7 Oppfølging og tiltak når barn bor i fosterhjem

7.1 Innledning

Barnevernstjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for å følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Oppfølgingsansvaret innebærer å gi fosterforeldrene råd og veiledning, og iverksette tiltak og gjøre endringer som er nødvendige for at barnet skal få best mulig omsorg.

I mandatet bes utvalget om å vurdere hvilke «faglige tiltak» som bør benyttes i ulike situasjoner. Med «faglige tiltak» forstår utvalget de støttende tiltak barnevernstjenesten tilbyr barn og familier som del av oppfølgingsansvaret, slik som opplæring, råd og veiledning. Også mer praktisk rettet støtte for å få hverdagen til å gå opp i fosterfamilien, behandlingsrettede tiltak til barnet eller bistand i skolesituasjonen kan være slike «faglige tiltak». Tiltakene kan derved være både slike som barnevernet selv har tilgang til, og tiltak de gjennom samarbeid med andre sektorer, kommunale eller statlige, kan tilby. Utvalget omtaler slike tiltak som oppfølgingstiltak, og omtaler dem konkret.

Behovene er ulike og kan variere over tid. Derfor er det nødvendig med et spekter av differensierte tiltak som kan settes inn og endres etter behov.

Det er få føringer på hvilke tiltak barnevernstjenestene skal tilby sine fosterhjem, og det er variasjoner i hva kommunene faktisk tilbyr.

God kvalitet på oppfølgingen og tiltakene som tilbys, kan være avgjørende for at målet med fosterhjemsoppholdet skal nås, og kan hindre brudd i fosterhjemmet. Oppfølging og tiltak som er basert på feil analyse av situasjonen, kan virke mot sin hensikt eller i verste fall bidra til at problemene blir større. Utvikling og tildeling av tiltak forutsetter derfor et kunnskapsbasert barnevern og fagutøvelse basert både på forskning og erfaringer som barn, familier og ansatte i barnevernet har. Det forutsetter også kontinuerlig fag- og kunnskapsutvikling.

Mange fosterforeldre får adekvat og tilstrekkelig støtte, men en rekke rapporter viser også til svikt knyttet til faglige tiltak. Svikten gjelder både kartlegging som grunnlag for tiltak, kvaliteten av tiltaket, oppfølging og informasjon til barn og fosterforeldre og medbestemmelse i viktige avgjørelser om tiltak.1

Oppfølging og tiltak utgjør fosterhjemmenes rammevilkår sammen med økonomiske virkemidler, jf. kapittel 8, og juridiske rammer, jf. kapittel 10. Dette kapitlet beskriver dagens situasjon i bruk av oppfølging, utfordringer og utvalgets vurderinger og forslag.

7.2 Regulering

7.2.1 Regulering av oppfølging

Når et barn bor i fosterhjem, skal barnets behov dekkes ved at fosterhjemmet gir barnet et trygt og godt hjem, jf. barnevernloven § 4-22 annet ledd, og ved at barnevernstjenesten følger opp slik de er pliktige til etter loven. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldrene skal inngå skriftlig avtale om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser, jf. fosterhjemsforskriften § 6 annet ledd. Se kapittel 3 og 10 for nærmere omtale av fosterhjemsavtalen.

Hvis det er behov for å gi fosterfamilien eller barnet forsterkningstiltak, skal dette i utgangspunktet reguleres gjennom tillegg til fosterhjemsavtalen. 2 Slike tiltak til barnet vil også i visse tilfeller kunne fastsettes gjennom vedtak om hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4.3

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for å følge opp barnet, fosterfamilien og barnets foreldre under hele fosterhjemsforløpet, jf. barnevernloven §§ 4-5, 4-16 og forskrift om fosterhjem §§ 7, 8 og 9. Dette gjelder både når fosterhjem brukes som hjelpetiltak og etter omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven §§ 4-5 og 4-16. Oppfølgingsansvaret innebærer å gi fosterforeldre råd og veiledning og iverksette tiltak og gjøre endringer som er nødvendige for at barnet skal få best mulig omsorg. Det innebærer også å følge med på utviklingen til barnet og barnets foreldre.

Det statlige barnevernet ved Barne,- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ansvar for at fosterhjemmene får grunnleggende opplæring, videreopplæring og generell veiledning,4 jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav c og forskrift om fosterhjem § 2. Fosterforeldre har ingen lovfestet plikt til å gjennomføre grunnleggende opplæring før barnet flytter inn i fosterhjemmet. Det fremgår imidlertid av fosterhjemsavtalen punkt 5.5 at de skal «ta imot veiledning og tilbud om kurs og opplæring som vil sette dem i bedre stand til å ivareta sine oppgaver».

Barnevernet skal så langt som mulig utøve sin virksomhet i samarbeid med barnet og barnets foreldre, jf. barnevernloven § 1-7, som er inntatt i loven fra 1. juli 2018. Barn som bor i fosterhjem har rett til å medvirke mens de bor i fosterhjemmet, og skal også få uttale seg før fosterhjem velges, jf. barnevernloven §§ 1-6, 6-3 og forskrift om fosterhjem § 4 femte ledd. Barns rett til medvirkning og informasjon i egen sak er nedfelt i barnevernlovens §§ 1-6 og 6-3 og gjelder i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernloven. Dette innebærer at det skal tilrettelegges for samtaler med barnet. Se nærmere omtale i kapittel 3.

Barnets foreldre skal også få muligheten til å uttale seg om valg av fosterhjem, jf. forskrift om fosterhjem § 4 fjerde ledd. Selv om barnevernstjenesten har en plikt til å følge opp foreldrene, jf. barnevernloven §§ 4-16 og 4-5, har også familievernet en rolle overfor foreldrene når barnet ikke kan bo hos dem.

Etter barnevernloven § 4-16 skal barnevernstjenesten, der hensynet til barnet ikke taler imot det, legge til rette for samvær med søsken. Dette gjelder når man bor i fosterhjem etter vedtak om omsorgsovertakelse. Når barnet bor i fosterhjem som frivillig hjelpetiltak, kan ikke barnevernstjenesten regulere omfanget av samvær. Det skyldes at det i slike tilfeller ikke er en omsorgsovertakelse.

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året. Dette kan reduseres til to ganger dersom barnevernstjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode og barnet har bodd i hjemmet i mer enn to år, jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. Barnevernets oppfølgingsansvar tilsier at barnevernet må snakke med både barn og fosterforeldre i disse besøkene.

Barnevernloven gjelder i utgangspunktet for barn under 18 år. Dersom den unge samtykker og tiltak er vedtatt og iverksatt før fylte 18 år, kan tiltak opprettholdes eller erstattes av andre tiltak frem til ungdommen har fylt 23 år, jf. barnevernloven § 1-3. Det betyr at et fosterhjemstiltak kan opprettholdes eller erstattes av andre tiltak frem til den unge fyller 23 år. I rundskriv om tiltak etter barnevernloven for ungdom over 18 år heter det at barnevernstjenesten bør kontakte ungdom som har takket nei til tiltak, ett år etter at alle tiltak er avsluttet, for å høre om de nå likevel ønsker å motta tiltak.5

7.2.2 Regulering av planer

Når barn bor i fosterhjem som frivillig hjelpetiltak, skal barnevernstjenesten utarbeide en tiltaksplan, jf. barnevernloven § 4-5. Tiltaksplanen skal inneholde en tidsavgrenset oversikt over tiltak, virkemidler og oppfølging som barnet og fosterfamilien har behov for. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig, og saksbehandlingsrundskrivet påpeker at hvert kvartal bør være et minimum.

Ved flytting i fosterhjem etter omsorgsovertakelse skal barnevernstjenesten utarbeide en omsorgsplan. Allerede ved omsorgsovertakelsen skal barnevernstjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon (foreløpig omsorgsplan). Senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal barnevernstjenesten vedta en ny plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon som ikke skal endres uten at forutsetningene for den har falt bort, jf. barnevernloven § 4-15 tredje ledd. En omsorgsplan er mer overordnet og har et mer langsiktig perspektiv enn en tiltaksplan, se boks 7.1. Fordi omsorgsplanens funksjon er overordnet og langsiktig, kan det være hensiktsmessig å bruke en arbeidsplan i tillegg, som kan konkretisere og styre barnevernets oppfølging.6 Saksbehandlingsrundskrivet trekker frem at fosterforeldre bør delta aktivt i utarbeidelsen av en slik arbeidsplan og ha innflytelse på innholdet i kortsiktige og langsiktige tiltak.

Når barnevernstjenesten har overtatt omsorgen og ungdommen ønsker videre tiltak etter fylte 18 år, skal barnevernstjenesten i god tid før myndighetsalder utarbeide en plan for fremtidige tiltak sammen med ungdommen, jf. barnevernloven § 4-15 fjerde ledd. Fosterforeldrene skal involveres i planleggingen så tidlig som mulig. For ungdom som bor i fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak, skal oppfølging og planlegging av hva som skal skje etter fylte 18 år, beskrives i tiltaksplanen.

Verken omsorgsplanen eller tiltaksplanen er et enkeltvedtak,7 men tiltakene som beskrives i planene, kan være vedtak som kan påklages.

Barnevernstjenesten skal også utarbeide en individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester, dersom det vurderes som nødvendig, jf. barnevernloven § 3-2 a. Se kapittel 3 og 6 for nærmere omtale av individuell plan.

7.2.3 Regulering av tilsyn

Kommunen der fosterhjemmet ligger, har ansvar for å føre tilsyn med at det enkelte barn får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, jf. barnevernloven § 4-22 og forskrift om fosterhjem § 8. Denne tilsynsplikten ble overført fra barnevernstjenesten til kommunen gjennom lovendring i 2014. Formålet med endringen var å styrke tilsynet gjennom et mer profesjonalisert og tydelig kommunalt forankret tilsynsansvar.

Det skal gå klart frem av fosterhjemskommunens delegasjonsreglement hvilken instans i kommunen som skal føre tilsynet, jf. fosterhjemsforskriften § 8. Fosterhjemskommunen har også et helhetlig ansvar for planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsyn, og for at tilsyn blir utført på en forsvarlig måte. Fosterhjemskommunen skal føre tilsyn med barnet så ofte som nødvendig for å kunne oppfylle formålet, men minimum fire ganger i året, jf. forskrift om fosterhjem § 9. Tilsynet skal påse at oppfølgingen er forsvarlig, og har en rolle i å sikre at barnet og fosterhjemmet får riktig og hensiktsmessig støtte og tilrettelegging. Tilsynspersonen skal snakke med barnet. og det skal i tilsynspersonens rapportering blant annet fremgå hvordan barnet er gitt mulighet til å uttrykke sine synspunkter og hva barnet har formidlet, jf. forskrift om fosterhjem § 9 fjerde ledd.

Tilsynet supplerer omsorgskommunens oppfølging og kontroll (oppfølgingsbesøk). I de tilfeller fosterhjemmet ikke ligger i omsorgskommunen, vil det være to ulike kommuner som utfører oppfølgingen (omsorgskommunen) og tilsynet (fosterhjemskommunen).

Tilsvarende som for barnevernets oppfølgingsbesøk kan også tilsynsbesøk reduseres til to ganger per år.

Se også omtale av tilsyn i kapitlene 3 og 6.

7.3 Praksis og erfaringer

7.3.1 Oppfølging og bruk av planer

Det foreligger ikke i dag sentralt gitte retningslinjer for hvordan oppfølgingen av fosterhjem skal skje. Det er heller ikke alle barnevernstjenester som har utarbeidet egne retningslinjer for oppfølgingen. Vista Analyse påpeker at dette kan medføre stor variasjon både innad og mellom barnevernstjenestene.8 Riksrevisjonen fremhever at tilbudet er avhengig av bostedet til fosterforeldrene. De viser videre til at svakheter i Bufetats systemer og rutiner fører til at det blir vanskelig å følge med på om fosterforeldre får den oppfølgingen og veiledningen de har behov for.9

Ikke all oppfølging kan planlegges. Det er grunnleggende viktig at det etableres gjensidig tillit, og at oppfølgingen tilpasses behovene. Planlegging er likevel viktig, og planer er skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform. Planene skal legge til rette for sammenheng mellom de ulike elementene i oppfølgingen, hensiktsmessig fremdrift og nødvendige justeringer underveis.10 Planene konkretiserer avtaler om oppfølging, og supplerer de mer generelle avtalene mellom barnevernstjenesten og fosterhjemmet som er nedfelt i fosterhjemsavtalen.

Arbeid med tiltaksplaner og omsorgsplaner er et kontinuerlig utviklingsarbeid og skal bidra til økt kvalitet og mer målrettet arbeid.11

Riksrevisjonen foretok i perioden 2007–2011 en undersøkelse om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler. Utvalget er ikke kjent med at det er foretatt en tilsvarende undersøkelse siden. Gjennomgangen av 111 tiltaksplaner fra syv barnevernstjenester viste at mange av planene hadde dårlig kvalitet. Dette handlet blant annet om manglende beskrivelse av hva hjelpetiltaket skulle føre til for barnet, hva som var kriterier for måloppnåelse og manglende evaluering.12 En mindre undersøkelse, der 52 personer13 ble intervjuet, viser at ikke alle barn i fosterhjem hadde oppdaterte omsorgsplaner, at planer ikke ble revidert eller ikke fulgt opp og at barna og fosterforeldrene verken fikk tilstrekkelig informasjon eller ble involvert i planarbeidet. 14

I kommunenes halvårsrapportering på barnevernsområdet andre halvår 2017 fremgår det at andelen barn som har gyldig tiltaksplan, har økt med 0,7 prosentpoeng og ligger på 89,5 prosent, mens andelen med omsorgsplan har økt med 1,5 prosentpoeng til 97,3 prosent.15

Alle planer (arbeidsplan, omsorgsplan, tiltaksplan), rutiner og prosedyrer er verktøy i kommunens styring og inngår som en del av internkontrollsystemet. Ledelsen styrer gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll og korrigering av den praksis barnevernstjenesten driver.16 Mange barnevernstjenester fremhever også betydningen av systematisk arbeid med oppfølging av fosterhjem for å ivareta det ansvaret de har.17

7.3.2 Kartlegging og informasjon

Tilstrekkelig kartlegging av barnets situasjon og behov, og av fosterhjemmets ressurser og risikoområder, er avgjørende for å vite hva slags oppfølging det er behov for. Barnets funksjonsnivå, ressurser og særlige behov skal, når det er mulig, være kartlagt før fosterhjemmet velges. 18

Barnevernstjenesten skal gi fosterforeldrene all nødvendig informasjon om barnet ved innflytting.19 Det er imidlertid stor variasjon i hvordan barnevernstjenestene gjennomfører undersøkelser og kartlegginger av barnet.20

Barnets stemme kommer ikke alltid frem i kartleggingen. Dette kan for eksempel være fordi barnet ikke er spurt, eller fordi det tar tid før barnet vil fortelle. I mange tilfeller forteller barnet først når det opplever trygghet og tilhørighet.21 Det kan derfor gå lang tid før man kjenner historien til barnet. En undersøkelse blant ungdom viser at ungdommene i varierende grad hadde erfaringer med å bli involvert og spurt om fosterhjemmet. Ungdommene hadde forskjellige reaksjoner på manglende involvering, der noen ønsket mer involvering, mens andre ikke hadde et slikt behov.22 I flere undersøkelser blant fosterforeldre oppgir fosterforeldre at de får for lite informasjon om barnet før det flytter inn.23 Fosterforeldrene savnet spesielt informasjon om barnets vansker og problemer, og om barnets tidligere liv og utvikling.24 Manglende informasjon kan gi rom for feiltolkninger og skyldfølelse hos barnet.25

7.3.3 Opplæring av fosterfamilien

Opplæring av fosterforeldre skal bidra til at fosterhjemmet får nødvendig og relevant kompetanse for å kunne ivareta fosterhjemsoppdraget. Opplæringen til ordinære fosterhjem gis i dag av Bufetat gjennom opplæringsprogrammet PRIDE.

PRIDE består av et grunnkurs og en videreopplæringsdel. Grunnkurset har en varighet på om lag tre måneder, og inkluderer fire hjemmebesøk og seks til ti kursdager.

Samtaler med fosterforeldrenes egne barn er en viktig del av hjemmebesøkene før, under og etter PRIDE grunnkurs, samt når fosterhjemskommunen skal godkjenne fosterhjemmet for et særskilt barn. PRIDE grunnkurs inneholder i tillegg en familiesamling som blant annet har som formål å forberede fosterhjemmets egne barn til fosterhjemsoppdraget. Selv om fosterforeldrenes egne barn trekkes inn i PRIDE-opplæringen, fremgår det likevel at dette er et område som er dårlig dekket.26

Bufetats PRIDE-opplæring har ikke egne kurs for fosterhjem som tar imot barn med nedsatt funksjonsevne. PRIDE har heller ikke egne kurs for fosterhjem som skal ta imot søsken. PRIDE har egne grunnkurs rettet mot fosterhjem i barnets slekt og nettverk, og for fosterhjem som ønsker å ta imot en ungdom.

Bufetats mulighet til å gi fosterforeldre nødvendig opplæring forutsetter at kommunene melder fra om fosterhjem de selv rekrutterer. Ifølge Retningslinjer for fosterhjem27 skal kommunen melde fra til Bufetat hvis den selv rekrutterer et fosterhjem. Det er likevel ikke alle fosterhjem Bufetat får informasjon om. 28 Noen fosterhjem, og i hovedsak fosterhjem kommunen selv rekrutterer, får dermed ikke tilbud om PRIDE. Bufdir har utviklet faglige anbefalinger om hva den grunnleggende opplæringen bør omfatte. Anbefalingene skal bidra til at alle fosterhjem får tilnærmet et likeverdig opplæringstilbud, uavhengig av om man bruker PRIDE eller et annet opplæringsprogram. Anbefalingene skal også bidra til at barnevernstjenesten kan kvalitetssikre den opplæringen som er gitt når fosterfamilien har fått noe annet enn PRIDE. Utvalget har fått opplyst at de faglige anbefalingene vil være grunnlag for Bufdirs utvikling av et modulbasert opplærings- og oppfølgingsprogram. Dette skal bidra til at opplæring og oppfølging i større grad treffer barnets og fosterfamiliens behov.

En evaluering av PRIDE konkluderer med at grunnkurset fungerer etter hensikten og oppleves som meningsfylt og nyttig av både fosterforeldre og andre aktører.29 Evalueringen viser også at blant fosterforeldre som ikke kjente barnet før det flyttet inn, har 81 prosent tatt et forberedende kurs. 70 prosent av disse foreldrene har tatt PRIDE grunnkurs. Ifølge evalueringen av fosterforeldre i barnets slekt og nettverk har over halvparten tatt et forberedende kurs. Av alle fosterforeldrene hadde om lag 75 prosent tatt et opplæringskurs, enten PRIDE eller annet forberedende kurs.30

I tillegg til grunnkurset tilbyr Bufetat PRIDE-videreopplæringskurs. Kurset er organisert i syv ulike tema som fosterforeldrene kan velge mellom. Videreopplæringskurs tilbys etablerte fosterforeldre for å gi dem økt kompetanse på områder som er spesielt viktige for dem. Fosterforeldre kan ha ulike behov for videreopplæring og kurs. Noen kurs vil være aktuelle for de fleste fosterforeldre over tid, for eksempel kurs i å støtte barns utvikling og kurs om traumeforståelse og traumebevisst omsorg. Andre kurs, som kurs i å fremme barns personlige og kulturelle identitet, vil bare være relevant for noen få.

En gjennomgang fra Riksrevisjonen i 2015 viste at det er regionale ulikheter i hvilke videreopplæringskurs som blir gjennomført.31 Videreopplæringskursene er avhengig av et visst antall deltakere for at de skal gjennomføres. Det betyr at det ikke er gitt at fosterforeldre får et kurs de ønsker. Evalueringen av videreopplæringsprogrammet i PRIDE har en noe mindre klar konklusjon enn evalueringen av grunnkurset. Ifølge evalueringen bør det vurderes endringer i videreopplæringsprogrammets innhold, dimensjonering og organisering. Mange fosterforeldre opplever ikke dagens kurs som direkte relevant. Det trekkes frem at de er enten for spesialiserte eller for generelle.32 Fosterforeldre påpeker at det ikke nødvendigvis er «mer» opplæring og veiledning de ønsker. Forskerne mener at svarene fra evalueringen tyder på at riktig type veiledning og oppfølging til riktig tid kan være vel så viktig som å få mer veiledning og oppfølging. Et poeng som kommer frem i evalueringen, er også at mer støtte til praktiske utfordringer kan ha stor betydning for fosterforeldres opplevelse av mestring av rollen som fosterforeldre.33

7.3.4 Oppfølgingsbesøk og kontakt med fosterhjemmet

Ikke alle barnevernstjenestene gjennomfører de lovpålagte oppfølgingsbesøkene i fosterhjemmet. Helsetilsynet fant i sitt landsomfattende tilsyn i 2013 og 2014 at barna fikk for få besøk i over halvparten av barnevernstjenestene hvor det var påvist svikt. Bare ett av 23 barn i fosterhjem fikk flere besøk enn minimumskravet.34 Helsetilsynet fant i samme tilsyn at barn ikke nødvendigvis hadde blitt snakket med, selv om det var gjennomført besøk. I 17 av 19 saker var det ikke dokumentert samtaler med barna siste tolv måneder, og samvær med foreldre var utvidet uten dokumentasjon på om barnet hadde medvirket eller om barnets synspunkter var vektlagt.35

Ifølge en undersøkelse fra 2017 mener over halvparten av fosterforeldrene at de ikke får tilstrekkelig oppfølging og tiltak.36

Bufdirs kommunemonitor viser at 85,6 prosent av barn i fosterhjem hadde fått de lovpålagte besøkene for oppfølging og kontroll ved utgangen av 2017.

Fysiske besøk er ikke eneste kontaktpunkt mellom fosterfamilie og barnevernstjeneste. Vista Analyse finner i en kartlegging utført for utvalget at mye av barnevernets oppfølging skjer via telefon, utenom de lovpålagte besøkene. Slik kontakt kan være hyppig og kan lettere skje når det oppstår akutt behov for kontakt. Både barnevernstjenestene og fosterforeldrene i undersøkelsen tillegger slik kontakt stor vekt.37

Noen barnevernstjenester har etablert en mal som de ansatte skal bruke i oppfølgingen av fosterhjemmene.38 Det foreligger ikke nasjonale retningslinjer eller en faglig anbefaling for hvordan barnevernstjenesten skal utføre besøkene. Utvalget er derimot kjent med at Bufdir skal utarbeide faglige anbefalinger om hvordan barnevernstjenesten bør innrette oppfølgingsbesøkene. Bufdir skal også utvikle et modulbasert opplærings- og oppfølgingsprogram, jf. omtale i punkt 7.3.3. Bufdir har laget et samhandlingsforløp til bruk når barn skal flytte inn i fosterhjem. Dette skal være et verktøy for barnevernstjenesten og beskrive hva som skjer når i flytteprosessen.

Noen av informantene i Vista-undersøkelsen gir uttrykk for at de ansatte står relativt fritt til å legge opp oppfølgingen slik de selv vil. Vista Analyse slår fast at oppfølgingen dermed må antas å variere til dels betydelig både mellom og innad i de ulike barnevernstjenestene. 39 Innspill utvalget har mottatt, tyder også på at det er variasjon i hvordan besøkene blir gjennomført. Blant annet kan stor turnover i enkelte barnevernstjenester bidra til at besøkene ikke blir brukt på riktig måte. I så fall er det ikke sikkert at besøkene gjennomføres slik at de blir en god arena for å evaluere igangsatte tiltak og vurdere eventuelle nye tiltak. Utvalget har også informasjon som tyder på at besøkene ikke alltid blir spredt utover året, men gjennomføres innenfor en kort periode kun for å oppfylle kravene til antall besøk. Lange avstander og fosterhjem spredt på ulike steder i landet kan føre til at barnevernstjenesten finner praktiske løsninger for besøk som ikke nødvendigvis er basert på barnets og fosterfamiliens behov.

7.3.5 Veiledning til fosterhjemmet

I dag skiller loven mellom generell veiledning, som er Bufetats ansvar, og individuell veiledning, som er kommunens ansvar. Veiledningen kommer i tillegg til opplæringen som tilbys. Generell veiledning omhandler veiledning om det å være fosterfamilie. Tilbudet gis vanligvis i løpet av det første året barnet bor i fosterhjemmet, og ofte som gruppeveiledning. Tilbudet kan tilpasses barnets alder og omfatter blant annet innføring i metoder som styrker foreldreferdigheter. Bufetats ansvar for generell veiledning vil bli overført til kommunene og skal inngå i kommunens oppfølgingsansvar, jf. barnevernsreformen, Innst. 354 L (2016–2017).

I tillegg til den generelle veiledningen skal barnevernstjenesten gi veiledning tilknyttet det enkelte barn. Slik veiledning omtales ofte som individuell veiledning.40 89 prosent av barnevernstjenestene som deltok i Vista-undersøkelsen, svarer at de tilbyr individuell veiledning utover den generelle gruppeveiledningen Bufetat gir. 18 prosent oppgir at de tilbyr ekstra gruppeveiledning. Fem prosent oppgir at de ikke tilbyr sine fosterhjem veiledning, verken i gruppe eller individuelt. Undersøkelsen gir ikke informasjon om i hvor stort omfang kommunene gir veiledning til fosterhjemmene.41

Det er ikke gitt føringer for hvordan barnevernstjenesten skal utføre veiledningen, hvilket omfang eller innhold den bør ha, eller hvem som bør utføre den.

Innholdet i den individuelle veiledningen varierer og kan handle om å styrke tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene, hvordan en bør møte barn med utfordrende atferd og hvordan en bør forholde seg til barnets foreldre.42

Vista-undersøkelsen viser at 60 prosent av barnevernstjenestene tilbyr veiledning som utføres av ansatte i barnevernstjenesten som har særskilt kompetanse på veiledning av fosterhjem. 53 prosent av barnevernstjenestene benytter også private aktører, og 39 prosent svarer at «andre ansatte i barnevernstjenesten» utfører veiledning. De færreste (19 prosent) oppgir at de tilbyr veiledning som utføres av «andre». I denne kategorien inngår spesialisthelsetjenesten (BUP) som den største gruppen. Andre tjenester som oppgis, er Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), familievernkontoret, Bufetat og barne- og familieetatene i de store byene, samt habiliteringstjenesten. Disse tjenestene kan blant annet tilby ulike typer foreldreveiledning. 43

Et samlet inntrykk etter utvalgets møter med kommuner og andre aktører er at det varierer hvorvidt veiledning settes inn som standard eller bare når fosterhjemmet opplever ulike problemer. En del veiledning skjer som ledd i barnevernstjenestens ordinære oppfølging, blant annet under oppfølgingsbesøkene, mens enkelte (store) kommuner skiller tydeligere mellom oppfølging fra barnevernstjenestens kontaktperson (saksbehandler) og fra veiledere. På bakgrunn av de innspillene utvalget har fått, ser det ut til å være relativt vanlig at barnevernstjenester kjøper tjenester fra eksterne veiledere for å følge opp fosterhjem som ligger langt unna omsorgskommunen. Det er også noen fosterhjem som får veiledning av fosterhjemskommunen i stedet for omsorgskommunen.

Det fremgår av undersøkelsen fra Vista Analyse at alle parter fremhever veiledning av fosterhjemmene som svært viktig for at fosterforeldrene skal klare å møte barnas behov. Viktigheten av målrettet veiledning fremheves særlig. Målrettet veiledning forutsetter at barnevernet setter seg inn i barnets behov og fosterfamiliens situasjon, for å forstå hva fosterfamilien trenger for å ivareta barnet.44 Fosterforeldre savner også veiledning til sine egne barn, blant annet om hvordan de bør forstå og forholde seg til fosterbarnets utfordringer. Hele 70 prosent av barnevernstjenestene som deltok i undersøkelsen, mangler et tilbud til denne gruppen. 45 Bufdir prøver nå ut en ny modell for veilednings- og oppfølgingsgrupper rettet mot fosterforeldrenes egne barn for å se om den ivaretar barnas behov for veiledning og oppfølging. 46

7.3.6 Andre støttetiltak til barnet og fosterhjemmet

I tillegg til veiledning og opplæring kan barnevernstjenesten som en del av oppfølgingsansvaret også tilby andre støttetiltak. Dette kan for eksempel være besøkshjem, støttekontakt, avlaster som kommer hjem til fosterhjemmet, støtte til skolefritidsordning (SFO) eller barnehage, vaskehjelp med videre. Vista-undersøkelsen påpeker at barnevernstjenestene har stor frihet til å velge støttetiltak til sine fosterhjem. De trekker frem at det kan være tiltak som barnevernet selv rår over og har tilgang til, men også tiltak som ligger til andre sektorer i kommunen.

De aller fleste barnevernstjenestene som deltok i Vista-undersøkelsen, tilbyr fosterfamilier en eller annen form for avlastning. Undersøkelsen viser hvor mange av barnevernstjenestene som bruker og tilbyr tiltakene, ikke hvor stor andel av barna som får tiltaket. Som det fremgår i tabell 7.1, tilbyr 95 prosent av barnevernstjenestene besøkshjem og 63 prosent støttekontakt. Noen barnevernstjenester tilbyr også en ordning med avlaster som kommer hjem til fosterhjemmet (19 prosent). 47 Det er ofte fosterforeldrene selv som finner en avlaster de ønsker å bruke (i 35 prosent av kommunene), mens kommunene kompenserer for utgiftene. Private aktører brukes en del (34 prosent) til slike støttetjenester.

Som alternativ til besøkshjem brukes også «tobaseordning» i enkelte tilfeller. Da bor barnet to steder, for eksempel noe av tiden i fosterhjem og noe av tiden i besøkshjem.48

Fosterhjemstjenesten i Oslo kommune har tiltaket «fosterhjemsring», som skal være et støttende fellesskap for opptil seks fosterfamilier. Her vil fosterfamiliene kunne bruke hverandre til avlastning, samlinger og andre aktiviteter. Gruppen får jevnlig gruppeveiledning og har en veileder som er tilgjengelig for kontakt også utenom de avtalte tidene.49

Svært få barnevernstjenester oppgir at de tilbyr tiltak rettet mot fosterforeldrenes samliv, og det er også få som oppgir at de gir tilbud til fosterforeldrenes egne barn.50

Tall som utvalget har hentet inn fra SSB, viser at 34 prosent av barn som bor i fosterhjem, ikke er registrert med andre tiltak i deres statistikk, utenom det å bo i fosterhjemmet. Statistikken baseres på rapportering fra kommunene. Tallene inneholder ikke tiltak som inngår som en del av fosterhjemsavtalen. Dette gjelder for eksempel ansvarsgrupper eller individuell plan. Tiltak for å styrke barnets utvikling blir registrert selv om de inngår i fosterhjemsavtalen, som for eksempel besøkshjem, fritidsaktiviteter og avlastningstiltak.

Ifølge disse tallene mottar i underkant av 30 prosent av barna ett annet tiltak i tillegg til fosterhjemmet. Omtrent 17 prosent mottar to tiltak i tillegg til fosterhjemstiltaket. Det er svært få som mottar flere tiltak enn dette, jf. tabell 7.2.51

Besøkshjem og avlastningstiltak er blant de tiltakene flest barn i fosterhjem får i tillegg til fosterhjem. Også støtte til barnehage og SFO er relativt vanlige tiltak.52 Vista-undersøkelsen tyder imidlertid på at ansvarsgrupper er et mye brukt tiltak for barn i fosterhjem; om lag 80 prosent av barnevernstjenestene opplyser at de bruker ansvarsgrupper eller lignende i denne undersøkelsen. 53 Merk at Vista Analyses tall er basert på hvor mange av barnevernstjenestene i undersøkelsen som bruker ansvarsgruppe, ikke hvor stor andel av barna som får tiltaket. Se også omtale av ansvarsgrupper i kapittel 6.

I Backe-Hansen m.fl. ble avlastning sjelden trukket frem som et viktig tiltak når fosterforeldre, saksbehandlere og barnevernsledere ble spurt om hvilke tiltak som var til mest hjelp for fosterforeldrene.54 Blant de barnevernstjenestene utvalget har møtt, er det ulik erfaring med besøkshjem. Norsk Fosterhjemsforening har gitt innspill til utvalget om betydningen av at fosterhjem kan få avlastning.55 Organisasjon for barnevernsforeldre (OBF) peker på at også familien til barnet kan fungere som besøkshjem for barn i fosterhjem. Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB) har ingen spesifikk politikk på avlastning men har påpekt for utvalget at alle foreldre trenger avlastning, det gjelder ikke bare fosterforeldre. Forandringsfabrikken mener at besøkshjem kan være godt hvis det er noe barnet ønsker selv, men at det ikke føles godt for et barn å vite at fosterhjemmet må ha avlastning fordi det er så krevende å ha barnet. De mener også at tidspunktene for et barns besøk i besøkshjem ofte tar utgangspunkt i de voksnes behov, med planlagte besøk langt frem i tid. Det passer ikke alltid for barn og unge, som gjerne ønsker mer fleksibilitet. Vista-undersøkelsen synliggjør at avlastning kan oppleves som et vanskelig tiltak av barnevernstjenester og barna.56 Se nærmere omtale om dette under Besøks- og avlastningsordninger i punkt 7.4.5.

7.3.7 Oppfølging av barn etter fylte 18 år

Foruten at fosterhjemstiltaket kan opprettholdes etter fylte 18 år, kan økonomisk støtte til blant annet skole og bolig, støttekontakt/mentor, fritidstiltak, råd og veiledning være aktuelle tiltak.57

9 403 unge mellom 18 og 22 år mottok tiltak fra barnevernet i 2017. Av disse bodde 1 460 i fosterhjem. Andelen av alle barn og unge i fosterhjem som er over 18 år, har økt de siste årene. De fleste som får ettervern, får hjelp til å bo, enten gjennom økonomisk støtte, fortsatt opphold på institusjon eller fosterhjem, eller ved hjelp til å finne bolig. 58

Veronika Paulsen påpeker i sin doktoravhandling at ungdommene i barnevernet får en brå overgang til voksenlivet, og at de i liten grad får mulighet til å veksle mellom å være selvstendige og å få støtte. Når barnevernstiltak avsluttes, mister ungdommene ofte kontakten med voksne som kunne motivert dem, fokusert på deres positive bidrag til samfunnet og hjulpet dem til å finne ressurser og støtte videre inn i voksenlivet. Uten slik støtte er det en fare for at disse ungdommene vil streve i voksenlivet. Ungdommene i undersøkelsen opplever at tiltakene de blir tilbudt, ikke møter deres behov. Paulsen påpeker at dette kan føre til at ungdommene takker nei til tiltak selv om de egentlig trenger videre oppfølging. Hun mener videre at funnene i undersøkelsen indikerer at lovverk og føringer ikke alltid blir fulgt. Det fremgår også at ungdommene opplever at de har begrenset mulighet til å vende tilbake til barnevernet, til tross for at lovverk og rundskriv gir slik returmulighet.59 I forarbeidene til barnevernloven er det forutsatt at det ikke er noe i veien for å videreføre tiltak etter loven, selv om den enkelte ungdom i en kortere periode før fylte 18 år ikke har mottatt tiltak fra barnevernstjenesten. Derimot er det ikke presisert hva som menes med «kortere periode». 60

I rundskriv om ettervern fremgår det at dersom ungdommen selv ikke ønsker noe tiltak fra barnevernstjenesten etter fylte 18 år, skal ungdommen gjøres oppmerksom på at han eller hun kan ombestemme seg.61

Se kapittel 3, 4 og 6 for ytterligere omtale av ettervern.

7.3.8 Hjelp og støtte utenom kontortid

Enkelte barnevernstjenester har avtaler om forskjøvet arbeidstid for å kunne være tilgjengelig på kveldstid, slik at de ansatte blant annet kan svare på telefon hvis barn eller fosterforeldre tar kontakt. Noen kommuner har barnevernsvakt, som kan ta noen slike henvendelser. Andre kommuner har gått sammen for å sikre at det finnes tilgjengelig beredskap på barnevernsfeltet. Bufetat har en vakttelefonordning i hver region som kan bistå med råd dersom det oppstår en akuttsituasjon i et fosterhjem. Vakttelefonen i Bufetat brukes lite av fosterhjemmene. Innspill utvalget har fått fra møter med fosterforeldre, viser at det er en høy terskel for å ringe en de ikke kjenner, som for eksempel Bufetats vakttelefon.

I Vista-undersøkelsen fremgår det at om lag 70 prosent av kommunene har etablert en eller annen form for beredskap som supplerer Bufetats vakttelefonordning. Undersøkelsen viser også at 58 prosent av kommunene opplyser at de har en barnevernsvakt. På Bufdirs nettsider fremgår det at om lag 130 kommuner i Norge har en operativ barnevernsvakt, og at mange kommuner har organisert en interkommunal barnevernsvakt.62 Vaktordningene er ikke kun for fosterforeldre, men generelt for barnevernet. Ordningene er organisert enten alene eller sammen med andre og er åpent hele døgnet eller med begrensede åpningstider. Nær 30 prosent av barnevernstjenestene opplyser også at de ansatte er tilgjengelige utenfor ordinær arbeidstid. 12 prosent har andre former for beredskap. 20 prosent av barnevernstjenestene har ingen særskilt beredskap for fosterforeldre.63 I tillegg er det opprettet en Nasjonal Alarmtelefon (116 111) som beredskapsordning for barnevernet.

7.3.9 Oppfølging av barnets foreldre og søsken

Det er barnevernstjenesten som etter loven har ansvar for å følge opp barnets foreldre. Formålet med oppfølgingen vil kunne variere og kan innebære hjelp til å utvikle foreldreferdigheter slik at barnet eventuelt kan flytte tilbake. I noen tilfeller er det ikke realistisk med en tilbakeføring, og oppfølgingen vil ha et annet innhold. Formålet kan da være å legge forholdene til rette for at samvær skal gjennomføres på en god måte eller å veilede foreldrene i deres nye rolle som foreldre på avstand. Bufdir har utarbeidet en digital veileder om hvordan familievernet og barnevernstjenesten kan følge opp foreldre med barn i fosterhjem og institusjon.64 Veilederen tydeliggjør barnevernstjenestens oppfølgingsansvar for foreldre. I sin rapport hevder Tor Slettebø at formålet med oppfølgingen må avklares.65 Ved at foreldre kjenner målet for plasseringen, skapes forutsigbarhet. Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) uttaler i sitt brev til Fosterhjemsutvalget at barnevernstjenesten i sitt fremlegg til fylkesnemnda bør foreslå en forpliktende plan for oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse. De mener at saksfremlegget også skal omtale hva som skal til for å skape god nok omsorg, slik at tilbakeføring kan bli aktuelt. Likeledes mener OBF at barnevernstjenesten aktivt må gjøre gode avklaringer av roller mellom de ulike partene i fosterhjemmet, hvem som har ansvar for hva, hvordan kontakt skal være mellom foreldre og barn, hva som kan avtales med fosterhjemmet direkte og hva de må ta opp gjennom barnevernstjenesten.

Familievernet er gitt en viktig rolle i oppfølgingen av foreldrene. Veilederen fra Bufdir gir blant annet råd om hvordan barnevernstjenesten kan hjelpe aktuelle foreldre til å ta imot familievernets tilbud.

Ti fylker har i dag gruppetilbud til foreldre som har barn i fosterhjem eller på barnevernsinstitusjon. I syv av de ti fylkene gis tilbudet av familievernet. Andre tilbydere er barnevernstjenester og ideelle organisasjoner/interesseorganisasjoner. De ulike tilbudene er organisert forskjellig, fra løse «drop-in»-grupper med hovedfokus på det sosiale, til mer strukturerte opplegg basert på foreldretreningskonsepter som for eksempel foreldreveiledningsprogrammet ICDP (International Child Development Program) eller PRIDE.66

Tall innhentet fra Bufdir og familievernets fagsystem (FADO) viser at familievernkontorene i 2017 ga et tilbud til 405 foreldre som hadde barn boende i fosterhjem eller på barnevernsinstitusjon. Til sammenligning overtok barnevernet omsorgen for i underkant av 900 barn i 2017. 67 I tillegg bor det også barn i fosterhjem etter vedtak om frivillig hjelpetiltak. Majoriteten av foreldrene som deltar i familievernets tilbud er mødre, med unntak av foreldreveiledningskurs (ICDP) i regi av Enerhaugen familievernkontor i Oslo, som rekrutterer en overvekt av menn.68 En doktoravhandling om fedre og barnevernet viser at barnevernet anser mor som den viktigste omsorgsgiveren. Fedrene formidler at deres meninger om hva som er best for barnet, ikke blir hørt, og at de blir møtt med det de omtaler som gammeldagse holdninger om at det er mødre som er den viktigste omsorgspersonen. Relasjonen mellom far og barn ser ikke ut til å bli tillagt samme verdi og betydning og fører i noen tilfeller til at far blir satt på sidelinjen i arbeidet med familien.69

En rapport om familievernets tilbud viser at foreldre som har deltatt i gruppetilbud, har hatt god nytte av tilbudet. Rapporten viser imidlertid at det har vært vanskelig å rekruttere deltakere til tilbudet, og det er få som blir rekruttert fra barnevernstjenesten. Årsaker kan være at foreldre ikke ønsker et tilbud, fordi de oppfatter at det kommer fra barnevernet. En annen årsak kan være at det gis for lite informasjon fra barnevernstjenesten om tilbudet. Det fremheves i rapporten at refusjon av reiseutgifter og hjelp til lang reisevei kunne bidratt til at flere benytter seg av tilbudet. Et annet forslag er å bruke «brobyggere» og linkarbeidere for å nå frem til foreldre i målgruppen. 70

OBF skriver i sitt innspill til utvalget at de driver nettverksmøter for foreldre, og er avhengige av at barnvernstjenestene informerer om de tilbud som finnes. Både OBF og en kunnskapsoversikt over barnevernets oppfølging av foreldre viser til at familieråd kan brukes til oppfølging av foreldre eller for å tilrettelegge for tilbakeføring.71 OBF mener videre at det er behov for å utvikle oppfølgingsmodeller til foreldre, og viser her til Bufetats spisskompetansemiljø i Rogaland som tilbyr samtaler og gruppemøter. Det har også vært seminarer for foreldre. Likeledes viser OBF til at Stavanger barnevernstjeneste har engasjert foreldre gjennom dialog, foredrag og opplæring av barnevernsansatte.

OBF skriver i brev til utvalget: «Vi trenger hjelp til å forstå og noe takhøyde til å få uttrykke vår frustrasjon og smerte. Hadde barnet vårt blitt utsatt for en alvorlig ulykke eller død, ville et helt samfunn forstått. Når vi mister omsorgen er det INGEN som forstår.» Også forskning har beskrevet foreldres opplevelser av nedverdigelse og betydningen av å bli møtt med respekt.72 Forutsetningen for å lykkes avhenger av hvordan foreldrene blir mottatt av barnevernstjenesten. 73

OBF skriver i sitt brev til utvalget at de savner mer struktur og målrettet arbeid for å bedre samarbeidet mellom barnevernstjenesten og foreldrene. De foreslår at kommunene må ha på plass et tiltaksteam nær familiene som følger barnets utvikling tett, sammen med fosterhjemmet, barnevernstjenesten og foreldrene. OBF mener at oppfølging av foreldre kan føre til bedre samarbeid mellom aktørene, færre utilsiktede flyttinger, bedre tilknytning til fosterhjemmet og positiv utvikling av barnet. De peker også på at mange barn velger å flytte til sine foreldre etter fylte 18 år og mener at foreldrenes samarbeid med barnevernstjenesten vil gjøre foreldre bedre rustet til å ivareta den unge, og kunne ha betydning for hvordan den unge tilpasser seg voksenlivet.

Norsk Fosterhjemsforening er i gang med å utvikle et tilbud til foreldre og fosterforeldre, sammen med Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO). Tilbudet kalles raushetsprosjektet og er et samtale- og kursprogram. Raushetsprosjektet skal bidra til at barn får gode liv gjennom at foreldrene får støtte og hjelp i tiden før og etter at barnet har flyttet, samt gjennom felles kurs der foreldre og fosterforeldre lærer å samarbeide på en god måte.74 OBF støtter dette brobygger-prosjektet. 75

Søsken i fosterhjem

En studie fra 2009 viser at søsken som bor sammen, har bedre selvfølelse og viser mindre aggresjon og depresjon.76 Studier som har undersøkt hvordan det går med barn i fosterhjem, viser at for mange har kontakten med søsken vært viktigere enn kontakt med foreldrene.77 Backe-Hansen, Havik og Grønningsæter viser til at de fleste av fosterforeldrene var positive til å ta imot to søsken samtidig (69 prosent av informantene), men ikke flere.78

SOS-barnebyer er i ferd med å utvikle en modell for søsken i fosterhjem som barnevernstjenesten kan bruke i sin kommune. De har tidligere utviklet et fosterhjemstiltak for enslige mindreårige, og i deres familiemodell har hver familie en egen familieveileder. I tillegg benyttes miljøarbeidere og en avlastningsordninger som bidrar til at fosterforeldrene får noen fridager hver måned.79

Bufdir har utviklet faglige anbefalinger for hvordan barnevernstjenesten kan gå frem i vurderingen av om barn bør bo sammen med sine søsken, og hva slags type støtte fosterhjemmene kan ha behov for. Anbefalingene har som utgangspunkt at søsken skal bo sammen så lenge ikke særlige grunner taler imot det. Dersom barnet ikke skal bo sammen med søsken, vil det som hovedregel være aktuelt med samvær.80

7.3.10 Tilsyn med barn i fosterhjem

Tilsynsordningen har generelt vært gjenstand for kritikk. Før lovendringen i 2014, der ansvaret for å føre tilsyn ble overført fra barnevernstjenesten til kommunen, ble ordningen blant annet kritisert for å ha betydelig svakheter i organisering og gjennomføring. Blant annet ble ikke tilstrekkelig antall tilsyn gjennomført, og det var vanskelig å lese av tilsynsrapporten om tilsynsfører hadde snakket med barna. 81

En evaluering av den nåværende tilsynsordningen viser at flere har fått tilsynsbesøk etter endringen.82 Evalueringen viser imidlertid også at de fleste svarer at barnevernstjenesten fortsatt er ansvarlig for tilsynet. Flere av informantene i undersøkelsen mener det er for lite med fire årlige tilsyn, samtidig som flere påpeker at kravet om antall tilsyn synes for rigid i tilfeller der det ikke har vært noen indikasjoner på at barnet ikke får forsvarlig omsorg. Det trekkes også frem at tilsynspersonen får for lite informasjon om barnets plassering og forhold knyttet til barnets situasjon. Endringen av tilsynsordningen har ført til at det i større grad brukes faste tilsynspersoner, slik at barnets rett til å velge hvilken tilsynsperson han eller hun ønsker, har blitt redusert. Rapporten trekker frem at avveiningen mellom profesjonalisering og barnets rett til å påvirke tilsier at det bør tydeliggjøres hvordan barnas meninger best mulig kan ivaretas, spesielt ved bruk av fast ansatte tilsynspersoner. Barna bør også gis reell mulighet til å gi innspill dersom barnet har fått en tilsynsperson barnet ikke har tillit til. Undersøkelsen slår fast at endringene i tilsynsordningen i 2014 i mange kommuner har bidratt til et mer profesjonelt tilsyn med bedre kvalitet og etter hvert også færre avvik i krav til antall tilsyn. Det er likeledes et større potensial for at kommunene kan vurdere hvordan tilsynsordningen best bør organiseres og innrettes. Rapporten anbefaler å vurdere muligheten for økt fleksibilitet til antall tilsynsbesøk. Ved at dette i større grad justeres etter barnets behov og baseres på en risikovurdering, kan innsatsen vris mot de fosterhjemmene og barna der det er særlig risiko for at barn ikke får forsvarlig omsorg. 83

7.4 Utvalgets vurderinger – behov for tiltak

7.4.1 Behovet for utvikling av tjenesten

Når barn må bo utenfor hjemmet og flytte inn i fosterhjem, følger det en plikt for samfunnet til aktivt å følge opp foreldre og barn. Det følger også en plikt til å sørge for at fosterhjemmet gis nødvendig støtte, råd og veiledning. Overgangen til en ny tilværelse kan være stor for alle parter. Den kan føre med seg en risiko for negativ utvikling for barnet, samtidig som den også fører med seg muligheter for vekst.

Utvalgets gjennomgang viser at det er stor variasjon i tilbudene til fosterhjemmene. Det kan være flere grunner til slik variasjon, blant annet ulike behov. Utvalgets klare inntrykk etter gjennomgangen er likevel at variasjon også kan bunne i andre forhold, som ulikheter i faglig praksis, kompetanseprofil, økonomi eller annet. Det at tiltakene som del av oppfølgingen er gjenstand for forhandlinger mellom fosterforeldrene og barnevernet, kan også ha betydning for utfallet.

Det synes altså å være forbedringsmuligheter, både når det gjelder barnevernstjenestenes oppfølging av barnet og de tiltak og rammer rundt fosterhjemmene som kan hjelpe dem i ivaretakelsen av barnet. Utvalget mener også det er forbedringsmuligheter for oppfølging av barnets foreldre.

Gjennomgangen viser blant annet at kartlegging, informasjon, medvirkning og samarbeid kan være mangelfullt. Når dette svikter, kan det være vanskeligere å sikre at oppfølgingen og hjelpen som gis, er til barnets beste.

De fleste, men ikke alle fosterhjem får opplæring. Det er videre varierende gjennomføring og kvalitet i oppfølgingen fra barnevernstjenesten og varierende bruk av planer. Mange fosterforeldre savner råd og veiledning, og de opplever at hjelpen settes inn for sent eller ikke er tilstrekkelig tilpasset den enkelte fosterfamiliens behov. Opplæring og oppfølging synes i for liten grad å være tilpasset blant annet fosterhjem som tar imot søsken eller barn med funksjonsnedsettelser. Fosterforeldrenes egne barn får i liten grad et tilbud, og mange fosterforeldre savner et sted å henvende seg etter kontortid. Hjelp og støtte til barnets foreldre når ikke alltid frem, og det er forbedringsmuligheter i bruken av ettervern.

Det er lite forskning på effekten av tiltakene barnevernet tilbyr. En kunnskapsstatus konkluderte med at de mest brukte tiltakstypene, som blant annet besøkshjem, er de tiltakene man vet minst om. 84 God kvalitet forutsetter en mer systematisk tilnærming i oppfølgingen enn det som gis i dag. Dette innebærer at oppfølgingen er planlagt, organisert, begrunnet, reflektert, kunnskapsbasert, målrettet og helhetlig.85

Noen kommuner har valgt å inngå i interkommunale samarbeid. En samling av barnevernet fra to eller flere kommuner kan gi sterkere og mer stabile tjenester, styrket kompetanse i tjenesten, mindre sårbare tjenester, og bedre forutsetninger for utvikling av gode tiltak.86 Spesielt viktig for fosterhjemstjenesten er det at interkommunalt samarbeid gir muligheter for å spesialisere kompetansen i barnevernet slik at kompetansen i å møte og samarbeide med fosterhjemmene styrkes. Samtidig innebærer interkommunalt samarbeid at avstandene kan øke. Dette betyr at det kan bli mer krevende å følge opp fosterhjemmene. Interkommunalt samarbeid kan også gi egne utfordringer med tverretatlig og tverrfaglig samarbeid, se omtale i kapittel 6.

7.4.2 Kvalitets- og kunnskapsutvikling i fosterhjemsomsorgen

I en kunnskapsoppsummering utarbeidet for utvalget pekes det på at til tross for at fosterhjemsforskningen har lange røtter, har det tatt tid å overføre en kunnskapsnorm om beste praksis fra forskning over til profesjonell praksis nasjonalt.87 Dette betyr ikke at barnevernsarbeidere mangler kunnskaper eller godt skjønn, men det betyr at de mangler redskaper for å sikre likebehandling og kvalitet.

Utvalget har merket seg at Bufdir arbeider med utvikling av et nasjonalt kvalitetssystem som skal gi støtte til saksbehandling, beslutningstaking og oppfølging av barn og familier i barnevernet.88 Kvalitetssystemet skal være brukerorientert og kunnskapsbasert. Målet med kvalitetssystemet er å bidra til en kvalitetssikret utøvelse av barnevernsfaglig praksis i det kommunale barnevernet og gi bedre dokumentasjon og mer enhetlig praksis i tjenestene. Systemet skal integreres i barnevernstjenestenes fagsystemer, og dette krever at dagens IT-løsninger i barnevernet bedres. I 2016 ble det igangsatt et nasjonalt prosjekt for å utvikle digital systemstøtte for barnevernet, DigiBarnevern. En slik digital systemstøtte/IT-løsning skal bidra til økt kvalitet, effektivitet, forsvarlighet og et bedre omdømme i barnevernet. DigiBarnevern er et samarbeid mellom KS, utvalgte kommuner og Bufdir. Det omtalte kvalitetssystemet er organisert som et delprosjekt under DigiBarnevern. Delprosjektene i DigiBarnevern er gjensidig avhengig av hverandre for å oppnå målsettingene i prosjektet. Et annet delprosjekt er en digital innbyggertjeneste, hvor barn og foresatte kan få innsikt i og påvirke sin egen sak.89

Utvalget vil understreke behovet for et kvalitetssystem i barnevernet. Et slikt system må gi faglig støtte til barnevernstjenesten i samtlige arbeidsprosesser, også i fosterhjemsomsorgen. Det innebærer arbeid med rekruttering, kartlegging/undersøkelse, opplæring og forberedelse, utvelgelse av fosterhjem for det enkelte barn, oppfølging, tilbakeføring og flytting ut av fosterhjemmet. For barn, foreldre og fosterforeldre vil det kunne bety økt kvalitet og mer forutsigbarhet i kontakten med barnevernet. Systemet må ta utgangspunkt i hva barn trenger for å oppleve trygghet, omsorg og tilhørighet i fosterhjemmet.

Utvalget forutsetter at representanter for unge med erfaringer fra barnevernet og fosterfamilier, foreldre og ansatte i barnevernet tas med i utviklingen av systemet, slik at deres erfaringer og synspunkter kan bidra til at systemet blir et godt verktøy i fosterhjemsarbeidet.

Utvalget støtter også utviklingen av digitale løsninger i barnevernet og mener det kan bidra til å løfte tjenesten på flere måter.

Digital toveis samhandling mellom fosterhjemmene og barnevernstjenesten vil kunne være et viktig virkemiddel for å sikre kontakt ved behov og for å kunne ha kontakt om spørsmål som dukker opp mellom møter. Det kan for eksempel tas i bruk ulike app-løsninger, skype og videokonferanser i oppfølgingen, i større grad enn i dag.

Kartleggingsverktøy

Utvalget mener at etablering av et kartleggingsverktøy til hjelp i utvelgelsen av fosterfamilie for det enkelte barn må være et ledd i utviklingen av kvalitetssystemet.

Forskning viser hvor viktig det er at barn i barnevernet generelt, men særlig de som skal gis nye omsorgsrammer, er godt nok kartlagt før de flytter. 90 Relevant kunnskap vil kunne bidra til god matching, tilrettelagt oppfølging og færre utilsiktede flyttinger. Fra flere hold har det vært påpekt at barnevernet har for lite kunnskap om barna som de overtar omsorgsansvaret for, og at barna dermed ikke får den hjelpen de trenger. I tillegg kan manglende kunnskap gi uforutsette utfordringer for fosterforeldre som skal utføre omsorgen.91

Et kartleggingsverktøy kan være nyttig også underveis i et fosterhjemsforløp. Et barns særlige behov kan være kjent før barnet flytter inn, men barnets utvikling kan også gjøre at nye tiltak må vurderes og settes inn etter innflytting eller når barnet har bodd en stund i fosterhjemmet. Reaksjoner hos barnet som følge av tidligere erfaringer kan komme frem etter hvert, og barnets behov kan endre seg over tid. Det er lovbestemt, og ikke minst viktig for resultatet, at barnevernet involverer barn og unge i avgjørelser av betydning for dem.

Systematisk læring gjennom forskning, praksisutvikling og utdanning

Forskning og praksisutvikling er viktig for å fornye og videreutvikle kunnskap og kompetanse i fosterhjemsomsorgen. Kunnskapsutvikling må være en kontinuerlig prosess, ikke minst i omfattende reformfaser. Det er viktig at de tiltak som settes inn som ledd i oppfølgingen av barn, foreldre og fosterforeldre, virker etter hensikten. Forskning og evaluering av de tiltak som tilbys, kan bidra til å sikre dette.

Utvalget har i løpet av sitt arbeid avdekket et behov for mer kunnskap. Det er behov for å lære mer om hvordan ulike tiltak påvirker fosterhjemmene og barna som bor der, ikke minst på lang sikt. Det er også behov for å finne ut mer om hvordan ulike økonomiske og rettslige rammebetingelser påvirker fosterhjemmene og rekrutteringen av fosterforeldre. Utvalget mener noe av dette behovet kan skjøttes ved å etablere tverrfaglige forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd (NFR) med sikte på å øke kunnskapen om fosterhjemsomsorgen. Å løfte denne forskningen opp i NFR er i tråd med konklusjonen fra områdegjennomgangen av NFR i 2017, som la vekt på NFRs rolle i å sette i verk sektorovergripende forskning. 92

Utvalget vil også peke på at det i tillegg er behov for en systematisk tilnærming til læring gjennom praksis. Slik læring er et nødvendig supplement i kunnskapsutviklingen på alle samfunnsområder. Individuelt skjer det daglig i kontakten mellom barnevernet, barnet og fosterforeldrene, og gjennom deling av erfaring mellom kollegaer.

Ved å innhente informasjon systematisk, kan man kartlegge forbedringsområder og behovet for tiltaksutvikling. Informasjonsinnhentingen kan gjøres som et ledd i barnevernstjenestens oppfølging eller kommunens tilsyn av fosterhjemmet. Informasjonen vil kunne inngå i arbeidet med å videreutvikle fosterhjemsomsorgen, både knyttet til det konkrete fosterhjemmet og til fosterhjemsomsorgen generelt. Et skritt videre i kompetanseutvikling i praksisfeltet vil være å utvikle innovasjonsrettete prosjekter der en prøver ut arbeidsformer og modeller som kan gi ny læring på feltet. Dette vil kreve et samarbeid mellom praksisfelt og forsknings- og utdanningsinstitusjoner.

Kunnskapsutviklingen må også gjenspeiles i utdanningene. Utvalget er kjent med det pågående arbeidet med retningslinjer for helse- og sosialfagutdanningene. Utvalget vil understreke viktigheten av at hvert enkelt studiested som tilbyr studium som kvalifiserer til jobb i barnevernet, vektlegger fosterhjemsområdet.

7.4.3 Opplæring og kompetanse for fosterforeldre

Utvalget har i kapittel 5 drøftet fosterfamiliens ulike roller. Dette illustrerer at fosterhjemsomsorgen er et komplekst område. Det kan argumenteres for at fosterforeldrerollen ligger et sted mellom foreldrerollen og en profesjonell omsorgsrolle. Det å møte barn som har opplevd omsorgssvikt, krever kunnskap og kompetanse. Barn reagerer ulikt på ulike former for omsorgssvikt, og de har ulike strategier for å håndtere det de har opplevd. Felles for barn som er utsatt for omsorgssvikt, er at de ikke vet om voksne er til å stole på.93 Fosterforeldre må også få kunnskap og kompetanse om hvordan de skal kunne samarbeide med barnets foreldre, jf. omtale i punkt 7.4.8.

Grunnleggende opplæring

Det er anerkjent at fosterforeldre trenger relevant og tilpasset opplæring. De fleste fosterforeldre gjennomgår PRIDE grunnkurs før barnet flytter inn. Som omtalt i punkt 7.3.3 viser evalueringer av PRIDE grunnkurs at det fungerer etter hensikten.

Utvalget har likevel merket seg at mange fosterforeldre kan oppleve et stort sprik mellom de forventningene de hadde til fosterforelderrollen, og den virkeligheten som møter dem. I Backe-Hansen m.fl. fremgår det at hver tredje av de spurte mente det ikke var helt som de hadde håpet, mens hver tiende mente at det slett ikke var som de håpet. 94 Rapporten viser også at å styrke fosterforeldres kompetanse vil bedre rekrutteringen av fosterhjem. Dette ble påpekt av halvparten av fosterforeldrene og om lag 75 prosent av saksbehandlerne i barnevernet.95 Dette tyder på at det er behov for å supplere dagens opplæringstilbud.

Mye forbedringsarbeid er allerede i gang. Mer tilpasset og differensiert opplæring vil trolig kunne svare på fosterforeldrenes behov for mer kunnskap om det hver enkelt familie trenger hjelp med. Det modulbaserte opplærings- og oppfølgingsverktøyet som er under utvikling, kan bidra her, jf. omtale under punkt 7.3.3 og 7.3.4.

Utvalgets gjennomgang viser også at den grunnleggende opplæringen ikke når ut til alle. Det er særlig fosterhjem som er rekruttert direkte av kommunen, som ikke nås. Dette er stort sett fosterhjem som har slekts- og nettverksrelasjoner til barnet. Det kan være fordi mange flyttinger til barnets slekt- og nettverk skjer akutt, slik at det ikke er tid til et forberedende kurs i forkant.96 Det kan også være fordi kommunen ikke sørger for å melde fra til Bufdir om fosterhjem de har rekruttert selv.

Utvalget mener det er viktig at kommuner som selv rekrutterer fosterhjem, sørger for at kravet om opplæring følges opp. Det fremgår i Retningslinjer for fosterhjem97 at kommunen skal melde fra til Bufetat hvis de selv rekrutterer et fosterhjem. Dette gjøres ikke alltid.

Utvalget mener det er behov for å sikre at alle fosterforeldrene gis relevant og tilpasset opplæring. Regjeringen foreslo i Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg. Fosterhjem til barns beste at det innføres et lov- eller forskriftsfestet krav til at fosterforeldre skal gjennomgå grunnopplæring før barnet flytter inn, eller kort tid etter at barnet har flyttet inn. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. 318 S (2015–2016). Utvalget har fått opplyst at spørsmålet inngår i departementets arbeid med ny barnevernslov.

Et slikt krav er viktig for å sikre at alle fosterforeldre får grunnleggende opplæring. Samtidig er det viktig at opplæringen blir mest mulig relevant for ulike grupper. En differensiering og et modulbasert opplæringsprogram vil kunne bidra til dette.

Kompetansemiljøer for fosterhjemsomsorgen

Fosterforeldre ønsker mer kompetanse og veiledning.98 Evalueringen av PRIDE videreopplæring påpeker også viktigheten av å få riktig veiledning og oppfølging til riktig tid. Dette bekreftes av innspill fra Norsk Fosterhjemsforening, som trekker frem at fosterforeldre trenger mer spesialisert kompetanse og veiledning.99

Regionale enheter med god og oversiktlig kunnskap og kompetanse om alle sider ved fosterhjemsarbeidet vil kunne bidra til å møte noe av det veiledningsbehovet som barn, fosterfamilier, foreldre og ansatte i barnevernstjenesten har. Norsk Fosterhjemsforening får mange henvendelser som synliggjør at fosterforeldre kan ha behov for tilgang til kompetansemiljøer med særlig kunnskap om fosterhjemsomsorgen. Det gjelder alle sider ved omsorgen, fra kunnskap om rettigheter og plikter til kompetanse i håndtering av traumer og andre reaksjoner etter omsorgssvikt hos barn.

Det finnes i dag flere miljøer med kompetanse på fosterhjemsområdet, blant annet Bufetat og Bufdir. Det er blant annet opprettet et spisskompetansemiljø i Bufetat for fosterhjem. Spisskompetansemiljøet driver med fagutvikling og veiledning på oppdrag fra Bufdir og i hovedsak mot andre deler av Bufetat. Videre finnes kompetansemiljøer som de Regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), de Regionale kunnskapssentrene for barn og unge (RKBU) og Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU). Disse tilbudene retter seg særlig mot tjenestene, og ikke direkte mot barn, fosterfamilier eller foreldre. I tillegg har Norsk Fosterhjemsforening kompetanse på fosterfamiliers behov, og de har direkte kontakt med og gir råd til sine medlemmer. Derimot mangler det miljøer med spisskompetanse som kan fungere veiledende overfor både barn, fosterfamilier og foreldre. Utvalget har vurdert om denne kompetansen bør bygges ut nasjonalt, eventuelt regionalt.

Som ledd i barnevernsreformen vil kommunene få et økt ansvar på fosterhjemsområdet, inkludert ansvar for all veiledning av fosterhjemmene.100 Dette tilsier etter utvalgets mening at kommunene, eventuelt i samarbeid, bør utvikle og etablere kompetansemiljøer som kan ivareta en slik veiledningsoppgave. Store kommuner, og kommuner som har inngått avtaler om interkommunalt samarbeid, kan ha egne kompetansemiljøer som dekker dette behovet. Kommuner som ikke på samme måte er dekket, kan gå sammen og finne lokale og regionale løsninger. Dette kan for eksempel gjøres ved at en barnevernstjeneste får et særlig veiledningsansvar for flere kommuner i hvert fylke. Se også omtale under Kvalifisert og tilpasset veiledning i punkt 7.4.5.

7.4.4 Forsvarlig oppfølging – oppfølgingsbesøk

Barnevernets tjenester og tiltak skal være forsvarlige, jf. barnevernloven § 1-4. I forsvarlighetskravet inngår barnevernets nasjonale kvalitetsmål:

• Barn og familier skal få hjelp som virker.

• Barn og familier skal møte sikre og trygge tjenester.

• Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse.

• Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet.

• Barnevernets ressurser skal utnyttes godt.

• Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester.

Forsvarlige tjenester innebærer blant annet at barnevernstjenesten må snakke med de som skal få oppfølgingen, slik at oppfølgingen møter det behovet barnet, fosterfamilien og foreldrene har. Det innebærer også at tiltak som iverksettes, må evalueres.

Barnevernstjenestens oppfølgingsbesøk i hjemmet er, og skal være, et sentralt møtepunkt mellom barnet, fosterfamilien og barnevernstjenesten. Besøkene skal sikre at barnet og fosterfamilien får tilpasset oppfølging og støtte. Barnevernstjenesten skal også gjennom besøkene følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i hjemmet. Mangler ved gjennomføringen av oppfølgingsbesøkene kan bidra til at barnet blir fratatt en viktig, og noen ganger eneste, mulighet for å samarbeide, medvirke og få informasjon fra barnevernstjenesten.

Utvalget mener det er viktig at oppfølging, støtte og tilrettelegging differensieres etter behov, slik at målet med det enkelte fosterhjemsoppholdet kan nås. Barnevernstjenesten må forsikre seg om at oppfølgingen er på et nivå som sikrer forsvarlighet i det enkelte tilfellet.

Forsvarlighetskravet i barnevernloven tilsier en nøye vurdering av behovet for besøk i hjemmet. I dag er det nedfelt i forskrift om fosterhjem at tjenesten skal besøke hjemmet så ofte som nødvendig for å kunne oppfylle sitt oppfølgingsansvar. Det er også konkretisert ved å ha forskriftsfestet et minimumskrav. Gjennom slik tallfesting legger forskriften listen for hva som i det minste må til for at oppfølgingen skal være forsvarlig.

Utvalget legger til grunn at forskriftens konkretisering er ment som en sikkerhet for at fosterhjemmet gis en viss oppfølging, og en tilsvarende sikkerhet for at barnevernet faktisk følger med. Det er viktige hensyn.

En konkretisering bestående kun av antall oppfølgingsbesøk kan imidlertid også føre til at minimumskravet blir en standard og fortrenger vurderingen av oppfølgingsbehovet i hvert enkelt tilfelle. For enkelte barn og familier er oppfølging i henhold til minimumskravet i forskriften på to eller fire besøk ikke nødvendigvis forsvarlig. I en presset arbeidssituasjon hvor tjenesten står overfor vanskelige valg i bruk av ressurser, kan en slik minimumsstandard innebære at noen får flere besøk enn det som strengt tatt er nødvendig, mens andre får for lite oppfølging. Dette kan slik utvalgets flertall (medlemmene Seip, Friborg, Holtan, K. Johansen, T. Johansen, Kurshed, Nilssen, Riege og Ueland) ser det, tilsi at kravet i forskriften ikke bør definere hva som er forsvarlig oppfølging i form av antall besøk, men snarere utdype innholdet i forsvarlighetskravet.

Utvalget mener det bør utvikles faglige standarder for hva som er «forsvarlig» oppfølging, som så legges til grunn for fylkesmannens tilsyn 101 med kommunens oppfølging. Faglige standarder vil være dynamiske i den forstand at innholdet kan endre seg over tid, i takt med utviklingen av fagkunnskap og anerkjent faglig praksis. Bufdir vil ha en viktig rolle i utviklingen av slike standarder. Disse standardene bør blant annet handle om ulike sider ved kontakten mellom barnevernstjenesten og familien, som tilgjengelighet, relasjonen mellom barn og kontaktperson, oppfølging av fosterhjemmets øvrige barn og bruk av planer.

Å erstatte antallet oppfølgingsbesøk med faglige standarder krever bruk av planverk for å kunne styre og dokumentere at barn og fosterfamilie får den oppfølgingen de trenger. Bruk av planer fremstår for utvalget som et forbedringsområde. Manglende systematikk og rutiner i barnevernstjenestens arbeid bidrar til økt risiko for at noe svikter. Planer er viktige for at kommunen skal kunne ivareta de involvertes rettssikkerhet. De gir mulighet for innsyn og involvering fra barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Dette er et godt utgangspunkt for åpenhet og samarbeid som igjen gir grunnlag for større forutsigbarhet og tillit hos de aktuelle aktørene.102 Barne- og likestillingsdepartementets veileder om tiltaksplaner og omsorgsplaner anbefaler at det utarbeides arbeidsplaner som knyttes opp til omsorgsplanen, og legges ved denne. Omsorgsplanens funksjon er overordnet, og det kan være behov for en mer konkret plan for oppfølging for å ivareta barnets behov. 103 Barnevernstjenestens vurdering av behovet for besøk og annen kontakt, og om innholdet i oppfølgingen, må dokumenteres og kunne etterprøves av tilsynsmyndighetene. Fosterforeldrenes og eventuelt barnets syn skal fremgå. Utvalget mener at en plan for oppfølging skal være en del av fosterhjemsavtalen. En slik plan må være konkret, brukes aktivt i oppfølgingen og evalueres jevnlig. Se også omtalen av fosterhjemsavtalen i kapittel 10.

Av hensyn til barnets rettssikkerhet skal det føres tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet i tillegg til barnevernstjenestens løpende oppfølging av barnet. Fosterhjemskommunen skal føre tilsyn med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet og at de forutsetningene som ble lagt til grunn for fosterhjemstiltaket, blir fulgt opp. Innholdet og formålet med tilsyn og oppfølging kan ofte oppleves å være overlappende. En av forskjellene er hvem som har ansvaret for de to oppgavene. Tilsvarende som for oppfølgingsbesøkene er det for tilsynsbesøkene angitt et minimumskrav for antall besøk, jf. fosterhjemsforskriften § 9. Det kan anføres tilsvarende om forsvarlighetskravet for tilsyn som for oppfølging. Også for tilsynsvirksomheten er det viktig at innholdet utvikles gjennom faglige standarder basert på fagkunnskap og anerkjent faglig praksis. Det er viktig å vurdere behovet for antall tilsynsbesøk, jf. evaluering av tilsynsordningen, se punkt 7.3.10. En fleksibilitet i antallet tilsynsbesøk må omfatte en risikovurdering. Selv om evalueringen anbefaler å vurdere økt fleksibilitet i antall tilsynsbesøk, ønsker ikke utvalget å foreslå en endring her, som for oppfølgingsbesøk. Utvalget legger til grunn at tilsynsbesøkene både er, og kan være, noe mer standardisert i antall, og har kommet til at minimumskravet i forskriften bør opprettholdes.

Utvalgets mindretall (medlemmet Bendiksen) tiltrer den vurdering utvalgets flertall gjør med tanke på behovet for å presisere og styrke kravene til forsvarlig oppfølgning og tilsyn. Det er dermed enighet om at det bør utarbeides og stilles faglige standarder til kvaliteten i tjenesten. Mindretallet mener imidlertid at det også for barnevernstjenestens oppfølgingsbesøk i hjemmet, fortsatt må stilles et minstekrav til antall besøk i tillegg til faglige standarder. Mindretallet peker på at erfaring og undersøkelser viser at alt for mange barn i dag, hvor forskriften oppstiller klare minstekrav til besøk, ikke får de angitte besøkene. Besøkene er et viktig møtepunkt mellom barnet, fosterfamilien og barnevernstjenesten. Besøkene skal videre sikre at barnet og fosterfamilien får adekvat oppfølging og støtte. I tillegg vil ethvert besøk i hjemmet kunne være med på å sikre at barnet får god omsorg og en reell mulighet til å bidra inn i egen sak og eget liv. Mindretallet mener at det derfor må sikres at barnevernstjenesten faktisk besøker fosterhjemmet et minimum av ganger per år, og at besøkene gjennomføres på en god måte. Dette nødvendiggjør både klarere krav til forsvarlighet og sikring av et minste antall besøk. Siden oppfølgingsbesøk er av avgjørende betydning for om barnet og fosterfamilien får riktig og nødvendig oppfølging fra barnevernstjenesten, mener mindretallet at et minste antall må beholdes også her.

7.4.5 Differensiert oppfølging

Utvalget mener det er behov for en differensiering for å videreutvikle det spekteret av tiltak som tilbys når barn bor i fosterhjem. Både målgruppen, målsettingen med fosterhjemstiltaket og fosterfamiliene er forskjellige. En viss differensiering finnes allerede i dag, blant annet ved at Bufetat tilbyr ulike temabaserte kurs.104 En videreutvikling kan innebære at også oppfølgingstilbudet inndeles i ulike målgrupper med tilhørende tiltak og/eller moduler. I et slikt system kan blant annet fosterforeldres egne barn og fosterhjem som tar imot søsken, fosterhjem i slekt og nettverk og fosterhjem som tar imot barn med nedsatt funksjonsevne utgjøre ulike målgrupper med egne spesialtilpassede tiltak.

En differensiering av oppfølgingen vil også kunne tydeliggjøre hva kommunene kan tilby av oppfølging når barn bor i fosterhjem. Som det fremgår i punkt 7.3, er det i dag stor variasjon i oppfølgingen, og det kan være lite forutsigbart hva fosterfamilier kan få av tiltak og oppfølging, og i hvilket omfang. Utvalgets gjennomgang viser også at det er et forholdsvis begrenset spekter av støttetiltak barnevernet bruker i sin oppfølging av fosterhjemmene. Det er særlig veiledning, ulike besøks- og avlastningsordninger og støtte til SFO og barnehage som tilbys. I hvilken grad støttetiltakene gir ønsket resultat, er ikke alltid åpenbart. Slik utvalget ser det, kan det i mange kommuner være behov for å utvikle støttetiltakene, for på den måten å møte de konkrete behovene fosterhjemmene har. En videreutvikling kan for eksempel være å tilpasse og bruke ulike tiltak til andre målgrupper og på en annen måte enn hva som gjøres i dag. Se nærmere omtale i teksten nedenfor om Besøks- og avlastingsordninger, Fosterforeldres egne barn og Søsken i fosterhjem.

Utvalget har merket seg at det i dag synes å være uklart hva som inngår i en ordinær oppfølging av fosterhjemmet (som alle fosterhjem skal få) og hvordan dette skiller seg fra forsterkningstiltak. I rutinehåndbok for kommunenes arbeid med fosterhjem heter det: «Overfor fosterbarn som trenger spesielt stell eller særlig tilsyn kan det settes inn forsterkningstiltak.» Det påpekes også at: «En totalvurdering av situasjonen i fosterhjemmet kan gjøre det nødvendig å sette inn forsterkningstiltak selv om barnet ikke har utviklet spesielle vansker.» Alle særskilte tiltak og støtteordninger skal avtales i en tilleggsavtale. 105 Hva som skal inngå i oppfølgingen alle barn og fosterfamilier skal få, som da ikke er særskilte tiltak, tydeliggjøres ikke. Ikke alle barnevernstjenester har konkrete planer for oppfølgingen. Slike planer for oppfølgingen av fosterhjemmene kan være et godt verktøy for barnevernstjenesten, men må gjennomgås og oppdateres jevnlig. Uklarhet om hva som er særskilte tiltak og det at planer ikke brukes aktivt, kan føre til at barnet, foreldre og fosterfamilier ikke vet hva de kan forvente av oppfølging.

Det er viktig for fosterforeldre å ha oversikt over mulige støtte- og hjelpetiltak kommunen kan tilby. En samlet oversikt over ulike tjenestetilbud, inkludert tiltak som barnevernstjenesten selv ikke forvalter, kan være viktig også for barnevernstjenesten. Utvalget foreslår at barnevernstjenesten, i samarbeid med andre aktuelle tjenesteområder, utarbeider en løpende oppdatert oversikt over tilgjengelige tiltak i kommunen. En slik oversikt kan eventuelt utarbeides i samarbeid mellom kommuner. Den bør være lett tilgjengelig både for tjenesten og for brukerne. Dette vil kunne lette samarbeidet mellom barnevernstjenesten og fosterhjemmet om planlegging av tiltak tilpasset barnet og fosterhjemmets behov.

En forskningsartikkel fra 2005 om fosterhjem i slekt og nettverk viste at slekts- og nettverksfosterhjem oftere består av enslige fosterforeldre, at de generelt hadde lavere inntekstnivå, oftere lå i barnets hjemkommune og at de mottok færre tiltak fra barnevern og andre hjelpeinstanser sammenlignet med fosterhjem utenfor slekt.106 Årsaken til at de i mindre grad mottar tjenester fra barnevernet, er ikke kjent. Det kan på den ene side være mangel på informasjon om tilgjengelige tiltak, men det kan også være at en ikke har egnede tiltak til å sette inn.

Det er først og fremst kvinnelige slektninger som er inngangsporten til at det inngås fosterhjemsavtale i disse tilfellene. I fire av fem familier er det fostermor som er i slekt med barnet, og ikke fosterfar.107 Slektsfosterhjem har, til forskjell fra andre fosterhjem, etablerte relasjoner mellom foreldre, barn og fosterforeldre. Når fosterhjemsavtale inngås, må de reforhandle relasjonene. Samtidig som de skal være fosterhjem på oppdrag fra barnevernet, skal de være nær slekt; mormor til barnet, tante og søster, far og farfar og så videre. Oppfølgingen av fosterhjem i barnets slekt krever derfor andre tilnærminger enn i andre fosterhjem. Etter utvalgets vurdering er det behov for større kunnskap om de erfaringene slektsfosterhjem har med barnevernets oppfølging. Utvalget vil derfor foreslå at det systematisk innhentes informasjon om oppfølgingen av slekt og nettverk, og at det utvikles arbeidsformer, opplæring og oppfølging som tar hensyn til variasjonen av behov blant barn, fosterforeldre og foreldre i slekts- og nettverksfosterhjem. Utvalget mener i tillegg at tiltakene skal evalueres.

I dag fremgår det av fosterhjemsavtalens punkt 3 at «Dersom fosterforeldrene krever det, eller forholdene ellers tilsier det, skal barneverntjenesten vurdere og ta stilling til behovet for ekstraressurser eller forsterkningstiltak.» Utvalget mener formuleringen ikke legger til rette for et tilstrekkelig jevnbyrdig styrkeforhold mellom fosterforeldre og barnevernstjenesten når beslutningen om hva fosterfamilien trenger av oppfølging, skal tas. Vi viser i denne sammenheng til forslag i kapittel 10 om en plikt for barnevernstjenesten til å samarbeide med fosterforeldrene.

Kvalifisert og tilpasset veiledning

God, tilpasset og målrettet veiledning er sentrale virkemidler i oppfølgingen av fosterhjem. Ikke alle opplever at de får kvalifisert veiledning tilpasset sitt behov. Utvalget mener det er viktig at veiledningstilbudet planlegges i nært samarbeid med fosterforeldrene og barnet, slik at veiledningen blir mest mulig tilpasset deres behov.

I Vista-undersøkelsen trekker informantene frem at veiledningen til fosterforeldre må være mer på barnas premisser. Undersøkelsen påpeker blant annet at barna ikke blir spurt om hva fosterforeldrene bør bli bedre på, og at barnevernet ikke undersøker hvorfor barnet har den atferden det har. Også Forandringsfabrikken mener det er viktig å involvere barnet i hva fosterforeldrene skal veiledes i, se boks 7.3.

Norsk Fosterhjemsforening har i brev til utvalget trukket frem at kvalifisert veiledning er avgjørende. Fosterhjemsforeningen påpeker også at fosterforeldrene må gis veiledning i hvordan fosterfamilien og barnet kan etablere en trygg relasjon, og at fosterforeldre har behov for veiledning om hvorfor barnet reagerer som det gjør, se boks 7.4.

Norsk Fosterhjemsforening mener at det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig at samme person hos barnevernstjenesten både er kontaktperson og veileder.

En evaluering av fosterhjemstjenesten i Akershus fra 2006 peker i retning av at en ekstern veileder kan gjøre veiledningen mer uavhengig og fange opp trekk ved barnets situasjon som ellers ikke ville ha blitt fanget opp. Evalueringen trekker også frem at fosterforeldrene da kan føle seg friere til å diskutere ting ved barnets eller egen situasjon som de kanskje ellers ikke ville tatt opp med ansvarlig saksbehandler. 108

Ikke alle barnevernstjenester har kompetanse, økonomi eller kapasitet til å møte de behov for veiledning som fosterhjemmene har. I en liten kommune kan det gå lang tid mellom hver gang de har behov for å tilby spesialisert veiledning til et fosterhjem. En styrking av veiledningstilbudet til fosterhjem kan derfor betinge for eksempel at det inngås samarbeid mellom kommuner, jf. omtale i punkt 7.4.3.

Besøks- og avlastningsordninger

Tiltak som innebærer at barnet tas ut av fosterhjemmet, er omdiskutert. På den ene siden kan fosterforeldrene og deres egne barn ha behov for å hente seg inn slik at de kan være til stede på en god måte for fosterbarnet. På den andre siden kan det være uheldig for tilknytningen dersom barnet ikke får være sammen med fosterfamilien i krevende perioder. Barnet kan oppleve det som vondt å vite at fosterfamilien trenger fri fra barnet. Det er derfor særlig viktig at besøks- og avlastningstiltak planlegges og gjennomføres i nært samarbeid med barnet.

Utvalget mener at metoder for nettverksinvolvering kan være hensiktsmessige for å finne støtte og avlastning for barnet og fosterfamilien. Et eksempel er familieråd. Dette er en arbeidsmåte der barnets private nettverk og offentlige instanser møtes og samarbeider for å finne en løsning på et oppstått problem. I et familieråd er barnet hovedpersonen og bør delta i hele prosessen, fra planlegging til gjennomføring av familierådet, når det er mulig. De voksne må tilrettelegge for barnets deltakelse. For at familieråd skal gi gode løsninger for barnet, må barnet oppleve det trygt. Er det ikke det, kan familieråd også bidra til at noe blir verre.109 Det fremgår i dag av barnevernloven at barnevernstjenesten skal, dersom det er hensiktsmessig, legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering når de vurderer om et barn skal flytte i fosterhjem i barnets slekt eller nettverk. Å utvide bruken til å omfatte barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmene kan åpne for at en barnet kjenner godt, kan være besøkshjem. Et besøkshjem som barnet selv opplever tilknytning til, kan være en god ordning for barnet. Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) trekker også frem nettverksmetoder som familieråd, og barnets egen familie som besøkshjem.110

Det eksisterer lite forskning på effekten av besøks- og avlastningsordninger. På denne bakgrunn kan det argumenteres for at besøks- og avlastningsordninger må evalueres. Evalueringen må vurdere hvorvidt ordningene er virkningsfulle, hvordan de kan videreutvikles både etter ulike målgrupper, og om ordningene bør brukes annerledes og mer fleksibelt enn i dag, jf. omtale over. Nettverksinvolvering kan for eksempel også benyttes for å vurdere om besøkshjem kan brukes for fosterforeldrenes egne barn. Når søsken ikke bor i samme fosterhjem, kan en mulighet være at de har et felles besøkshjem eller annen felles avlastningsordning. I noen tilfeller kan barnevernstjenesten vurdere om barnets opprinnelige hjem kan fungere som besøkshjem. Utvalget ser også behov for i større grad vurdere om avlastningsordninger kan benyttes på en annen måte. Dette kan for eksempel være ved at avlaster kommer hjem til familien for å være med fosterbarna, mens resten av fosterfamilien flytter ut den aktuelle tiden. Bruk av vaskehjelp kan også gi avlastning. Bruk av fosterhjemsring og to-baseordning kan være positivt for flere målgrupper, for eksempel fosterforeldrenes egne barn. Dette vil kunne gi dem mulighet til å få mer alenetid med sine foreldre, og møte andre barn av fosterforeldre.

Noen veilednings- og opplæringstiltak kan kreve at fosterforeldrene er hjemme i en periode

En utstrakt bruk av veilednings- og opplæringstiltak kan kreve at fosterforeldrene får fri fra jobb til å gjennomføre tiltakene. I kapittel 8 behandler utvalget frikjøp som tiltak, og foreslår at frikjøp utover den første perioden barnet bor i fosterhjemmet, knyttes til aktiviteter og tiltak som er begrunnet i barnas behov. Noen av tiltakene som er omtalt i dette avsnittet, lar seg vanskelig kombinere med at begge fosterforeldrene er i full jobb i tiltaksperioden. Frikjøp kan da gi fosterforeldrene mulighet til å gjennomføre tiltakene på en god måte. Dette betinger at arbeidsgivere utviser fleksibilitet til å tilpasse den enkeltes arbeidssituasjon. Det kan også i mange tilfeller være ønskelig at begge fosterforeldrene deltar på kurs eller veiledning.

Fosterforeldres egne barn

Et fosterhjemsoppdrag involverer hele familien, og en differensiering av oppfølgingen bør ta hensyn til fosterforeldres egne barn. I en kunnskapssammenstilling om disse barna trekkes det frem som et etisk dilemma at et fosterhjemsoppdrag kan ha så stor innvirkning på fosterforeldrenes egne barn at det går ut over den omsorgen de skal ha. Å leve sammen med fostersøsken har en stor innvirkning på barnas liv, på både godt og vondt. 111 Barn av fosterforeldrene trenger tid til å forberede seg og har behov for å forstå barnet. En undersøkelse viser at de selv ønsker å bli bedre forberedt før barnet flytter inn. De ønsker også å bli mer involvert underveis mens barnet bor i familien. De trenger mer informasjon om barnet og hvilke endringer som forventes. Mange av fosterforeldres egne barn kan ha ønske om temasamlinger, informasjonsmateriell og nettsider for fostersøsken. De trenger mulighet til å si sin mening og stille spørsmål, også uten foreldre og fostersøsken til stede. Samtidig trekker de frem at de ønsker avlasting for å få et pusterom.

Som omtalt i punkt 7.3.5 prøver Bufdir nå ut en ny modell for veilednings- og oppfølgingsgrupper rettet mot fosterforeldrenes egne barn. Utvalget vil understreke viktigheten av et tilpasset oppfølgingsopplegg for barn av fosterforeldre. Oppfølgingstilbudet bør implementeres nasjonalt, slik at alle barnevernstjenester kan gi tilpasset oppfølging til fosterforeldrenes egne barn.

Søsken i fosterhjem

Utvalget mener at differensiering av oppfølgingen også må omfatte søsken i fosterhjem. Et fosterhjem som tar imot søsken, vil ofte trenge en annen og ofte mer omfattende oppfølging enn fosterhjem med ett barn. Det å få leve sammen med egne søsken kan være med på å gi trygghet for barna i ny tilværelse. De kan også ha positiv innflytelse på hverandres læring, utvikling og atferd. Samtidig kan søsken også påvirke hverandre negativt. I tillegg vil det oftest være mer krevende å ta seg av to eller flere barn sammenlignet med bare ett. Det vil være behov for at fosterhjem som tar imot søsken, får særskilt og tilpasset veiledning som ivaretar det spesielle i en søskenrelasjon.

Også når søsken ikke kan bo i samme fosterhjem, vil det kunne være behov for spesiell tilrettelegging og oppmerksomhet fra fosterforeldrenes side. Det vil blant annet ofte være aktuelt med tilrettelegging for samvær.

Forandringsfabrikken har pekt på at det er viktig at barnevernet snakker med barnet alene og regelmessig om hvilken kontakt barnet ønsker med søsken, foreldre og nettverk. Barnevernet og fosterforeldrene må tilrettelegge for den kontakten barnet ønsker, så langt det er mulig. Dette kan være tidkrevende dersom det er flere barn det skal tilrettelegges for.

7.4.6 Oppfølging etter fylte 18 år

Selv om mange barn som har vært i barnevernet klarer seg godt som voksne, er de en sårbar gruppe. Barn generelt trenger og får ofte hjelp og støtte av sine foreldre etter myndighetsalder. Mange barn i barnevernet har opplevd store utfordringer i sin oppvekst og har kanskje færre trygge voksne å støtte seg til. Dette kan gjøre overgangen til voksenlivet vanskelig, og understreker viktigheten av ettervern. Som beskrevet i punkt 7.3.7 er det relativt få unge som bor i fosterhjem etter fylte 18 år. Særlig er det få som mottar ettervernstiltak etter 20 år.

Barnevernslovutvalget vurderte om ettervernsperioden bør utvides til ungdommen fyller 25 år, men kom til at det ikke var grunnlag for materielle endringer på dette området. Det ble argumentert med at en femårsperiode etter nådd myndighetsalder er et passende tidsrom for at andre offentlige tjenester skal kunne overta ansvaret for å ivareta eventuelle foreliggende behov. 112

Fosterhjemsutvalget ser at utfordringene rundt en fastsettelse av en aldersgrense for ettervern er mange. Ikke minst vil en utvidelse av barnevernets virksomhetsområde innenfor dagens rammer kunne få utilsiktede konsekvenser for oppgaveløsningen i barnevernstjenesten og for ansvarsforhold mellom barnevernet og øvrige tjenester. Det er derfor viktig at en eventuell bestemmelse rundt den øvre aldersgrensen ikke får negativ virkning for tjenestens øvrige oppgaver.

Samtidig ser utvalget at alderen 23 år for noen kan komme fort. Mange unge vil antagelig forsøke å stå på egne ben først, før de eventuelt ser behovet for ytterligere hjelp. Da kan fem år være kort tid. Utvalget mener det er viktig at de som har behov for hjelp og støtte frem til 25 år, får det, uten at en bestemt alder forhindrer det. Utvalget ber derfor departementet vurdere om aldersgrensen for ettervern bør økes til 25 år i forbindelse med arbeidet med ny barnevernslov.

Landsforeningen for barnevernsbarn påpeker i sin politiske plattform at:

«Overgangen til voksenlivet byr på utfordringer på en rekke arenaer, dette bør ettervernet ta høyde for. Ettervernstilbudet må være helhetlig og rette seg mot en rekke områder som utdanning, økonomi, sosialt nettverk, psykisk helse, ernæring, bosted etc. I dag opplever unge ettervernstilbudet som svært mangelfullt, særlig på opplæring i sosiale og praktiske ferdigheter til å håndtere livet på egenhånd.»

Videre heter det i plattformen at:

«Å si nei til ettervern må derfor forstås som en naturlig del av å lære seg å stå på egne ben, og det offentlige må være åpne for at den unge vil oppleve utfordringer som gir behov for økt støtte igjen».

Utvalget mener, uavhengig av aldersgrensen, at det kan være behov for å gjøre endringer i ordningen, slik at ettervern kan brukes mer fleksibelt enn det gjøres i dag. I utgangspunktet kan det hevdes at det etter dagens bestemmelser i barnevernloven er mulig å opprette, gjenopprette eller bytte ettervernstiltak kontinuerlig frem til og med fylte 23 år. Som vist i punkt 7.3.7 ser det ut til at dette i liten grad praktiseres. Det er ikke uvanlig at ungdom flytter litt ut og inn av hjemmet i overgangsfasen mot voksenlivet. Dette bør også være mulig for en ungdom som frem til 18-årsdagen bor i fosterhjem. Ungdommen skal gjøres oppmerksom på at han eller hun kan ombestemme seg, dersom ungdommen selv ikke ønsker noe tiltak fra barnevernstjenesten etter fylte 18 år. Dette kan tilsi at det er en returmulighet dersom ungdommene opplever at overgangen blir for krevende. Utvalget mener det er behov for en presisering i loven om at ettervernstiltak for dem som hadde tiltak ved fylte 18 år, når som helst innen fylte 23 år kan opprettes, gjenopprettes eller endres, basert på en helhetsvurdering av den unges interesser.

I god tid før barnet fyller 18 år, skal barnevernstjenesten i samarbeid med barnet vurdere om barnet fortsatt skal bo i fosterhjemmet, eller om barnet skal motta andre hjelpetiltak etter fylte 18 år, jf. barnevernloven § 4-15 fjerde ledd. Det fremgår imidlertid ikke i loven hva som menes med «i god tid». Utvalget mener det er viktig at barnevernstjenesten ivaretar sine plikter om planlegging og iverksetting av ettervern. Utvalget vil også peke på at barnevernstjenesten bør tilrettelegge for at barn kan bo i fosterhjemmet etter fylte 18 år, når det er mulig og ønskelig.

7.4.7 Tilgjengelighet og kontakt etter kontortid

Det kan være en utfordring at oppfølging normalt må skje innenfor vanlig arbeidstid for barnevernstjenesten, mens barn og foreldrene skal være på skole og jobb. Større og mindre kriser i en fosterfamilie kan oppstå når man er minst forberedt, og familielivet lar seg ikke styre av forvaltningens kontortider. Mange fosterforeldre ønsker derfor mulighet for tilgjengelig bistand på kveldstid og i helgene. Også barnet kan ha behov for kontakt med en de har tillit til utenom kontortid. For barn og unge kan det være særlig viktig at kontaktpersonen er tilgjengelig på telefon eller på nett. Større grad av tilgjengelighet utenom vanlig kontortid trekkes frem av private aktører som en årsak til at fosterforeldre er fornøyde med den oppfølgingen de får der. 113 Det trenger ikke nødvendigvis være at et tilbud på kveldstid eller i helgene brukes, men det kan gi trygghet for fosterfamiliene at tilbudet finnes. Også fosterhjemsforeningen har understreket at et slikt tilbud ville gitt økt trygghet.

Det legges til rette for beredskapsordninger for fosterhjemmene flere steder. Store kommuner inngår avtaler om vakt- eller turnusordning, og mindre kommuner samarbeider om løsninger. Noen steder gis institusjoner støttefunksjoner. Dette gjelder i dag først og fremst opp mot statlige fosterhjem som familiehjem og beredskapshjem.

Det kan også legges til rette for at fosterhjem kan veilede og støtte hverandre, eksempelvis i form av fadderordninger, nettverkstiltak eller fosterhjemsring, se omtale under punkt 7.3.6 og 7.4.5. Slike tiltak vil kunne gi barnet og fosterfamilien muligheten til å kontakte andre fosterfamilier for å diskutere problemstillinger og hjelpe hverandre når situasjoner oppstår. Tiltakene betinger at familiene gir hverandre samtykke til å dele taushetsbelagt informasjon. Et ressursteam kan også være en løsning for noen kommuner. Et slikt team kan bestå av flere fagpersoner, eller for eksempel fosterforeldre tilknyttet spesialiserte fosterhjem, som arbeider for ressursteamet i perioder de ikke har barn hjemmeboende.

Utvalget mener det er behov for at kommunene utvikler løsninger for tilgjengelighet som passer lokalt. Dersom det gjøres ved å utvide åpningstider eller innføre vaktordninger i barnevernstjenesten, kan det betinge lokal avtale om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Utvalget mener også at barnevernstjenesten i tett samarbeid med hvert enkelt fosterhjem bør avtale en form for beredskap dersom det oppstår en kritisk situasjon i fosterhjemmet utenom kontortid. En slik «beredskapsplan» innebærer en risikovurdering av hva som kan oppstå og hvordan fosterforeldrene kan håndtere situasjonen, for eksempel hvem de kan kontakte.

7.4.8 Oppfølging av barnets foreldre

Oppfølging av foreldre er viktig for barn som bor i fosterhjem og som skal ha samvær med sine foreldre. Som vist i punkt 3.4.4 er barnevernets oppfølging av foreldre en viktig del av gjenforeningsmålsettingen om å arbeide for at barnet kan komme tilbake til foreldrene, dersom vilkårene for det er oppfylt. Det vil derfor være ulike mål med oppfølgingen fra familie til familie. For barn som bor i fosterhjem, er det ofte viktig å vite hvordan foreldrene deres har det. I den sammenheng kan det gi trygghet for barnet å vite at foreldrene blir fulgt opp etter at det har flyttet. En god oppfølging etter flyttingen kan også hjelpe foreldrene til å kunne være gode foreldre uten at barnet bor hjemme.

Barnevernets ansvar for å følge utviklingen til barnets foreldre er løpende, noe som innebærer at selv om foreldrene først ikke ønsker kontakt, må barnevernet henvende seg jevnlig til foreldrene. Presiseringen i barnevernloven § 4-16, som trådde i kraft 1. juli 2018, viser at tilrettelegging for tilbakeføring av barnet skal være en del av barnevernets oppfølgingsansvar.

Barnevernstjenesten skal, som en del av oppfølgingen, formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser, dersom foreldrene ønsker det. Familievernet har en viktig rolle i oppfølgingen av foreldrene. God oppfølging av foreldrene krever at barnevernstjenesten og familievernet kjenner til hverandre og samarbeider. Målet må være at foreldre som har behov for hjelp, får et tilbud, enten fra familievernet, fra barnevernstjenesten eller fra andre tjenester i kommunen som foreldrene har tillit til. Foreldres hjelpebehov varierer og kan gjelde både levekår, psykisk og fysisk helse og sosialt liv med mer. For en stor gruppe foreldre er det utstrakt behov for å forbedre levekårene, jf. omtale i punkt 4.3.2. Formidling av kontakt til NAV-kontoret og eventuelt samarbeid med NAV-kontoret kan være en viktig del av barnevernstjenestens oppfølging av foreldre. En helhetlig oppfølging av foreldre vil kreve samarbeid mellom instanser. Her kan barnevernstjenesten ha et koordinerende ansvar, dersom foreldrene ønsker det.

Mange barn i fosterhjem opplever å ha sin familie spredt på flere hushold. Det er derfor viktig at både mor og far kan motta tilbud fra familievernkontoret, og barnevernstjenesten må sørge for at begge får informasjon når det er mulig.

I dag arbeides det ikke rutinemessig og målrettet for at forholdet mellom foreldre og fosterforeldre skal fungere best mulig. Forskning viser at forholdet foreldre-fosterforeldre kan være en utfordring, og at et velfungerende forhold er positivt for barnet.114 Også Organisasjonen for barnevernsforeldre peker på betydningen av rolleavklaringer og samarbeid mellom foreldre og fosterforeldre. Dette tilsier at samarbeid mellom fosterforeldre og foreldre bør vektlegges i større grad enn i dag. Å samarbeide med fosterforeldre inngår også i veilederen nevnt i punkt 7.3.9 om hvordan familievernet og barnevernstjenesten kan følge opp foreldre med barn i fosterhjem og institusjon. Utvalget mener at dette bør vektlegges sterkere i oppfølgingsarbeidet. Ulike tilbud som skal bidra til bedre samarbeid mellom fosterforeldre og foreldre, bør evalueres.

Som vist i punkt 7.3.9 er det relativt få foreldre som mottar oppfølgingstiltak fra familievernkontorene. Vi mangler oversikt over barnevernstjenestens øvrige oppfølging. Et viktig utviklingsområde må være hvordan tilbudet om oppfølging kan nå ut til flere enn i dag. Det foregår en del spredte utviklingsforsøk rundt om i landet. Utvalget vil likevel peke på at oppfølging av foreldre synes som et område der det er behov for et faglig og ressursmessig løft, både hva gjelder systematikk, tiltaksutvikling, opplæring av foreldre og koordinering av hjelpeinstanser. Foreldre til barn i fosterhjem er en sammensatt gruppe, og det er også behov for å differensiere oppfølgingen i større grad enn i dag.

For de fleste foreldre til barn i fosterhjem vil rollen som forelder på avstand være ny og ukjent. For mange innebærer overgangen både tap av anerkjennelse, sorg og usikkerhet. Utvalget mener det er et behov for tett oppfølging av foreldre. Foreldrene trenger blant annet kunnskap om hvordan de kan utøve sitt foreldreskap når barnet bor i fosterhjem, og kunnskap om følelser og reaksjoner i krisen de opplever. De kan også behøve hjelp til å forstå at barnet ikke lenger kan være hos dem. Foreldre kan også ha behov for hjelp til å bedre sine levekår, både fysisk, psykisk, sosialt og økonomisk. Utvalget mener det bør utvikles og etableres et oppfølgingsprogram for foreldre.

7.5 Utvalgets forslag

7.5.1 Innledning

Det å etablere og være en fosterfamilie er givende, men ofte også krevende. Foreldrerollen for barn med særskilte omsorgsbehov krever særskilt kompetanse, oppfølging og tilrettelegging. Det vil kunne oppstå situasjoner og problemstillinger som det er vanskelig å håndtere alene. Da er det viktig at samfunnet legger betryggende rammer rundt familien, slik at de får relevant støtte for å mestre oppgaven. Når barn flyttes fra foreldrene og tas under offentlig omsorg, følger det en særlig plikt for det offentlige til å sikre barnet en god oppvekst. Utvalgets klare inntrykk er at trygge rammer rundt fosterhjemmet i form av oppfølging og støtte som er tilpasset behovene, vil være avgjørende for å kunne møte det utfordringsbildet vi ser i fosterhjemsomsorgen. Det betyr noe for fremtidig rekruttering av fosterhjem, og det betyr noe for stabiliteten i fosterhjemsforholdet.

Utvalget har i punkt 7.4 gjennomgått en rekke områder som vi mener vil kunne sikre fosterhjemmene tryggere rammer og bedre oppfølging. Utvalget har merket seg at pågående reformarbeid i barnevernet generelt også vil kunne styrke fosterhjemsomsorgen. Det gjelder blant annet barnevernsreformen, kompetansestrategien, ny barnevernslov og arbeidet med kvalitetssystemer i barnevernet. Utvalget vil likevel peke på at det innenfor disse prosessene, og ellers, er behov for utviklingsarbeid særlig rettet mot den viktige omsorgen som fosterhjemmene representerer. Kommunenes økte ansvar for fosterhjemsomsorgen forutsetter at de settes i stand til å bistå fosterhjemmene på en forsvarlig måte.

Utvalget har pekt på at det er behov for kunnskapsutvikling i tjenesten gjennom forskning, innovasjonsrettede prosjekter for utvikling av praksis, og vekt på fosterhjemsområdet i utdanningen.

Utvalget har videre pekt på at fosterforeldrenes kompetanse må styrkes, både gjennom tilpasset opplæring og veiledning og gjennom tilgang til kvalifisert støtte i vanskelige situasjoner. Tilgjengelighet, også utenfor kontortid, er et behov som må ivaretas.

Fosterfamilier er forskjellige, og oppfølgingen må differensieres etter behov. Det er behov for å utvikle faglige standarder for oppfølging og tilsyn, blant annet basert på fagkunnskap og anerkjent faglig praksis i barnevernet.

Utvalget har også drøftet behov for å styrke retten til hjelp for barn i overgangen til voksenlivet, og oppfølgingen av barnas foreldre.

Utvalgets forslag er ment å sikre at barn, foreldre og fosterforeldre får forsvarlig oppfølging, og at arbeidet med fosterhjemsomsorgen styrkes.

7.5.2 Utvalgets forslag

Kvalitets- og kunnskapsutvikling i fosterhjemsomsorgen

Den oppfølging og støtte barn, foreldre og fosterfamilier får, skal være av høy kvalitet og tilpasset situasjon og behov.

Utvalget foreslår:

• Samtlige arbeidsprosesser i hele fosterhjemsforløpet (rekruttering, kartlegging/undersøkelse, opplæring og forberedelse, utvelgelse av fosterhjem, oppfølging, tilbakeføring og flytting) må inngå i det nasjonale kvalitetssystemet i barnevernet.

• Forskning på fosterhjemsområdet skal prioriteres. Det settes i gang et eller flere forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd med sikte på å øke kunnskapen om fosterhjemsomsorgen.

Kompetanse for fosterforeldrene

Fosterforeldre skal være godt forberedt før barnet flytter inn i fosterhjem og få en relevant og tilpasset opplæring og veiledning, slik at de kan ivareta barnets behov.

Utvalget foreslår:

• Kommunene skal utvikle og etablere miljøer med spisskompetanse på fosterhjemsområdet for å sikre at barn, fosterfamilier og foreldre får tilgang til spesialisert veiledning.

Forsvarlig oppfølging – oppfølgingsbesøk i hjemmet og bruk av planer

Barnevernets oppfølging skal være målrettet og forsvarlig. Dette forutsetter konkrete mål, godt planverk, evaluering av tiltak og tilsyn.

Utvalget foreslår:

• Fosterhjemsavtalen skal inneholde en konkret plan for oppfølgingen. Planen skal brukes aktivt og evalueres jevnlig.

• Det utvikles faglige standarder for hva som er forsvarlig oppfølging og tilsyn. Vurdering av behov for oppfølgingsbesøk og annen kontakt i det enkelte tilfellet skal dokumenteres.

Utvalgets flertall (medlemmene Seip, Friborg, Holtan, K. Johansen, T. Johansen, Kurshed, Nilssen, Riege og Ueland) foreslår:

• Faglige standarder erstatter kravene i fosterhjemsforskriften om antall oppfølgingsbesøk. Kravene i forskriften om antall tilsynsbesøk opprettholdes.

Utvalgets mindretall (medlemmet Bendiksen) foreslår:

• Faglige standarder kommer i tillegg til absolutte minstekrav i fosterhjemsforskriften om antall oppfølgingsbesøk og tilsynsbesøk. Minstekravene må vurderes, men bør ikke settes under to ganger per år, verken for oppfølgning eller tilsyn.

Differensiert oppfølging

Barnevernets tiltak og oppfølging må være differensiert for å kunne møte de konkrete behovene barn, foreldre og fosterfamiliene har.

Utvalget foreslår:

• Det skal utvikles tilpassede oppfølgingstiltak for fosterhjem i barnets slekt og nettverk.

• Det utvikles en løpende oppdatert oversikt over tilgjengelige tiltak i kommunen.

• Barnevernstjenesten skal vurdere besøks- eller avlastningsordninger i barnets slekt eller nettverk.

• Besøks- og avlastningsordninger evalueres.

Tilgjengelighet etter kontortid

Barn, foreldre og fosterfamilie skal få hjelp og støtte når de trenger det, også etter kontortid.

Utvalget foreslår:

• Kommunene skal etablere lokale løsninger for tilgjengelighet utenfor kontortid.

• Barnevernstjenesten skal, i samarbeid med barn og fosterforeldre, utarbeide en plan for hva som kan gjøres dersom en kritisk situasjon oppstår utenfor kontortid.

Oppfølging etter fylte 18 år

Unge i barnevernet skal sikres en tryggere overgang til voksenlivet med en mer fleksibel ordning etter fylte 18 år.

Utvalget foreslår:

• Det presiseres i barnevernloven at ettervernstiltak for dem som hadde tiltak ved fylte 18 år, når som helst innen fylte 23 år kan opprettes, gjenopprettes eller endres, basert på en helhetsvurdering av den unges behov.

Tiltak for barnets foreldre

Foreldene skal få tilpasset opplæring og oppfølging om hvordan det er å være forelder på avstand.

Utvalget foreslår:

• Det skal utvikles og etableres et oppfølgingsprogram for foreldre, som gis etter at barnet har flyttet i fosterhjem.