Del 2
Dagens rettstilstand

3 Gjeldende rett – statsborgerskap

3.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås gjeldende rett på statsborgerfeltet som kan ha betydning for regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved skade på nasjonens vitale interesser. Først gis det en kort oversikt over de mest sentrale plikter og rettigheter som knytter seg til det norske statsborgerskapet. Reglene for hvordan og på hvilke vilkår norsk statsborgerskap kan erverves ved fødsel, adopsjon, søknad og melding gjennomgås i punkt 3.3. Tap av norsk statsborgerskap kan skje enten ved erverv av et annet statsborgerskap, ved fravær fra riket, etter søknad fra en norsk statsborger som ikke lenger ønsker det norske statsborgerskapet, samt ved at norske myndigheter tilbakekaller et innvilget statsborgerskap på grunn av manglende løsning eller på grunn av at vedtaket om innvilgelse var ugyldig. Det gis en oversikt over disse reglene i punkt 3.4. Reglene for saksbehandling, instruksjonsmyndighet og berostilling av saker vil også bli behandlet i punkt 3.5. Deretter behandles rettsvirkningene ved tap av statsborgerskap herunder reglene om utvisning og retur i punkt 3.6.

3.2 Hvilke rettigheter og plikter gir det norske statsborgerskapet?

Statsborgerloven har regler om erverv og tap av norsk statsborgerskap. Rettsvirkningene av det å ha norsk statsborgerskap, det vil si hvilke rettigheter og plikter som knyttes til statsborgerskapet, følger av annet regelverk.

Her gis en kort oversikt over de mest sentrale bestemmelsene der statsborgerskapet er avgjørende for rettigheter og plikter.

En av de viktigste rettighetene som knyttes til det norske statsborgerskapet er den ubetingede retten til opphold i Norge. Denne retten følger nå av Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum, som sier at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket. En norsk statsborger kan heller ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlendinger som er født i Norge og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 69. Norske statsborgere har videre rett til norsk pass etter reglene i passloven.

En annen av de sentrale rettighetene som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, samt retten og plikten til å stille til valg som stortingsrepresentant, jf. Grunnloven § 50. Det er videre kun norske statsborgere som kan bli utnevnt til statsråd, jf. Grunnloven § 12.

Etter vernepliktloven § 3 er norske statsborgere vernepliktige. Den som har dobbelt statsborgerskap er ikke vernepliktig i Norge hvis konvensjon med en annen stat er til hinder for det. Personer som ikke er norske statsborgere, men som hører hjemme her i riktet, kan med visse begrensninger, pålegges verneplikt etter søknad, jf. vernepliktloven § 3 annet ledd og vernepliktsforskriften §§ 2-4 til 2-8.

En norsk borger kan ikke utleveres til annet land, jf. utleveringsloven § 2. Et unntak fra dette gjelder for utlevering til annet land i Norden, jf. lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finland, Island og Sverige.

Statsborgerskapet har betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og det kan ha betydning for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning.

Norsk statsborgerskap er også en forutsetning for å kunne ha visse stillinger. Den som skal utnevnes til embetsmann må være norsk statsborger, jf. Grunnloven § 114. Det samme gjelder dommere, jf. domstolloven § 53, og medlemmene av Arbeidsretten, jf. arbeidstvistloven § 36.

Lederen, nestlederen og minst ett annet medlem i Trygderetten må oppfylle kravene til å være høyesterettsdommer, jf. trygderettsloven § 3. Sammenholdt med domstolloven § 53 innebærer dette krav om norsk statsborgerskap. Faste medlemmer av Trygderetten er uansett embetsmenn, slik at de må ha norsk statsborgerskap, jf. Grunnloven § 114. Også andre stillinger og verv forutsettes besatt av personer som fyller kravene til å være høyesterettsdommer. Dette gjelder for eksempel for sivilombudsmannen, jf. sivilombudsmannsloven § 1.

Tilsatte med alminnelig politimyndighet i politi- og lensmannsetaten må være norske borgere, jf. politiloven § 18. Det samme gjelder utsendte utenrikstjenestemenn og utsendt administrativt personell, jf. utenrikstjenesteloven § 18.

Statsborgerskapet har også betydning for norske myndigheters muligheter for å yte diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand i utlandet.

3.3 Hvordan norsk statsborgerskap erverves

Norsk statsborgerskap kan erverves på fire forskjellig måter; ved fødsel, ved adopsjon, etter søknad og ved melding i henhold til nordisk avtale. I dette kapitlet gis det en oversikt over disse ervervsmåtene.

3.3.1 Erverv ved fødsel

Et barn blir norsk statsborger ved fødselen dersom faren eller moren er norsk statsborger, jf. statsborgerloven § 4. Barnet får statsborgerskapet automatisk, såfremt én av foreldrene på barnets fødselstidspunkt er norsk. Dør faren før barnet blir født, er det tilstrekkelig at faren var norsk statsborger da han døde.

Det har ikke betydning for ervervet om barnet er født av foreldre som er gift med hverandre, gift med flere, samboende eller om barnet er født i utlandet eller i Norge.

Far til barnet er den som anses som far etter bestemmelsene i barneloven og barnet skal anses som norsk fra og med fødselstidspunktet, selv om farskapet blir fastslått senere.1

Barn som automatisk får flere statsborgerskap ved fødselen kan beholde disse etter norsk rett. Dette er i tråd med internasjonale forpliktelser Norge er bundet av. Barn som har en forelder med norsk statsborgerskap og en forelder med utenlandsk statsborgerskap, vil derfor ofte få dobbelt statsborgerskap ved fødselen.

3.3.2 Erverv ved adopsjon

Et barn som adopteres av en norsk statsborger blir automatisk norsk statsborger ved adopsjonen dersom barnet er under 18 år på adopsjonstidspunktet, jf. statsborgerloven § 5.

Adopsjonsbevillingen må være gitt av norsk myndighet i medhold av adopsjonsloven, eller ved utenlandsk adopsjon som skal gjelde i Norge etter bestemmelsene i adopsjonsloven kapittel 4.

Det er ikke et vilkår at barnet må løse seg fra andre statsborgerskap. Et barn som får norsk statsborgerskap ved adopsjon kan dermed få dobbelt statsborgerskap beroende på regelverket i det eller de andre landene barnet er statsborger av.

3.3.3 Erverv etter søknad

Hovedregelen

Vilkårene for erverv av norsk statsborgerskap etter søknad framgår av statsborgerloven kapittel 3. Hovedregelen om erverv etter søknad framgår av statsborgerloven § 7. Søkeren må ha klarlagt sin identitet, må være, og ha til hensikt å forbli, bosatt i Norge, må være over 12 år, og ha hatt opphold i landet i minst syv av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Søkeren må også fylle krav til deltakelse i norskopplæring og ha eller fylle kravene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven. Dersom søkeren er ilagt reaksjon for straffbart forhold, vil vedkommende måtte utholde karenstid før statsborgerskap kan innvilges. Karenstidens lengde avhenger av hva slags reaksjon vedkommende er ilagt.

Statsborgerloven bygger på prinsippet om ett statsborgerskap. Den som søker norsk statsborgerskap må derfor løse seg fra annet statsborgerskap med mindre dette er rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig å kreve. Løsningskravet er utdypet i statsborgerloven § 10 og statsborgerforskriften § 6-1, se boks 3.1.

Tall fra UDI for perioden 2010 til og med 2014 viser at om lag 56 prosent av de som innvilges norsk statsborgerskap fritas fra løsningskravet. Disse får dermed dobbelt eller flere statsborgerskap.

Unntak for særskilte grupper

Statsborgerloven har særregler for en rekke søkergrupper, jf. statsborgerloven §§ 11-18. Det vil si at det gjøres unntak fra ett eller flere av ervervsvilkårene i hovedregelen i statsborgerloven § 7. Gruppene omfatter personer ankommet riket før fylte 18 år, personer som er gift, registrert partner eller samboer med en norsk statsborger, nordiske statsborgere, søkere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, tidligere norske statsborgere, statsløse og barn som søker som biperson til en av sine foreldre. I statsborgerforskriften er det videre, med hjemmel i statsborgerloven § 18, nedfelt unntaksregler for idrettsutøvere, kola-nordmenn, utlendinger som har hatt norsk pass og husstandsmedlemmer til utsendt personell ved norsk utenriksstasjon og til militært personell.

For barn under 12 år som ikke er statsløse er det en forutsetning for statsborgerskap at en av foreldrene er norsk, eller blir norsk samtidig med barnet. Det stilles da lempeligere botidskrav til barnet. Barn under to år er fritatt fra botidskravet. Er barnet over to år på søknadstidspunktet, må det ha oppholdt seg i riket de siste to årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Om rettskravet

Den som fyller vilkårene for statsborgerskap etter søknad, har et rettskrav på statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 7 første ledd. Det betyr at det ikke er opp til forvaltningens frie skjønn å vurdere om statsborgerskap skal innvilges.

Søkeren har imidlertid ikke rett til norsk statsborgerskap dersom hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot, jf. statsborgerloven § 7 annet ledd.

3.3.4 Erverv ved melding

Nordiske borgere kan i tillegg til å erverve norsk statsborgerskap etter søknad, også erverve norsk statsborgerskap ved melding. Det samme gjelder barn av nordiske borgere som erverver statsborgerskap ved melding. Dette er en enklere behandlingsform, og vedkommende blir norsk fra det tidspunktet meldingen kommer fram til politiet, hvis vilkårene for meldingen er oppfylt. Vilkårene framgår av statsborgerloven kapittel 4.

3.4 Hvordan norsk statsborgerskap tapes

Norsk statsborgerskap kan tapes ved erverv av et annet statsborgerskap, ved fravær fra riket, etter søknad og ved tilbakekall. Adgangen til tap av norsk statsborgerskap er uttømmende regulert i statsborgerloven kapittel 5.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av tapsreglene. Tap eller tilbakekall kan ikke skje i andre tilfeller enn de som faller inn under reglene i statsborgerloven kapittel 5. Det er for eksempel ikke hjemmel for å frata en person det norske statsborgerskapet på grunnlag av kriminelle handlinger som er begått etter at vedkommende ble norsk statsborger, eller fordi en person utgjør en fare for grunnleggende nasjonale interesser.

3.4.1 Tap ved erverv av annet statsborgerskap

Den som erverver annet statsborgerskap etter søknad eller uttrykkelig samtykke, taper sitt norske statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 23.

Det samme gjelder barn under 18 år som automatisk erverver et annet statsborgerskap fordi en av foreldrene som har del i foreldreansvaret erverver et annet statsborgerskap. Dette gjelder ikke dersom den andre av foreldrene er norsk statsborger, eller dersom barnet er gift eller registrert partner.

For at tap skal skje etter bestemmelsen må vedkommende, eller den som handler på vegne av vedkommende, positivt ha gitt uttrykk for et ønske om statsborgerskap i et annet land. Videre må det uttrykte ønsket ha hatt betydning for ervervet. Automatisk erverv av annet statsborgerskap, dvs. erverv som ikke er foranlediget av søknad, melding eller uttrykkelig samtykke, vil ikke medføre tap av norsk statsborgerskap etter bestemmelsen.

3.4.2 Tap ved fravær fra riket

Den som ervervet norsk statsborgerskap ved fødselen, men som ikke har vært bosatt i til sammen to år i Norge eller til sammen syv år i Norge og andre nordiske land, taper som hovedregel sitt norske statsborgerskap når vedkommende fyller 22 år, jf. statsborgerloven § 24. Den det gjelder kan etter søknad ha rett til å beholde statsborgerskapet såfremt søkeren har tilstrekkelig tilknytning til Norge og søker om å beholde statsborgerskapet før fylte 22 år.

Barn av den som taper norsk statsborgerskap på grunn av fravær fra riket, taper også som hovedregel sitt norske statsborgerskap.

3.4.3 Tap etter søknad

En norsk statsborger som er bosatt i utlandet og som har annet statsborgerskap, har etter søknad rett til å bli løst fra sitt norske statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 25. Det er et vilkår at vedkommende ikke blir statsløs.

Statsløshet er ikke til hinder for løsning der den det gjelder er bosatt i utlandet, og løsning fra norsk statsborgerskap er nødvendig av hensyn til erverv av et annet statsborgerskap. Det skal da settes en frist for når annet statsborgerskap må være ervervet.

Dersom søkeren er bosatt i Norge, kan vedkommende bare bli løst fra det norske statsborgerskapet dersom det vil være urimelig å nekte dette. Muligheten for å bli løst for personer bosatt i Norge er ment som en snever unntaksregel.2 Også her er det et vilkår at den det gjelder ikke blir statsløs.

3.4.4 Tilbakekall

Tilbakekall ved manglende løsning fra annet statsborgerskap

Norsk statsborgerlov krever som hovedregel at den som skal bli norsk statsborger etter søknad, løser seg fra annet statsborgerskap på forhånd, jf. statsborgerloven § 10. Dersom søkeren ikke kan løses fra annet statsborgerskap på forhånd, innvilges det norske statsborgerskapet med vilkår om at søkeren dokumenterer at vedkommende har løst seg innen ett år etter vedtaket.

Dersom søkeren ikke kan bli løst fra annet statsborgerskap før en viss alder er oppnådd, stilles det krav om dokumentert løsning innen ett år etter at denne alderen er oppnådd.

Dersom den det gjelder, ikke løser seg innen fristen på ett år, skal det norske statsborgerskapet tilbakekalles, jf. statsborgerloven § 26 første ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom det gjøres unntak fra løsningskravet fordi løsning anses rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig å kreve.

Dersom løsning fra annet statsborgerskap dokumenteres etter utløpet av fristen, kan tilbakekall unnlates med mindre særlige grunner taler mot det.

Tilbakekall ved ugyldige vedtak

Et vedtak om statsborgerskap kan etter statsborgerloven § 26 annet ledd tilbakekalles der omgjøringsadgang følger av forvaltningsloven § 35 eller alminnelige forvaltningsrettslige regler. Tilbakekall av statsborgerskap som er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger, kan likevel bare foretas hvis søkeren mot bedre vitende har gitt de uriktige opplysningene eller har fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket. Uriktige forhold som forvaltningen har lagt til grunn for sitt vedtak, men som ikke kan klandres søkeren, kan derfor ikke begrunne tilbakekall.

Vedtaket om innvilgelse av norsk statsborgerskap skal anses som gyldig frem til vedtak om tilbakekall er truffet. Når et statsborgerskap er tilbakekalt på grunn av ugyldighet skal imidlertid den det gjelder anses for aldri å ha vært norsk.3

Det er opp til forvaltningens skjønn å vurdere om adgangen til å tilbakekalle skal benyttes. Det er videre ikke til hinder for tilbakekall at den det gjelder blir statsløs.

Spørsmålet om tilbakekall for barn vurderes særskilt når foreldrenes statsborgerskap er tilbakekalt på grunn av ugyldighet. Det fremgår av forarbeidene til statsborgerloven at utgangspunktet er at også barnets statsborgerskap tilbakekalles, men det finnes unntak.4

3.5 Administrasjon og saksbehandling

3.5.1 Saksbehandlingen etter statsborgerloven

Utlendingsdirektoratet behandler søknader og meldinger om norsk statsborgerskap i første instans, jf. statsborgerloven § 27 første ledd. Det er også Utlendingsdirektoratet som treffer vedtak om tilbakekall av statsborgerskap, jf. § 27 annet ledd.

Utlendingsnemnda er klageinstans både for vedtak om erverv av statsborgerskap og for vedtak om tap og tilbakekall, jf. § 27 tredje ledd.

Kongen i statsråd er klageinstans i saker hvor departementet har anvendt sin instruksjonsmyndighet etter statsborgerloven § 28 annet ledd. Det vil si i saker der departementet har instruert om utfallet i en sak for å ivareta hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

3.5.2 Instruksjonsmyndighet

Departementet kan som hovedregel ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker, jf. statsborgerloven § 28 første ledd. Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet om generell lovtolking og skjønnsutøvelse. Departementet kan som hovedregel ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse.

I saker hvor hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende, kan departementet allikevel gi både generelle instrukser og instrukser om hva som skal bli resultatet i en konkret enkeltsak for å ivareta disse hensynene. Dette følger av statsborgerloven § 28 annet ledd. Departementet kan da instruere både Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Instrukser fra departementet kan blant annet gå ut på at en sak skal avslås, innvilges eller stilles i bero inntil videre. Det kan også instrueres om at et statsborgerskap skal tilbakekalles. Kongen i statsråd er klageinstans i saker hvor departementet har anvendt sin instruksjonsmyndighet etter § 28 annet ledd, jf. § 27 tredje ledd.

Departementet kan videre instruere om prioritering av saker.

3.5.3 Berostilling av saker

Dersom det oppstår spørsmål om å treffe vedtak etter utlendingsloven og vedtaket vil ha betydning for søknaden om statsborgerskap, kan søknaden stilles i bero jf. statsborgerloven § 30 første ledd.

Behandlingen kan også stilles i bero dersom søkeren er under etterforskning for et straffbart forhold som kan få betydning for søknaden. Mulige straffbare forhold der straffereaksjonen i praksis ikke vil utsette tidspunktet for innvilgelse av statsborgerskap, gir derfor ikke adgang til å stille en søknad i bero.

3.6 Rettsvirkningene ved tap av statsborgerskap

3.6.1 Innledning

Den som taper sitt norske statsborgerskap, vil miste de rettighetene og pliktene som følger av statsborgerskapet, se punkt 3.2. Norsk statsborgerskap er ikke bare en formalitet, men også et symbol på tilhørighet til Norge, og en del av en persons identitet. Tapet av statsborgerskap kan derfor føles mer alvorlig for den enkelte enn det de konkrete rettighetstapene skulle tilsi.

3.6.2 Personen blir utlending

En person som taper det norske statsborgerskapet blir utlending, og vil dermed falle inn under reglene i utlendingsregelverket. Reglene etter utlendingsloven om blant annet lovlig opphold i Norge, utvisning og utsendelse vil da gjelde. Ved innvilgelse av norsk statsborgerskap faller gjeldende tillatelse etter utlendingsloven bort. En person som har tapt norsk statsborgerskap vil verken ha permanent oppholdstillatelse eller annen tillatelse etter utlendingsloven, selv om vedkommende har hatt det tidligere. Mangel på nødvendig tillatelse etter utlendingsloven eller unnlatelse av å innrette seg etter vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, får konsekvenser. En utlending som mangler nødvendig tillatelse etter loven kan bortvises etter utlendingsloven § 17.

3.6.3 Utvisning muliggjøres

3.6.3.1 Innledning

Et av formålene med å innføre en hjemmel for tilbakekall av statsborgerskap der en person har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller har skadet Norges vitale interesser, vil være å kunne utvise vedkommende fra Norge. I det følgende gis en kort oversikt over reglene om utvisning og retur. Dette fordi utvisning og utsendelse vil være spørsmål som gjerne vil følge i saker der norsk statsborgerskap tapes etter en eventuell ny tapsbestemmelse. Dersom utvisning og utsendelse ikke vil være mulig, for eksempel på grunn av personens tilknytning til riket eller fordi retur er umulig, vil tap av statsborgerskap ikke være like hensiktsmessig som i de situasjoner hvor vedkommende kan utvises fra landet.

3.6.3.2 Vilkår og rettsvirkninger

Et vedtak om utvisning er en forvaltningsrettslig reaksjon som innebærer en plikt til å forlate landet. Samtidig gis det et varig eller tidsbegrenset forbud mot senere innreise. Som hovedregel vil et utvisningsvedtak fra norske utlendingsmyndigheter også innebære innreiseforbud i hele Schengen-området. Bortvisning innebærer til sammenlikning kun at en utlending nektes innreise eller får pålegg om å forlate landet.

Utvisningsinstituttet, og derigjennom innreiseforbudet, er blant annet begrunnet i hensynet til å beskytte samfunnet mot personer som kan utgjøre en samfunnsfare, og i hensynet til å sikre respekt for norske lover og regler, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 288. Det er en grunnleggende del av innvandringsreguleringen å kunne holde personer som er uønsket på grunn av kriminalitet eller andre forhold, utenfor landets grenser. Utvisning kan også ha en allmennpreventiv effekt. Trusselen om utvisning kan i seg selv forebygge uorden og kriminalitet, jf. Prop. 181 L (2012–2013) s. 7.

Reglene for utvisning av utlendinger fremgår av utlendingsloven kapittel 8, kapittel 135 og kapittel 146. Utlendingens oppholdsstatus har betydning for hvilke handlinger som kan føre til utvisning. Utlendingsloven § 66 gjelder utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse, § 67 gjelder utvisning av utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse og § 68 gjelder utvisning av utlendinger med permanent oppholdstillatelse. Det fremgår av disse bestemmelsene at grunnlaget for utvisning kan være brudd på utlendingsloven eller straffbare forhold. En utlending uten oppholdstillatelse kan utvises, blant annet når utlendingen her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Utvisning av hensyn til «grunnleggende nasjonale interesser» følger av § 126 i kapittel 14. Vilkårene for å kunne utvise EØS-borgere og deres familiemedlemmer fremgår av utlendingsloven § 122 om utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet og § 123 om utvisning av hensyn til folkehelsen. For at utlendingsmyndighetene skal kunne fatte et utvisningsvedtak, må vilkårene i en av de nevnte bestemmelsene være oppfylt.

Etter gjeldende rett kan ikke norske statsborgere og utlendinger som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, utvises, jf. utlendingsloven § 69.Disse utlendingene er omfattet av det samme utvisningsvernet som norske statsborgere.

I regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme framgår det at Justis- og beredskapsdepartementet vil foreslå å innføre et nytt utvisningsgrunnlag slik at utlendinger som det er alvorlig grunn til å anta at har gjort seg skyldig i blant annet krigsforbrytelser i utlandet, forbrytelser mot menneskeheten eller en alvorlig ikke-politisk forbrytelse, skal kunne utvises og nektes oppholdstillatelse på andre oppholdsgrunnlag enn asyl.

Justis- og beredskapsdepartementet har nylig hatt på høring et forslag om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt, se punkt 4.2. Per i dag er det ikke hjemmel for å utvise utlendinger for å ha deltatt i væpnet konflikt.

3.6.3.3 Forholdsmessighetsvurderingen

Etter utlendingsloven § 70 første ledd må det gjøres en vurdering av utvisningens forholdsmessighet:

«En utlending kan ikke utvises dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. I saker som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Kravet til forholdsmessighet gjelder også i saker hvor utvisning er begrunnet med grunnleggende nasjonale interesser, jf. § 126 tredje ledd.

En forholdsmessighetsvurdering må også gjøres for å kunne utvise EØS-borgere og deres familiemedlemmer, jf. utlendingsloven § 122 fjerde ledd.

Utlendingen kan ikke utvises dersom det vil være uforholdsmessig overfor utlendingen selv eller den nærmeste familien. Forholdets alvor må veies opp mot utlendingens tilknytning til Norge.

Mindreårige er ikke omfattet av noe absolutt utvisningsvern,7 men en EØS-borger som er mindreårig kan ikke utvises med mindre det er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, jf. utlendingsloven § 122 annet ledd bokstav c. Det vil bero på en konkret vurdering om et barn kan utvises fra Norge. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn.8

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) står det på side 292:

«I vurderingen av «utlendingens tilknytning til riket skal det blant annet legges vekt på

• utlendingens tilknytning til Norge vurdert i forhold til tilknytningen til hjemlandet, der momenter som botid og slektninger i hhv. Norge og hjemlandet, alder ved ankomst til Norge, reiser til hjemlandet og lengden av eventuelle opphold der, språkferdigheter mv. er relevant,

• om utlendingen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge, og hensynet til dem, herunder om utlendingen bor sammen med sin familie, har omsorgsansvar for barn mv. I denne forbindelse vil også utlendingens betydning for eventuelle særkullsbarn av ektefelle/samboer måtte vektlegges.

• hvorvidt familielivet ble etablert før eller etter at utlendingen burde forstått at utvisning kunne være aktuelt,

• muligheten for fortsettelse av familieliv i hjemlandet,

• utlendingens eller familiemedlemmenes helsetilstand og konsekvenser ved utvisning av denne grunn,

• graden av integrering gjennom blant annet utdannelse og arbeid.

Ved denne forholdsmessighetsvurderingen må det videre tas hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.»

Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 8 om retten til privatliv og familieliv må vurderes med utgangspunkt i de momentene som går frem av Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) rettspraksis. Se nærmere punkt 6.4.

Lang oppholdstid i tidlig alder anses å skape sterkere tilknytning enn opphold senere i livet. Oppholdstiden ses derfor i sammenheng med alderen ved ankomst til Norge. Høyesterettsdommen inntatt i Rt. 2009 s. 546 gjaldt vedtak om utvisning på grunn av alvorlig voldskriminalitet. Høyesterett fant at utvisningen var uforholdsmessig og dermed ugyldig. Avgjørende var at vedkommende kom til landet allerede som niåring og hadde svært liten tilknytning til sitt hjemland. I dommen siteres det fra Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 15.6.4 hvor departementet omtaler et absolutt vern mot utvisning av utlendinger som kom til Norge i ung alder.

«Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det norske samfunn må ta ansvar for personer som begår kriminelle handlinger etter at de har hatt sin oppvekst her. Dersom utlendingen har vokst opp i Norge og har hatt flere års uavbrutt opphold i riket, skal det derfor som den klare hovedregel anses som uforholdsmessig å utvise, i tråd med dagens rettspraksis. På den annen side mener departementet at det ikke bør gjelde noe absolutt vern som gjør det umulig å utvise i helt spesielle situasjoner. Dersom utlendingen har begått svært alvorlige straffbare forhold, eller dersom forholdene gjelder utvisning på grunn av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser, skal det således likevel være mulig å utvise.»

I avsnitt 44 i dommen står det:

«Unntak vil, under henvisning til den alminnelige rettsfølelse og tilliten til innvandringspolitikken, kunne gjelde der utlendingen har bevart en sterk tilknytning til sitt opprinnelige hjemland. Synspunktet fikk tilslutning fra kommunal- og forvaltningskomiteens flertall, jf. Innst.O.nr.42 (2007–2008)»

3.6.3.4 Betydningen av nye forhold inntruffet i tiden mellom handlingen som ga grunnlag for utvisning og vedtakstidspunktet for utvisning

Det vil alltid gå noe tid mellom tidspunktet for når handlingene som fører til utvisning ble begått og tidspunktet for når utvisningsvedtaket blir endelig. Et spørsmål som da oppstår, er hvilken vekt tilknytning til Norge i denne perioden skal tillegges. Ifølge retts- og forvaltningspraksis svekkes vekten av tilknytning som skjer etter at utlendingen var kjent med at han eller hun kunne bli utvist.

På samme måte har det betydning om et eventuelt familieliv ble etablert før de involverte partene visste at utlendingen kunne bli utvist, og om de hadde en berettiget forventning om å kunne fortsette familielivet. Ifølge Høyesterett vil utvisning normalt gripe inn i et familieliv, men dette må utlendingen ofte regne med. Det gjelder særlig der de kriminelle handlinger er begått før etablering av familielivet.9

I Omoregie-saken (EMD) sies det slik:

«Already from the beginning of their relationship it must have been clear to them both that their prospects of being able to settle as a couple in Norway were precarious.»

Dette kan stille seg annerledes for barn. I Rt. 2011 side 948 står det i avsnitt 56 og 57:

«(56) På grunnlag av praksis anser jeg det likevel klart at den tilknytning A har til Norge, er utilstrekkelig til at utvisningsvedtaket kan kjennes ugyldig på dette grunnlag. På samme måte stiller det seg i relasjon til hennes samboer. Da de etablerte sitt forhold, måtte et fortsatt familieliv i Norge fremstå som høyst usikkert.

(57) Det er primært konsekvensene for barna som har vekt ved forholdsmessighetsvurderingen. I forhold til dem har det begrenset betydning at foreldrene ikke hadde grunnlag for å forvente et samlet familieliv her. »

3.6.3.5 Oversikt over saksgangen i utvisningssaker

Foreligger de objektive vilkårene for utvisning, skal politiet opprette utvisningssak og forhåndsvarsle utlendingen om utvisning.10 Forhåndsvarselet skal også inneholde opplysninger om mulig innmelding i Schengen Informasjonssystem (SIS). Dersom politiet er i tvil om det skal opprettes utvisningssak, skal saken sendes til Utlendingsdirektoratet for vurdering.

I saker hvor utlendingen vurderes utvist på grunn av straffbare forhold, kan det forhåndsvarsles om utvisning når det er tatt ut tiltale i straffesak, jf. utlendingsforskriften § 14–5 tredje ledd. Forhåndsvarsel på tiltalestadiet, i stedet for ved rettskraftig dom, vil kunne være aktuelt i saker hvor det er behov for rask overføring og uttransport, eksempelvis ved soningsoverføring til utlendingens hjemland eller ved kortere dommer.

I de tilfeller hvor politiet forhåndsvarsler i medhold av utlendingsforskriften § 14–5, skal sakene ikke sendes over til Utlendingsdirektoratet før det straffbare forholdet er rettskraftig avgjort. Dersom utlendingen ikke befinner seg i Norge, forhåndsvarsler direktoratet utlendingen om utvisning via utenriksstasjon. Når fristen for å kommentere forhåndsvarselet er gått ut, sender politiet saken til Utlendingsdirektoratet for behandling. Utlendingsdirektoratet kan enten henlegge saken eller fatte vedtak om utvisning. Hvis Utlendingsdirektoratet fatter vedtak om utvisning, skal saken sendes til det politidistriktet som har forberedt saken. Politiet underretter utlendingen og setter frister for klage og begjæring om utsatt iverksettelse. Er det begjært utsatt iverksettelse av utvisningsvedtaket skal direktoratet snarest mulig fatte beslutning i henhold til begjæringen og sende denne til politiet. Politiet skal underrette utlendingen eller dennes advokat om direktoratets beslutning. Dersom utlendingen klager på vedtaket og Utlendingsdirektoratet ikke omgjør vedtaket på bakgrunn av klagen, sendes saken til Utlendingsnemnda for klagebehandling. Utlendingsnemnda vil etter at det er fattet vedtak, sende saken til direktoratet for gjennomsyn og kopi av vedtak til politidistrikt/utenriksstasjon og eventuell advokat. Er utlendingen fremdeles i riket skal direktoratet sende saken til aktuelt politidistrikt for effektuering.11

Det følger av utlendingsforskriften § 14–3 første ledd at et eventuelt vedtak om utvisning bør treffes snarest mulig etter at rettskraftig straffedom foreligger eller fullbyrding av en dom er påbegynt, jf. straffeprosessloven § 453, og fortrinnsvis ikke senere enn at vedtaket kan iverksettes samtidig med løslatelse eller overføring til straffullbyrdelse i annet land.

Ifølge utlendingsforskriften § 14–3 andre ledd skal Utlendingsdirektoratet vurdere grunnlaget for utvisningsvedtaket på nytt dersom det har gått over ett år etter at Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda sist har vurdert saken og utvisning fortsatt ikke er iverksatt.

Vedtak om utvisning av en utlending med midlertidig eller permanent oppholdstillatelse kan ikke iverksettes før vedtaket er endelig.12

En utlending som har blitt utvist kan gå til søksmål mot staten for å få prøvet gyldigheten av Utlendingsnemndas vedtak. Domstolene har en vid prøvingskompetanse i slike saker. Dette går fram av rettspraksis der Høyesterett har slått fast at forholdsmessighetsvurderingen i uttvisningssaker er et rettsanvendelsesskjønn som kan prøves fullt ut av domstolene.13

3.6.3.6 Hvor skal utlendingen returneres?

I utgangspunktet ilegges utlendingen en frist for frivillig utreise, men unntaksvis kan utvisningsvedtaket iverksettes straks, jf. utlendingsloven § 90. Dersom vedkommende er utvist på grunn av straff kan det unnlates å sette en utreisefrist, jf. § 90 femte ledd. Ved frivillig utreise velger vedkommende selv hvor han eller hun skal reise. Utlendingen kan imidlertid ikke reise til et annet Schengen-land dersom vedkommende er innmeldt i SIS (Schengen informasjonssystem), med mindre vedkommende har gyldig oppholdstillatelse i et slikt land. Dersom utlendingen uttransporteres med tvang skal vedkommende, etter § 90 sjette ledd, føres til det landet han eller hun kom fra, med mindre særlige grunner taler for noe annet. Dette innebærer i hovedsak hjemlandet. Dersom vedkommende har flere hjemland (statsborgerskap) kan utlendingen eller politiet velge. Det er også noen som uttransporteres til et annet EU/Schengen-land dersom vedkommende har en gyldig oppholdstillatelse der og denne opprettholdes til tross for utvisningen fra Norge.

Utvisning av utlendinger som er fratatt landets statsborgerskap, men som fortsatt er statsborger av flere andre land, omtales av FNs internasjonale lovkommisjon i en rapport om utvisning.14 Dersom utlendingen har «effektivt statsborgerskap»15 i et av landene, skal vedkommende returneres til dette landet.

3.6.4 Absolutt vern mot utsendelse (retur)

En utlending som ikke har rett til oppholdstillatelse og som er eller kan bli utvist, kan være vernet mot utsendelse (retur). Dette innebærer at et eventuelt utvisningsvedtak ikke kan effektueres, slik at utlendingen blir værende i Norge. Etter dagens praksis blir utlendinger som er vernet mot utsendelse ikke utvist, unntatt i tilfeller som nevnt i § 126 femte ledd (vedtak om utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser).

EMK artikkel 3 oppstiller et forbud mot at noen utsettes for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Gjennom praksis fra EMD er det fastslått at EMK artikkel 3 ikke bare er forpliktende for statenes handlinger på eget territorium, men at bestemmelsen også har såkalt ekstraterritoriell virkning. Dette innebærer at statene er forpliktet til å avstå fra å returnere noen til et land eller område hvor de vil risikere å bli utsatt for slike overgrep som EMK artikkel 3 forbyr.

Utlendingsloven § 73 annet ledd, jf. § 28 første ledd bokstav b fastslår at en utlending ikke kan sendes til et område der vedkommende står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Vernet gjelder også utsendelse til et område der vedkommende ikke ville være trygg mot å bli sendt videre til et område som nevnt i § 28 første ledd, jf. § 73 tredje ledd.

En utlending som har vernet mot utsendelse etter § 73 som sitt eneste grunnlag for opphold i riket, kan gis en midlertidig oppholdstillatelse inntil hinderet for utsendelse bortfaller, jf. § 74. Utlendingen vil, dersom en slik midlertidig tillatelse gis, kun få opphold i Norge inntil vedkommende kan sendes tilbake til hjemlandet uten å stå i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Oppholdstillatelsen gir ikke rett til å besøke andre Schengen-land.

4 Gjeldende rett – straffeansvar

4.1 Innledning

Per i dag foreligger ikke regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller for skade på nasjonens vitale interesser.

Det er imidlertid vurdert og under diskusjon om det skal innføres et straffeansvar for tjenestegjøring i fremmed militær styrke og/eller for rekruttering av andre personer til slike styrker. Dersom det skal innføres regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke, er det nærliggende å knytte slike regler til et mulig fremtidig straffeansvar for tjenestegjøring i fremmed militær styrke. I punkt 4.2 vil det derfor gis en oversikt over dagens rettstilstand og det pågående arbeidet med å innføre et eventuelt straffeansvar for disse handlingene.

I punkt 4.3 vil det bli gitt en kort oversikt over hvilke straffebestemmelser som i noen grad kan sette straff for handlinger som under gitte omstendigheter kan påføre sterk skade på nasjonens vitale interesser.

Straffeloven av 2005 vil antagelig tre i kraft før eventuelle nye bestemmelser om tap av statsborgerskap kan tre i kraft.16 I det følgende vil det derfor bli vist til bestemmelsene i straffeloven av 2005.

4.2 Mulig straffeansvar for deltakelse i fremmed militær styrke

Frivillig tjenestegjøring i en fremmed militær styrke er ikke i seg selv straffbart etter gjeldende rett.

Justis- og beredskapsdepartementet har nylig hatt på høring et forslag om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt.17 En beslektet problemstilling som behandles i høringsnotatet er et forslag om å utvide straffeansvaret for rekruttering til deltakelse i militær virksomhet. Det drøftes også om norske og allierte styrker på oppdrag i utlandet er tilstrekkelig vernet av norsk straffelovgivning. Høringsnotatet følger opp tiltak nummer 20 i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, som ble lagt frem 10. juni 2014. Saken er per mars 2015 til behandling i departementet. Det er derfor ikke klart hvilke lovforslag som eventuelt vil bli fremmet for Stortinget som en oppfølging av høringsforslaget. Det er ikke klart om det vil bli fremmet et lovforslag om kriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt, og i så fall hvordan det vil se ut.

Om gjeldende rett om deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt, skriver Justis- og beredskapsdepartementet i ovennevnte høringsnotat:

«Det er ingen konkrete straffebud som rammer det å delta, eller å la seg rekruttere til å delta, i væpnet konflikt eller annen militær virksomhet, verken i en annen stats væpnede styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av styrkens folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund med noen om å delta i væpnet konflikt.

En fullmaktslov fra 1937 gir myndighetene formelt sett adgang til å forby noen her i riket å la seg verve til «fremmed krigstjeneste» for et land han ikke er statsborger i, eller å reise fra Norge til et sådant land for å delta i «krig» (lov 19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler for å hindre deltakelse i krig i fremmed land). Loven ble opprinnelig gitt i anledning den spanske borgerkrigen, og omfatter dermed antakelig også interne væpnede konflikter. Loven ble vedtatt opphevet av Stortinget i 2009 som ledd i vedtakelsen av sluttføringen av straffeloven 2005, jf. § 412 nr. 22. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.13 side 483 uttalte departementet at loven har sin bakgrunn i mer enn 60 år gamle historiske begivenheter og at loven på denne bakgrunn bør oppheves. Det ble videre uttalt at det uansett vil være nødvendig å konsultere Stortinget hvis det skulle bli behov for en slik lov på ny, ettersom slike saker trenger politisk avklaring. Opphevelsen er ikke satt i kraft. I høringsnotat juni 2014 om ikraftsettelse av straffeloven 2005 foreslår departementet at opphevelsen av den nevnte fullmaktsloven videreføres, jf. dette lovforslaget § 2.

Straffeloven 1902 § 104 a første ledd rammer deltakelse i og støtte til private organisasjoner av militær karakter. Kravet til organisasjon innebærer at mer spontane sammenslutninger faller utenfor. Det er imidlertid på den annen siden ikke et krav at organisasjonen besitter våpen eller annet militært utstyr, eller at de driver militær trening.

Bestemmelsen er etter sin ordlyd ikke begrenset til organisasjoner som er etablert her i riket. Uttalelser i forarbeidene kan imidlertid tyde på at bestemmelsen ble gitt med tanke på etableringen av slike organisasjoner i Norge, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.11.4.1 side 144 med videre henvisninger. Plasseringen i straffeloven 1902 kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode tilsier dessuten at den kun gjelder organisasjoner som truer nasjonale interesser. Hvorvidt disse interessene ligger i Norge eller utlandet, som for eksempel norske ambassader eller norske næringslivsinteresser, er antakelig uten betydning. Deltakelse i og støtte til militære organisasjoner som retter sin virksomhet mot andre staters myndigheter, faller likevel utenfor denne straffebestemmelsen. Straffeloven § 104 a første ledd er videreført i straffeloven 2005 § 128 første punktum hvor det fremgår klart at kun organisasjoner her i riket rammes.

Den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller annen materiell støtte til en terrororganisasjon som har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler, vil kunne straffes etter straffeloven § 147 d. Det er grunn til å anta at aktiv deltakelse i enkelte av de væpnede gruppene som er involvert i den væpnede konflikten i Syria, vil kunne rammes av denne bestemmelsen. Straffebestemmelsen om deltakelse i terrororganisasjoner vil således etter omstendighetene kunne få anvendelse hvor norske statsborgere reiser ut for å delta i væpnet konflikt.

Der vedkommende lar seg overtale til å delta i straffbare handlinger, herunder stridshandlinger som skal utføres av stridende uten privilegier, vil dette etter omstendighetene også kunne rammes som inngåelse av forbund om ulike straffbare handlinger, jf. punkt 3.1.

Videre vil mottakelse av opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet til å utføre terrorhandlinger, kunne rammes av straffeloven 1902 § 147 c første ledd bokstav d og straffeloven 2005 § 136 bokstav d.

For øvrig vil mange stridshandlinger være straffbare etter norsk rett etter ulike straffebud, selv om de er foretatt i utlandet. Dette kan gjelde både når de er foretatt av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, jf. straffeloven 1902 § 12 første ledd nr. 3 bokstav a, eller av en utlending, jf. § 12 første ledd nr. 4 bokstav a. Dette gjelder tilsvarende for forbrytelser som nevnt i straffeloven 2005 kapittel 16 (folkemord, krigsforbrytelser m.m.), jf. straffeloven 2005 § 5 første, andre og tredje ledd, jf. første ledd nr. 2. For alminnelige lovbrudd som terrorforbrytelser, drap, legemsbeskadigelser, skadeverk mv. er hovedregelen i straffeloven 2005 et krav til dobbelt straffbarhet. I høringsnotat juni 2014 om ikrafttredelse av straffeloven 2005 foreslås visse utvidelser, jf. notatet punkt 4.2.9 side 20 flg.

Stridende uten privilegier vil som nevnt ovenfor i punkt 2.3 ikke kunne påberope seg straffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlinger etter norsk rett. Det innebærer at dersom en slik person begår stridshandlinger vil handlingene kunne rammes av de alminnelige straffebestemmelsene i straffeloven 1902, selv om handlingene i seg selv skulle være i tråd med humanitærretten. Dersom handlingen også er å anse som et alvorlig brudd på humanitærretten, vil den kunne straffes som krigsforbrytelse. For eksempel kan stridshandlinger som begås mens man gir inntrykk av å være sivil, være straffbare som svik etter reglene om krigsforbrytelser, jf. første tilleggsprotokoll artikkel 37. Regelen er gjennomført i norsk rett i straffeloven 2005 § 106 bokstav g (i kraft fra 7. mars 2008). Bestemmelsen lyder slik:

«For krigsforbrytelse straffes den som i forbindelse med en væpnet konflikt […]

g) ved å forlede noen til å tro at de har rett til beskyttelse eller plikt til å gi beskyttelse i henhold til folkeretten og med den hensikt å svikte denne tilliten, dreper eller sårer noen som tilhører motpartens borgere eller væpnede styrker»

Det vil likevel ofte være knyttet betydelig bevisproblematikk til handlinger begått i uoversiktlige situasjoner i utlandet. Lovbrudd begått av utlendinger vil dessuten som hovedregel bare bli strafforfulgt når saken har tilknytning til Norge. Strafforfølgelse av utlending for handling begått i utlandet, må for øvrig normalt besluttes av Kongen i statsråd, jf. straffeloven 1902 § 13. Det må også tas hensyn til folkerettslige begrensninger i adgangen til å straffeforfølge en utlending for handlinger begått i utlandet.

Videre vil terrorbestemmelsene ikke alltid komme til anvendelse i væpnet konflikt. Det legges til grunn at i interne væpnede konflikter gjelder ikke terrorbestemmelsene for handlinger foretatt av personer som handler på vegne av opprørsgrupper som er part i en slik konflikt i henhold til annen tilleggsprotokoll artikkel 1, dersom ikke handlingen samtidig er i strid med humanitærretten, som for eksempel ved drap av beskyttede personer. Dersom handlingen derimot er foretatt på vegne av en opprørsgruppe i en ikke-internasjonal væpnet konflikt som definert i felles artikkel 3, jf. punkt 2.2 ovenfor, får terrorbestemmelsene likevel anvendelse selv om handlingen ikke er i strid med humanitærretten, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.4.2.3 side 164.

Øvrige straffebestemmelser får derimot anvendelse både i situasjoner hvor opprørsgruppen som handlingen utføres på vegne av, er part i en konflikt etter felles artikkel 3 og der opprørsgruppen er part i en konflikt etter annen tilleggsprotokoll artikkel 1.»

Justis- og beredskapsdepartementet skriver videre om lovforslaget om deltakelse i militær virksomhet:

«4.3.2.2 Lovforslag

I straffeloven 1902 kan en bestemmelse plasseres i kapittel 12, for eksempel som ny § 133 a som kan lyde slik, med alternative forslag i hakeparentes (alternativ 1):

Den som [på rettsstridig måte] deltar i militær virksomhet i en [internasjonal] væpnet konflikt straffes med fengsel inntil 6 år med mindre vedkommende deltar på vegne av en statlig [eller en sammenlignbar ikke-statlig] styrke.

Medvirkning straffes på samme måte.

I en alternativ utforming av bestemmelsen kan det inntas mer direkte henvisninger til de aktuelle folkerettslige reglene. Det kan også tenkes kombinasjoner av de alternative forslagene (alternativ 2).

Den som tar aktivt del i fiendtlighetene i en [internasjonal] væpnet konflikt straffes med fengsel inntil 6 år, med mindre vedkommende deltar på vegne av en statlig styrke [som [faller inn under gruppen av stridende som etter folkeretten skal gis strafferettslig immunitet] [deltar på vegne av styrker som nevnt i Genèvekonvensjonenes tilleggsprotokoll II av 1977 artikkel 1 nr. 1]].

Medvirkning straffes på samme måte.

Vilkåret «på vegne av en statlig styrke» i begge alternativene unntar fra straffansvar de fleste som faller inn under gruppen av stridende som etter folkeretten skal gis strafferettslig immunitet. I alternativ 1 tar i tillegg rettsstridsreservasjonen høyde for at enkelte stridende har krav på straffrihet etter folkeretten uten å kjempe på vegne av en stat. I alternativ 2 følger dette av en direkte henvisning til de aktuelle reglene i folkeretten.

Også funksjoner som utøves av for eksempel private sikkerhetsselskaper på kontrakt med eller oppdrag fra de aktuelle styrkene unntas, jf. formuleringen «på vegne av».

I begge alternativene holdes det åpent om bare internasjonale væpnede konflikter skal omfattes av forbudet.

I begge alternativene åpnes det også opp for å gjøre unntak for deltakelse i visse ikke-statlige styrker, men med ulik utforming. Vilkåret i alternativ 1 om «en sammenlignbar ikke-statlig» styrke bygger på definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 1. Avgjørende for om styrken er sammenlignbar med en statlig styrke er om den er organisert på en slik måte, og utøver slik grad av kontroll, at den har evne og vilje å overholde humanitærretten.

Alternativ 2 inneholder en direkte henvisning til definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 1, se punkt 2.2. Denne formuleringen kompliserer lovteksten noe, men er samtidig mer presis sammenlignet med alternativ 1.

Avgrenses straffebestemmelsens virkeområde mot deltakelse i visse ikke-statlige styrker, vil flere grupper falle utenfor. Kravet om ansvarlig kommando innebærer et krav om autoritet og struktur som gjør at disiplin kan ivaretas, men krever ikke nødvendigvis et militært hierarkisk system helt som i en regulær statlig væpnet styrke. Det grunnleggende kravet i definisjonen er evnen til å gjennomføre bestemmelsene i protokollen, jf. Den Internasjonale Røde Kors-komités kommentarutgave til tilleggsprotokollene av 1977 (1987), side 1352–1353. Dette vil i hovedsak si at deltakelse på vegne av styrker som har evne til å følge grunnleggende regler for opptreden i væpnet konflikt, vil falle utenfor forbudet som foreslås.

De hensyn som taler for et begrenset forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, kan synes tilstrekkelig ivaretatt om forbudet avgrenses mot deltakelse i styrker som er organisert på en slik måte, og utøver slik grad av kontroll, at de er i stand til å overholde humanitærretten. Et generelt unntak for deltakelse i styrker som er part i en konflikt etter fellesartikkel 3, jf. punkt 2.2, kan oppfattes som så vidtgående at det undergraver formålet med lovforslaget.

I alternativ 1 benyttes vilkåret «militær virksomhet» slik dette er brukt i straffeloven 2005 § 128, dvs. som en videreføring av vilkåret «Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133, jf. omtalen i punkt 3.3. Formuleringen «tar aktivt del i fiendtlighetene» i alternativ 2 bygger på det tilsvarende begrepet i humanitærretten og er noe snevrere enn alternativet «deltar i militær virksomhet» i alternativ 1. Vilkåret «militær virksomhet» klargjør at straffansvaret, i motsetning til statusen som lovlig angrepsmål etter humanitærretten, ikke opphører når deltakelsen er avsluttet. Uansett faller ikke-militær virksomhet, slik som kriminelle bander som ikke deltar militært i den væpnede konflikten, utenfor.

Alternativ 1 krever at vedkommende «deltar i militær virksomhet» mens alternativ 2 ramme den som «tar aktivt del i fiendtlighetene». Formålet om å forhindre radikalisering gjennom deltakelse i væpnet konflikt, kan tale for at all deltakelse bør omfattes, herunder utøvelse av støtte- og hjelpefunksjoner. Samtidig kan et krav om aktiv deltakelse i fiendtligheter være tilstrekkelig til å ramme de former for deltakelse som antas å medføre størst risiko for kapasitetsbygging og psykiske ettervirkninger. Det klargjør dessuten grensen mot personer som sympatiserer med aktiviteten til den aktuelle væpnede gruppen. På den annen side vil nok normalt mer tilfeldig bistand, for eksempel nære slektninger som serverer mat, eller deler husrom med personer som deltar aktivt i militante grupperinger, uansett falle utenfor.»

Høringsinstansene har hatt ulike syn på kriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt og på en eventuell utforming av en slik bestemmelse.18

4.3 Straffeansvar ved skade på nasjonens vitale interesser

Handlinger som skader nasjonens vitale interesser, vil normalt være handlinger belagt med straff. Det kan for eksempel være krenkelse av Norges selvstendighet og fred, eller terrorhandlinger.

Norges vitale interesser er i første rekke vernet gjennom straffeloven 2005 kapittel 17 «Vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser». Kapitlet setter i hovedsak straff for krenkelse av Norges selvstendighet, fred og statsforfatning, angrep på statsmaktene og sentrale samfunnsinstitusjoner, og landssvik.

Ved siden av disse bestemmelsene dekker straffeloven kapittel 16 folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten. I den grad norske statsborgere er involvert i slike handlinger, enten som gjerningsperson eller fornærmet, må det legges til grunn at handlingenes meget alvorlige karakter kan bidra til å skade nasjonens vitale interesser.

I tillegg vil reglene i straffeloven 2005 kapittel 18 om straff for terror og terrorhandlinger kunne gi et vern om vitale nasjonale interesser.

5 Internasjonale forpliktelser på statsborgerrettens område

5.1 Innledning

Norge er bundet av flere internasjonale konvensjoner på statsborgerrettens område. Konvensjonene setter blant annet skranker for hvilke regler som kan innføres om tap av norsk statsborgerskap. Noen konvensjoner slår kun fast helt grunnleggende prinsipper, slik som retten til å ha et statsborgerskap. Andre konvensjoner er mer omfattende og behandler flere sider ved statsborgerlovgivningen. Europarådskonvensjonen om statsborgerskap fra 1997 inneholder en bred regulering av statsborgerlovgivningen og er helt sentral på statsborgerrettens område.

I punkt 5.2 til 5.8 følger en nærmere gjennomgang av de mest sentrale konvensjonene på statsborgerrettens område. Bestemmelsene i Den europeiske menneskerettskonvensjonen som kan få betydning for statsborgerretten behandles nærmere i kapittel 6.

Retten til statsborgerskap er slått fast i Verdenserklæringen om menneskerettigheter artikkel 15. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett til statsborgerskap og at ingen vilkårlig skal berøves sitt statsborgerskap eller retten til å endre dette. Barns rett til erverv av statsborgerskap fremgår av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 24 og FNs barnekonvensjon artikkel 7.

Spørsmål om statsborgerskap anses for å falle innenfor hver stats nasjonale jurisdiksjon. Dette framkommer blant annet av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 3 og FNs konvensjon om statsborgerskap av 1930 artikkel 1 og 2. Her følger det at hver stat, ved egen lovgivning, bestemmer hvem som er dens statsborgere. Lovgivningen skal anerkjennes av andre stater, så langt den ikke strider mot internasjonale konvensjoner, internasjonal sedvane eller internasjonale rettsprinsipper på statsborgerrettens område.

Statens rett til å avgjøre hvem som er dens statsborgere innebærer også en rett til å avgjøre hvem som ikke er dens statsborgere. Internasjonale konvensjoner legger likevel begrensninger på adgangen statene har til å frata statsborgerskap.

Én begrensing, er forbudet mot vilkårlig tap av statsborgerskap. Etter Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 4, skal hver statsparts regler bygge på et prinsipp om at ingen skal fratas sitt statsborgerskap vilkårlig. Dette innebærer blant annet at en avgjørelse om tap skal være forutsigbar, forholdsmessig og foreskrevet ved lov.19

I konvensjonens artikkel 7 gis det ytterligere begrensinger. Artikkelen gir en uttømmende liste over hvilke tilfeller som kan begrunne tilbakekall av statsborgerskap på en statsparts initiativ.20 Tre av de tilfellene der det kan gis bestemmelser om tap, er tilfeller der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, der statsborgeren frivillig gjør tjeneste i fremmed militær styrke og der en statsborger utøver fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser. Hva som ligger i de siste to alternativene gjennomgås nærmere i punkt 5.5.4 og 5.5.5.

Der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, for eksempel ved at det er gitt uriktige opplysninger, står statene fritt til å tilbakekalle statsborgerskapet, selv om vedkommende blir statsløs. I øvrige tilfeller er adgangen til å tilbakekalle betinget av at den det gjelder ikke blir statsløs, jf. Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 nr. 3.

Bakgrunnen for denne begrensingen er at statsløse personer anses å være særlig sårbare. Dette fordi lovgivning i de fleste land knytter grunnleggende rettigheter til statsborgerskapet. Statenes forpliktelse til å forsøke å hindre statsløshet er anerkjent som internasjonal sedvanerett. Plikten kommer videre til uttrykk i Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 4, der det står at hver statsparts lovgivning skal bygge på prinsippet om å unngå statsløshet. Konvensjonen pålegger derfor også statene å ha regler som letter statsløse personers erverv av statsborgerskap, jf. artikkel 6.

Hva som ligger i begrepet «statsløs» vil være avgjørende for hvilke regler som kan innføres om tap av norsk statsborgerskap. I FNs konvensjon av 1954 «om statsløse personer stilling» artikkel 1 er uttrykket «statsløs» definert som «en person som ikke anses som statsborger av noen stat i henhold til deres lovgining». Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 viser i sin forklarende rapport til den samme definisjonen. Definisjonen behandles nærmere i punkt 5.9.

5.2 FN-konvensjonen av 1930 (Haag-konvensjonen)

Den eldste sentrale konvensjonen Norge er tilsluttet på statsborgerrettens område er FN-konvensjonen «Overenskomst angående visse spørsmål vedrørende lovkonflikter med hensyn til statsborgerrett».21 Det går frem av konvensjonens fortale at konvensjonen bygger på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap og statsløshet bør unngås. Det erkjennes likevel at det rundt 1930 ikke var mulig å komme til ensartede regler på dette området. Konvensjonen nøyer seg derfor med å regulere enkelte mulige lovkonflikter.

Konvensjonens artikler 1 og 2 slår fast prinsippet om at enhver stat ved sin lovgivning kan bestemme hvem som er dens statsborgere, og at lovgivningen skal anerkjennes av andre stater, så langt den ikke strider mot internasjonal overenskomst, internasjonal sedvane eller internasjonale rettsprinsipper på statsborgerrettens område.

Som en konsekvens av dette slås det fast i artikkel 3 at en person som har statsborgerrett i to eller flere stater, i utgangspunktet kan betraktes som statsborger av hver av disse statene.

I artiklene 4 og 5 gjøres det enkelte unntak fra prinsippet i artikkel 3. Etter artikkel 4 kan en stat ikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot en annen stat, der vedkommende også er statsborger. I artikkel 5 slås det fast at en person som har statsborgerrett i flere stater, i en tredjestat skal betraktes som om vedkommende bare har ett. Dette skal være den stat der vedkommende har sin faste og prinsipale bopel, eller den stat vedkommende etter omstendighetene har sin sterkeste tilknytning til.

Artiklene 6 og 7 gir regler om retten til å kreve seg løst fra sitt statsborgerskap dersom man har statsborgerskap i flere land. Reglene har til formål å unngå dobbelt statsborgerskap, men er også utformet med sikte på å unngå statsløshet.

I tillegg gis det regler om gifte kvinners statsborgerrett (artiklene 8 til 11), barns statsborgerrett (artiklene12 til 16) og vilkår for tap av statsborgerskap ved adopsjon (artikkel 17).

5.3 FN-konvensjonen av 1961 om begrensing av statsløshet

FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet22 inneholder detaljerte forpliktelser for den enkelte konvensjonsstat til den nasjonale lovgivningen. Kravene til den nasjonale lovgivningen skal sikre statsløse lettere tilgang til statsborgerskap. Konvensjonen har også regler som skal forebygge at statsløshet oppstår.

Konvensjonen er tiltrådt blant annet av Norge, Sverige, Danmark, Finland, Belgia, Irland, Tyskland, Storbritannia, Frankrike, Nederland, Ungarn, Østerrike.

Statsløses rettslige stilling er også søkt styrket gjennom FN-konvensjonen «Overenskomst om statsløses stilling» som ble vedtatt i New York 28. september 1954. Etter konvensjonens artikkel 32 skal konvensjonsstatene så vidt mulig lette statsløses tilpassing og erverv av statsborgerskap.

5.4 Europarådskonvensjonen av 1963 med tilleggsprotokoller

Europarådets konvensjon av 1963 «Om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap og om militære forpliktelser i tilfeller av dobbelt statsborgerskap»23 bygger på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap og at statsløshet så vidt mulig bør unngås.

I artikkel 1 gis det regler om tap av opprinnelig statsborgerskap ved erverv av et nytt. Artiklene 2 og 3 gir i likhet med Haag-konvensjonen artikkel 6 regler om at personer med statsborgerskap i flere stater skal kunne frasi seg ett eller flere av disse. Artiklene 5 og 6 gir i tillegg bestemmelser om samordning av militære forpliktelser for personer som er statsborger i to eller flere stater som er tilsluttet konvensjonen. Bestemmelsene tar sikte på at man skal avtjene verneplikt i bare én stat.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en protokoll og en tilleggsprotokoll til konvensjonen. Protokollen foretok enkelte mindre endringer i konvensjonen. Tilleggsprotokollen gir regler som skal sikre at det utveksles informasjon mellom konvensjonsstatene når en person erverver et nytt statsborgerskap, slik at reglene for å hindre dobbelt statsborgerskap blir effektive.

Ved tilleggsprotokoll av 2. februar 1993 ble det åpnet for at man i større grad enn tidligere skal kunne beholde opprinnelig statsborgerskap ved erverv av et nytt. Denne er ikke signert av Norge.

5.5 Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997

Den europeiske konvensjonen om statsborgerskap, vedtatt i Strasbourg 6. november 1997, inneholder en langt mer fullstendig regulering av statsborgerlovgivningen enn tidligere konvensjoner. Gjeldende statsborgerlov som ble vedtatt i 2005 ble utformet slik at konvensjonen skulle kunne ratifiseres uten forbehold. Konvensjonen ble deretter ratifisert av Norge, jf. statsborgerloven § 35.

Andre land som har ratifisert konvensjonen er Danmark, Finland, Sverige, Island, Tyskland, Nederland, Østerrike, Ungarn, Albania, Bosnia og Herzegovina, Bulgaria, Tsjekkia, Moldova, Montenegro, Portugal, Romania, Slovakia, Makedonia og Ukraina. Land som Frankrike, Belgia, Irland og Storbritannia har ikke tiltrådt konvensjonen. Frankrike har imidlertid signert konvensjonen.

5.5.1 Generelle prinsipper – Forbud mot vilkårlig tap og forskjellsbehandling

Som grunnleggende generelle prinsipper fastslår konvensjonen i artikkel 4 blant annet at enhver har rett til et statsborgerskap og at statsløshet skal unngås. Det er videre et prinsipp at ingen vilkårlig skal kunne tape sitt statsborgerskap, jf. artikkel 4 bokstav c. Forbudet mot vilkårlig tap innebærer blant annet at en avgjørelse om tap skal være forutsigbar, forholdsmessig og foreskrevet ved lov.24 I den forklarende rapporten til konvensjonen står det at denne bokstaven er hentet fra artikkel 15 nr. 2 i Verdenserklæringen om menneskerettigheter. «Den gir et generelt vern som er av særlig relevans for artikkel 7 i denne konvensjonen angående tap av statsborgerskap ex lege eller på en statsparts initiativ.»25.

Konvensjonen fastslår i artikkel 5 nr. 1 at de nasjonale reglene om statsborgerskap ikke må innebære forskjellsbehandling på grunn av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Det følger videre av artikkel 5 nr. 2 at statene skal rette seg etter prinsippet om ikke-diskriminering også mellom personer som har fått statsborgerskapet ved fødsel og personer som har ervervet statsborgerskapet senere. Det framgår av den forklarende rapporten til konvensjonen at dette er en intensjonserklæring og ikke en obligatorisk regel som skal følges i alle tilfeller.26

5.5.2 Dobbelt statsborgerskap, militære forpliktelser og statssuksesjon

Konvensjonen er nøytral i spørsmålet om ett eller dobbelt statsborgerskap.27 Etter konvensjonen artikkel 14 skal dobbelt statsborgerskap aksepteres i tilfeller hvor statsborgerskap erverves automatisk ved fødsel eller ekteskap. Det følger også av konvensjonen artikkel 16 at en stat ikke kan gjøre erverv av statsborgerskap betinget av at annet statsborgerskap frasies, der dette ikke er mulig eller ikke med rimelighet kan kreves. Kapittel VII inneholder regler om militære forpliktelser ved dobbelt statsborgerskap, og inneholder bestemmelser som skal hindre at personer med flere statsborgerskap pålegges militære forpliktelser i flere stater. I kapittel VI finnes regler om statsborgerskap og statssuksesjon.

5.5.3 Tap av statsborgerskap i kraft av loven eller på en statsparts initiativ

Konvensjonen setter skranker for hvilke regler en statspart kan ha om tap av statsborgerskap. Bestemmelsen i artikkel 7 nr. 1 bokstavene a til g gir en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller en statspart kan ha bestemmelser om tap. Tapet kan inntre automatisk eller på annen måte.

Statspartene kan ha regler om tap når borgeren frivillig erverver annet statsborgerskap, jf. bokstav a. Det samme gjelder dersom statspartens statsborgerskap er ervervet ved svikaktig fremferd med videre, jf. bokstav b.

Det kan gis bestemmelser om tap dersom statsborgeren frivillig gjør tjeneste i fremmed militær styrke, jf. bokstav c. Hva som ligger i dette utdypes i punkt 5.5.4.

Det kan videre gis bestemmelser om tap der en statsborger utøver fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser, jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Hva som ligger i dette utdypes i punkt 5.5.5.

Statsborgerskapet kan også tapes dersom det mangler et reelt tilknytningsforhold mellom statsparten og en statsborger som har tatt fast bosted i utlandet, jf. bokstav e. For barn kan statsborgerskapet tapes dersom det konstateres at grunnlaget for automatisk erverv av statsborgerskapet ikke lenger er til stede, jf. bokstav f. For barn som adopteres kan statsborgerskapet tapes dersom barnet erverver eller har den ene av eller begge adoptivforeldrenes fremmede statsborgerskap, jf. bokstav g.

Etter artikkel 7 nr. 2 kan en statspart ha bestemmelser om at barn taper statsborgerskapet, såfremt foreldrene gjør det. Det gjelder imidlertid visse unntak fra dette som setter skranker for hvilke regler statene kan innføre. Statene kan ikke ha slike regler om avledet tap for barn, der foreldrenes tap skyldes tilslutning til fremmed militær styrke eller fremferd som er sterkt til skade for statens interesser. Videre skal ikke et barn tape sitt statsborgerskap dersom en av foreldrene beholder det.

Selv om et tap er i overensstemmelse med bestemmelsene i artikkel 7 nr. 1 og 2, følger det av artikkel 7 nr. 3 at statsborgerskapet likevel ikke skal bortfalle dersom vedkommende blir statsløs. Statsløshetsreservasjonen gjelder allikevel ikke dersom statsborgerskapet er ervervet ved svikaktig fremferd eller liknende.

5.5.4 Tjenestegjøring i fremmed militær styrke

Etter konvensjonen kan det gis bestemmelser om tap av statsborgerskap dersom statsborgeren frivillig gjør tjeneste i fremmed militær styrke, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav c. Artikkel 7 nr. 1 bokstav c er omtalt i konvensjonens forklarende rapport:

«64. Denne bokstav dekker frivillig tjeneste i enhver utenlandsk militær styrke uten hensyn til om den er en del av en utenlandsk stats væpnede styrker. Personer anses ikke for å ha tjenestegjort i en utenlandsk militær styrke dersom de, før de ervervet statsborgerskap, tjenestegjorde i en militær styrke i et land som de var borgere av.

65. Deltakelse i en flernasjonal styrke på vegne av staten som vedkommende er borger av, kan imidlertid ikke anses som tjenestegjøring i en utenlandsk militær styrke. Videre er frivillig militær tjeneste i et annet land i samsvar med en bilateral eller multilateral konvensjon, heller ikke dekket av denne bestemmelsen.

66. Det bør bemerkes at denne bokstav gjelder personer som frivillig tjenestegjør i en utenlandsk militær styrke som profesjonelle soldater. Denne situasjonen er forskjellig fra den omtalt i artikkel 21 nr. 3 a, hvor personer kan velge mellom forpliktelsene hos forskjellige stater som de er borgere av. Videre, fordi denne bokstav ikke inneholder (som konvensjonen i sin helhet) bestemmelser som trer i kraft automatisk, skal statene, når de regulerer dette spørsmålet, fastsette vilkårene som skal gjelde.»

I Europa er det kun et fåtall land som har «tjenestegjøring i en fremmed militær styrke» som eget uttrykkelig grunnlag for tap av statsborgerskap. Av landene utredningen har sett nærmere på gjelder dette Tyskland, Nederland og Frankrike. Grunnen til dette kan være at det i mange land ikke er forbudt å tjenestegjøre i en fremmed militær styrke. Andre lands rett er beskrevet nærmere i kapittel 8.

Trolig vil deltakelse i fremmed militær styrke kunne føre til tilbakekall også i land der det ikke er egen uttrykkelig hjemmel for disse tilfellene, men der det er mer skjønnsmessige formuleringer for hvilke handlinger som kan medføre tap av statsborgerskap. For eksempel der tap er til «allmennhetens beste».

Danmark har ingen egen bestemmelse om tap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke. Men overtredelse av dansk straffelov § 102, som blant annet gjelder verving og tjenestegjøring for fiendtlig makts styrker i krigstid, kan føre til tap av statsborgerskap. Det samme kan den som straffes etter § 114 f om deltakelse i ulovlig militær organisasjon eller gruppe. Paragraf 114 f har imidlertid en strafferamme på kun to år. Grunnet kravet til forholdsmessighet, vil tap av dansk statsborgerskap som utgangspunkt ikke skje ved overtredelse av denne bestemmelsen med mindre tapet vil være av mindre betydning for den det gjelder. Det vil være tilfelle dersom vedkommende har en svak tilknytning til Danmark.

Nederland har gjort tap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke betinget av at den andre staten er involvert i krigshandlinger mot Nederland eller mot en allianse Nederland er del av.

Tyskland og Frankrike har bestemmelser om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke som ligger nærmere opp til beskrivelsen i Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav c og den forklarende rapporten til konvensjonen. I Frankrike er det likevel et vilkår for tilbakekall at vedkommende ikke har fulgt pålegg fra franske myndigheter om å avslutte tjenesten. I Tyskland er det vilkår om at personen verver seg i et land vedkommende er statsborger av og at internasjonale konvensjoner ikke tillater slik deltakelse.

5.5.5 Fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser

Det kan videre gis bestemmelser om tap der en statsborger utøver fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser, jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Om denne bestemmelsen står det i konvensjonens forklarende rapport:

«67. Ordlyden «fremferd som er sterkt til skade for statspartens vitale interesser» er hentet fra artikkel 8 nr. 3 a ii i 1961-konvensjonen om begrensning av statsløshet. Slik fremferd innbefatter særlig landsforræderi og andre aktiviteter rettet mot vedkommende stats vitale interesser (for eksempel arbeid for en utenlandsk hemmelig tjeneste), men omfatter ikke vanlige straffbare forhold, uansett hvor alvorlige de måtte være.»

Det er ikke mange av de landene som har tiltrådt konvensjonen som har innført regler om tap av statsborgerskap ved skade på statens vitale interesser. Dette gjelder kun Danmark, Nederland, Bulgaria, Montenegro og Romania.28 Disse landenes regler kan si noe om hvordan disse landene har tolket konvensjonen. Se nærmere om andre lands rett i kapittel 8.

I Danmark er tapsbestemmelsen knyttet direkte til overtredelse av bestemte straffebestemmelser, straffelovens kapittel 12 og 13. Kapittel 12 inneholder straffebud for forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet (krigsforbrytelser, spionasje mm.). Kapittel 13 gjelder forbrytelser mot statsforfatningen og de øverste statsmyndighetene (terrorisme mm.)

I Nederland kan statsborgerskapet tilbakekalles ved dom for terror, folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser. Den som straffes for å ha drevet rekruttering til fremmed militær tjeneste eller væpnet konflikt, kan også tape sitt nederlandske statsborgerskap. Overtredelse av visse andre straffebestemmelser med en strafferamme på minst åtte år, kan også føre til tap. Dette omfatter forbrytelser mot statens sikkerhet, mot monarken, mot fremmede statsledere, samt forbrytelser som hindrer utøvelsen av visse demokratiske rettigheter og plikter.

Bulgaria knytter også tap av statsborgerskap til overtredelse av straffebestemmelser, jf. bulgarsk statsborgerlov § 24.29 Dersom tap skal inntre, må den det gjelder være dømt for en alvorlig forbrytelse mot staten.

Flere av de landene som ikke har tiltrådt konvensjonen har mer skjønnsmessige formuleringer for hvilke handlinger som kan føre til tap, i liknende tilfeller som nevnt i Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. I Storbritannia kan statsborgerskapet tilbakekalles når det er til «allmennhetens beste», i Belgia dersom personen har «sviktet sine forpliktelser som statsborger», i Irland der personen har « brutt troskap og lojalitet til landet» og i Frankrike ved forbrytelser mot «statens fundamentale interesse». De ulike landenes regler omtales nærmere i kapittel 8. I og med at landene ikke har sluttet seg til Europarådskonvensjonen, gir imidlertid ikke disse reglene noen bindende veiledning for hvordan konvensjonen skal tolkes.

5.5.6 Andre forhold som reguleres i konvensjonen

Konvensjonen har også bestemmelser om hvilke regler en statspart kan eller skal innføre om erverv av statsborgerskap, gjenerverv av statsborgerskap og tap av statsborgerskap på innehavers initiativ, samt regler om prosedyrer vedrørende statsborgerskap.

Konvensjonen pålegger blant annet statene å ha regler som letter statsløse personers erverv av statsborgerskap, jf. artikkel 6 nr. 4. bokstav g. Personer som med overlegg er blitt statsløse i strid med konvensjonens prinsipper (for eksempel personer med opprinnelse i en stat med en nasjonal lovgivning som, i strid med artikkel 8 i konvensjonen, tillater fraskrivelse av statsborgerskap uten forutgående erverv av et annet statsborgerskap), skal ikke ha rett til å erverve statsborgerskap på forenklet måte.30

5.6 FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved utøvelse av myndighet. En liknende formulering er nå inntatt i Grunnloven § 104. Videre slår barnekonvensjonen artikkel 7 fast at barn skal ha rett til statsborgerskap ved fødsel, mens artikkel 8 slår fast at statene skal utvise respekt for barnets identitet, herunder dets statsborgerskap.

Barnekonvensjonen artikkel 7 slår fast at barn skal registreres umiddelbart etter fødselen, samt fra fødselen ha rett til navn, rett til erverv av statsborgerskap, og rett til å kjenne sine foreldre og få omsorg fra dem så langt dette er mulig. Statene skal sikre gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter på dette området, særlig når barnet ellers ville blitt statsløs. Selv om barn har rett til statsborgerskap, har ikke statene nødvendigvis plikt til å gi statsborgerskap til ethvert barn født innenfor deres jurisdiksjon.31

Artikkel 8 beskytter barnets rett til å bevare sin identitet, herunder statsborgerskap, navn og familieforhold som anerkjent av loven, uten ulovlig innblanding. Dersom et barn ulovlig blir fratatt sin identitet helt eller delvis, skal partene yte egnet bistand og beskyttelse med henblikk på hurtig gjenoppretting av hans eller hennes identitet.

Artikkel 8 omhandler barns identitet mer generelt enn artikkel 7. Bestemmelsen kan ses som en rett til å bevare en situasjon opprettet i medhold av artikkel 7, men begrepet «identitet» strekkes samtidig videre enn hva som følger av artikkel 7.32 En nærliggende forståelse av disse bestemmelsene lest i sammenheng er at statene er forpliktet til å sørge for at barn får mulighet til å utvikle og opprettholde en personlig identitet, der tilhørighet til en nasjon gjennom statsborgerskap anses som en del av barnets personlige identitet.

Retten til respekt for den personlige identitet kan i noen grad også utledes av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8, se nærmere punkt 6.4. Barnekonvensjonens bestemmelser og EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv vil samlet sett gi et sterkt vern om mindreåriges rett til personlig og sosial identitet gjennom blant annet statsborgerskap. Tilsvarende utgangspunkter vil trolig kunne utledes av Grunnloven § 102, jf. § 104, se nærmere punkt 7.6.

Med bakgrunn i disse reglene er det derfor grunn til å anta at det foreligger rettslige skranker i de internasjonale konvensjonene (og i Grunnloven) som er til hinder for at mindreårige med noen grad av tilknytning til Norge fratas sitt norske statsborgerskap. Dette må gjelde selv om den mindreårige i ettertid kan stilles strafferettslig ansvarlig for sine handlinger, og selv om den mindreårige innehar et annet statsborgerskap.

Hvor sterkt de mindreåriges vern er etter de internasjonale konvensjonene kan per i dag ikke sies med sikkerhet, all den tid spørsmålet ikke utvetydig er behandlet i internasjonale organer. Det er først og fremst vurderinger fra institusjoner som Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og FNs barnekomité som vil være av interesse i den forbindelse. Problemstillingen er så langt ikke behandlet i disse institusjonene, men det er grunn til å tro at problemstillingens aktualitet vil lede til behandling i nær fremtid. Det kan ikke utelukkes at disse institusjonene vil trekke opp et sterkt – kanskje nær absolutt – vern for mindreårige i relasjon til tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser.

Foruten disse rettslige utgangspunktene er det også slik at ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, vil barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Barnekomiteen beskriver hensynet til barnets beste som et trefoldig konsept.33 For det første er det en materiell rettighet som medfører at barnets beste skal vurderes i avgjørelser som gjelder barn. For det andre er barnets beste et tolkningsprinsipp: Dersom en bestemmelse kan tolkes på flere måter, skal tolkningen som i størst grad ivaretar barnets beste legges til grunn. For det tredje er barnets beste en prosessuell regel. Avgjørelser som gjelder barn må foranlediges av en prosess som viser at barnets interesser er identifisert og hvordan de er vektet mot andre hensyn. I Rt. 2015 side 206 vises det i avsnitt 65 til Barnekomiteens kommentar:

«I avsnitt 36–40 utdyper Barnekomiteen selve normen. Det fremgår at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, jf. her også plenumsdommen i Rt. 2012 side 1985 avsnitt 134–136. Men komiteen understreker at ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen.»

Når det gjelder hensynet til barnets beste i saker om statsborgerskap har FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) uttalt:

«Article 3 of the CRC sets out a general principle and also applies in conjunction with Articles 7 and 8, requiring that all actions concerning children, including in the area of nationality, must be undertaken with the best interests of the child as a primary consideration.»34

5.7 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) inneholder flere bestemmelser som kan få betydning for utforming og praktisering av en ny tapsbestemmelse i statsborgerloven.

Retten til statsborgerskap er nedfelt i artikkel 24 nr. 3:

«Every child has the right to acquire a nationality.»

På samme måte som etter Barnekonvensjonen er det ikke fastsatt en plikt for statene til å gi statsborgerskap til ethvert barn født i deres jurisdiksjon.

Artikkel 12 nr. 4 slår fast at ingen vilkårlig skal berøves retten til å reise inn i «sitt eget land» («his own country»). I flere FN-dokumenter fremheves det at denne retten går lenger enn det å sikre statsborgere adgang til land de er statsborgere av.35 Bestemmelsen anses dessuten å gi rett til å forbli i «sitt eget land».

I rapporten «Human rights and arbitrary deprivation of nationality» står det i avsnitt 26 under tittelen «Expulsion» (utvisning):

«According to the Human Rights Committee in its general comment on article 12 of the International Covenant on Civil and Political Rights, reference to a person’s right to enter «his own country» in article 12 is broader than the concept of «country of nationality».36Where «nationals of a country […] have been stripped of their nationality in violation of international law»,37 a person whose nationality has been withdrawn will continue to hold the right to enter and reside in that country, as his or her «own country» under international law. Equally, the person may continue to enjoy their private or family life in that country, which can also form a barrier to expulsion.38 Furthermore, where a person has been left stateless through loss or deprivation of nationality, the State may be required to provide a right of residence in order to ensure the enjoyment of the rights guaranteed to stateless persons under the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons and human rights law.39»

Det er altså ikke selvsagt at utlendinger kan utvises fra et land de har vært statsborgere av, som følge av den tilknytningen de har til landet. I denne sammenheng nevnes også retten til privat- og familieliv som et hinder. Retten til privat- og familieliv beskyttes av flere ulike menneskerettighetskonvensjoner, herunder SP artikkel 17 og EMK artikkel 8. Temaet behandles nærmere i punkt 6.4.

5.8 Øvrige relevante traktatforpliktelser

Av øvrige traktatforpliktelser på statsborgerrettens område kan det vises til FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling (flyktningkonvensjonen) vedtatt i Genève 28. juli 1951, som i artikkel 34 bestemmer at de kontraherende stater så vidt mulig skal lette flyktningers erverv av statsborgerskap. Tilsvarende bestemmer FN-konvensjonen av 28. september 1954 nr. 1 «Overenskomst om statsløses stilling» at de kontraherende stater så vidt mulig skal lette statsløse personers opptagelse i samfunnet og adgang til statsborgerskap.

FN-konvensjonen «Overenskomst om gifte kvinners statsborgerrett» som ble vedtatt i New York 20. februar 1957, regulerer gifte kvinners statsborgerrettslige status. Også FN-konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner, vedtatt i København 18. desember 1979, berører statsborgerforhold. I artikkel 9 slås det fast at kvinner skal ha samme rett som menn til å erverve, endre eller beholde sitt statsborgerskap. Verken inngåelse av ekteskap eller at mannen endrer statsborgerskap under ekteskapet, skal medføre at kvinnens statsborgerskap endres, at hun blir statsløs eller at hun påtvinges mannens statsborgerskap. Det slås også fast at kvinner skal gis samme rettigheter som menn når det gjelder barnas statsborgerskap.

Verdenserklæringen om menneskerettigheter, slår i artikkel 15 fast prinsippet om at enhver har rett til statsborgerskap, og at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap eller retten til å endre dette. Verdenserklæringen er ikke folkerettslig bindende, men kan i stor grad sies å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett. Bestemmelsene i erklæringen kan også ha betydning ved at de gir uttrykk for prinsipper som kan påvirke utformingen av nasjonal lovgivning.

Det eksisterer et nordisk samarbeid på statsborgerrettens område. Det er inngått avtale om å lette adgangen for nordiske borgere til å erverve statsborgerskap i et annet nordisk land. Den siste avtalen om nordisk samarbeid ble inngått 13. september 2010 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige.

Av bilaterale avtaler kan nevnes vennskaps-, handels- og sjøfartsavtalen mellom Norge/Sverige og Argentina av 17. juli 1885. Avtalen inneholder regler om anerkjennelse av hverandres statsborgerlovgivning, samt bestemmelser om gjenerverv av statsborgerskap for personer som har hatt henholdsvis argentinsk eller norsk/svensk statsborgerskap i en periode.

5.9 Nærmere om statsløshet

5.9.1 Innledning

Norge kan ikke innføre regler om tap av statsborgerskap der den det gjelder blir statløs, med mindre statsborgerskapet er ervervet ved svikaktig fremferd eller liknende. Det følger av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 nr. 3. Dersom det innføres regler om tap, vil man i hver enkelt sak måtte ta stilling til om tap vil føre til statsløshet.

I FN-konvensjonen av 1954 «Om statsløse personer stilling» artikkel 1 er uttrykket «statsløs» definert som «en person som ikke anses som statsborger av noen stat i henhold til deres lovgining». Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 viser i sin forklarende rapport til den samme definisjonen.40 Det er bare «statsløse de jure» som dekkes av definisjonen og ikke «statsløse de facto».41 «Statsløs de facto» er et uttrykk som ofte brukes for å beskrive en person som formelt har et statsborgerskap, men som likevel befinner seg i en liknende situasjon som en statsløs. Det kan skyldes at personen nektes diplomatisk beskyttelse eller bistand fra sitt hjemlands myndigheter i utlandet, eller at vedkommende nektes innreise til det landet der vedkommende er statsborger.

5.9.2 Hva regnes som en stat?

Et spørsmål som vil kunne oppstå er for eksempel hvorvidt en person som har et såkalt IS-pass, skal regnes som statsløs dersom vedkommende taper sitt norske statsborgerskap og heller ikke har andre statsborgerskap.

Det avgjørende vil da være hvorvidt IS (Islamsk stat) kan regnes som en «stat» etter statsløs-definisjonen i 1954-konvensjonen artikkel 1. Kriteriene i Montevideo-konvensjonen om staters rettigheter og plikter av 1933 vil da være relevante.42 Man må altså se hen til statsbegrepet i folkeretten for å ta stilling til om det foreligger en «stat» i rettslig forstand. I konvensjonens artikkel 1 beskrives fire forutsetninger for statsdannelse. Det må foreligge:

• en fast befolkning

• et bestemt, avgrenset territorium

• et statsstyre

• evne til å inngå forbindelser med andre stater

De fire kriteriene er avgjørende for at det skal foreligge en stat i folkerettslig forstand. Det siste kriteriet formuleres ofte som et krav om formell uavhengighet i forhold til andre stater.

Staten må altså ha en fast befolkning. Normalt vil enhver stat ha faste kriterier for statsborgerskap, men dette er ingen betingelse.43 Det er heller ingen betingelse at befolkningen er opptalt og registrert.44 Fleischer skriver at befolkningen «må være så vidt stor at den kan fornye seg og opprettholde statens virksomhet gjennom lengre tid. En tilfeldig samling banditter som har slått seg ned på et område skaper ingen stat.»45

Det må videre forligge et fast og avgrenset territorium. Det at grensen er usikker på grunn av konflikter eller annet er ikke til hinder for at det likevel kan foreligge en stat.

Det må også finnes et styre eller en regjering som opprettholder en viss rettsorden og er øverste myndighet for befolkningen på territoriet. Dette tolkes ikke strengt. Det finnes flere stater som har blitt akseptert på et tidlig tidspunkt, uten at de formelle organer for statsstyre har vært organisert og fast etablert. I det en stat først er etablert, er det en sterk presumpsjon i folkeretten for opprettholdelse av staten uavhengig av statsstyres effektivitet.46 Selv om en stat ikke lenger har et effektivt statsstyre, for eksempel på grunn av en internasjonal konflikt, kan staten allikevel anses som en «stat» etter 1954-konvensjonens artikkel 1.47 Det at en stats territorium blir fullstendig okkupert under krig, slik at regjeringen må søke eksil, medfører heller ikke at staten opphører å eksistere.48

Det er ikke noe krav at staten skal være anerkjent som stat av et stort antall land, eller at staten har blitt medlem av FN. På den annen side så vil bred anerkjennelse og medlemskap i FN være sterke argumenter for at det foreligger en stat i folkerettslig forstand.49

Det kan argumenteres for at en person som mener å være statsborger av IS, ikke burde nyte godt av det vernet internasjonale konvensjoner gir for å forhindre statsløshet ved tilbakekall av statsborgerskap. Det avgjørende etter konvensjonene Norge er bundet av, må likevel være hvorvidt det foreligger en stat etter folkeretten. Så lenge IS ikke kan regnes som en stat etter folkeretten, vil en person som kun har et såkalt IS-statsborgerskap, måtte anses som statsløs.

5.9.3 Når er man statsborger etter en annen stats «lovgivning»?

Definisjonen av statsløs i 1954-konvensjonen artikkel 1 viser til at personer som ikke anses som statsborger av noen stat etter denne statens «lovgivning», skal anses statsløse. Dette skal tolkes vidt slik at det omfatter både formelle lover, forskrifter, dekreter, rettspraksis, annen praksis og regler basert på sedvane.50

Dersom norske myndigheter skal ta stilling til om en person er statsborger av et annet land, må norske myndigheter ta utgangspunkt i det andre landets tolking av sitt eget statsborgerregelverk. Dersom en annen stat ikke anser en person som deres statsborger, må andre stater legge dette til grunn.51

5.9.4 Personer som kan erverve et annet statsborgerskap, eller som selv har sagt fra seg annet statsborgerskap

Ved vurderingen av om en person vil bli statsløs ved tap av norsk statsborgerskap, må man se på vedkommendes situasjon på det tidspunktet statsborgerskapet tapes. Det at en person lett kan erverve et annet statsborgerskap vil ikke være relevant når det gjelder muligheten til å frata vedkommende det norske statsborgerskapet.

Dette følger av en naturlig språklig forståelse av ordlyden i både Europarådskonvensjonen av 1997 og i FN-konvensjonen av 1961 om begrensing av statsløshet. 1961-konvensjonen artikkel 8 sier i likhet med 1997-konvensjonen artikkel 7 at tap av statsborgerskap ikke skal føre til statsløshet med mindre statsborgerskapet er ervervet på feil grunnlag.52 FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) holdt i 2013 et ekspertmøte om statsløshet og tolkingen av 1961 konvensjonen. I en oppsummering fra møtet, er den samme tolkningen lagt til grunn:

«Where the 1961 Convention requires that a person shall not lose or be deprived of nationality if this would render him or her stateless, States are required to examine whether the person possesses another nationality at the time of loss or deprivation, not whether they could acquire a nationality at some future date.»53

At en person på et tidligere tidspunkt har frasagt seg et annet statsborgerskap, vil heller ikke ha betydning når det gjelder muligheten til å frata vedkommende det norske statsborgerskapet. Vurderingen av personens status må skje på det tidspunktet statsborgerskapet skal tapes. Dette følger også av en naturlig språklig forståelse av ordlyden i de nevnte konvensjonene. Selv om en person etter egen vilje har tapt sitt andre statsborgerskap, med det formål å unngå tap av norsk statsborgerskap, vil man altså ikke ha mulighet til å frata vedkommende det norske statsborgerskapet.

5.9.5 Staten har bevisbyrden for at statsløshet ikke vil oppstå

I en sak om tap av statsborgerskap på grunn av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller opptreden til skade for statens vitale interesser, vil det være staten som fremmer påstand om tap. Det er staten som får bevisbyrden og må godtgjøre at tapet av statsborgerskap ikke vil føre til statsløshet. Problemstillingen er omtalt i den ovennevnte oppsummeringen fra ekspertmøtet i UNHCR om tolkingen av 1961-konvensjonen:

«As a general rule, the responsibility for substantiating a claim lies with the party which advances that claim. As a result, the burden lies primarily with authorities of a State that is seeking to apply rules for loss or deprivation of nationality to show that the person affected has another nationality, or that the person is covered by one of the exceptions allowed for in Article 7 of the 1961 Convention with respect to loss, or Article 8 with respect to deprivation of nationality. On the other hand, some relevant information may be in the possession of, or can only be acquired by the individual concerned. Each individual therefore has a duty to provide a truthful and as full an account of his or her position as possible, and to submit all evidence reasonably available.»54

6 Generelle folkerettslige forpliktelser med betydning for statsborgerskap

6.1 Innledende om EMK og SP

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) regulerer i begrenset utstrekning spørsmål om statsborgerskap. I tilleggsprotokoll 4 artikkel 3 (P4–3) er det slått fast et forbud mot utvisning av egne statsborgere. En liknende bestemmelse er nå inntatt i Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum, der det fremkommer at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket.

Foruten P4–3 regulerer ikke EMK statsborgerskap direkte. I den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap heter det at selv om EMK ikke direkte omhandler statsborgerskap, kan enkelte bestemmelser få betydning for statsborgerspørsmål. I den forbindelse vises blant annet til EMK artikkel 8 om rett til respekt for privatliv og familieliv.55 Vernet etter denne bestemmelsen vil bli nærmere omtalt i punkt 6.4 nedenfor.

Også øvrige bestemmelser i EMK kan få betydning for statsborgerskap dersom de faktiske forhold ligger til rette for det. I den utstrekning tap av statsborgerskap utgjør straff, vil bestemmelser om lovskrav for straff (artikkel 7), rett til rettferdig rettergang (artikkel 6) og forbud mot dobbeltstraff (P7–4) være retningsgivende for den prosessen myndighetene kan føre mot den enkelte. Disse bestemmelsene vil bli nærmere omtalt i punkt 6.2 nedenfor.

I tillegg vil det aksessoriske diskrimineringsvern i EMK artikkel 14 få betydning for utforming og anvendelse av eventuelle regler om tap av statsborgerskap. Diskrimineringsvernet må også forstås i overensstemmelse med forbudet mot diskriminering i artikkel 26 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og med de ulike bestemmelsene til vern mot diskriminering i FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Diskrimineringsvernet vil bli omtalt i punkt 6.3 nedenfor.

Både EMK, SP og kvinnediskrimineringskonvensjonen er inntatt i menneskerettsloven av 1999 med forrang fremfor annen lovgivning, jf. § 3.

6.2 Straff og straffeprosessrettslig vern

Den enkelte har et omfattende menneskerettslig vern i forbindelse med straff og prosessen frem mot straff. Et grunnleggende rettsstatsprinsipp er at ingen kan straffes uten at det foreligger lovhjemmel som foreskriver straffeansvaret på det tidspunkt handlingen ble begått. Dette er kommet til uttrykk i EMK artikkel 7. Bestemmelsen fastsetter således et lovskrav og et tilbakevirkningsforbud i strafferetten, og den er i hovedtrekk sammenfallende med Grunnloven §§ 96 og 97, behandlet i punkt 7.3 og 7.4 nedenfor.

Gjennom sin praksis har Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) oppstilt krav om at lovgivningen som skal benyttes til straff må være utformet med klarhet og presisjon, samtidig som den må være tilgjengelig for folk. Det rettslige poenget er at individene, i rimelig utstrekning, skal være i stand til å forutse konsekvensene av sine handlinger før handlingene gjennomføres.56 Dette innebærer at rettsregler som danner grunnlag for straff ikke kan være for vage, uklare eller skjønnspregede.57

I relasjon til regler om tap av statsborgerskap innebærer dette at reglene må være utformet på en slik måte at den enkelte på forhånd kan forutse at bestemte handlinger kan lede til tap av statsborgerskap. Det sterke lovskravet forutsetter at tap av statsborgerskap er å anse som straff i henhold til EMK artikkel 7.

Det følger videre av EMK artikkel 6 omfattende krav til prosessen frem mot endelig straffedom. Utgangspunktet er at den enkelte har krav på en offentlig og rettferdig rettergang. Tilsvarende reguleringer følger nå av Grunnloven § 95, jf. punkt 7.3 nedenfor.

Hovedtrekkene i EMK artikkel 6 er retten til å bli ansett uskyldig inntil det motsatte er bevist, rett til å bli kjent med anklagene mot seg, rett til tilstrekkelig tid til å forberede et forsvar, rett til advokat, rett til å forsvare seg mot anklagene og rett til tolk om nødvendig.

I tillegg til de prosessuelle rettighetene i EMK artikkel 6, følger det av EMK P7–4 at ingen skal straffeforfølges eller dømmes for et straffbart forhold mer enn en gang.

Forbudet mot dobbeltstraff kan komme til anvendelse for spørsmål om tap av statsborgerskap dersom slikt tap er å anse som straff og det samtidig er ilagt andre straffereaksjoner enn tap av statsborgerskap.

Felles for EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4 er at de omhandler strafferettslige reaksjoner. Vernet som oppstilles i disse bestemmelsene vil kun ha relevans for regler om tap av statsborgerskap i den utstrekning slikt tap er å anse som straff. I vurderingen av om «straff» foreligger har EMD tatt utgangspunkt i det som ofte omtales som «Engel-kriteriene».58 Dette er kriterier som ligger til grunn for domstolens vurdering i hvert enkelt tilfelle når det skal tas stilling til om det foreligger straff eller ikke. Kriteriene ble første gang utviklet av EMD i relasjon til dobbeltstrafforbudet i P7–4, men er senere også lagt til grunn som utgangspunkt ved vurderingen av straffebegrepet i EMK artiklene 6 og 7. Det kan ikke utelukkes at EMD i enkelttilfeller vil kunne legge litt ulike vurderinger i straffebegrepet etter de forskjellige bestemmelsene, men de rettslige utgangspunktene vil i stor utstrekning være de samme.

Ved vurderingen av om en myndighetsreaksjon utgjør straff i henhold til EMK P7–4 har EMD tatt utgangspunkt i en sammensatt vurdering der det særlig tas hensyn til hvorvidt reaksjonen kommer som følge av en straffbar handling, hva formålet med reaksjonen er, hvordan forholdet er karakterisert i nasjonal rett, hva som er bakgrunnen for at reaksjonen er inntatt i lovverket og reaksjonens alvorlighetsgrad.59

Tilsvarende vil det være de samme rettslige utgangspunkter som danner forståelsen av straffebegrepet etter Grunnloven §§ 95 og 96. Hvorvidt tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser omfattes av straffebegrepet, vil derfor bli nærmere kommentert i relasjon til grunnlovsbestemmelsene i punkt 7.3 nedenfor.

6.3 Diskrimineringsvern i internasjonale konvensjoner

EMK artikkel 14 forbyr diskriminering innenfor konvensjonens område. Dette innebærer at diskrimineringsvernet er aksessorisk, dvs. avhengig av om det foreligger en krenkelse av en av de øvrige bestemmelsene i EMK. Tilsvarende foreligger et vern mot diskriminering i SP artikkel 26, i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2 og 3, FNs barnekonvensjon artikkel 2, samt generelle bestemmelser i FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Samtlige konvensjoner er inkorporert i norsk rett. Med unntak av rasediskrimineringskonvensjonen er alle disse konvensjonene gitt forrang fremfor annen norsk lovgivning, i kraft av menneskerettsloven av 1999 § 3.

Etter EMK artikkel 14 kan diskriminering ikke skje på grunnlag av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status. EMD har uttalt at EMK artikkel 14 er overtrådt dersom forskjellsbehandlingen ikke kan rettferdiggjøres på rimelig og nøytral måte («objective and reasonable justification»). Inngrep i rettigheten, må i likhet med inngrep i øvrige EMK-rettigheter, være foreskrevet i lov, forfølge et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn (proporsjonalitetsvurdering).60

Den norske diskrimineringsloven om etnisitet61 forbyr diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion eller livssyn (§ 6 første ledd). Det er fastsatt at diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes som diskriminering på grunn av etnisitet. Forbudet gjelder videre diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig etnisitet, religion eller livssyn. Forbudet gjelder også diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn til en person som den som diskrimineres har tilknytning til.I § 6 annet ledd defineres diskriminering som direkte eller indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter § 7 (lovlig forskjellsbehandling) eller § 8 (positiv særbehandling).

FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyr diskriminering på grunnlag av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Konvensjonen gjelder imidlertid ikke forskjellsbehandling mellom statsborgere og ikke-statsborgere (utlendinger). Det er fastsatt at konvensjonen ikke skal virke inn på konvensjonsstatenes rettsregler om statsborgerskap og naturalisering, så lenge slike nasjonale regler ikke diskriminerer bestemte nasjonaliteter. Rasediskrimineringskomiteen har i en generell anbefaling imidlertid uttalt at forskjellsbehandling på bakgrunn av statsborgerskap kan være rasediskriminerende:

«Under the Convention, differential treatment based on citizenship or immigration status will constitute discrimination if the criteria for such differentiation, judged in the light of the objectives and purposes of the Convention, are not applied pursuant to a legitimate aim, and are not proportional to the achievement of this aim….»62

Når det gjelder diskrimineringsforbudets betydning for statenes mulighet til å frata statsborgerskap, har Rasediskrimineringskomiteen uttalt at rase, hudfarge, avstamning, nasjonal eller etnisk opprinnelse ikke kan danne grunnlag for tap av statsborgerskap:

«Recognize that deprivation of citizenship on the basis of race, colour, descent, or national or ethnic origin is a breach of States Parties’ obligations to ensure non-discriminatory enjoyment of the right to nationality»63

Generelt kan man si at for erverv og tap av statsborgerskap er de internasjonale konvensjonene til hinder for at regler om dette utformes på en slik måte at det leder til formell eller faktisk forskjellsbehandling av personer basert på rase, hudfarge, avstamning, religion, etnisitet, kjønn, alder, seksuell orientering etc.

6.4 Retten til respekt for privatliv og familieliv, EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 slår fast retten til respekt for privatliv og familieliv. I EMD er det knyttet en omfattende praksis til bestemmelsen. Det er blant annet sikker rett at bestemmelsen omfatter både den fysiske og den psykiske integriteten til enkeltindivider. Videre er det antatt at bestemmelsen både forplikter statene til å avstå fra å gripe inn i enkeltpersoner privatliv og til aktivt å iverksette tiltak for å verne om privatlivets fred. Ved vurderingen av om EMK artikkel 8 er krenket, kan EMD ta hensyn til om myndighetenes handling er å anse som diskriminerende, jf. EMK artikkel 14.

Ved vurderingen av om EMK artikkel 8 er krenket, vil EMD først ta stilling til om det foreligger et inngrep i den enkeltes privatliv eller familieliv. Dersom dette er tilfelle, vil EMD vurdere om inngrepet er lovmessig, om det ivaretar et legitimt formål og om det er nødvendig i et demokratisk samfunn. I denne siste «nødvendighetsvurderingen» – eller proporsjonalitetsvurderingen – vil problemstillingen være hvorvidt det foreligger en «fair balance» mellom inngrepet og statens legitime mål. I relasjon til EMK artikkel 8 nr. 2 utgjør blant annet rikets sikkerhet, offentlig sikkerhet og hensynet til statens økonomiske velferd legitime formål.

Fra EMDs praksis er det foreløpig ingen saker som omhandler tap av statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller for skade på nasjonens vitale interesser, men det må ventes at spørsmålet etter hvert kommer opp for EMD. Per i dag er det avsagt enkelte avgjørelser som berører andre forhold ved statsborgerskapet. Dette er saker om avslag på statsborgerskap og spørsmål om statene er forpliktet til å legge til rette for eller innvilge søknad om statsborgerskap.

Sak EMD Kuric m.fl. mot Slovenia illustrerer EMDs metodetilnærming i slike saker. Kuric-saken gjaldt spørsmål om statsborgerskap i den nye slovenske republikken fra 1991. Personer med bosted i Slovenia og med et tidligere statsborgerskap i den jugoslaviske republikken ble gitt en frist på seks måneder til å søke slovensk statsborgerskap. Søknad etter dette tidspunkt ble ikke behandlet, hvilket etterlot en rekke personer statsløse. EMD fastslo at denne ordningen innebar et inngrep i disse personenes privat- og familieliv. Selv om Slovenia hadde et legitimt formål med ordningen, var ordningen ikke tilstrekkelig lovmessig og heller ikke basert på en «fair balance» mellom personenes privat- og familieliv og statens legitime interesser.64

I sak EMD Genovese mot Malta trekker EMD opp enkelte føringer for hva som utgjør privat- og familieliv etter EMK artikkel 8. Genovese-saken gjaldt avslag på maltesisk statsborgerskap for søker født i Skottland med britisk mor og maltesisk far.65 Ifølge maltesisk lov kunne statsborgerskap bare erverves av barn født utenfor Malta dersom mor var malteser. Søkeren hevdet at den maltesiske loven diskriminerte ham i strid med EMK artikkel 14, jf. artikkel 8, og fikk medhold i EMD. Ved fortolkningen av privatliv og familieliv, la EMD til grunn at uttrykket «private life» etter artikkel 8 «covers the physical and psychological integrity of a person. It can therefore embrace multiple aspects of the person’s physical and social identity».66 EMD la slik til grunn at EMK artikkel 8 verner om den enkeltes sosiale identitet.

EMD understreket videre at artikkel 8 ikke gir den enkelte rett til å erverve et bestemt statsborgerskap, men det ble pekt på at vilkårlig nektelse av statsborgerskap kan innebære en krenkelse av artikkel 8. Krenkelse kan inntreffe enten som en konsekvens av at den enkelte nektes å etablere eller opprettholde et familieliv, eller som en konsekvens av at den enkeltes sosiale identitet berøres. EMD skriver i den anledning:

«However, as the Court has observed above, even in the absence of family life, the denial of citizenship may raise an issue under Article 8 because of its impact on the private life of an individual, which concept is wide enough to embrace aspects of a person’s social identity. While the right to citizenship is not as such a Convention right and while its denial in the present case was not such as to give rise to a violation of Article 8, the Court considers that its impact on the applicant’s social identity was such as to bring it within the general scope and ambit of that Article.»

Hvilke momenter som vil være relevante for EMDs vurdering av om det foreligger en krenkelse av artikkel 8, vil variere fra sak til sak. I tillegg til Kuric-saken og Genovese-saken finnes enkelte holdepunkter i EMD sak Rodrigues da Silva m.fl. mot Nederland. Her understreker EMD at det avgjørende for beskyttelsen under artikkel 8 er den enkeltes tilknytning til staten. Det uttales blant annet:

«Factors to be taken into account in this context are the extent to which family life is effectively ruptured, the extent of the ties in the Contracting State, whether there are insurmountable obstacles to the family living in the country of origin of one or more of them and whether there are factors of immigration control (for example, a history of breaches of immigration law) or considerations of public order weighing in favour of exclusion…»67

I den utstrekning tap av statsborgerskap medfører et inngrep i den enkeltes privat- og familieliv, må staten – for ikke å krenke EMK artikkel 8 – vise til lovhjemmel og et legitimt formål bak inngrepet, samt at det er ivaretatt en «fair balance» i den konkrete saken. Siden det ikke er avsagt avgjørelser om tap av statsborgerskap i EMD er det usikkert hvilke utgangspunkter EMD vil legge vekt på ved vurderingen av om det foreligger et legitimt formål og om det foreligger såkalt «fair balance». Det er imidlertid nærliggende å anta at EMD vil tilkjenne statene en viss skjønnsmargin ved vurderingen av sikkerhetspolitiske spørsmål.

Det er samtidig nærliggende å anta at EMD vil trekke veksler på de argumenter som normalt tillegges vekt i utvisningssaker, siden tap av statsborgerskap i realiteten kan lede til senere utvisning. I sak EMD Boultif mot Sveits etablerte EMD såkalte «guiding principles» til nødvendighetsvurderingen i EMK artikkel 8 i utvisningssaker og i saker der utlending nektes videre opphold. Konkret omhandlet Boultif-saken en mann fra Algerie, gift med sveitsisk statsborger, som ikke fikk fornyet oppholdstillatelse i Sveits. EMD la til grunn en rekke momenter ved vurderingen som det er grunn til anta kan gjøre seg gjeldende også i saker vedrørende tap av statsborgerskap:

«In assessing the relevant criteria in such a case, the Court will consider the nature and seriousness of the offence committed by the applicant; the duration of the applicant’s stay in the country from which he is going to be expelled; the time which has elapsed since the commission of the offence and the applicant’s conduct during that period; the nationalities of the various persons concerned; the applicant’s family situation, such as the length of the marriage; other factors revealing whether the couple lead a real and genuine family life; whether the spouse knew about the offence at the time when he or she entered into a family relationship; and whether there are children in the marriage and, if so, their age. Not least, the Court will also consider the seriousness of the difficulties which the spouse would be likely to encounter in the applicant’s country of origin, although the mere fact that a person might face certain difficulties in accompanying her or his spouse cannot itself preclude expultion.»68

7 Grunnlovens grenser

7.1 Innledning

Det foreligger enkelte rettslige skranker for hvilke lovendringer som kan gjennomføres i de nasjonale reglene om erverv og tap av statsborgerskap. Noen av disse skrankene er å finne i Grunnloven, mens andre skranker gjenfinnes i de internasjonale konvensjonene som Norge har forpliktet seg til å følge, jf. kapittel 5 og 6.

I praksis utgjør reglene i Grunnloven skranker for både lovgiver, forvaltningsorganer og domstoler. For lovgiver innebærer dette at lover som er i strid med Grunnlovens regler kan kjennes grunnlovsstridige av domstolene i henhold til domstolenes ulovfestede rett til å prøve lovers grunnlovsmessighet. Den som eventuelt fratas sitt norske statsborgerskap kan dermed få prøvet om denne myndighetsbeslutningen er i strid med Grunnlovens bestemmelser.

Dette er bakgrunnen for at det i inneværende kapittel vil bli pekt på hvilke grunnlovsbestemmelser den enkelte typisk vil kunne påberope seg i saker om tap av statsborgerskap. I dette kapitlet gis kun en oversikt over regelverket på området. Hvorvidt Grunnloven kan sies å gi et vern mot tap av statsborgerskap i helt konkrete tilfeller vil kunne variere med omstendighetene i enkeltsaker.

7.2 Oversikt over aktuelle grunnlovsbestemmelser

Hvem som kan erverve og tape statsborgerskap og på hvilket grunnlag, er ikke særskilt regulert i Grunnloven. Flere av bestemmelsene i Grunnloven knytter likevel rettslige virkninger til det å ha statsborgerskap: I første rekke uttrykker Grunnloven § 50 at det er norske borgere over 18 år som har stemmerett ved stortingsvalg. Videre er det bare norske statsborgere som kan ta i mot verv som stortingsrepresentanter, jf. Grunnloven § 61, og statsråder, jf. Grunnloven § 12. Til sist følger det nå av Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket. Se for øvrig punkt 3.2 om hvilke rettigheter som er knyttet til det norske statsborgerskapet.

Selv om enkelte bestemmelser i Grunnloven knytter rettsvirkninger til det å ha norsk statsborgerskap, følger det ikke av bestemmelsene hvilke rettslige skranker som hviler på lovgiver når det skal fastsettes regler om hvem som kan erverve eller tape statsborgerskap eller på hvilket grunnlag dette kan skje. Det betyr imidlertid ikke at Grunnloven ikke har slike skranker. De rettslige skranker for myndighetene følger i stedet av de generelle rettighetsbestemmelsene i Grunnlovens kapittel E. Disse bestemmelsene knytter seg til all myndighetsutøvelse og kan dermed også få anvendelse i relasjon til regler om statsborgerskap. Generelt er det likevel grunn til å anta at det vern som følger av Grunnlovens rettighetsbestemmelser for spørsmålet om tap av statsborgerskap, vil være nokså sammenfallende med det vern som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), redegjort for i kapittel 6 foran.

Bestemmelser som vil fungere som skranke for lovgiver i denne sammenhengen, er i første rekke reglene om straff og straffeprosess i Grunnloven §§ 95-96. Dernest vil Grunnloven § 97 som forbyr tilbakevirkende lover, kunne fungere som en rettslig skranke ved regelendring. Deretter kan bestemmelsen i § 98 om at alle er like for loven og et forbud mot diskriminering, tenkes å få betydning. Og til sist vil den nye bestemmelsen i Grunnloven § 102 om rett til respekt for privatliv og familieliv, eventuelt lest i sammenheng med Grunnloven § 104 om barns rettigheter, kunne utgjøre en skranke for lovgiver. I de følgende punktene vil disse bestemmelsene kommenteres nærmere.

7.3 Straff og straffeprosess

7.3.1 Vernet etter Grunnloven §§ 95 og 96

I Grunnloven § 95 slås det fast at den som skal straffes har krav på en rettferdig og offentlig rettergang. Videre fastsetter Grunnloven § 96 at ingen kan straffes uten lov og dom, samt at den som tiltales for en straffbar handling skal anses som uskyldig inntil det motsatte er bevist. Tilsvarende regler finnes i EMK artikkel 6 og artikkel 7, se punkt 6.2 foran.

Retten til en rettferdig rettergang i Grunnloven § 95 regnes for å være en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i et moderne samfunn. Retten til en rettferdig rettergang er ikke helt sammenfallende for sivile saker og straffesaker, men de sentrale elementene i en rettferdig rettergang kan i hovedtrekk sies å være følgende: Retten til å la seg representere av advokat, retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten til å forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon), retten til tilstrekkelig tid til å forberede sitt forsvar, retten til å føre og eksaminere vitner, retten til tolk, retten til offentlig rettergang, retten til begrunnelse for de avgjørelser som treffes, retten til anke, samt retten til å få saken prøvet for en uavhengig og upartisk domstol med habile dommere innen rimelig tid.

En vesentlig forskjell på sivile saker og straffesaker, ligger i den enkeltes eget initiativ for ivaretakelse av disse rettighetene. Mens det i straffesaker hviler på myndighetene å sørge for at den enkelte stilles for retten og gis mulighet til kontradiksjon m.v., vil det i sivile saker være opp til den enkelte hvorvidt hun eller han ønsker å anlegge søksmål eller imøtegå et sivilt søksmål. Skulle man for eksempel ha et ønske om å kjenne et forvaltningsvedtak ugyldig, vil det være opp til den enkelte å angripe vedtaket gjennom sivilt søksmål.

Kravet til lov og dom i Grunnloven § 96 første ledd innebærer at det kun er domstolene som kan ilegge straff. Dette må skje på bakgrunn av en lovbestemmelse som fastslår straffeansvar for overtredelse. Tilsvarende krav fremkommer av EMK artikkel 7. Selv om lovskravet i Grunnloven § 96 i all hovedsak retter seg mot den utøvende og den dømmende makt, inneholder bestemmelsen samtidig en viktig skranke for lovgiver gjennom fortolkningen og forståelsen av hva som menes med «lov». Et viktig utgangspunkt for lovgiver er at det må fremgå rimelig klart av lovhjemmelen hvilke handlinger som er straffbare og hvordan disse handlingene kan bli pådømt. En konsekvens av dette utgangspunktet er at straffeansvar ikke kan være upresist gjengitt i lovteksten eller at ansvaret ikke kan etableres på grunnlag av analogislutninger fra lover som regulerer andre forhold. Analogiforbudet gir imidlertid ingen føringer på hvor strenge krav man stiller til lovens presisjon i konkrete saker.

I de første tiårene etter annen verdenskrig så man tendenser i Høyesterett til nokså utvidende tolkninger av straffebud.69 Dette synes imidlertid å ha endret seg i takt med påvirkningen fra den strengere fortolkningen av EMK artikkel 7. Denne bestemmelsen har blitt forstått slik at retten på det aktuelle området må fremstå som «klar, presis og tilgjengelig» for at rettsreglene kan danne grunnlag for straff, jf. punkt 6.2 foran. Og denne læren håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Uskyldspresumsjonen i Grunnloven § 96 annet ledd innebærer i korte trekk at tiltalte i en straffesak skal anses uskyldig inntil det er bevist at vedkommende er skyldig etter loven. Selv om uskyldspresumsjonen nylig er inntatt i Grunnloven, har prisnippet vært en del av sikker norsk rett i svært lang tid.70 Uskyldspresumsjonen er også nedfelt i EMK artikkel 6 nr. 2.

Normalt leder ikke uskyldspresumsjonen til videre utfordringer i norsk rett, men problemstillingen dukker fra tid til annen opp i relasjon til sivilrettslige reaksjoner der man allerede er frifunnet for straffeansvar. Typisk kan spørsmål om uskyldspresumsjonen reises der personer frifinnes for straffeansvar for en handling som vedkommende senere ilegges et erstatningsansvar for.71 Tilsvarende situasjoner kan også tenkes der man frifinnes for straff (alternativt at det ikke reises tiltale fordi bevisene er å anse som svake) for deretter å bli ilagt en administrativ sanksjon for den samme handlingen. Dette kan for eksempel være tap av førerkort, alkoholbevilling, advokatlisens, statsborgerskap etc. Uskyldspresumsjonen kan således være til hinder for at man fratar personer deres statsborgerskap administrativt i etterkant av at personen er frifunnet i en straffesak som var basert på de samme faktiske forhold som tap av statsborgerskap.

Dersom den administrative sanksjonen er å anse som «straff» er det åpenbart at uskyldspresumsjonen også gjelder for ileggelse av en slik administrativ sanksjon, se punkt 7.3.2 nedenfor for den nærmere redegjørelsen av straffebegrepet.

7.3.2 Nærmere om straffebegrepet ved tap av statsborgerskap

Ileggelse av «straff» er det avgjørende kriteriet for at myndighetene på eget initiativ må ivareta rettighetene etter Grunnloven §§ 95 og 96. Hvorvidt en myndighetsbeslutning er å anse som «straff», er det i siste omgang opp til domstolene å avgjøre. Men lovgiver og forvaltning bør før utarbeidelse av formelle lover, forskrifter eller enkeltvedtak gjøre en vurdering av om myndighetsbeslutningen er å klassifisere som «straff» eller ikke. Det gjelder også ved utformingen av regler om tap av statsborgerskap.

I de senere års høyesterettspraksis er det lagt til grunn at det skal gjøres en konkret vurdering av om myndighetenes reaksjon utgjør «straff» eller ikke. Høyesterett har på dette punktet vist til tilsvarende vurderinger gjennomført av EMD i relasjon til EMK artikkel 6 (rettferdig rettergang), artikkel 7 (lovskrav og tilbakevirkningsforbud på strafferettens område), og EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P7–4 om forbud mot dobbeltstraff), jf. punkt 6.2 foran. I noen grad har det vært diskutert om straffebegrepet skal forstås ulikt etter de ulike bestemmelsene i EMK og etter de ulike bestemmelsene i Grunnloven, men hovedtrekkene i straffebegrepet i disse bestemmelsene vil være det samme. Mindre nyanser kan inntreffe på bakgrunn av ulikt faktum i de saker som står for domstolene, men i forkant av sakene har det lite for seg å forsøke å trekke opp ulikheter i straffebegrepet på generelt grunnlag.

At det skal gjennomføres en konkret vurdering innebærer at domstolene vil vurdere straffebegrepet i relasjon til hver enkelt sak og hvert enestående faktum når saken kommer opp for domstolene. En rekke konkrete hensyn og momenter må tas i betraktning når det skal tas stilling til om reaksjonen er å anse som «straff» eller ikke. I vurderingen av om «straff» foreligger har EMD, og senere Høyesterett, tatt utgangspunkt i det som ofte omtales som «Engel-kriteriene».72 Momentene oppsummeres gjerne som følger: Hvorvidt myndighetenes reaksjon kommer som følge av en straffbar handling, hva formålet med reaksjon er, hvordan reaksjonen er klassifisert i nasjonal rett, hva som er bakgrunnen eller forhistorien til at reaksjonen er inntatt i lovgivningen og hvor alvorlig man anser reaksjonen for å være. Også øvrige momenter kan være av betydning for den konkrete vurderingen.

På den bakgrunn har EMD slått fast at enkelte reaksjoner som ikke er klassifisert som straff i nasjonal rett, likevel er å anse som straff i henhold til EMK. Det er for eksempel ikke avgjørende om reaksjonen er klassifisert som «straff» av myndighetene, men dette vil kunne være ett av flere momenter som spiller inn i en helhetlig vurdering. Tilsvarende utgangspunkter har den senere tid blitt lagt til grunn for tolkningen av Grunnloven § 96. Høyesterett har riktignok presisert at straffebegrepet etter Grunnloven § 96 kan forstås på annen måte enn etter EMK, men har i hovedsak lagt den samme vurderingen til grunn. Dette innebærer at administrative reaksjoner kan bli ansett som «straff» av domstolene, uavhengig av hvordan lovgiver selv vurderer dette spørsmålet.

For spørsmål om tap av statsborgerskap er det et nærliggende rettslig utgangspunkt at tap som skyldes tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller skade på nasjonens vitale interesser anses som «straff» etter Grunnloven §§ 95-96. Det må også anses som «straff» etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4, jf. punkt 6.2 foran. Sentralt i denne vurderingen er at tap av statsborgerskap er ment å være en direkte konsekvens av handlinger begått av den enkelte, der samfunnets holdning er at disse handlingene er straffverdige.

Tap av statsborgerskap for disse handlingene skiller seg vesentlig fra for eksempel tilbakekall av statsborgerskap som følge av at statsborgerskapet er ervervet på bakgrunn av uriktige opplysninger. For de sistnevnte tilfeller skyldes tilbakekallet at vedkommende aldri skulle hatt norsk statsborgerskap dersom innvilgelsen av statsborgerskapet hadde vært basert på korrekte opplysninger. Tap av statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser har et helt annet utgangspunkt. I disse tilfellene foreligger det ikke noe uriktig eller straffverdig ved ervervet av statsborgerskapet. I stedet begås handlinger i ettertid som ikke er relatert til statsborgerskapet, men som likevel kan lede til tap av statsborgerskap. En slik reaksjon vil typisk utgjøre en strafferettslig reaksjon fordi myndighetene reagerer med å frata borgere rettigheter eller goder som ikke står i et årsaksforhold til handlingen eller som på annen måte har nær sammenheng med handlingen.

I den forbindelse bør det bemerkes at reaksjonen også er av særdeles alvorlig karakter, fordi borgeren som rammes ikke lenger er å anse som borger av det norske samfunn. Slik vil tap av statsborgerskap som følge av straffverdige handlinger, utgjøre den mest alvorlige av alle rettighetstap, nemlig tap av retten til å være norsk statsborger. Dette rettighetstapet vil ha som konsekvens at også en lang rekke andre rettigheter automatisk faller bort, herunder for eksempel rett til innreise og opphold, stemmerett, osv.

For den enkelte vil tap av statsborgerskap trolig også oppleves som straff, særlig fordi reaksjonen bryter så fundamentalt inn i den enkeltes liv og selvforståelse. Samtidig ligger det i kortene at tapet normalt vil være irreversibelt, det vil si at den som taper sitt statsborgerskap utsettes for en livsvarig reaksjon fra myndighetenes side. Dermed mister den enkelte muligheten for en gang i fremtiden å legge handlingene bak seg, og fortsette sitt liv slik det var før handlingene ble begått.

Formålet med å innføre regler om tap av statsborgerskap kan være flere, men viktige formål er å unngå at norske statsborgere tjenestegjør i fremmed militær styrke eller skader nasjonens vitale interesser. Således foreligger både individualpreventive og allmennpreventive hensyn – formål som typisk begrunner strafferettslige reaksjoner.

Danmark og Storbritannia har konkludert ulikt på spørsmålet om tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser er å anse som straff. Ved vedtakelsen av de danske reglene om tap av statsborgerskap ble det utvetydig lagt til grunn at regler om dette var å anse som strafferettslige regler. I Danmark er derfor tap av statsborgerskap for disse handlingene direkte knyttet opp til konkrete straffebestemmelser i straffeloven, og prosessen frem til et eventuelt tap av statsborgerskap må skje etter straffeprosessuelle regler. I Storbritannia er det imidlertid adgang til administrativt tap av statsborgerskap, det vil si at utlendingsmyndigheten kan frata den enkelte dennes statsborgerskap uten at saken prøves for domstolene. Ordningen har vært gjenstand for kritikk og har ennå ikke vært prøvet for EMD.

På bakgrunn av de vurderinger som er gjort i inneværende punkt, må tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens interesser utvilsomt anses som «straff» etter Grunnloven §§ 95-96, trolig også etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4. Den rettslige konsekvensen av dette, er at det strafferettslige og straffeprosessuelle vernet etter disse bestemmelsene trer inn. I korte trekk innebærer det at beslutning om tap av statsborgerskap må treffes av domstolene på bakgrunn av klar og presis lovgivning og på bakgrunn av en rettferdig rettergang. Dette siste forutsetter blant annet at den som risikerer å tape sitt statsborgerskap må gis rett til å være til stede under rettssaken. Vedkommende kan heller ikke nektes innreise til landet for å imøtegå anklagene mot seg.

7.4 Forbudet mot tilbakevirkende lover – Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 fastsetter et forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Forbudet gjelder på alle rettsområder, men er særlig sterkt på strafferettens område.

På strafferettens område vil forbudet typisk komme til anvendelse dersom lovgiver vedtar straffeansvar for en handling etter at den ble begått,73 eller det etableres et annet straffeansvar for handlingen enn det som eksisterte på handlingstidspunktet,74 eller den øvre strafferammen for handlingen heves med virkning for tiltalte etter at handlingen ble begått.75 Straffeansvar og straffeskjerpelse gitt med tilbakevirkende kraft vil i utgangspunktet være i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

I relasjon til en eventuell regelendring der det innføres bestemmelser om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller for skade på nasjonens vitale interesser, er det av særlig betydning for anvendelsen av tilbakevirkningsforbudet at tap av statsborgerskap er å anse som en strafferettslig reaksjon, jf. punkt 7.3 foran. Regler om tap av statsborgerskap kan dermed ikke gis med tilbakevirkende kraft. Dette gjelder både om det skulle innføres egne straffebestemmelser som regulerer disse forhold, eller om man knytter tap av statsborgerskap til allerede eksisterende straffebestemmelser.

Tidspunktet for tilbakevirkningsvurderingen etter Grunnloven § 97 er det tidspunkt hvor loven blir vedtatt. Dette innebærer at handlinger begått forut for vedtakelsestidspunktet ikke kan omfattes av de nye reglene. Tilsvarende gjelder også for løpende handlinger: Det er bare den delen av handlingsforløpet begått etter vedtakelsestidspunktet som normalt kan tas i betraktning ved vurderingen av om statsborgerskapet kan tapes.

Det bør bemerkes at det tilsvarende tilbakevirkningsvernet etter EMK artikkel 7 normalt legger tidspunktet for kunngjøring til grunn, ikke det tidligere tidspunkt når loven ble vedtatt. Den enkelte kan dermed få et bedre vern etter EMK artikkel 7 enn etter Grunnloven § 97. EMD har imidlertid åpnet for å legge det tidligere vedtakelsestidspunktet til grunn i saker der regelendringen er allment kjent fra og med vedtakelsestidspunktet.

7.5 Diskrimineringsvern – Grunnloven § 98

Grunnlovens diskrimineringsvern i § 98 er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Det er ikke listet opp ulike diskrimineringsgrunnlag, slik det er gjort i mange av menneskerettighetskonvensjonene.76

Bestemmelsen ble vedtatt i forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 og har foreløpig ikke vist seg å ha selvstendig betydning utover det diskrimineringsvern som allerede er en del av norsk rett gjennom menneskerettsloven av 1999 og øvrig nasjonal lovgivning. Det var heller ikke intensjonen med grunnlovsrevisjonen å endre rettstilstanden på dette området. For det nærmere innholdet i grunnlovsbestemmelsen vil trolig den tidligere praktiseringen av ulike andre diskrimineringsbestemmelser ha betydning.

Det generelle vern mot diskriminering i norsk rett vil ha betydning ved utformingen av regler om erverv og tap av statsborgerskap. En tapsbestemmelse kan for eksempel ikke utformes slik at den formelt eller reelt rammer bestemte etniske grupper eller utvalgte trossamfunn. Regelen må utformes på nøytral måte, slik at det ikke oppstår usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling basert på etnisk opprinnelse, religiøs tilhørighet, seksuell legning, alder, hudfarge, kjønn eller liknende forhold ved personen selv. Tilsvarende må domstolene ved anvendelsen av en eventuell tapsregel sørge for at praktiseringen av regelen ikke leder til usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

7.6 Retten til respekt for privatliv og familieliv – Grunnloven § 102

Det følger av Grunnloven § 102 en rett til respekt for privatliv og familieliv. Den lyder som følger:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.»

Formuleringen i første ledd annet punktum er en videreføring av den tidligere § 102 om forbud mot «Hus-Inkvisitioner». Den nye bestemmelsen ble vedtatt 13. mai 2014. Første punktum er en direkte oversettelse av den tilsvarende bestemmelsen i EUs Charter of Fundamental Rights artikkel 7, og formuleringen er nær identisk med privatlivsbestemmelsen i EMK artikkel 8.

Forarbeidene til den nye Grunnloven § 102 legger til grunn at praksis knyttet til EUs Charter of Fundamental Rights artikkel 7 og EMK artikkel 8 vil være relevante rettskilder ved forståelsen og fortolkningen av den nye grunnlovsbestemmelsen.77 Som utgangspunkt må det derfor antas at det vern EMD har etablert i saker om statsborgerskap og utvisning i henhold til EMK artikkel 8, også skal legges til grunn for forståelsen av det vern som følger av Grunnloven § 102 i tilsvarende saker. Det vises til redegjørelsen for EMK artikkel 8 i punkt 6.4.

Grunnloven § 102 vil, i likhet med samtlige grunnlovsbestemmelser, være gjenstand for en genuin nasjonal fortolkning, i første rekke gjennom Høyesteretts praksis. Høyesterett har i nyere rettsavgjørelser lagt til grunn at Grunnloven § 102 kan gi et selvstendig vern for individets rett til privat- og familieliv.78 Det er dermed grunn til å anta at bestemmelsen, lest i sammenheng med blant annet EMK artikkel 8, vil kunne utgjøre en relevant skranke for tap av statsborgerskap i konkrete saker. Hvorvidt retten til privat- og familieliv kan utgjøre en slik skranke vil bero på de enkelte omstendigheter. Det kan derfor ikke trekkes opp noen klare rettslige rammer på generelt grunnlag.

Hovedtrekkene i EMDs praksis er at EMK artikkel 8 kan gi et vern i saker vedrørende statsborgerskap og utvisning dersom myndighetsbeslutningen griper inn i den enkeltes familieliv eller griper inn i den enkeltes sosiale identitet. I gitte situasjoner kan et slikt inngrep likevel være legitimt, men dette forutsetter at inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn, for eksempel for å trygge rikets sikkerhet. For domstolene vil vurderingen av om tap av statsborgerskap kan finne sted være konkret, det vil si at vurderingen utelukkende vil ta sikte på å løse den aktuelle saken som kommer opp for domstolene. I den konkrete vurderingen vil det måtte tas stilling til hvor sterk tilknytningen til landet er, enten gjennom familierelasjoner eller gjennom identitetsforståelse. Deretter vil det måtte vurderes hvorvidt det av hensyn til for eksempel rikets sikkerhet er nødvendig å gjennomføre det aktuelle inngrepet.

Generelt kan pekes på at tilknytningen til riket normalt vil være sterk dersom den det gjelder er mindreårig og vedkommende har vært bosatt i landet over tid. Tilsvarende sterkt tilknytning vil normalt også være tilfellet dersom den det gjelder har barn i landet som vedkommende har bodd sammen med eller har foreldreansvar for. Der den mindreårige er direkte eller indirekte berørt av regler om tap av statsborgerskap og/eller utvisning, vil den nye barnebestemmelsen i Grunnloven § 104 kunne bidra ved fortolkningen av Grunnloven § 102. Det følger blant annet av Grunnloven § 104 siste punktum i.f. at myndighetene skal «sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Generelt er det også slått fast at myndighetsbeslutninger skal ivareta prinsippet om barnets beste. Disse utgangspunktene gjør at det kan være mer inngripende å ta statsborgerskapet fra personer med foreldreansvar for barn bosatt i Norge enn for personer uten slikt foreldreansvar.

En annen viktig konsekvens av Grunnloven § 104, jf. § 102, lest i sammenheng med EMK artikkel 8, er at barn under 18 år må anses for å ha et meget sterkt vern mot tap av statsborgerskap. Dette er fordi barn og ungdom er i ferd med å bygge en egen identitetsforståelse, der tap av statsborgerskap typisk vil representere et kraftig innhogg i disse personenes identitetsforståelse, med desto større skadevirkninger langt fremover i tid.

8 Rettstilstanden og erfaringer fra andre land

8.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås utvalgte andre lands regelverk om tap av statsborgerskap ved frivillig tjeneste i utenlandsk militær styrke, og ved adferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser eller liknende vilkår. Omtalen er basert på informasjon innhentet fra de respektive landene via European Migration Network (EMN) gjennom en «Ad-Hoc Query»,79 sammenholdt med informasjon fra andre kilder, herunder informasjon fra European Union Democracy Observatory on Citizenship sine nettsider.

I EU har 19 av medlemslandene som regler om tap i slike tilfeller. Ni av medlemslandene har regler om tap ved deltakelse i fremmed militær styrke, 15 land har regler om tap ved adferd sterkt til skade for statens vitale interesser.80

Noen europeiske land har ikke hjemmel for tap av statsborgerskap i slike tilfeller. Dette gjelder for eksempel Finland, Island, Sverige, Polen, Portugal og Ungarn.

Andre land har hjemler for tap i begge tilfeller. Det gjelder for eksempel Frankrike og Nederland.

Andre land igjen, har kun en uttrykkelig hjemmel for tap ved skade på vitale interesser eller liknende. Dette gjelder for eksempel Danmark.81

Noen land har kun regler om tap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke, slik som Tyskland.

8.2 Nordiske land

8.2.1 Finland, Island og Sverige

Etter finsk, islandsk og svensk rett kan ikke et statsborgerskap tilbakekalles selv om en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke.

8.2.2 Danmark

Gjeldende rett

Etter dansk rett er det ikke noen hjemmel for å frata statsborgerskap der en person frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke. 82

Danmark har imidlertid innført en hjemmel for å frata statsborgerskap der en person dømmes for overtredelse av en eller flere bestemmelser i den danske straffeloven kapittel 12 (om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet) og kapittel 13 (om forbrytelser mot statsforfatningen og de øverste statsmyndigheter, terrorisme m.v.), jf. lov om dansk innfødsrett § 8B. Tilbakekall kan også skje der en dansk statsborger er ilagt straff i utlandet for liknende forhold. Tilbakekall kan ikke skje dersom den det gjelder blir statsløs.

Tilbakekall kan skje både der den det gjelder har fått statsborgerskap ved fødsel eller adopsjon, og der vedkommende har fått statsborgerskapet ved søknad eller melding.

Ved avgjørelsen av om dansk statsborgerskap skal tapes, skal domstolen foreta en proposjonalitetsvurdering. Det vil si at domstolen skal gjøre en avveining av det straffbare forholdets grovhet, mot betydningen tap av statsborgerskap vil ha for den det gjelder.83 Det fremgår av forarbeidene til loven at det da skal legges vekt på personens tilknytning til Danmark og til utlandet. Varigheten og karakteren av personens opphold i Danmark vil være relevant, inkludert hvor personen har vokst opp. Videre vil familiemessige forhold i Danmark og i utlandet være relevante, samt personens språkkunnskaper. Det fremgår av forarbeidene til loven at mer alvorlige forhold, som utgangspunkt, bør føre til tilbakekall:

«I tilfælde, hvor en person alene dømmes for mindre alvorlige forhold, bør den pågældende kun frakendes dansk indfødsret, hvis denne sanktion må anses for at være af mindre indgribende betydning for den pågældende. Dette vil navnlig være tilfældet, hvis den pågældendes tilknytning her til landet er så ringe, at det minder om de omstændigheder, der i medfør af indfødsretslovens § 8 indebærer fortabelse af dansk indfødsret.

I tilfælde, hvor en person dømmes for mere alvorlige forhold, bør den pågældende som udgangspunkt frakendes dansk indfødsret. Den betydning, en frakendelse har for pågældende, kan dog tale afgørende herimod. Herunder bør der ikke ske frakendelse i forbindelse med selv meget alvorlige forhold, hvis den pågældende ikke har nogen eller alene har en meget ringe tilknytning til et andet land. I disse situationer bør Danmark tage ansvaret for den pågældende danske statsborgers handlinger.

Ved mere alvorlige forhold forstås som udgangspunkt forhold, der straffes med fængsel i 2 år eller derover.»

Utlendingsregelverket om inndragning og utvisning skal også i et visst omfang tillegges vekt i proposjonalitetsvurderingen. Dette er omtalt i forarbeidene til loven, der det blant annet står:

«I det omfang, der er sammenfald mellem de hensyn, der efter den foreslåede bestemmelse om frakendelse af dansk indfødsret skal indgå ved vurderingen af, om en person skal frakendes dansk indfødsret, og de hensyn, der skal indgå i vurderingen efter udlændingelovens regler om inddragelse af opholdstilladelse og udvisning, og en vurdering ud fra disse hensyn ikke ville føre til inddragelse af opholdstilladelse og udvisning, bør der normalt ikke ske frakendelse af dansk indfødsret.»

Praksis

Riksadvokaten i Danmark har fram til medio 2014, nedlagt påstand om tap av statsborgerskap i to saker, etter dansk statsborgerlov § 8B. Domstolene kom imidlertid i begge sakene til at det danske statsborgerskapet ikke skulle tapes.84

Den ene saken gjaldt en person som var idømt syv års fengsel for forsøk på terrorisme etter dansk straffelov § 114 første ledd nr. 1, jf § 21. Han hadde på gjerningstidspunktet nettopp fylt 16 år. Han var født i Danmark av foreldre som hadde ervervet dansk statsborgerskap. Han fikk dermed dansk statsborgerskap ved fødselen. I tillegg hadde han statsborgerskap i Jordan. Han hadde hatt sin oppvekst og skolegang i Danmark. Hans mor, far og ti søsken var alle danske statsborgere og bodde i Danmark. Eneste familie i Jordan var en tante som han ikke hadde noen kontakt med. Han hadde kun vært i Jordan én gang. Det var på gjennomreise da han var omtrent fire år. Hans tilknytning til Jordan var derfor svak. På bakgrunn av dette og på bakgrunn av risiko for at personen ved retur til Jordan, ville kunne lide overlast, fant retten at det forelå avgjørende hensyn som talte mot tap av statsborgerskap.

Den andre saken gjaldt en person som ble funnet skyldig i å ha fremmet terrorvirksomhet, etter dansk straffelov § 114 b (gjeldende § 114 e). Han var dansk og marokkansk statsborger. Etter en samlet vurdering, herunder av hans opphold i Danmark og tilknytning til Marokko, samt faren for at han kunne lide overlast ved utsendelse til Marokko, fant domstolen at det ikke var grunnlag for å fradømme ham statsborgerskapet. Det ble også lagt vekt på at bestemmelsen i dansk statsborgerlov § 8 B ble innført i mai 2004, mens det straffbare forholdet strakte seg fra juni 2002 til september 2005.

8.3 Andre europeiske land

8.3.1 Tyskland

Etter tysk statsborgerlov § 28 skal en tysk statsborger tape sitt statsborgerskap dersom vedkommende frivillig og uten tyske myndigheters samtykke, verver seg til væpnede styrker eller annen sammenlignbar væpnet organisasjon for en fremmed stat hvor vedkommende også er statsborger. Tap kan skje både for personer som har fått statsborgerskapet ved fødsel og for personer som har fått statsborgerskapet senere. Tap skal ikke skje dersom den tyske statsborgeren har adgang til å verve seg i henhold til internasjonale konvensjoner.

Tysk statsborgerlovgivning har ingen uttrykkelig hjemmel for å tilbakekalle statsborgerskap selv om en tysk statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller begår alvorlige kriminelle handlinger. Det er imidlertid en adgang til å tilbakekalle vedtak som er fattet på feil grunnlag. Det kan for eksempel skje der søkeren har oppgitt gale eller mangelfulle opplysninger, jf. tysk statsborgerlov § 35 første ledd.

Denne hjemmelen gjør at tysk statsborgerskap i noen tilfeller kan tilbakekalles der en søker for eksempel har tilknytning til en terrororganisasjon. Personer som skal få tysk statsborgerskap ved søknad må nemlig bekrefte at vedkommende slutter seg til det demokratiske systemet i Tyskland. De må også bekrefte at de verken på søknadstidspunktet eller tidligere har strebet etter eller støttet handlinger som bryter ned det demokratiske system, som rammer Tysklands sikkerhet eller hemmer konstitusjonelle organer i Tyskland, eller som truer Tysklands utenrikspolitiske interesser gjennom bruk av vold. Dette følger av tysk statsborgerlov § 10. Dersom det er konkrete berettigede grunner til å anta at en person ikke fyller disse kriteriene, skal tysk statsborgerskap ikke innvilges jf. tysk statsborgerlov § 11. På bakgrunn av dette kan et tysk statsborgerskap tilbakekalles dersom det kommer frem at søkeren har holdt tilbake eller gitt gale opplysninger som gjelder disse forholdene. Tilbakekall kan imidlertid bare skje dersom det er mindre enn fem år siden statsborgerskapet ble innvilget, jf. tysk statsborgerlov § 35 annet ledd.

8.3.2 Nederland

En myndig person taper automatisk sitt nederlandske statsborgerskap dersom vedkommende av fri vilje tjenestegjør i en fremmed stats militære styrke, og denne staten er involvert i krigshandlinger mot Nederland eller mot en allianse Nederland er del av, jf. nederlandsk statsborgerlov § 15 første ledd bokstav e. Deltakelse i en separatistgruppe eller terrororganisasjon vil ikke føre til tap etter bestemmelsen idet slike grupper ikke er statlige militære styrker.85

Den nederlandske statsborgerloven § 14 annet ledd åpner for tilbakekall der en person er dømt for overtredelse av visse straffebestemmelser med en strafferamme på åtte år eller mer. Dette omfatter forbrytelser mot statens sikkerhet, mot Kongen, mot fremmede statsledere, samt forbrytelser som hindrer utøvelsen av visse demokratiske rettigheter og plikter.

§ 14 annet ledd åpner videre for tilbakekall av statsborgerskap der en nederlandsk statsborger er endelig domfelt for en terrorhandling eller for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser. Den som straffes for å ha drevet rekruttering til fremmed militær tjeneste eller væpnet konflikt, kan også tape sitt nederlandske statsborgerskap. Tilbakekall kan skje både overfor de som har ervervet statsborgerskap ved fødsel, og overfor de som har ervervet statsborgerskapet ved søknad eller liknende. Tilbakekall kan kun skje dersom den det gjelder ikke blir statsløs. Tilbakekallet gjøres ved et administrativt vedtak.

I løpet av de siste tre tiårene har det ikke vært noen kjente saker der en person har tapt sitt nederlandske statsborgerskap på grunn av å ha tjenestegjort i fremmed militær styrke. Tilbakekallshjemmelen i saker som gjelder terror, folkemord m.v. ble innført i 2010 og hjemmelen har foreløpig ikke blitt tatt i bruk.86

8.3.3 Storbritannia

Britisk statsborgerskap kan bli tilbakekalt dersom tilbakekall er til allmennhetens beste («conductive to the public good»), jf. britisk statsborgerlov § 40 nr 2. Britiske myndigheter har i retningslinjer til loven indikert at det er til allmennhetens beste der en person har deltatt i:

1. skadelig virksomhet mot rikets sikkerhet, herunder blant annet spionasje eller terrorismehandlinger rettet mot staten selv, eller en alliert stat

2. krigsforbrytelser

3. alvorlig organisert kriminalitet

4. uakseptabel adferd, for eksempel å drive nettsteder som oppfordrer til jihad

Tilbakekall kan som hovedregel bare gjøres dersom den det gjelder ikke blir statsløs ved tilbakekallet.

I 2014 trådte en lovendring i § 40 nr. 4A i kraft slik at statsborgerskap som er ervervet ved naturalisasjon, det vil si ved søknad eller liknende, kan tilbakekalles selv om det fører til statsløshet.87Det er da et vilkår at tilbakekall er til allmennhetens beste fordi den det gjelder har opptrådt alvorlig til skade for statens vitale interesser. Det er i tillegg et krav at britiske myndigheter har en rimelig grunn til å anta at personen kan bli statsborger av et annet land eller territorium.

Vedtaket om tilbakekall er en administrativ avgjørelse som treffes av den britiske innenriksministeren.

I perioden 2006–2013 fikk 24 personer tilbakekalt sitt statsborgerskap.88 To av disse fikk tilbakekall på grunn av å ha gitt gale opplysninger, jf. britisk statsborgerlov § 40 (3). 22 av dem fikk statsborgerskapet tilbakekalt på grunn av hensynet til allmennhetens beste, jf. § 40 nr 2.

Av de 24 hadde to hatt britisk statsborgerskap i mindre enn ett år; 13 hadde hatt statsborgerskap i mellom ett og ti år; ni hadde hatt statsborgerskap i mer enn ti år.

De 24 var statsborgere av Russland, Somalia, Yemen, Australia, Pakistan, Albania, Egypt, Libanon, Sudan, Vietnam, Iran, Irak og Nigeria. De hadde i tillegg hatt britisk statsborgerskap siden fødselen, eller siden erverv etter søknad.

8.3.4 Belgia

Deltakelse i en fremmed militær styrke er ikke i seg selv et grunnlag for å tilbakekalle et statsborgerskap etter belgisk statsborgerlov.

Belgisk statsborgerskap kan imidlertid tilbakekalles dersom en person har sviktet sine forpliktelser som belgisk statsborger, jf. belgisk statsborgerlov § 23. Dette er en hjemmel som har vært lite brukt i Belgia, med kun en håndfull tilfeller etter andre verdenskrig.89 Én person tapte sitt belgiske statsborgerskap etter denne bestemmelsen i 2010 etter å ha blitt dømt for terrorisme.90

Et belgisk statsborgerskap kan også tilbakekalles dersom det er ervervet ved svindel, ved å oppgi gale opplysninger eller liknende.

Belgiske statsborgere som er dømt for alvorlig kriminalitet kan også tape sitt statsborgerskap, jf. belgisk statsborgerlov § 23/1. Som alvorlig kriminalitet regnes forbrytelser mot kongen eller statens sikkerhet, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser, terrorisme, menneskehandel, menneskesmugling og tyveri av nukleært materiale. Fengselsstraffen må ha vært av minst fem års varighet. Med mindre det gjelder krigsforbrytelser, folkemord eller forbrytelser mot menneskeheten, så må forbrytelsen være begått innen ti år etter at statsborgerskapet ble innvilget dersom tilbakekall skal være mulig.

Tilbakekall kan også skje der en person er dømt for kriminalitet som er gjort mulig gjennom det faktum at personen har belgisk statsborgerskap. Fengselsstraffen må være av minst 5 års varighet og forbrytelsen må være begått innen fem år etter at statsborgerskapet ble innvilget.

Tilbakekall kan også under visse vilkår skje der belgisk statsborgerskap er ervervet gjennom et proformaekteskap som er blitt annullert.

Statsborgerskapet kan ikke i de ovennevnte tilfellene tilbakekalles der den det gjelder har fått statsborgerskapet ved fødsel eller adopsjon gjennom en belgisk forelder. Det kan heller ikke tilbakekalles der personen fikk belgisk statsborgerskap etter spesielle regler som gjelder for barn født i Belgia av utenlandske foreldre som også ble født i Belgia. Videre er det et vilkår at den det gjelder ikke blir statsløs ved tilbakekallet, med mindre statsborgerskapet er ervervet ved å oppgi falske opplysninger eller liknende.

Tap av statsborgerskap skjer ved dom.

8.3.5 Frankrike

En fransk statsborger som tjenestegjør eller gir assistanse til fremmed styrke, offentlig tjeneste eller i internasjonal organisasjon der Frankrike ikke er medlem, kan tape sitt statsborgerskap. Det kan imidlertid bare skje dersom vedkommende ikke har fulgt pålegg fra franske myndigheter om å avslutte tjenesten eller assistansen. Dette følger av den franske sivillovbok § 23-8.

Etter fransk sivillovbok § 25 kan en person som har ervervet fransk statsborgerskap på grunnlag av melding, søknad eller gjenerverv, få sitt statsborgerskap tilbakekalt dersom vedkommende

• er dømt for forbrytelse mot statens fundamentale interesse eller for terrorhandlinger

• er dømt for forhold etter bestemmelsene i fransk straffelov om krenkelse mot staten foretatt av offentlig tjenestemann

• er dømt for ikke å oppfylle sin plikt til militærtjeneste

• har begått spionasje eller liknende

Det er etter § 25 et vilkår at vedkommende ikke blir statsløs. Det er videre et vilkår at grunnlaget for tilbakekallet oppstod før ervervet av fransk statsborgerskap eller innen ti år etter ervervet.

Fra 2000 til 2014 fikk åtte personer tilbakekalt sitt franske statsborgerskap etter § 25; én i 2002, én i 2003, fem i 2006 og én i 2014. Tilfellet i 2014 gjaldt en person som var dømt til syv års fengsel for terrorhandlinger.91

8.3.6 Irland

Irland har regler om tilbakekall av statsborgerskap der statsborgeren har fått statsborgerskapet ved søknad, og har brutt troskap og lojalitet til landet, jf. irsk statsborgerlov § 19 (1) b. Irlands har også regler om tilbakekall der en person som har fått irsk statsborgerskap også har statsborgerskapet til et land som Irland er i krig med, jf. irsk statsborgerlov § 19 (1) bokstav d.

Tilbakekall av statsborgerskap skal skje ved et administrativt vedtak fattet av justisministeren. Det foreligger ikke noen praksis for tilbakekall etter disse bestemmelsene i Irland.92