4 Utviklingstrekk, dagens situasjon og utfordringer

4.1 Innledning

I dette kapitlet beskriver utvalget enkelte utviklingstrekk som preger fosterhjemsomsorgen, blant annet større aktivitet innenfor barnevernet generelt. Kapitlet beskriver også hvordan fosterhjem brukes i dag, hvem barna er, og hva som er viktig for at fosterhjemmet skal være en positiv opplevelse for barnet.

Fosterhjemsfeltet har noen vedvarende utfordringer. Det er stadig vanskelig å rekruttere fosterhjem som svarer til barnas behov, og det er mangler ved hvordan samarbeid med barn og barns medvirkning ivaretas, og hvordan fosterhjem følges opp. Mange barn og unge opplever at de må flytte fra fosterhjemmet før det var planlagt. Det er heller ikke nødvendigvis samsvar mellom de ressursene som brukes i fosterhjemsomsorgen og barnas behov.

4.2 Fosterhjemsomsorg i endring

4.2.1 Barnevern og samfunn i endring

Barnevernet er i endring, og det pågår utviklingsarbeid i kommunene. Gjennom barnevernsreformen gis kommunene et større ansvar for barnevernet, også på fosterhjemsområdet, jf. Innst. 354 L (2016–2017). Det har gjennom flere år vært satset på å øke kapasiteten og kompetansen i barnevernstjenestene. Regjeringen har blant annet lansert en flerårig kompetansestrategi for barnevernet (2018–2024) med mål om å heve kvaliteten på arbeidet i barnevernstjenesten. Kompetansestrategien henger tett sammen med Bufdirs arbeid med å utvikle et digitalt kvalitetssystem for det kommunale barnevernet, som igjen er en del av Digibarnevern. Digibarnevern er et nasjonalt prosjekt for digitale innbyggertjenester og saksbehandlingsstøtte for barnevernet.

I tillegg er regjeringen i gang med en helhetlig gjennomgang av barnevernloven, og det er allerede innført lovendringer som styrker barns rettigheter i barnevernet. Blant annet er retten til medvirkning presisert i loven. Barns kunnskaper og erfaringer får i økende grad betydning for fagutvikling og tilnærming. Ikke minst har barnevernsproffene i Forandringsfabrikken og Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB) bidratt i denne utviklingen.

Fosterhjemsomsorgen påvirkes av noen langsiktige utviklingstrekk i samfunnet. Over de seneste tiårene har stadig flere kvinner gått ut i inntektsgivende arbeid, slik at andelen familier som har et overskudd av tid til å være fosterforeldre, har blitt redusert. Befolkningen blir stadig mer mangfoldig når det gjelder blant annet samlivsformer og kulturell bakgrunn, og ikke minst lever vi i et stadig mer digitalt samfunn. Disse utviklingstrekkene vil kunne endre måten barnevernet må jobbe på for å rekruttere, følge opp og tilrettelegge for fosterhjem.

Barnevernstjenestene er ulikt organisert og varierer betydelig i størrelse. Interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåinger bidrar mange steder til at sårbare fagmiljøer styrkes.

4.2.2 Sentrale utviklingstrekk i fosterhjemsomsorgen

Over tid har stadig flere barn og unge fått hjelp fra barnevernet. Fra 2007 til 2017 økte antallet barn som hadde barnevernstiltak målt ved utgangen av året fra drøyt 32 500 til drøyt 39 500, en økning på 22 prosent over 10 år. Veksten var størst frem til 2012. Etter det ble antall barn som fikk tiltak fra barnevernet noe redusert, før det økte igjen fra 2015. De fleste barn og familier som får hjelp av barnevernet, får hjelpetiltak mens barna bor sammen med sine foreldre. Ved utgangen av 2017 utgjorde dette 60 prosent av alle barn som fikk hjelp av barnevernet.1 De barna som ikke bor hjemme, bor enten i fosterhjem, i barnevernsinstitusjon eller i bolig med oppfølging. Av alle barn som fikk hjelp av barnevernet, bodde 30 prosent i fosterhjem og 3 prosent i institusjon ved utgangen av 2017.2

76 prosent av barna som ikke bor hjemme, bor i fosterhjem. Utviklingen i bruken av fosterhjem og institusjon fra 2007 til 2017 er illustrert i figur 4.1. Antall barn i fosterhjem har økt siden starten av 2007, men veksten har flatet ut de siste årene (figur 4.1 A). I 2007 bodde 8 041 barn i fosterhjem, mens det ved utgangen av 2017 bodde 11 812 barn og unge i alderen 0–22 år i fosterhjem.3 Det tilsvarer en økning på 47 prosent. Økningen i antall barn i fosterhjem har altså vært sterkere enn den generelle veksten i antall barn som får hjelp av barnevernet. Andelen barn i fosterhjem blant barn med tiltak fra barnevernet har dermed økt, jf. figur 4.1 C.

De aller fleste barn som bor i fosterhjem, bor i ordinære fosterhjem, jf. figur 4.1 A. Ordinære fosterhjem deles inn i fosterhjem i og utenfor slekt og nettverk. Fosterhjem utenfor slekt og nettverk har vist en jevn økning fra 2007 til 2017. Andelen barn som bor i fosterhjem hos slekt eller nære nettverk lå til og med 2012 relativt stabilt rundt 20 prosent. Etter det har andelen økt, og i 2017 var den i underkant av 26 prosent.4 Det er en ønsket politikk at flere barn som har behov for fosterhjem, skal kunne bo hos slekt eller nære nettverk dersom det er mulig. Det har blitt lovfestet en plikt for barnevernstjenesten til å undersøke om noen i barnets slekt eller nettverk kan være fosterhjem, jf. endringer i barnevernloven § 4-22 fra og med 1. juli 2018.

¹ Tidsseriebrudd mellom 2012 og 2013 skyldes ifølge SSB omlegging av statistikken. Kategorien «statlige familiehjem» ble innført i 2013. De statlige familiehjemmene er derfor inntil 2012 registrert på andre kategorier.

² Fra 2003 til 2012 viser figuren antallet barnevernstiltak som betegnes som «barnevernsinstitusjon» pluss barnevernstiltak som betegnes som «andre behandlingsinstitusjoner». Fra 2013 til 2017 består barnevernstiltaket «institusjon» av tre underkategorier: «barnevernsinstitusjon», «plassering i institusjon etter annen lov» og «andre institusjonstiltak».

³ Det statlige tilbudet av familiehjem og beredskapshjem inkluderer fosterhjem knyttet til private aktører.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Årsrapporter fra Bufdir 2011–2017.

På tross av en økning i antall barn som får hjelp av barnevernet, har det vært en nedgang i bruk av institusjon, som vist i figur 4.1 B. Reduksjonen i antall barn i institusjon har blant annet sammenheng med barnevernsreformen i 2004, da staten overtok fylkeskommunenes ansvar på barnevernsområdet. Viktige målsettinger i reformen var å styrke det forebyggende arbeidet ved blant annet økt bruk av hjelpetiltak i hjemmet. Det var også et mål at flere skulle kunne bo i en familie fremfor i institusjon. Etter flere år med stadig færre barn i institusjon flatet nedgangen ut fra 2014. Fra 2016 har antall barn i institusjon igjen tiltatt noe.

Institusjon og fosterhjem blir brukt på noe ulik måte. Institusjonstilbudet blir i all hovedsak brukt til barn og unge over 12 år. Bufetat har ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg og behandling av barn, jf. barnevernloven § 5-1. Private og kommunale barneverninstitusjoner kan bare benyttes dersom institusjonen er godkjent av Bufetat. Oslo kommune har et tilsvarende ansvar innenfor sitt geografiske område. Barnevernets institusjoner retter seg mot ulike målgrupper, slik som ungdom som av ulike årsaker ikke kan bo hjemme hos foreldrene eller i fosterhjem samt ungdom med alvorlige atferdsvansker. Det finnes også rusinstitusjoner og akutt- og utredningsinstitusjoner. Et alternativt botiltak til institusjon er statlige fosterhjem, det vil si beredskapshjem, familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører.

Reduksjonen i bruk av institusjon har skjedd samtidig med en økning i antall barn som bor i statlige fosterhjem. Både antall statlige fosterhjem og fosterhjem med refusjon økte frem til henholdsvis 2014 og 2015, for deretter å falle. Økningen i antall statlige hjem har ligget noe over økningen i bruk av fosterhjem generelt. Økningen i antallet fosterhjem med refusjon har imidlertid vært noe svakere enn den generelle veksten. Totalt sett over perioden 2011–2017 er utviklingen i andelene barn i statlige fosterhjem og fosterhjem med refusjon relativt stabil, se figur 4.1 D.

Det finnes ikke sikker kunnskap om i hvilken grad nedbygging av institusjoner har ført til at flere barn blir plassert i fosterhjem. Institusjonsplassering har i større grad vært begrunnet i barnets atferd eller rusrelaterte problemer, snarere enn foreldrenes problemer.5 Dette kan bety at nedgangen i institusjonstilbudet også kan ha ført til at flere barn og unge i den aktuelle målgruppen får hjelp i hjemmet. Tiltak i hjemmet som er ment som alternativ til institusjon, kan for eksempel være Multisystemisk terapi (MST). Forskningsprosjektet Det nye barnevernet viser at barnas bakgrunn og foreldrenes klassetilhørighet kan ha betydning for valg mellom institusjon og fosterhjem. Forskningen viser blant annet at barn med middelklassebakgrunn oftere får institusjonsopphold enn barn med arbeiderklassebakgrunn.6 En forklaring på dette kan være at barnevernet kommer senere inn i familier med høy klassetilhørighet, slik at barna dermed aldersmessig er innenfor målgruppen for institusjon. Når institusjonstilbud faller bort eller reduseres, er det derfor ikke åpenbart at fosterhjem er det mest nærliggende alternativet. Uansett utgjør reduksjonen i antallet barn og unge i institusjon om lag 600 barn over en 15-årsperiode. Dette er så få at det er usikkert i hvilken grad det har skjedd en målbar vridning fra institusjon til fosterhjem, og særlig til ordinære fosterhjem.

I 2011 bodde 242 barn i fosterhjem tilknyttet private aktører. I 2017 hadde antallet økt til 466 barn, som tilsvarer en økning på 93 prosent på syv år. Dette er en liten andel av det totale antallet barn som bor i fosterhjem, men fosterhjem tilknyttet private aktører utgjør i dag en vesentlig andel av statlige fosterhjem. Samtidig ble antall barn i familiehjem redusert med 18 prosent fra 2011 til 2017.7 Noe av økningen i antall barn i fosterhjem tilknyttet private aktører kan derfor skyldes en vridning fra familiehjem til fosterhjem tilknyttet private aktører.

I 2017 var det 9 403 unge fra 18 til og med 22 år som hadde tiltak fra barnevernet (såkalt ettervern). Av disse bodde 1 460 i fosterhjem. Antall unge over 18 år i fosterhjem har økt de siste årene. I 2003 utgjorde unge over 18 år i fosterhjem i underkant av 10 prosent av alle barn i fosterhjem. I 2017 hadde andelen økt til over 12 prosent. I 2009 ble barnevernloven endret slik at avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år skal regnes som enkeltvedtak, og at barnevernstjenesten må begrunne avslaget ut fra hensynet til barnets beste. Denne endringen, sammen med økt vektlegging av ettervernstiltak, kan ha bidratt til at flere bor i fosterhjem etter at de har fylt 18 år.8

4.3 Fosterhjem og de som bor i hjemmet

4.3.1 Bruk av fosterhjem

Det å flytte barn fra foreldrene er det mest inngripende tiltaket barnevernet har. Ved utgangen av 2017 bodde omtrent 0,9 prosent av barnebefolkningen, eller 11 812 barn, i fosterhjem.

Av alle barn i barnevernet som ved utgangen av 2017 bodde utenfor hjemmet, enten som følge av omsorgstiltak eller hjelpetiltak, bodde som nevnt 76 prosent i fosterhjem, 8 prosent i barnevernsinstitusjon og 16 prosent i egen bolig med oppfølging.9 Muligheten til å gi barn fosterhjem som frivillig hjelpetiltak trådte i kraft i 1992. Av de barna som bodde i fosterhjem ved utgangen av 2017, bodde 28 prosent i fosterhjem som følge av et hjelpetiltak. 10

De fleste barn i fosterhjem bor i ordinære fosterhjem, i eller utenfor barnets slekt eller nettverk. De resterende barna bor i statlige fosterhjem. Familiehjem er hjem som tar imot barn som har et omfattende hjelpebehov, og som trenger mye og langvarig oppfølging, ofte fra ulike hjelpeinstanser. Tabell 4.1 viser fordelingen av barn i fosterhjem etter type fosterhjem.

Det er store forskjeller mellom landsdelene når det gjelder hvor mange barn som bor i fosterhjem. I Oslo og Akershus bodde 5,6 av 1000 barn i fosterhjem i 2017. Andelen er høyest i de nordligste fylkene samt Hedmark og Oppland, hvor i overkant av 10 av 1000 barn bor i fosterhjem.11 Hvor vanlig det er at barn bor i fosterhjem kan samvariere med sosiale utfordringer generelt i befolkningen. Vista Analyse peker på at ulike kvalitative vurderinger mellom barnevernstjenestene kan påvirke etterspørselen etter ulike omsorgstiltak. I tillegg nevner de ulik lokal tilgjengelighet til omsorgsplasser og ulikheter i hvordan kommunene har lykkes når det gjelder forebygging, tidlig innsats og hjelpetiltak i hjemmet som mulige forklaringer på geografisk variasjon.12

Kilde: Statistisk sentralbyrå, spesialbestilte tall fra barnevernsstatistikken.

Alderen på barn i fosterhjem varierer fra spedbarn til unge voksne, fra 0 til og med 22 år. Ved utgangen av 2016 var 54 prosent av barna i ordinære fosterhjem 12 år eller eldre, se figur 4.4. Selv om barna i gjennomsnitt er nokså små når de flytter i fosterhjem første gang, vil andelen barn i de høyere aldersgruppene være høy når man ser alle barn som bor i fosterhjem under ett. Dette kommer både av at de barna som flytter i fosterhjem tidlig, bor lenge i fosterhjem, og at fosterhjem er det foretrukne tiltaket også for ungdom som ikke kan bo hjemme med sine foreldre. De seneste årene har barn i fosterhjem i gjennomsnitt blitt noe eldre. Antall barn under 6 år med omsorgsovertakelse har gått ned siden 2015, mens det blir stadig flere barn over 13 år. Det har også vært en økning i antall barn i alderen 6–12 år med omsorgsovertakelse.13

Det ser ikke ut til å ha vært nevneverdig endring over tid i hvor gamle barna er når de flytter i fosterhjem første gang. Andelen barn som var 11 år eller yngre da de flyttet inn i fosterhjem første gang, lå i underkant av 80 prosent både for barna som bodde i fosterhjem i 2003, 2010 og 2016.14 Gjennomsnittsalderen ved første flytting i fosterhjem var omtrent 5,5 år for den gruppen som bodde i fosterhjem i 2016.15 53 prosent av barna var 6 år eller yngre da de flyttet i fosterhjem første gang. 5 prosent flytter i fosterhjem før de fyller 3 år.

Berg m.fl. (2017) viser at det er omtrent like vanlig blant barn med innvandrerbakgrunn å ha omsorgstiltak som i den norskfødte befolkningen. Barn med innvandrerbakgrunn mottar derimot hjelpetiltak langt oftere enn barn uten innvandrerbakgrunn, og antallet har økt de siste årene. Undersøkelsen viser til at dette kan sees i sammenheng med at innvandrerbefolkningen generelt sett har dårligere levekår enn den norskfødte befolkningen, og at innvandrerbefolkningen vokser. Forfatterne peker på at dette gjenspeiles i høyere bruk av fattigdomsreduserende hjelpetiltak overfor denne gruppen.16

4.3.2 Barn i fosterhjem: hva har de opplevd, og hvordan går det?

Det å flytte i fosterhjem kan være en vanskelig overgang. Barna må ofte bli kjent med en familie de ikke kjenner fra før, med andre rutiner og en annen kultur. Noen kan også oppleve at det de mestret hjemme hos foreldrene, ikke lenger er deres oppgave. Samtidig kan de møte andre krav og forventninger som del av en fosterfamilie. I tillegg til at barna skal venne seg til å bo sammen med og få en relasjon til fosterfamilien, har de også flyttet fra en familie og det som har vært deres hjem i mange år. Barn som bor i fosterhjem, har i gjennomsnitt bodd fem og et halvt år hos sine foreldre, jf. punkt 4.3.1. Foreldrene har ofte vært de nærmeste omsorgspersonene. På tross av at omsorgsituasjonen i hjemmet ikke var god, er det mange barn som er glade i sine foreldre og øvrig familie, og ønsker at de skal ha det godt.

Barn i fosterhjem og særlig den gruppen som barnevernet har overtatt omsorgen for, har foreldre som er marginaliserte på flere områder. Andelen enslige forsørgere er høyere enn i befolkningen for øvrig. Utdanningsnivået er lavere og tilknytningen til arbeidslivet er svakere. Mange har svært lav inntekt. I tillegg kan foreldrene selv ha ulike typer problemer, som for eksempel rus, psykiske helseplager eller voldsproblematikk. 17

Både rusmisbruk og psykisk lidelse hos foreldrene er forbundet med markant forhøyet risiko for at barnet utsettes for vold, overgrep eller omsorgssvikt. Den økte risikoen trenger ikke alltid bety at det er omsorgspersonene som utøver volden, men at foreldrenes situasjon tilsier at de ikke klarer å beskytte barnet tilstrekkelig.18 Det er også kjent fra forskning at barn som har opplevd omsorgssvikt, ofte har vært utsatt for mer enn én type omsorgssvikt.19 På grunn av foreldrenes problemer kan barn som flytter i fosterhjem i mange tilfeller ha vært nødt til tidlig å ta mer ansvar i hjemmet, som for eksempel ansvar for å lage mat, ta seg av søsken, følge opp skolen alene og i noen tilfeller ta seg av foreldre. Å få et slikt stort ansvar tidlig gjør at man blir mer selvstendig og i mange tilfeller vár på situasjoner og stemninger, men det kan også ha ført til traumer, utrygghet eller sen utvikling på noen områder. Ansvaret og opplevelsene i hjemmet kan føre til at det er vanskelig å følge opp skolearbeid. Bufdir viser i sin analyse av grunnskoleresultater fra 2016 at barn i barnevernet hadde svakere skoleresultater sammenlignet med gjennomsnittet i normalpopulasjonen. De aller fleste som hadde tiltak fra barnevernet, fullførte grunnskolen og fikk grunnskolepoeng. Andelen barn med tiltak i barnevernet som ikke fikk grunnskolepoeng 20, var imidlertid høyere enn gjennomsnittet av barn som ikke var i barnevernet. 13 prosent av barn i barnevernet fikk ikke grunnskolepoeng, mot 3 prosent av de barna som ikke hadde tiltak fra barnevernet. Barn som barnevernet hadde omsorgen for, hadde i gjennomsnitt dårligere karakterer enn barn som mottok andre tiltak fra barnevernet.21 Relativt svakt faglig utgangspunkt fra grunnskolen kan være en årsak til at ungdom med tiltak fra barnevernet i mindre grad fullførte videregående opplæring, sammenlignet med unge uten barnevernserfaring. De som fullførte videregående opplæring, brukte i gjennomsnitt lengre tid å fullføre enn unge som ikke hadde fått tiltak fra barnevernet.22

I tall om skoleprestasjoner sammenlignes barn med barnevernsbakgrunn med den generelle barnebefolkningen. Det kan diskuteres hvor mye informasjonsverdi det ligger i å sammenligne barn med tiltak i barnevernet med barn uten tilsvarende erfaringer og bakgrunn. Utviklingen hos barn som har opplevd omsorgssvikt, slik mange barn i barnevernet har, kan bli forsinket. Dette kan gi dårligere resultater på kort sikt.

På tross av de utfordringer og opplevelser barn i barnevernet har hatt tidlig i livet, var to av tre ungdommer med barnevernsbakgrunn som var ferdig med tiende klasse i 2008, i arbeid eller utdanning i 2015. 23 En longitudinell studie basert på registerdata viser at om lag 10 prosent av personer i 2009 som hadde mottatt tiltak fra barnevernet i perioden 1993–2003, fullførte høyere utdanning.24 De unges egen motivasjon og innsats er trukket frem som et suksesskriterium når det gjelder det å oppnå høyere utdanning. I tillegg er fosterforeldrenes evne til å skape tilhørighet, formidle forventinger til den unges skoleprestasjoner og å skape struktur og rutiner i dagliglivet viktige faktorer.25

Både internasjonal og nordisk forskning indikerer at barn i barnevernet har større risiko for somatisk og psykisk sykdom enn barn som ikke har tiltak i barnevernet.26 Omsorgssvikt kan innebære at barnet ikke har fått oppfølging av tannlege og helsepersonell. I tillegg til at omsorgssvikt i seg selv kan gi svekket psykisk og fysisk helse, kan lite oppfølging av helsepersonell føre til at mindre alvorlige sykdommer og plager blir oppdaget sent eller forblir ubehandlet. En svensk studie viste for eksempel at flere barn som bor i fosterhjem, har mistet helseundersøkelser i sped- og småbarnstiden, enten mens de bodde hos foreldrene eller på grunn av flytting til fosterhjem.27 Traumatiske opplevelser som for eksempel vold og overgrep kan gi alvorlige psykiske helseutfordringer. Barnevoldsutvalget viser at blant norske ungdommer i barnevernsinstitusjoner har opp mot 70 prosent rapportert erfaringer med vold og overgrep, mens det samme gjelder over halvparten av barn i fosterhjem.28

Resultatene gjenspeiles i en norsk studie der fosterforeldre og lærere til om lag 270 barn i alderen 6–12 år som bodde i fosterhjem, ble intervjuet. Studien viser at psykisk og fysisk mishandling gir stor risiko for psykiske lidelser. I studien fylte om lag 51 prosent av barna kriteriene for én eller flere psykiske lidelser. Resultatene viser også at mange barn sliter på flere områder i livet samtidig. De mest vanlige diagnosene ble delt inn i tre grupper; emosjonelle lidelser, ADHD og adferdsforstyrrelser. 30 prosent av barna fylte kriteriene for kombinasjoner av to diagnoser og 13 prosent for tre diagnoser. 29

4.3.3 Fosterforeldres bakgrunn

Barnevernlovens § 4-22, jf. også fosterhjemsforskriften § 3, stiller krav til hvem som kan velges til fosterforeldre. Fosterforeldre må ha særlig evne, tid og overskudd til å gi barn et trygt og godt hjem. De må ha stabil livssituasjon, alminnelig god helse og gode samarbeidsevner. De må også ha økonomi, bolig og sosialt nettverk som gir barn mulighet til livsutfoldelse. Disse kravene sier noe om fosterforeldres bakgrunn.

Det finnes imidlertid ikke offisiell statistikk om fosterforeldre. SSBs barnevernsstatistikk teller antall barn med barnevernstiltak, og fosterhjem inngår som ett av flere slike tiltak i statistikken. Statistikken inneholder ikke opplysninger om egenskaper ved fosterforeldrene, slik som alder, husholdningsstørrelse, inntekt, utdanning eller andre sosioøkonomiske forhold. Informasjon om fosterhjemmene må derfor i stor grad baseres på enkeltundersøkelser.

Ut fra opplysninger om hvor mange fosterhjem som har flere barn boende og opplysninger om hvor mange fosterforeldre som er henholdsvis par og enslige, kan det anslås at det var om lag 8 700 ordinære fosterhjem og om lag 16 400 fosterforeldre i 2017.30

Selv om enslige i henhold til forskriftene kan godkjennes som fosterforeldre, viser en undersøkelse fra 2017 at de fleste fosterhjem (89 prosent) består av to fosterforeldre. To prosent av disse er av samme kjønn. De fleste fosterforeldre er mellom 40 og 49 år og hadde 2–3 egne barn. I litt under halvparten av familiene er det yngste barnet over 18 år.31

Samme undersøkelse viste at over halvparten av alle fosterforeldre har høyskole- eller universitetsutdannelse. Det er vanligst å ha yrkesbakgrunn fra helsevesenet eller sosialsektoren. Over halvparten av fosterhjemmene har en samlet inntekt på over 800 000 kroner, og én prosent har husholdningsinntekt under 300 000 kroner. Undersøkelsen gjelder for begge fosterforeldrene, der de selv har valgt hvem som svarer som fosterforelder 1 eller 2. Blant dem som svarte som fosterforelder 1, jobber 41 prosent fulltid ved siden av fosterhjemsoppdraget mens tilsvarende for fosterforelder 2 er 64 prosent. Videre jobber henholdsvis 15 og 9 prosent av fosterforeldre 1 og 2 deltid, mens 25 og 9 prosent er frikjøpt på heltid for å være hjemme med barnet. Henholdsvis 4 og 7 prosent er pensjonist/ufør, 2 og 7 prosent hjemmeværende og 1 prosent i begge grupper arbeidsledig. Undersøkelsen kobler ikke informasjon om fosterforelder 1 og 2 sammen. 32

4.4 Utfordringer i fosterhjemsomsorgen

4.4.1 Innledning

Mange unge med erfaringer fra fosterhjem klarer seg godt som voksne. Det er likevel en utfordring at mange med barnevernserfaring har en vanskelig livssituasjon sammenlignet med sine jevnaldrende. Det er etter utvalgets vurdering grunn til å se nøye på hvilke forbedringspunkter som finnes i dag, og hvilke tiltak som kan bidra i riktig retning. Utvalget velger å løfte frem følgende utfordringer i fosterhjemsomsorgen:

• Tilgang på fosterhjem tilpasset alle målgrupper

• Samarbeid og medvirkning

• Tilpasset oppfølging

• Stabilitet

• Samsvar mellom ressursbruk og barnas behov

4.4.2 Tilgang på fosterhjem tilpasset alle målgrupper

Det har over tid vært utfordrende å rekruttere mange nok fosterhjem som møter barns ulike behov. Fosterhjemmene skal passe til barnets interesser og personlighet, men også være i stand til å møte barnets utfordringer og behov. God kartlegging og utredning er nødvendig for å velge et fosterhjem som kan ivareta det enkelte barnet. Barnets og fosterforeldrenes alder spiller en rolle, i tillegg til alderen på fosterforeldrenes egne barn. I rekrutteringsprosessen kan mulige fosterforeldre oppgi noen preferanser for hvilke grupper av barn de ser seg i stand til og ønsker å ta imot, for eksempel småbarn, førskolebarn, ungdom, søsken, barn med nedsatt funksjonsevne og lignende. Det tas også hensyn til hvor i landet det er ønskelig at barnet skal bo. Når det er så mange faktorer å ta hensyn til, vil det være enklere å finne et hjem som passer barnet dersom man har relativt mange hjem å velge blant.

I 2017 ble 1 284 nye fosterfamilier rekruttert og lært opp av Bufetat. Samme år bisto Bufetat kommunene med 1 322 flyttinger til fosterhjem. I tillegg kommer de fosterhjemmene som kommunene rekrutterer til det enkelte barn, ofte i barnets slekt eller nære nettverk. Til tross for at mange nye fosterfamilier ble rekruttert, var ikke dette tilstrekkelig for å dekke barnas ulike behov. Bufdir viser til at flere av Bufetats regioner opplever nedgang i henvendelser fra potensielle fosterforeldre.33

Ved utgangen av 2017 var det 287 barn som hadde ventet mer enn seks uker på å få et fosterhjem. Blant disse ventet 246 barn i midlertidige tiltak som beredskapshjem eller akuttinstitusjon. Resten bodde mest sannsynlig hos slekt eller nettverk eller i andre løsninger som kommunen hadde funnet. Ventetiden er regnet fra ønsket oppstart, slik at total ventetid i realiteten kan være lenger. Av dem som ventet, hadde 35 prosent ventet mer enn seks måneder, 25 prosent mellom tre og seks måneder og 40 prosent kortere enn tre måneder. Mange av barna som har ventet lenge, har særlige omsorgs- og hjelpebehov knyttet til psykiske vansker av ulik grad. Det er også vanskelig å finne fosterhjem til blant annet ungdom, søsken, barn med funksjonsnedsettelser og barn med minoritetsbakgrunn.34

Det er flere årsaker til at det er vanskelig å rekruttere nok fosterhjem som møter behovene til barna som venter. Fosterhjemsmeldingen og Vista Analyse trekker blant annet frem at familier som regel er avhengig av to inntekter, erfaring med uforutsigbare rammebetingelser og sviktende oppfølging.35 Vista Analyse mener at mangel på tilgjengelige fosterhjem i seg selv er en årsak til andre utfordringer, som stor bruk av akuttiltak og mange ikke-planlagte flyttinger.

Særlig om søsken

FNs retningslinjer for alternativ omsorg for barn slår fast at søsken ikke skal skilles dersom det ikke er gode grunner for det. 36 Bufdirs anbefalinger tilsier også at søsken skal få bo sammen så lenge det er til barnets beste. Likevel er det mange søsken som ikke bor i samme fosterhjem, uten at det er dokumentert om det er begrunnet i en vurdering av barnas beste. I noen tilfeller blir søsken flyttet i ulike fosterhjem langt unna hverandre. En undersøkelse fra Ipsos i 2017 viser at 25 prosent av fosterhjemmene hadde to eller flere fosterbarn. Det ble imidlertid ikke spurt om barna var søsken. Det kommer heller ikke frem av SSBs eller Bufdirs statistikk hvor mange søsken som bor i samme fosterhjem, eller hvor mange som lever adskilt. En undersøkelse SOS barnebyer gjorde i 2016, viste at nærmere seks av ti barn som har søsken som også er under barnevernets omsorg, har minst ett søsken i et annet fosterhjem enn det de selv bor i.37 Siden søskensplittelser blir talt flere ganger i undersøkelsen, overvurderer den andelen av søskenpar eller søskenflokker som splittes. Undersøkelsen sier ikke noe om det er faglig begrunnelse for at søsknene ikke bør bo i samme fosterhjem. Som nevnt over er rekruttering av fosterhjem som ønsker å ta imot søsken, en stor utfordring. Spesielt er det vanskelig å finne fosterhjem som ønsker å ta imot flere enn to søsken. 38

4.4.3 Samarbeid og medvirkning

Barn har etter barnevernloven en rett til å bli hørt i saker som gjelder dem selv. Dette fremgår både av Grunnloven og barnekonvensjonen. For å understreke viktigheten av barns rett til medvirkning i barnevernet ble dette presisert og definert i endringer i barnevernloven med virkning fra 1. juli 2018, jf. barnevernloven § 1-6 og § 1-7. Retten til medvirkning innebærer at barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon, mulighet til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter, bli lyttet til, og at synspunktene tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.39

Barnevernets forsvarlighetskrav tilsier at barnets mening skal innhentes som del av beslutningsgrunnlaget, og at medvirkningen skal dokumenteres. Det er likevel godt dokumentert at barns medvirkning ikke blir godt nok ivaretatt.40 Brukerundersøkelser bekrefter at barn i barnevernet ikke involveres i tilstrekkelig grad i avgjørelser.41

Også Barnevoldsutvalget pekte på dette.42 For å kunne gi barn i fosterhjem god omsorg, trygghet og tilhørighet i fosterhjemmet må man lytte til hvordan barnet har det i fosterhjemmet, og hva det selv mener det trenger. Barn kjenner sin egen livssituasjon, og skal bli hørt i saker som gjelder dem. I oppfølgingen av fosterforeldrene bør barnet få mulighet til å gi innspill til hva barnet trenger av fosterforeldrene for at det skal kjennes godt og trygt å bo der. Det betyr imidlertid ikke at barnet nødvendigvis vet hva som skal gjøres for å få det bedre. Det viktige er at barnevernstjenesten lytter til hva barnet sier. Dersom barnevernstjenesten mener det er andre tiltak som er bedre for barnet, må de forklare hvorfor de mener det, slik at barnet forstår begrunnelsen. I mange tilfeller kan det være ting det er vanskelig for barnet å snakke med fosterfamilien om, for eksempel savn etter sin opprinnelige familie. For at barna skal få reell mulighet til å fortelle hvordan de har det, bør samtaler med barnet også være uten andre til stede, der det er hensiktsmessig ut fra barnets situasjon. Barnet vil alltid ha rett til å ha med seg en person de har tillit til.

Barnevernet har også plikt til å samarbeide med barnets foreldre, jf. barnevernloven §1-7. Som vist i punkt 7.3.9 involverer barnevernstjenesten særlig barnets mor, og samarbeider i mindre grad med barnets far. I innspill til fosterhjemsutvalget skriver Organisasjon for barnevernforeldre (OBF) at de er opptatt av at foreldre blir sett, hørt og forstått. De sier at de savner struktur og målrettet arbeid for å forbedre samarbeidet mellom barnevernstjenesten og foreldrene.43

4.4.4 Forutsigbar og tilpasset oppfølging

God oppfølging når barn bor i fosterhjem er viktig for å skape trygghet for barna og fosterfamiliene. Barns, fosterfamiliers og foreldres behov endres over tid, og forutsigbarhet for at man får den oppfølgingen man trenger når man trenger det, er viktig. Norsk Fosterhjemsforening har tatt opp med utvalget at mange fosterfamilier får lite eller ingen veiledning og lite oppfølging fra barnevernstjenesten. De påpeker også at veiledningen som gis, ikke alltid er tilpasset behovet og at den ofte settes inn for sent.44 Lite oppfølging og lite tilgjengelig barnevernstjeneste kan skape uforutsigbarhet og usikkerhet for fosterforeldrene.

Fellesorganisasjonen (FO) har tatt opp med utvalget at kontaktpersonene i barnevernstjenestene ofte har mange barn og familier å følge opp, og at lite tid og stor arbeidsmengde kan være til hinder for å gjøre en god jobb. 45 Mangel på ressurser kan også føre til at man ikke har mulighet til å jobbe forebyggende, men må prioritere de sakene som haster mest. Lang avstand til fosterhjemmet kan gjøre oppfølging av fosterfamilien ekstra tidkrevende. Det kan også gi utfordringer når det gjelder samhandling med andre tjenester i fosterhjemskommunen. Vista Analyse finner i sin undersøkelse at i gjennomsnitt 41 prosent av barna bor i fosterhjem utenfor omsorgskommunen.46 Undersøkelsen sier ikke noe om hvor lang avstand det er mellom omsorgskommunen og fosterhjemmet.

Helsetilsynet fant mangler i kommunenes oppfølging av barn i fosterhjem i et landsomfattende tilsyn i perioden 2013–2014. Svikten gjaldt antall gjennomførte oppfølgingsbesøk, barns mulighet til medvirkning, nødvendig råd og veiledning til fosterforeldre og dokumentasjon av arbeidet.47 Mangler i oppfølgingen av fosterforeldrene blir bekreftet av Bufdir, som blant annet skriver at «den faglige støtten til fosterhjemmene er tilfeldig, og tilbudene har ulik kvalitet».48 Også Riksrevisjonen har påpekt at oppfølgingen av barn i fosterhjem ikke er god nok.49

Barnevernstjenesten skal også sørge for at fosterforeldrenes egne barn får mulighet til å forberede seg på den nye situasjonen, og at de får oppfølging underveis i fosterhjemsforløpet. Havik (2007) finner at hensynet til egne barn var en hyppig oppgitt grunn til at fosterforeldre vurderte oppsigelse (56 prosent oppga at dette var viktig eller meget viktig).50 Likevel er det få kommuner som har et oppfølgingstilbud til fosterforeldrenes egne barn. Vista Analyse viser at kun om lag 30 prosent av kommunene har et tilbud til fosterforeldrenes egne barn.51

For barn i fosterhjem kan det være viktig å vite hvordan deres foreldre har det og hvordan de blir fulgt opp. Barnevernstjenesten har ansvar for å følge opp foreldrene, og familievernet har en særlig rolle i oppfølgingen. Hjelp og støtte til barnets foreldre når ikke alltid frem, blant annet fordi det gis lite informasjon om tilbudene som finnes, jf. punkt 7.3.9.

Det er også svikt i oppfølging av fosterhjem som tar imot barn med nedsatt funksjonsevne.52 Fosterhjem som tar imot barn med funksjonsnedsettelser, kan i særlig grad være avhengige av et velfungerende samarbeid mellom ulike tjenester. Flere rapporter har påpekt svikt i samordningen av ulike tjenester, jf. omtale i kapittel 6. Samarbeidsutfordringer mellom ulike tjenester ble også tatt opp av Barnevernslovutvalget og har vært et viktig innsatsområde i opptrappingsplanen for psykisk helse.

4.4.5 Stabilitet

Mange barn som bor i fosterhjem har behov for en familie som kan være en trygg og stabil omsorgsbase gjennom oppveksten. Likevel må noen barn flytte fra fosterhjemmet tidligere enn først planlagt. Stabilitet anses vanligvis som en forutsetning for at barn og unge under omsorg skal få en positiv utvikling.53 Det at barnet må flytte ut av fosterhjemmet tidligere enn planlagt, kan være godt begrunnet i barnets behov, men kan også være problematisk for alle involverte parter. Backe-Hansen m.fl. (2013) har definert utilsiktede flyttinger slik: «En utilsiktet flytting innebærer at flyttingen fra fosterhjemmet skjer tidligere enn planlagt og på grunn av vansker som har oppstått.» 54 Det kan imidlertid oppstå situasjoner som gjør at det er til barnets beste å flytte fra fosterhjemmet. I noen tilfeller kunne flyttingen likevel vært mulig å unngå, hvis fosterhjemmet hadde fått tilstrekkelig og tilpasset hjelp og støtte.

God statistikk over flyttinger fra og mellom fosterhjem krever oversikt over barnas historie, det vil si tall som følger de samme barna over tid. Slike tall kan blant annet brukes til å finne andelen barn som opplever flytting, og hvor mange flyttinger barna opplever. SSBs barnevernsstatistikk gir per i dag ikke mulighet til å følge barn over tid.55 I Vista-undersøkelsen oppga barnevernstjenestene at de i gjennomsnitt hadde hatt 1,32 utilsiktede flyttinger i 2017. Kommunene som deltok i undersøkelsen hadde i gjennomsnitt knapt 30 barn i fosterhjem på undersøkelsestidspunktet. Forekomsten av utilsiktede flyttinger var om lag lik i og utenfor slekt og nettverk.56

Anslag i norsk og internasjonal forskning på hvor stor andel av fosterhjem som ender i en utilsiktet flytting i løpet av fosterhjemsforløpet, varierer mellom 20 og 50 prosent.57 En norsk studie basert på registerdata fulgte alle barn og unge født i 1990, 1991 og 1992 som hadde kontakt med barnevernet i perioden frem til 2010.58 Materialet inneholder blant annet informasjon om flytting mellom ulike kategorier fosterhjem og mellom fosterhjem og institusjon. Der det skjedde flyttinger innenfor samme kategori, for eksempel fra ett ordinært fosterhjem til et annet, fanges dette ikke opp i materialet. Materialet sier heller ingenting om hvorvidt flyttingen var planlagt eller ikke. Ifølge studien hadde i underkant av 49 prosent av alle barn i barnevernet som hadde bodd utenfor hjemmet, flyttet mellom ulike typer tiltak i løpet av tiden i barnevernet. Selv om vi trekker fra barn med kombinasjon av beredskapshjem og én type fosterhjem, som er et uunngåelig forløp i mange tilfeller, er andelen som har opplevd flytting 43,5 prosent.

En dansk undersøkelse utført på registerdata over alle plasseringer i perioden 1982 til 2005 finner at av ti barn som ble flyttet ut av foreldrehjemmet, ble tre værende på samme sted til de ble voksne. To fikk et nytt tiltak utenfor hjemmet, mens fem ble tilbakeført til hjemmet. Av dem som ble tilbakeført til hjemmet, flyttet halvparten ut av hjemmet igjen.59 I den forbindelse er det verdt å merke seg at Danmark bruker fosterhjem som frivillig hjelpetiltak i langt større grad enn Norge (73 prosent var i fosterhjem som følge av frivillig hjelpetiltak i Danmark i 2016, mot om lag 25 prosent i Norge). Av den grunn arbeider barnevernet i Danmark langt mer aktivt med tilbakeføring til foreldrehjemmet enn hva som er tilfelle i Norge.

4.4.6 Samsvar mellom ressursbruk og barnas behov

Det er et spørsmål om de ressursene som brukes direkte i fosterhjemsomsorgen, er i samsvar med barnas behov. Fosterhjem er forskjellige, og behovene for oppfølging og tiltak kan variere mye. Differensiering og fleksible løsninger er derfor viktig. Det forutsetter imidlertid at de tiltak og rammer som gis, er forankret i en grundig behovsvurdering og ikke fremstår som tilfeldige. Slik synes det ikke alltid å være. De forskjellene utvalget har kunnet avdekke i rammevilkår, og som framgår av utredningen, særlig i kapittel 7 og 8, kan vanskelig fullt ut begrunnes i ulike behov. Både Norsk Fosterhjemsforening, FO og flere kommuner har i sine innspill til utvalget tatt opp at vilkårlighet og uforutsigbarhet i de økonomiske rammevilkårene oppleves som problematisk. En evaluering av forsterkede fosterhjem utført av Deloitte viste at det ikke var noen klar sammenheng mellom kostnader og kvalitet. Det var heller ikke alltid sammenheng mellom barnas behov og hvilke forsterkningstiltak fosterhjemmene hadde.60 Hvilke rammevilkår fosterforeldrene får, kan derfor oppleves som tilfeldig.

Rammene rundt fosterhjemmene er i liten grad regulert, og fosterhjemmenes rettslige status gir dem få rettigheter. Kontrakten de inngår med kommunen, er en privatrettslig avtale og ikke et enkeltvedtak. Avtalen skal sammen med vedleggene gi rammen for hva fosterhjemmet kan forvente når det gjelder økonomi, oppfølging og tiltak. Rammen er gjenstand for forhandlinger, noe som ikke nødvendigvis sikrer et resultat basert på en dokumentert vurdering av behov. Forhandlinger om slike vilkår krever også mye tid og ressurser i barnevernstjenestene og kan bidra til å skape vanskelige samarbeidsforhold. Dette er ressurser barnevernet kunne brukt på oppgaver som har større nytte for barna.

Utvalget er opptatt av at de ressursene barnevernet disponerer, brukes der de trengs mest, og til det beste for barna. Feil bruk av tiltak kan i verste fall gjøre situasjonen vanskeligere for barnet eller føre til at det tar lang tid før barnet får riktig hjelp.

Feil bruk kan også føre til unødvendige kostnadsøkninger og feil ressursbruk for samfunnet. Dette er i så fall midler og ressurser som kunne vært brukt mer samfunnsnyttig.

Et spørsmål som faller noe utenfor dette utvalgets mandat, er om de ulike tiltakene i barnevernet brukes til de barna tiltakene er ment for. Målgruppen for familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører og til dels institusjoner, er ikke nødvendigvis tydelige. Det kan gi tilfeldige utslag i hvem som får hvilket tilbud. Uklare målgrupper for tiltak kan føre til feil ressursbruk. Tilsvarende spørsmål kan stilles ved om omsorgsovertakelse noen ganger skjer der omfattende hjelp og støtte til barn og foreldre mens barnet bor hjemme kunne vært like bra eller bedre for barnet.