Del 1
Innledning

1 Utreders mandat og arbeid

Ved departementsoppnevning 5. september 2014 ble professor ved Universitet i Oslo Benedikte Moltumyr Høgberg oppnevnt som utreder for utredning om tap av norsk statsborgerskap. Utrederen har vært støttet av et eget sekretariat ledet av Mari Aam. Sekretariatet har også bestått av Hanne Krogenæs og Fatima Zohra El Boukri.

Utredningens mandat har vært som følger:

Europarådets konvensjon om statsborgerskap fra 1997 åpner for tilbakekall av statsborgerskap ved frivillig tjeneste i utenlandsk militær styrke, og ved adferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser. Utrederen gis i oppdrag å utrede og utarbeide utkast til regelverksendringer i statsborgerloven om tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke. Utredningen skal diskutere hvorvidt en regelverksendring bør gjøres.

Utredningen skal gjøres av en utreder med juridisk kompetanse som skal knytte til seg eller innhente bidrag fra eksperter med kompetanse på forebygging av terror og radikalisering, og på statsborgerskapets betydning i integreringsprosessen. Utredningen skal ferdigstilles innen 6 måneder fra oppstart.

Utredningen skal:

• gå gjennom hvilke internasjonale forpliktelser som har relevans for spørsmålet

• beskrive regelverk i andre land som det er naturlig å sammenligne seg med

• belyse erfaringer fra andre land som har innført lignende bestemmelser, herunder antall tap av statsborgerskap og hvilken effekt reglene kan antas å ha hatt på bekjempelse av terror, radikalisering og lignende

• diskutere hvordan og i hvilken grad endringene vil kunne antas å forebygge terror og radikalisering

• gi en diskusjon av hvordan forslaget vil virke i integreringsprosessen, hvordan det vil kunne oppfattes i samfunnet, hva det vil ha å si for hvordan vi tenker om det å være norsk statsborger og lignende

• utarbeide utkast til regelverksendringer som gir hjemmel for tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke, herunder hvem som skal ha myndighet til å frata statsborgerskapet

• angi økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslaget, jf. utredningsinstruksen

Utrederen startet sitt arbeid med utredningen 5. september 2014. Det er innhentet utredninger fra Truls Hallberg Tønnessen ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), fra Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo ved Peace Research Institute Oslo (PRIO). Utredningene ligger som vedlegg bakerst i denne NOU-en.

Truls Hallberg Tønnessen ble bedt om å skrive om hvilke mulige konsekvenser det kan få for terror og radikalisering i Norge dersom det innføres nye regler om tap av statsborgerskap for personer som enten frivillig har tjenestegjort i fremmed militær styrke og/eller skader Norges vitale interesser.

Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo ble bedt om skrive om hvordan det å innføre regler om tap av statsborgerskap for personer som opptrer sterkt til skade for Norges vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke, vil virke i integreringsprosessen, hvordan det vil kunne oppfattes i samfunnet, og hva det vil si for hvordan en tenker om det å være norsk statsborger og lignende.

Utrederen og sekretariatet holdt møter med Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo 18. september 2014 og 29. oktober 2014. Truls Hallberg Tønnessen deltok på det siste møtet.

2 Hovedpunktene i utredningen

2.1 Sammendrag

2.1.1 Innledende oversikt

Statsborgerskap knytter rettslige og sosiologiske bånd mellom stater og individer. Rettslige virkninger av statsborgerskap vil blant annet være at den som innehar norsk statsborgerskap har en ubetinget rett til opphold i riket. Vedkommende vil i tillegg ha rett til å stemme ved politiske valg, samt rett til å inneha poster hos våre tre statsmakter som henholdsvis stortingsrepresentant, statsråd eller høyesterettsdommer. Tilsvarende krav til statsborgerskap gjelder også for enkelte andre stillinger. Verneplikten er den mest uttrykkelige av de rettslige plikter som hviler på norske statsborgere.

I Norge erverves statsborgerskap etter statsborgerlovens regler. Tilsvarende regulerer statsborgerloven tap og tilbakekall av statsborgerskap. Det er i dag ingen regler i statsborgerloven eller annen norsk lovgivning som regulerer tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved å påføre skade på nasjonens vitale interesser. Dersom det skal innføres slike regler, må dette skje innenfor de rettslige rammer som oppstilles i Grunnloven og i internasjonale konvensjoner som Norge har forpliktet seg til å følge. En sammenfattende oversikt over det rettslige rammeverket følger straks i punkt 2.1.2 nedenfor.

Innenfor det rammeverket som trekkes opp i Grunnloven og internasjonale konvensjoner vil det være rettslig adgang til å endre dagens regelverk og eventuelt innføre regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser. Hvorvidt man bør utnytte dette rammeverket fullt ut, er en ganske annen vurdering. I noen grad beror vurderingen av hvilke regler man bør vedta i et samfunn på rettslige argumenter, men i denne vurderingen vil det også inngå argumenter og hensyn som er av sosiologisk, samfunnsmessig og utenrikspolitisk karakter. En sammenfattende oversikt over denne vurderingen og dens konklusjoner vil bli gitt i punkt 2.1.3 nedenfor.

2.1.2 Sammendrag: Det rettslige rammeverk

Det rettslige rammeverket som oppstilles etter Grunnloven og de internasjonale konvensjonene på dette området danner den ytre rammen for vurderingen. Innenfor dette rammeverket er det rettslig adgang til å vedta regler om tap av statsborgerskap. Overskrides de rettslige rammene, kan beslutninger kjennes ugyldige og eventuelt påføre det offentlige et omfattende erstatningsansvar.

Grunnloven og de internasjonale konvensjonene oppstiller enkelte absolutte skranker for regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved sterk skade på nasjonens vitale interesser. For det første følger det av Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 at det er rettslig adgang til å gi regler om tap av statsborgerskap for den som tjenestegjør i fremmed militær styrke eller sterkt skader nasjonens vitale interesser dersom vedkommende har et annet statsborgerskap. Det er således en forutsetning for nasjonal regelutforming at den personen som risikerer tap av statsborgerskap ikke blir statsløs.

For det andre følger det av Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 at mindreårige ikke kan fratas statsborgerskap som følge av at foreldrene har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller skadet nasjonens vitale interesser. Selv om mindreårige kan miste statsborgerskap som følge av foreldrenes handlinger i andre relasjoner, for eksempel der foreldre aktivt søker et annet statsborgerskap, er statene som har tiltrådt denne konvensjonen forhindret fra å frata mindreårige deres statsborgerskap når en eller begge foreldre har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller skadet nasjonens vitale interesser.

For det tredje setter FNs barnekonvensjon artikkel 7 og 8, den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og Grunnloven §§ 102 og 104 enkelte rettslige skranker for å frata mindreårige deres statsborgerskap dersom den mindreårige selv har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller skadet nasjonens vitale interesser. Det er ikke rettslig avklart hvorvidt disse skrankene må forstås absolutt, dvs. om ingen mindreårige under noen omstendighet kan tape sitt statsborgerskap på bakgrunn av slike handlinger. Selv om dette ikke er rettslig avklart, er det grunn til å tro at internasjonale organer og den norske Høyesterett vil utlede et sterkt, kanskje absolutt, vern for mindreårige i slike situasjoner.

For det fjerde følger det av Grunnloven § 98 og en rekke konvensjonsbestemmelser at regler og myndighetsbeslutninger ikke skal utformes på en diskriminerende måte. Dette innebærer at regler om tap av statsborgerskap i sin alminnelighet ikke kan omfatte eller ramme personer på grunnlag av etnisitet, religiøs tilhørighet, kjønn, hudfarge, seksuell legning el.l. I stedet må reglene utformes slik at det ikke legges opp til usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling av enkelte grupper i samfunnet.

For det femte må regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved skade på nasjonens vitale interesser anses som «straff» i henhold til Grunnloven og EMK. Det er flere grunner til dette. Sentralt i denne vurderingen står argumentet om at tap av statsborgerskap ikke står i et direkte årsaksforhold til handlingen vedkommende har begått, samtidig som reaksjonen er av en meget alvorlig og livsvarig karakter.

At tap av statsborgerskap i disse situasjonene er å anse som straff, får den konsekvens at reglene i Grunnloven og de internasjonale konvensjonene om straff legger klare føringer for utformingen og håndteringen av eventuelle regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved skade på nasjonens vitale interesser. I kortform kan kravene listes opp som følger. Straffebestemmelser skal utformes klart og presist, slik at den enkelte får mulighet til å innrette seg etter reglene. Bestemmelsene må ikke gis tilbakevirkende kraft. Den enkelte må anses som uskyldig inntil det motsatte er bevist. Sak mot den enkelte må føres for de ordinære domstolene på bakgrunn av en offentlig og rettferdig rettergang, der den enkelte vil ha rett til innreise til landet for å forsvare seg i straffesaken. Den enkelte kan ikke straffeforfølges for samme handling mer enn én gang, hvilket innebærer at tap av statsborgerskap må tas med i domstolenes beregning av den konkrete straffeutmålingen.

Til sist følger det av EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 en rett til respekt for privat- og familieliv. Av disse bestemmelsene kan utledes at dersom den enkelte har en sterk tilknytning til riket, kan vedkommende heller ikke tape sitt norske statsborgerskap mot sin vilje. Denne skranken er imidlertid av skjønnsmessig karakter, i den forstand at domstolene må ta konkret stilling til tilknytningskriteriet i de saker hvor tap av statsborgerskap kan være aktuelt. Retten til respekt for privat- og familieliv vil derfor kunne utgjøre rettslige skranker for tap av statsborgerskap overfor noen personer, men ikke overfor andre.

2.1.3 Sammendrag: Vurdering og anbefaling

Innenfor de rettslige rammer som stilles opp i foregående punkt kan det gis regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser. Vurderingen tar derfor utgangspunkt i hvorvidt det rettslige handlingsrommet redegjort for i foregående punkt bør benyttes fullt ut.

I denne vurderingen er enkelte argumenter og hensyn av rettslig karakter, mens andre argumenter er av sosiologisk, samfunnsmessig og utenrikspolitisk karakter. Vurderingen tar særlig utgangspunkt i hvilke konsekvenser en eventuell regelendring kan få i å forhindre at personer tjenestegjør i fremmed militær styrke eller skader nasjonens vitale interesser, samt konsekvenser for integreringsprosessen generelt, for faren for terror og radikalisering og for ulike utenrikspolitiske implikasjoner.

I denne vurderingen pekes bl.a. på at de allmennpreventive eller individualpreventive virkninger av en slik regelendring trolig er beskjedne. Tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller skade på nasjonens vitale interesser vil normalt ha sammenheng med en dyp religiøs eller ideologisk oppfatning, der trusler om straff eller tap av statsborgerskap neppe har særlig merkbar preventiv effekt. I noen grad kan det tenkes at regler om tap av statsborgerskap kan forhindre at personer som ønsker å utføre terroraksjoner i Norge ikke får innpass til landet, slik at man på den måten forhindrer terroraksjoner i Norge. Faren er imidlertid større for at personer som har mistet sitt statsborgerskap enten ikke kan sendes ut av Norge («ureturnerbare personer») eller at de – etter utsendelse – vil utgjøre en økt fare for terror mot norske interesser i utlandet, både som et ledd i en hevnaksjon og fordi de er godt kjent med norske forhold og interesser. Det er også stor fare for at den staten som personene returneres til vil møte utsendelsen med utenrikspoliske reaksjoner overfor Norge, først og fremst fordi personene som sendes ut av Norge som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser er lite velkomne de fleste andre steder i verden. I så måte kan tap av statsborgerskap oppleves som et «svarteper-spill» mellom nasjonalstatene, der det blir om å gjøre for statene å frata disse personene statsborgerskapet først.

I mange situasjoner kan det også synes strengt å reagere med tap av statsborgerskap for deltakelse i fremmed militær styrke, både fordi det ofte vil være unge mennesker som deltar i slike styrker av ideologiske og religiøse grunner og fordi fremmede styrker ikke sjelden vil kunne ha det norske folk i ryggen gjennom frihetskamp eller liknende. Dette gjør det vanskelig å sondre mellom hvilke konflikter som berettiger til tap av statsborgerskap og hvilke konflikter som bør gå klar av slike regler. Det vil også være vanskelig å utforme generelle regler som sondrer mellom ulike konflikter uten at denne sondringen oppleves som usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, eller de kan oppleves som et ledd i en politisk strategi.

Disse utgangspunktene stiller seg imidlertid annerledes dersom det knyttes regler om tap av statsborgerskap til konkrete handlinger som den enkelte begår, enten som et ledd i krigføring eller som sivil. Personer som tjenestegjør i fremmed militær styrke vil for eksempel kunne gjøre seg skyldig i deltakelse i folkemord eller krigsforbrytelser. I så fall har personene utvilsomt overskredet en terskel som går langt utover alminnelig krigføring. Tap av statsborgerskap bør derfor knyttes opp til personens handlinger, ikke selve deltakelsen i fremmed militær styrke.

Tilsvarende gjelder for de personer som på annen måte sterkt har skadet nasjonens interesse gjennom terrorhandlinger eller angrep på statsmaktene eller statsstyret. Man kan for eksempel tenke seg personer som i første rekke benytter sitt norske eller annet europeiske statsborgerskap til å bygge terrornettverk eller utføre terroraksjoner i Europa. Personene kan normalt være bosatt utenfor Schengen-området, men benytter seg av sitt norske pass som en inngangsbillett til Schengen-området i den hensikt å utføre terroraksjoner. Skulle slike situasjoner inntreffe, bør det finnes tilstrekkelig lovhjemmel for å frata disse personene deres norske statsborgerskap.

På bakgrunn av denne vurderingen anbefales at det gis regler om tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens vitale interesser, men ikke som en konsekvens av tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan. Det anbefales at tap av statsborgerskap knyttes til terrorbestemmelsen i straffeloven av 2005 § 131, samt reglene om forbrytelser mot statsstyret som kan lede til fengsel i 21 år i straffeloven av 2005 kapittel 17 og reglene om folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten som kan lede til fengsel i 21 år eller mer i straffeloven av 2005 kapittel 16.

Som følge av de begrensninger som barnekonvensjonen og Grunnloven setter for mindreårige, anbefales at reglene utformes slik at ingen kan fratas norsk statsborgerskap på grunnlag av handlinger begått før fylte 18 år.

Det foreslås at det inntas en bestemmelse med dette innhold i ny § 26a i statsborgerloven. I tillegg foreslås at mulighet for tap av statsborgerskap som et rettighetstap etter straffeloven synliggjøres i straffeloven av 2005 § 29 første ledd bokstav f).

2.2 Kapitteloversikt

Utredningen er delt i fem hoveddeler. I Del I gis en innledning til utredningen, i Del II gis en oversikt over dagens rettstilstand, i Del III fremsettes vurderinger og anbefalinger, i Del IV pekes på økonomiske, administrative og øvrige konsekvenser av lovendring og i Del V fremsettes forslag til lovendring med merknader.

Utredningens Del I Innledning omfatter kapittel 1 som gir en kort innføring i utredningens mandat og arbeid. I inneværende kapittel 2 følger et sammendrag av utredningen, samt denne kapitteloversikten.

Utredningens Del II Dagens rettstilstand strekker seg over kapitlene 3 til 8. I denne delen gis en fremstilling av rettstilstanden i Norge på statsborgerrettens område og på øvrige rettsområder med betydning for statsborgerretten. I tillegg gis en oversikt over fremmed rett for spørsmål om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser.

Kapittel 3 tar nærmere for seg rettstilstanden etter statsborgerloven. Innledningsvis pekes det på hvilke rettigheter og plikter som følger av det norske statsborgerskapet. De neste punktene tar for seg dagens regler om erverv og tap av statsborgerskap. I tillegg redegjøres for administrasjon og saksbehandling relatert til statsborgerloven. Kapitlet avsluttes med en redegjørelse for rettsvirkninger ved tap av statsborgerskap.

Kapittel 4 gir en kort oversikt over dagens regler om straffeansvar for tjenestegjøring i fremmed militær styrke og for skade på nasjonens vitale interesser. I dette kapitlet redegjøres nærmere for Justis- og beredskapsdepartementets forslag om kriminalisering av deltakelse i fremmed militær styrke.

Kapittel 5 gir en redegjørelse for Norges internasjonale forpliktelser på statsborgerrettens område. Kapitlet tar for seg konvensjonsbestemmelser som omhandler statsborgerskap direkte og som kan ha betydning for eventuelle fremtidige regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser. Kapitlet omtaler i særdeleshet Europarådets konvensjon om statsborgerskap fra 1997 og FNs barnekonvensjon fra 1989, men peker også på øvrige konvensjonsforpliktelser på statsborgerrettens område.

Kapittel 6 gir en redegjørelse for de generelle internasjonale forpliktelser som har betydning for nasjonale regler om tap av statsborgerskap, men uten at statsborgerskap er direkte regulert i konvensjonsbestemmelsene. Det vises særlig til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) fra 1950, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) fra 1966 og FNs barnekonvensjon, men også øvrige konvensjoner er omtalt. I dette kapitlet vises i første rekke til at internasjonale bestemmelser om straff kan få betydning for regler om tap av statsborgerskap. Tilsvarende gjelder for de internasjonale bestemmelser til vern mot diskriminering og til vern om privat- og familielivets fred.

Kapittel 7 gir en oversikt og en vurdering av Grunnlovens rettslige betydning på statsborgerrettens område. Det pekes bl.a. kort på hvilke grunnlovsbestemmelser som direkte regulerer rettsvirkninger av statsborgerskap. I tillegg gjøres en vurdering av hvilke rettslige skranker enkelte sentrale grunnlovsbestemmelser setter for regler om tap av statsborgerskap. I likhet med konvensjonsvernet redegjort for i kapittel 6, oppstiller Grunnloven regler om straff, rettferdig rettergang og forbud mot tilbakevirkende lover i §§ 95-97. I tillegg oppstilles diskrimineringsvern i § 98, samt vern om privat- og familielivets fred i §§102 og 104.

Kapittel 8 gir en oversikt over fremmed rett for spørsmålet om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser. I dette kapitlet vises til regler og erfaringer fra andre vesteuropeiske land som pr. i dag har regler om tap av statsborgerskap, enten som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller som følge av at nasjonens vitale interesser er påført skade.

Utredningens Del III Vurdering og anbefaling inneholder kapitlene 9 og 10. I denne delen vurderes de ulike hensyn som gjør seg gjeldende for spørsmålet om hvor langt man bør gå i å gi regler om tap av statsborgerskap. I tillegg vurderes hvilke situasjoner og hvilke personer som bør omfattes av slike regler, samt den lovtekniske plasseringen og utformingen av reglene.

Kapittel 9 gir en bred vurdering av om det bør innføres regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser. Innledningsvis trekkes opp konklusjoner fra Del II om hvilke rettslige rammer Grunnloven og internasjonale konvensjonsforpliktelser legger på Norge. Den nærmere vurderingen av om det bør gis regler om tap av statsborgerskap i disse situasjonene og eventuelt hvordan, må gjøres innenfor de rettslige rammene som Del II oppstiller. I kapittel 9 trekkes det inn et spekter av ulike hensyn, både av rettslig, sosiologisk, samfunnsmessig og utenrikspolitisk karakter. Kapitlet avsluttes med en anbefaling om at det innføres regler om tap av statsborgerskap ved sterk skade på nasjonens vitale interesser, men ikke ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan.

I kapittel 10 blir det tatt nærmere stilling til hvilke konkrete situasjoner som bør kunne lede til tap av statsborgerskap og hvem som omfattes av reglene. Til sist i dette kapitlet vurderes den lovtekniske plasseringen og utformingen av en regel om tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser.

Del IV inneholder kapittel 11 om økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget.

Del V inneholder kapitlene 12 og 13. I kapittel 12 gis enkelte merknader til lovforslagene. I kapittel 13 fremsettes de konkrete lovforslag.