7 Netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter

7.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Utvalget skal vurdere hvordan gevinster ved for eksempel transportinvesteringer bør behandles i samfunnsøkonomiske analyser, herunder nyttevirkninger som i dag i liten grad inngår som prissatte effekter i samfunnsøkonomiske analyser, slik som produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet, økt arbeidstilbud i tillegg til samspillet mellom transporttilbud og arealbruk. Utvalget skal vurdere hvordan rammeverket eventuelt kan spesifiseres nærmere når en skal ta hensyn til netto bidrag fra ringvirkninger av et tiltak.

En nytte-kostnadsanalyse oppsummerer normalt effekten for aktører som er direkte berørt av et tiltak, verdsatt i kroner. En naturlig avgrensning er derfor at analysen begrenses til effekter i det markedet der tiltaket gjennomføres. Noen prosjekter vil imidlertid kunne gi ringvirkninger av en viss betydning i andre markeder. Hvis slike ringvirkninger gir et bidrag til netto verdiskapning, og ikke bare innebærer omfordeling av verdiskapningen, bør en vurdere nærmere hvordan slike effekter skal håndteres både i nytte-kostnadsanalyser, og mer generelt i samfunnsøkonomiske analyser.

Netto ringvirkninger defineres generelt i kapittel 7.2. Videre i kapittelet vil imidlertid utvalget, i tråd med mandatet, konsenterere seg om ringvirkninger i transportsektoren. Ringvirkninger av transporttiltak er et aktuelt tema innenfor økonomisk forskning, og utvalget vil i dette kapittelet presentere gjeldende forskning og drøfte konsekvensene for samfunnsøkonomiske analyser av transporttiltak. Utvalget viser for øvrig til den generelle drøftingen av ringvirkninger i NOU 1997: 27.

Kapittelet begynner med en begrepsavklaring (7.2). Deretter presenteres det faglige grunnlaget for analyse av netto ringvirkninger, teoretisk (7.3) og empirisk (7.4). I kapittel 7.5 går vi gjennom anbefalinger i andre land knyttet til behandling av ringvirkninger i analyse av samferdselsprosjekter. I kapittel 7.6 gis det en kort drøfting av andre kilder til avvik mellom realisert nytte og samfunnsøkonomisk effekt slik det vanligvis anslås. Til slutt kommer utvalgets vurdering (7.7) og tilråding (7.8).

7.2 Noen begreper

Generelt kan ringvirkninger av offentlige prosjekter defineres som effekter i andre markeder enn de som er direkte berørt av tiltaket som analyseres. Ringvirkninger kan være både positive og negative. Hvis vi kaller markeder der prosjektet har direkte effekter for primærmarkedene og markeder der prosjektet har indirekte effekter for sekundærmarkeder, kan vi definere ringvirkninger som endringer i ressursbruken i likevekten i sekundærmarkeder. Ved et transportinfrastrukturtiltak vil transportmarkedene være primærmarkedene mens arbeidsmarked, eiendomsmarked og markeder for de varer og tjenester som bruker transporttjenester er eksempler på sekundærmarkeder.

Netto ringvirkninger

Utvalget vil konsentrere drøftingen om ringvirkninger som har en netto samfunnsøkonomisk verdi for landet, og vi definerer dette som ”netto ringvirkninger”.1 I tråd med definisjonen ovenfor vil dette innebære situasjoner der endringen av likevekten i sekundærmarkedene påvirker samfunnsøkonomisk effektivitet. Det følger av velferdsteoremene at i en økonomi uten markedssvikt, vil alle samfunnsøkonomiske virkninger av et marginalt prosjekt være fanget opp av en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse i primærmarkedene.2 Dersom en ringvirkning skal ha en netto samfunnsøkonomisk verdi, må det med andre ord foreligge en markedssvikt i sekundærmarkedene som innebærer at det i situasjonen før tiltaket er et under- eller overforbruk av ressurser sammenlignet med det som er samfunnsøkonomisk optimalt.3 Hvis tiltaket som analyseres påvirker dette under- eller overforbruket, har tiltaket en netto ringvirkning som kan ha effekter på samfunnsøkonomisk effektivitet.4 På engelsk kalles dette gjerne ”wider economic impacts”. I denne rapporten vil vi omtale det som ”netto ringvirkninger”. Se kapittel 5 i NOU 1997: 27 for en nærmere gjennomgang av ulike årsaker til markedssvikt, kort gjengitt i boks 7.1.

Ringvirkning eller omfordeling?

I mange sammenhenger er det interesse for de lokale ringvirkningene av et prosjekt. Dette kan for eksempel handle om hvilken betydning et transporttiltak har for et bestemt område. Dersom disse lokale ringvirkningene motsvares av tilsvarende ringvirkninger med motsatt fortegn andre steder, er slike ringvirkninger en omfordelingseffekt, og ikke en kilde til tillegg i lønnsomhetsberegningene i en samfunnsøkonomisk analyse. Hvis varer og tjenester som påvirkes av tiltaket er priset riktig og det ikke foreligger markedssvikt i sekundærmarkedene før tiltaket settes inn, vil effekter i andre markeder kun være omfordeling av den opprinnelige effekten av tiltaket, og en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse vil fange opp alle samfunnsøkonomiske virkninger. Det vil med andre ord ikke være snakk om en netto ringvirkning. Hvis omfordelingsvirkningen er stor, kan den likevel ha betydning for beslutningstakernes vurdering og bør derfor om mulig omtales i analysen, se kapittel 3 om fordeling.

7.3 Netto ringvirkninger: teoretisk bakgrunn

I mandatet pekes det på tre kategorier nyttevirkninger som i dag i liten grad inngår som prissatte effekter i samfunnsøkonomiske analyser av transporttiltak: produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet, økt arbeidstilbud i tilfelle av vridende skatter eller ufrivillig ledighet, og samspillet mellom transporttilbud og arealbruk.

Som omtalt i kapittel 7.2, står man først overfor en netto ringvirkning dersom tiltaket som analyseres påvirker et under- eller overforbruk som følger av en markedssvikt. Det er derfor nødvendig å se hvilke typer markedssvikt som kan gi opphav til disse mulige tilleggseffektene. I dette kapitlet vil vi se nærmere på at transporttiltak i et område med uutnyttede stordriftsfordeler kan gi opphav til produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet (7.3.2), og hvordan et transporttiltak i en økonomi med vridende skatter kan gi opphav til en samfunnsøkonomisk effekt av økt arbeidstilbud som ikke fanges opp av en ordinær nytte-kostnadsanalyse (7.3.3). Vi vil dernest drøfte i hvilken grad samspillet mellom areal og transporttiltak kan medføre en netto ringvirkning (7.3.4), samt effektene av transporttiltak under ufullkommen konkurranse (7.3.5). Til slutt vil vi se på noen metoder for estimering (7.3.6). Som utgangspunkt for drøftingen vil vi imidlertid først gå kort gjennom hva som allerede fanges opp av en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse i transportmarkedet. Hensikten med dette er først og fremst å få frem at en del virkninger som kan oppfattes som ringvirkninger i realiteten allerede fanges opp i en ordinær analyse av transportmarkedet.

7.3.1 Hva fanges opp i en ordinær nytte-kostnadsanalyse av et samferdselsprosjekt?

Før utvalget går nærmere inn på kilder til netto ringvirkninger, kan det være nyttig å gjennomgå mer konkret hvordan analyser av virkningene av et samferdselsprosjekt gjøres i dag. For at gjennomgangen skal være så konkret som mulig, tar vi utgangspunkt i Statens vegvesens retningslinjer for nytte-kostnadsanalyser (Statens vegvesen, 2006). I disse retningslinjene beskrives en tilnærming der alle kostnader og nytteeffekter er fordelt på fire hovedgrupper av aktører:

• Trafikanter og transportbrukere

• Operatører (kollektivselskaper, parkeringsselskaper, bompengeselskaper og andre private aktører)

• Det offentlige

• Samfunnet for øvrig (ulykker, støy og luftforurensning, restverdi, skattefinansieringskostnad).

Den samfunnsøkonomiske effekten av tiltaket er summen av virkningene for disse fire hovedgruppene. Effektene verdsettes ved bruk av kalkulasjonspriser. Effektene kan inntreffe på ulike tidspunkt, og for å gjøre verdiene sammenlignbare, måles de med nåverdi. Eventuelle overføringer mellom gruppene vil nulles ut i den endelige summen, og man vil få et uttrykk for den samfunnsøkonomiske virkningen av de prissatte effektene av tiltaket.5 I tillegg drøftes de ikke-prissatte effektene.

For å klargjøre denne tilnærmingen tar vi utgangspunkt i et eksempel med et veiprosjekt som reduserer reisetiden mellom to steder. For enkelhets skyld forutsetter vi full offentlig finansiering og ingen kollektivtransport. Kostnadene som trafikanter og transportbrukere står overfor når de vurderer å reise, kalles ”generaliserte reisekostnader” og omfatter tidskostnader, drivstoffutgifter, bompenger m.m. (i tillegg til kostnader som bussbillett, ferjebillett m.m. når kollektivtransport er inkludert). Et samferdselsprosjekt som reduserer reisetiden mellom to steder, vil gi en samfunnsøkonomisk nytteeffekt gjennom reduserte generaliserte reisekostnader. I tillegg vil lavere kostnader kunne gi noe økt trafikk, ved at trafikanter som tidligere av ulike grunner ikke mente reisen var verdt kostnaden, nå likevel ønsker å gjennomføre reisen. Den samlede effekten av transporttiltaket vil avhenge av størrelsen på reisekostnadsendringen, antall trafikanter før tiltaket ble gjennomført og hvordan trafikantene endrer sin atferd som følge av kostnadsendringen. Ved bruk av riktige kalkulasjonspriser, utgjør dette endringene i brukernes konsumentoverskudd. Denne nyttevirkningen for brukerne må veies opp mot de direkte tiltakskostnadene og verdsettingen av virkningene for samfunnet for øvrig. I den siste kategorien regnes for eksempel verdien av endring i antall forventede ulykker, verdien av endret utslipp og den samfunnsøkonomiske kostnaden ved beskatning. Siden ulike virkninger inntreffer på ulike tidspunkt, omregnes verdiene til nåverdi.

Metoden beskrevet ovenfor vurderer effekten av et tiltak gjennom de direkte effektene i transportmarkedet og noen konkrete virkninger for samfunnet for øvrig, det som i kapittel 7.2 kalles primærmarkedene. Det kan være at effektene over tid også avleirer seg i andre markeder, dvs. sekundærmarkedene. Med mindre man står overfor en markedssvikt i sekundærmarkedene som kan gi opphav til netto ringvirkninger, er dette imidlertid kun snakk om en omallokering av ressurser – dvs. en omfordelingsvirkning, som redegjort for i kapittel 7.2. Hvis man både regner med den direkte nyttevirkningen i transportmarkedet, og virkningen av slik omfordeling av nytte mellom primær- og sekundærmarkedet, vil man telle det samme to ganger. Dette er drøftet nærmere i boks 7.2.

Boks 7.2 Omfordeling av nyttevirkninger under fullkommen konkurranse

Den samfunnsøkonomiske nytten av et veiprosjekt er skjematisk framstilt i figur 7.1. Her tar vi utgangspunkt i et prosjekt som reduserer den generaliserte reisekostnaden for den enkelte gjennom kortere reisevei, og dermed spart reisetid. Vi analyserer problemstillingen i en partiell likevektsmodell under forutsetning om fullkommen konkurranse.

Etterspørselskurven viser den private marginale betalingsvilligheten for den aktuelle reisen. Den horisontale aksen viser reiseetterspørselen og den vertikale aksen viser den samlede kostnaden per reise som trafikanten står overfor, inkludert utgifter til transportmiddel og verdien av tapt tid (generaliserte reisekostnader).

Kilde: Statens vegvesens (2006) Håndbok 140.

Kostnaden ved å gjennomføre reisen måles langs den vertikale aksen. Nytten for den enkelte ved å gjennomføre reisen framgår av etterspørselskurven, som viser den private marginale betalingsvilligheten. Den enkelte vil gjennomføre en reise dersom nytten overstiger kostnaden hun står overfor. Til reisekostnaden G₀ vil det gjennomføres X₀ reiser. Prosjektet vi analyserer reduserer kostnaden ved å gjennomføre reisen fra G₀ til G₁. De som allerede gjennomførte reisen før prosjektet ble gjennomført, vil få en reduksjon i sin reisekostnad som er nøyaktig lik G₀- G₁. Dette vil gi dem økt brukeroverskudd. Videre vil det være noen som før prosjektet ikke reiste, men som nå vil gjennomføre reisen siden kostnaden har gått ned. Antall nye reiser er endringen fra X₀ til X₁. Disse vil få et samlet økt konsumentoverskudd som er gitt av arealet mellom betalingsvillighetskurven og den nye reisekostnaden. For den første nye reisende vil nytten være rett i underkant av (G₀-G₁), mens den for den siste nye reisende vil nytten så vidt være høyere enn null. Punktet (G₁, X₁), er den nye likevekten etter at prosjektet er gjennomført.

I en slik partiell analyse ser vi at endringen i de generaliserte reisekostnadene er en øvre grense for den enkeltes betalingsvillighet for et transportprosjekt. Dette innebærer at for eksempel nytten av større nærhet til sine kunder ved realisering av et nytt bru-samband vil være representert ved fallet i de generaliserte reisekostnadene. Med utgangspunkt i figur 7.1 ser vi at nytten for firmaet nødvendigvis ikke kan være større enn endringen i firmaets generaliserte reisekostnader som følge av prosjektet. Hvis nytten hadde vært større, ville handelen ha blitt gjennomført også før brusambandet kom på plass. Nytten vi står igjen med både for firmaet og kundene er den reduserte generaliserte reisekostnaden som inngår i en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Dersom man hadde regnet med en verdi av økt nærhet til kundene som et tillegg til trafikantnytten som følge av reduserte generaliserte reisekostnader, ville det ha gitt en dobbelttelling av nytten.

De samme resonnementene som gjøres i avsnittet ovenfor er gyldige når effektene av et prosjekt gir seg utslag i at andre priser endres, for eksempel tomtepriser. Sett at nytteeffekten av bruprosjektet ovenfor motsvares i sin helhet av økte boligpriser på øya som nå har fått fastlandsforbindelse. Den samlede nytten som er til fordeling er uforandret, men den tilfaller nå eiere av eiendom på øya snarere enn trafikantene. For en nytte-kostnadsanalyse vil det i dette tilfellet være riktig å beregne nytten av prosjektet ut fra nytten for trafikantene ved reduserte generaliserte reisekostnader, uavhengig av hvordan denne nytten fordeles. Dersom fordelingsvirkningene anses som betydelige, kan dette imidlertid drøftes særskilt, jf. omtale av fordelingsvirkninger i kapittel 3. Samspillet mellom areal og transport drøftes i kapittel 7.3.4.

7.3.2 Produktivitet og geografisk konsentrasjon av økonomisk aktivitet

Kilder til økt produktivitet

Økonomisk geografi har gitt ny og konkret innsikt i hvilke mekanismer som påvirker samspillet mellom økonomisk aktivitet og hvor aktiviteten finner sted. Det er ikke noe nytt at lokalisering er av betydning for økonomisk tilpasning og effektivitet. Helt tilbake i 1890 skrev Alfred Marshall i sin bok Principles of Economics om stordriftsfordelene som eksisterer i byer, noe som for eksempel framgår i dette sitatet:

When an industry has thus chosen a locality for itself, it is likely to stay there long: so great are the advantages which people following the same skilled trade get from near neighbourhood to one another. The mysteries of the trade become no mysteries; but are as it were in the air, and children learn many of them unconsciously.

I tillegg til slik spredning av kunnskap i nettverk, pekte Marshall på fordelene ved et velutviklet arbeidsmarked og fordelene ved et godt samspill mellom underleverandører og produsenter av sluttprodukter.

Effektene som Marshall pekte på i 1890, er også de effektene som ligger til grunn for dagens forskning om hvordan produktivitet og sysselsetting påvirkes av geografisk tetthet. Slike effekter av geografisk konsentrasjon av økonomisk aktivitet kan kalles agglomerasjonseffekter eller nærhetseffekter. Det foreligger ulike teoretiske forklaringsmodeller for hvordan nærhet mellom aktører, oftest uttrykt som et mål på funksjonell bystørrelse, kan påvirke produktivitet. Felles for forklaringene er at de forutsetter ulike former for markedssvikter, noe som også ble fremhevet i NOU 1997: 27 som en forutsetning for å skulle ta hensyn til omallokering av ressurser som følge av et offentlig tiltak. Særlig pekes det på ulike former for stordriftsfordeler som ikke er fullt utnyttet i byer.

Duranton og Puga (2004) gir en oversikt over litteraturen knyttet til de mikroøkonomiske mekanismene som kan ligge til grunn for slike stordriftsfordeler. De økonomiske mekanismene som kan skape en årsakssammenheng mellom funksjonell bystørrelse og produktivitet, omfatter:

• Mer velfungerende arbeidsmarkeder. Bidrar til at det blir bedre overensstemmelse mellom den kompetansen arbeidsgivere trenger og den kompetansen arbeidstakere innehar.

• Markedskoplinger både oppstrøms og nedstrøms. Med markedskoblinger oppstrøms menes bedre fungerende faktormarkeder mens markedskoblinger nedstrøms handler om mer effektive markeder for sluttprodukter.

• Kunnskapsspredning i nettverk. Samlokalisering av bedrifter i såkalte næringsklynger kan bidra til økt produktivitet i regionen.

Duranton og Puga (2004) mener at litteraturen på feltet er tilstrekkelig moden til at man kan trekke noen generelle konklusjoner. Blant annet peker de på at en positiv sammenheng mellom funksjonell bystørrelse og produktivitet er konsistent med en hel rekke ulike mikroøkonomiske modeller. Dette tilsier at en slik sammenheng er teoretisk robust. Samtidig er det vanskelig å identifisere empirisk hvilken konkret mekanisme som gir det observerte resultatet.

Konsekvenser for samfunnsøkonomiske analyser

Venables (2007) drøfter nytte-kostnadsanalyser i en situasjon der det legges til grunn at det er en sammenheng mellom funksjonell bystørrelse og produktivitet. Her peker han på at hvis et infrastrukturtiltak i en by fører til at flere arbeidstakere kan pendle til byen, innebærer dette at byen funksjonelt blir større. Ifølge sammenhengen som forutsettes i teorien, vil dette gi økt produktivitet ikke bare til de nyankomne, men til alle arbeidstakere i byen. Verdien av produktivitetsøkningen vil komme i tillegg til summen av endrede reisekostnader til trafikantene på den berørte strekningen. Dette utgjør en positiv netto ringvirkning av transporttiltaket. Det pekes også på samspillet med vridende skatter. Dette drøftes nærmere i kapittel 7.3.3.

Argumentene ovenfor har tre begrensninger ifølge Venables (2007). For det første gjelder resonnementene kun for pendlerreiser, og i en nytte-kostnadsanalyse som også inkluderer fritidsreiser, må disse effektene vektes med andelen pendlerreiser. For det andre har ikke analysen sett på sammenhengen mellom transportforbedringer og negative eksternaliteter fra økt trengsel og kødannelse. Slike effekter vil trekke i motsatt retning av positive ringvirkninger. For det tredje forutsetter modellen at produktiviteten utenfor byen forblir uforandret selv når arbeidskraft flytter til byen, en forutsetning som ikke nødvendigvis er korrekt. Det advares mot å anvende resultatene direkte til å gi politikkanbefalinger, men ved å se bort fra dem vil man kunne overse en av nyttevirkningene ved infrastrukturtiltak i byer.

7.3.3 Økt arbeidstilbud i tilfeller med vridende skatter

Skatt på inntekt innebærer at den enkelte tilpasser seg til lønn etter skatt, mens verdien av den enkeltes produksjon er den samfunnsøkonomiske verdien, som i et velfungerende marked reflekteres av lønn før skatt. Dette er en markedssvikt som får konsekvenser for vurdering av transporttiltak.

Redusert reisetid kan tas ut i økt fritid, økt arbeidstid eller en kombinasjon av disse. Det kan tenkes at flere vil delta i arbeidsmarkedet når reisekostnaden har gått ned. Dersom et transportprosjekt fører til økt arbeidstilbud, vil dette gi økt produksjon og verdiskaping.

Deler av verdien ved økt arbeidstilbud fanges opp i en godt spesifisert ordinær nytte kostnadsanalyse av transportmarkedet. Siden transportbrukerne som øker arbeidstilbudet vil ta hensyn til lønn etter skatt som følger av økt arbeidstilbud, vil denne effekten fanges opp som endringen av konsumentoverskudd til transportbrukerne.

Verdien av den økte produksjonen som følge av økt arbeidstilbud er imidlertid lik lønn før skatt. For at hele verdien av økt arbeidstilbud skal tas med i analysen, må man legge til den delen av verdien ved økt produksjon som ikke er fanget opp i en ordinær nytte-kostnadsanalyse av transportmarkedet. Dette tillegget tilsvarer differansen mellom den samfunnsøkonomiske verdien av økt produksjon ved en times ekstra arbeid og den verdien som den enkelte står overfor ved en time ekstra arbeid. I praksis er differansen lik den ekstra skatteinngangen som følger av endringen av arbeidstilbud. Dette er å regne som en netto ringvirkning. For en grafisk framstilling av denne effekten, se boks 7.2.

Boks 7.3 Samfunnsøkonomisk verdi ved økt arbeidstilbud

Skattekilen innebærer at dersom reduserte reisekostnader gir økt arbeidstilbud, så vil det foreligge en tilleggseffekt som ikke fanges opp i en ordinær analyse av transportmarkedet. Dette er illustrert i figur 7.2.

Figur 7.2 framstiller forskjellen mellom den samfunnsøkonomiske virkningen av økt sysselsetting, og den delen som vil fanges opp i en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Antall sysselsatte (L) gis ved den horisontale aksen, og lønn (w) ved den vertikale. Vi antar at tilbudet av arbeidskraft (T) er en stigende funksjon av lønn. Denne funksjonen representerer verdien av den fritiden som må oppgis for å delta i arbeidslivet. For å holde illustrasjonen enkel, ser vi bort fra at lønn kan antas å være en fallende funksjon av antall sysselsatte, og antar at lønnskurvene er horisontale.

Når den enkelte skal vurdere om han vil delta i arbeidslivet veier han det han tjener på å arbeide opp mot verdien av fritiden han må oppgi ved å arbeide. Dersom lønn etter skatt fratrukket pendlingskostnader er høyere enn verdien av fritid, vil han jobbe. Dersom lønn etter skatt fratrukket transportkostnader er lavere enn verdien av fritid, vil han ikke jobbe. I utgangspunktet vil arbeidstilbudet være L₀, gitt lønn etter skatt fratrukket transportkostnader. Hvis vi har et prosjekt som fjerner transportkostnaden vil arbeidsinntekten for individene øke med bortfallet av transportkostnaden. Det nye arbeidstilbudet er L₁.

Hva er den samfunnsøkonomiske virkningen av transporttiltaket? De som allerede deltok i arbeidslivet vil få høyere disponibel inntekt etter at transportkostnadene har falt bort. Dette er representert ved areal A i figur 7.2. Videre vil det økte arbeidstilbudet, enten i form av at de som deltok i arbeidslivet øker antall tilbudte timer eller det kommer nye deltakere, få økt nytte ved at det de tjener på å arbeide overstiger deres verdi av fritid. Dette er representert ved areal B i figur 7.2. Disse virkningene vil fanges opp i en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Verdien av produksjonen til det økte arbeidstilbudet tilsvarer imidlertid lønn før skatt. Differansen mellom den samfunnsøkonomiske verdien ved økt sysselsetting, og den verdien som den enkelte tar hensyn til i sin tilpasning, er representert med areal C i figur 7.2. Denne tilsvarer verdien av den økte skatteinngangen som følge av økt sysselsetting, og representerer en netto ringvirkning av økt sysselsetting i en økonomi med skatt på arbeidsinntekt.

Det er et empirisk spørsmål om transporttiltak bidrar til netto økt arbeidstilbud, gjennom at flere deltar i arbeidsmarkedet eller ved at folk jobber lenger, noe vi kommer tilbake til i kapittel 7.4.

Venables (2007) ser også på hvordan denne arbeidsmarkedseffekten samspiller med at produktiviteten øker som følge av økt funksjonell bystørrelse jf. avsnitt 7.3.2. I hans modell vil kombinasjonen av reduserte generaliserte reisekostnader og økt produktivitet i byen innebære at flere velger å jobbe i byen framfor distriktet utenfor. Individene vil velge å pendle til byen så lenge forskjellen i lønnsnivået er høyere enn de generaliserte reisekostnadene. Arbeiderne vil imidlertid forholde seg til lønn etter skatt, og ikke den samfunnsøkonomiske verdien av produksjonen som måles ved lønn før skatt. De ekstra skatteinntektene som følger av at arbeidere velger å pendle inn til mer produktive jobber i byen, gjenspeiler dermed økt produksjon som ellers ikke ville oppstått. Dette gjelder endringen i skatteinngang fra de arbeiderne som velger å pendle til byen som følge av tiltaket. Venables (2007) holder samlet arbeidstilbud i landet fast i sin modell. Økt lønn i byen kan imidlertid gi opphav til økt samlet arbeidstilbud i landet, ikke bare overføring av arbeidskraft fra mindre produktive jobber utenfor byen. På grunn av vridende skatter må man ved økt samlet arbeidstilbud ta hensyn til at den enkelte tilpasser seg til lønn etter skatt, mens verdien av den enkeltes produksjon er den samfunnsøkonomiske verdien. I et velfungerende marked reflekteres dette av lønn før skatt.

7.3.4 Areal og transport

Et transportprosjekt kan gi prisendringer i eiendomsmarkedet. I utgangspunktet er dette kun en omfordeling av den opprinnelige direkte nytten fra tiltaket, som fanges opp gjennom trafikantnytten i en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse. Det vil derfor utgjøre dobbelttelling å ta med begge effektene i analysen.

Dersom et tiltak frigjør areal som tidligere ble brukt til transport, og disse arealene har en positiv knapphetsverdi, bør verdien i beste alternative anvendelse i prinsippet inkluderes på prosjektets nytteside. Minken (2011) drøfter dette tilfellet. Det argumenteres for at dette innebærer en reell samfunnsøkonomisk effekt som ikke fanges opp av den direkte brukernytten av prosjektet. Det fremholdes at dersom en slik effekt skal vurderes tatt med i analysen, må det være stor sannsynlighet for at arealene faktisk blir anvendt, f.eks. ved at det har meldt seg seriøse interessenter. Minken (2011) viser til at det i Sverige foreligger metoder for slik verdsetting6, men at disse ikke må brukes ukritisk.

Et annet vesentlig aspekt ved samspillet mellom areal og transporttiltak er hvordan økt geografisk tetthet kan gi opphav til økt produktivitet, jf. drøftingen i kapittel 7.3.2. Dersom man ser for seg at et transporttiltak vil øke produktiviteten i et byområde gjennom de mekanismer som er drøftet i kapittel 7.3.2, vil man også kunne få en situasjon der noe av verdien av økt produktivitet slår ut i økte eiendomspriser i byområdet. Dersom verdien av økt produktivitet er forsøkt beregnet direkte, vil det imidlertid utgjøre dobbelttelling å regne med effekten av prisendringene i eiendomsmarkedet i tillegg.

Dersom transporttiltaket som skal analyseres i realiteten er begrunnet med at det for eksempel gir nye muligheter for byutvikling, bør tiltaket vurderes ut fra dette i en samfunnsøkonomisk analyse. I en slik analyse vil det være naturlig å se nærmere på hvilke muligheter for arealbruk tiltaket åpner for både på kort og lang sikt, og hvilke samfunnsøkonomiske virkninger dette kan ha. Samfunnsøkonomiske virkninger i transportmarkedet vil da kun være én del av analysen. Et aktuelt eksempel på et byutviklingsprosjekt er omleggingen av trafikksystemet i Bjørvika i Oslo, et prosjekt som blant annet gikk ut på å legge trafikken under bakkenivå. Her er det kun anslått samfunnsøkonomisk netto nytte av selve veiprosjektet, og denne ble i proposisjonen for Stortinget i 2005 anslått å være -2,9 mrd. kroner basert på de prissatte faktorene. Prosjektet hadde en forventet kostnad på om lag 3,9 mrd. 2005-kroner. Det ble vektlagt i framlegget for Stortinget om finansiering (St.prp. nr. 50, 2004-2005) at nytten av prosjektets bidrag til tilrettelegging for byutvikling ikke inngikk i beregningene av den samfunnsøkonomiske netto nytten. Ved å beslutte at veiutbyggingen i Bjørvika skulle igangsettes kan man si at Stortinget verdsatte ikke-prissatte faktorer slik at de mer enn oppveide den negative netto nytten som var beregnet ut fra de prissatte faktorene.

7.3.5 Ufullkommen konkurranse

Ufullkommen konkurranse i de markedene som bruker transport kan også være en kilde til netto ringvirkninger. For det første kan bedrede transportmuligheter gi økt konkurranse mellom bedrifter, noe som vil presse prisene nærmere alternativkostnadene. Høye transportkostnader kan være en viktig årsak til at en del markeder avgrenses geografisk, slik at en får mange, små, lokale markeder. I den grad et tiltak faktisk påvirker konkurranseforholdene, vil dette være en samfunnsøkonomisk effekt som ikke fanges opp av ordinære samfunnsøkonomiske analyser.

For det andre har vi mulige netto ringvirkninger av økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse selv om konkurranseforholdene ikke bedres. Dette er blant annet drøftet i en rapport fra det britiske samferdselsdepartementet, SACTRA (1999). Tilnærmingen er parallell til den som drøftes i kapittel 7.3.3, og gjelder virkninger av underforbruk av ressurser som følge av markedssvikt eller vridende skatter.

La oss se på et firma som opererer i et marked karakterisert ved ufullkommen konkurranse, og som derfor kan ta en pris som er høyere enn marginalkostnaden. Anta videre at dette firmaet står overfor en transportkostnad som varierer proporsjonalt med produksjonsnivået i bedriften som gir en konstant marginalkostnad. I figur 7.3 er dette illustrert ved en monopolist, og den optimale tilpasningen til monopolisten er i punktet P_m, Q_m. Dersom et transportprosjekt gir lavere transportkostnader for firmaet, vil dette, alt annet likt, gi lavere marginalkostnader for firmaet, illustrert ved et skift i marginalkostnadskurven fra MK1 til MK2. Firmaet responderer på de lavere produksjonskostnadene ved å redusere prisen og øke produksjonen til P₂, Q₂. Arealet A+B tilsvarer den nytten som fanges opp som verdien av reduserte generaliserte reisekostnader for næringslivet i ordinære nytte-kostnadsanalyser. I figur 4.3 ser vi at siden firmaet kan fastsette en pris som er høyere enn marginalkostnaden, så er betalingsvilligheten til konsumentene av en ekstra enhet (som framgår av etterspørselskurven) høyere enn kostnaden ved å produsere den (marginalkostnadskurven). Ved økt produksjon gir dette en effektivitetsgevinst som kommer i tillegg til den som er fanget opp gjennom ordinær nytte-kostnadsanalyse. Denne ekstra effektivitetsgevinsten er illustrert ved arealet C+D+E i figure 7.3. Denne effektivitetsgevinsten er netto ringvirkninger av økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse.

7.3.6 Metoder for estimering

I Norge har det, på oppdrag fra samferdselssektoren, blitt gjennomført to utredninger som drøfter kildene til netto ringvirkninger (Heldal mfl., 2009, COWI, 2012). Rapportene presenterer også skisser til hvordan netto ringvirkninger eventuelt kan beregnes, men fremhever behovet for ytterligere forbedring av beregningsmodeller, samt behovet for empiriske studier og grunnlagsdata for å kunne operasjonalisere faktiske beregninger. I rapportene presenteres noen case-studier som synliggjør ovennevnte behov.

I prinsippet vil en studie av et transportprosjekt i en generell likevektsmodell være et alternativ til en partiell nytte-kostnadsanalyse der man forsøker å ta hensyn til netto ringvirkninger i andre markeder. Dersom den generelle likevektsmodellen modellerer ulike former for markedssvikt, vil den kunne fange opp eventuelle netto ringvirkninger. Overvelting mellom sektorer gjennom markedene kan således innebære at offentlige inngrep og markedssvikt i andre deler av økonomien enn der tiltakene gjennomføres, påvirker de samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkningene (Fæhn, 2010).7 Det er gjort arbeid for å utvide generelle likevektsmodeller med realistiske transportnettverk. Disse kalles generelt Spatially Computable General Equilibrium (SCGE)-modeller. Hansen (2011) viser til flere operative modeller av denne typen i land utenfor Norge som kan brukes til å anslå netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter.8 Kravet til detaljeringsgrad for å modellere et komplekst transportmarked innenfor slike SCGE-modeller kan imidlertid føre til at det blir vanskelig å identifisere de ulike effektene i de enkelte markedene. På den annen side kan for lite detaljer om transportsystemet i modellen føre til at modellen ikke klarer å fange opp de relativt små endringene i transportsystemet som mange enkeltprosjekter utgjør (Minken, 2011).

7.4 Empiriske analyser

NOU 1997: 27 konkluderte blant annet med at det må stilles strenge krav til det empiriske grunnlaget for å fange opp netto ringvirkninger i en samfunnsøkonomisk analyse. Det ble pekt på at bedre datagrunnlag, utvikling av økonometriske metoder m.m. over tid kan gi grunnlag for å dokumentere ringvirkninger på områder der slike virkninger den gang var vanskelige å identifisere, og at dette kunne være tilfelle innenfor transportsektoren.

Det har vært et betydelig tilfang av empiriske studier av ringvirkninger siden 1997. Økt datagrunnlag, utvikling av økonometriske metoder og ikke minst mulighet til å behandle store datasett raskt og billig med kraftigere datautstyr, har muliggjort flere interessante studier. De fleste relevante studiene er gjort utenfor Norge og gjennomgås i kapittel 7.4.1. I kapittel 7.4.2 går vi gjennom studier basert på norske data.

7.4.1 Studier av netto ringvirkninger av transporttiltak utenfor Norge

Produktivitet og stordriftsfordeler

Effektene av økt funksjonell bystørrelse på produktiviteten i et område har vært tema for flere studier. Typisk for disse studiene er at man forsøker å estimere hvor mange prosent produktiviteten i byen vokser, dersom reell bystørrelse vokser med én prosent (elastisiteten av produktivitet med hensyn til et mål på funksjonell bystørrelse).

I en omfattende gjennomgang av tilgjengelig empirisk forskning på området, konkluderer Melo mfl. (2009) at det er store variasjoner i resultatene.9 Studien viser at estimatene varierer sterkt avhengig av sektor, land og hvordan man måler funksjonell bystørrelse. Videre varierer de med ulike metodiske valg i studiene. Gjennomsnittselastisiteten i Melo mfl. (2009) er 0,058. Dette tilsier at dersom den funksjonelle bystørrelsen øker med én prosent, vil produktiviteten i byen øke med 0,058 prosent. Hoveddelen av elastisitetene ligger innenfor et intervall på -0,090 til 0,292.10 Den laveste elastisiteten Melo mfl. (2009) har funnet er på -0,8, altså en negativ sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet, og den høyeste er på 0,658, noe som viser at det er stor variasjon i estimatene. Gjennomsnittet for studier utført i ulike land varierer også. De fleste estimatene er fra Storbritannia, der den gjennomsnittlige elastisiteten er 0,102. For Europa som region rapporteres et gjennomsnitt på -0,038, for Frankrike 0,039 og for Sverige 0,017. Det er også stor variasjon mellom sektorer. For industrisektoren finner forfatterne en gjennomsnittlig elastisitet på 0,040, mens de for service finner en gjennomsnittlig elastisitet på 0,148. Det inngår ingen studier på norske data i artikkelen.

Melo mfl. (2009) konkluderer med at sammenhengen mellom produktivitet og funksjonell bystørrelse bør vurderes i konteksten der estimatet skal brukes. Etter deres mening er det ingen grunn til å forvente at elastisitetene er like på tvers av sektorer, byer og land.

Funnene til Melo mfl. (2009) er i tråd med mange andre analyser på feltet. Vickerman (2010), for eksempel, oppgir at man i slike empiriske studier typisk finner elastisiteter i størrelsesorden 0,01 til 0,1 og trekker fram variasjoner mellom sektorer og regioner. En nyere studie av OECD-land (Égert mfl., 2009) viser videre at det er store variasjoner i både fortegnet og størrelsen på sammenhengen som identifiseres mellom samferdselsinvesteringer og produktivitet, og de konkluderer med at effektene er landspesifikke og blant annet er avhengige av nivået på infrastrukturen i landet.11 Graham mfl. (2009) finner også store variasjoner mellom sektorer i en studie basert på britiske data, med elastisitet for industri på 0,021, bygg- og anlegg på 0,034, forbrukertjenester på 0,024 og produsenttjenester på 0,083.

Det foreligger også studier som viser at effektene av nærhet avtar relativt raskt med avstand. Spørsmålet er hvor nær ulike steder med økonomisk aktivitet må være for at den økonomiske aktiviteten på ett sted skal ha innvirkning på aktiviteten på det andre stedet. Graham mfl. (2009) har sett nærmere på hvor raskt effekten avtar. Basert på britiske data finner de for eksempel at effekten av nivået på sysselsettingen i et område på produktiviteten i et annet område, faller med mer enn den inverse av avstanden.12 Det innebærer at sysselsetting 10 km fra bykjernen har mindre enn 1/10 av den effekten som sysselsetting en km fra bykjernen har. De har også skilt ut effektene av aktivitet med noen utvalgte avstandsmål, og finner at sammenhengene er positive og statistisk signifikante mellom 0 og 25 km, faller i området 25 til 50 km. For avstander over 50 km identifiseres det ikke noen statistisk signifikant effekt mellom nærhet og produktivitet.

En gjennomgang av litteraturen knyttet til agglommerasjon og offentlig transport (Chatman og Noland, 2011) konkluderer med at det er usikkert hvorvidt og i hvilke tilfeller forbedring av offentlig transport kan gi økt produktivitet som følge av effektiv fortetting. I gjennomgangen pekes det på at det er gjort svært få studier av den konkrete virkningen fra offentlig transport.

Det er metodiske problemer knyttet til å identifisere effekten av økt funksjonell bystørrelse på produktivitet. Det trekkes fram at det er vanskelig å vite om økt produktivitet skyldes økt tilgjengelighet i et område, eller om det er slik at aktørene i økonomien og myndighetene bedrer tilgjengeligheten til områder der produktiviteten øker (se blant annet Vickerman, 2010). Videre pekes det på at måten studier er utformet på, gir store utslag i den elastisiteten man finner (Melo mfl., 2009). Chatman og Noland (2011) peker på at det ikke er tilstrekkelig å identifisere en eventuell sammenheng mellom agglommerasjon og produktivitet, slik mange studier har gjort. De relevante er sammenhengene er mellom transport og agglomerasjon, og deretter hvordan transportgenerert agglomerasjon påvirker produktivitet. Det pekes på at ingen empiriske studier har undersøkt en slik årsakskjede. Chatman og Noland (2011) peker også på behovet for å se på eventuelle agglommerasjonsvirkninger i sammenheng med virkningene av eventuell redusert tetthet av økonomisk aktivitet andre steder, siden det er en slik nettovirkning som vil være av betydning i en nasjonal sammenheng. Graham og van Dender (2010) vektlegger at selv store prosjekter i liten grad endrer den totale funksjonelle bystørrelsen i en gitt by, og argumenterer for at tradisjonelle tilnærminger til å estimere ringvirkninger ikke tar hensyn til dette i tilstrekkelig grad. I tillegg til de metodiske problemene som er nevnt ovenfor, er ikke sammenhengen mellom produktivitet og funksjonell bystørrelse nødvendigvis lineær. Graham og van Dender (2010) viser at estimater for elastisiteten varierer med hvor geografisk konsentrert økonomisk aktivitet er i utgangspunktet, og at det for visse segmenter ikke kan identifiseres noen sammenheng. De konkluderer derfor med at det ikke er mulig å skille effekten av funksjonell bystørrelse på produktivitet fra andre mulige forklaringsfaktorer13. Det pekes på at en direkte konsekvens for nytte-kostnadsanalyser av transportprosjekter er at det vil være svært villedende å benytte enkle punktestimater for ringvirkninger i en analyse.

Sysselsetting

Det finnes også en rekke studier utført på makronivå av sammenhengen mellom vegkapital og sysselsetting. Vickerman (2008) peker på at man ikke finner noen systematisk positiv sammenheng mellom sysselsetting og infrastruktur, særlig når man tar hensyn til ulike typer veier. Det er også pekt på at det som ved første øyekast kan se ut til å være en positiv sammenheng, kan vise seg å være basert på metodiske feil i den statistiske analysen. Et eksempel her er Jiwattanakulpaisarn mfl. (2009) som analyserer effekten av ulik tetthet av motorveinett i forskjellige fylker i delstaten Nord-Karolina i USA. Ved å teste sammenhengen mellom nivået på motorveinett og sysselsetting fant de en positiv sammenheng, men da det ble tatt høyde for at årsakssammenhengen kunne gå andre veien og at sysselsetting i én periode kunne være bestemt av sysselsettingen i den forrige, fant de ikke lenger en slik sammenheng.14

Ufullkommen konkurranse

Department for Transport (2005) i Storbritannia drøfter eventuelle effekter som transportprosjekter kan ha under ufullkommen konkurranse. Det pekes på at det er begrenset empirisk materiale som analyserer sammenhengen mellom transportinvesteringer og graden av konkurranse i økonomien. Som en tilnærming ses det på konsekvensene for konkurransen av endringer i handelshindringer; ifølge Department for Transport (2005) er det estimert at fem prosentpoeng reduksjon i gjennomsnittlige tollsatser vil gi en reduksjon på 4,5 prosentpoeng i prispåslaget i økonomien som helhet. Under forutsetningen om at transportkostnader utgjør fem til syv prosent av samlede kostnader for firmaer, tilsier dette resultatet at man må ha en reduksjon i transportkostnader på 70 til 100 prosent for at et samferdselstiltak skal ha en tilsvarende virkning på konkurransen. I praksis vil samferdselstiltak påvirke transportkostnadene langt mindre enn handelshindringer. På dette grunnlaget konkluderes det med at man normalt sett ikke vil kunne forvente at et transportprosjekt vil gi netto ringvirkninger som følge av bedret konkurranse.

Det er gjort forsøk på å tallfeste netto ringvirkning som følger av økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse. Under visse forutsetninger kan den netto ringvirkningen som følger av økt produksjon under ufullkommen konkurranse fanges opp ved å benytte en oppjusteringsfaktor på verdien av reduserte generaliserte reisekostnader for næringslivet i ordinære nytte-kostnadsanalyser (Departement for Transport, 2005). Hvor stor denne oppjusteringsfaktoren er, vil avhenge av hvor stor forskjellen mellom pris og marginalkostnad er og hvor elastisk etterspørselen er i det berørte sekundærmarkedet. Hvis forskjellen mellom pris og marginalkostnad er stor og etterspørselen er elastisk, kan effekten være av betydning. Hvis forskjellen mellom pris og marginalkostnad er liten og etterspørselen er uelastisk, kan effekten være mindre betydningsfull. Det understrekes at en slik regnemåte kun vil være en grov tilnærming.15 På grunnlag av studier av gjennomsnittlig forskjell mellom pris og marginalkostnad samt av den gjennomsnittlige etterspørselselastisiteten i den britiske økonomien, konkluderer Department for Transport (2005) at man vil fange opp netto ringvirkninger av økt produksjon under ufullkommen konkurranse i Storbritannia ved å ha et tillegg på nytten for næringstransport på 10 prosent i samfunnsøkonomiske analyser. Det pekes på at forenklingen kun er gyldig dersom netto ringvirkninger som følger av ufullkommen konkurranse er lik for alle sektorer og transportprosjektet påvirker alle sektorer likt.

Annet

Spørsmålet om infrastrukturutbygging stimulerer til økt verdiskaping har vært analysert tidligere. Aschauer (1989) sammenlignet produksjon og produktivitet med investeringsnivået i infrastruktur over tid og i ulike regioner i USA. Han pekte på en positiv sammenheng. Det ble i NOU 1997: 27 trukket frem metodiske svakheter ved tilnærmingen, noe som også understrekes i Vickerman (2010). Han påpeker at det særlig er tvil om retningen på årsakssammenhengene som gjør at det i dag er liten tillit til metoden som benyttes i Aschauer (1989), og at tilnærmingen er spesielt problematisk som grunnlag for samfunnsøkonomiske analyser. Studiene ser også bort fra at aktørene i økonomien kan tilpasse seg ulike transportkostnadsnivåer gjennom endret plassering av bolig og aktivitet, eller gjennom utvidelse til nye markeder for sluttprodukt og innsatsvarer.

Det foreligger også noen studier som ser på atferdsendringer på mikronivå som følge av transporttiltak. For eksempel identifiserer Gibbons og Machin (2005), ifølge Vickerman (2010), en systematisk sammenheng mellom økte boligpriser og økt tilgang til stasjoner langs en ny t-banelinje i London (Jubilee line). Slik geografisk omorganisering av aktivitet som følge av en infrastrukturinvestering, er ikke en netto ringvirkning i seg selv, men kan gi opphav til den type klyngeeffekter og arbeidsmarkedseffekter som er omtalt i avsnitt 7.3.2.

Det har også blitt gjennomført mange studier av virkningen av de franske lyntogene. I en gjennomgang av disse studiene, oppsummerer Vickerman (2010) at etablering av lyntog har gitt en økt trafikk mellom berørte byer, men at den samlede økonomiske effekten er langt mer uklar. Generelt vises det til at etableringen av lyntogforbindelsene fra Paris til andre byer ikke kan sies å ha gitt en netto omfordeling av økonomisk aktivitet mellom Paris og byer i omegn, eller å ha påvirket samlet økonomisk vekst i disse byene. Det pekes imidlertid på at etableringen av lyntog ser ut til å ha bidratt til å sentralisere økonomisk aktivitet rundt de store byene tilknyttet togtraseen.

7.4.2 Studier på norske data

Produktivitet, stordriftsfordeler og sysselsetting

Studier basert på norske data viser ingen generell sammenheng mellom veiinvesteringer og produktivitet. En makrostudie basert på nasjonalregnskapdata for perioden 1963 til 1997, ga for eksempel ikke resultater som støttet en hypotese om at infrastrukturinvesteringer har bedret produktiviteten i Norge.16 En ny studie basert på fylkesfordelte tall fra 1997-2005 gir heller ikke noen statistisk signifikant sammenheng mellom veiinvesteringer og produktivitet (Eriksen og Jean-Hansen, 2008). Forfatterne mener at resultatet kan skyldes statistiske problemer, men også det faktum at samferdselsprosjekter i Norge i liten grad har vært prioritert ut fra deres samfunnsøkonomiske lønnsomhet.17 Heller ikke Egert mfl. (2009), som har analysert sammenhengen mellom produktivitet og infrastruktur i OECD-land, finner noen statistisk signifikant sammenheng mellom veg- og jernbaneinvesteringer og produktivitet i Norge.

En annen studie av 102 større veiprosjekter i Norge som ble ferdigstilt i perioden 1993-2005, finner at det er en positiv og statistisk signifikant sammenheng mellom investering og befolkningsvekst, men finner ingen statistisk signifikant effekt på sysselsetting, inntektsnivå, pendling eller næringsarealer (Lian og Rønnevik, 2010).

I Norge pekes det ofte på betydningen av fastlandsforbindelse for å stimulere lokalt næringsliv. I utgangspunktet vil disse effektene utgjøre en omfordeling av de ordinære førsteordenseffektene som følger av reduserte generaliserte reisekostnader, jf. diskusjon innledningsvis i kapittelet. Utvalget har ikke funnet noen studier som avdekker ringvirkninger utover dette, altså netto ringvirkninger. En kvalitativ studie av fire firmaer lokalisert rundt to fjordkrysninger (forbindelse mellom Giske og Ålesund og mellom Bergen og Askøy) kunne ikke identifisere at det som følge av økt nærhet mellom nettverk av firmaer, kom en tilleggseffekt for næringslivet i området (Bråthen, 2000).

Utvalget kjenner ikke til detaljerte økonometriske studier på norske data av sammenhengen mellom bystørrelse og produktivitet. I en rapport fra 2011 viser Heum mfl.18 blant annet til at lønnsnivået i noen skjønnsmessig definerte arbeidsmarkedsregioner er høyere enn i landet for øvrig. Studien utgjør imidlertid ikke en empirisk undersøkelse av en eventuell årsakssammenheng mellom geografisk økonomisk tetthet og produktivitet i Norge. Resultatene må således forstås som en indikasjon på hvilke konsekvenser en slik sammenheng hypotetisk sett vil ha i den grad forutsetningene i rapporten er oppfylt.

Ufullkommen konkurranse

I en studie av ufullkommen konkurranse i Norge, fant Klette (1994) at forskjellen mellom pris og marginalkostnad innen industrisektoren i Norge i perioden 1980-1990 i snitt var på fem til ti prosent. Studien fant relativt store variasjoner mellom bedrifter innen samme bransje. Dette resultatet indikerer at man kun kan forvente forholdsvis små velferdsvirkninger av politikk for bedret konkurranse. Videre fant han at ingen bransjer stod overfor stordriftsfordeler.

7.4.3 Oppsummering av empiri

Det er gjennomført mange studier av sammenhengen mellom funksjonell bystørrelse og produktivitet. Disse er relevante for transportanalyser, siden transporttiltak i by kan sies å øke den funksjonelle bystørrelsen gjennom å korte ned reisetid. De fleste studiene som er gjennomført, finner en svak positiv sammenheng. Det er imidlertid konsensus i litteraturen om at det ikke eksisterer noen sammenheng som er lik på tvers av sektorer, byer og land. Dette innebærer blant annet at den lokale næringsstrukturen har stor betydning for hvilke netto ringvirkninger et tiltak kan tenkes å ha. Det pekes også på at sammenhengen mellom produktivitet og funksjonell bystørrelse ikke nødvendigvis er stabil innen samme by og sektor. Det vil derfor ikke være riktig å benytte ett punktestimat på sammenhengen mellom bystørrelse og produktivitet i nytte-kostnadsanalyser.

Det er også vanskelig å skille rollen funksjonell bystørrelse har på produktivitet fra andre mulige forklaringsfaktorer. I praksis betyr dette at en sammenheng som i studiene tillegges økt funksjonell bystørrelse i virkeligheten kan ha andre, ukjente årsaker. Dette taler mot å benytte estimater for denne sammenhengen, uten at slike metodiske problemer er avklart.

De aller fleste studiene er utført på britiske data, og det ser ut til at sammenhengen som finnes er sterkere i Storbritannia enn i andre land. Det er ikke klart hva dette skyldes. Utvalget kjenner ikke til studier av denne sammenhengen på norske data, men tall fra Sverige viser en svakere sammenheng enn i Storbritannia.

Studier på norske data har sett på sammenhengen mellom veiinvesteringer og produktivitet, uten å se spesifikt på funksjonell bystørrelse. Disse studiene viser ingen generell sammenheng mellom veiinvesteringer og produktivitet.

Det finnes også en rekke studier utført på makronivå av sammenhengen mellom vegkapital og sysselsetting. Det finnes ikke støtte i litteraturen for en generell systematisk positiv sammenheng mellom sysselsetting og infrastruktur. Empiriske funn gir heller ikke grunnlag for å si at transporttiltak vil gi økt konkurranse.

7.5 Anbefalinger i andre land

Det er få land som i sine veiledere for nytte-kostnadsanalyser anbefaler å inkludere anslag på netto ringvirkninger. Storbritannia skiller seg ut med å ha utviklet et konkret forslag til slike beregninger som tilleggsinformasjon til vanlig nytte-kostnadsanalyse. I Japan, Nederland, Tyskland og Frankrike har det vært beregnet anslag på netto ringvirkninger knyttet til utvalgte og særskilt store prosjekter.19

7.5.1 Storbritannia

Det britiske finansdepartementet anbefaler i sin generelle veileder for samfunnsøkonomisk analyse (HM Treasury, 2003), å vurdere både de direkte virkningene av et tiltak og de bredere virkningene tiltaket kan ha på andre deler av økonomien. Det pekes på at slike bredere virkninger må beskrives tydelig og vurderes nøye, siden det kan foreligge både nytteeffekter og kostnader.20 Det britiske samferdselsdepartementet anbefaler i sitt veiledningsmateriale (Department of Transport, 2012a og 2012b) at nytte-kostnadsanalyser holder beregninger av eventuelle netto ringvirkninger utenfor beregningen av et prosjekts netto nytte. Beregninger av netto ringvirkninger kan imidlertid tas med som en tilleggsopplysning i oppsummeringen av en samfunnsøkonomisk analyse av et tiltak. Det britiske samferdselsdepartementet har utarbeidet veiledere i verdsetting av slike netto ringvirkninger.

I det britiske samferdselsdepartementets veileder drøftes fire elementer knyttet til verdsetting av ringvirkninger: økt produktivitet som følge av økt funksjonell bystørrelse, reallokering av arbeidskraft til mer eller mindre produktive jobber, generelle arbeidstilbudseffekter og endret produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse. Det britiske samferdselsdepartementet peker på at det må være en sammenheng mellom ressursbruken i analysen og størrelsen på prosjektet som analyseres. Det er således rom for prosjekteier å vurdere om netto ringvirkninger skal analyseres nærmere. Endret produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse21 og arbeidstilbudseffekter22 trekkes fram som netto ringvirkninger som vil være relevante for de fleste prosjekter. Produktivitetseffekter som følge av økt funksjonell bystørrelse23 skal vurderes dersom investeringen også øker tilgjengeligheten til et område som inngår i en liste over ”funksjonelle urbane områder” i Storbritannia. De samfunnsøkonomiske virkningene av bevegelse av arbeidskraft til og fra mer eller mindre produktive jobber skal, ifølge veilederen, bare vurderes dersom slik omallokering er sannsynlig ut fra vurdering i en detaljert, konkret modell, og i alle tilfeller kun utgjøre en supplerende analyse og ikke inngå i en summering av samlede ringvirkninger.

I praksis er det bare for svært store samferdselsprosjekter at det er gjort konkrete forsøk på å anslå økonomiske netto ringvirkninger. Et eksempel er en jernbanelinje gjennom London, Crossrail-prosjektet, med anslått kostnad på om lag 16 mrd. pund, eller i størrelsesorden 150 mrd. norske kroner. Det britiske samferdselsdepartementet anslo at netto nytte av prosjektet økte fra 12,8 mrd. pund til 20,0 mrd. pund når disse effektene ble tatt med.24 Anslag på netto ringvirkninger bidrar således til at prosjektet anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Crafts (2009) påpeker imidlertid på at Crossrailprosjektet i London helt klart må anses som et prosjekt med unormalt sterk sammenheng mellom infrastrukturinvesteringer og produktivitet.

7.5.2 HEATCO (EU)

HEATCO, et EU-prosjekt med oppgave å harmonisere verdsetting av transportprosjekter, drøfter i sin rapport fra 2006 elementer som kan omtales som ringvirkninger (HEATCO, 2006). Dette omtales som indirekte samfunnsøkonomiske effekter. Det understrekes i rapporten at det er viktig å skille mellom de direkte og de indirekte effektene av et tiltak for å unngå dobbelttelling. Det vises til en gjennomgang av hvordan dette håndteres i 26 land25. Gjennomgangen omfatter virkninger som i dette kapittelet er omtalt som netto ringvirkninger, men også rene omfordelingseffekter og andre forhold ved analysen av effekter i transportmarkedet. De områdene som er omtalt i ett eller flere land omfatter arealbruk, økonomisk utvikling, sysselsetting på kort og lang sikt, utjevning mellom regioner både nasjonalt og på EU-nivå, urbanisering, nettverkseffekter, virkning for statsfinanser og sosial likhet. Videre peker HEATCO på at gapet mellom teori og praksis innen området er stort, og at deres anbefalinger gis i lys av dette. Det anbefales at det i samfunnsøkonomiske analyser av transportprosjekter som et minimum gis en kvalitativ vurdering av mulige indirekte effekter, og at størrelsesorden av et netto bidrag til samfunnsøkonomisk lønnsomhet belyses basert på studier av prosjekter med lignende kontekst. Videre anbefales det å benytte en økonomisk modell for å anslå de indirekte effektene der disse anses å være av stor betydning. Generelle likevektsmodeller med et realistisk transportnettverk, såkalte ”Spatially Computable General Equilibrium (SCGE)”-modeller, vurderes som det beste alternativet for en slik analyse.

7.5.3 Sverige

I Sverige har et utvalg nylig drøftet metode for samfunnsøkonomisk analyse innen transportsektoren (Trafikverket, 2012). I et eget kapittel drøftes hånderingen av eventuelle netto ringvirkninger. Momentene som løftes fram er i stor grad i samsvar med det som framgår av dette kapittelet. Det anbefales at det for små og mellomstore prosjekter ikke gjøres noen forsøk på å fange opp eventuelle netto ringvirkninger. For større prosjekter pekes det på at det ved behov kan presenteres en supplerende analyse av eventuelle effekter utover de som fanges opp av en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Det understrekes at resultatene fra en slik analyse ikke skal summeres med resultatene fra en ordinær nytte-kostnadsanalyse, men eventuelt inngå som en supplerende del av beslutningsgrunnlaget. En slik supplerende studie bør ifølge retningslinjene gjennomføres innenfor en relevant transportøkonomisk modell.

Det gis videre tilrådninger om håndtering i nytte-kostnadsanalyser av eventuelle nye bolig- og næringsbyggutviklingsmuligheter som følger av infrastrukturprosjekter, omtalt som ”exploateringseffekter” i Trafikverket (2012). Samtidig pekes det på svakheter ved de tilnærminger til problemstillingen som foreligger og det understrekes at metoden må brukes med varsomhet for å unngå dobbelttelling. Resultater bør uansett ikke inngå i beregning av netto nytte, men eventuelt framgå som del av en sensitivitetsanalyse.

7.6 Andre kilder til avvik mellom realisert nytte og anslått samfunnsøkonomisk effekt

Argumenter om ringvirkninger kommer ofte på bakgrunn av et ønske om ikke å utelate viktige effekter når man skal vurdere prosjekter. Utvalgets fokus i dette kapittelet er på netto ringvirkninger, effekter i andre markeder enn transportmarkedet som gir en netto samfunnsøkonomisk effektivitetseffekt som følge av markedssvikt i sekundærmarkedet, jf. begrepsavklaring i kapittel 7.2. Det er imidlertid også viktig å drøfte om det er forhold ved analysen av effekten i primærmarkedet, i denne sammenheng transportmarkedet, som kan forbedres. Vi vil i det følgende derfor se nærmere på noen kilder til avvik mellom realisert nytte og anslått samfunnsøkonomisk effekt innen transportmarkedet.

Siden nytten i et samferdselsprosjekt i stor grad består av redusert reisetid, vil feil anslag på trafikkvekst slå ut i feil anslag på realisert nytte. Planlegging skjer under usikkerhet, og det kan ikke forventes at prognoser alltid er riktige. Det bør imidlertid forventes at prognosene er forventningsrette, og at det på sikt ikke er systematikk i om prognosene er høyere eller lavere enn den faktiske utviklingen. Etterprøving av de prissatte virkningene i noe tid etter at prosjektet er tatt i bruk, såkalt ex post-analyser, kan avdekke om forutsetningene for den opprinnelige analysen var korrekt26. Det kreves andre typer analyser for å avdekke om prosjektet har utløst netto ringvirkninger, noe som også vil gjelde andre tidshorisonter enn den som vil være naturlig å legge til grunn for en ex post-analyse.

Det framgår i Kjerkreit og Odeck (2010) at Samferdselsdepartementet i 2005 ba Statens vegvesen kontinuerlig etterprøve de prissatte virkningene av igangsatte prosjekter, og at det deretter ble fastsatt en veileder i gjennomføring av slik etterprøving. En gjennomgang av de første elleve analysene som er gjennomført innenfor dette rammeverket viser at fem år etter åpning var realisert netto nytte høyere enn det som ble anslått før bygging (Kjerkreit og Odeck, 2010). Hovedårsakene var at trafikkveksten opprinnelig var undervurdert. Andre kilder til avvik mellom anslag og realisert netto nytte var over- og underestimering av kostnader, ulykkeskostnader og endringer i utformingen av prosjektene etter at den opprinnelige netto nytten ble anslått. En annen studie, utført av Transportøkonomisk institutt har vist tilsvarende funn (Madslien og Hovi, 2007). Der framgår det at estimatene for trafikkvekst som lå til grunn for nasjonale transportplaner i perioden 1996-2006, for de fleste prosjekter var noe lavere enn den faktiske veksten. Perioden som er undersøkt, er såpass kort at dette alene ikke gir grunn til å tro at prognoseverktøyet er feil, særlig siden tilbakeslaget i verdensøkonomien som følge av den økonomiske krisen i 2008 ikke er med i datamaterialet. Studien illustrerer likevel betydningen av riktige prognoser.

I analyser som ser nærmere på hvilke endringer et prosjekt faktisk har medført, er det særlig viktig å drøfte nøye hva som faktisk er å anse som ex ante (før prosjektet har påvirket aktørenes tilpasning) og ex post (etter at prosjektet har påvirket aktørenes tilpasning). Mange tilpasninger skjer allerede så snart det er realistisk at prosjektet skal gjennomføres, og i god tid før det er fysisk realisert. Hvis man gjør feilaktige vurderinger her, kan man risikere at ikke hele endringen som prosjektet har medført fanges opp. En studie viser slike effekter av at London ble tildelt sommer-OL 2012 (Brücker og Pappa, 2011). Tilpasninger i form av økt investering, konsum og produksjon er identifisert allerede før arrangementet.

En annen kilde til feilvurderinger er dersom forhold trafikantene eller andre aktører tillegger verdi, ikke fanges opp av analysen. La oss for eksempel se på en opplevd ulempe ved å være avhengig av ferjetransport. Dette vil da være et kostnadselement som inngår i aktørenes nyttefunksjoner. Hvis en analysen av en fastlandsforbindelse overser et slikt element, vil det påvirke nytte- og kostnadsvurderingen direkte, og gi en undervurdering av nyttevirkningen for trafikantene av tiltaket. I tillegg vil det kunne gi feilaktige trafikkprognoser, ved at de generaliserte reisekostnadene som aktørene står overfor ikke inkluderer alle relevante kostnader for trafikanten. Bråthen og Hervik (1997) har studert dette ved å se på fem fastlandsforbindelser. Studien fant at den realiserte responsen på prosjektene tilsa at det var en høyere betalingsvillighet for den nye reisen enn det som var anslått i utgangspunktet. Årsaken ble vurdert å være at trafikantene stod overfor en ulempekostnad ved ferjetransport som ikke ble tatt hensyn til ved den opprinnelige analysen, og at man dermed undervurderte den reelle kostnadsreduksjonen prosjektet medførte for trafikantene. Dette viser hvordan ex post-analyser kan være en hjelp til å identifisere utelatte nytte- eller kostnadselementer, slik at de kan inkluderes i senere analyser. Kostnadselementet som ulempen av ferjetransport utgjør, har i etterkant blitt beregnet, og inngår nå i Statens vegvesens analyseverktøy.

Som omtalt i kapittel 2, er mange virkninger vanskelige eller ikke ønskelige å tallfeste i en samfunnsøkonomisk analyse. Det bør likefullt inkluderes i en systematisk analyse av slike ikke-prissatte effekter. Hvis ikke vil ikke-prissatte effekter av betydning være en annen kilde til feilvurderinger. Et eksempel på systematisk analyse av ikke-prissatte effekter, er analysen av Sotrasambandet. Prosjektet gjelder en utbedret forbindelse mellom Bergen og øya Sotra vest for byen. Prosjektet er i NTP 2010-2019 prioritert med oppstart i den første fireårsperioden, med sluttførelse i perioden 2014-2019. Prioriteringen er betinget av at det blir tilslutning til delvis bompengefinansiering. I arbeidet med kvalitetssikring (KS1) framkom det at et konsept med ny tofelts bro, som i tillegg til dagens bro ville gi fire felter, ga en anslått netto nytte på -450 mill. kroner. Kvalitetssikreren presenterte også en systematisk analyse av de ikke-prissatte effektene ved de ulike alternativene. Samlet sett mente kvalitetssikreren at ikke-prissatte effekter ved ny tofelts bro, knyttet bl.a. til beredskap for store ulykker og bedre og mer attraktivt gang- og sykkeltilbud, tilsa at prosjektet ble anbefalt fordi den negative netto nytten av prissatte virkninger ble vurdert som liten i forhold til den totale investeringen, og at den negative netto nytten ble vurdert oppveid av de positive ikke-prissatte konsekvensene, spesielt knyttet til redusert sårbarhet på fastlandsforbindelsen. Et annet konsept med ny firefelts bro på samme sted hadde en netto nytte på minus 1 700 mill. kroner. Her ble de ikke-prissatte nytteeffektene vurdert enda høyere, men ikke så høyt at kvalitetssikrer mente de oppveide for den reduserte netto nytten av prissatte effekter. Regjeringen har imidlertid valgt å videreføre planlegging av begge konseptene. Det lokalpolitiske valget mellom de to konseptene dreier seg nå i stor grad om å veie de prissatte opp mot de ikke-prissatte effektene. Når utvalget avslutter sitt arbeid er det ikke gjort vedtak om igangsetting av prosjektet og dermed heller ikke endelig valg av konsept.

En annen kilde til feil kan være at man i en analyse av et prosjekt benytter et anslag på gjennomsnittlig tidsverdi for landet under ett, til tross for at reisene som gjennomføres systematisk verdsettes annerledes enn landsgjennomsnittet. Dette er nærmere drøftet i kapittel 4.4.3.

I analyser av køprising i byområder, kan det også være feil å benytte en gjennomsnittsverdi for reisetidsbesparelse for alle trafikantene i ett enkelt prosjekt. Den enkelte trafikant står i utgangspunktet ikke overfor kostnaden hun påfører andre trafikanter forsinkelser gjennom kødannelse. Køprising kan gi vesentlige samfunnsøkonomiske netto nyttevirkninger ved at den enkelte trafikant stilles overfor denne kostnaden, slik at eksternaliteten ved kødannelse internaliseres. Resonnementet hviler imidlertid på at trafikantene har ulik verdsetting av tid. På denne måten vil de som av en bestemt grunn verdsetter en bestemt reise til et bestemt tidspunkt høyt, mene at reisen er verdt prisen, selv med køprising. Andre vil verdsette sin reise lavere og vente til køprisen er lavere, for eksempel midt på dagen eller på kveldstid. Anderstig mfl. (2011) viser til Parry og Bento (2001), som har vurdert køprising i lys av teorien om netto ringvirkninger. Ifølge Parry og Bento (2001) vil netto ringvirkninger i form av redusert arbeidstilbud være negative når reisekostnadene går opp, som ved køprising. Anderstig mfl. (2011) peker imidlertid på at nettopp variasjon i verdsetting av reisetid mellom ulike trafikanter og reiseformål, tilsier at fortegnet ikke er gitt fra teorien. De estimerer effekten av køprisordningen i Stockholm, og finner at netto ringvirkninger av køprisingen der var positive.

7.7 Utvalgets vurdering

Utvalget vektlegger at retningslinjene for samfunnsøkonomiske analyser må være basert på oppdatert forskning og teorimessig utvikling. Samtidig er det viktig at anbefalingene er robuste og basert på et solid empirisk fundament. Dette sikrer sammenlignbarhet over tid og mellom prosjekter, og gir analysene legitimitet.

Tilnærmingen til ringvirkninger som ble presentert i NOU 1997: 27, vurderes å være gyldig fremdeles. Tilfanget av teorimessig og empirisk forskning har imidlertid gitt grunnlag for noen presiseringer.

Ringvirkninger med netto samfunnsøkonomisk verdi

Utvalget har konsentrert drøftingen om ringvirkninger som har en netto samfunnsøkonomisk verdi for landet, definert som ”netto ringvirkninger”. Dersom en ringvirkning skal ha en netto samfunnsøkonomisk verdi, må det foreligge en markedssvikt i sekundærmarkedene som innebærer at det i situasjonen før tiltaket er et under- eller overforbruk av ressurser sammenlignet med det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Hvis tiltaket som analyseres påvirker dette under- eller overforbruket, har tiltaket en ringvirkning som kan ha effekter på samlet samfunnsøkonomisk effektivitet.

Hvis varer og tjenester som påvirkes av tiltaket er priset riktig og det ikke foreligger markedssvikt i sekundærmarkedene før tiltaket settes inn, vil effekter i andre markeder kun være omfordeling av den opprinnelige effekten av tiltaket, og en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse vil fange opp alle samfunnsøkonomiske virkninger. I en slik situasjon vil det med andre ord ikke være snakk om en netto ringvirkning. Hvis omfordelingsvirkningen er stor, kan den likevel ha betydning for beslutningstakernes vurdering og bør derfor om mulig omtales i analysen, jf. drøfing av fordelingsvirkninger i kapittel 3.

Produktivitet og stordriftsfordeler

Det er godt forankret i økonomisk teori at det finnes mekanismer som i visse tilfeller kan gi en positiv sammenheng mellom produktivitet og funksjonell bystørrelse. Dette tilsier at dersom et transportprosjekt i et byområde i praksis utvider bystørrelsen, vil det kunne gi økt produktivitet for alle i byen, altså en netto ringvirkning.

Dersom man skal anbefale å inkludere effekter som følger av en slik sammenheng i samfunnsøkonomiske analyser, mener utvalget det bør eksistere et teorimessig og empirisk grunnlag for en enkel regel som ikke er avhengig av store grader av skjønn i den enkelte analyse. Bare slik vil man kunne sikre at analysene er sammenlignbare uavhengig av hvem som gjennomfører studien.

Gjennomgangen av empiriske studier i dette kapittelet viser imidlertid at det er svært vanskelig å identifisere en slik generell sammenheng mellom funksjonell bystørrelse og produktivitet. Det finnes heller ingen slike studier for Norge. De rapporterte tallene for hvor mange prosent produktiviteten øker hvis den funksjonelle bystørrelsen øker med én prosent, varierer sterkt mellom sektorer, byer og land (jf. bl.a. Vickerman (2008) og Melo mfl (2009)). Tallene varierer også sterkt avhengig av hvilken metodisk tilnærming som er benyttet. En omfattende oversikt utgitt av OECD og International Transport Forum (Graham og van Dender, 2010) peker i tillegg på at sammenhengen ikke er stabil og at det for store segmenter ikke kan identifiseres noen sammenheng i det hele tatt. Det er ikke mulig å si om mangelen på empirisk identifisering skyldes at teorien ikke holder i praksis, eller om det kommer av at man ikke har funnet riktig metode for å skille effekten av bystørrelse fra andre effekter som påvirker produktiviteten.

I og med at det har vist seg svært vanskelig å identifisere en sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet basert på tilgjengelige data, mener utvalget at det ikke generelt kan anbefales å legge til grunn en slik sammenheng når man skal utarbeide anslag på framtidige effekter av et prosjekt i en samfunnsøkonomisk analyse. Noe av vanskelighetene med slik idenfikasjon er at virkningene kan ta svært lang tid før de realises. En samfunnsøkonomisk analyse bør, der det er aktuelt, likevel drøfte hvorvidt det kan ligge til rette for den type ringvirkninger vi ser drøftet i teorien.

Siden teorien gir grunn til å tro at det kan være positive ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder, mener utvalget at samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekter i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres at produktiviteten er systematisk høyere enn i naboområdene, kan utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger som følge av økt funksjonell bystørrelse. I en slik analyse må det tydelig framgå hvilke forutsetninger som er lagt til grunn for vurderingene, og usikkerheten ved eventuelle netto ringvirkninger må synliggjøres gjennom sensitivitetsanalyser, der effektene av endrede forutsetninger framgår. Utvalget mener at eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse ikke bør inngå i beregningen av et prosjekts ordinære samfunnsøkonomiske netto nytte. Dette skyldes for det første at slike effekter er høyst usikre og kan avhenge av andre tiltak som ikke er en del av prosjektet som analyseres. For det andre vil ulike transportstudier få redusert sammenlignbarhet, fordi resultatet av en analyse av netto ringvirkninger vil avhenge sterkt av skjønnsmessige forutsetninger som må gjøres i den enkelte analysen.

De teoretiske argumentene for netto ringvirkninger gjennom økt produktivitet av økt funksjonell bystørrelse gjelder tiltak i byområder. Dette tilsier at for strekningsvise utbygninger i utkantstrøk predikerer teorien at slike eventuelle netto ringvirkninger er minimale. Den empiriske gjennomgangen i dette kapittelet indikerer at effekten av nærhet faller sterkt med avstand, og at det ikke kan påvises noen effekt for avstander over 50 km fra et bysentrum. Når man utfører en samfunnsøkonomisk analyse av slike prosjekter, er det således ikke grunn til å tro at det foreligger netto ringvirkniger som følge av økt funksjonell bystørrelse. For fastlandsforbindelser er situasjonen så forskjellig fra sted til sted, at det ikke kan gis noen generell anbefaling. På samme måte som for generell næringsstøtte, vil det være vanskelig å identifisere hvilke prosjekter som vil kunne utløse positive netto ringvirkninger. Utvalget kjenner ikke til noen studier som kan gi empirisk grunnlag for å si at integrering av bo- og arbeidsmarkeder utenfor byområder medfører positive netto ringvirkninger for samfunnet som helhet.

Arbeidstilbud

Skatt på arbeid innebærer at den samfunnsøkonomiske verdien av en time ekstra arbeid er høyere enn lønna som den enkelte tilpasser sitt arbeidstilbud ut fra. Hvis et prosjekt påvirker det samlede arbeidstilbudet i Norge, vil den ekstra skatteinngangen tilsvare den samfunnsøkonomiske verdien av netto ringvirkningen som følger av vridende skatter. Det er imidlertid vanskelig å vite om den enkelte over tid vil ta ut redusert reisetid gjennom økt arbeidstilbud eller gjennom annen tilpasning, som for eksempel å utnytte muligheten for billigere bolig lengre bort fra jobben eller gjennom å velge en jobb som er lengre bort fra eksisterende bolig. Dersom gevinsten tas ut på andre måter enn gjennom økt arbeidstilbud (og dermed økt produksjon), foreligger det heller ikke noen netto ringvirkning som følge av vridende skatter. Det er heller ikke gitt at transportkostnader i praksis har bidratt til at personer ikke deltar i arbeidsmarkedet, og således at reduserte transportkostnader skal gi økt sysselsetting. Dette er empiriske spørsmål. Verken utenlandske eller norske empiriske studier viser noen systematisk sammenheng mellom samlet langsiktig sysselsetting og investeringer i infrastruktur. Dette peker i retning av at man ikke gjør noen stor feil ved å utelukke slike arbeidstilbudseffekter når man skal vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved transportprosjekter. I likhet med for produktivitetsvirkninger, kan identifikasjon av slike effekter være vanskelig som følge av at det kan ta svært lang tid før effektene realiseres fullt ut. En samfunnsøkonomisk analyse bør, der det er aktuelt, likevel drøfte hvorvidt det kan ligge til rette for den type netto ringvirkninger vi ser drøftet i teorien.

For større prosjekter der det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at prosjektet vil påvirke det samlede arbeidstilbudet i landet gjennom økt arbeidstid eller at flere deltar i arbeidslivet, kan en samfunnsøkonomisk analyse imidlertid utvides med en separat drøfting av disse effektene. Det er da viktig å unngå dobbelttelling av nytten i prosjektet, og det korrekte vil være kun å ta hensyn til skattevirkningen som følger av endringen i verdiskapingen den økte sysselsettingen bringer med seg. For å sikre sammenlignbarhet og i lys av usikkerheten, bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid ikke inngå i beregningen av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte. Effekten av skattekilen må også hensyntas når man skal verdsette virkningene av økt produktivitet som følge av økt funksjonell bystørrelse.

Areal og transport

I utgangspunktet er prisendringer i eiendomsmarkedet som følge av et transporttiltak kun en omfordeling av den opprinnelige direkte nytten fra tiltaket. Det vil derfor utgjøre dobbelttelling å ta med begge effektene i analysen. Dersom man ser for seg at et transporttiltak vil øke produktiviteten i et byområde gjennom de mekanismer som er drøftet i kapittel 7.3.1, vil man kunne få en situasjon der noe av verdien av økt produktivitet slår ut i økte eiendomspriser. Dersom verdien av økt produktivitet er forsøkt beregnet direkte, vil det imidlertid også i dette tilfellet utgjøre dobbelttelling å regne med effekten av prisendringene i eiendomsmarkedet.

Dersom et tiltak frigjør areal som tidligere ble brukt til transport, typisk gjennom at trafikk flyttes under bakkenivå, og disse arealene har en positiv verdi, bør verdien i beste alternative anvendelse i prinsippet inkluderes på prosjektets nytteside, inklusiv eventuelle opsjonsverdier. Dersom en slik effekt skal vurderes tatt med i analysen, må det imidlertid være stor sannsynlighet for at arealene faktisk blir anvendt, f.eks. ved at det har meldt seg seriøse interessenter. I Sverige foreligger det metoder for slik verdsetting, men det anbefales å benytte dem med forsiktighet. Den svenske metoden anbefaler i alle tilfeller at slik verdsetting gjøres som en sensitivitetsanalyse, og ikke inngår i utregningen av antatt netto nytte av prosjektet. Utvalget regner med at de norske transportetatene følger dette arbeidet tett i sitt arbeid med veiledere i samfunnsøkonomisk analyse innen sine områder.

Ufullkommen konkurranse

Ufullkommen konkurranse kan også være en kilde til netto ringvirkninger. Utvalget mener imidlertid at i de fleste tilfeller vil ikke endringer i transportmulighetene i Norge påvirke graden av ufullkommen konkurranse i vesentlig grad. Dette skulle således være en begrenset kilde til netto ringvirkninger av transporttiltak i Norge i dag.

I kapittel 7.3.5 ble det vist at reduserte transportkostnader isolert sett gir økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse. Dette kan være en selvstendig kilde til netto ringvirkninger, også dersom konkurranseforholdene i seg selv ikke blir påvirket. Hvor stor en slik effekt er, vil avhenge av forskjellen mellom pris og marginalkostnad i den enkelte sektor, og av hvordan forbrukerne av varer fra den berørte sektoren reagerer på prisendringer. Den enkelte bedrift vil ofte ikke ha full informasjon om markedsforholdene og etterspørselskurven i sin sektor, noe som vil trekke i retning av stor grad av usikkerhet om markedsmakten vil bli utnyttet fullt ut og hvor lang tid en slik tilpasning vil ta. Videre vil dette variere fra sektor til sektor. I Norge er det grunn til å tro at sammensetningen av næringstransport vil variere sterkt mellom ulike typer transportprosjekter, noe som taler mot å benytte én faktor som skal fange opp en slik effekt. I den grad forskjeller mellom pris og marginalkostnad er av en viss betydning, og et firma står overfor en fallende etterspørselskurve, er det i alle tilfeller ikke gitt at redusert transportkostnad i sin helhet vil tilfalle eieren, snarere enn arbeidstakere eller underleverandører. Dette vil i så fall gi mindre reduksjon i bedriftens marginale kostnad enn reisetidsgevinsten i seg selv skulle tilsi. På den annen side, hvis arbeidere og underleverandører er norske, vil den andel av kostnadsgevinsten som tilflyter disse, utgjøre en del av kostnadsgevinsten i transport. Generelt kan slik insidensanalyse bare analyseres innenfor rammen av en generell likevektsmodell.

Samlet peker dette på at utvalget ikke har grunnlag for å si om effekten av ufullkommen konkurranse er av noen vesentlig betydning for den samfunnsøkonomiske netto nytten av transportprosjekter. Videre viser dette at det er vanskelig å fastslå noen enkel metode for å fange opp en slik eventuell effekt på en robust måte basert på et solid empirisk fundament.

Annet

Det er et viktig prinsipp at markedsimperfeksjoner bør korrigeres med mest mulig målrettede virkemidler som er rettet mot årsaken til imperfeksjonen, slik at en ikke fremmer økt effektivitet på ett område ved tiltak som medfører ineffektivitet på et annet område. Særlig gjelder dette ufullkommen konkurranse, der myndighetene har et mer direkte virkemiddel tilgjengelig ved å adressere markedsmakt gjennom konkurranselovgivningen og håndhevingen av denne. Å benytte transportinvesteringer for å øke konkurransen, vil i beste fall være en nest-best-løsning.27 Verdsetting i en sensitivitetsanalyse av eventuelle netto ringvirkninger som kommer av imperfeksjoner vil da kunne vise at det er et potensial for mer direkte virkemidler for å adressere imperfeksjonen.

Videre mener utvalget at det er vel så viktig å sørge for at spesifiseringen av nytte- og kostnadselementene er komplett og at det ikke foreligger andre kilder til feilaktige estimater innenfor rammen av tradisjonelle nytte- og kostnadsanalyser. De enkelte sektorveiledere må sikre at vesentlige faktorer i aktørenes nyttefunksjon er tatt med i analysen og at verdsettingen er gjort på et aggregeringsnivå som ikke gir grunn til å forvente systematisk skjeve resultater. I valg av aggregeringsnivå må det gjøres en vurdering av kostnadene ved ytterligere spesifisering opp mot nytten man kan få fra dette. Ikke-prissatte effekter av betydning må drøftes på en systematisk måte.

Nytte-kostnadsanalyser er i praksis ofte partielle analyser av små prosjekter. Hvorvidt et prosjekt er lite, avhenger av om det vil påvirke markedsprisene i vesentlig grad, jf. drøfting i kapittel 2. Dersom en reform eller et tiltak påvirker markedspriser utenfor transportmarkedet i vesentlig grad, vil en analyse innenfor en generell likevektsmodell med et realistisk transportnettverk, og som tar hensyn til relevante markedssvikter, være mer egnet. Innenfor en slik analyse vil man ikke ha den samme faren for dobbelttelling av visse effekter og utelatelse av andre effekter, som man kan få ved å gjøre ad hoc-analyser av ringvirkninger i sekundærmarkeder. Generelle likevektsmodeller er imidlertid ofte relativt aggregerte, noe som gjør dem mindre egnet til å fange opp effektene av små endringer, for eksempel i transportnettverket. Utvalget mener at utvikling av generelle likevektsmodeller som i større grad er egnet til å analysere slike mindre endringer i transportnettverket, og som tar hensyn til de relevante markedssviktene, vil kunne utgjøre et nyttig verktøy for å analysere effektene som i dette kapittelet har blitt omtalt som netto ringvirkninger.

7.8 Oppsummerende tilrådinger

På bakgrunn av drøftingen i dette kapittelet, vil utvalget tilrå følgende:

Produktivitet og stordriftsfordeler

• Det har vist seg svært vanskelig å identifisere en sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet når man evaluerer effekten av et tiltak eller serie med tiltak etter at det er gjennomført. Utvalget mener derfor at det ikke kan anbefales generelt å legge til grunn en slik sammenheng når man skal vurdere et prosjekt før det gjennomføres.

• I og med at teorien gir grunn til å tro at det kan være positive netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder, kan samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekter i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres systematisk høyere produktivitet, utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter. For å sikre sammenlignbarhet, og i lys av usikkerheten, bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Arbeidstilbud

• For større prosjekter der det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at prosjektet vil påvirke det samlede arbeidstilbudet i landet gjennom økt arbeidstid, eller at flere deltar i arbeidslivet, kan en samfunnsøkonomisk analyse utvides med en separat drøfting av disse effektene. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter. Det er viktig å unngå dobbelttelling av nytten i prosjektet, og i praksis vil det korrekte være kun å ta hensyn til endringen i skatteinngang som følge av økt sysselsetting. For å sikre sammenlignbarhet og i lys av usikkerheten bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Areal og transport

• I utgangspunktet er prisendringer i eiendomsmarkedet som følge av et transporttiltak kun en omfordeling av den opprinnelige direkte nytten fra tiltaket. Det vil derfor utgjøre dobbelttelling å ta med begge effektene i analysen. Dersom verdien av økt produktivitet som følge av økt funksjonell bystørrelse er forsøkt beregnet direkte, vil det også utgjøre dobbelttelling å ta med effekten på eiendomsmarkedet av slike effekter. I de tilfeller der et transportprosjekt frigjør areal som har en positiv alternativ verdi, kan det foreligge en reell samfunnsøkonomisk effekt som ikke fanges opp av den direkte brukernytten av prosjektet.

Ufullkommen konkurranse

• Utvalget har ikke har grunnlag for å si om effekten av ufullkommen konkurranse er av noen vesentlig betydning for den samfunnsøkonomiske netto nytten av transportprosjekter. Gjennomgangen viser også at det er vanskelig å fastslå noen enkel metode for å fange opp en slik eventuell effekt på en robust måte basert på et solid empirisk fundament. Dersom det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at prosjektet vil kunne påvirke konkurransesituasjonen eller vil påvirke markeder som er særlig preget av ufullkommen konkurranse, kan en samfunnsøkonomisk analyse utvides med en separat drøfting av disse effektene. For å sikre sammenlignbarhet og i lys av usikkerheten bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Analysen av primærmarkedene ex post

• Arbeidet med analyser av prosjekter etter at de er gjennomført bør videreføres. En slik systematisk tilnærming som er igangsatt i Statens vegvesen gir ny kunnskap om analysene som gjøres, og gjør det mulig å bruke resultatene til å forbedre anslagene. Med en systematisk oppfølging kan slike studier og andre tilnærminger bidra til å sikre at spesifiseringen av nytte- og kostnadselementene er fullstendig, at framskrivninger er riktige på lang sikt og at det ikke foreligger andre kilder til feilaktige estimater innenfor rammen av nytte-kostnadsanalyser.

7.9 Litteraturliste

Anderstig, C., S. Berglund, J. Eliasson, M. Andersson og R. Pyddoke (2011). Congestion charges and the labour market: ”wider economic benefits” or ”losses”?, Draft CTS Working paper 2011:X. Centre for Transport Studies, Stockholm.

Aschauer, D.A. (1989). Is bublic expenditure productive? Journal of Monetary Economics, 23, s. 177-200.

Brücker, M. og E. Pappa (2011). For an Olive Wreath? Olympic Games and Anticipation Effects in Macroeconomics. CEPR Discussion Paper No. 8516.

Bråthen, S. (2000). Do fixed links affect local industry? A Norwegian case study. Journal of transport geography, 9(1), 25-38.

Bråthen, S. og A. Hervik (1997). Strait crossings and economic development. Developing economic impact assessment by means of ex post analyses. Transport Policy, 4 (4), s. 193-200.

Chatman, D. G. og R. B. Noland (2011). Do Public Transport Improvements Increase Agglomeration Economies? A Review of Literature and an Agenda for Research. Transport Reviews. Vol 31 (6), s. 725-742.

COWI (2012). Mernytte av samferdselsinvesteringer. COWI-rapport.

Crafts, N. (2009). Transport infrastructure investment: implications for growth and productivity. Oxford Review of Economic Policy, Vol 25 (3), s. 327-343.

Department for Transport (Storbritannia) (2005). Transport, Wider Economic Benefits, and Impacts on GDP. Discussion Paper, July 2005.

Department for Transport (Storbritannia) (2012a). Wider Impacts and Regeneration, TAG Unit 2.8, Draft for Consultation, August 2012.

Department for Transport (Storbritannia) (2012b). The Wider Impacts Sub-Objective, TAG Unit 3.5.14, Draft for Consultation, August 2012.

Duranton, G. og D. Puga (2004). Micro-Foundations of Urban Agglomeration Economies i Henderson, J. V. og J.-F. Thisse (eds.), Handbook of Urban and Regional Economics, Volume 4, Cities and Geography, North Holland.

Égert, B., T. Kozluk and D. Sutherland (2009). Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policies. OECD Economics Department Working Papers, No. 686, OECD publishing, © OECD.

Eriksen, K. S. og V. Jean-Hansen (2008). Bedre veier i distriktene – fører det til høyere produktivitet i næringslivet? Oslo, Transportøkonomisk institutt. Arbeidsdokument ØL/2124/2008.

Fridstrøm, L. og R. Elvik (1997). The barely revealed preference behind road investment priorities. Public Choice 92: s. 145 –168.

Fæhn, T., M. U. Gulbrandsen og A. Lindegaard (2010). Hva vil Norges klimakur koste?, Samfunnsøkonomen nr 5, 2010.

Graham, D., S. Gibbons og R. Martin (2009). Transport investment and the distance decay factor of agglomeration benefits. Working paper. Imperial College of London.

Graham, D. og K. van Dender (2010). Estimating the agglomeration benefits of transport investments: some tests for stability. Discussion Paper No. 32-2009, OECD/ITF Joint Transport Research Centre.

Hagen, K. P. (2005). Økonomisk politikk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Cappelen akademisk forlag.

Hansen, W. (2011). Mernytte. Næringsøkonomiske ringvirkninger av infrastrukturinvesteringer. TØI-rapport 1180/2011.

HEATCO (2006). Deliverable 5. Proposal for Harmonised Guidelines. Rapport, Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment.

Heide, K. M., E. Holmøy, L. Lerskau og I. F. Solli (2004). Macroeconomic Properties of the Norwegian Applied General Equilibrium Model MSG6. Report 2004/18 Statistics Norway.

Heldal, N., I. Rasmussen, S. Strøm og S. Munawar (2009). Mernytte av transportinvesteringer i storbyer. Forprosjekt. Vista-rapport 2009/04.

Heum, P., E. B. Norman, V. D. Norman og L. Orvedal (2011). Tørrskodd på jobb. Arbeidsmarkedsvirkninger av ferjefritt samband Bergen-Stavanger. Sammendrag. SNF 2011.

HM Treasury (2003). Appraisal and Evaluation in Central Government (The Green Book), HMSO,London.

Jara-Diaz, S. (1986). On the Relatin between User Benefits and the Economic Effects of Transportation Activities. Journal of Regional Science, 26 (2), s. 379-391.

Jiwattanakulpaisarn, P., R. B. Noland, D. J. Graham og J. W. Polak (2009). Highway infrastructure investment and county employment growth: a dynamic panel regression analysis. Journal of regional science, 49 (2) 2009, s. 263-286.

Kjerkreit, A. og J. Odeck (2010). The accuracy of ex-ante benefit cost analysis – a post opening evaluation in the case of Norwegian road projects. Artikkel presentert på International Economics Conference (ITrEC) 15.-16. juni 2009.

Klette, T. J. (1994). Estimating Price-Cost Margins and Scale Economies from a Panel of Microdata. Statistics Norway Discussion Paper No. 130.

Lian, J. I. og J. Rønnevik (2010). Ringvirkninger av store vegprosjekter i Norge. TØI-rapport 1065/2010, Transportøkonomisk institutt.

Madslien, A., I. B. Hovi (2007). Gods- og persontransporttjenester 1996-2006. Sammenligning av prognose og prognoseforutsetninger med faktisk utvikling. TØI-rapport 922/2007, Transportøkonomisk institutt.

Marshall, A.

Melo, P. C., D. J. Graham og R. B. Noland (2009). A meta-analysis of estimates of urban agglomeration economies. Regional Science and Urban Economics, (39), s. 332-342.

Minken, H. (2011). Merknader om mernytte. Arbeidsdokument ØS/2333/2011. Transportøkonomisk institutt.

Minken, H. og H. Samstad (2005). Nyttekostnadsanalyser i samferdselssektoren: Rammeverk for beregningene. TØI-rapport 798/2005. Transportøkonomisk institutt.

Odeck J. (1996). Ranking of regional road investment in Norway: Does socioeconomic analysis matter? Transportation, (23), s. 123-140.

Parry, I. W. H. og A. Bento (2001). Revenne Recycling and the Welfare Effects of Road Pricing. Scandinavian Journal of Economics, 103 (4), s. 645-671.

SACTRA (Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment) (1999). Transport and the economy: full report.

SIKA (2008). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4. Statens institut för kommunikationsanalys.

Statens vegvesen (2006). Konsekvensanalyser, Håndbok 140.

St.prp. nr. 50 (2004–2005). Om utbygging av E18 Bjørvika-prosjektet i Oslo.

Trafikverket (2012). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektoren: ASEK 5.

Venables, A. J. (2007). Evaluating Urban Transport Improvements - Cost-Benefit Analysis in the Presence of Agglomeration and Income Taxation. Journal of Transport Economics and Policy, 41 (2), 173-188.

Vickerman, R. (2008). Recent evolution of research into the wider economic benefits of transport infrastructure investments, in OECD/International Transport Forum, The Wider Economic Benefits of Transport: macro-, meso and micro-economic transport planning and investment tools, Round Table 140 Economic Research Centre, OECD, Paris, 2008, s. 31-49.

Vickerman, R. (2010). Myth and reality in the search for the wider benefits of transport. I Van de Voorde, E. og T. Vanelslander (red.) Applied Transport Economics: A Management and Policy Perspective. Antwerp: De Boeck, s. 379-396.