2 Mandat og arbeidet i utvalget

2.1 Mandatet

Finansdepartementet oppnevnte 13. februar 2018 et utvalg for å vurdere om Statens pensjonsfond utland (SPU) skal investeres i energiaksjer. Bakgrunnen var at departementet i november 2017 mottok et råd fra Norges Bank om å ta energisektoren1 ut av referanseindeksen for aksjer i SPU. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Statens pensjonsfond utland (SPU) og retningslinjene for bruk av oljeinntekter skal legge til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Som et ledd i dette overføres statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet til fondet. Uttak fra fondet brukes til å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet og skal over tid følge forventet realavkastning av SPU (handlingsregelen).

Ved å frikoble bruken av oljeinntektene fra opptjeningen av dem, skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i de løpende inntektene fra olje og gass. Det legger samtidig til rette for at formuen fra en ikke-fornybar ressurs kan bevares over tid, og bidrar dermed til å finansiere velferden også for kommende generasjoner.

Den løpende tilførselen av kapital i SPU representerer i all hovedsak omgjøring av petroleumsformuen på norsk sokkel til finansformue i utlandet. Fondet er bredt diversifisert og gir rett til en liten del av verdens fremtidige verdiskaping. Omplasseringen bidrar til å redusere den samlede risikoen i disse formueskomponentene. Kapitalen i fondet er nå mer enn dobbelt så stor som anslaget for gjenværende petroleumsinntekter på norsk sokkel.

Samtidig som den samlede risikoen er redusert, innebærer omplasseringen av formue at endringer i fondsverdien får større betydning for statens inntekter. Siden 2001 har slike endringer blitt håndtert gjennom praktiseringen av handlingsregelen. En fleksibel praktisering er i tråd med de finanspolitiske retningslinjene, som understreker at konsekvensene for finanspolitikken av store endringer i verdien av fondet skal jevnes ut over flere år.

Investeringsstrategien for SPU har som mål å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av akseptabel risiko. Et sentralt premiss i strategien er bred spredning av investeringene på tvers av land, sektorer og selskaper. Strategien har i all hovedsak tatt utgangspunkt i at forventet avkastning og risiko skal avveies med utgangspunkt i formuen i SPU.

Norges Bank har i brev 14. november 2017 gitt råd til Finansdepartementet om at energisektoren skal tas ut av referanseindeksen for SPU. Slik den er klassifisert av indeksleverandøren FTSE) dekker sektoren energivirksomhet bred forstand, herunder integrerte oljeselskaper, oljeserviceselskaper og selskaper innen fornybar energi. Sektoren utgjør om lag 4 pst. av fondets investeringer, tilsvarende vel 300 mrd. kroner.

Norges Banks råd bygger på et bredere perspektiv på formue enn fondet alene. Banken viser til at dette er i tråd med strategiplanen for SPU for 2017–2019 vedtatt av hovedstyret. I planen står det at banken også vil gi råd med utgangspunkt i vurderinger av Norges nasjonalformue. Norges Bank skriver i brev 14. november 2017 at sårbarheten i statens formue for et varig fall i prisene på olje og gass vil reduseres dersom SPU ikke investeres i energiaksjer. Banken presiserer at rådet utelukkende er basert på finansielle argumenter og ikke gjenspeiler et bestemt syn på utvikling i oljepris, fremtidig lønnsomhet eller bærekraft i sektoren. I brevet viser banken også til forestående endringer i referanseindeksen, herunder den varslede børsnoteringen av Saudi Aramco, verdens største oljeselskap, som har betydelig eksponering mot grunnrenterisiko.

Finansdepartementet har tidligere drøftet om salg av olje- og gassaksjene er et egnet virkemiddel for å gjøre Norges nasjonalformue mindre sårbar for et varig fall i prisene på olje og gass, se Perspektivmeldingen 2017. Departementet har også drøftet valg av perspektiv for å vurdere investeringene i SPU, se meldingen om Statens pensjonsfond som ble lagt frem våren 2017.

Ekspertgruppen som nå settes ned skal vurdere grunnlaget for SPUs investeringer i energiaksjer i lys av de ovennevnte forhold. Gruppen bes kort beskrive sårbarheten til norsk økonomi og fremtidige inntekter for et varig fall i inntektene fra olje og gass, og hvordan denne sårbarheten endrer seg over tid.

Ekspertgruppen skal vurdere:

1. Hva som er et hensiktsmessig formuesperspektiv å legge til grunn for å vurdere investeringer i energiaksjer i SPU. Vurderingen bør ta hensyn til både faglige hensyn, praktiske og/eller andre hensyn, samt at det skal redegjøres for relevante analyser.

2. Hvilket tidsperspektiv som bør legges til grunn, gitt at fondskonstruksjonen og de finanspolitiske retningslinjene er satt opp for å skjerme statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i inntektene fra olje og gass.

3. Sammenhengen mellom verdsettingen av energiaksjer og prisene på olje og gass, på kort og lang sikt, med utgangspunkt i teoretiske betraktninger og empiriske analyser. Det bes også gjort rede for betydningen av grunnrenterisiko og utvinningskostnader.

4. Den relative betydningen av redusert eksponering mot energisektoren i SPU for sårbarheten til norsk økonomi for et varig fall i inntektene fra olje og gass, sammenlignet med ev. andre tiltak.

5. Hvilken betydning en ev. redusert eksponering mot energisektoren vil kunne få for forventet avkastning og risiko i SPU på kort og lang sikt, herunder den historiske betydningen av diversifisering på tvers av industrisektorer.

6. Om en ev. redusert eksponering mot energiaksjer i SPU bør gjelde en hel sektor, undersegmenter eller konkrete enkeltselskaper, samt om det er kvantitative kriterier som kan være nyttige i en slik sammenheng.

Ekspertgruppen skal utelukkende basere sine vurderinger på en vurdering av finansiell risiko og avkastning. Gruppen skal ikke vurdere forholdet mellom referanseindeksen og investeringsuniverset i forvaltningen av SPU.

Gruppen skal levere sin rapport innen 24. august 2018.»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor Øystein Thøgersen (Norges Handelshøyskole), leder

• Olaug Svarva (tidl. administrerende direktør i Folketrygdfondet)

• Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen (Sparebank 1 Markets)

Sekretariatet har vært ledet av underdirektør Kyrre Stensnes, Finansdepartementet. Følgende har deltatt i sekretariatet: Fagsjef Hans Jørgen Tranvåg, investeringsdirektør Randi Næs, fagsjef Brynjar Indahl, underdirektør Siri A. Holte Wingaard og rådgiver Iver Berge Vikøren (alle Finansdepartementet).

2.2 Arbeidet i utvalget

Utvalget har hatt 9 møter. Utvalget har hatt en rekke samtaler med økonomer, forskere og andre med innsikt i problemstillingen som utvalget har blitt bedt om å vurdere. Utvalget har hatt møter med følgende personer:

• Seniorrådgiver Runar Aksnes, Finansdepartementet.

• Investeringsdirektør for allokering Ole Christian Bech-Moen og researcher Haakon Buer, Norges Bank.

• Professor Simon Dietz, London School of Economics.

• Professor Emeritus Elroy Dimson, London Business School og University of Cambridge.

• Svein Gjedrem.

• Professor Steinar Holden, Universitetet i Oslo.

• Miljøpolitisk leder Ingrid Lomelde og seniorrådgiver Else Hendel, World Wildlife Fund.

• Visesentralbanksjef Egil Matsen, Norges Bank.

• Co-Head of Global Research John Olaisen, ABG Sundal Collier.

• Martin Skancke, leder av klimarisikoutvalget.

• Sjefsøkonom Eirik Wærness, Equinor.

Som grunnlag for utvalgets arbeid har professor Dimson og doktorgradsstipendiat Vaska Atta-Darkua laget rapporten «Sector Exclusion». Rapporten følger som vedlegg 2 til utvalgets utredning.

2.3 Utvalgets tolkning av mandatet

I tråd med mandatet har utvalget ikke vurdert forholdet mellom referanseindeksen og investeringsuniverset i forvaltningen av SPU på generelt grunnlag. Utvalget har kun vurdert de sidene ved dette som angår fondets investeringer i energiaksjer, med utgangspunkt i rådet fra Norges Bank.