10 Rammer for saksbehandling i fosterhjemsforhold – fosterhjemsavtalen

10.1 Innledning

Kjernen i utvalgets mandat er å vurdere faglige og økonomiske rammebetingelser for fosterhjem. I et juridisk perspektiv innebærer utvalgets forslag i kapitlene foran økt regulering av disse betingelsene, og dermed en styrking av fosterforeldres rettigheter. Det gjenstår imidlertid enkelte juridiske spørsmål som utvalget har valgt å behandle i dette kapitlet. Utvalget har avgrenset sitt arbeid mot arbeidet med ny barnevernslov.

Ut fra mandatet og ulike innspill som utvalget har mottatt, har utvalget valgt å drøfte:

• Partsrettigheter

• Rett til å klage over vedtak om å flytte barnet

• Plikt for barnevernstjenesten til å samarbeide med fosterhjemmet

• Innholdet i fosterhjemsavtalen samt konfliktløsningsorgan

Utvalget har vært opptatt av om dagens juridiske rammer for saksbehandlingen rundt fosterhjemsordninger samt fosterhjemsavtalen gir den riktige balansen mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten, eller om balansen bør forskyves noe ved å gi fosterforeldrene flere individuelle rettigheter. Sentrale hensyn ved avveiningene er om rammene er til barnas beste og om de bidrar til å sikre trygghet og stabilitet i fosterhjemmet.

10.2 Situasjonen i dag

Fosterforeldre har i dag få individuelle rettigheter etter barnevernloven. Fosterforeldre er i et kontraktsforhold til kommunen, og ses derfor i mindre grad som selvstendige subjekter og parter i selve barnevernssaken.

Viktige juridiske rammer for fosterhjemmet i dag er barnevernlovens regulering av plikten barnevernstjenesten har til oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet og kommunens plikt til å føre tilsyn med barn i fosterhjem. I tillegg gir barnevernloven en viss mulighet for fosterforeldre til å få partsstatus i barnevernssaken og adgang til å klage over flytting av barnet.1 Fosterforeldrene har også rett til å uttale seg ved tilbakeføring av barnet til foreldrene. Etter barnevernloven skal fylkesmannen føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av lovpålagte plikter.

Videre regulerer fosterhjemsavtalen barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser ved fosterhjemsplassering. I fosterhjemsavtalen punkt 8 heter det at fosterforeldre kan be fylkesmannen rådgi ved uenighet etter fosterhjemsavtalen. Det er imidlertid ikke gitt et slikt oppdrag til fylkesmannen i tildelingsbrev. Dersom fylkesmannen ikke bistår med rådgivning eller rådgivningen ikke fører til at det oppnås enighet, er fosterforeldre henvist til å bringe tvister som gjelder fosterhjemsavtalen inn for rettslig prøving.

10.3 Behovet for endring

De juridiske rammene for fosterhjemsoppdraget reflekterer ansvaret barnevernstjenesten har for å sikre barnet nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Ansvaret gjelder enten barnet bor i fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak eller etter at barnevernet har overtatt omsorgen for barnet. Fosterforeldre anses som utøvere av omsorgen på vegne av barnevernstjenesten dersom barnevernet har overtatt omsorgen for barnet, eller på vegne av foreldrene dersom barnet bor i fosterhjem som frivillig hjelpetiltak. Dette er bakgrunnen for at fosterforeldres individuelle rettigheter i liten grad er regulert og vektlagt i de juridiske rammene rundt fosterhjemsordningen. Dette er også bakgrunnen for at fosterhjemmenes rettigheter og plikter i all hovedsak er kontraktsregulert gjennom en privatrettslig avtale med barnevernstjenesten.

Utvalget har mottatt innspill blant annet fra Norsk Fosterhjemsforening om at det kan være behov for i større grad å bedre fosterforeldrenes situasjon og rettigheter, slik at de kan ivareta sitt oppdrag og bidra til løsninger som er til barnets beste.

Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved om gjeldende juridiske reguleringer i tilstrekkelig grad sikrer at målet med fosterhjemsoppdraget for barnet nås. Utvalget har ikke foretatt en fullstendig gjennomgang og drøftelse av dette. Utvalget vil påpeke at utgangspunktet må være at barnets interesser og behov skal ivaretas. Utvalget vil i tillegg påpeke noen områder hvor fosterforeldrenes rettigheter bør styrkes.

Fosterforeldrenes rolle, og forventningen om at de skal gi barnet trygghet, omsorg og tilhørighet, medfører at de ofte blir godt kjent med barnet. Deres vurderinger vedrørende barnets beste kan være svært viktig som grunnlag for valg av tiltak, som blant annet om barnet bør flytte ut av fosterhjemmet.

Gode samarbeidsforhold mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten kan være avgjørende for å sikre stabiliteten i fosterhjemmet. Dersom det oppstår uenigheter mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten, kan fosterforeldrene erfare at de har få rettigheter og andre virkemidler for å ivareta barnets behov og det familielivet de har med barnet. Eksempler på konflikter kan være at fosterforeldre mener de ikke får tilstrekkelig veiledning og bistand fra barnevernstjenesten, eller at barnevernstjenesten mener at barnet bør flytte til et annet fosterhjem mot fosterforeldrenes ønske. Dette kan skape en usikkerhet i fosterhjemsoppdraget, som også kan bidra til å vanskeliggjøre rekrutteringen av fosterhjem.

Intensjonen med fosterhjemsordningen er at det skal skapes en situasjon som er så lik andre familier som mulig. EMK artikkel 8 beskytter retten til familieliv. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i to saker slått fast at relasjonen mellom barn og fosterforeldre kan utgjøre «et familieliv» dersom det i praksis reelt eksisterer nære og personlige bånd. Den ene saken gjaldt fosterforeldres krav om samvær med et tidligere fosterbarn.2 Også den andre saken viser at relasjonen mellom fosterforeldre og barn i fosterhjem er anerkjent som familieliv etter EMK artikkel 8. Der krevde fosterforeldrene samvær med barnet etter at det ble tilbakeført til sin mor etter nesten fire år i fosterhjemmet.3

Utvalget viser til at menneskerettslige forpliktelser kan være et argument for at familieliv i fosterhjemmet bør beskyttes i større grad enn i dag gjennom å styrke fosterforeldres rettigheter.

Samtidig kan de menneskerettslige forpliktelsene også være et argument for å beskytte den opprinnelige familien mot ytterligere inngrep. Beskyttelsen av retten til familieliv som ligger i EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 kan derved vanskeliggjøre en forskyvning av denne balansen, i alle fall dersom det innebærer å gripe ytterligere inn i familielivet.

Det ansvaret barnevernstjenesten har for barn som bor i fosterhjem, kan tale mot at fosterforeldres individuelle rettigheter økes. Barnevernstjenesten har plikt til å følge med på barnets utvikling og situasjon, og barnevernstjenesten kan vurdere det slik at barnet av ulike årsaker skal flytte ut av fosterhjemmet på tross av fosterforeldrenes syn. Tidsperspektivet kan være viktig, og dersom fosterforeldre for eksempel alltid skal kunne bestride flyttevedtaket gjennom en klage, kan det forsinke prosessen med å skaffe barnet et annet sted å bo. Dette kan være uheldig sett ut fra barnets behov.

Bedre regulering gjennom flere individuelle rettigheter til fosterforeldre kan imidlertid bidra til større grad av forutsigbarhet for fosterhjemmet.

10.4 Utvalgets vurderinger og forslag

10.4.1 Partsrettigheter

Utvalget har vurdert om regelverket bør endres slik at fosterforeldre i større grad tilkjennes partsrettigheter. Det kan gjøres ved at de kan få partsstatus i større omfang av barnevernssaker, og/eller ved at de oftere får partstatus i flyttesaker etter barnevernloven § 4-17.

Det å få partsstatus i en barnevernssak utløser viktige rettigheter. Parter har blant annet rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage på vedtak, prosessuelle rettigheter i en tvangssak for fylkesnemnda og en rett til kontradiksjon, altså en rett til å redegjøre for sitt syn.4 Partsrettigheter kan få betydning ved barnets plassering i fosterhjem, men også underveis og ved opphør av fosterhjemsoppdraget. Se kapittel 3 om partsrettigheter etter barnevernloven.

For å avgjøre om fosterforeldre har partsrettigheter etter barnevernloven, må det avgjøres konkret om de har en slik tilknytning at de er å anse som parter etter forvaltningsloven § 2 e. Denne bestemmelsen definerer en part som en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Det er personens tilknytning til barnet og hva saken gjelder, som er de sentrale vurderingstemaene. 5

En barnevernssak handler i all hovedsak om foreldrene og barnet, og derfor er det foreldre og barn som først og fremst er parter i saken.6 Samtidig har ikke barn og foreldre alltid partsrettigheter. I vurderingen av om foreldrene har partsrettigheter i en barnevernssak, er det avgjørende hvorvidt den enkelte forelder er innehaver av foreldreansvaret eller ikke.7

Ved vedtakelsen av barnevernloven syntes det forutsatt at fosterforeldre normalt ikke har partsstatus. Fosterforeldrenes kontraktsforhold med kommunen tilsier at de ikke har partsstatus på et generelt grunnlag. 8 I flyttesaker må fylkesnemnda vurdere om fosterforeldrene har partsstatus etter forvaltningsloven § 2 e. Ved rettslig prøving av et vedtak om omsorgsovertakelse er det lagt til grunn at fosterforeldre ikke har partsrettigheter. Fosterforeldre har heller ikke partsrettigheter i spørsmål om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse.9

Barnevernslovutvalget vurderte i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov private personers partsrettigheter etter barnevernloven. Når det gjaldt fosterforeldre, mente lovutvalget at det ikke var grunn til at fosterforeldre skal ha partstatus i andre saker enn flyttesaker. I flyttesaker foreslo lovutvalget å videreføre gjeldende rett, det vil si at det skal foretas en konkret vurdering i hver sak. Samtidig understreket lovutvalget at det i mange tilfeller kan være grunn til å behandle fosterforeldre som part i slike saker. Lovutvalget viste også til at barnevernstjenesten alltid må vurdere om fosterforeldre bør ha partsstatus og også gjøre fosterforeldre oppmerksom på at de kan ha klagerett.10

Utvalget har vurdert fosterforeldres partsrettigheter i en barnevernssak. I likhet med Barnevernslovutvalget vil utvalget understreke at det i mange tilfeller kan være grunn til å behandle fosterforeldre som part i slike saker, at det alltid må vurderes, og at fosterforeldrene må gjøres kjent med at de kan ha klagerett. Dette er særlig viktig når barn har bodd i fosterhjemmet over lengre tid og tilknytningen er god. Partsrettigheter for fosterforeldre vil sikre at barnets situasjon blir bedre belyst.

Spørsmålet om partsrettigheter er av stor betydning for fosterforeldre, men reiser også kompliserte problemstillinger. Utvalget viser til at Barne- og likestillingsdepartementet arbeider med oppfølging av NOU 2016: 16 og forslag til ny barnevernslov. Utvalget oppfordrer departementet til å særlig vurdere spørsmålet om fosterforeldres partsrettigheter i den sammenheng. Dette bør vurderes i sammenheng med spørsmålet om barn og foreldres partsrettigheter.

10.4.2 Fosterforeldres klagerett

Klage over vedtak om flytting av barnet

Utvalget har vurdert spørsmålet om fosterforeldres adgang til å påklage vedtak om flytting etter barnevernloven § 4-17.

Barnevernstjenesten har omsorgen for barnet og dermed både rett og plikt til å følge barnets situasjon og foreta eventuelle nødvendige endringer i plasseringen av barnet, jf. barnevernloven §§ 4-5 og 4-16. Barnet skal ha en tiltaksplan hvis det bor i fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak og en omsorgsplan hvis det bor i fosterhjem etter en omsorgsovertakelse. Oppfølgingen av barnet kan resultere i at barnevernet vedtar å flytte barnet til et annet fosterhjem eller eventuelt til en institusjon. For fosterforeldres del skal barnevernstjenesten informere fosterforeldrene så tidlig som mulig om oppsigelse av fosterhjemsforholdet dersom barnevernstjenesten ønsker å flytte barnet og si opp avtalen, jf. fosterhjemsavtalen punkt 7.2.

Fosterforeldre kan etter en konkret vurdering få rett til å klage på flyttevedtak etter barnevernloven § 4-17.11 Fylkesnemnda må vurdere om fosterforeldrene har rettslig klageinteresse eller er part i saken, jf. forvaltningsloven § 28. Vurderingstema vil være tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene og varigheten av plasseringen.12 Fosterforeldre kan bringe fylkesnemndas avvisning av deres klage inn for tingretten, og tingrettens overprøving skal da foregå etter reglene i tvisteloven kapittel 36.

Utvalget har vurdert om det er behov for å styrke fosterforeldres klagerett i saker om flytting etter barnevernloven § 4-17. Det kan spørres om fosterforeldre skal ha en automatisk klagerett, og ikke være avhengig av at fylkesnemnda finner at de har rettslig klageinteresse eller er part i saken etter forvaltningsloven § 28. En automatisk klagerett må i så fall fremgå direkte av barnevernloven.

Utvalget viser til at fosterforeldrene ofte vil være viktige premissleverandører for å få frem hvilke løsninger som vil være best for et konkret barn. Ikke minst vil det gjelde i langvarige fosterhjemsforhold. En automatisk klagerett vil kunne gi fosterforeldrene større innflytelse enn hva som er tilfellet i dag, og vil også kunne bidra til å redusere noe av den usikkerheten som preger fosterhjemsordningen. Dette er argumenter som kan tale for at fosterforeldre alltid skal ha klagerett.

Samtidig kan det hevdes at dagens ordning er tilstrekkelig. Fosterforeldre kan ha klagerett, men bare dersom de oppfyller vilkåret til rettslig klageinteresse eller er part i saken. Ikke alle fosterforeldre bør kunne påvirke og muligens forsinke en nødvendig flytteprosess for barnet. For eksempel kan barnet ha bodd i kortere tid i fosterhjemmet, eller av andre grunner ikke ha etablert bånd til fosterhjemmet.

Utvalget har kommet til at det ikke bør innføres en automatisk klagerett for fosterhjemmet, og at det fortsatt skal være slik at fylkesnemnda vurderer om fosterhjemmet har klagerett gjennom rettslig klageinteresse eller partsstatus i saken.

Rett til å uttale seg ved flytting av barnet fra fosterhjemmet

Utvalget mener at fosterforeldrenes vurdering av hva som er til barnets beste, alltid bør høres og dokumenteres. Fosterforeldrene har ofte god innsikt i hva som vil være bra for barnet. I tillegg kan en mulighet for fosterforeldrene til å påvirke en situasjon hvor flytting av barnet kan være aktuelt, gi fosterforeldrene en innflytelse som kan redusere noe av usikkerheten som fosterforeldrene kan oppleve ved fosterhjemsoppdraget. Utvalget viser også her til EMDs vurderinger om at et fosterhjemsforhold kan være beskyttet av retten til familieliv etter EMK artikkel 8.

Utvalget foreslår derfor en lovfestet uttalerett for fosterforeldre i saker om flytting av et barn etter barnevernloven § 4-17. Fosterforeldrene har allerede uttalerett i saker om tilbakeføring av barnet til foreldrene etter § 4-21.

Klagemulighet over oppfølging fra barnevernstjenesten

For øvrig viser utvalget til at fosterforeldrene har få påvirkningsmuligheter i situasjoner hvor barnevernstjenesten ikke ivaretar sin lovpålagte oppfølging av barnet og fosterhjemmet. Fosterforeldrene kan ikke klage over manglende veiledning eller oppfølging av barnet. Heller ikke barnets foreldre kan klage over manglende veiledning av fosterhjemmet. Utvalget foreslår ingen endringer i dette, da klageadgang forutsetter et vedtak som kan påklages. Utvalget foreslår imidlertid at fosterforeldrenes rettigheter på dette området styrkes gjennom opprettelse av et konfliktløsningsorgan som kan bidra til å avklare spørsmål partene er uenige om, se punkt 10.4.5. Tilsynet og oppfølgingen av barnet og fosterhjemmet er lov- og forskriftsfestet. Utvalget viser til at dersom kommunen ikke utfører lovpålagte oppgaver, kan fylkesmannen føre tilsyn med dette, jf. barnevernloven § 2-3 b. Fylkesmannen kan også pålegge retting av forholdet, men fosterforeldrene vil ikke ha noen individuell rettighet i denne sammenhengen. Det vil også være opp til fylkesmannen om og når et tilsyn med barnevernstjenesten skal gjennomføres.

10.4.3 Samarbeidsplikt for barnevernstjenesten og fosterhjem

Et godt samarbeid mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten er viktig for at fosterhjemmet skal bli trygt og stabilt for barnet. Samarbeid er videre viktig for å finne ut hvilke behov barnet og fosterhjemmet har, og også for å forebygge uenigheter og konflikter. Utvalget har vurdert om barnevernstjenesten bør få en plikt til å samarbeide med fosterforeldrene.

Etter barnevernloven § 1-7 skal barnevernet utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre. Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2018. Bakgrunnen for innføringen av samarbeidsplikten var Barnevernslovutvalgets forslag i NOU 2016:16 om å innføre en samarbeidsplikt ut fra at et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og familien er av sentral betydning i alle faser av en barnevernssak. Bestemmelsen fremgår i den innledende delen av loven for å fremheve betydningen av å gi foreldre og barn mulighet til å medvirke og ha innflytelse gjennom hele barnevernstjenestens arbeid.

Utvalget mener at selv om foreldre og barn er i en særstilling i barnevernssaker, er det også grunn til å sikre godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Det kan gi barnevernstjenesten et bedre innblikk i situasjonen i fosterhjemmet og hva som skal til for å sikre barnet et godt bosted i fosterhjemmet. Samarbeidsplikt vil også understreke at barnevernstjenesten har plikt til å samarbeide med fosterhjemmet, og det kan bidra til å redusere konflikter mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten. Dette er viktige hensyn med tanke på å redusere utilsiktede flyttinger og øke stabiliteten i fosterhjemmet.

Utvalget foreslår derfor at det i fosterhjemsavtalen nedfelles en plikt for barnevernet til å utøve sin virksomhet med respekt for og i samarbeid med fosterhjemmet. Plikten integreres i fosterhjemsavtalen fordi denne regulerer forholdet mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten. Det er naturlig at dette inntas i fosterhjemsavtalens punkt 4.

10.4.4 Innholdet i fosterhjemsavtalen

Fosterhjemsavtalen

Når barn bor i fosterhjem etter vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven §§ 4-12 og 4-8, skal barnevernstjenesten og fosterforeldrene inngå en avtale om henholdsvis fosterforeldrenes og barnevernstjenestens plikter og rettigheter. En standardavtale for de ordinære fosterhjemmene ble utarbeidet i 2010 av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med KS og Norsk Fosterhjemsforening. Barnevernstjenestene er ikke pliktige til å bruke standardavtalen. Det finnes ingen tilsvarende avtale for tilfeller der barn bor i fosterhjem som følge av frivillig hjelpetiltak, jf. §§ 4-4 sjette ledd og 4-7. Ved fosterhjem som frivillig hjelpetiltak skal barnets foreldre trekkes inn med hensyn til fosterhjemsavtalens innhold. Ved å inngå avtalen påtar altså fosterforeldrene seg et fosterhjemsoppdrag for barnevernstjenesten eller foreldrene.

Standardavtalen er til dels en oppsummering av barnevernstjenesten og fosterforeldrenes rettigheter og plikter, blant annet basert på gjeldende lover, forskrifter og retningslinjer (punkt 4-6). Den angir hva som skal gjøres før avtalen underskrives (punkt 2), og presiserer at avtalen skal gjennomgås minst en gang i året eller når en av partene krever det (punkt 3). Punkt 7 gjelder opphør av avtaleforholdet, og punkt 8 tvister.

Til avtalen skal det vedlegges en plan for barnets omsorgssituasjon, samværsavtale, avtale om fosterhjemsgodtgjøring og eventuell avtale om forsterkningstiltak, og oversikt over fosterforeldres arbeidsrettslige stilling og deres sosiale rettigheter (punkt 9 i avtalen).

Behov for endringer i standardavtalen med vedlegg

Standardavtalen bør gjennomgås og eventuelt oppdateres med jevne mellomrom, slik at den til enhver tid reflekterer det som angår samarbeidsforholdet mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Den bør uansett til enhver tid oppdateres i tråd med lov- og forskriftsendringer. Slik oppdatering er viktig for at fosterforeldrene skal ha god informasjon om sine rettigheter og forpliktelser.

Utvalget har flere forslag som vil påvirke hvordan standardavtalen skal skrives. Det gjelder særlig forslag i kapittel 8 og 9 om økonomiske rammebetingelser, hvor utvalget foreslår større grad av standardisering og lovhjemlede rettigheter. Også forslag i kapittel 7 om rammene for oppfølging vil påvirke innholdet i standardavtalen. Det gjelder for eksempel forslag om tilgang til spesialisert veiledning, om tilgjengelighet og kontakt etter kontortid og om oppfølging etter at barnet har fylt 18 år. Utvalget har også forslag som gjelder rammer for saksbehandling i fosterhjemsforhold, som plikt for barnevernstjenesten til samarbeid med fosterforeldre og uttalerett for fosterforeldre i saker om flytting av et barn etter barnevernloven § 4-17. Dersom det opprettes et konfliktløsningsorgan som kan bidra til å avklare uenighet mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene, for eksempel i spørsmål om fosterhjemsavtalens innhold, må dette også inntas i avtalen.

Vedleggene til standardavtalen er etter utvalgets vurdering svært viktige. I beste fall utdyper disse vedleggene avtalen for det konkrete fosterhjemsoppdraget. I kapittel 7 omtaler utvalget behovet for konkrete planer for oppfølging, veiledning, avlastning og andre støttetiltak. I dag inneholder standardavtalen krav til at en plan for barnets omsorgssituasjon vedlegges. En omsorgsplan er generell og konkretiserer ikke hvordan oppfølgingen av fosterhjemmet og barnet skal skje. Det fremgår heller ikke konkrete tiltak for å nå spesifikke mål i en slik plan.

Utvalget mener aktiv bruk av planer er nødvendig for å avklare og avstemme forventninger, og for å kunne styre og dokumentere at barn og fosterfamilie får den hjelpen de trenger. Utvalget mener derfor at barnevernstjenesten i samarbeid med fosterforeldrene skal utarbeide en plan for konkret oppfølging, som skal inngå i fosterhjemsavtalen, se kapittel 7.

Et av vedleggene til standardavtalen er en oversikt over fosterforeldres arbeidsrettslige stilling og deres sosiale rettigheter, sist revidert 1. november 2010. Det tas her forbehold om at gjeldende regelverk kan bli endret, herunder lov om folketrygd og arbeidsmiljøloven. For mer informasjon anbefales bruk av nettsiden nav.no.

Utvalget omtaler fosterforeldrenes arbeidsrettslige stilling og sosiale rettigheter i kapittel 9. Vi anbefaler at vedlegget til fosterhjemsavtalen gjennomgås og oppdateres. Det er særlig viktig for fosterforeldre at de er godt kjent med disse forholdene når de inngår avtale om å bli fosterforeldre, og at de gjøres oppmerksom på endringer i regelverket. Utvalget har foreslått endringer i de økonomiske vilkårene og tilpasninger i trygderegelverket. Dersom forslagene følges opp, må det aktuelle vedlegget endres tilsvarende.

Det fremgår av standardavtalen at hver avtale som inngås mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene skal gjennomgås minst en gang i året. Utvalgets klare inntrykk etter samtaler med barnevernstjenester og fosterforeldre er at dette ikke alltid følges. Utvalget mener det er uheldig. Særlig gjelder dette vedleggene til avtalen. Det er viktig både for barnevernstjenesten og for fosterforeldrene at avtalen gjennomgås og eventuelt justeres ved behov.

Det kan oppstå uenighet mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene om oppfølging, hjelp og støtte, samt om etterlevelse av avtalen. Norsk Fosterhjemsforening har overfor utvalget gitt uttrykk for at mye av utfordringen med kontraktsreguleringen er at rettigheter som fosterforeldre har fått i kontrakt, ikke overholdes.13 Utvalget mener at konkretiserte planer og avklaring av forventninger vil gjøre det lettere å etterprøve om avtalen overholdes fra begge sider, og dermed hindre uenighet som følge av ulik forståelse av avtalen. Det vil likevel fortsatt kunne oppstå tvister om avtalen.

Utvalget er særlig bedt om å vurdere hvordan man på en god måte kan håndtere interessemotsetninger mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene, og drøfter derfor dette nærmere, se under. Opphør av avtaleforholdet, og rammene for slikt opphør, kan være særlig konfliktfylt. Utvalget har derfor vurdert endringer i standardavtalens punkt 7 om gjensidig frist på tre måneder skriftlig oppsigelse, se under.

Sikre fosterforeldres økonomiske interesser ved oppsigelse av avtalen

Etter fosterhjemsavtalen punkt 7.1 kan fosterforeldrene og barnevernstjenesten med gjensidig frist på tre måneder skriftlig si opp avtalen.

Utvalget antar at reglene for oppsigelse særlig kan gi frikjøpte fosterforeldre usikkerhet. De kan for eksempel være frikjøpt 100 prosent fra sitt ordinære arbeid i ett år. Dersom kontrakten sies opp, er det ikke gitt at fosterforeldrene kan gjeninntre i sitt ordinære arbeidsforhold før det er gått ett år. Med andre ord kan frikjøpte fosterforeldre løpe en økonomisk risiko for tap av inntekt.

Denne usikkerheten er uheldig for fosterforeldrene. Utvalget foreslår i kapittel 8 og 9 å lovfeste økonomiske rettigheter for fosterforeldrene. Dette bør også kunne speiles i barnevernstjenestens adgang til å si opp fosterhjemsavtalen. Utvalget mener det er hensiktsmessig med en oppsigelsesfrist, sett ut fra at fosterhjemsavtalen er en privatrettslig avtale. Tre måneders oppsigelsesfrist er vanlig i kontraktsregulering. Utvalget foreslår imidlertid en adgang til at dekning av tapt inntekt ved frikjøp i særlige tilfeller kan forlenges utover denne perioden. Særlige tilfeller vil for eksempel kunne være at oppsigelsen gir en urimelig belastning for fosterforeldrene på grunn av tap av inntekt. Dette vil kunne redusere ulempene dersom det er vanskelig for fosterforeldre å tre inn i jobb igjen når det er avtalt permisjon fra arbeidsplassen som strekker seg ut over opphør av fosterhjemsoppdraget.

10.4.5 Tvist om fosterhjemsavtalen

Måten rammebetingelsene for fosterhjem fastsettes på, gjennom individuelle forhandlinger, kan i mange tilfeller bidra til et høyt konfliktnivå. Utvalget har inntrykk av at forhandlingene tar mye tid og ressurser, og at de oppleves til dels veldig krevende. Dette er drøftet mer inngående i punkt 8.3. I verste fall kan brudd i forhandlingene føre til at barn må flytte til et nytt fosterhjem.

Utvalget foreslår en rekke endringer for å oppnå en mer målrettet fosterhjemsomsorg for ordinære fosterhjem. Forslagene innebærer økt grad av regulering og vil begrense hva barnevernstjenesten og fosterforeldrene kan forhandle om. Det vil likevel fremdeles være mange områder hvor interessemotsetninger kan oppstå, for eksempel ved spørsmål om frikjøp utover den rettighetsfestede perioden utvalget foreslår.

Som nevnt er et godt samarbeid mellom fosterforeldre og barnevernstjeneste svært viktig for barnets situasjon i fosterhjemmet. Konflikt vil kunne påvirke samarbeidet i en slik grad at det går utover barnets trivsel og utvikling. Barn i fosterhjem kan være særlig sårbare for dette.

Disse forholdene taler etter utvalgets syn for at det bør være gode konfliktløsningsmekanismer på fosterhjemsområdet. Slik er imidlertid ikke situasjonen i dag.

Det står i fosterhjemsavtalen at fylkesmannen kan bidra med råd og veiledning til å løse konflikter mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Fylkesmennene er likevel ikke gitt et slikt oppdrag i tildelingsbrevet, og etter det utvalget er kjent med går fylkesmannen i praksis ikke inn i slike saker. Fosterhjemsavtalen er en privatrettslig avtale. Dersom partene ikke kommer til enighet og fylkesmannen ikke kan bistå, må konflikten som ved andre sivile tvister løses ved domstolenes hjelp. Dette er kostbart, tidkrevende og i mange tilfeller en lite egnet måte å løse denne typen konflikter på.

Utvalget ser dermed behov for at det opprettes et konfliktløsningsorgan på dette området. Et slikt organ kan bidra til å avklare spørsmål partene er uenige om raskt, tillitvekkende og uten store kostnader. Et konfliktløsningsorgan kan også sikre større grad av likhet og forutsigbarhet for fosterforeldre, slik at de variasjonene som er, i større grad begrunnes i ulikheter i barnets og fosterfamiliens behov for hjelp og støtte. Etableringen av et slikt organ vil dessuten over tid kunne bidra til mer ensartet praksis blant barnevernstjenestene.

Partene skal i de fleste tilfeller fortsatt ha med hverandre å gjøre også etter at den konkrete tvisten er løst. En ekstern konfliktløsning vil kunne gi en avstand til konflikten som kan virke positivt på samarbeidsklimaet. Utformingen av ordningen må ta hensyn til dette.

Etablering av et konfliktløsningsorgan på fosterhjemsområdet reiser imidlertid en rekke spørsmål. Dette kan blant annet være hvilke tvister organet skal behandle, om organet kan fatte bindende avgjørelser, hvordan det skal være organisert, hvordan saksbehandlingen skal være mv.

Utvalget mener at konfliktløsningsorganet i utgangspunktet bør kunne behandle alle tvister mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene som følger av fosterhjemsoppdraget. Formålet om å bedre samarbeidet trekker i retning av at grensene for organets kompetanse ikke trekkes for snevert. Organet bør dermed blant annet behandle spørsmål om utøvelsen av den daglige omsorgen, dekning av utgifter etter søknad, forsterkningstiltak mv.

Hensynet til kommunal frihet ved innretningen av det enkelte fosterhjemsforholdet taler mot at et konfliktløsningsorgan skal ha kompetanse til å avgjøre en tvist om fosterhjemsavtalen med bindende virkning. Et konfliktløsningsorgan bør imidlertid kunne gi rådgivende uttalelser i spørsmål innenfor sitt kompetanseområde.

Regler for organets saksbehandling bør ta utgangspunkt i forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, blant annet om kontradiksjon og begrunnelse, tilpasset organets funksjon og organisering. Saksbehandlingens omfang bør dessuten tilpasses ut fra sakens betydning. Utvalget tar ikke stilling til om det i visse tilfeller bør åpnes for at partene skal møte direkte for organet og legge frem bevis og argumentere muntlig. Hensynet til en effektiv og rimelig prosess tilsier imidlertid at sakene i det vesentlige behandles skriftlig. Samtidig må partene ha en plikt til å opplyse saken og bidra til løsning av konflikten.

Partene skal fortsette samarbeidet til barnets beste også etter at en tvist har oppstått. Megling gir mulighet for å komme frem til en omforent løsning, og ivaretar hensynet til videre samarbeid. Utvalget mener derfor det bør vurderes om organet skal kunne tilby megling, i hvert fall i visse tilfeller. Det må i så fall vurderes om ansatte i organet som deltar i megling, skal kunne avgi rådgivende uttalelse i samme sak dersom meglingen ikke fører frem.

Det er etter utvalgets oppfatning avgjørende at konfliktløsningsorganets uttalelser har høy tillit hos partene. Det forutsetter at organet i sin funksjon er uavhengig og partsnøytralt, og har juridisk og barnefaglig kompetanse for å sikre juridiske korrekte uttalelser av god kvalitet. Det vil bidra til at uttalelsene i størst mulig grad etterleves, noe som er nødvendig for at ordningen skal fungere etter sitt formål.

Utvalget har vurdert hvilke forvaltningsorganer som er egnet til å ivareta konfliktløsningsfunksjonen. Fylkesmannen har eller kan opparbeide en kompetanse som sikrer faglig legitimitet og tillit. Fylkesmannen har et betydelig ansvar på barnevernfeltet, blant annet gjennom å føre tilsyn med kommunenes barnevernstjenester. Selv om fylkesmannen ikke skal fatte avgjørelser i rollen som konfliktløsningsorgan, vil fylkesmannens legitimitet kunne bidra til at partene innretter seg etter fylkesmannens tilrådinger.

Et annet alternativ kan være Bufetat, som gjennom sitt ansvar for å bistå kommunene når barn må bo utenfor hjemmet, kjenner godt til fagområdet. Det omfattende samarbeidet med de kommunale barnevernstjenestene kan imidlertid være et problem når det gjelder partenes tillit.

Det kan også være et alternativ at fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker tildeles oppgaven. Nemnda har nødvendig kompetanse, og har kjennskap til fagområdet gjennom behandling av tvangssaker etter barnevernloven. Utvalget viser også til at det er startet opp et forsøk med samtaleprosess i noen nemnder. Dette er en saksbehandlingsform hvor nemndsleder inviterer partene i saken til samtaler, for blant annet å undersøke om partene kan bli enige om en løsning til barnets beste.

Enda et alternativ kan være å innføre en plikt for kommunen til å opprette et internt organ utenfor barnevernstjenesten, eventuelt at flere kommuner samarbeider om en løsning.

Videre kan det opprettes et særskilt regionalt organ, for eksempel et organ som ligner barnevernets tvisteløsningsnemnd. Barnevernets tvisteløsningsnemnd kan gi råd i tvister om oppgave- og ansvarsfordeling mellom statlig og kommunalt barnevern, og nemndas uttalelser er rådgivende og ikke rettslig bindende for partene. I forhold til det kommunale alternativet vil et slikt organ, på linje med fylkesmannen og fylkesnemnda, i større grad kunne oppfattes som partsnøytralt.

Utvalget har ikke foretatt en nærmere analyse og vurdering av hvem som bør tillegges funksjonen som konfliktløsningsorgan, og gir dermed heller ikke en konkret tilrådning om dette. Utvalget mener imidlertid at det er behov for et slikt organ, og foreslår at dette utredes videre.

10.5 Utvalgets samlede forslag

Fosterforeldre har et viktig oppdrag å ivareta, og de vil kunne bidra til løsninger som er til beste for barnet. Utvalget legger til grunn at det er hensiktsmessig å styrke fosterforeldrenes rolle.

Utvalget foreslår at det lovfestes en rett for fosterforeldre til å uttale seg ved flytting av barnet etter § 4-17.

Videre foreslår utvalget at fosterhjemsavtalen skal inneholde en plikt for barnevernstjenesten til å samarbeide med fosterforeldrene og at avtalen vedlegges en konkret oppfølgingsplan som jevnlig evalueres, se kapittel 7. Fosterhjemsavtalen skal også gi en adgang til at godtgjøring til dekning av tapt inntekt ved frikjøp i særlige tilfeller kan forlenges ved oppsigelse av fosterhjemsavtalen. I tillegg skal det opprettes et konfliktløsningsorgan som skal rådgi fosterforeldre og barnevernstjenesten ved tvister etter avtalen.

Utvalget foreslår ikke å utvide fosterforeldrenes gjeldende klageadgang eller partsrettigheter, men peker på behovet for at Barne- og likestillingsdepartementet i sitt arbeid med ny barnevernslov særlig vurderer spørsmålet om fosterforeldres partsrettigheter. Utvalget legger til grunn at det fortsatt vil være fosterhjemsavtalen med dens vedlegg som i hovedsak regulerer forholdet mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Forslag til endringer i avtalen og opprettelse av et konfliktløsingsorgan vil etter utvalgets vurdering bidra til å gi en bedre balanse mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten (og barnets foreldre). Dette vil igjen øke muligheten for å sikre at målet med fosterhjemstiltaket nås. Utvalget viser også til forslagene i kapittel 8 og 9 om å lovfeste økonomiske rettigheter for fosterforeldrene.

Utvalget foreslår:

• Fosterforeldre gis uttalerett i saker om flytting av et barn etter barnevernloven § 4-17.

• Det tas inn i fosterhjemsavtalen en plikt for barnevernstjenesten til å samarbeide med fosterforeldrene.

• Det opprettes et konfliktløsningsorgan som kan bidra til å avklare spørsmål barnevernstjenesten og fosterforeldre er uenige om.

• Fosterhjemsavtalen (standardavtalen) oppdateres løpende.

• Det gis en adgang til at godtgjøring til dekning av tapt inntekt ved frikjøp i særlige tilfeller kan forlenges ved oppsigelse av fosterhjemsavtalen.