5 Fosterfamiliens ulike roller

5.1 Innledning

Utvalget skal vurdere de økonomiske, faglige og enkelte juridiske rammebetingelser for ordinære fosterhjem. Rammebetingelsene bør innrettes slik at det tas høyde for oppgavens mangfoldige karakter. I dette kapitlet belyser utvalget de ulike rollene fosterforeldrene har, og drøfter hvordan man grunnleggende sett kan se på fosterhjemsordningen, hvilke hensyn som må avveies i utformingen av fosterfamiliens rammebetingelser, og hvordan ulike syn på fosterhjemsomsorgen kan gi seg utslag i ulik bruk av virkemidler. Målet for alt fosterhjemsarbeid er, slik utvalget ser det, å sikre barnet god omsorg, trygghet og tilhørighet. For å få til dette må barnevernet og fosterforeldrene møte barnet med forståelse, trygghet og kjærlighet.

5.2 Hensyn og avveininger

Viktigheten av familie blir fremhevet i Meld. St. 24 (2015–2016) Familie – ansvar, frihet og valgmuligheter:

«I alle kjente samfunn har familiene spilt en grunnleggende rolle. En familie gir tilhørighet, nærhet og fellesskap, og barn opplever trygghet og omsorg i en godt fungerende familie. Familien skaper rammer for utvikling av personlig identitet og evnen til å utvikle sosiale relasjoner. At familien er den beste rammen rundt barns oppvekst er generasjoners erfaringer, uavhengig av verdier, kultur og religion».1

Fosterhjemsordningen som omsorgstiltak bygger på denne grunnleggende erfaringen om familien som oppvekstarena for barn. Familien forutsettes å skape trygge og forutsigbare rammer for barn og unge, og dette skal barna også ha når det offentlige overtar omsorgen for dem. Fosterhjem som ordning svarer på dette behovet.

Fosterforeldre gjør en viktig innsats for samfunnet. De åpner hjemmet sitt for å skape en familieramme for barn som trenger det. De skal ta barnet inn som en del av sin familie og gi det omsorg, støtte og kjærlighet. De skal bygge en relasjon til barn som ikke har vært i familien fra starten av, og som ofte kan slite med problemer som følge av det de har opplevd.

Fosterforeldre er foreldre. Samtidig innebærer fosterforeldrerollen noe mer og noe som skiller deres situasjon som foreldre fra andre foreldre. Tilsvarende er barnets situasjon annerledes enn situasjonen for fosterforeldrenes egne barn. Barn som bor i fosterhjem har flyttet fra en familie som de ofte har en lojalitet til og kontakt med. Familien kan også være splittet og bo på ulike steder, og i noen tilfeller kan det være store avstander mellom fosterhjemmet og familien til barnet. Noen har også søsken som bor andre steder. Fosterforeldrerollen innebærer å håndtere og å forstå denne lojalitetsbalansen og å ivareta barnets kontakt med foreldre, søsken og annen familie i tråd med barnets behov og barnevernets og fylkesnemndas beslutninger.

En fosterfamilie er både en privat og en offentlig familie. Familiemedlemmene må samarbeide med og åpne hjemmet sitt for mange andre parter som også er involvert, og som skal ta avgjørelser med stor betydning for barnet og familien.

Fosterforeldrerollen utføres som et oppdrag for det offentlige. Fosterforeldrene får betaling, og de er under tilsyn og kontroll. De tilbys hjelp og støtte, men de er også gjenstand for vurdering som foreldre og som familie, noe som kan oppleves forstyrrende på familiens hverdagsliv. Fosterforeldrene utøver oppdraget i sitt eget hjem og involverer hele familien både når det gjelder tid og følelser. Mie Engen beskriver det som at «familieplejehvervet utfolder sig i et særligt spændingsfelt mellem privat og offentlig sfære; mellem følelsesmæssigt engagement, tilknytning og indlevelse og professionel distance og objektivitet.»2

I utgangspunktet er alle opphold i fosterhjem midlertidige, se punkt 5.3.2. Barnevernstjenesten skal følge opp foreldrene og vurdere om tilbakeføring er mulig. Selv om planen ved plassering kan være at barnet skal bo i fosterhjemmet lenge, kan verken barnevernstjenesten, barnet, foreldrene eller fosterforeldrene vite med sikkerhet hvor lenge barnet skal bo i fosterhjemmet. Dette betyr likevel ikke at relasjonen nødvendigvis er midlertidig. Barn og foreldre kan opprettholde familierelasjoner selv om barnet kommer i fosterhjem. På samme måte kan barn og fosterfamilie skape varige relasjoner, uavhengig av hvor barnet bor.

Rollen som fosterforeldre kan også være annerledes enn en foreldrerolle fordi barna ofte trenger mer oppfølging og støtte enn barn som ikke bor i fosterhjem. Dette kan kreve evner og kompetanse som ikke nødvendigvis alle har. Mange fosterforeldre vil trenge opplæring og veiledning, både før barnet flytter inn og underveis i forløpet. Også etter en flytting kan noen fosterforeldre ha behov for bearbeiding av situasjonen.

Fosterforeldre har altså flere roller: De er daglige omsorgsgivere, oppdragstakere, samarbeidspartnere og noen ganger spesialiserte omsorgsgivere. Fosterforeldrene må også være «barnets advokat» i mange sammenhenger. Hvilken del av rollen som er mest fremtredende, vil variere mellom familier og over tid.

5.3 Fosterfamilien – en vanlig familie – og litt mer

5.3.1 Familie – etablere en relasjon og tilhørighet

Behovet for omsorg, trygghet og tilhørighet er grunnleggende for mennesker. Familie er en viktig arena for å dekke dette behovet. Et mål i fosterhjemsomsorgen er derfor å skape en ordning som er mest mulig lik andre familier, slik at barnet opplever å være del av en familie. For å få til dette er en god relasjon mellom barnet og fosterfamilien viktig. Trygghet og tilhørighet er også viktig for å gi barnet mulighet til å utvikle sin egen identitet og sosiale relasjoner.

Støtte for synet om at offentlig omsorg bør organiseres slik at den realiserer de samme verdifulle relasjonene som vanligvis finnes i familier, kan hentes fra Gundersen.3 Hans forståelse av hva som kjennetegner en familierelasjon, ligger tett opp til Brighouse og Swift.4 Ifølge denne familieforståelsen bør familien først og fremst forstås som en relasjon med en bestemt følelsesmessig kvalitet og nærhet. Kjennetegn ved familien er at foreldre opplever ubetinget og spontan kjærlighet fra barn, og både barn og foreldre opplever hverandre som uerstattelige. Ifølge Gundersen trenger barn også at foreldrene er autoritetspersoner. Barns interesser blir best ivaretatt om den som har autoritet over dem også har en sterk følelsesmessig tilknytning til barnet. Det ligger i dette at det skal svært mye til for at noen andre kan overta den andres plass. Gundersen mener at fosterhjemmet kan utvikle seg til å bli en familie. Samtidig mener han at det er viktig å ivareta alle barnets positive foreldrerelasjoner, både relasjonen til foreldre og relasjonen til fosterforeldre.5

At det dannes en familierelasjon i fosterhjemmet, betyr ikke at fosterforeldrene skal overta foreldrenes plass i barnas liv. Å bidra til en god relasjon mellom barnet og foreldrene kan gjøre samarbeid og samvær bedre og dermed være positivt for hele fosterfamilien.

Utvikling av en familierelasjon i fosterhjemmet er ikke en selvfølge, verken for barnet eller for resten av familien. Mange forhold kan påvirke muligheten for å bygge trygge relasjoner i et fosterhjem. Barnets og fosterfamiliens ressurser, situasjon, behov og interesser vil spille en rolle for samspillet. Barnets forhistorie og foreldrenes situasjon kan også ha stor betydning for at fosterfamilien skal utvikle tilhørighet og en god og trygg relasjon.

Samfunnsutviklingen de siste femti årene har gitt et mangfold av ulike familie- og samlivsformer, og mange barn vokser opp i ste-/bonusfamilier med mine, dine og våre barn. Dette har endret forståelsen av hva en familie er, og normalisert familierelasjoner på tvers av biologi. Dette kan gjøre det enklere å se på fosterhjem som en familie og kan gjøre det lettere for barn å flytte inn i og føle seg hjemme i et fosterhjem. Det kan også gjøre det lettere for barnet å opprettholde relasjoner til foreldre og søsken.

Å etablere en familierelasjon tar tid, og i noen tilfeller kan det derfor være en fordel å flytte til en familie barnet allerede har en god relasjon til. Både norsk og internasjonal forskning viser at det er en sterk sammenheng mellom stabilitet og bruk av fosterhjem i barnets slekt og nettverk sammenlignet med tradisjonelle fosterhjem.6 Selv om det jevnt over er dokumentert en høyere grad av stabilitet i fosterhjem i barnets slekt og nettverk, er det ikke dokumentert hvorfor det er slik. En dansk studie sår blant annet tvil om hvorvidt det er en årsakssammenheng mellom fosterhjem i slekts- og nettverk og stabilitet. 7 Holtan m.fl. (2013) viser at når et barn hadde bodd i fosterhjemmet i en lengre periode, var det ikke høyere forekomst av brudd i fosterhjem utenfor slekt og nettverk sammenlignet med fosterhjem i slekt og nettverk. 8 Dette indikerer at det over tid kan oppstå en sterk relasjon mellom fosterbarn og fosterhjem, selv om barnet ikke har hatt en relasjon til fosterfamilien i utgangspunktet. Den første tiden kan likevel være en sårbar periode.

5.3.2 Midlertidighet og samtidig langsiktig familie

Uavhengig av hvordan familien er blitt til, og hvem man anser som familie, innebærer familie en langsiktig relasjon. En familierelasjon betyr ikke nødvendigvis at barnet som flytter i fosterhjemmet skal tilpasse seg fosterfamiliens rutiner, dynamikk og kultur. Barnet og de andre i fosterfamilien skal etablere noe i fellesskap. Dette innebærer at barnet og fosterfamilien må investere tid og følelser i prosessen. Dersom fosterhjemsoppholdet er kortvarig, kan det være vanskelig å etablere en familierelasjon. Det skal likevel tilstrebes å etablere denne type relasjon.

I utgangspunktet er opphold i fosterhjem midlertidige, og barnevernloven gir ikke adgang til å treffe vedtak om at et barn skal bo permanent i fosterhjem. Fosterhjemmets midlertidighet følger av overordnede menneskerettslige forpliktelser og er begrunnet i hensynet til foreldre og barns rett til familieliv, se punkt 3.4.1. Vedtak om omsorgsovertakelse skal i utgangspunktet oppheves når det er overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, jf. barnevernloven § 4-21. Det å ta stilling til om barnet kan tilbakeføres til foreldrene eller bør flytte til en annen fosterfamilie eller i institusjon, er barnevernets ansvar. Derfor vil det være en mulighet for tilbakeføring eller flytting etter en konkret vurdering av hva som er best for barnet. Barnets mening vil være en del av vurderingsgrunnlaget. Fosterforeldrene kan dessuten si opp avtalen. Loven setter likevel ingen tidsbegrensning på varigheten av fosterhjemsoppholdet. Midlertidigheten utelukker ikke at barnet kan bo i lange perioder eller hele oppveksten i fosterhjem, men det vil alltid være en viss usikkerhet forbundet med hvor lenge barnet skal bo i fosterhjemmet.

Usikkerhet om varigheten av fosterhjemsoppholdet kan virke negativt på relasjonsbyggingen og tilhørigheten mellom barnet og fosterfamilien. For barnet kan det å føle seg trygg i sin tilhørighet til familien være avgjørende, og usikkerhet kan både forsterke problemer og skape nye. Andre hensyn innebærer imidlertid at man må leve med den usikkerheten som skriver seg fra at fosterhjemsordningen som sådan er et midlertidig tiltak. Usikkerheten som kommer av at fosterhjemsoppdraget kan sies opp både av barnevernstjenesten og av fosterforeldrene, er en følge av hvordan fosterhjemsforholdet er regulert.

5.3.3 Fosterforeldre som både omsorgspersoner og oppdragstakere

Fosterforeldre forventes å gi omsorg og kjærlighet, støtte og veiledning. De skal vise interesse, skape gode og trygge rammer og gi oppdragelse slik at barn kan utvikle seg. Oppgaven omfatter også mye praktisk arbeid, slik som å passe og stelle barna, lage mat, vaske klær, hjelpe med lekser og følge til og fra barnehage, skole og fritidsaktiviteter. Disse oppgavene må utføres overfor både egne barn og barn som bor i fosterhjem. Når de utføres overfor egne barn, er det en del av det å være foreldre. Den daglige omsorgen for barn i fosterhjem utføres imidlertid på oppdrag fra noen andre, se punkt 3.5.4. Fosterforeldre har ikke overtatt foreldreansvar for barnet i fosterhjemmet, og det er enkelte avgjørelser om barnet som fosterforeldrene ikke kan ta.

Oppdragsrollen fører med seg kontroll og styring fra barnevernstjenesten. Kontroll er legitimt sett opp mot at det å frata foreldre den daglige omsorgen og flytte barnet til et fosterhjem innebærer et sterkt inngrep i barnets og foreldrenes liv og rett til familieliv, selv om det vurderes som barnets beste. Det offentlige har derfor både rett og plikt til å følge med på om barnet har det bra i fosterhjemmet. Denne plikten kan blant annet ivaretas ved å snakke med barnet. Det offentliges kontrollplikt henger også sammen med at det er potensiale for utnytting og misbruk av makt i alle familier – og dermed også i fosterfamilier. Å hindre tilfeller av omsorgssvikt i fosterhjem må sees som en helt grunnleggende og uunngåelig oppgave for barnevernet. Stort omfang av tilsyn og kontroll kan likevel påvirke hverdags- og familielivet i fosterhjemmet.

Både foreldrene og barnevernstjenesten kan ta avgjørelser for barnet, se punkt 3.5.4. Dette innebærer styring av utøvelsen av fosterhjemsoppdraget. Det er imidlertid uklare grenser for hvilke avgjørelser som hører inn under fosterforeldrenes ansvar. Dette kan i det daglige skape utrygghet i foreldrerollen. Dersom fosterforeldrenes selvstendighet i oppdraget oppleves å bli vesentlig begrenset, kan det bidra til usikkerhet og gi følelse av mistillit til deres omsorgsevne. Barnet kan oppleve at det blir behandlet annerledes enn andre barn i familien, og det kan påvirke barnet og resten av fosterfamiliens mulighet til å etablere en felles familiekultur. Jo mer fosterforeldre blir instruert i sin utøvelse av oppdraget, jo mer vil det påvirke hverdags- og familielivet.

Det er ikke bare barnevernstjenesten som gir hjelp og støtte til fosterfamilien. Mange barn i fosterhjem har hatt en vanskelig start på livet og kan som følge av det ha omfattende og sammensatte hjelpebehov. Det kan kreve oppfølging fra blant annet helsetjenesten og familievernstjenesten eller tilrettelegging i skolen. Det kan også kreve at fosterforeldrene får opplæring og veiledning. Fosterforeldre må forholde seg til mange parter og instanser i sin oppfølging av barnet, og det kan være mange som skal ha adgang til hjemmet. Deres hjelp og støtte kan være avgjørende, og samtidig kan de påvirke familiens muligheter til å etablere sin egen familiekultur og å gjøre familieaktiviteter. For barna kan mye oppfølgings- og tilsynsbesøk, veiledning og planer gå på bekostning av barnets følelse av å være som andre barn.

Det å finne den rette balansen mellom tillit til at fosterforeldrene utøver daglig omsorg til barnets beste på den ene siden, og behovet for oppfølging og kontroll på den andre, er ofte vanskelig. Fosterforeldre må også balansere mellom å være omsorgspersoner og oppdragstakere. Å mestre dette krever evne og vilje til samarbeid fra alle parter, og tilsvarende lydhørhet overfor barnets behov og interesser.

5.3.4 Fosterforeldre: Foreldre eller profesjonelle omsorgsgivere?

Det kan argumenteres for at fosterforeldre har en rolle et sted mellom foreldrerollen og en profesjonell omsorgsrolle. Bunkholdt peker på at fosterforeldrerollen har endret seg som følge av mer bruk av fosterhjem fremfor institusjon, og at fosterforeldre opplever å skulle ta hånd om barn med store og sammensatte problemer. Hun viser til at rollen som fosterforeldre tidligere bar preg av en vanlig foreldrerolle, mens utviklingen de senere årene har ført til at den tar opp i seg innslag av også andre roller, spesielt miljøterapeutrollen. 9 Utviklingen kan skyldes ønsket om mer kompetanse fra fosterforeldrene. Men det kan også være drevet av økte krav til kompetanse fra myndighetene, som igjen blant annet har bidratt til et større tilbud om opplæring og mer bruk av forsterkningstiltak. Samtidig har det vært økte forventninger til økonomisk godtgjøring. Backe-Hansen m.fl. stiller på denne bakgrunn spørsmålet om kravet til kompetanse og betaling trekker fosterhjemsomsorgen i retning av et omsorgsyrke. Dette har gitt grunnlag for økt oppmerksomhet om fosterforeldres arbeidsforhold.10

De fleste foreldre utøver foreldrerollen ut fra egne relasjonserfaringer og «sunn fornuft». Barn i fosterhjem har ofte et omsorgs- og oppfølgingsbehov som skiller seg fra normalpopulasjonen. Dette gjør at fosterforeldre ofte kan ha behov for særlig kompetanse for å få forståelse for barnets omsorgsbehov, samt trenge veiledning og annen støtte for å ivareta barnet. Det kan innebære at generelt gode foreldreferdigheter ikke er tilstrekkelig. Særskilte ferdigheter som fosterforeldre kan innebære oppmerksomhet og evne til å integrere barnet i deres familie, evne og kunnskap om hvordan man skal ivareta en god relasjon mellom barnet, hans eller hennes familie og fosterfamilien samt ferdigheter i å respondere på barnets særskilte behov og utvikling.11 I tillegg kan barnevernstjenestens lovpålagte ansvar for å gi fosterforeldre nødvendig opplæring og oppfølging, og kommunens ansvar for å føre tilsyn, forstås som en forventning om at fosterforeldrene skal ha kompetanse til å ivareta barnets særlige behov.

Bruk av planer, som for eksempel omsorgsplan og tiltaksplan, kan også trekke fosterhjemsrollen i en retning av en profesjonell omsorgsrolle. Omsorgsplaner og tiltaksplaner skal blant annet inneholde mål for tiltaket, som barnets utvikling, skolegang eller annet, samt et tidsperspektiv for tiltakene.

En utvikling mot en viss profesjonalisering av rollen kan være nødvendig med hensyn til krav om forsvarlige tjenester. Samtidig kan det påvirke foreldrerollen. Det kan være utfordrende å være en kjærlig omsorgsperson som reagerer spontant på barnet og samtidig handle i tråd med en målrettet plan.

Innspill fra blant annet Forandringsfabrikken understreker viktigheten av at voksne omsorgspersoner viser at de bryr seg om barnet, og at de ikke må bli for avhengig av å følge en bestemt metode de har fått opplæring i. Barna ønsker at de voksne skal være personlig involvert, og at relasjonen mellom barn og voksne ikke tar form av behandling.

En profesjonalisering av omsorgsrollen i betydning av opplæring og støtte til fosterforeldre, er ikke nødvendigvis i motstrid til foreldrerollen. Det innebærer en anerkjennelse av at fosterhjemsoppdraget ikke bare krever personlige egenskaper og engasjement, men også mer spesialiserte kvalifikasjoner som ikke nødvendigvis alle har.12 Backe-Hansen m.fl. viser til at en mer profesjonalisert fosterforeldrerolle ikke trenger å være i konflikt med foreldrerollen. Her trekkes det frem at fosterforeldre må være både dyktige omsorgspersoner og kjærlige foreldre. 13

En sterk profesjonalisering av fosterhjemsomsorgen kan likevel i verste fall forstyrre foreldrerollen og føre til en sykeliggjøring og klientifisering av barnet, ved at definisjonen av fosterforeldrerollen trekkes helt mot ytterpunktet og likestilles med en behandler. Dette kan innebære en distanse til barnet, som kan føre til at fosterhjemmet ikke kjennes trygt for barnet.

Målet må være å finne en balanse i spennet mellom foreldrerollen og den mer profesjonelle omsorgsrollen som sikrer barnet omsorg, trygghet og tilhørighet.

5.4 Ulike perspektiver og betydningen for rammebetingelsene

5.4.1 Innledning

I hvilken grad man ser på fosterforeldre som foreldre eller profesjonelle omsorgsgivere, legger føringer for hvordan rammebetingelsene bør utformes. I fremstillingen under skilles det mellom et familieperspektiv og et arbeidsperspektiv på fosterforeldrerollen.

De valgene man tar for økonomisk godtgjøring, juridiske rammebetingelser, oppfølging og tilrettelegging, vil i ulik grad være forankret i ulike grunnsyn på fosterhjemsordningen. Som diskusjonen over viser, er det flere hensyn som må vektlegges og veies mot hverandre. Dette gjelder hensynet til styring og kontroll opp mot behovet for at fosterfamilien skal få ro til å være familie, og behovet for særlig kunnskap og kompetanse opp mot ønsket om å være foreldre som reagerer spontant og følelsesmessig overfor barnet.

5.4.2 Rammebetingelser i et familieperspektiv

Et syn på fosterhjemsordningen som noe som skal være så likt andre familier som mulig, kan bety at det legges sterk vekt på å gi barnet mulighet til å bli inkludert og være med på familiens aktiviteter, på lik linje med de andre familiemedlemmene.

Dette kan være et argument mot bruk av for eksempel avlastningsordninger fordi de trekker barnet ut av familiens daglige liv. Et familieperspektiv kan også tilsi å gi fosterforeldrene tillit og myndighet til å ta flere avgjørelser på vegne av barnet. Det vil imidlertid kunne gå ut over de opprinnelige foreldrenes avgjørelsesmyndighet. En innretning av fosterhjemsordningen nært opp til et familieideal, kan også bety at terskelen for særlige tiltak og kontroll som innebærer forstyrrelser i familielivet, skal ligge høyt. Det kan i tilfelle stå i konflikt med et mål om forsvarlige tjenester og rettssikkerhet.

I et familieperspektiv kan det være betenkelig at fosterhjemsforholdet er regulert i en oppdragsavtale som kan sies opp med tre måneders varsel av både barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Barn kan føle på en redsel for at fosterforeldrene skal si opp avtalen dersom de ikke «oppfører seg bra». Fosterforeldrene kan føle redsel for at barnevernstjenesten skal si opp avtalen, noe som i verste fall kan føre til at fosterforeldrene blir tilbakeholdne med å be om hjelp. Et familieperspektiv kan tilsi at fosterforeldre bør ha sterkere rettigheter i saker som gjelder flytting av barnet eller opphør av fosterhjemsavtalen. Sterkere rettigheter for fosterforeldre i tilbakeføringssaker vil derimot kunne innskrenke de opprinnelige foreldrenes rettigheter.

Et rendyrket familieperspektiv kan på den ene siden tilsi at de økonomiske ytelsene bør ligge nært det andre foreldre får når de får barn (det vil si barnetrygd, kontantstøtte og eventuelt foreldrepenger), og at fosterforeldrene ut over dette skal sørge for fosterbarnet på samme måte som de gjør for sine øvrige barn. Hensynet til å vie familien tillit kan tale for også å være tilbakeholden med hjelp og støtte. På den annen side har barn som bor i fosterhjem ofte hatt en vanskelig start i livet. Det vil derfor ofte kreve mer å tilby et fosterbarn de samme reelle mulighetene i livet som andre barn. Det kan kreve større ressurser å skape en familiesituasjon som kan sammenlignes med andre familier. Dette gjelder både økonomiske ressurser, hjelp og støtte utenfra, samt mer oppfølging og forståelse hos fosterforeldrene. Det kan tilsi at det bør gis hjelp og støtte som ikke andre familier får, selv om man legger et familieperspektiv til grunn. Det er altså ikke åpenbart at det å behandle fosterfamilier på lik linje med andre familier er det som understøtter et familieperspektiv på best mulig måte.

Et familieperspektiv på fosterhjemsordningen kan på den ene siden brukes som et argument for at barnets samvær med foreldre og søsken bør begrenses, slik at barnet kan slå seg til ro i fosterhjemmet. I så fall kan en konsekvens bli at mulighetene for tilbakeføring til foreldrene svekkes. Slike begrensninger må alltid veies opp mot barns grunnleggende rett til kontakt med foreldrene når barnet bor utenfor hjemmet. Dette følger av overordnede menneskerettslige forpliktelser om rett til familieliv. På den andre siden kan det argumenteres for at samvær med foreldre og søsken ikke står i strid med et mål om å fremme barnets tilhørighet i fosterfamilien. Tvert imot kan det tenkes at velfungerende samvær og gode samarbeidsforhold mellom fosterforeldre og barnets foreldre fremmer trygghet og demper eventuelle lojalitetskonflikter. I neste runde kan det føre til at det blir lettere for barnet å knytte seg til sine nye omsorgspersoner. Dette synet finner noe støtte i forskning, selv om funnene er sprikende. 14

Oppsummert kan et familieperspektiv tilsi at fosterforeldrene får økt foreldreansvar og sterkere rettigheter ved flytting eller opphør av avtalen. Det kan også tilsi at barnevernstjenesten er tilbakeholden med tilsyn og oppfølgingsbesøk dersom familien opplever dette som forstyrrende i dagliglivet. Det er ikke entydig hva familieperspektivet har å si for den økonomiske godtgjøringen og omfanget av ulike typer støtte og hjelp til fosterhjemmet. Det er heller ikke entydig om familieperspektivet står i motsetning til det å ha samvær med foreldre og søsken.

5.4.3 Rammebetingelser i et arbeidsperspektiv

Sterk vekt på arbeidsperspektivet gjør det mer aktuelt å sammenligne fosterforeldres arbeidsforhold, lønn, pensjonsrettigheter mv. med hva som er vanlig i andre omsorgsyrker. Samtidig vil rett til familieytelser, inkludert barnetrygd, ikke være like aktuelt. Veiledning eller andre oppfølgingstiltak samt kontroll med og styring av hvordan oppdraget utføres, er legitime elementer i en fosterhjemsomsorg som vektlegger arbeidsperspektivet i stor grad. Avlastningsordninger er lette å forstå i et arbeidsperspektiv, siden «arbeidstiden» i fosterhjem strekker seg langt ut over det som er vanlig – og lovlig – i arbeidsforhold.15 I tillegg kan det være rimelig å trekke inn krav til hvilke oppgaver hjemmet skal utføre, kompetansekrav og krav til at fosterforeldre skal holde seg oppdatert om relevant fagkunnskap. Sterk vekt på fosterforeldres rolle som profesjonelle omsorgsutøvere hører med i et arbeidsperspektiv og kan tale for en enda tydeligere vektlegging av krav og tiltak for å øke kompetansen hos fosterforeldre, enn i dag. I et arbeidsperspektiv er det rimelig at oppdraget skal kunne sies opp av begge parter, på linje med andre arbeidsoppdrag. Barnevernstjenesten bør kunne si opp avtalen med fosterhjemmet dersom de mener oppdragsutførelsen ikke er tilfredsstillende eller at kvaliteten ikke står i forhold til kostnadene. Fosterforeldrene bør videre kunne si opp oppdraget, slik andre oppdragstakere også kan. Denne oppsigeligheten står i motstrid til mål om tilhørighet og trygghet, jf. drøftingen av familieperspektivet over.

I et arbeidsperspektiv kan tilrettelegging for samvær med foreldre og søsken sees som en arbeidsoppgave som naturlig hører inn i fosterforeldrenes oppdragsbeskrivelse. Det er dermed ingen åpenbare konflikter mellom forståelsen av fosterhjemsforholdet som et arbeidsoppdrag og det at barnet skal ha samvær med foreldre og søsken.

Oppsummert kan rammebetingelser som setter et arbeidsperspektiv i system innebære lønn og andre arbeidsbetingelser som kan sammenlignes med det personer i andre omsorgsyrker har. Det kan videre innebære satsing på avlastningsordninger, kompetansekrav og krav om oppdatering av kunnskap, og at tilrettelegging for oppfølgingsbesøk, tilsynsbesøk og samvær med foreldre og søsken er naturlige arbeidsoppgaver for fosterforeldre.

5.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger i sine vurderinger vekt på at målet med fosterhjemsarbeid må være å gi barn som bor i fosterhjem trygghet, omsorg og tilhørighet. Hensikten med flyttingen og den konkrete plasseringen må være at barnet skal få en god oppvekst.

Det å etablere og være en fosterfamilie kan være givende, men også krevende, for alle parter. Fosterforeldrenes roller er mangfoldige og til tider motstridende. Selv med god planlegging vil det ofte kunne oppstå situasjoner og problemstillinger som det er vanskelig å håndtere innenfor en families rammer.

Utvalget har drøftet hvilken betydning ulike grunnsyn på fosterhjemsordningen har på utforming av rammebetingelsene. Både økonomiske virkemidler, oppfølgings- og tilretteleggingstiltak og juridiske virkemidler kan på ulikt vis svare til det synet samfunnet har på fosterhjemsomsorgen. Ordningens intensjon er at fosterhjemmet skal fungere så likt en familie som mulig, og at barnet skal tas inn i familien som et familiemedlem. Slik sett kan det hevdes at det grunnsynet som formidles, og som det også jobbes for gjennom oppfølgingstiltak, representerer et familieperspektiv. Samtidig er dagens rammebetingelser sterkt preget av et arbeidsperspektiv ved at reguleringen av oppdragene tar form av oppsigelige og betalte oppdragsavtaler. Fosterforeldre har ikke tilgang til økonomiske ytelser som foreldre har til egne barn, med unntak av barnetrygden og omsorgspenger. De kan også si opp oppdraget på tre måneders varsel, og de har svake rettigheter dersom barnevernstjenesten beslutter at barnet skal flytte til et annet hjem.

Hvilket grunnsyn på rollen som fosterforeldre som signaliseres og stimuleres gjennom rammebetingelsene, vil kunne ha betydning for hvor mange og hvem som velger å bli fosterforeldre. En innretning av rammebetingelsene som i stor grad legger opp til at det å være fosterforeldre er et (betalt) omsorgsyrke, kan føre til at personer innenfor andre omsorgsyrker ser fosterforeldreoppgaven som et relevant alternativ. Samtidig vil et «fosterforeldreyrke» ha lavere kvalifikasjonskrav enn andre omsorgsyrker, og man vil mangle noen goder som ansatte arbeidstakere har, jf. drøfting i kapittel 9. Ikke minst vil (den samlede) arbeidstiden være svært forskjellig, enten man utfører fosterforeldreyrket i tillegg til en annen jobb eller på heltid. Selv om for eksempel kvalifikasjonskravene og nivået på godtgjøringen heves, vil det å utøve fosterhjemsoppdraget som et yrke fort fremstå som et lavtlønnsyrke og implisitt henvende seg mest til personer som stiller relativt svakt i arbeidsmarkedet. Motsatt vil det å legge sterk vekt på rekruttering i slekt og nettverk, samt å begrense inntrykket av en profesjonalisering – blant annet ved å holde godtgjørelser på et lavt nivå – appellere mest til personer i barns slekt og nettverk og/eller som har en indre motivasjon for å bli fosterforeldre.

Fosterfamilien er, slik utvalget ser det, først og fremst en familie som andre familier. Familier er ulike på mange måter, men likheten er at de kjennetegnes ved at familiemedlemmene har en nær relasjon og tilknytning til hverandre. Det er ikke nok å dele husholdning. Utvalget mener en slik relasjon bør søkes etablert mellom barnet og fosterfamilien.

Utvalget legger likevel vekt på at en fosterfamilie skiller seg fra andre familier på særegne måter. Det ligger blant annet i at fosterforeldrene utøver sin daglige omsorg for barnet på vegne av foreldrene og/eller barnevernet. Dette påvirker foreldreskapet og familieforholdet på ulike måter. Når barn bor i fosterhjem, har det offentlige både rett og plikt til å kontrollere at barnet har det bra. Stort omfang av besøk og tilsyn i hjemmet kan være en hjelp, men kan også virke forstyrrende på familielivet. Barnets rett til forsvarlig omsorg er grunnleggende, men hyppigheten av besøk, oppfølging og kontroll må veies opp mot fosterfamiliens mulighet for å få ro til å være familie. Dette tilsier en differensiering i oppfølging og kontroll som er tilpasset behovet.

Fosterhjemsordningen befinner seg i spenningsfeltet mellom en familie og et oppdragsforhold, og opplevelsen av hvor man befinner seg i dette spenningsfeltet kan variere mellom familier og over tid. Det er også mye som tyder på at fosterhjemsordningen har gått i retning av en viss profesjonalisering. Både erfaringsbeskrivelser og forskning viser, slik utvalget ser det, at foreldrerollen for barn med særskilte omsorgsbehov krever særskilt kompetanse, oppfølging og tilrettelegging. En fremtidig fosterhjemsordning må speile denne utviklingen.

En fremtidig fosterhjemsordning bør tydeliggjøre hva det innebærer for fosterforeldre å ha den daglige omsorgen. Utvalget støtter forslaget i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov,16 om at innholdet i omsorgsansvaret og foreldreansvaret etter en omsorgsovertakelse presiseres i loven.

Behovet for kompetanse, oppfølging og tilrettelegging varierer. Utvalget legger vekt på at det må tas høyde for slike variasjoner når det gjelder både rekruttering og oppfølging av fosterhjem. Et differensiert utvalg av fosterfamilier innebærer at ordningen må legge til rette for rekruttering av familier med ulik kompetanse, ressurser og interesser. Dette inkluderer familier uten særlig barnefaglig kompetanse, familier som ønsker å være i arbeid utenfor hjemmet, besteforeldre, tanter og onkler og så videre. Utvalget ser også at det i mange tilfeller vil være behov for mye tilrettelegging og særlig kompetanse for å kunne gi barn med særlige omsorgsbehov trygge rammer og utviklingsmuligheter. Det innebærer at det er behov for familier som har evne, vilje og kompetanse til å inkludere barn som har omfattende hjelpebehov, psykisk, fysisk eller atferdsmessig, i sine liv. I flere tilfeller er det søsken som trenger fosterhjem. Ofte skal disse bo sammen. Dette innebærer at det også er behov for familier som kan ta imot flere enn ett barn samtidig.

Utvalget legger vekt på at de økonomiske, barnefaglige og juridiske rammebetingelsene for en fremtidig fosterhjemsomsorg må innrettes slik at det tas høyde for oppgavens mangfoldige karakter. Den må bidra til at fosterhjemmet kan være et sted der barn med ulik historie, ressurser, behov og interesser kan oppleve tilhørighet og får mulighet til å utvikle seg.