1 Notat vedrørende hvordan innføring av regler for tap av statsborgerskap vil kunne antas å forebygge terror, radikalisering og liknende

Truls Hallberg Tønnessen (FFI)

Spørsmålet i oppdraget lyder som følger: Hvilke mulige konsekvenser kan det få for terror og radikalisering i Norge dersom det innføres nye regler om tap av statsborgerskap for personer som enten a) frivillig har tjenestegjort i fremmed makts tjeneste og/eller b) skader Norges vitale interesser. Radikalisering vil her bli definert som «en prosess der personer eller grupper gradvis aksepterer og tar i bruk vold som politisk virkemiddel.»1

For å diskutere konsekvensene av nye regler tap av statsborgerskap kan det være hensiktsmessig å differensiere mellom to grupper av befolkningen som kan tenkes å påvirkes ulikt. Den første gruppa utgjør personer som allerede kan sies å være «fullradikalisert» og som har sluttet seg til eller sympatiserer med terrorgrupper, eller som har framsatt trusler om angrep mot norske interesser. Dette er en liten gruppe på 50–150 personer, men det er blant denne gruppa det er mest aktuelt at en eventuelt ny regel om tap av statsborgerskap vil bli prøvd.

Den andre gruppa består av individer som ennå ikke er fullt ut radikaliserte men som kan sies å være inne i en radikaliseringsprosess og/eller som har et potensial for å bli radikalisert. Det er blant denne gruppa nye regler om tap av statsborgerskap sannsynligvis vil ha størst effekt, da enten i form av avskrekking eller eventuelt i form av ytterligere radikalisering. Det kan også diskuteres hvorvidt fremmedkrigere som ikke har brutt norsk lov inngår i denne gruppa.2 I tillegg kommer den store majoriteten av norske statsborgere, uansett etnisk og religiøs bakgrunn, som tar sterk avstand fra ekstreme grupperinger og terrorisme.

1.1 Tidligere erfaring med tap av statsborgerskap

Når det gjelder tidligere erfaringer med regler om tap av statsborgerskap er det svært lite empiri internasjonalt og dermed også lite eksisterende forskning å basere seg på. Etter andre verdenskrig har tap av statsborgerskap hovedsakelig vært frivillig ved at statsborgere har gitt avkall på sitt statsborgerskap for å få et annet statsborgerskap eller naturaliserte statsborgere som har blitt fradømt sitt statsborgerskap ettersom de har fått innvilget statsborgerskap basert på falske opplysninger.3 Det er imidlertid to viktige unntak hvor statsborgere har mistet sitt statsborgerskap grunnet tilknytning til en terrorgruppe eller å ha skadet nasjonens interesser, nemlig Bosnia og Storbritannia. I begge landene har denne sanksjonen nesten utelukkende rammet muslimske fremmedkrigere.

Bosnia må sies å være et særtilfelle ettersom det her dreide seg om i utgangspunktet ikke-bosniske muslimske fremmedkrigere som kom til Bosnia for å delta på bosnisk side i Bosniakrigen (1992–1995). Etter krigens slutt ble flere av disse fremmedkrigerne naturaliserte statsborgere av Bosnia-Herzegovina enten som belønning for innsatsen eller fordi de hadde giftet seg med en bosnisk statsborger. Hvor mange dette gjaldt er usikkert, og anslagene spriker mellom 400 og 3000.4 I 2006 ble det igangsatt en prosess med å gjennomgå disse naturaliserte statsborgerskapene, og i desember 2008 hadde minst 600 av dem mistet sitt statsborgerskap og flere sendt hjem til sine opprinnelige hjemland.5 Denne prosessen har blitt kritisert for å være diskriminerende, lite transparent og utført etter amerikansk press (USA var faktisk også representert i kommisjonen som gikk gjennom statsborgerskapene.) Flere av de som ble sendt hjem til sine opprinnelige hjemland skal også ha blitt torturert.6

Som en følge av det økende antall vestlige statsborgere som har oppsøkt konfliktområder og sluttet seg til ekstreme grupperinger de senere årene har flere land innført eller vurdert å innføre nye regler om tap av statsborgerskap. Så langt er det imidlertid kun Storbritannia som har implementert tiltaket. Fra 2002 og særlig i etterkant av terrorangrepet i London sommeren 2005, har Storbritannia gradvis lempet på restriksjonene som må oppfylles for at noen kan miste sitt britiske statsborgerskap, så lenge de har dobbelt statsborgerskap. Dette gjelder både de som er født britiske og de som har blitt naturaliserte statsborgere.Fra januar 2006 og til mai 2011 skal 13 britiske statsborgere ha mistet sitt statsborgerskap, og nesten samtlige var anklagd for koblinger til islamistiske terrorgrupper.7 I desember 2013 ble det rapportert at 37 britiske statsborgere hadde mistet sitt statsborgerskap etter 2010, og at 20 av disse tilfellene forekom i 2013. Dette tallet inkluderer imidlertid også de som hadde fått innvilget statsborgerskap på feilaktig grunnlag. En undersøkelse fra februar 2013 fant at av 18 som kunne identifiseres hadde 17 mistet sitt statsborgerskap fordi de utgjorde en trussel mot rikets sikkerhet. Den eneste ikke-muslimen blant disse 17 var den russisk-britiske Anna Chapman, anklagd for å være russisk spion. Av de identifiserte og navngitte tilfellene har flere av de britiske statsborgerne mistet sitt statsborgerskap grunnet koblinger til den al-Qaida relaterte terrorgruppa al-Shabaab i Somalia.8 Det er uklart hvor mange av Syriafarerne som har mistet sitt britiske statsborgerskap og lovforslagene her er under stadig revisjon og som i de fleste vestlige land er det en pågående diskusjon rundt denne problematikken.9

Storbritannia har imidlertid i stor grad praktisert en «administrativ behandling» hvor prosessen rundt tap av statsborgerskap har foregått for lukkede dører i utlendingsforvaltningen og ikke gjennom åpne rettsaker med tiltalte tilstede. Dette har også medført at flere britiske statsborgere har blitt fratatt sitt statsborgerskap mens de har vært i utlandet. Denne ordningen har blitt kritisert både av jurister og av terrorforskere på grunn av manglende åpenhet, tiltaltes manglende mulighet til å anke og at det i praksis medfører at fremmedkrigerne blir fanget i konfliktområdet uten mulighet til å komme hjem igjen.10 To av de som mistet sitt britiske statsborgerskap ble kort tid etterpå drept i amerikanske droneangrep, mens en tredje sitter nå på isolat i et amerikansk høysikkerhetsfengsel anklagd for koblinger til den somaliske gruppen al-Shabaab.11 Forskere og analytikere har også påpekt at man risikerer å miste verdifull etterretningsinformasjon ettersom man blir forhindret fra muligheten til å avhøre eventuelt hjemvendte fremmedkrigere.12

Et annet problem ved denne administrative behandlingen er at den også langt på vei kan bidra til å bekrefte fremmedkrigernes ideologiske verdenssyn og snarere forsterke deres tilknytning til konfliktområdet eller til en militant aktør i området og styrke deres overbevisning om at de har brutt med sitt hjemland. Samtidig vil det vanskeliggjøre retur for de fremmedkrigerne som eventuelt angrer og vil hjem.

Den islamske staten (IS) oppmuntrer for eksempel fremmedkrigerne som er med i gruppa til å brenne sine pass for å demonstrere at deres lojalitet ikke er knyttet til en nasjonalstat, men kun til Islam og deres selverklærte islamske stat. IS gjør et stort poeng ut av dette i sin propaganda og det finnes en rekke filmklipp av fremmedkrigere som brenner sine vestlige pass.13 Flere sentrale IS-sympatisører i Vesten har frivillig sagt fra seg sitt gamle statsborgerskap eller bedt myndighetene om å oppheve statsborgerskapet til muslimer som vil slutte seg til den islamske staten.14 IS skal endog ha utstedt egne pass som viser at medlemmene i stedet er statsborgere av denne nye islamske «staten».15 Dette er også en måte å kontrollere fremmedkrigerne på, og det har blitt rapportert at IS og andre tilsvarende grupper ofte konfiskerer passene til fremmedkrigerne for å gjøre det vanskeligere for dem å forlate gruppa.16 Det foreligger også flere rapporter om at IS og al-Shabaab i Somalia har henrettet flere medlemmer, også vestlige fremmedkrigere, som vil forlate gruppa.17

Det har blitt argumentert at fremmedkrigere som sverger ed til den islamske staten dermed også automatisk har frasagt seg sitt egentlige statsborgerskap. En viktig og prinsipiell innvending her kan være at det ikke bør være opp til en aktør som IS eller deres sympatisører å bestemme hvem som skal være norsk statsborger eller ei. Det kan også indirekte bidra til å styrke IS sitt argument om at de faktisk er en legitim og anerkjent stat og bidra til å bekrefte deres retorikk om at muslimer kun kan ha tilhørighet til denne staten og ikke til en nasjonalstat.

1.2 Konsekvenser for terrorisme

En mulig positiv effekt av å frata norske fremmedkrigere deres statsborgerskap er at dette vil begrense fremmedkrigerens adgang til Norge og dermed også begrense deres mulighet til å utføre terror i Norge. På den annen side kan det også bidra til å øke trusselen mot norske interesser i utlandet, ettersom man ikke kan se bort fra den tidligere norske statsborgeren vil hevne seg på Norge. Man kan heller ikke se bort fra at andre norske statsborgere vil hevne seg på vegne av personen ved å gjennomføre et angrep i Norge. Det er heller ikke bare hjemvendte fremmedkrigere som utgjør en mulig terrortrussel. Flere land har i det siste opplevd at IS-sympatisører som ikke har vært fremmedkrigere har gjennomført mindre terrorangrep for å hevne seg mot land som er involvert i kampen mot IS. Et viktig bakteppe her er at talsmannen til IS i september 2014 oppfordret sympatisører til å angripe politi, soldater, og andre myndighetspersoner i land som har deltatt militært i offensiven mot IS.

En mulig negativ konsekvens for terrortrusselen mot Norge er at ved å frata norske statsborgere deres statsborgerskap og å dermed i praksis landsforvise dem etter endt soning i Norge, er at det kan bli noe vanskeligere for norske myndigheter å kontrollere aktivitetene til den forhenværende norske statsborgeren. Man risikerer dermed en situasjon hvor en forhenværende norsk statsborger, med en potensiell martyrposisjon blant visse miljøer i Norge og et insentiv til å hevne seg mot Norge kan etablere seg i et konfliktområde eller oppsøke en internasjonal terrororganisasjon. Fra denne posisjonen kan den forhenværende norske statsborgeren via internett oppildne norske eller andre statsborgere til å angripe norske interesser i Norge eller i utlandet eller eventuelt å bruke sin posisjon innad i en terrorgruppe til å gjennomføre hevnangrep mot norske mål. Mullah Krekar har for eksempel ved flere anledninger oppfordret til hevnangrep mot norske mål hvis han skulle bli fengslet, og eventuelt deportert.18

En annen faktor som kan være relevant når det gjelder terrorisme som følge av mulig tap av statsborgerskap er det som omtales i radikale islamistmiljøer som «sikkerhetspakten.» Dette er et noe ullent begrep som sentrale islamistiske militante ledere basert i Europa har referert til og som sier at det ikke er religiøst legitimt å angripe det landet som gir deg beskyttelse og mulighet til å praktisere Islam gjennom et visum, oppholdstillatelse, eller statsborgerskap. Det er imidlertid uklart hvor stor oppslutning ideen om en sikkerhetspakt fortsatt har i europeiske jihadistmiljøer. Enkelte ideologer har argumentert for at denne pakten blir opphevet i det øyeblikk den gjeldene stat sender soldater for å delta i en militær operasjon i et muslimsk land eller begynner å arrestere islamister.19 Men det finnes samtidig indikasjoner på at ideen om en sikkerhetspakt hos noen har redusert intensjonen om å angripe mål i Europa. Også innad i det ekstreme miljøet i Norge skal enkelte ha referert til denne sikkerhetspakten.20 I hvilken grad tap statsborgerskapet alene spiller inn her er vanskelig å si, men fra ekstremistisk hold kan det muligens bli argumentert at dette er et brudd på sikkerhetspakten og for den som har blitt fratatt statsborgerskapet vil sikkerhetspakten dermed ikke lenger være gjeldende.

1.3 Konsekvenser for radikalisering

Tidligere forskning om radikalisering har vist at en rekke forskjellige faktorer kan føre til radikalisering og at radikaliseringsprosessen kan variere fra person til person. En faktor som flere har pekt på når det gjelder radikalisering blant muslimer i Vesten er opplevd utenforskap og identitetskrise. Dette henviser til en oppfatning av å befinne seg i en skvis mellom foreldregenerasjonens bakgrunn fra et muslimsk land og kultur og det vestlige samfunnet de vokser opp i og hvor de føler seg diskriminert på ulike måter.21

I hvilken grad nye regler om tap av statsborgerskap vil virke preventivt eller radikaliserende vil dermed i stor grad avhenge av hvordan de nye reglene utformes og eventuelt praktiseres. I og med at tap av statsborgerskap må anses som en særdeles streng straff som er svært lite brukt verken i Norge eller internasjonalt, og som i praksis også er en straff som vil vare livet ut, er det svært viktig at en slik eventuell straff framstår så objektiv som mulig. Det bør være så klare prinsipielle og allmenngyldige retningslinjer som mulig for hva som kan defineres som «fremmed makts tjeneste» og hva som utgjør «Norges vitale interesser». Hvis reglen om tap av statsborgerskap blir utformet slik at den kan oppfattes som at den kun rammer et spesifikt segment av befolkningen og at det ligger mer subjektive og politiske føringer bak hva som utgjør «Norges vitale interesser» og hva som er «fremmed makts tjeneste» kan dette oppfattes av den muslimske befolkningen som diskriminerende og muligens bidra til ytterligere radikalisering.

Nye regler om tap av statsborgerskap møter her en ekstra utfordring ettersom folkeretten forplikter stater til ikke å gjøre noen statsløse. Dermed vil denne reglen i praksis kun gjelde de som har dobbelt statsborgerskap og kan bli oppfattet som diskriminerende ettersom man kan få en situasjon hvor samme overtredelse fører til ulik straff. Det finnes ingen tilgjengelig oversikt over hvor mange nordmenn som har dobbelt statsborgerskap men det er grunn til å anta at norske statsborgere med annen etnisk bakgrunn enn norsk er klart overrepresentert. De nye reglene vil dermed kun i liten grad ramme for eksempel etnisk norske konvertitter til Islam. Nettopp av denne grunn har flere advart mot at mulig av tap av statsborgerskap kan medføre to klasser av statsborgerskap og doble standarder som framstår som diskriminerende.22

Forskere har observert at fremmedkrigere utgjør en heterogen gruppe. Ulike fremmedkrigere har dratt av ulike årsaker og gjort forskjellige ting mens de har vært ute. Enkelte forskere har derfor oppfordret til å ikke behandle alle (hjemvendte) fremmedkrigere likt, men å differensiere mellom de som har vært involvert i terrorisme eller som viser potensial til det og de som lettere kan reintegreres i samfunnet.23 Det å dømme en hjemvendt fremmedkriger som kanskje i utgangspunktet ikke representerer en trussel kan bidra til å radikalisere fremmedkrigeren og eventuelt også andre i samfunnet hvis straffen blir oppfattet som i overkant streng eller diskriminerende.

Innføring av nye regler om tap av statsborgerskap vil sende et sterkt signal til potensielle fremmedkrigere at utreisen kan få alvorlige konsekvenser. Samtidig har mange av fremmedkrigerne allerede så høy motivasjon og risikovilje at tap av statsborgerskap neppe vil virke avskrekkende på alle. Effekten er også litt avhengig hvordan de nye reglene blir utformet og hvorvidt det å tjene i fremmed makts tjeneste alene skal være grunn nok eller om personen i tillegg må ha skadet Norges vitale interesser.

Et annet poeng er at enkelte forskere har påpekt viktigheten av et godt samarbeid mellom myndighetene og det muslimske miljøet, både for å hindre radikalisering og for å få informasjon om suspekt aktivitet i miljøet. Det muslimske miljøet kan formodentlig også spille en viktig rolle i å reintegrere hjemvendte fremmedkrigere. Økt politisering av spørsmålet om fremmedkrigere og en (generell) kriminalisering av fremmedkrigervirksomhet kan gjøre at flere i det muslimske miljøet vegrer seg for å kontakte myndighetene.24

En mulig rettsak hvor en sentral person innenfor et ekstremistisk miljø i Norge risikerer å miste sitt norske statsborgerskap kan fort bli en langvarig prosess som skaper mye oppmerksomhet og som dette ekstreme miljøet vil bruke til å mobilisere og eventuelt radikalisere andre som er i ytterkant av miljøet. For å unngå ytterliggere radikalisering er det dermed viktig at denne prosessen framstår som så lite politisert som mulig og at det framstår som tydelig hva som er så spesielt med denne saken at personen risikerer å miste sitt statsborgerskap.

1.4 Konklusjon

Ettersom det finnes så lite tidligere empiri og forskning på effekten av å innføre nye regler for tap av statsborgerskap er det vanskelig å konkludere hvilke konsekvenser dette eventuelt kan få for radikalisering og terrorisme i Norge. Dette notatet har skissert noen mulige positive og negative effekter, men effekten vil i stor grad avhenge av hvordan eventuelt nye regler blir praktisert og i hvilken grad de nye reglene blir kombinert med andre mulige tiltak for hjemvendte fremmedkrigere, for eksempel deradikaliseringsprogram. I og med at (potensielle) fremmedkrigere utgjør en heterogen gruppe vil effekten sannsynligvis varierer fra person til person og utfra hvor langt personen eventuelt er kommet i en radikaliseringsprosess.