3 Norges håndtering av olje- og gassinntektene

3.1 Innledning

Oljerikdommen gir Norge muligheter få andre land er forunt, men stiller oss samtidig overfor noen særskilte utfordringer. Etter at Norge fant olje i Nordsjøen i 1969, ble det tidlig klart at verdiene antakelig var svært store. Allerede i St.meld. nr. 25 fra 1974, Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn, ble det illustrert at utviklingen av sektoren og bruken av oljeinntekter kunne få store konsekvenser for næringsutviklingen og sysselsettingen.

Det ble klart at bruken av oljeinntekter ville føre til økt etterspørsel etter varer og tjenester og økt behov for arbeidskraft i skjermede næringer på bekostning av konkurranseutsatte næringer. Samtidig er inntektene fra oljevirksomheten basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs, og vil etter hvert falle bort. Det ble fra starten av også pekt på at oljeprisen og inntektene til det offentlige var usikre. Nederlands erfaring med gassinntektene fra Nordsjøen viste at det kunne være utfordrende å håndtere inntekter fra naturressurser på en god måte.

Utvalget skal vurdere om energiaksjer bør inngå i referanseindeksen til Statens pensjonsfond utland (SPU). Forslaget er begrunnet med at det vil gjøre norsk økonomi mindre sårbar for et fall i inntektene fra olje og gass. En slik vurdering krever forståelse for rammeverket som er etablert for å håndtere Norges petroleumsinntekter. Her står rammeverket for finanspolitikken sentralt, med oppbyggingen av SPU og etableringen av handlingsregelen.

Dette kapitlet redegjør for rammeverket som er etablert for håndteringen av olje- og gassinntektene, og hvordan dette har utviklet seg over tid. Hvordan disse inntektene påvirker sårbarheten for norsk økonomi og offentlige finanser er behandlet i kapittel 6.

3.2 Utviklingen av det finanspolitiske rammeverket

3.2.1 Utfordringer ved forvaltning av petroleumsressurser

Store forekomster av naturressurser er ingen garanti for høy økonomisk vekst og høy sysselsetting. Tvert imot har land med store eksportinntekter fra ressursbaserte næringer ofte opplevd lavere økonomisk vekst enn andre land. Det skyldes blant annet at inntektene fases for raskt inn i økonomien, noe som reduserer omfanget av tradisjonelle eksportnæringer og gir en for stor offentlig sektor eller andre skjermede næringer. I mange land har eksportrettet virksomhet vært en viktig driver for produktivitet. Det innebærer at en nedskalering av konkurranseutsatt sektor kan ha negative konsekvenser for inntekter og velferd på lang sikt, selv om det også kan være positive læringseffekter mellom utvinningssektoren og andre deler av økonomien. Svake institusjoner og korrupsjon øker også sannsynligheten for at inntektene i liten grad kommer befolkningen som helhet til gode.

Samtidig er inntektene fra naturressurser midlertidige, usikre og ofte svært volatile. Ved tilbakeslag i den ressursbaserte eksportinntekten kan land som har bygget ned for mye av konkurranseutsatt sektor, oppleve store underskudd både i utenriksøkonomien og statsfinansene som innebærer krevende omstillinger. Å bygge opp igjen annen eksportrettet industri tar tid og vil normalt kreve at den kostnadsmessige konkurranseevnen bedres. Dersom offentlige velferdsordninger er basert på midlertidige inntekter, må disse nedskaleres når inntektene faller.

En slik utvikling blir ofte omtalt som hollandsk syke, på bakgrunn av de problemene Nederland opplevde på 1970-tallet etter at inntekter fra gassutvinning siden 1960-tallet ble brukt til å finansiere en økende offentlig sektor. Både veksten i offentlig sektor og oppbyggingen av den ressursbaserte næringen innebar flytting av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer fra konkurranseutsatte næringer. Nedbyggingen av disse næringene gikk for langt, og Nederland måtte gjennom en lang og vanskelig omstilling.

Helt siden funnet av olje på norsk sokkel har norske myndigheter lagt vekt på at en vesentlig del av grunnrenten i petroleumssektoren skal tilfalle fellesskapet, se boks 3.1. Det finanspolitiske rammeverket for håndteringen av disse inntektene er utviklet over tid, med sikte på at nedbyggingen av annen konkurranseutsatt sektor ikke skulle gå for langt og at olje- og gassinntektene også skulle komme fremtidige generasjoner til gode.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. De store innbetalingene fra oljevirksomheten til statskassen er derfor ikke inntekter i vanlig forstand, men snarere en omforming og synliggjøring av nasjonens felles petroleumsformue. Spørsmålet om en fornuftig bruk av inntektene fra oljevirksomheten er derfor først og fremst et spørsmål om hva som er en god formuesforvaltning.

Figur 3.1 illustrerer et grunnleggende trekk ved formuesforvaltning – bruken av inntektene må skilles fra opptjeningen. Den øverste delen av figuren viser en typisk, klokkeformet produksjonsprofil. Den nederste får fram at formuen gir grunnlag for en varig økning i forbruket (offentlig eller privat), forutsatt at en stor del av de løpende innbetalingene spares. Som nasjon kan man bare spare på to måter; i realkapital innenlands, eller i finanskapital i utlandet. Eksportinntektene fra olje og gass, og dermed også statens petroleumsinntekter, er opptjent ute. For å unngå en for sterk nedbygging av konkurranseutsatt sektor må også sparingen skje ute. I lys av dette er SPU det viktigste virkemidlet for Norges sparing.

Kilde: Olsen og Skjæveland (2002).

3.2.2 Bruken av oljeinntekter i Norge

Historien om bruken av oljeinntekter i Norge kan grovt sett deles inn i tre faser. I den første fasen, utover 1970-tallet, ble fremtidige oljeinntekter forskuttert i statsbudsjettet. Det bidro til at man gikk fra en lengre periode med overskudd på statsbudsjettet, til en situasjon med sterk vekst i offentlige utgifter og betydelige underskudd, se figur 3.2. Denne innretningen på den økonomiske politikken viste seg ikke å være bærekraftig, og finanspolitikken måtte strammes kraftig til mot slutten av 1970-tallet.

I den andre fasen, utover på 1980-tallet, økte oljeinntektene. I stedet for å bruke inntektene før de kom, ble de nå tatt mer eller mindre løpende inn i statsbudsjettet. Det viste seg også som en sårbar strategi da oljeprisen falt vinteren 1985–86 og konjunkturene snudde nedover i 1987. I forkant av oljeprisfallet og konjunkturomslaget var norsk økonomi preget av en kraftig forbruksdrevet oppgangskonjunktur. Den var i stor grad finansiert av gjeldsvekst i husholdningene, delvis som et resultat av liberaliseringen av kredittmarkedet.

På midten av 1980-tallet var husholdningenes sparing klart negativ. Men økende realrente etter skatt og fall i boligprisene førte til at husholdningene økte sparingen. Sammen med økende arbeidsledighet, ledet dette til at enkelte norske banker gikk på store tap. Problemene i banksektoren økte gradvis i årene som kom, og kulminerte i en omfattende bankkrise fra 1990. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var norsk økonomi inne i en dyp lavkonjunktur, der arbeidsledigheten kom opp i over 6½ pst. av arbeidsstyrken. I starten ble nedgangen i norsk økonomi undervurdert, men etter hvert ble finanspolitikken kraftig ekspansiv og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet økte. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi bedret seg, ble bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet redusert og gjennom store deler av 1990-tallet var det innstramminger som preget finanspolitikken. Understøttet av fallende rente internasjonalt og økende etterspørsel fra Norges handelspartnere ble finanspolitikken strammet inn med over 5 prosentenheter fra 1992 til 2000, målt ved endring i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Ved inngangen til 2000-tallet startet den tredje fasen for bruken av oljeinntektene med innføringen av handlingsregelen for finanspolitikken i 2001. Ifølge regelen skulle bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet over tid tilsvare den forventede realavkastningen av de oppsparte midlene i SPU. Handlingsregelen innebar dermed at oljeinntektene nå først skulle brukes etter at de var kommet og på en måte som var langsiktig opprettholdbar. En gikk nå derfor bort fra å bruke oljeinntektene direkte, til at bruken er basert på finansinntekter fra fondet.

Dagens finanspolitiske rammeverk er et resultat av en gradvis utvikling over tid. Allerede i St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn ble det foreslått å sikte mot et moderat utvinningstempo, samtidig som man pekte på behovet for å omplassere deler av petroleumsformuen til finansformue i utlandet: «Men en betydelig del av de offentlige inntektene fra petroleumsvirksomheten må investeres utenfor landet. Det er viktig at dette gjøres på en slik måte at de kan være til nytte når selve petroleumsvirksomheten en gang er slutt, og bidra til å redusere de problemer som avvikling av petroleumsvirksomheten kan medføre.»

Analysene i St.meld. nr. 25 ble videreutviklet av Tempoutvalget, som ble satt ned under visesentralbanksjef Hermod Skånlands ledelse i 1982. Utvalget foreslo at nivået på petroleumsutvinningen burde fastlegges med sikte på å gi et stabilt størrelsesforhold mellom statens løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten og etterspørselen fra fastlandsøkonomien. På den måten kunne en forhindre at nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor gikk for langt. Utvalget støttet at det ville være fornuftig å opprette et fond som frikoblet den løpende bruken av oljeinntekter fra opptjeningen, slik at statsbudsjettets utgiftsside ble skjermet fra svingninger i petroleumspriser. Særlig kunne dette tjene som en buffer mellom statsbudsjettet og svingninger i oljeinntektene. Utvalget trodde likevel ikke at det ville være mulig å bygge opp et så stort fond at det også kunne bli til nytte etter oljealderen.

Tempoutvalgets synspunkter ble lagt frem for Stortinget i 1985, og regjeringen Willoch varslet at den ville arbeide med en fondsordning som kunne underbygge langsiktige hensyn ved bruken av oljeinntektene og samtidig tjene som buffer mot uforutsette svingninger i disse inntektene, se blant annet St.meld. nr. 83 (1984–85). Statens petroleumsfond (forløperen til SPU) ble opprettet i 1990. Fondets inntekter skulle være statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen av den kapitalen som var investert i fondet. Fondsmidlene skulle plasseres i utlandet.

Lavkonjunktur i norsk økonomi og forholdsvis lave petroleumsinntekter gjorde at det drøyde til mai 1996 før det ble overført penger til fondet, men deretter vokste fondet raskt og ved utgangen av 2000 var fondskapitalen kommet opp i nesten 390 mrd. kroner, eller 32 pst. av fastlands-BNP. En kraftig økning i oljeprisen innebar at det var utsikter til betydelig vekst i fondskapitalen også fremover. Dette økte behovet for klare retningslinjer for bruken av petroleumsinntekter, både for å ivareta løpende stabiliseringshensyn og for å legge til rette for at petroleumsformuen også skulle komme fremtidige generasjoner til gode.

Gjennom de to første fasene i bruken av oljeinntektene manglet Norge institusjoner for å håndtere oljeinntektene på en god måte. Den krevende tilpasningsperioden norsk økonomi var gjennom på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, skapte forståelse for at det var nødvendig med en mer langsiktig forvaltning av oljeinntektene enn på 1970- og 1980-tallet. Det banet vei for det rammeverket som etter hvert ble etablert i den tredje fasen for bruk av oljeinntekter, med oljefondet og handlingsregelen.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.1 Statens petroleumsinntekter

Den norske staten henter inn inntekter fra ressursrenten gjennom flere kanaler. Skatter og inntekter fra direkte eierskap utgjør de største inntektskildene.

Gjennom skattesystemet skattlegges grunnrenten både gjennom den ordinære selskapsskatten¹ (23 pst.) og særskatten (55 pst.). Staten mottar også inntekter gjennom direkte eierskap (Statens Direkte Økonomiske engasjement, SDØE). SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt der staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andel av inntektene. Utover dette mottar staten også inntekter gjennom eierskap i Equinor (tidligere Statoil) og enkelte miljø-, produksjons- og arealavgifter.

Samlet sett betyr dette at staten henter inn en stor del av ressursrenten i sektoren. Samtidig tar staten også en stor del av risikoen i sektoren. Figur 3.3 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten og hvordan disse samvarierer med oljeprisen. Over tid har inntektene vokst som følge av økt produksjon. Økte oljepriser har også gitt større overskudd og dermed økte inntekter for staten. Tilsvarende faller statens inntekter fra petroleumsnæringen betydelig i perioder med lave priser. Statens inntekter tar utgangspunkt i netto overskudd i virksomheten, og statsinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg ved endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Kilde: Finansdepartementet.

¹ Den ordinære selskapsskatten skattlegger også normalavkastningen fra petroleumsvirksomheten.

3.3 Handlingsregelen og fondskonstruksjonen

SPU og handlingsregelen har siden 2001 gitt en plan for gradvis økt bruk av oljeinntekter i norsk økonomi. I lov om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal tilføres SPU og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet. Se figur 3.4.

Siden 2001 er følgende retningslinjer lagt til grunn for uttak fra fondet (handlingsregelen):

• Bruken av fondsinntekter skal over tid følge den forventede realavkastningen av SPU.

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Da handlingsregelen ble lagt frem ble forventet realavkastning av SPU anslått til 4 pst. I Perspektivmeldingen 2017 ble anslaget justert ned til 3 pst. Et samlet Storting sluttet seg til dette.

Kilde: Finansdepartementet og utvalget.

Et av hovedhensynene bak de finanspolitiske retningslinjene var at den økonomiske politikken måtte være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år ville bli nødvendig med store politikkomlegginger som svekket grunnlaget for velferden. Så lenge en bruker den forventede realavkastningen av SPU, tærer en ikke på realverdien av selve fondet. Det innebærer at en kan opprettholde bruken av oljeinntekter, selv etter at tilførselen til fondet stopper opp. Samtidig gir handlingsregelen en gradvis innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi, løsrevet fra svingningene i de løpende inntektene. Rammeverket legger dermed til rette for en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og reduserer risikoen for hollandsk syke og store omstillinger i norsk økonomi.

Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i økonomien over tid ble tillagt stor vekt både i St.meld. nr. 29 (2000–2001), der handlingsregelen for bruk av oljeinntekter først ble lagt frem, og i Perspektivmeldingen 2017. Når fondet bare investeres ute, skjermes fastlandsøkonomien fra de store, men varierende valutastrømmene fra næringen. Samtidig understreker handlingsregelen at uttaket fra fondet det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen. Bruken av oljeinntekter måles derfor ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, som gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet er korrigert for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Ved å gjennomføre slike aktivitetskorreksjoner legges det til rette for at de automatiske stabilisatorene får virke. Hvis en i stedet hadde satt et mål for utviklingen i budsjettbalansen uten å ta hensyn til konjunkturelle utslag, hadde en måttet stramme inn på andre poster i budsjettet når skattene faller eller arbeidsledigheten øker i en nedgangskonjunktur. En slik budsjettpolitikk ville bidratt til å forsterke konjunktursvingningene i norsk økonomi.

Handlingsregelen åpner også for at budsjettpolitikken aktivt kan brukes til å stabilisere produksjon og sysselsetting utover det som følger av de automatiske stabilisatorene. I et gitt år kan, og vil normalt, oljepengebruken derfor avvike fra forventet realavkastning. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste skal konsekvensene for bruken av oljeinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av fondet noen år frem i tid. Målet er at overføringene fra fondet til statsbudsjettet over tid skal tilsvare den forventede realavkastningen.

3.4 Erfaringer med handlingsregelen

Handlingsregelen gir et forholdsvis enkelt og intuitivt svar på hvordan man bruke de oppsparte midlene i SPU over statsbudsjettet. Skal finanspolitiske regler være nyttige for politiske beslutningstakere, må de være forståelige for et bredt publikum – ellers vil de vanskelig kunne spille noen rolle for å begrunne et finanspolitisk opplegg.

Praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter ble vurdert av Thøgersen-utvalget, se NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi – praktisering av handlingsregelen. En konklusjon fra utvalget var at handlingsregelen har hatt stor betydning for utformingen av de enkelte budsjettene i årene etter at regelen ble innført.

Figur 3.2 illustrerer at en etter at handlingsregelen ble innført har lykkes godt med å skille bruken av oljepenger fra opptjeningen, og det finanspolitiske rammeverket har bidratt til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i de løpende oljeinntektene. Samlet har handlingsregelen og pensjonsfondet hatt avgjørende betydning for Norges forvaltning av oljeinntektene.

Figur 3.5 viser oljepengebruken, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sammenlignet med 4-prosentbanen siden 2002 slik som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2018 og i ulike budsjettdokumenter fra 2002. Figuren illustrerer at anslagene for bruk av oljeinntekter og forventet realavkastning har svingt betydelig. To ganger har bruken av oljeinntekter ligget så langt over den forventede realavkastningen av fondet at det har blitt stilt spørsmålstegn ved handlingsregelens troverdighet. Når vi nå ser perioden etter 2001 under ett, har likevel den samlede bruken av oljeinntekter vært lavere enn den forventede avkastningen i perioden. Beregninger i Revidert nasjonalbudsjett 2018 viser at det siden handlingsregelen ble innført har vært brukt rundt 510 mrd. kroner mindre enn om uttaket hadde vært akkurat 4 pst. av fondet hvert år. Denne typen beregninger avhenger av fondets markedsverdi og vil dermed kunne endres vesentlig etter hvert som en inkluderer nye observasjoner.

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Når bruken av oljeinntekter de enkelte år har avveket fra 4-prosentbanen, har det blant annet vært begrunnet med hensynet til den økonomiske situasjonen, hensynet til konkurranseutsatt sektor og at konsekvensene av store endringer i fondskapitalen må fordeles over flere år. Periodene der bruken av oljeinntekter har ligget over 4-prosentbanen sammenfaller dermed også med lavkonjunkturer i norsk økonomi. Figur 3.6 viser endringen i budsjettbalansen fra ett år til det neste, målt som summen av den diskresjonære endringen og automatiske stabilisatorer. Figuren illustrerer at det under lavkonjunkturene som fulgte av dot.com-krisen og finanskrisen ble ført en klart ekspansiv finanspolitikk. Samtidig ble det i disse periodene også lagt stor vekt på at oljepengebruken etter hvert måtte vende tilbake til 4-prosentbanen.

I periodene hvor oljepengebruken har ligget vesentlig under 4-prosentbanen har det ikke vært uttalt en like klar strategi for hvordan underskuddet skal bringes tilbake til banen. Thøgersen-utvalget konkluderte med at «Samlet sett avtegner det seg et bilde av at praktiseringen av handlingsregelen har vært innrettet mot å bringe bruken av oljeinntekter tilbake til 4-prosentbanen når det av en eller annen grunn har oppstått et avvik. Forbigående hendelser (sjokk) har slik sett blitt glattet ut ved en fleksibel praktisering av regelen.» En slik praktisering er i tråd med de finanspolitiske retningslinjene, og utvalget pekte på at dette rommet for skjønnsutøvelse antagelig har vært en styrke ved regelen.

Utvalget understreket samtidig at tilbakevending til 4-prosentbanen også hviler på at sjokkene i denne perioden har vist seg å være forbigående. Perioder med svak utvikling i fondet og/eller svake konjunkturer, har relativt raskt blitt avløst av motsvarende sterke perioder. En kan ikke alltid regne med å være like heldig. Veksten i fondet ventes nå å flate ut, etter sterk vekst de siste par tiårene.

¹ Målt som endring i henholdsvis strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd og aktivitetskorrigeringer i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet.

3.5 Bruk av oljeinntekter i årene fremover

Siden handlingsregelen ble innført, har store avsetninger til SPU og god avkastning i fondet gjort det mulig å øke bruken av oljeinntekter markert. I 2018 anslår Finansdepartementet bruken til å utgjøre 7,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, mot 1,4 pst. i 2001.

Nå går vi trolig over i en ny, fjerde fase i bruken av oljeinntekter. Vi vil fortsatt basere bruken av oljeinntekter på oppsparte midler i fondet, men størrelsen på fondet vil trolig flate ut og etter hvert avta som andel av verdiskapingen i økonomien. For det første vil petroleumspriser omkring dagens nivå og gradvis avtakende produksjon i Nordsjøen gi lavere nye innskudd i SPU. For det andre ble anslaget på forventet realavkastning justert ned fra 4 til 3 pst. i Perspektivmeldingen 2017. Samlet ventes ikke lenger verdien av fondet å øke vesentlig målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Et tiår fra nå vil fondsavkastningen mest sannsynlig følge en svakt nedadgående bane målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.2.

Da handlingsregelen ble innført, var det kjent at nye netto tilførsler av kapital til fondet på sikt ville avta og at inntektene fra investeringene i pensjonsfondet ville bli viktigere. Statens finansinntekter fra fondet er nå på linje med tilførslene fra oljevirksomheten. Usikkerheten i oljeprisen, som var en av årsakene til at fondet ble etablert, har dermed gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet ved de internasjonale finansmarkedene nå betyr mer for statens inntekter.

Erfaringer viser at det er vanskelig å gi presise anslag for fondskapitalen og det fremtidige finansieringsbidraget fra fondet. Historisk har svingningene i markedsverdien av fondet i første rekke hatt bakgrunn i kursendringer på fondets investeringer, såkalte omvurderinger. Slike omvurderinger skyldes dels endrede kurser på aksjer og obligasjoner og dels endret kronekurs. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i markedsverdien av fondet i årene 2013–2015, en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre perioder, som i 2011 og 2016, har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondets verdi.

Siden 2001 har kortsiktige svingninger i verdien av fondet blitt håndtert med en fleksibel praktisering av handlingsregelen. For det enkelte år har det vært lagt vekt på å tilpasse finanspolitikken til situasjonen i norsk økonomi, samtidig som uttaket over tid har fulgt fondets forventede realavkastning. Det er i tråd med de finanspolitiske retningslinjene, som understreker at konsekvensene for finanspolitikken av store endringer i verdien av fondet skal jevnes ut over flere år.

Når fondet nå utgjør nesten tre ganger verdiskapingen i fastlandsøkonomien, kan svingninger i fondet gi betydelige utslag i 3-prosentbanen målt i kroner. Rettesnoren for det strukturelle budsjettunderskuddet kan derfor flytte seg betydelig over kort tid. Samtidig innebærer lavere vekst i fondet at det i årene fremover kan bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere ble motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil et slikt fall fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter.

Avkastningen fra fondet bidrar til en diversifisering av statens inntekter sammenlignet med andre land. Uten en stor finansformue i utlandet måtte statens utgifter dekkes av skatter og andre inntekter fra fastlandsøkonomien. Med SPU og handlingsregelen kan den norske staten finansiere en betydelig andel av utgiftene med inntekter fra utlandet. En slik diversifisering vil normalt være en fordel, men innebærer også utfordringer som andre land ikke står overfor på samme måte.

Med et stort fond er vi også utsatte for svingninger i fondets verdi. Bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, har nå kommet opp på et høyt nivå, anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2018 til 7,6 pst. av trend BNP for Fastlands-Norge. En må derfor være forberedt på at det kan bli store avvik mellom bruken av oljepenger og rettesnoren på 3 pst. En fleksibel praktisering av handlingsregelen, hvor det tas høyde for svingninger i fondet, er nødvendig for å unngå at svingningene blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi. I perioder hvor fondet stiger mye i verdi, bør en være forsiktig med å øke bruken av oljepenger raskt. Det gir en buffer mot et fremtidig fall i fondsverdien.

3.6 Sammendrag

Dette kapitlet har redegjort for utfordringer med å håndtere store, midlertidige ressursinntekter, hvordan Norges håndtering av olje- og gassinntektene har utviklet seg fra begynnelsen av 1970-tallet frem til i dag, samt drøftet utfordringer ved bruken av oljeinntekter i årene fremover.

Store ikke-fornybare ressurser er ingen garanti for høy økonomisk vekst og høy sysselsetting. En for rask innfasing av slike inntekter vil gi en for omfattende nedbygging av tradisjonell eksportindustri, noe som vil gi krevende omstillinger når inntektene faller bort. Dette er ofte omtalt som hollandsk syke. Inntekter fra naturressurser er dessuten usikre, og kan endre seg mye over kort tid.

En viktig utfordring for ressursrike land er derfor å få etablert et finanspolitisk rammeverk som kan dempe nedbyggingen av tradisjonell eksportindustri og skjerme offentlige budsjetter fra svingninger i ressursinntektene.

En var tidlig oppmerksom på disse utfordringene i Norge. Utviklingen av det finanspolitiske rammeverket i Norge har likevel vært en gradvis prosess over tid, hvor en har dratt erfaringer fra feil en har gjort underveis. Etter hvert har Norge bygd opp institusjoner som har håndtert utfordringene med store ressursinntekter på en god måte.

I grove trekk kan håndteringen av inntektene så langt deles opp i tre faser. I den første fasen, tidlig på 70-tallet brukte en oljeinntektene på forskudd, noe som førte til betydelige strukturelle underskudd på relativt kort tid. I den andre fasen, utover på 80-tallet, ble oljeinntektene tatt inn mer eller mindre løpende over statsbudsjettet. Dette viste seg som en sårbar strategi da oljeprisene falt kraftig på midten av 80-tallet. For bedre å kunne håndtere svingningene i oljeinntektene ble Statens petroleumsfond opprettet i 1990. På grunn av lavkonjunkturen på begynnelsen av 90-tallet, ble den første netto overføringen til fondet først gjort i 1996.

Rundt 2000 var det utsikter til en betydelig vekst i fondets størrelse. Samtidig hadde den krevende tilpasningsperioden for norsk økonomi gjennom 1980-tallet og inn i 1990-tallet skapt en forståelse for at det var nødvendig med en mer langsiktig forvaltning av oljeinntektene. Den tredje fasen i bruken av oljeinntekter startet med innføringen av handlingsregelen i 2001. Handlingsregelen la opp til at bruken av oljeinntektene fra nå av skulle brukes etter de var tjent opp, ved at bruken av oljepenger over tid skulle tilsvare realavkastningen av fondet.

Med handlingsregelen og fondskonstruksjonen har Norge lyktes godt med å skille bruken av oljepenger fra opptjeningen av dem. En har også lyktes med å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i de løpende petroleumsinntektene. Avvik mellom oljepengebruken, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og forventet realavkastning av fondet, har blant annet vært begrunnet med den økonomiske situasjonen, hensynet til konkurranseutsatt sektor og av at store endringer i fondskapitalen må fordeles over flere år. Det er samtidig lagt stor vekt på at oljepengebruken etter hvert må vende tilbake til retningslinjen om å bruke realavkastningen fra fondet.

Vi går nå trolig over i en ny, fjerde fase i bruken av oljeinntekter. Veksten i fondet vil trolig flate ut som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Finansieringsbidraget fra fondet, som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil derfor flate ut og etter hvert falle. Samtidig har fondet blitt såpass stort at usikkerheten i internasjonale aksjemarkeder kan skape store svingninger i fondets verdi og være krevende å håndtere. Denne utviklingen vil fortsette fremover etter hvert som de resterende verdiene på sokkelen overføres til SPU.

Eksponeringen staten har mot petroleumssektoren og oljeprisen er fortsatt stor. Men samtidig faller eksponeringen betydelig fremover etter hvert som en stadig større andel av statens formue flyttes fra sokkelen til fondet. Utvalget anser forslaget som skal vurderes, om energiaksjer skal tas ut av referanseindeksen til fondet, som et forslag om en ytterligere diversifisering av statens formue utover det som allerede skjer.

Frem til verdiene på sokkelen er flyttet over i fondet vil norsk økonomi og statens inntekter være sårbar for store endringer i petroleumsinntektene, særlig ved et varig fall. Risiko for norsk økonomi ved et varig fall i inntektene fra utvinning av olje- og gass på norsk sokkel omtales nærmere i kapittel 6.

Referanser

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.

Meld. St. 2 (2017–2018) Revidert nasjonalbudsjett 2018.

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid (Tempo-utvalget).

NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi – Praktisering av handlingsregelen (Thøgersen-utvalget).

Olsen, Øystein og Arent Skjæveland (2002): Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter, i Hva gjør oljeinntektene med oss? redigert av Arne Jon Isachsen, J.W. Cappelens forlag, 2002.

Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018.

St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnet.

St.meld. nr. 83 (1984–85) Langtidsprogrammet 1986–1989.