vi ser da at utviklingen i reallønnskostnadene avhenger av den forventede produktivitetsveksten, som vil være prosjektspesifikk. I de fleste typer tjenesteproduksjon (f.eks. pleie- og omsorgstjenester, vedlikehold, busstransport) er det grunn til å tro at produktivitetsveksten er lavere enn gjennomsnittet i økonomien og at reallønnskostnadene vil vokse over tid, det vil si at reallønnskostnadene i periode t, L_t*W_t= L₀*W₀(1+V_W-V_L)_t, vil være høyere enn i basisåret. I andre typer produksjon, særlig visse typer kapitalintensiv vareproduksjon, vil det motsatte være tilfelle. Resonnementet predikerer dermed at en over tid vil forvente reduserte realpriser på varer og tjenester i kapitalintensiv produksjon og realprisvekst på varer og tjenester i arbeidsintensiv produksjon. Bare dersom produktivitetsveksten er lik reallønnsveksten, vil reallønnskostnadene være konstante over tid (jf. diskusjonen av historiske tall i tabell 4.1 og ”Baumol-effekten” 3). Boks 4.2 gir en kort gjennomgang av sentral, økonomisk vekstteori.

4.4 Verdien av innspart tid og realprisjustering

4.4.1 Verdien av tid og tidligere vurderinger

For å vurdere hvordan verdien av tid eller tidsbesparelser bør realprisjusteres må vi se på bakgrunn og metoder for å verdsette tiden. Utgangspunktet for å verdsettingen er at innspart tid alternativt kan benyttes til formål som en går glipp av hvis ikke innsparingen fant sted. Tilsvarende vil merbruk av tid ha en kostnad i form av verdien av de tidsanvendelser som fortrenges ved den økte tidsbruken. Ved investeringer i eksempelvis forbedrede veier, ny flyplass eller oppgraderte toglinjer vil store deler av den samfunnsøkonomiske gevinsten bestå av nettopp spart (reise)tid. Ved investeringer i nye it-systemer vil gevinsten i mange tilfeller bestå av redusert tidsbruk. Også i andre sektorer kan en se for seg investeringer eller prosjekter (for eksempel omorganiseringer) som kan påvirke tidsutnyttelsen. I samfunnsøkonomiske analyser må den innsparte tiden verdsettes til verdien av tiden i ny anvendelse fratrukket verdien tiden hadde i tidligere anvendelse, i tråd med alternativkostnadsprinsippet.

Verdien av tid reflekterer at tid benyttes forskjellig i ulike anvendelser. Det er aktiviteten tiden brukes til, og verdien av denne, som avgjør tidens verdi. Tid som går ”til spille” (for eksempel å vente på bussen), tillegges for eksempel liten eller ingen verdi. Motsatt har vi at tid benyttet til produktivt arbeid eller til ferie og rekreasjon kan ha høy verdi. Tid benyttet til å arbeide på toget vil kunne ha en verdi som er forskjellig fra tid som benyttes til å lytte til radio i bilen. Verdien av tid vil også variere mellom ulike personer. Personer med ”dårlig tid” vil for eksempel ha høy betalingsvillighet for å komme raskt fram. Generelt viser undersøkelser at høyinntektsgrupper verdsetter tid høyere enn andre.

NOU 1997: 27 har en relativt inngående drøfting av verdien av tid, med et spesielt fokus på samferdselssektoren. Den gang valgte en å inndele verdien av tid inn i to kategorier: verdien av tid under arbeid og verdien av tid utenfor arbeid, privat tid. Dette utvalget har valgt å opprettholde denne inndelingen.4

Verdien av tid i arbeid

NOU 1997: 27 påpeker at i tråd med alternativskostnadsprinsippet og økonomisk teori har kostnaden ved reiser under arbeid tradisjonelt vært knyttet til verdien av bortfallet av produksjon under reisetiden. Arbeidsgivers verdsetting av produksjonstapet måles ved reallønnskostnadene. Med reallønnskostnadene menes her arbeidsgivers samlede utgifter til arbeidskraften, dvs. lønn, arbeidsgiveravgift, sosiale kostnader og eventuelt andre kostnader ved bruk av arbeidskraften.5 Bakgrunnen for denne tilnærmingen er at reallønnen avspeiler den marginale produktiviteten av arbeidskraften i en profittmaksimerende bedrift. Sett fra arbeidsgivers side er kostnaden ved økt tidsbruk i arbeid lik verdien av produksjonstapet som følger av redusert tid til produksjon.

I NOU 1997: 27 vises det videre til at det imidlertid kan være flere grunner til at de reelle kostnadene er annerledes enn det som framgår av den teoretiske modellen. Imperfeksjoner i arbeidsmarkedet, for eksempel som følge av markedsmakt på tilbuds- eller etterspørselssiden, markedsreguleringer eller stivheter i lønnsdannelsen kan medføre at alternativverdien av arbeidskraften ikke avspeiles av brutto reallønn på marginen.

Det drøftes også i NOU 1997: 27 hvordan verdien av reisetid påvirkes av hvordan reisetiden benyttes. Jo bedre arbeidsmulighetene er under reisen, desto mindre verdt blir en reduksjon i reisetid. Legger en arbeidsgivers reallønnskostnader til grunn for verdien av tiden som går med til reiser i arbeid, må en da korrigere for den tiden av reisen som brukes effektivt. Hvis for eksempel den reisende kan jobbe halvparten så effektivt under hele reisen (eller jobbe effektivt på halve reisen), er det nødvendigvis bare halvparten av reisetiden som utgjør det reelle arbeidstidstapet. Hvis en ikke korrigerer for dette i beregningene, overdriver en den samfunnsøkonomiske verdien av investeringer som bidrar til å redusere reisetiden. Likeledes vil en slik korrigering gi et riktigere bilde av de reelle samfunnsøkonomiske gevinstene ved investeringer som forbedrer arbeidsmulighetene under reisen, men som ikke medfører redusert faktisk reisetid (et eksempel kan være installering av Internett på fly). Hjorthol (2008) analyserer bruken av reisetid om bord på tog i Norge. Hun finner at ”mer enn halvparten av dem som er på arbeidsreise eller andre arbeidsrelaterte reiser, … , bruker tiden til arbeid”.6

I beregningen av kostnadene ved økt bruk av reisetid bør også arbeidstakerens personlige tidskostnader eller -gevinster i prinsippet inkluderes i tillegg til arbeidsgivers kostnader. For eksempel ved en reduksjon i reisetid vil det for et slikt utvidet kostnadsbegrep være av betydning om det på en togtur er trangt om plassene og en er nødt til å stå, eller om det er god plass til å sitte og man kan lese en bok. Denne tilnærmingen tilsier blant annet at det vil være riktig å benytte forskjellige tidsverdier for ulike transportmidler, avhengig av nevnte faktorer. Investeringer som påvirker komfort eller arbeidsmuligheter, vil dermed påvirke tidsverdiene.7

Til tross for at det tidligere er gjennomført studier hvor man har har lagt til grunn metoden med å korrigere for hvordan reisetiden kan benyttes effektivt (f.eks. TØI i Norge (Ramjerdi mfl., 1997)), har man i den seneste norske tidsverdiundersøkelsen av TØI og SWECO (Samstad mfl., 2010) anbefalt å ta utgangspunkt i arbeidsgiverens tidskostnader for tapt arbeidsinnsats som verdi på ansattes tjenestereiser uten å korrigere reisetiden for arbeidsmuligheter etc.

Verdien av fritid

En kan også ta utgangspunkt i alternativkostnadsbegrepet for å verdsette verdien av tidsbesparelser i privat tid.8 I det klassiske teoretiske rammeverket antas netto reallønn per time å reflektere alternativverdien av en fritidstime. Med netto reallønn menes lønn fratrukket marginalskatt. Siden konsumenten vil tilpasse seg slik at siste time brukt i arbeid vil på marginen ha lik nytteverdi for konsumenten som én time ekstra fritid, innebærer det at konsumenten verdsetter privat tid, eller fritid, til netto reallønn på marginen. Hvis ikke konsumenten har tilpasset seg slik, vil det være mulig å endre arbeidsmengden og således oppnå en bedre tilpasning. I følge dette resonnementet vil netto reallønn alltid uttrykke verdien av en time ekstra fritid på marginen.

Det eksisterer enkelte innvendinger mot en slik tilnærming. For det første kan mange arbeidstakere ha en mindre fleksibel arbeidsordning enn en slik modell legger opp til, for eksempel fordi arbeidstiden i stor grad er forhåndsbestemt eller fordi en jobber til fast årslønn. Dette innebærer i så fall at arbeidstakerens ikke nødvendigvis har mulighet til å finjustere sin avveining mellom å arbeide og å ta fri, slik at mange arbeidstakere jobber mer eller mindre enn de ville ha foretrukket.

For det andre er det langt fra alle i Norge som har inntektsgivende arbeid. Mange av dem som ikke er sysselsatt, konsumerer trolig mer fritid enn de ville gjort om de hadde hatt anledning til å ta seg jobb til gjeldende markedslønn. Dette taler for at deres verdsetting av fritid er lavere enn den netto reallønnen en observerer i markedet.

For det tredje vil nok mange hevde at de oppnår en egennytte av å være på jobb utover reallønnen de mottar fra arbeidsgiver, eller at mye arbeid reelt sett er investeringer i humankapital/læring som arbeidstaker høster avkastningen av senere. Disse elementene drar i retning av at verdien av fritid er høyere enn netto reallønn; ved å velge å konsumere én time ekstra fritid gir en ikke bare avkall på tapt lønn, men også andre goder ved arbeidet.

For det fjerde vil verdien av fritid avhenge av hvordan tiden benyttes (om tiden benyttes effektivt, nivået på komfort etc.). I samferdselssektoren, for eksempel, vil altså tidsverdiene påvirkes av om reisen er en opplevelsesreise eller andre forhold påvirker verdsettingen av tidsbruken.

Betalingsvillighetsundersøkelser som verdsettingsmetode og tidligere vurderinger9

Empiriske undersøkelser av betalingsvillighet er en alternativ innfallsvinkel for å verdsette tid. Ideen er at en avdekker de reisendes betalingsvillighet for spart reisetid ved å benytte statistikk eller spørreskjemaer. En slik tilnærming frambringer direkte hvordan den enkelte verdsetter reisen.

Det finnes to hovedtyper undersøkelser: avslørte preferanser og uttrykte preferanser (også ofte kalt henholdsvis indirekte og direkte metoder). Ved den første metoden tar man utgangspunkt i observasjoner av faktisk atferd. I for eksempel samferdselssektoren kan man, ved å benytte tilgjengelig data for reiselengder, priser, alternativer, reisevaner etc., estimere de implisitte verdiene trafikantene legger til grunn for tidsbesparelse når de foretar reisevalg. Den andre metoden, uttrykte preferanser, baseres på hypotetisk atferd, og kan igjen deles opp i betinget verdsetting (direkte spørsmål om betalingsvillighet) og samvalgsanalyse (der respondenten blir bedt om å ta stilling til endringer i flere faktorer samtidig slik at en kan avdekke den indirekte betalingsvilligheten).

I NOU 1997: 27 konkluderte utvalget med en anbefaling om å benytte ”enkel alternativkostnadsmetode” ved mindre prosjekter. Betalingsvillighetsanalyser ved større prosjekter så utvalget verdien av, men det ble uttrykt en viss skepsis til å legge for stor vekt på hypotetiske metoder.

I Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor (NOU 1998: 16 Nytte-kostnadsanalyser) står det: ”I de tilfellene hvor det ikke utføres egne undersøkelser, anbefaler utvalget å ta utgangspunkt i lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift og lønn eksklusiv skatt og arbeidsgiveravgift avhengig av om tidsinnsparingen blir benyttet til økt arbeidstid eller økt fritid.”

4.4.2 Verdien av tid over tid

Tid inngår som en vesentlig bestanddel på både nytte- og kostnadssiden i kalkyler på mange områder. I samfunnsøkonomiske analyser av eksempelvis en ny veistrekning vil tidsverdier spille en helt sentral rolle på nyttesiden av analysen. Innsparingen av reisetid skjer imidlertid ikke bare i ett bestemt år, men også langt framover i tid. Det er derfor nødvendig å anslå den samfunnsøkonomiske gevinsten av at bilistene kommer én time raskere fram for alle årene i analyseperioden. Beregningene av framtidige verdier kan få utslagsgivende konsekvenser for lønnsomheten til investeringsprosjekter der mye av nytten til prosjektet består av verdien av tidsbesparelser.

Kapittel 4.4.1 viste at det er flere forhold som påvirker verdien av tid, men at lønn før eller etter skatt – avhengig av hvilken tid vi ønsker å prise – som regel er en sentral komponent i verdsettingen av tid. Et unntak er ved bruk av betalingsvillighetsstudier hvor verdsettingen av tid ikke direkte avhenger av lønn. Imidlertid er det naturlig å anta at det vil eksistere en positiv sammenheng mellom endringer i reallønn og endringer i betalingsvilligheten for tidsbesparelser, siden lønn er en av faktorene som påvirker betalingsvilligheten.

Det er naturlig at de elementene som utgjør verdien av tid i dag, også vil bestemme verdien av tid i framtiden. En må derfor se på disse faktorene for å kunne si noe om utviklingen i verdien av tid over tid.

Tid spart i arbeid

Det ble begrunnet ovenfor at verdien av spart tid i arbeid bør verdsettes med utgangspunkt i arbeidsgiverens mål på den faktiske produksjonsgevinsten som følger av den frigjorte tiden. I tillegg ble verdien av tidsbesparingen påvirket av arbeidstakerens arbeidsmuligheter og ulemper/nytte ved reisen. De samme prinsippene bør ligge til grunn ved framskrivninger av verdien på spart tid under arbeid.

Veksten i lønnsnivået har historisk vært atskillig høyere enn i konsumprisindeksen, jf. figur 4.2 og betraktningene ovenfor om sammenhengen mellom produktivitetsvekst, kapital og lønn i kapittel 4.3. Hvis en legger til grunn at Norge også i framtiden vil oppleve reallønnsvekst, følger det at verdien av tid utvikler seg ulikt fra konsumprisen.

I enkelte sammenhenger er det grunn til å tro at arbeidstakers ulempekostnader og den effektive utnyttelsen av tid har endret seg. Transportmidler blir mer komfortable og bedre tilrettelagt for å arbeide under reisen. Mulighetene for å arbeide eller bedrive fritidsaktiviteter via bærbare pc-er, mobiltelefoner etc. har økt utnyttelsen av reisetiden og redusert de personlige ulempekostnadene. Hvis en antar at denne tendensen videreføres, vil en framskrivning av verdsettingen av redusert reisetid basert utelukkende på reallønnsveksten, overvurdere de faktiske samfunnsøkonomiske gevinstene ved den innsparte reisetiden.10

Hvis informasjon om alle elementene som påvirker tidskostnaden er tilgjengelig for årene framover, vil det være riktig å ta dette med i den samfunnsøkonomiske analysen. Ordinært vil imidlertid særlig framskrivingen av endringer i arbeidstakers personlige ulempekostnader ved reisetiden være problematisk å anslå.

Tid spart i fritiden (privat tid)

I 4.4.1 ble det vist at i det klassiske teoretiske rammeverket var netto reallønn målet på verdien av en fritidstime. Ut fra dette rammeverket må en spart time som fører til en ekstra time fritid for konsumenten, dermed verdsettes til gjeldende netto reallønnsnivå i en samfunnsøkonomisk analyse. Dette må videre gjelde for alle år, også i framtiden. Ut fra det klassisk-teoretiske rammeverket er det følgelig fornuftig å anta at netto reallønn og verdien av innspart fritid vil ha samme vekstrate.

I likhet med beskrivelsen av verdien av arbeidstid viste beskrivelsen av verdien av fritid i 4.4.1 at det imidlertid er flere elementer enn lønn som påvirker tidens verdi. Lite fleksible arbeidsordninger og hvordan spart fritid benyttes er elementer som også vil påvirke verdien av spart fritid i framtiden.

Legger en til grunn empiriske betalingsvillighetsundersøkelser for å vurdere verdien av fritid, er det ikke opplagt at en bør benytte veksten i lønnsnivået til å anslå veksten av disse tidsverdiene. I mange land er det derfor blitt vanlig å bruke tall for elastisiteten til betalingsvilligheten med hensyn på inntekten for å anslå hvor mye tidsverdiene vil øke over tid.11 Denne elastisiteten måler hvor mange prosent betalingsvilligheten for innspart tid øker når inntekten øker med én prosent. Dersom en kjenner denne elastisiten for betalingsvilligheten, og også har et godt anslag for fremtidig inntektsvekst, vil en kunne anslå tidsutviklingen for betalingsvilligheten på dette grunnlaget. Elastisiteten antar man vanligvis har verdi mellom 0 og 1. Hvis den er 0, innebærer det at tidsverdiene ikke avhenger av inntektsnivået, og derfor må ventes å utvikle seg i tråd med det generelle prisnivået. Hvis elastisiteten tar verdien 1, innebærer det at tidsverdiene vokser i takt med realinntekten. Hvis den er 0,5, vil tidsverdiene stige med halve veksttakten til realinntekten.

Som et eksempel kan vi anta at nyttesiden ved en investering i samferdselssektoren blant annet består av innspart reisetid. Hvis realinntektsveksten er anslått å bli 3,0 prosent årlig, vil verdien av hver time innspart stige med E*3 prosent hvert år, der E er den nevnte elastisiteten. Hvis beregninger viser at denne er 0,5, innebærer det at en skal legge til grunn at verdien av tid stiger med 1,5 prosent hvert år i dette eksemplet. Hvis man gjennom betalingsvillighetsundersøkelser har laget et anslag for verdien av reisetid i dag, benytter man dette som grunnlag for å finne verdien av tid også framover.

4.4.3 Nærmere om empiriske studier, elastisiteter og inntektsbegrepet

Empiriske studier av tidsverdier for fritid over tid

For å få en bedre forståelse av hvordan tidsverdier knyttet til fritid endres over tid er det gjort flere undersøkelser som er ment å kaste lys over problemstillingen. Én type empiriske undersøkelser studerer inntektsavhengigheten til tidsverdiene i tverrsnittdata. Ved å frambringe informasjon om ulike personers lønnsinntekter og betalingsvillighet for innspart tid vil man kunne danne et mål på sammenhengen mellom inntekt og tidsverdier. Ved å legge denne forbindelsen til grunn oppnår man et mål på verdien av tidsbesparelse framover i prosjektanalysen så lenge en har et anslag for hvordan gjennomsnittlig inntekt vil vokse.

Ulikheter i betalingsvillighet mellom inntektsgrupper på et bestemt tidspunkt forteller imidlertid ikke nødvendigvis noe om hvordan gjennomsnittlig betalingsvillighet vil endre seg hvis samfunnet som helhet blir rikere.

En mer korrekt framgangsmåte er derfor å sammenlikne tidsverdiene fra mer eller mindre like tidsverdiundersøkelser som er gjennomført i samme land eller område med noen års mellomrom, og studere hvordan betalingsvilligheten for tidsbesparelser ser ut til å variere med det generelle inntektsnivået i samfunnet. Det er foretatt slike nasjonale tidsverdiundersøkelser blant annet i Norge, Storbritannia og Sverige.

I Sverige har man gjennomført en eksakt lik analyse i 1994 og i 2007 for å avdekke tidsverdienes utvikling over tid, WSP Analys & Strategi (2010). Börjesson mfl. (2012) har analysert funnene nærmere og – basert på tverrsnittsdata i de to årene – funnet at elastisiteten for betalingsvilligheten for verdien av tid ikke er signifikant forskjellig fra null for inntektsgrupper under medianinntekten. For inntektsgrupper over medianinntekten var elastisiteten anslått til verdier rundt 1. Ifølge denne artikkelen er elastisiteten for verdien av tid altså ikke konstant, men økende i inntekten. Når gjennomsnittlig inntekt øker, vil altså elastisiteten også øke.

En lignende studie har nylig blitt utgitt av Transportøkonomisk institutt for norske data (Ramjerdi mfl., 2012). Også her sammenlignes tall fra to undersøkelser (fra 1996 og 2009). Forfatterne finner at elastisiteter basert på tverrsnittsdata ligger på rundt 0,5-0,6, men hvis en ser på betalingsvilligheten til hver inntektsgruppe, har den endret seg lite i tidsperioden. Dette impliserer, ifølge forfatterne, en elastisitet for hele befolkningen på rundt 1. Forfatterne påpeker videre at årsaken til forskjellene i resultatene fra tverrsnittsdata og tidsseriedata er at det er andelen av inntekt som personer allokerer til konsum, som er relevant for å evaluere elastisiteten, og informasjonen om inntekt fra tverrsnittsdata korresponderer ikke med budsjettandelen en allokerer til konsum.

En siste type undersøkelser omtales som metaundersøkelser i litteraturen. Disse kan benytte data fra langt flere kilder enn de nasjonale tidsverdiundersøkelsene, og fra mange år, ikke bare ett eller to. Mark Wardman har gjennomført en serie metaundersøkelser på britiske data (Wardman, 2001, Wardman, 2004 og Abrantes og Wardman, 2011). I den siste og mest oppdaterte analysen finner forfatterne en elastisitet for betalingsvilligheten med hensyn på BNP på 0,9.

Hvilket mål på inntekt bør benyttes i samfunnsøkonomiske analyser for verdien av fritid?

De enkleste teoretiske betraktningene diskutert over tilsier at alternativkostnaden til fritid er gitt ved netto reallønn per time. En person som får økte kapitalinntekter eller andre arbeidsuavhengige inntekter, vil ikke stå overfor endrede alternativkostnader av fritid. Er det derimot reallønnen hans som stiger, vil alternativkostnaden av fritid øke. Ifølge denne teorien er det følgelig korrekt å benytte netto reallønnsvekst som mål på vekst i verdien av fritid.

Denne metoden tar imidlertid ikke hensyn til en rekke forhold som manglende fleksibilitet i arbeidstidens lengde, muligheten for delvis utnyttelse av tiden (f.eks. lese på reisen) osv. Benytter en isteden betalingsvillighetsundersøkelser kombinert med en elastisitet for å anslå framtidig verdi på fritid, er det mindre opplagt at reallønn nødvendigvis er riktig inntektsbegrep å bruke. Ovenfor kom vi fram til at verdien av tid endrer seg av flere årsaker enn kun lønnsendringer. Hvis det er en sammenheng, eller korrelasjon, mellom disse årsakene og for eksempel et lands bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger, kan det også tenkes å være akseptabelt å benytte BNP per innbygger som inntektsbegrep. En bør imidlertid i størst mulig grad benytte samme inntektsbegrep når en lager anslag for framtidige tidsverdier, som en benyttet da selve elastisiteten ble estimert, se også boks 4.3.

Differensiering av tidsverdier

I utgangspunktet bør det være det inntektsnivået til individene som blir berørt av investeringen, som skal inngå i den samfunnsøkonomiske analysen. Aggregeringsnivået i tidsverdier kan imidlertid skjule vesentlige forskjeller mellom individer. Samferdselsdepartementet tar for eksempel opp i sitt innspill til ekspertutvalget at det i nyttekostnadsanalyser i transportetatene i Norge legges til grunn de samme reisetidsverdiene for reiser i hele landet uavhengig av prosjekttype. Ettersom størrelsesorden på flere enhetspriser, herunder tidsverdier, vil variere med lønnsinntekt, er det ifølge Samferdselsdepartementet liten tvil om at områder med høy gjennomsnittsinntekt vil ha høyere betalingsvillighet og dermed høyere anslag på enhetspriser. Med andre ord vil det for eksempel føre til en undervurdering av tidskostnadene hvis en legger det nasjonale gjennomsnittet til grunn i analyser av investeringer i høyinntektsområder. Tilsvarende innvending gjelder også hvis en forventer ulik inntektsvekst for ulike geografiske steder.

Börjesson og Eliasson (2011) (i Anderstig mfl., 2011) viser på bakgrunn av svenske tall at verdien av reisetid varierer mye, og ikke kun med trafikantenes inntekt, men at den også avhenger av det konkrete reiseformålet, antall barn og andre faktorer.

Dersom en i nyttekostnadsanalyser velger samme verdi for tid uavhengig av hvilket sted i landet tiltaket tenkes gjennomført og uavhengig av for eksempel transportform, fraviker en fra det generelle prinsippet for nyttekostnadsanalyser som tilsier at nyttesiden skal baseres på faktisk betalingsvillighet (og dermed avviker en fra prinsippet som brukes i analysen ellers).

4.4.4 Praksis for realprisjustering samt ulike vurderinger

Praksis i Norge på samferdselsområdet har tradisjonelt vært å benytte en elastisitet på 0 i nytte-kostnadsanalyser – med andre ord at en tar utgangspunkt i dagens tidsverdier og antar ingen realprisjusering, som innebærer at alle priser har samme nominelle prisendring. Heller ikke verdien av tid i arbeid har blitt realprisjustert. Det har altså ikke vært utbredt praksis i Norge å realprisjustere tidsverdiene i samfunnsøkonomiske analyser.

Dersom en antar at betalingsvillighet for tidsbesparelser i realiteten øker med tiden, vil fravær av realprisjustering av tid gjøre at prosjekter hvor tidsbesparelser inngår tungt på nyttesiden, framstår som mindre lønnsomme enn de i realiteten er. Følgelig kan dette i teorien lede til en samfunnsøkonomisk underinvestering i tidsbesparende tiltak. Likeledes vil prosjekter som leder til økt tidsbruk (eksempelvis veiprosjekter som foreslås å legges rundt, i stedet for gjennom, enkelte strøk) framstå som mindre kostbare og dermed mer lønnsomme enn de faktisk er.

Tidsverdier blir imidlertid også benyttet i andre sektorer. Utvalget er kjent med at samfunnsøkonomiske analyser innenfor områdene til Nærings- og handelsdepartementet verdsetter tidsbesparelser knyttet til forenklinger for næringslivet, og at tidsbesparelser ofte er en viktig del av gevinsten ved IKT-prosjekter. Forsvarsdepartementet opplyser til utvalget at de utarbeidet en egen veileder for samfunnsøkonomiske analyser i 2010 for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren. Lønn12 benyttes som kalkulasjonspris på verdien av frigjort tid. I veilederen anbefales å legge til grunn en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent. Også andre priser realprisjusteres.

Flere andre lands veileder anbefaler å benytte en elastisitet på mellom 0,5 og 1 for innspart reisetid i fritiden og 1 for spart tid i arbeid. Under har vi listet anbefalinger fra ulike lands veiledere og resultater fra noen norske studier/rapporter:

• EU: Et konsortium ledet av det tyske instituttet IER (Universität Stuttgart, Institute of Energy Economics and the Rational Use of Energy) utarbeidet i perioden 2004-2006 et forslag til harmoniserte retningslinjer for transportinfrastrukturprosjekter i Europa gjennom et EU-finansiert forskningsprosjekt kalt HEATCO (Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment).

  HEATCO-rapporten (2006) konkluderer med at analyser basert på tversnittsdata ikke er tilfredsstillende til å lage anslag over tid. I stedet viser rapporten til studien i Wardman (2004) som finner en elastisitet på 0,72 med hensyn på BNP per innbygger for alle reiseformål. Som begrunnelse på hvorfor elastisiteten avviker fra 1, viser de til at lavt betalte arbeidere muligens har mindre fleksibilitet til å tilpasse tiden sin, forskjeller mellom husholdningsinntekt og personlig inntekt samt at reisetiden kan benyttes på en effektiv måte.

  HEATCO anbefaler å benytte en elastisitet på 0,7 for både reiser i arbeid og fritid (HEATCO, side 63-64), med BNP per innbygger som inntektsmål.13

• Storbritannia: Det nettbaserte dokumentet WebTAG (2012) representerer det offisielle britiske rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser på transportområdet. Her anbefales det å benytte en elastisitet på 0,8 for private reiser, med BNP per innbygger som inntektsmål. Verdien av tid i arbeid antas å stige med samme vekstrate som arbeidsinntekten (inklusive anslag på kostnader utover bruttolønnen, slik som forsikring, pensjon etc.). WebTAG presenterer også anslag for hvilke konkrete verdier de skal benytte i analysene

• Sverige: I Sverige følger retningslinjene for samferdselssektoren fra Trafikverket. I ASEK5 (Trafikverket, 2012) anbefales det å benytte en elastisitet på 1 på verdien av reisetid som er basert på betalingsvillighetsundersøkelser (fritid). Inntektsmålet er BNP per innbygger. For arbeidsreiser tar de utgangspunkt i bruttolønn. Også disse prisene realprisjusteres med BNP per innbygger. Det kan også nevnes at ASEK5 anbefaler at man justerer tidsverdien for togreiser for at 15 prosent av tiden benyttes til arbeid.

• På oppdrag fra Statens Vegvesen har konsulentselskapet COWI analysert hvilke enhetskostnader som bør realprisjusteres og med hvilke prognoser (COWI, 2010). COWI-rapportens anbefalinger er i hovedsak basert på en litteraturstudie, og det framgår av rapporten at det i stor grad er foretatt skjønnsmessige vurderinger. Rapporten konkluderer med å anbefale en elastisitet på 0,8 for fritidsreiser samt å benytte disponibel realinntekt som grunnlag for justeringen. Det anbefales også at verdien av tid under tjenestereiser realprisjusteres med disponibel realinntekt.

• En studie basert på norske data (Ramjerdi mfl., 2010) finner elastisiteter for ulike transportmåter på mellom 0,25 og 0,62. I tillegg finner de at høyinntektsgrupper har større tidsverdi enn lavinntektsgrupper. Estimatene er basert på tversnittsdata. Rapporten fremhever at disse elastisitetene er lave sammenliknet med andre undersøkelser og at det må forskes videre på tidsverdiens elastisitet. I mellomtida foreslår forfatterne av rapporten inntil videre å bruke elastisitet lik 1 for alle reisemåter i fritiden. Ramjerdi (2012), omtalt i 4.4.3, finner elastisiteter rundt 1.

COWIs anbefalinger om realprisjusteringer er benyttet i Jernbaneverkets og Statens vegvesens innspill til Nasjonal transportplan 2014-2023. Regjeringen planlegger å legge fram Nasjonal transportplan våren 2013.

4.4.5 Oppsummert: Realprisjustering av verdien av innspart tid

Utgangspunktet for å verdsette tidsbesparelser er at innspart tid alternativt kan benyttes til formål som en går glipp av, om ikke innsparingen finner sted. Det er vanlig å dele tidsanvendelsen inn i to kategorier: arbeidstid og fritid.

Verdien av arbeidstid er tradisjonelt knyttet til bortfallet av produksjonen under arbeid. Arbeidsgivers verdsetting av produksjonstapet måles ved reallønnskostnadene. I kapittel 4.4 drøftes det imidlertid grunner for at de reelle kostnadene kan være forskjellige fra reallønnen. Imperfeksjoner i arbeidsmarkedet kan innebære at arbeidskraften ikke avspeiles av brutto reallønn på marginen. Verdien av innspart reisetid i arbeid kan også avhenge av hvordan reisetiden blir benyttet. Jo mer effektivt reisetiden benyttes, desto mindre verdifull blir innspart reisetid. En kan også korrigere for arbeidstakernes personlige tidskostnader.

Verdien av arbeidstidover tid kan anslås ved framskrivninger av lønnsnivået, eventuelt korrigert for forventede endringer i arbeidstakers ulempekostnader og den effektive utnyttelsen av tiden.

For innspart tid i fritiden tilsier det klassiske teoretiske rammeverket at netto reallønn per time reflekterer alternativkostnaden per fritidstime. I kapittel 4.4 har vi imidlertid diskutert flere årsaker til at en slik sammenheng kan bli for enkel – for eksempel på grunn av lite fleksible arbeidstidsordninger, arbeidsledighet og egennytte av å tilbringe tid på jobb.

En alternativ metode for å verdsette innspart tid i fritiden er ved bruk av betalingsvillighetsundersøkelser. Ideen er at en avdekker de reisendes betalingsvillighet for innspart reisetid ved å benytte statistikk eller spørreskjemaer.

Verdien av fritidover tid kan, ved å benytte det klasisske teoretiske rammeverket, framskrives med forventede endringer i nettolønnen. Vanligere er det imidlertid å benytte en metode der en forsøker å anslå en elastisitet til betalingsvilligheten med hensyn på realinntekten for å estimere hvor mye tidsverdiene vil øke over tid. Denne elastisiteten måler hvor mange prosent betalingsvilligheten for innspart tid øker, når inntekten øker med én prosent (antas vanligvis å være mellom 0 og 1). Det er gjort flere forsøk på å estimere en slik elastisitet, og det eksisterer ulike metoder. To sene studier (Abrantes og Wardman, 2011 og Ramjerdi mfl., 2012) finner punktestimater på om lag henholdsvis 0,9 og 1. De seneste anbefalingene fra Sverige og Storbritannia (begge for samferdselssektoren) er å benytte en elastisitet på henholdsvis 1 og 0,8.

4.5 Prisutvikling på miljøgoder over tid

Verdsetting av goder som ikke omsettes i markedet, er omtalt i kapittel 2.6. Mandatet fastslår at utvalget skal vurdere om, og i så fall hvordan, endringer i kalkulasjonspriser på miljøgoder over tid kan inngå i nytte-kostnadsberegninger. Bakgrunnen for å trekke fram miljøgoder i denne sammenhengen, er at det finnes flere forhold som tilsier at betalingsvilligheten for slike goder vil kunne øke raskere enn forbrukerpriser ellers. Det viktigste forholdet er at tilbudet av miljøgoder som en hovedregel ikke kan økes, og at disse miljøgodene dermed antas å bli knappere over tid med voksende befolkning, produksjon og forbruk. Dernest er det mulig at i alle fall noen miljøgoder kan være ”luksusgoder”14 – det vil si at etterspørselen etter dem vokser relativt mer når inntektsnivået øker.

Dette er resonnementer basert på tradisjonell markedsteori, jf. figur 4.3. Kurvene 1 og 2 angir her tenkte etterspørselskurver for et miljøgode, der 2 representerer et høyere inntektsnivå enn 1. A og B angir tenkte tilbudskurver for miljøgodet, der B representerer en svekkelse av miljøgodet i forhold til A. De fleste miljøgodene omsettes imidlertid ikke i et marked, slik at vi ikke står overfor tilbuds- og etterspørselskurver i vanlig forstand. Spørsmålet om i hvilke situasjoner, og eventuelt hvordan, en skal beregne slike kalkulasjonspriser, blir derfor viktig. Dette inkluderer spørsmålet om hvordan en skal definere og avgrense et miljøgode som det skal estimeres betalingsvillighet for. Uten kalkulasjonspriser i utgangspunktet er spørsmålet om tidsutvikling i priser meningsløst, i alle fall for praktiske analyseformål.

Spekteret av miljøgoder er svært bredt. Verdsettingsmuligheter og -metoder vil avhenge av hvilket miljøgode en snakker om. Drøftingen av tidsutvikling bør derfor knyttes til så konkrete miljøgoder eller grupper av miljøgoder som mulig.

Utvalget vil konsentrere seg om å drøfte framtidig prisutvikling for miljøgoder som det foreligger etablerte kalkulasjonspriser for i dag, dvs. priser som faktisk benyttes i samfunnsøkonomiske analyser. Disse kalkulasjonsprisene er stort sett basert på beregninger knyttet til helsevirkninger og politiske vedtak/forpliktelser. Herunder vil vi drøfte realprisjustering av verdien av et statistisk liv. I tillegg vil utvalget drøfte hvordan en kan behandle kalkulasjonspriser på enkeltgoder basert på ulike typer betalingsvillighetsundersøkelser.

Det er viktig å huske at for svært mange miljøvirkninger vil samfunnsøkonomiske analyser inneholde kvalitative og/eller kvantitative beskrivelser, men ikke pengeverdier. Også for slike miljøvirkninger vil framtidig verdiutvikling kunne være viktig. Utvalget går ikke nærmere inn på slike miljøvirkninger, men understreker at en beskrivelse av framtidig tilgang og knapphet på ikke-verdsatte miljøgoder, og deres framtidige betydning, er en naturlig del av en samfunnsøkonomisk analyse.

Videre viser utvalget til at Regjeringen i oktober 2011 nedsatte et eget ekspertutvalg som bl.a. skal utrede verdien av natur og økosystemtjenester i Norge. Utvalget vil her kun gi en kort gjennomgang av ulike slags miljøgoder og verdsettingsmetoder. Deretter ser vi på hva litteraturen sier om realprisutvikling i kalkulasjonspriser på miljøgoder som faktisk lar seg verdsette.

4.5.1 Hva er ”miljøgoder”?

”Miljøgoder” er et etablert begrep i tradisjonell miljøøkonomi. Noen miljøgoder, så som frisk luft, rent vann og tilgjengelige turområder, inngår i folks forbruk og påvirker dermed velferden direkte. Andre miljøgoder kan betraktes som innsatsfaktorer i produksjonsprosesser, og bidrar dermed indirekte til varer og tjenester vi er vant til å skaffe oss i markeder. Insekters bestøvning av frukttrær er et eksempel, et annet er naturens egen evne til å absorbere og rense utslipp av avfallsstoffer fra produksjonen.

Spekteret av miljøgoder er altså svært bredt. Utvalget vil ikke beskrive dette spekteret, men kort omtale begrepet ”økosystemtjenester”, som er mye brukt, og som beskriver vår nytte av natur og økosystemer på en systematisk måte. Dette begrepet kan knyttes nært opptil miljøgodebegrepet, og omfatter en oppdeling i fire hovedgrupper, jf. boks 4.4.

Økosystemtjenester stammer fra økosystemer og kretsløp i naturen, og avhenger av visse funksjoner i disse. Økosystembegrepet beskriver naturen fra et menneskelig nyttesynspunkt, på linje med ”miljøgoder”, og er derfor tilpasset samfunnsøkonomisk analyse. Hvis vi som eksempel tar miljøgodet ”rent vann”, påvirkes dette negativt av forurensning. På den annen side har naturen, for eksempel våtmarksområder, en renseevne. Om forurensningene overstiger den løpende rensekapasiteten, vil vannkvaliteten dale og miljøgodet svekkes. Naturens renseevne kan beskrives som en ”regulerende økosystemtjeneste” (jf. boks 4.4). Tjenesten bidrar til, eller ”produserer” miljøgodet rent vann, som i sin tur bidrar til nye økosystemtjenester (som for eksempel de ”kulturelle” tjenestene bading og fritidsfiske). Dette illustrerer den nære sammenhengen mellom økosystemtjenester og miljøgoder. I det følgende vil vi hovedsakelig holde oss til miljøgodebegrepet.

4.5.2 Verdsetting av miljøgoder

Miljøgoders totale økonomiske verdi deles vanligvis inn i bruksverdi og ikke-bruksverdi. (Noen steder benyttes begrepsparet ”aktiv bruksverdi” og ”passiv bruksverdi” (Bergstrom og Randall, 2010).) Bruksverdier kan være direkte (for eksempel gjennom rekreasjon eller høsting), eller indirekte (for eksempel gjennom insekters bestøvning, som i sin tur skaper produkter som kan høstes). Opsjonsverdier omfatter verdien av at miljøgoder spares til senere bruk. Ikke-bruksverdier omfatter verdien av at miljøgoder eksisterer og blir bevart, også om en ikke har planer om å oppleve dem selv.15

Metoder for verdsetting av miljøgoder eller økosystemtjenester som ikke omsettes i markedet, er generelt beskrevet i kapittel 2.6. Vi viser også til drøftingen i kapittel 9, der utvalget diskuterer nærmere hvordan ulike verdsettingsprinsipper for ikke-markedsgoder ofte kan gi svar på prinsipielt ulike spørsmål. Som grunnlag for drøfting av framtidig prisutvikling, vil vi her gå noe nærmere inn på konkrete eksempler.

Monetær verdsetting av miljøgoder foregår gjennom direkte og indirekte metoder, jf. kapittel 2.6. Blant de direkte metodene finner en ”betinget verdsetting”, der respondenter uttrykker sin betalingsvillighet for at et miljøgode skal opprettholdes, eventuelt bedres, alternativt hvilken økonomisk kompensasjon de krever for å akseptere at miljøgodet forsvinner eller blir degradert. Fordi metoden er svært åpen, er det mulig å undersøke folks betalingsvillighet for nær sagt alt – stort eller lite, enkelt eller sammensatt, nært eller fjernt. NOU 1997: 27 anbefalte at en bør begrense bruken av betinget verdsetting til ”..områder der aktørene direkte eller indirekte kan antas å ha noe erfaring med å verdsette det aktuelle miljøgodet i økonomiske størrelser.” (NOU 1997: 27, kapittel 10.3.) På den andre siden er dette den eneste tilnærmingen som i prinsippet kan avdekke ikke-bruksverdier. Det er fullt mulig at nordmenn har en betalingsvillighet for å bevare et naturområde de ikke bruker – enten det er av prinsipielle hensyn eller fordi de ønsker å holde muligheten åpen for senere bruk.

Det er gjennomført et stort antall undersøkelser av betalingsvillighet gjennom betinget verdsetting, de aller fleste i andre land enn i Norge. Undersøkelsene favner vidt. De kan gjelde alt fra konkrete naturområder, dyre- og plantearter og luft- og vannkvalitet, til betalingsvillighet for å redusere ulykkes- og dødsrisiko. I den sistnevnte tilnærmingen blir respondentenes betalingsvillighet ofte kombinert med dose-respons-sammenhenger mellom helsetilstand og miljøkvalitet.

Indirekte verdsettingsmetoder søker å avsløre preferanser og avlede betalingsvillighet av menneskers faktiske atferd. Reisekostnadsmetoden består for eksempel i å anslå naturområders verdi ved å bruke besøkendes reisekostnader. Metoden begrenser seg til å måle faktiske brukeres reisekostnader som et minimumsanslag for deres betalingsvillighet. Hedonisk verdsetting er en metode som tar utgangspunkt i at markedsprisen på en eiendom – et hus, hytte eller en leilighet – avhenger av mange ulike faktorer, hvorav noen er miljørelaterte. Gjennom regresjonsanalyser kan en søke å isolere effekten av luftkvalitet, støy og naturomgivelser, og benytte estimatene som kalkulasjonspriser. Det finnes også eksempler på at ulikhet i andre markedspriser er analysert i den hensikt å beregne implisitte verdier på miljøgoder.

Det går også an å beregne skadekostnaden knyttet til en bestemt miljøtilstand, sammenliknet med kostnaden ved en annen tilstand. Lokale utslipp av svovel, nitrogenoksid og partikler har for eksempel helsevirkninger. Kunnskap om dose-respons-sammenhenger mellom luftkvalitet og sykelighet/dødelighet, samt kunnskap om antallet mennesker som berøres, vil være sentrale elementer i slike skadekostnadsfunksjoner. Dose-respons-kunnskap kan koples med undersøkelser av folks betalingsvillighet for endret helsetilstand og endringer i dødsrisiko. I kapittel 10 Verdsetting av liv og helse blir det redegjort for metoder og beregning av denne typen betalingsvillighet. Slike kalkulasjonspriser blir brukt i samfunnsøkonomiske analyser, blant annet i samferdselssektoren. I en rapport for Klima- og forurensingsdirektoratet har Sweco søkt å prissette kostnader for utslipp av prioriterte miljøgifter (Magnussen mfl., 2010). Helsekonsekvensene er dominerende også i disse beregningene.

Det er videre mulig å beregne hva det ville koste samfunnet å erstatte tapet av et miljøgode. For eksempel kan en i prinsippet beregne kostnaden ved en renseløsning til erstatning for et våtmarksområde. I andre tilfeller kan en beregne kostnaden ved å motvirke ulempen, for eksempel gjennom tiltak for å støyisolere boliger. En fordel med slike erstatnings- og kompensasjonsberegninger er at kalkulasjonsprisene bygger på beløp knyttet til faktiske eller mulige prosjekter. På den andre siden vil de gi kalkulasjonspriser som bare delvis gjenspeiler miljøskadene. Støyisolering av en bolig avhjelper problemer inne, men ikke utenfor, og et våtmarksområde er mer enn bare et vannrenseanlegg.

Kalkulasjonspriser kan også avledes av politiske beslutninger. Politiske myndigheter, nasjonalt og lokalt, fatter vedtak som påfører bedrifter og forbrukere visse kostnader, og som dermed indirekte setter en pengeverdi på miljøgoder. I en del tilfeller vil et nasjonalt miljømål gjenspeile en internasjonal forpliktelse. Hvis Stortinget for eksempel fastsetter et støymål, kan marginalkostnaden ved å nå dette målet brukes til beregne en kalkulasjonspris for endringer i støynivå.

Politikerne vedtar virkemidler for å oppnå mål. Når virkemiddelet er en miljøavgift, kan avgiftssatsen på visse betingelser brukes som kalkulasjonspris. En betingelse er at det er samsvar mellom avgiftssats og det vedtatte målet. Det er for eksempel relativt vanlig at en avgift er ett blant flere virkemidler med virkning på det samme miljømålet. For at avgiften skal brukes som kalkulasjonspris, kreves det i prinsippet at den likevel gjenspeiler den marginale kostnaden for å oppnå målet. Videre vil politiske vedtak kunne gjenspeile flere, motstridende samfunnshensyn, slik at det er vanskelig å vite hva en avgiftssats faktisk uttrykker. (Slike problemstillinger er nærmere diskutert i kapittel 9 om karbonprisbaner.)

Ulike verdsettingsmetoder kan kombineres. Når det gjelder utslipp av nitrogenoksid, har Norge gjennom Gøteborgprotokollen påtatt seg en nasjonal forpliktelse til å redusere våre nasjonale utslipp til visse nivåer. Det kan avledes kalkulasjonspriser av marginalkostnaden ved å overholde forpliktelsen. Samtidig har de samme utslippene skadevirkninger på folks helse, noe som kan åpne for skadekostnadsberegninger. Disse skadevirkningene vil imidlertid vanligvis variere mellom by og land, dels fordi de avhenger av konsentrasjoner lokalt og dels fordi tallet på berørte innbyggere varierer sterkt. I slike tilfeller vil en kunne ha en nasjonal kalkulasjonspris bestemt av den internasjonale forpliktelsen – og høyere satser i enkelte storbyer basert på skadekostnadsberegninger. Et eksempel på dette kan finnes i ”Håndbok 140: Konsekvensanalyser” (Statens vegvesen, 2006 – Kapittel 5 Prissatte konsekvenser).

4.5.3 Prisutvikling av miljøgoder

Knapphet og betalingsvillighet

Et hovedargument for å anta voksende betalingsvillighet for miljøgoder, er at naturen rundt oss har en endelig størrelse. Reduserte økosystemer kan riktignok i noen tilfeller repareres, men som hovedregel kan vi ikke skape ”mer” natur enn i en naturtilstand. En voksende befolkning vil gradvis kreve større plass, og voksende materiell produksjon og forbruk vil, isolert sett, måtte antas å øke belastningen på naturgrunnlaget og økosystemene. For ordinære goder med et gitt tilbud vil en intuitivt anta at markedsprisen vil øke med økt etterspørsel.

Som for ordinære goder kommer spørsmålet om effektivisering av bruken inn i bildet også her. Når produksjonen av varer og tjenester kan vokse merkbart raskere enn veksten i arbeidsinnsats, måles det som økt arbeidsproduktivitet. En sterk økning i ”miljøeffektivitet” kan motvirke de bakenforliggende faktorene – og kan gjøre at miljøbelastningen er konstant eller går ned trass i voksende befolkning og produksjon. Et relevant globalt eksempel er utslippene av ozonnedbrytende gasser, som har gått kraftig ned fordi en har skiftet til andre stoffer i spraybokser, isoleringsskum og kjølesystemer. Ozonlaget gir oss som kjent en ”regulerende” tjeneste, ved at det beskytter jorda og menneskene fra farlig UV-stråling. Hvis ozonlaget i framtida faktisk kommer til å bli tykkere, kan det i prinsippet tilsi en lavere kalkulasjonspris på godet, i form av lavere pris på miljøskaden knyttet til utslipp av en enhet ozonnedbrytende stoff.

Noen spørsmål gjenstår imidlertid. For det første er en slik kalkulasjonspris ikke en ”teknisk” enhet, men avhengig av menneskelige vurderinger. Ny kunnskap kan endre disse vurderingene. Kanskje framtidig forskning vil vise at farene er større enn vi tror nå, slik at ambisjonsnivået vil stige kraftig – eller omvendt: at risikoen er overdrevet. Kanskje menneskene bestemmer seg for å være helt sikre på at en positiv trend ikke snur, eller ønsker å være føre var stilt overfor en ukjent sannsynlighet for katastrofale virkninger (jf. kapittel 8). Denne forsiktigheten vil kunne reflekteres i streng regulering, og fortsatt høye, kanskje økende skyggepriser på utslipp. Men det kan også tenkes at teknologisk utvikling gjør ozonvennlige alternativer så billige relativt til KFK og liknende at merkostnaden er ubetydelig.

Miljøgoder som luksusgoder?

Det antas ofte at folk med lav inntekt legger lite vekt på miljøtilstanden, og følgelig har liten betalingsvillighet for miljøforbedringer, men at vurderingene endres når inntekten stiger. Miljøgoder blir i litteraturen ofte antatt å være ”luksusgoder”, noe som i markedsteorien betegner et gode med en inntektselastisitet større enn 1.16 Med faste relative priser tilsvarer det at godets budsjettandel øker når realinntekten øker. Pearce (1980) hevdet imidlertid tidlig at disse forestillingene var uten grunnlag.

Men miljøgoder har i utgangspunktet ingen kjent etterspørselskurve eller budsjettandel. Å beregne inntektselastisiteter for etterspørselen etter miljøgoder er derfor komplisert. En av få studier er gjort av Hökby og Söderquist (2003), på grunnlag av fem undersøkelser av betalingsvillighet for å redusere overgjødsling i Østersjøen. De fant inntektselastisiteter for etterspørselen etter miljøkvalitet i intervallet 0,6-1,3. Det tilsier at miljøgodet, slik det er definert i de fem undersøkelsene, kan betegnes som ”normalt” – muligens et ”luksusgode”. Et springende punkt for konklusjonen er om miljøgodet er likt definert, og likt oppfattet av respondentene, i alle undersøkelsene. Ulike miljøgoder må antas å være forskjellige i så måte, og elastisiteter kan ikke nødvendigvis overføres eller slås sammen. En annen innvending er at en ikke automatisk kan slutte fra beregninger basert på tverrsnittsdata – fra respondenter med ulik inntekt på et gitt tidspunkt – til elastisiteten for etterspørselen med hensyn på inntektsutvikling over tid.

I samfunnsøkonomiske analyser er en ikke interessert i etterspørselsfunksjoner, men derimot i betalingsvilligheten for et miljøgode, eller mer presist for en bestemt ”mengde” av godet – oftest definert som en bestemt miljøkvalitet sammenliknet med et annet nivå på miljøkvaliteten. I likhet med for tidsverdier er det også gjort beregninger av hvordan denne betalingsvilligheten avhenger av inntekt, altså ”elastisiteten til betalingsvilligheten med hensyn på inntekten”17. I Hökby og Söderquists studie ligger estimatet for denne elastisiteten i intervallet 0,24–0,35. Igjen kan det innvendes at dette estimatet er basert på tverrsnittsdata og ikke kan oppfattes som elastisiteter med hensyn på realinntektsendring over tid.

Flores og Carson (1997) påpeker at elastisiteten til betalingsvilligheten for et gode ikke nødvendigvis henger sammen med om godet er ”mindreverdig”, ”normalt” eller et ”luksusgode”. Med tanke på mandatet er det nettopp tidsutviklingen for betalingsvilligheten som er av interesse, fordi kalkulasjonspriser på miljøgoder ofte bygger på undersøkelser av betalingsvillighet. Det er altså ikke nødvendigvis viktig å avgjøre hvilken av de tre klassene av goder et miljøgode tilhører. Derimot er det viktig å huske at betalingsvilligheten kan endres over tid av andre grunner enn inntektsutvikling. Kunnskap og preferanser kan for eksempel endres, likeså miljøtilstanden som sådan.

Enkeltundersøkelser av betalingsvillighet kan vanskelig si noe om utviklingen i betalingsvillighet over tid, inkludert effekten av inntektsutviklingen. Meta-analyser av verdsettingsstudier for et spesifikt miljøgode støter på det problemet at enkeltstudier ikke oppgir respondentenes gjennomsnittsinntekt. Det er likevel gjennomført slike meta-analyser, som gjennomgående viser at betalingsvilligheten for et gitt miljøgode øker over tid. Serret og Johnstone (2006) konkluderer, med utgangspunkt i tilgjengelige analyser, at elastisiteten til betalingsvilligheten med hensyn på inntekt for miljøgoder ligger i intervallet 0,3-0,7.

I en redegjørelse for utvalget, med en gjennomgang av litteraturen på området, skriver Ståle Navrud (Navrud, 2011) at inntektselastisiten for betalingsvilligheten for miljøgoder kan brukes som en ”første tilnærming” for å finne relativ verdiøkning av miljøgoder over tid, gitt endring i realinntekt. Navrud bygger delvis på de samme kildene som Serret og Johnstone (2006). Han anbefaler tentativt en elastisitet på 0,3-0,5, men anbefaler også at dette bør oppdateres basert på ytterligere analyser av norske studier. Han skriver videre: ”Inntektselastisiteten for ulike miljøgoder kan være ulik, men intervallet over synes å favne både bruks- og ikke-bruksverdi, ulike miljøgoder og miljørelaterte helseeffekter.” (Navrud, 2011). Dette vil særlig omfatte gruppen av miljøgoder knyttet til det vi i kapittel 4.5.1 har beskrevet som ”kulturelle” økosystemtjenester.

Navrud gjentar imidlertid i konklusjonen at andre faktorer enn realinntekt også påvirker vår verdsetting av miljøgoder over tid.

4.5.4 Prisutvikling på verdien av statistiske liv

Verdien av redusert risiko – eller verdien av sparte statistiske liv – vil i flere analyser påvirke enten nytte- eller kostnadssiden i en analyse. Økt trafikksikkerhet vil for eksempel redusere antall ulykker, noe som kan ha stor verdi på nyttesiden i ulike samfunnsøkonomiske analyser.

I kapittel 10 drøfter vi bakgrunn og metoder for hvordan en skal verdsette risiko og verdien av et statistisk liv (VSL). I dette kapitlet vil derfor nøye oss med å omtale hvordan verdien av statistiske liv, og avledede kalkulasjonspriser, kan realprisjusteres i samfunnsøkonomiske analyser.

I likhet med tradisjonelle miljøgoder omtalt ovenfor eksisterer det ikke et marked for statistiske liv eller redusert risiko. Selv om teorien kan indikere hvordan verdsettingen av statistiske liv vil bevege seg med inntekten,18 er det problematisk å finne et godt teoretisk grunnlag for hvordan verdsettingen vil utvikle seg relativt til markedsgoder. Betalingsvillighetsundersøkelser er følgelig nødvendig for å undersøke verdsettingen av slike goder.

På samme måte som med betalingsvilligheten for spart tid (se kapittel 4.4.3), eksisterer det flere metoder for å estimere sammenhengen mellom inntektsutviklingen og VSL. Undersøkelser basert på tverrsnittsdata ser på sammenhengen mellom ulike inntektsgrupper og deres betalingsvillighet. Andre studier sammenligner betalingsvillighet på tvers av land med ulikt inntektsnivå. Meta-analyser kombinerer resultater fra flere forskjellige studier. En fjerde metode for å få informasjon om hvordan betalingsvilligheten utvikler seg over tid, er å benytte (minimum) to identiske undersøkelser blant den samme befolkningen på ulike tidspunkt. På bakgrunn av utviklingen over tidsrommet kan en således anslå en sammenheng mellom inntektsutviklingen og verdsetting av statistiske liv.

Selv om en den siste typen undersøkelser mer treffende besvarer det spørsmålet vi søker – nemlig hvordan betalingsvilligheten for statistiske liv utvikler seg med inntekten – vil selv et slikt tallmateriale imidlertid være problematisk å benytte. Endringer i kultur, alder, helsestatus og risikonivået i seg selv vil også påvirke preferansene, uavhengig av inntekten. Dette er elementer det kan være vanskelig å korrigere for i empiriske studier.

Hammitt og Robinson (2011) analyserer elastisiteten til betalingsvilligheten for statistiske liv med hensyn på inntekten både i rike land (USA) og utviklingsland. Forfatterne finner tegn til at elastisiteten kan være betraktelig over 1 i utviklingsland. De påpeker at undersøkelser har funnet estimater på elastisiteten på opp mot 3 (i Taiwan), men at dette kan skyldes endrede holdninger i en raskt voksende økonomi. Når det gjelder høyinntektsland, kan det virke som elastisitetene er noe lavere enn i utviklingsland. Forfatterne viser blant annet til en meta-analyse fra 2003 (Viscusi og Aldy, 2003) der det estimeres elastisiteter på rundt 0,5–0,6. Tall i denne størrelsesorden blir benyttet i offentlige analyser i USA (Hammitt og Robinson, 2011). Hammitt og Robinson påpeker at andre metaanalyser i ettertid har vist noe høyere tall, som regel mellom 0,4 og 1. Studier på tvers av mellominntektsland har gitt estimater på elastisiteten på over 1.

OECD (2012) viser til at det foreligger få empiriske studier av sammenhengen mellom inntekt og VSL basert på tidsseriedata. På bakgrunn av meta-analyser basert på tverrsnittsdata og observert praksis anbefaler OECD å realprisjustere VSL med en elastisitet til betalingsvilligheten på 0,8 og med en sensitivitetsanalyse på 0,4 (med BNP per innbygger som inntektsbegrep).

I Sverige følger retningslinjene for samferdselssektoren fra ASEK5 (Trafikverket, 2012). Her anbefales det å realprisjustere ulykkeskostnader, inkludert VSL, med en elastisitet til betalingsvilligheten for statistiske liv med hensyn på BNP per innbygger på 1. I Storbritannia anbefales også realprisjustering med en elastisitet på 1.

4.6 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at fordelene ved realprisjustering av kalkulasjonspriser må veies opp mot usikkerheten som slik justering nødvendigvis vil innebære. Realprisjustering bør derfor kun vurderes for kostnads- og nyttekomponenter der det er et solid teoretisk og empirisk grunnlag for å anslå hvordan utviklingen av verdsettingen av godet vil avvike fra den generelle prisstigningen. Når det er stor usikkerhet om kalkulasjonsprisers framtidige realutvikling, og ulike utviklingsbaner er viktige for analysen, vil sensitivitetsberegninger være et nærliggende alternativ. Også hvordan ikke-prissatte virkninger kan endes over tid, bør presenteres og drøftes analysen.

4.6.1 Prisutvikling av tidsbesparelser i samfunnsøkonomiske analyser

Utvalget tilrår at man legger alternativkostnadsprinsippet til grunn ved verdsetting av tidsbesparelser. Utvalget går videre inn for å dele tidsanvendelsen inn i to hovedkategorier: arbeidstid og fritid. Det også kan benyttes finere inndelinger dersom god informasjon foreligger.

For verdsetting av tid i arbeid bør arbeidsgivers tapte verdiskaping (målt ved brutto reallønnskostnader) legges til grunn. Det bør foreligge gode empiriske målinger som skulle tilsi noe annet, hvis en skal avvike fra dette. Med bakgrunn i kapittel 3 om fordelingsvirkninger, der det påpekes at en nytte-kostnadsanalyse basert på individenes betalingsvillighet måler virkningene av prosjekter og tiltak i pengeverdier og ikke nytte eller velferd som sådan, mener utvalget at det prinsipielt riktige vil være at det er tidsverdiene til personene som berøres av tiltaket, som bør benyttes i analysen. Om en ikke har god nok informasjon om disse tidsverdiene, er det naturlig at nasjonale gjennomsnitt benyttes.

Utvalget mener at det kan være gode grunner til at betydelige deler av reisetid under arbeid kan benyttes effektivt i dag. Prinsipielt er det endring i effektiv tidsbruk som skal verdsettes i samfunnsøkonomiske analyser. Anslag for endret tidsbruk i arbeidstid bør derfor i den grad det er praktisk mulig korrigeres slik at det er endret effektiv arbeidstid som inngår i analysene.

Verdsetting av fritid bør bygge på betalingsvillighetsundersøkelser. Om ikke dette foreligger, vil det være naturlig å benytte netto reallønn som verdi på fritid.

Utvalget mener i tillegg at det eksisterer tilstrekkelig med argumenter fundert på økonomisk teori og empirisk forskning for at verdien av tid må forventes å vokse raskere enn gjennomsnittlig prisvekst. Utvalget anbefaler derfor realprisjustering av tidsverdier. Dette er spesielt viktig for prosjekter hvor verdien av tid innehar en sentral rolle på nytte- eller kostnadssiden.

For å sikre at samfunnsøkonomiske analyser blir sammenlignbare på tvers av sektorer synes det fornuftig at man tar utgangspunkt i det samme inntektsmålet i alle analyser. I fravær av konkrete anslag på langsiktig norsk reallønnsvekst anbefaler utvalget at anslag om utvikling i BNP per innbygger i siste tilgjengelige Perspektivmelding benyttes både som grunnlag for reiser i arbeid og fritid.

Når det gjelder realprisjustering av verdien av fritid, har de seneste studiene funnet at den generelle betalingsvilligheten for fritid vokser prosentvis likt eller nesten likt med reallønnsveksten (eller BNP per innbygger), altså en elastisitet som ligger nær 1. Enkelte forhold tyder imidlertid på at elastisiteten er noe lavere, og det er relativt stor usikkerhet om hva som er rimelig å legge til grunn her. Det kan virke som lavinntektsgrupper har en generelt lav elastisitet.

Utvalget finner allikevel at det bør legges til grunn en elastisitet på 1, altså at tidsverdiene vokser med samme (forventede) vekstrate som BNP per innbygger. Dette er også i tråd med de nyeste anbefalingene fra Trafikverket i Sverige. Utvalget vektlegger behovet for at den samme elastisiteten blir benyttet i alle analyser over alle sektorer for å sikre sammenliknbarhet i analysene.

4.6.2 Prisutvikling på miljøgoder i samfunnsøkonomiske analyser

Utvalget vil skille mellom miljøgoder der verdsetting er knyttet til henholdsvis helsevirkninger, politiske vedtak/forpliktelser og undersøkelser av betalingsvillighet.

Utvalget mener at miljøgoder som verdsettes ut fra politiske forpliktelser, bør vurderes særskilt (se omtale av dette i kapittel 9 om karbonprisbaner). Dersom det er forventninger om endringer av politiske forpliktelser framover i tid, kan det tale for å legge inn konsekvensene dette har for de avledede kalkulasjonsprisene. Her vil en i prinsippet måtte bygge antakelser om tidsutvikling på tilgjengelig kunnskap om kommende prosesser, avtaleforhandlinger og framtidige forpliktelser. Selv om en kunne anta at inntektsnivået påvirker folks politiske atferd i form av stemmegivning og uttrykte syn i miljøspørsmål, har vi ikke grunnlag for å anta at implisitt, politisk ”betalingsvillighet” vil følge den allmenne inntektsutviklingen i samfunnet på en systematisk måte.

Det å legge inn en antatt utvikling i politikk vil også kunne skjule en vesentlig usikkerhet i analysen, som beslutningstakerne kan være bedre tjent med at framkommer eksplisitt, for eksempel i en sensitivitetsanalyse. I mange tilfeller vil det være de samme beslutningstakere som kan påvirke de politiske miljøforpliktelsene og som skal vurdere om et tiltak skal gjennomføres. Det taler også for at analytikeren ikke skal gjøre vurderinger av framtidig politikkutvikling. Samlet sett taler dette for at dagens politikk, inkludert sikre framtidige mål og forpliktelser, legges til grunn for utledning av kalkulasjonspriser, og at det ikke gjøres justeringer for antakelser om politikkutvikling. Slike vurderinger bør omtales for seg, eller samles i en sensitivitetsanalyse, dersom de anses som særlig aktuelle.

På bakgrunn av drøftingen i kapittel 4.5.4 finner utvalget at verdien av statistiske liv bør realprisjusteres i takt med veksten i BNP per innbygger (altså en betalingsvillighetselastisitet på 1 mhp. BNP per innbygger). Avledede kalkulasjonspriser slik som de etablerte kalkulasjonsprisene på støy og en del typer lokal luftforurensning, bygger på verdsetting av helse- og dødelighetsendringer, kombinert med kunnskap om dose-responssammehenger mellom utslipp, konsentrasjonsnivåer og helseeffekter. På grunnlag av drøftingen om verdien av statistiske liv, anbefales det at også slike kalkulasjonspriser realprisjusteres med veksten i BNP per innbygger. Dersom forholdet mellom miljøtilstand og helsevirkning (dose-responssammenhenger) er ventet å endre seg over tid, bør det også justeres for en slik utvikling.

Utvalget er eksplisitt bedt om å utrede bruken av framtidige prisbaner for karbonutslipp i samfunnsøkonomiske analyser, noe som i seg selv krever noe annet enn en sjablongmessig justering med realinntekten. Dette spørsmålet er behandlet i kapittel 9.

Utover disse mer etablerte kalkulasjonsprisene, viser utvalget til at det er gjort og vil bli utført mange undersøkelser av befolkningens betalingsvillighet for andre miljøgoder. Problemstillingen for utvalget har vært om det skal anbefale en ”sjablongmessig” justering av kalkulasjonspriser basert på betalingsvillighet, ut fra estimert framtidig realinntektsvekst eller andre faktorer, og hvilke beregningsmetoder og hvilke grupper av miljøgoder dette i så fall bør omfatte.

Det er metodemessige problemer og utfordringer knyttet til undersøkelser av folks betalingsvillighet for miljøgoder. Dersom en velger å bruke en kalkulasjonspris fra en slik undersøkelse, virker det umiddelbart logisk også å utnytte kunnskap som gjelder utvikling av betalingsvillighet over tid – for eksempel i form av estimerte elastisiteter for befolkningens betalingsvillighet med hensyn på inntekt. Denne kunnskapen stammer imidlertid fra analyser som omfatter ganske uensartede miljøgoder. Det synes derfor ikke å være et tilstrekkelig empirisk grunnlag for å foreslå generelle regler for realprisjustering av kalkulasjonspriser som bygger på undersøkelser av betalingsvillighet for miljøgoder. (Dersom en velger å benytte kalkulasjonspriser fra eldre undersøkelser, bør disse estimatene justeres med konsumprisindeksen til grunnlagsåret for den samfunnsøkonomiske analysen dersom det ikke eksisterer kunnskap som tilsier noe annet.)

Som drøftet i kapittel 4.5.3 og 4.5.4 finnes det faktorer som kan tilsi at kalkulasjonsprisen på flere miljøgoder bør øke over tid, relativt til det generelle prisnivået. Det vil være aktuelt å presentere og drøfte slike faktorer, eventuelt også bruke sensitivitetsanalyser, når alternative framtidige utviklingsbaner er viktige for analysen.

4.7 Oppsummerende tilrådinger

På bakgrunn av drøftingen i dette kapittelet, tilrår utvalget følgende:

Generelt:

• Realprisjustering (opp eller ned) bør kun vurderes for kostnads- og nyttekomponenter der det er et solid teoretisk og empirisk grunnlag for å anslå hvordan utviklingen av verdsettingen av godet vil avvike fra den generelle prisstigningen.

• Når det er stor usikkerhet om kalkulasjonsprisers framtidige realutvikling, og ulike utviklingsbaner er viktige for analysen, vil sensitivitetsberegninger være et nærliggende alternativ.

• Også hvordan ikke-prissatte virkninger kan endes over tid, bør presenteres og drøftes i samfunnsøkonomiske analyser.

Tidsverdier:

• Utvalget tilrår at man legger alternativkostnadsprinsippet til grunn ved verdsetting av tidsbesparelser. Utvalget går videre inn for å dele tidsanvendelsen inn i to hovedkategorier: arbeidstid og fritid. Utvalget mener det også kan benyttes finere inndelinger dersom god informasjon foreligger.

• For verdsetting av tid i arbeid bør arbeidsgivers tapte verdiskaping (målt ved brutto reallønnskostnader) legges til grunn.

• Så langt det er praktisk mulig, bør anslag for innspart/økt arbeidstid reflektere effektiv tidsgevinst/tidstap.

• Verdsetting av fritid bør bygge på betalingsvillighetsundersøkelser. Om ikke dette foreligger, vil det være naturlig å benytte netto reallønn som verdi på fritid.

• Verdien av tid i arbeid bør prisjusteres med forventet vekst i BNP per innbygger.

• Tilsvarende bør verdien av innspart fritid realprisjusteres med forventet vekst i BNP per innbygger. Dette innebærer en elastisitet til betalingsvilligheten for fritid med hensyn på BNP per innbygger på 1.

• Om mulig bør tidsverdiene til personene som berøres av tiltaket, benyttes i analysen. Om en ikke har god nok informasjon om disse tidsverdiene, er det naturlig at nasjonale gjennomsnitt benyttes.

Miljøgoder:

• Utvalget finner at verdien av statistiske liv, og avledede kalkulasjonspriser (herunder helse- og dødelighetsrelaterte miljøvirkninger), bør realprisjusteres med veksten i BNP per innbygger.

• Kalkulasjonspriser på helse- og dødelighetsrelaterte miljøvirkninger bør også justeres for anslag på utviklingen i helseeffekten av miljøskaden.

• For kalkulasjonspriser basert på individuell betalingsvillighet for miljøgoder finner ikke utvalget et tilstrekkelig empirisk grunnlag for å foreslå generelle regler for realprisjustering.

• Kalkulasjonspriser som er avledet av politiske vedtak og forpliktelser, bør legge til grunn dagens politikk og kunnskap om framtidige mål og forpliktelser. Det bør ikke gjøres justeringer for antakelser om politikkutvikling. Slike vurderinger kan for eksempel samles i en sensitivitetsanalyse, dersom de anses som særlig aktuelle for beslutningstaker. For kalkulasjonsprisen på klimagassutslipp vises det til egen drøfting i kapittel 9.

• Uavhengig av om kalkulasjonspriser er tilgjengelige og brukes, bør faktorer som påvirker berørte miljøgoders framtidige knapphet og betydning presenteres og drøftes i de samfunnsøkonomiske analysene.

4.8 Litteraturliste

Abrantes, P.A.L., og Mark Wardman (2011). Meta-Analysis of UK Values of Time: An Update. Transportation Research A, 1-17.

Aghion, P., og P. Howitt (1992). A model of growth through creative destruction. Econometrica. 323-351.

Anderstig, Christer, Svante berglund, Jonas Eliasson, Matts Andersson, og Roger Pyddoke (2011). Congestion charges and the labour market: ”wider economic benefits” or ”losses”? Draft CTS Working paper 2011:X, Stockholm: Centre for Transport Studies.

Barro, Robert J. (1990). Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth. Journal of Political Economy, 103-125.

Baumol, William J., og William G. Bowen (1966). Performing Arts: The Economic Dilemma. New York: The Twentieth Century Fund.

Bergstrom, John C. og Alan Randall (2010). Resource Economics. Cheltenham, UK og Northampton, MA, USA.

Börjesson, M., og J Eliasson (2011). Experiences from the Swedish Value of Time study. Glasgow, UK: Proceedings of the European Transport Conference, Association of European Transport.

Börjesson, Maria, Mogens Fosgerau, og Staffan Algers (2012) On the income elasticity of the value of travel time. Transportation Research. Part A: Policy & Practice, Februar 2012: 368-377.

Cass, David (1965). Optimum Growth in an Aggregative Model of Capital. Review of Economic Studies. 233-240.

COWI (2010). Realprisjustering av enhetskostnader over tid. Statens vegvesen.

Fahlén, D., Thulin, E. og Vilhelmson, B (2010). Vad gör man när man reser? En undersökning av resenärers användning av restiden i regional kollektivtrafik. Vinnova, Rapport VT 2010:15, Stockholm.

Flores, Nicholas og Richard Carson.(1997) The Relationship Between Income Elasticities of Demand and Willingness to Pay. Journal of Environmental Economics and Management, 33, 287-295.

Hammitt, J. K. & Robinson, L. A. (2011). The income elasticity of the value per statistical life: Transferring estimates between high and low income populations. Journal of Benefit-Cost Analysis, 2 (1), s 1-27.

HEATCO (2006) (Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment). Deliverable 5 fra HEATCO-prosjektet under EUs 6. rammeprogram.

Heide, Kim Massey, Erling Holmøy, Lisbeth Lerskau, og Ingeborg Foldøy Solli (2004). Macroeconomic Properties of the Norwegian Applied General Equilibrium Model MSG6. Rapport 2004/18 , Statistisk sentralbyrå.

Hensher, David A (1977). Valuation of Business Travel Time. Oxford: Pergamon Press.

Hjorthol, Randi (2008). TØI 983/2008, Transportøkonomisk institutt.

Hökby, Stina og Tore Söderqvist (2003). Elasticities of Demand and Willingness to Pay for Environmental Services in Sweden. Environmental and Resource Economics 26: 361–383.

Jones, Charles I (1995).R&D-Based models of economic growth. Journal of Political Economy, 759-784.

Koopmans, Tjalling (1965). On the Concept of Optimal Economic Growth. Amsterdam: North Holland.

Kumar, Pushpam (ed.) (2010). The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Ecological and Economic Foundations. London: Earthscan.

Lucas, Robert (1988). On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics, Juli 3-42.

Lyons, G. og Jain, J. Holley, D., (2006). The use of travel time by rail passengers in Great Britain. Centre for Transport and Society, Faculty of the Built Environment, University of the West of England, UK.

Mackie, P.J., M. Wardman, A.S. Fowkes, G. Whelan, J. Nellthorp, og J. Bates (2003). Values of Travel Time Savings UK. Leeds, UK: Working Paper. Institute of Transport Studies, University of Leeds.

Magnussen, Kristin og Ståle Navrud (2010). Skadekostnader ved utslipp av miljøgifter. Sweco Norge.

Millennium Ecosystem Assessment (2005). Ecosystems and Human Well-Being: Synthesis Report. Island Press.

Navrud, Ståle (2011). Betalingsvillighet for miljøgoder –utvikling over tid og bruk i Samfunnsøkonomiske analyser (SØA). Presentasjon for Ekspertutvalget, 7. september 2011

NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser - Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Finansdepartementet.

NOU 1998: 16 Nytte-kostnadsanalyser. Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor, Finansdepartementet.

NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs. Finansdepartementet, 125-128.

OECD (2012), Mortality Risk Valuation in Environment, Health and Transport Policies, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264130807-en

Pearce, David W. (1980). The Social Incidence of Environmental Costs and Benefits, in: T. O'Riodan and R.K. Turner (eds.): Progress in Resource Management and Environmental Planning, Volume 2, 63-87 Chichester: Wiley.Ramjerdi, Farideh, Lars Rand, Inger-Anne F Sætermo, og Kjartan Sælensminde. (1997) The Norwegian Value of Time Study. TØI, Oslo.

Ramjerdi, Faridehm, Vegard Østli, Askill Halse, Nils Fearnley (2012), Value of travel time over time, TØI

Ramjerdi, Farideh, Stefan Flügel, Hanne Samstad, og Marit Killi (2010) Rapport 1053B/2010. TØI og Sweco.

Ramsey, Frank P. (1928). A Mathematical Theory of Saving. Economic Journal, 543-559.

Romer, Paul M. (1986). Increasing Returns and Long Run Growth. Journal of Political Economy, Oktober, 1002-1037.

Romer, Paul M. (1990). Endogenous Technological Change. The Journal of Political Economy, Oktober, 71-102.

Samstad, Hanne, Farideh Ramjerdi, Knut Veisten, Ståle Navrud, Kristin Magnussen, Stefan Flügel, Marit Killi, Askill Harkjerr Halse, Rune Elvik (2010). Den norske verdsettingsstudien. TØI og SWECO.

Schumpeter, Joseph A. (1934). The Theory of Economic Development. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Serret, Ysé og Nick Johnstone (2006). The Distributional Effects of Environmental Policy. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

Solow, Robert M. (1956) A Contribution to the Theory of Economic Growth. The Quarterly Journal of Economics. Februar, 65-94.

Statens vegvesen (2006). Håndbok 140: Konsekvensanalyser. Oslo.

Statistisk sentralbyrå (2011). Økonomiske analyser 1/2011 (2011),

St.meld. nr. 9 (2008-2009) Perspektivmeldingen 2009.

Swan, Trevor W. (1956) Economic Growth and Capital Accumulation. Economic Record, November, 334-361.

Trafikverket (2012). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.

UK HM Treasury (2003). The Green Book. London.

Viscusi, W. K, J.E. Aldy (2003) The value of a statistical life: a critical review of market estimates throughout the world. NBER Working Paper 9487

Wardman, Mark (2001). Inter-temporal variations in the value of time. Working Paper, Institute of Transport Studies, University of Leeds.

Wardman, Mark (2004).Public transport values of time. Transport Policy, 363-377.

WebTAG (2012). UK Department for Transport. TAGUnit 3.5.6 http://www.dft.gov.uk/webtag/.

WSP Analys & Strategi (2010). Trafikanters värdering av tid – Den nationella tidsvärdesstudien 2007/08. WSP-rapport 2010:11.