6 Samordning og samarbeid

6.1 Innledning

Samordning og samarbeid er essensielt for å gi barn og familier rett hjelp til rett tid. Barn i fosterhjem kan blant annet ha behov for helsehjelp og tilrettelegging i skolen i tillegg til den hjelpen de får fra barnevernstjenesten. Alle tjenestene har et selvstendig ansvar for å gi den hjelpen de er pliktige til etter eget regelverk. Et av barnevernets nasjonale kvalitetsmål er at innsatsen skal være samordnet og preget av kontinuitet.1 Samordning og samarbeid innebærer å koordinere «hvem som gjør hva», sørge for at de ulike tjenestene jobber mot samme mål og at nødvendig og tilstrekkelig informasjon deles mellom tjenestene med henblikk på å hjelpe barnet best mulig.

Det er godt dokumentert at det er en rekke gjenstridige utfordringer med å oppnå samarbeid på tvers av profesjons- og etatsgrenser. Enhver organisering innebærer en viss arbeidsdeling. Arbeidsdeling er nødvendig med hensyn til å drive faglig utvikling og dra nytte av fordelene med faglig spesialisering. På den annen side bidrar en organisering der ulike arbeidsprosesser eller fagområder er atskilt, til at problemer som går på tvers av fagområdene, kan bli nedprioritert. Mål- og resultatstyring innenfor hvert enkelt forvaltningsorgan bidrar til at mest oppmerksomhet vies nettopp til mål og resultater internt, og ikke til samarbeid med andre organer.2

Samarbeid mellom ulike tjenester som skal hjelpe et barn, har liten hensikt hvis ikke tjenestene også samarbeider med barnet. For å kunne vite hvilken hjelp barnet trenger, er det nødvendig å involvere barnet. Det gjelder også i spørsmål om hva slags informasjon andre hjelpetjenester skal få om barnets situasjon, og hvordan samarbeidet mellom tjenestene skal foregå.

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere og anbefale hvordan andre tjenester i kommunen kan bidra til å få en helhetlig oppfølging av barnet og fosterfamilien. Vurderingen skal også inkludere hvordan kommunen kan legge bedre til rette for fosterfamilier som tar imot barn med funksjonsnedsettelser og søsken, samt samarbeid når den unge har fylt 18 år. I tilfeller der fosterhjemmet ligger i en annen kommune enn den kommunen som har ansvaret, kreves det samarbeid mellom barnevernstjenesten i én kommune og øvrige kommunale tjenester i en annen kommune.

Samordning og samarbeid om utsatte barn og unge har tidligere blitt vurdert av blant annet Flatø-utvalget, Barnevoldsutvalget og Barnevernslovutvalget. Gjennomgangen i dette kapitlet tar utgangspunkt i disse utredningene, samt enkelte rapporter og evalueringer som anses særlig relevante for fosterhjemsområdet. Det er ikke gjort en ny, fullstendig gjennomgang av faglitteraturen på feltet.

Det er igangsatt både nye utredninger og reformarbeid som berører det tverrfaglige samarbeidet om utsatte barn og unge. Utvalget ser hen til dette i sine anbefalinger.

6.2 Helhetlig oppfølging

Med helhetlig oppfølging mener utvalget oppfølging fra og samarbeid mellom de tjenestene det enkelte barnet og den enkelte fosterfamilien har behov for. Dette gjelder uavhengig av om det er statlige, private eller kommunale tjenester.

De mest aktuelle kommunale tjenestene barnevernet samarbeider med, er helsestasjon og skolehelsetjenesten, fastlege, sosialtjenesten, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), skoler og barnehager. Skoler, barnehager og i noen grad helsetilbud kan også være private.

Helhetlig oppfølging kan også involvere statlig barnevern og statlige tjenester som psykisk helsevern for barn og unge, hvor barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) er særlig relevant, øvrig spesialisthelsetjeneste og i noen tilfeller politiet og kriminalomsorgen. Den statlige delen av NAV-kontoret er relevant for barn med funksjonsnedsettelser og unge i ettervernsfasen. Videre er samarbeid med den fylkeskommunale tannhelsetjenesten aktuelt. Familievernkontoret kan også være relevant, med deres samtaletilbud til barn samt særskilte ansvar for å gi et tilbud til foreldre som har barn i fosterhjem eller på barnevernsinstitusjon.

Norsk Fosterhjemsforening har gitt innspill til utvalget om viktigheten av godt samarbeid. Foreningen peker på at barn ikke skal miste rettigheter til andre kommunale tjenester fordi de bor i fosterhjem, men ha samme tilgang til tjenester som andre barn. Foreningen mener at det må organiseres virksomme ansvarsgrupper med koordinator rundt hvert barn i fosterhjem.

Utvalget har også mottatt innspill fra Fellesorganisasjonen (FO), som blant annet organiserer barnevernspedagoger og sosionomer. De påpeker overfor utvalget at et godt fosterhjemsarbeid er avhengig av tverrfaglig og tverretatlig arbeid, og at det må sikres gode relasjoner og god kommunikasjon. Ifølge FO mangler ansatte i barnevernstjenesten ofte tid til å få til dette.

6.3 Regulering av samarbeid

6.3.1 Samarbeid mellom ulike tjenester

Det finnes ikke et felles lovverk om samarbeid mellom de ulike enhetene som yter tjenester. Derimot finnes det mange bestemmelser om samarbeid i ulike lovverk. I mange saker vil kravet til forsvarlighet forutsette koordinering og nært samarbeid. I tillegg er det lovfestet regler om informasjonsdeling mellom de ulike velferdstjenestene for å sikre et godt samarbeid.

Etter barnevernloven § 3-2 har barnevernstjenesten en særlig plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver etter loven. Samtidig har andre tjenester en plikt til å samarbeide med barnevernstjenesten.

Etter barnevernloven § 3-2 a skal barnevernstjenesten utarbeide en individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester dersom dette anses nødvendig for å skape et helhetlig tilbud til barnet. En individuell plan er et verktøy i koordineringen av ulike tjenestetilbud. Den skal sikre barnets medvirkning og innflytelse og styrke samhandlingen både mellom ulike tjenesteytere og mellom tjenesteyterne og barnet.

Samarbeid med barnets fosterforeldre vil være en viktig forutsetning for at offentlige instanser og tjenester skal kunne bistå barnet. I fosterhjemsavtalen punkt 5.5 fremgår det blant annet at fosterforeldrene skal samarbeide med andre offentlige instanser og tjenester som skal bistå fosterbarnet og fosterforeldrene.3 Se nærmere omtale av fosterhjemsavtalen i punkt 3.5.2 og 10.4.

Også annet lovverk har krav til samarbeid, for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4, spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e og sosialtjenesteloven § 13. Bestemmelser om individuell plan er også nedfelt i andre lover enn barnevernloven, slik som helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 og sosialtjenesteloven § 28. 4 Skolen har ifølge opplæringslova § 15-5 plikt til å delta i arbeidet med individuell plan, men har ingen plikt til selv å utarbeide individuell plan. Skolen har heller ingen eksplisitt samarbeidsplikt med offentlige tjenester gitt i lov, men kommunen har en plikt til å sørge for at det i grunnskolen etableres et samarbeid med hjemmene. Fylkeskommunen har tilsvarende ansvar for videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 13-3 d. Barnehagene har heller ingen direkte plikt til å samarbeide eller til å bidra i arbeid med individuell plan. Barnehagens plikt til å samarbeide fremgår mer indirekte av barnehageloven §§ 21 og 22. 5

Politiet har som en lovpålagt oppgave å «på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane», jf. politiloven § 2 punkt 5. Politiet skal også samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt, så langt regler gitt i eller medhold av lov ikke er til hinder for dette (politiloven § 2 punkt 6).

Det er utviklet flere rundskriv, veiledningsmateriell og lignende som utfyller lovbestemmelsene om samarbeid. Bufdir og Helsedirektoratet har utarbeidet et rundskriv om samarbeid mellom barnevernstjenester og psykiske helsetjenester.6 Samarbeidet mellom de regionale helseforetakene og Bufetat på området barnevern og psykisk helse er formalisert gjennom regionale samarbeidsavtaler. I tillegg har Bufdir og Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret. Kommunesektorens organisasjon (KS) har publisert en veileder om samarbeidet mellom ulike kommunale enheter som yter tjenester til barn og ungdom, Bufdir har utarbeidet en veileder for samarbeid mellom skole og barnevern, og Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har utarbeidet en veileder for samarbeid mellom barnehagen og barnevernstjenesten.7 Politidirektoratet (POD) og Bufdir har også utarbeidet nasjonale retningslinjer for samarbeid mellom politiet og barnevernstjenesten ved mistanke om vold og overgrep i nære relasjoner. Retningslinjene har vært på høring med høringsfrist 1. oktober 2018.8

6.3.2 Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt

Deling av informasjon og opplysninger er ofte en forutsetning for at de ulike velferdstjenestene skal kunne samarbeide og gi barnet og familien den hjelpen de har behov for. Barnevernstjenesten er avhengig av å motta opplysninger fra andre som får kunnskap om barns situasjon som følge av sitt arbeid. Deling av informasjon mellom barnevernstjenesten og andre yrkesutøvere reguleres av regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Reglene finnes i forskjellige lover, der de to viktigste i denne sammenhengen er forvaltningsloven og barnevernloven. I tillegg kommer bestemmelser i ulike lover som gjelder for profesjonsutøvere, som for eksempel helsepersonelloven.

Taushetsplikt innebærer en plikt til å hindre at uvedkommende får tilgang til opplysninger som er taushetsbelagte. Som uvedkommende regnes i utgangspunktet alle andre enn den opplysningene gjelder. Taushetsplikten er i hovedsak begrunnet i hensynet til personlig integritet og personvern og hensynet til tillitsforholdet mellom den enkelte og det offentlige. 9 Samtidig kan en viss videreformidling av personopplysninger være nødvendig for at ulike hjelpetjenester skal kunne utføre sine oppgaver, og for å kunne samarbeide. Dette gjelder ikke minst for barnevernet. Det er derfor unntak i taushetsplikten, og reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt er avstemt mot hverandre.

Taushetsplikt

Etter barnevernloven § 6-7 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan eller en institusjon etter barnevernsloven, taushetsplikt.

Det er primært opplysninger om noens personlige forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. barnevernloven § 6-7 første og annet ledd og forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. På barnevernsområdet omfatter dette også opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, yrke, bopel og arbeidssted.

Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for at opplysninger gjøres kjent for sakens parter, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre som de direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. I saker der det skal treffes enkeltvedtak, har sakens parter videre rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18 første ledd.

Også andre yrkesgrupper har taushetsplikt. Helsepersonell har taushetsplikt om sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 21.

Opplysningsrett

Barnevernstjenesten har etter barnevernloven § 6-7 rett til å formidle opplysninger som i utgangspunktet er omfattet av taushetsplikt. Begrunnelsen for opplysningsrett er barnevernstjenestens behov for å formidle opplysninger til andre. Dette gjelder blant annet for å kunne innhente nødvendig informasjon ved undersøkelse av barns omsorgssituasjon, for å kunne samarbeide med andre instanser og tjenester om å hjelpe barn og deres familier, samt for å kunne sette andre i stand til å følge opp barn og deres familier. Dette kan være skolene, barnehagene, den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT), helse- og omsorgstjenestene, sosialtjenesten og i enkelte tilfeller politiet. Behovet for samarbeid vil kunne variere både fra sak til sak og ut i fra hvilken fase saken er i. For at barnevernstjenesten ved behov skal kunne formidle taushetsbelagte opplysninger til andre, må det imidlertid være hjemmel for det i lovgivningen, eller det må foreligge samtykke.

Opplysninger kan videreformidles dersom den som har krav på taushet, samtykker i at opplysningene gjøres kjent for andre. Da oppheves taushetsplikten så langt som samtykket gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. I tillegg vil barnevernstjenesten i mange tilfeller ha hjemmel til å formidle taushetsbelagte opplysninger om private personer uten deres samtykke. Blant annet er taushetsplikt ikke til hinder for at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2, eller gis til andre forvaltningsorgan når det er nødvendig for å fremme barnevernstjenestens eller institusjonens oppgaver, jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd.

Dette åpner for at barnevernstjenesten kan gi nødvendig informasjon til det hjelpeapparatet som fosterforeldrene skal samarbeide med. Under barnevernstjenestens forpliktelser i fosterhjemsavtalen fremgår det blant annet under punkt 2 at barnevernstjenesten forplikter seg til å: «Gi nødvendig informasjon til barnehage, skole og eventuelt det hjelpeapparat som fosterforeldrene skal samarbeide med.»

Det er også gitt unntak fra taushetsplikten i andre lover, slik som helsepersonelloven § 23 nr. 6 om unntak dersom det fremgår av lov at man kan gi opplysninger, samt helsepersonelloven § 33 som regulerer opplysningsplikt til barnevernet, se nærmere omtale under. Forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 inneholder også unntak fra taushetsplikten når det er nødvendig å gi opplysninger for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag (nr. 5), når det er snakk om å melde fra om lovbrudd til påtalemyndigheten, eller når det er ønskelig av allmenne omsyn (nr. 6).

Opplysningsplikt

Opplysningsplikt innebærer en plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikten. Alle offentlig ansatte og en rekke privatpraktiserende yrkesutøvere har plikt til å melde fra til barnevernstjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnevernloven § 6-4. Opplysningsplikt til barnevernet går foran taushetsplikten andre tjenester og yrkesutøvere har. Reglene om opplysningsplikt til barnevernet, både i barnevernloven og i andre særlover, er vedtatt forenklet, jf. Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettsikkerhet for barn og foreldre). Hensikten er at regelverket skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten.

Etter barnevernloven § 6-4 gjelder opplysningsplikten for alle instanser og tjenester, samt organisasjoner og private aktører som utfører oppgaver for stat, kommune eller fylkeskommunen. Særlig aktuelle instanser og tjenester er helsestasjon og skolehelsetjeneste, fastlege, sykehus, barnehager, skoler, politi og NAV-kontor. Opplysningsplikten fremgår også av de ulike tjenestenes egne lover.10 I tillegg gjelder opplysningsplikten også for en rekke yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt i medhold av helsepersonelloven, lov om psykisk helsevern, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, familievernkontorloven eller friskoleloven. Plikten til å gi opplysninger gjelder uavhengig av om yrkesutøveren arbeider i det offentlige eller i det private.

6.3.3 Samarbeid mellom kommuner

Det skilles mellom oppgaver og ansvar for henholdsvis fosterhjemskommunen og omsorgskommunen. Den kommunen der fosterhjemmet ligger, kalles fosterhjemskommunen. Den kommunen som har reist sak om omsorgsovertakelse for fylkesnemnda eller fattet vedtak om fosterhjem som frivillig hjelpetiltak for barnet, kalles omsorgskommunen.

Fosterhjemskommunen har, som barnets bostedskommune, ansvar for at barnet får nødvendige helse- og omsorgstjenester og opplæring.11 Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for at fosterhjemmet får nødvendig råd og veiledning så lenge barnet bor i fosterhjemmet, og for å føre kontroll og følge opp hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Fosterhjemskommunen har ansvar for at det føres tilsyn med alle barn som bor i fosterhjem i deres kommune. Fosterhjemskommunen skal derfor oppnevne en uavhengig tilsynsperson. Det betyr at i de tilfellene omsorgskommune og fosterhjemskommune ikke er samme kommune, vil det være en annen kommune som fører tilsyn enn den kommunen som har ansvaret for barnet. Det er adgang til å overføre saker fra en kommune til en annen under gitte vilkår, se nærmere omtale i punkt 3.6.2.

I noen tilfeller kan omsorgskommunen la seg bistå av fosterhjemskommunen til noen av oppfølgingsoppgavene. Det kan for eksempel være veiledning av fosterhjemmet, koordinering av ansvarsgruppe i fosterhjemskommunen eller andre koordineringsoppgaver.

Ved en slik løsning vil ansvaret for saken fortsatt ligge hos omsorgskommunen, men enkelte oppgaver utføres av fosterhjemskommunen. I disse sakene anbefaler Bufdir at det lages en tydelig avtale mellom kommunene, slik at omsorgskommunen har god oversikt over det arbeidet som utføres av fosterhjemskommunen. En slik avtale kan hindre uenighet om avtalens rekkevidde på et senere tidspunkt.12 Det er omsorgskommunen som må kvalitetssikre arbeidet som gjøres i fosterhjemskommunen, og som må sikre at arbeidet utføres forsvarlig og til barnets beste. Omsorgskommunen må til enhver tid ha god oversikt over barnets utvikling, slik at de kan ivareta sitt ansvar for eksempel ved en sak om tilbakeføring av omsorg.

Omsorgskommunen og fosterhjemskommunen kan avtale at omsorgskommunen skal ha ansvar for tilsyn. Hvis dette avtales, vil fosterhjemskommunen ikke ha oppgaver som følger av barnevernloven overfor det aktuelle barnet og fosterhjemmet.

6.3.4 Ettervern

Barnevernloven § 1-3 annet ledd gir adgang til å opprettholde igangsatte tiltak eller erstatte disse med andre tiltak som er nevnt i loven inntil ungdommen har fylt 23 år (ettervern). Reguleringen av ettervern er nærmere omtalt i kapittel 3.

Samtidig kan ungdommen ha rett til tjenester og tiltak fra NAV-kontoret, enten det er bistand til å komme i arbeid, ytelser til livsopphold eller hjelp med bolig. Enkelte kan også ha behov for hjelp til å komme tilbake i utdanning dersom de ikke har fullført videregående opplæring. Samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret er derfor ofte aktuelt for ungdom som har eller har hatt kontakt med barnevernet. Noen ungdommer har oppfølging bare fra barnevernstjenesten, noen fra både barnevernstjenesten og NAV-kontoret og noen bare fra NAV-kontoret. I de sistnevnte tilfellene plikter barnevernstjenesten å begrunne at ungdommen ikke trenger hjelp fra barnevernet, og det skal fattes et enkeltvedtak om opphør av tiltak. I slike tilfeller plikter barnevernstjenesten også å undersøke om ungdommen vil ha behov for bistand fra NAV-kontoret.

I rundskriv om tiltak etter barnevernloven for ungdom over 18 år beskrives barnevernstjenestens ansvar for å tilby tiltak til ungdom også etter fylte 18 år. Barnevernstjenesten har et særlig ansvar for å bistå ungdommen i kontakt med andre deler av hjelpeapparatet. Rundskrivet sier også at dersom tiltak etter barnevernloven ikke skal opprettholdes etter fylte 18 år, må barnevernstjenesten i samråd med ungdommen i god tid før tiltakene opphører, undersøke om det er behov for tiltak eller tjenester som ligger under andre lover. Barnevernstjenesten må videre informere de øvrige tjenestene om ungdommens behov og eventuelt bistå med å finne frem til aktuelle tiltak. Rundskrivet beskriver også plikten til å utarbeide individuell plan som følger av både barnevernloven og helse- og omsorgstjenestelovgivningen.

Retningslinjene om samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret har også en omtale av ettervernstiltak og bistand til ungdom som skal etablere seg i egen bolig.13

Se også kapittel 7 for omtale av barnevernstiltak for unge etter fylte 18 år.

6.3.5 Barn med funksjonsnedsettelser

Kommunen har etter helse- og omsorgstjenesteloven et ansvar for å gi tilbud til barn med funksjonsnedsettelser.14 Dette gjelder også om barnet bor i fosterhjem eller mottar andre typer hjelpetiltak fra barnevernet. Barn med funksjonsnedsettelser kan ha et særlig behov for at barnevernstjenesten samarbeider med andre offentlige tjenester. Det er fosterhjemskommunen som har ansvar for å gi hjelp etter helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Det betyr at fosterhjemskommunen skal dekke utgifter tilknyttet barnets funksjonsnedsettelse, mens omsorgskommunen har ansvar for utgiftene tilknyttet selve barnevernssaken. De to kommunene må så tidlig som mulig avklare og samordne ansvaret for tjenestetilbudet til barnet og fosterhjemmet.15

I enkelte tilfeller oppstår det uenighet mellom statlig barnevern og kommunalt nivå om dekning av kostnader som gjelder barn med nedsatt funksjonsevne, eksempelvis til institusjonsopphold eller forsterkningstiltak. Staten har betalingsansvar etter barnevernloven dersom oppholdsutgiftene til institusjon eller fosterhjem overstiger kommunens egenandel. Kommunen har imidlertid ansvaret etter andre lover. Det er derfor opprettet en tvisteløsningsnemnd som gir rådgivende uttalelser ved uenigheter om betalingsansvar mellom stat og kommune (Barnevernets tvisteløsningsnemnd). Der omsorgssvikten anses som den dominerende årsaken til barnets hjelpebehov, ligger ansvaret på barnevernet. Betalingsansvaret ligger på kommunens helse- og omsorgstjeneste dersom det er den nedsatte funksjonsevnen som anses som hovedårsak. Tvisteløsningsnemnda kan ikke uttale seg om tvister mellom kommuner, for eksempel der det er én kommune som har ansvar etter barnevernloven (omsorgskommune) og en annen kommune som har ansvar etter andre lover (fosterhjemskommune).

6.4 Samarbeid – praksis og erfaringer

6.4.1 Samarbeid innad i kommunen

Ulike samarbeidsmodeller

Til tross for omfattende plikter til samarbeid i lovverket og et stort omfang av veiledningsmateriell og rundskriv om samarbeid, gis det få konkrete angivelser om hvordan samarbeid skal foregå og tilrettelegges for i praksis. Det finnes derimot ulike samarbeidsformer og verktøy som kommunene kan benytte seg av, som blant annet ansvarsgrupper, individuell plan, tverrfaglig team og familieråd.16 Noen kommuner har også utarbeidet egne samarbeidsmodeller og verktøy eller benytter samarbeidsmodeller utarbeidet av kompetansesentre eller andre.

Et eksempel på en slik samarbeidsmodell er bedre tverrfaglig innsats (BTI). Modellen beskriver tverrfaglig samarbeid mellom to eller flere tjenester med vekt på målgruppen gravide, barn, unge og foreldre det er knyttet bekymring til. Hensikten er at tjenestene skal fremstå helhetlige og samordnet overfor brukerne, og at det ikke skal bli brudd i oppfølgingen. Modellen skal også sikre at innsatsen blir dokumentert og fremmer god overgang mellom ulike tjenester. Over 70 kommuner og fire bydeler i Oslo benytter seg av denne samarbeidsmodellen.17 Modellen krever at kommunene må organisere arbeidet slik at det er en fast koordinator eller ansvarshaver («stafettholder») for barnet eller ungdommen. Videre må det opprettes et notat («stafettlogg») som beskriver hva som skjer i oppfølgingsarbeidet. Også saksgangen skal beskrives. Stafettholder har ansvar for å følge saken og føre loggen. 18 Evalueringen av BTI viser at det er delte meninger om nytten av BTI, og at de ulike samarbeidskommunene har kommet ulikt langt i arbeidet. Evalueringen viser blant annet at tjenesteenhetene prøver å unngå å få ansvar for stafettloggen og å være stafettholder.19 Evalueringen viser også at det er viktig at modellen er godt forankret i kommunene som skal benytte den. 20

Familieråd er en arbeidsmåte der familiens private nettverk og offentlige instanser møtes for sammen å komme frem til en løsning på et oppstått problem. Barnets behov står i sentrum, og barnet skal involveres fra starten av. I barnevernet brukes ofte familieråd for å kartlegge om det kan være aktuelle fosterhjem i barnets slekt eller nettverk, altså for rekrutteringsformål. I tillegg kan familieråd brukes for å enes om en plan for hvordan barnet og familien skal få et tilpasset hjelpetilbud. Familieråd kan være egnet til å skape helhetlig innsats også når barn bor i fosterhjem, men ser ut til å være lite brukt i den forbindelse.

Det har vært flere prosjekter i en rekke kommuner der kommunene selv utarbeider egne samarbeidsmodeller. Modellkommuneforsøket er et eksempel på dette. Forsøket ble gjennomført i perioden 2007 til 2015. Forsøket omfattet 26 kommuner som hadde som oppdrag å utvikle modeller for tidlig intervensjon og helhetlig, systematisk oppfølging av barn og foreldre fra graviditet til skolealder. Målgruppen for forsøket var barn i aldersgruppen 0–6 år med foreldre som var psykisk syke eller misbrukte rusmidler. Bufdir opprettet i 2014 en tilskuddsordning bygget på erfaringene fra modellkommuneforsøket. Gjennom denne ordningen kan kommuner søke om støtte til å utvikle lokal samhandling om barn, unge og foresatte som trenger ekstra innsats. Kommuneprosjektet «Sammen for barn og unge – bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge» er et lignende eksempel. Prosjektets målgruppe var barn og unge som er avhengig av flere tjenester på kommunalt nivå. Prosjektet pågikk i 15 kommuner over en 3-årsperiode fra 2008.

Mange kommuner har samlokalisert ulike tjenester som er rettet mot barn, slik som helsestasjon, PP-tjeneste og barnevernstjeneste, i Familiens eller Barnas Hus. Flere kommuner har etablert tverrfaglige team, kompetanseteam eller samarbeidsgrupper.

Utfordringer i samarbeidet mellom tjenester – igangsatte tiltak

Et landsomfattende tilsyn av kommunenes samarbeid om tjenester til utsatte barn i 2008 avdekket til dels store mangler på området.21 Tilsynet fant brudd på regelverkets krav i 90 av de 114 kommunene man førte tilsyn med. I tillegg ble det i 13 av de øvrige kommunene funnet forbedringsmuligheter uten at det ble funnet lovbrudd. Tilsynet pekte på flere områder hvor loven ble brutt:

• Mange kommuner la ikke til rette for samarbeid slik at barn og unge skulle få rett tjeneste til rett tid.

• Mange av de kommunene som hadde lagt til rette for samarbeid, fulgte ikke med på eller kontrollerte at samarbeidet ble gjennomført.

• Flere kommuner hadde ikke gjennomgått sine tjenester med tanke på hvor det kunne skje svikt i samarbeidet om utsatte barn og unge. De visste derfor ikke om og hvordan egne tjenester samarbeidet, og hadde ikke lagt opp til å forebygge svikt eller lære av feil.

• Ikke alle kommuner sikret at det ble laget tiltaksplaner for barn med vedtak om hjelpetiltak.

• Det var ikke etablert rutiner for å tilby utsatte barn og unge individuell plan alle steder.

• Det var variasjon når det gjaldt kommunenes involvering av fastlegene i samarbeidet om utsatte barn og unge.

• En del kommuner manglet rutiner for å legge til rette for at samarbeid om overgang fra barnevern til sosialtjeneste, kom i gang til rett tid når ungdom fylte 18 år.

Tilsynet ble gjennomført før plikten til å utarbeide individuell plan ble tatt inn i barnevernloven.

Flatø-utvalget utredet samordning av tjenester for utsatte barn og unge i 2009. 22 Et viktig budskap fra deres utredning var at brukerne var mer fornøyde med enkelttjenester enn de var med samarbeidet mellom tjenester. Utredningen pekte også på at det som i utgangspunktet kunne se ut som samhandlingsutfordringer, noen ganger hadde andre årsaker, for eksempel begrensede ressurser.23 Blant hovedutfordringene for å få til et godt samarbeid pekte utredningen på at ingen av tjenestene til utsatte barn og unge hadde et selvstendig koordineringsansvar. Dette kunne gi problemer i overganger, for eksempel mellom barnehage og skole eller mellom skole og arbeidsliv. Utredningen trakk også frem at informasjon om tjenester og tiltak var vanskelig tilgjengelig, og at hjelpen som ble gitt, ofte var personavhengig og ikke et resultat av et velfungerende system. Flatø-utvalget mente at riktig hjelp til riktig tid i for stor grad var avhengig av foreldrenes evne til å beskrive barnets behov og tale barnets sak. De viste til at psykisk helsehjelp innenfor spesialisthelsetjenesten var lite tilgjengelig, samtidig som mange som ble henvist dit antakelig kunne ha vært behandlet på kommunalt nivå. Samtidig var det ikke tilstrekkelig med ressurser og fagpersoner for å dekke behovet i kommunene. Merk at utredningen tok for seg utsatte barn og unge generelt, uten å gå nærmere inn på situasjonen til barn som bor i fosterhjem.

Etter tilsynet i 2008 og Flatø-utvalgets rapport har det skjedd flere endringer som må antas å ha bidratt til å bedre samarbeidet i kommunene. Plikt til å ha individuell plan ble innført i barnevernloven i 2009. Flere rundskriv og veiledere har også blitt utgitt etter 2008/2009. Eksempler er rundskriv fra Bufdir og Helsedirektoratet om samarbeid mellom barnevernstjenester og psykiske helsetjenester (2015), KS’ veileder om taushetsplikt og samhandling i kommunalt arbeid for barn, ungdom og familier (2013), veilederen om samarbeid mellom skole og barnevern (2016) og retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret (2016), se omtale i punkt 6.3.1 over.

Det pågår også en del arbeid som vil få betydning på området fremover. Bufdir har utarbeidet et samhandlingsforløp for barn som flytter inn i fosterhjem. Dette skal være et verktøy for barnevernstjenesten, og beskriver hvilke oppgaver barnevernstjenesten og andre aktører har når et barn skal flytte i fosterhjem og i den første tiden etter innflytting.

En digital veileder om barn og unge med nedsatt funksjonsevne fra Bufdir og Helsedirektoratet er under utgivelse. Denne skal være felles for barnevernet og helse- og omsorgstjenestene. Veilederen skal avklare hva som er den enkelte etats ansvar, og hvordan de kan samarbeide om tilbudet der begge etater må inn. Veilederen omhandler barn som opplever omsorgssvikt og samtidig trenger hjelp på grunn av sin funksjonsnedsettelse. Den omhandler også barn som på grunn av omfattende hjelpebehov opplever omsorgssvikt, ikke fordi foreldrene har manglende omsorgsevne, men fordi familien ikke får tilstrekkelig med hjelpetiltak.

25. august 2017 ble regjeringens strategi for god psykisk helse (2017–2022) Mestre hele livet lagt frem. Strategien inneholder en rekke forslag for å fremme god psykisk helse hos barn og unge, og varsler også ulike tiltak for å bedre samordningen av tjenester. Blant annet varsles det en utredning av hvordan ulike tjenester til barn og unge kan koordineres bedre. Inkludert i dette er en vurdering av samordning av individuelle planer innenfor ulike sektorer. I strategien heter det også at «regjeringen vil vurdere å lovfeste en plikt for kommunen til å utpeke en instans eller opprette en egen funksjon som skal ha ansvaret for å koordinere hjelpetjenester til barn og unge». I tillegg vil regjeringen vurdere å ta inn en bestemmelse i de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten om samarbeid om barn og unge med behov for tjenester fra begge nivåer. Bestemmelsen kan omfatte flere sektorer enn helse- og omsorgtjenestene. Regjeringen har påbegynt dette utredningsarbeidet. Blant annet regelverket knyttet til individuell plan vil her stå sentralt.

Har det virket?

En undersøkelse fra 2013 om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt fant at samarbeid mellom tjenester var blitt bedre. Informantene fortalte at de opplevde at klienten eller brukeren selv var deltager i sterkere grad enn før. Det ble fremhevet hvordan praksisfeltet er under utvikling, og at de ulike hjelpetjenestene på en annen måte enn tidligere arbeidet sammen med klienten.24

En undersøkelse fra 2017 viste at rundskrivet om samarbeid mellom barnevernstjenester og psykiske helsetjenester har gitt tydeligere betingelser for samarbeid mellom tjenestene etter rundskrivet. Resultatene viste at flertallet av de som hadde tatt i bruk rundskrivet om samarbeid, fant det nyttig, og at rundskrivet hadde ført til at de var blitt mer bevisste angående samarbeid. Det var imidlertid fremdeles om lag 30 prosent fra barnevernssektoren og 40 prosent fra psykisk helsevern for barn og unge som ikke hadde hørt om dette rundskrivet.25

Nedenfor gjennomgås ulike erfaringer fra særskilte områder.

6.4.2 Samarbeid mellom kommuner

Fosterhjemskommune og omsorgskommune er ofte ikke samme kommune; 41 prosent av barna bor i fosterhjem i en annen kommune enn omsorgskommunen.26 Andelen barn som bor i fosterhjem utenfor sin omsorgskommune, varierer rundt om i landet. Kommunene i Bufetat region nord og i noen grad region sør har en høyere andel barn utenfor egen kommune enn de andre regionene.

Det er flere årsaker til at barn bor i fosterhjem utenfor egen kommune. I møter utvalget har hatt med kommuner, har det kommet frem at både vanskeligheter med å finne egnede fosterhjem og bruk av fosterhjem i barnets slekt eller nettverk som bor andre steder i landet, kan trekke i den retning. I tillegg kan det være en tendens til at kommuner rundt større byer tar imot barn fra storbyene, siden det har vist seg noe vanskeligere å rekruttere fosterhjem i byer enn i landkommuner. Det er også i noen tilfeller ønskelig at barn skal flytte ut av egen kommune for å komme bort fra et uheldig miljø eller for å ha noe større avstand til sin opprinnelige familie.

Det at omsorgskommunen fortsatt skal følge opp barnet etter flytting til en annen kommune, kan i noen tilfeller føre til at kontaktpersonen må reise langt for å besøke barnet. En gitt barnevernstjeneste kan ha ansvar for barn som bor i mange ulike kommuner, og har dermed tilsvarende mange samarbeidspartnere.

I møter med kommuner har utvalget fått kjennskap til at samarbeid mellom ulike hjelpetjenester kan være særlig utfordrende når barn bor i fosterhjem utenfor sin omsorgskommune. Blant annet kan det oppstå konflikter mellom omsorgs- og fosterhjemskommunen om finansiering av et barns helse- og velferdstilbud. Særlig kan det dreie seg om utgifter til tilrettelegging av bolig for barn med funksjonsnedsettelser, som for eksempel ombygging eller tilpassing av boligen. Det har også blitt fremhevet at strenge prioriteringer i andre deler av hjelpeapparatet kan føre til at barnevernstjenesten ender opp med å tilby for eksempel avlastning til fosterhjem, selv om de mener helse- og omsorgstjenestene i fosterhjemskommunen skulle ha gitt et tilbud. Dette kan i noen grad arte seg som konflikter om hvilket behov barnet reelt sett har for de aktuelle tjenestene. Slike utfordringer kan også oppstå der bare én kommune er involvert. Utvalget har også mottatt innspill om at ungdommer som skal flytte i egen bolig, i noen tilfeller venter lenge på bolig fra kommunen, på grunn av at overføringen av ansvar fra barnevernstjenesten til NAV-kontoret tar lang tid.

Det kan også nevnes at flere kommuner inngår interkommunalt samarbeid om barnevern. Slikt samarbeid kan gi noen forbedringer, som mindre sårbare tjenester og bedre muligheter til spesialisering og utvikling av gode tiltak, se punkt 7.4.1. Det kan imidlertid være en utfordring å få til et godt tverretatlig samarbeid i interkommunale samarbeid. Sammenlignet med om man hadde vært én kommune, kan det gjennom interkommunalt samarbeid være ekstra krevende å koordinere og ivareta et helhetsperspektiv på den kommunale tjenesteproduksjonen.27

6.4.3 Samarbeid om rekruttering mellom kommunalt og statlig barnevern

For fosterhjemsarbeidet i kommunen er samarbeidet mellom det kommunale og det statlige barnevernet (Bufetat) viktig når det gjelder arbeidet med rekruttering av fosterhjem og utvelgelse av fosterhjem til det enkelte barn. Bufetat skal bistå kommunen med å rekruttere fosterhjem, men kommunene kan også selv rekruttere fosterhjem.

Kommuner utvalget har hatt møter med, har pekt på at det kan være en utfordring å finne et egnet fosterhjem til det enkelte barn. Dersom barnevernstjenesten i kommunen ber om bistand fra Bufetat til å finne fosterhjem til et barn, kan det i noen tilfeller gå flere runder før Bufetat og den kommunale barnevernstjenesten er enige. Kommunene har vist til at de får tilbudt ett og ett hjem, ikke flere som de får velge blant. Prosessen kan derfor ta tid.

6.4.4 Ansvarsgrupper og individuell plan

Undersøkelsen Vista Analyse utførte for utvalget, kartlegger det tverretatlige samarbeidet i kommunene. Undersøkelsen viser at ansvarsgrupper er en utbredt samarbeidsform. En ansvarsgruppe opprettes ofte rundt barn som har oppfølging fra flere instanser, og møtes typisk fire ganger i året. Ansvarsgruppe i regi av barnevernstjenesten (som ofte leder gruppen) kan inkludere skole/barnehage, fosterforeldrene og representanter fra andre tjenester barnet har behov for. Barnet selv deltar ofte, men ikke alltid, i ansvarsgruppemøter.

Om lag 80 prosent av barnevernstjenestene bruker ansvarsgrupper enten for alle barna de har i fosterhjem, eller for barn med særskilte behov, ifølge Vista-undersøkelsen.28 Det er noen barnevernstjenester (17 prosent) som ikke har et systematisk samarbeid mellom ulike tjenester, men som trekker inn andre tjenester ved behov. 53 prosent av kommunene oppgir dessuten at hvert fosterhjem har en fast kontaktperson som samordner kommunens bistand. Denne samordningen gjelder også bistanden fra andre tjenester i kommunen (én dør inn). 43 prosent av kommunene gir fosterforeldrene en fast kontaktperson innad i barnevernstjenesten. 29 Merk for øvrig at Vista-undersøkelsen kun sier noe om andelen blant barnevernstjenestene som benytter disse tiltakene. Undersøkelsen sier ikke noe om hvor stor andel av barna eller fosterhjemmene som har tiltaket.

Vista Analyse dokumenterer at barnevernstjenestene opplever ansvarsgruppene som nyttige.30 Vi har lite kunnskap om hvordan slike grupper oppleves blant barn. Erfaringer fra barn og unge oppsummert av Forandringsfabrikken viser imidlertid at dersom barnet føler at samarbeidet skjer over hodet på dem, oppleves gruppene ikke som nyttige for barnet.31

Vi vet heller ikke mye om hvilke erfaringer fosterforeldre har med ansvarsgrupper. Det er indikasjoner på at foreldre som mottar hjelpetiltak fra barnevernet, ikke alltid opplever at ansvarsgrupper er en god arena. De uttrykker at de ikke vet hvem de ulike fagfolkene er, og at de ikke alltid opplever at møtene fører til faktiske handlinger.32 Erfaringer fra foreldre som mottar hjelpetiltak, er ikke nødvendigvis overførbare til fosterforeldre. Flatø-utvalgets utredning trekker frem både positive og negative erfaringer med bruk av ansvarsgrupper. Ansvarsgruppene ble opplevd som en nyttig samarbeidsform, men også som tidkrevende og med dårlig forberedte møter. Møtene mistet dermed sin verdi.33

Plikten til å utarbeide individuell plan ble innført i barnevernloven 2009. En målsetting var at det skulle lages retningslinjer om bruken av slike planer. Dette har så langt ikke skjedd.

Vista Analyse finner at 73 prosent av barnevernstjenestene bruker individuell plan for barn med behov for langvarig og koordinert innsats og der en slik plan er nødvendig for å skape et helhetlig tilbud. 14 prosent bruker slike planer mer rutinemessig, og to prosent bruker det for alle barn de har under sin omsorg. 11 prosent bruker ikke individuell plan. Vista Analyse finner for øvrig at en del barnevernstjenester opplever ordningen med individuell plan som uklar med hensyn til hva formålet med planen er og hvordan planen skal utarbeides og brukes i praksis.34

SSBs barnevernsstatistikk gir ikke informasjon om hvor mange barn i fosterhjem som har individuell plan. Tall for bruken av ulike barnevernstiltak totalt, viser imidlertid at individuell plan ser ut til å være lite utbredt i barnevernet generelt. Individuell plan ble brukt 83 ganger som barnevernstiltak i løpet av 2017.35 Barn og unge som får slike planer, opplever at tjenestene er bedre koordinerte sammenlignet med dem som ikke får en individuell plan.36

En evaluering av ordningen med individuell plan fra 2013 tydet på at holdningene til individuell plan var noe mindre positive blant barnevernsledere enn blant ledere i psykisk helsetjeneste. Barnevernsledere opplevde i noen grad at arbeid med individuell plan var en omdøping av samarbeidet de uansett gjorde. Evalueringen tydet på at implementering av individuell plan ikke gikk veldig raskt. 72 prosent av barnevernslederne svarte «verken eller» på spørsmål om individuell plan hadde blitt et viktigere koordineringsverktøy i løpet av de siste årene. Et flertall av barnevernslederne mente likevel at individuell plan fremmer samarbeid mellom ulike deler av tjenesteapparatet (49 prosent) og hadde gitt bedre koordinering på tvers av tjenestenivå (56 prosent). Flere ledere i psykisk helsetjeneste mente individuell plan ga bedre koordinering på tvers av tjenestenivå (63 prosent), og færre mente individuell plan ga dårligere koordinering (10 prosent, mot 20 prosent av barnevernslederne). Enhetslederne hadde nokså like oppfatninger av om individuell plan fremmet samarbeid mellom ulike deler av tjenesteapparatet.37

6.4.5 Deling av informasjon

En kunnskapsstatus fra SINTEF om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge drøfter om taushetsreglene i ulike lovverk er et hinder for tverrfaglig samarbeid.38 Ut fra en gjennomgang av juridisk litteratur konkluderes det med at lovbestemmelsene i seg selv ikke ser ut til å hindre samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivå i særlig grad. Unntak fra taushetsplikten og muligheten til å dele taushetsbelagt informasjon etter samtykke trekkes frem i den forbindelse. Kunnskapsoppsummeringen peker likevel på at reglene er kompliserte og spredt på flere lover. Siden de færreste som skal bruke lovverket i det daglige arbeidet har juridisk kompetanse, kan det oppstå vanskeligheter i praktiseringen av regelverket. Også Barnevoldsutvalget fremhever at usikkerhet i de ulike tjenestene om hvordan taushetspliktregler skal forstås og hvilken informasjon som kan deles, kan hemme samarbeidet.39

NOVA gjennomførte i 2013 en spørre- og intervjuundersøkelse blant yrkesutøvere i fire utvalgte kommuner og en bydel i Oslo. Temaet var praktiseringen av taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten mellom samarbeidende tjenester/etater, blant annet helse- og omsorgstjenestene, politiet, kriminalomsorgen, barnevernet, barnehage og skole. 40 De fant følgende:

• Taushetspliktreglene ble generelt oppfattet som verdifulle og nødvendige, og ikke som hinder for samarbeid. Unntakene fra taushetsplikten ved samtykke og anonymisering var kjent og ble benyttet i stor utrekning.

• All nødvendig informasjon kom likevel ikke frem, og informantene savnet bedre samarbeid mellom etatene.

• Informantene leste i liten grad lovverk, rundskriv og veiledere, selv om de kjente seg usikre på gjeldende regler. Det varierte om det ble holdt kurs om taushetsplikt og samarbeid på arbeidsplassene, og leders kunnskap om og opptatthet av regelverket hadde stor betydning for hvor sikker den enkelte ansatte kjente seg på regelverket.

• Flere av taushetspliktens unntaksbestemmelser (bortsett fra deling av informasjon ved samtykke og anonymisering) var lite kjent.

Det fremgår av undersøkelsen at informantene sjelden opplevde at de ikke fikk samtykke fra klienten til å dele informasjon. Informantene oppfattet de andre lovbestemte unntakene fra taushetsplikten som mindre relevante og som en nødløsning. De ønsket ikke å gå bak klientens rygg og dele informasjon av hensyn til tillitsforholdet til klienten. NOVA fremhever i rapporten at en fare med en slik tilnærming er at klientens barn i noen tilfeller kan betale prisen for at taushetsplikten opprettholdes.

I undersøkelsen fremgår det at informasjon ikke kom frem fordi de ulike tjenestene ikke anerkjente hvilken nytte andre kunne ha av informasjonen. Et funn var at barnevernstjenesten i liten grad delte informasjon. Det ble hevdet at barnevernet kun var opptatt av den jobben de selv skulle gjøre, og i liten grad anerkjente samarbeidende instansers behov for informasjon. Både helsepersonell, psykiske helsetjenester, barnehager, skoler, PP-tjenesten og NAV-kontoret etterlyste mer informasjon fra barnevernstjenesten ifølge denne studien. Det heter også i rapporten at BUP ikke i tilstrekkelig grad anerkjente barnevernstjenestens behov for informasjon, og gjorde sin egen vurdering før de ga ut opplysninger. Dette til tross for at barnevernstjenesten har hjemmel til å kreve informasjon i visse situasjoner.

Statens helsetilsyn etterlyser i en rapport fra 2014 en forenkling av regelverket om helsepersonells opplysningsplikt til barnevernstjenesten. De viser til at regelverket er komplisert og kan være vanskelig å forstå. De viser også til at sentrale aktører som Legeforeningen og Barneombudet har reist spørsmål om regelverket bør forenkles. Statens helsetilsyn ba derfor Helse- og omsorgsdepartementet om å vurdere behovet for endringer i regelverket i dialog med Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet. 41 Også Barnevoldsutvalget mottok flere innspill om at forståelsen av reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett skaper problemer. De viste til at regjeringen har besluttet å gjennomføre en utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen. Utredningen skal ligge til grunn for en tverrsektoriell veileder som skal bidra til en felles forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen og i tjenesteapparatet. Også Barnevernslovutvalget har foreslått endringer som vil innebære forenklinger dersom de blir innført.42

Barnevoldsutvalget anbefalte å heve kompetansen i de ulike tjenestene når det gjaldt å anvende reglene og kjenne regelverket godt.43

Flere veiledere tar sikte på å skape større grad av klarhet om hvordan regelverket skal forstås. Det gjelder blant annet rundskriv om samarbeid mellom barnevernstjenester og psykiske helsetjenester, retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret og KS’ veileder om samarbeidet mellom kommunale enheter som yter tjenester til barn og ungdom.

KS er i gang med et digitaliseringsprosjekt i samarbeid med enkelte kommuner og Bufdir, DigiBarnevern. Prosjektet er en felles satsing mellom stat og kommune, og målsettingen er å etablere et barnevernsfaglig kvalitetssystem med digital systemstøtte. DigiBarnevern skal blant annet inneholde en mulighet for meldingsutveksling og automatisert rapportering og styringsinformasjon for kommunalt barnevern.

Et omdiskutert tema er hvorvidt opplysninger barn gir voksne i barnevernet eller andre hjelpeinstanser automatisk bør gå videre til foreldre eller fosterforeldre. Dersom barn ikke har det godt i fosterhjemmet, er man avhengig av tillit for at barnet skal fortelle dette til voksne, slik boks 6.2 illustrerer. Utvalget viser til at departementet vurderer Barnevernslovutvalgets forslag om å lovfeste begrensninger i partenes rett til innsyn i en barnevernssak i ny barnevernslov. Det kan også nevnes at det er gjort endringer i pasient- og brukerrettighetsloven, der det nå er åpnet for at helse- og omsorgstjenesten kan komme til at foreldre ikke skal informeres dersom tungtveiende hensyn til pasienten eller brukeren taler mot det, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4 tredje ledd.

6.4.6 Samarbeid mellom barnevern og psykiske helsetjenester

Som vist i kapittel 4 har en stor del av barna som bor i fosterhjem, opplevd omsorgssvikt, vold eller overgrep. Mange av barna har behov for psykisk helsehjelp.

I noen tilfeller er behandling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten tilstrekkelig, mens andre har behov for behandling i spesialisthelsetjenesten. Flatø-utvalget pekte som nevnt på at primærhelsetjenesten i kommunen ofte ikke har kapasitet til å gi utsatte barn og unge et tilbud. Det er også indikasjoner på at barn og unge med tiltak fra barnevernet 44 ikke får dekket sine behov i spesialisthelsetjenesten, altså i psykisk helsevern for barn og unge.45 Det er likevel ikke dokumentert at barn med tiltak fra barnevernet har systematisk dårligere tilgang til psykisk helsevern enn andre barn og unge. I en kartlegging utført av Helsetilsynet i 2010 og 2011 ble det undersøkt om henvisninger fra barnevernet til psykisk helsevern for barn og unge ble avvist oftere enn henvisninger som gjaldt andre barn. Noe slikt kunne ikke påvises. Det var ifølge denne kartleggingen heller ikke grunnlag for å hevde at samarbeidsutfordringer fører til at barn i barnevernet får dårligere tilgang til tjenester fra psykisk helsevern sammenlignet med andre barn og unge. Kartleggingen dokumenterer for øvrig at det er stor mangel på kunnskap om denne pasientgruppen, og det vises til tilsynseksempler på sviktende samarbeid.46 Barnevernslovutvalget viser dessuten til at selv om barn blir henvist til psykisk helsevern, og formelt er prioritert med individuell rett til forsvarlig helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven, blir ikke retten alltid oppfylt i praksis.47 Mangelfull hjelp fra Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) til barn og unge i barnevernet fremheves også i regjeringens strategi for psykisk helse.48

I opptrappingsplanen for psykisk helse var en sentral målsetting at behandlingskapasiteten ved BUP skulle økes. Styrket samarbeid mellom BUP og barnevernet var også en av målsettingene. Evalueringen av opptrappingsplanen viste at selv om BUP hadde økt både sin kapasitet og dekningsgrad overfor barn og unge med psykiske vansker, ble det fortsatt rapportert om et markert udekket behov for poliklinisk behandling i 2008. 49 Økningen av antallet polikliniske konsultasjoner i BUP har fortsatt etter 2008, men i noe svakere takt.50 Kartleggingen fra Helsetilsynet som er omtalt over, viser til at andelen av barn og unge i BUP som er barnevernsbarn, har ligget stabilt på om lag 17 prosent over tid.51 Etter opptrappingsplanen har også kommunalt psykisk helsearbeid blitt bygget ut. Det er nå vekst i antall årsverk innenfor psykisk helse- og rusarbeid i kommunene.52

Det er også satt i gang egne tiltak for å bedre samarbeidet. Det er blant annet utviklet et rundskriv om samarbeid mellom psykisk helsevern for barn og unge og barnevernet. En undersøkelse om hvilken betydning dette rundskrivet har hatt, avdekket at det fortsatt var samarbeidsutfordringer. Noe som gikk igjen i svarene fra barnevernsansatte i undersøkelsen, var tjenestenes gjensidige skepsis til hverandre. En stor andel ansatte i barnevernet uttalte at de får for få henvendelser fra psykisk helsevern, og at dette gjør at samarbeidet kommer for sent i gang. En del ansatte i barnevernet sa at de opplevde ansvarsfraskrivelse fra psykisk helsevern. Et annet tydelig resultat var at ansatte i psykisk helsevern og barnevernsansatte hadde ulik problemforståelse, det vil si at de var uenige om hva som skulle til for å hjelpe barnet eller familien.53

Folkehelseinstituttet antydet i 2013 en betydelig underdekning i tilbudet til barn med atferdsforstyrrelser. Mens om lag 30 000 barn ble antatt å ha diagnostiserbare atferdsforstyrrelser, var det anslagsvis bare om lag 4 500 barn som fikk ulike hjelpetiltak hvert år, det vil si 15 prosent av målgruppen. 54 Det er viktig å understreke at dette er et estimat, og at det er vanskelig å få en pålitelig oversikt over dette.

Det er uenighet om bruken av diagnoser for ulike typer atferdsforstyrrelser. I noen grad kan en diagnose være en inngangsbillett til å få hjelp i skolen eller i helsetjenesten. Dette kan trekke i retning av at bruken av slike diagnoser øker. Barnevoldsutvalget pekte på at ulike typer atferdsdiagnoser kan dekke over volds- og overgrepserfaringer. 55 De viste også til studier som dokumenterer at traumeerfaringer ikke nødvendigvis blir kartlagt av psykisk helsevern for barn og unge.56 Dette bekreftes også av undersøkelser utført av Forandringsfabrikken.57 I boka «Barnas barnevern – Trygt, nyttig og samarbeidende for barn,» peker forfatterne på at betegnelser som vanskelige barn og barn med atferdsvansker plasserer utfordringene på barnet, og ikke på det som ligger bak, når barn er vanskelige.58

I Vista Analyses undersøkelse fremhever barnevernstjenestene BUP som den tjenesten de helst skulle samarbeidet mer med enn i dag.59

En undersøkelse fra NOVA i 2013 viste også at det er samarbeidsutfordringer mellom barnevernet og samarbeidende tjenester/etater når det gjelder deling av informasjon, se punkt 6.4.5.60

Både i barnevernsreformen som beskrevet i Prop. 73 L (2016–2017) og i arbeidet med ny barnevernlov er samarbeidet mellom barnevernstjenesten og helse- og omsorgstjenesten fremhevet som et viktig område å styrke. Barnevernslovutvalget mente blant annet at ansvarsforholdene mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge var uklare. Barnevernslovutvalget foreslo en reform for å få til en bedre samordning mellom psykiske helsetjenester (inkludert rusomsorg) og barnevern. En slik reform må ifølge utvalget tydeliggjøre at barn med sammensatte behov er et felles ansvar for kommunen/regionen. For å få til dette mente utvalget det er nødvendig med endringer i både barnevernslovgivningen og helse- og omsorgstjenestelovgivningen, sammen med faglige, organisatoriske og økonomiske virkemidler. 61

Regjeringen har satt i verk tiltak for å bedre tjenestetilbudet innenfor psykisk helse til barnevernets barn og unge. Eksempler på tiltak er utprøving av barnevernsansvarlig i psykisk helsevern for barn og unge, planlegging av institusjoner i barnevernet som kan gi god helsehjelp, planlagt samhandlingsforløp på barnevern- og BUP-området, utvikling av bedre metoder for kartlegging og utredning og økt satsing på ambulante tjenester.62

6.4.7 Samarbeid mellom barnevern, skole og barnehage

Mestring i skolen er en svært viktig beskyttelsesfaktor for å hindre marginalisering i voksen alder.63 Det har vært et politisk mål de siste årene å sørge for at barn med tiltak fra barnevernet får en god skolegang, blant annet ved å styrke samarbeidet mellom skole og barnevern slik at flere fullfører skolegangen.64 Både barnevernet og skolen har ansvar for at barn får et tilpasset opplæringstilbud.

Barn i fosterhjem har ofte svak mestring av skolens krav og oppgaver. 65 En svensk kartlegging tyder på at mange barn i fosterhjem underpresterer på skolen i forhold til evnene sine.66 Godt samarbeid trekkes også her frem som et forbedringsområde.

Det er i flere sammenhenger blitt pekt på svikt i samarbeidet mellom barnevern og henholdsvis skole og barnehage. Særlig svikter det ved at barnehager og skoler i liten grad underretter barnevernet når de er bekymret for et barn. Manglende tillit mellom barnevern og henholdsvis skole og barnehage har blitt pekt på som én mulig forklaring. Manglende tillit kan knyttes til oppfatninger hos lærere og barnehageansatte om at barnevernstjenesten er et lukket system eller at barnevernet gjør for lite, og at det derfor har liten nytteverdi å henvende seg dit. Mistillit kan også komme av at barnevernstjenestens løsninger oppfattes som for drastiske.67

Det er ikke åpenbart at manglende tillit også gjelder samarbeidet rundt barn i fosterhjem. En studie fra 2011 av hvordan unge som bodde i fosterhjem mestret skolefag og trivdes på skolen, undersøkte også enkelte forhold rundt samarbeid. I denne studien kom det frem at skolen hadde liten kontakt med barnets saksbehandler i barnevernet. Derimot fremkom det at skolen samarbeidet godt med fosterforeldre. Videre samarbeidet skolen dårlig med barnets foreldre før barnet flyttet inn i fosterhjem. Det som er verdt å merke seg i denne undersøkelsen, er at barna i stor grad opplevde mestring og trivsel på skolen selv om fosterforeldrene og lærerne mente de hadde sviktende mestring av skolefagene.68

Bufdir er i gang med å utvikle et digitalt kurs rettet mot skolen og barnevernet. Barn i fosterhjem vil inngå i et av delkursene som omhandler samarbeid mellom barnevern og skole. Kurset skal gi grunnleggende kunnskap og faglige anbefalinger for hvordan barn i fosterhjem kan ivaretas på skolen.

6.4.8 Ettervern – samarbeid med NAV-kontoret

For ungdom i barnevernet er samarbeid med NAV-kontoret særlig aktuelt. Tjenestetilbudet for disse ungdommene vil ha noe ulik karakter avhengig av om det er barnevernstjenesten eller NAV-kontoret ungdommene får oppfølging fra. Oppfølging fra barnevernet vil ha en omsorgsdimensjon, mens oppfølging fra NAV-kontoret legger vekt på aktivering og økonomisk selvstendighet. Dette illustreres i en kunnskapsoppsummering fra 2017 om NAV-kontoret og barnevernstjenestens oppfølging av unge i barnevernet. Gjennomgangen viste at mange kommuner ikke hadde et formalisert samarbeid gjennom nedskrevne rutiner eller etablerte samarbeidsfora.69

Videre peker rapporten på en tendens til at unge med sammensatte og mer langvarige behov i noen tilfeller kan falle utenfor tjenestenes tilbud. Dette viste seg ved at unge med nedsatt funksjonsevne i noe mindre grad enn andre fortsatt fikk tiltak fra barnevernet ved fylte 18 år. Samtidig opplevde de at oppfølgingen fra NAV-kontoret ikke var tilstrekkelig. Det ble også beskrevet en opplevelse av manglende planlegging og informasjon rundt overgangen til ettervernsfasen, og enkelte opplevde overgangen som dramatisk. Rapporten viser til at flere ungdommer ønsket mer hjelp enn hva barnevernstjenesten og NAV-kontoret kunne tilby. Rapporten viser også at medvirkning ikke så ut til å bli godt nok ivaretatt i overgangsprosessen. Forskerne mente å kunne identifisere et behov for utvikling av rutiner og retningslinjer for arbeidet, samt at ungdommen får en fast kontaktperson i overgangen til voksenlivet. Ungdommene som ble intervjuet, erfarte at barnevernet trakk seg ut dersom NAV-kontoret overtok den økonomiske delen av oppfølgingen. De opplevde også en form for stigma knyttet til det å bli sosialhjelpsmottaker.70

6.4.9 Barn og unge med nedsatt funksjonsevne

Rapporten «Ansvarsfordeling til barns beste» beskriver funn fra en intervjuundersøkelse med unge voksne med funksjonsnedsettelser som har vært under barnevernets omsorg, fosterforeldre til barn med funksjonsnedsettelser og barnevernsansatte. 71 De unge voksne som ble intervjuet, ga uttrykk for at de hadde blitt møtt med lave forventninger fra barnevernets side til sin fremtidige samfunnsmessige deltakelse i form av utdannelse og arbeid. En følge var at det heller ikke ble tilrettelagt for å muliggjøre en slik deltakelse. De hadde også en opplevelse av å være kasteballer i systemet og at tjenestene var mest opptatt av fordeling av betalingsansvar mellom ulike kommunale og statlige etater. Erfaringen med et system som ga økonomiske hensyn en høy prioritet, ble for disse informantene en bekreftelse på at de var en byrde for samfunnet. Fosterforeldrene i undersøkelsen ga uttrykk for at samarbeidet med barnevernstjenesten hadde gått bra i begynnelsen, men at oppfølgingen avtok etter en tid. Dette ble opplevd som svært negativt. I tillegg fortalte flere av fosterforeldrene at barnevernet i reforhandlinger av fosterhjemsavtalen ønsket å redusere økonomiske forsterkningstiltak. Barnevernets argument var ifølge fosterforeldrene at barnets problemer først og fremst hang sammen med dets funksjonsnedsettelse. Fosterforeldrene ble derfor bedt om å søke om støtte over helse- og sosialbudsjettet på linje med andre foreldre med barn med funksjonsnedsettelser. Et slikt skille mellom funksjonsnedsettelse og hjelpebehov som skyldes omsorgssvikt, mente fosterforeldrene var umulig å trekke. De så på det som et forsøk fra barnevernstjenesten for å unndra seg ansvar.

Utvalget har fått innspill som tyder på at det å bo i fosterhjem i en annen kommune enn omsorgskommunen kan skape noen særlige utfordringer for barn med funksjonsnedsettelser. Når barn har store hjelpebehov, kan det noen ganger skje at fosterhjemmet ikke kan ta seg av barnet til det fyller 18 år, slik at barnet må bo på institusjon. Fosterhjem og barn kan fortsatt ønske å ha samvær med hverandre. Dersom barnet da flyttes tilbake til omsorgskommunen, kan dette vanskeliggjøre kontakt mellom barnet og fosterforeldrene.

6.4.10 Når samarbeidet svikter

Sviktende samarbeid kan ha alvorlige konsekvenser. Flere tilsynsrapporter om enkeltsaker samt Barnevoldsutvalget har gjort dette tydelig de senere årene.

Tilsynsrapporten om Ida, den såkalte Glassjenta-saken, vurderer lovligheten av tiltak fra flere kommuner, Bufetat, ulike deler av helsetjenesten og barnevernsinstitusjoner. Flere av tjenestene fikk kritikk for manglende koordinering og samarbeid. I tilsynsrapporten heter det:72

«I barnevernet tok dei ikkje det overordna ansvaret for å koordinere hjelpa frå barne- og ungdomspsykiatrien til henne, jamfør krav til fagleg forsvarlege tenester, bvl § 1-4. Dei tok ikkje ansvar for å samle og overføre den kunnskapen dei hadde til alle dei nye instansane ho skulle få hjelp frå. Derfor har mykje av den hjelpa mange har forsøkt å gi, ikkje nådd fram.

Vi meiner at dette er kjernen i Ida si historie: Hjelparane forstod henne ikkje godt nok og tok ikkje ansvar for å skaffe fagfolk med rett kompetanse som kunne finne rette tiltak. Derfor fekk ho heller ikkje dei stabile rammene ho hadde bruk for, nær heimplassen sin.»

Tilsynsrapporten om Stina etter drapet på Sørlandssenteret i 2017 legger også sterk vekt på svikt i samarbeid og koordinering. Kritikken gjelder blant annet innholdet i og kvaliteten på samarbeidet: 73

«Det har vært gjennomført «utallige» samarbeidsmøter rundt Stina. […] Ikke fra noe hold har mangel på eller vilje til samarbeid vært problematisert, verken internt i tjenestene eller mellom tjenestene og over forvaltningsnivåene (kommune, sykehus, stat). Tvert om berømmer alle parter hverandre for respekt og vilje til godt samarbeid. Taushetsplikt er ikke på noe tidspunkt problematisert som tema eller hinder, men synes å ha blitt forvaltet på en god måte. […] Etter Fylkesmannens vurdering er det imidlertid ikke tydelig hva slags hensikt de ulike samarbeidsmøter har hatt, «hvem sine» møter det har vært eller hvem som faktisk koordinerte saken. Ett og samme møte omtales som et orienteringsmøte, drøftingsmøte, samarbeidsmøte, eller et møte der beslutninger ble tatt. Det er videre vanskelig å se hvem som faktisk tok beslutningene i møtene og om hva.»

Tilsynsrapporten etter Valdres-saken, hvor en 13-åring døde av anoreksi, beskriver hvordan barnevernstjenesten henla en bekymringsmelding som følge av at en annen hjelpeinstans var inne i saken (opplysningen om hvilken instans er sladdet i rapporten):74

«Det fremgår av henleggelsen at barneverntjenesten, i samråd med (…), avgjorde at barneverntjenesten ikke skulle åpne undersøkelse. (…) Vi vil i denne sammenheng understreke at barneverntjenesten ikke har anledning til å henlegge en melding med bakgrunn i at andre instanser har pågående tiltak eller oppfølging overfor familien. Barneverntjenesten har heller ikke anledning til å la en annen instans vurdere om barnets situasjon skal undersøkes eller ikke»

Også ved senere undersøkelser i saken skriver fylkesmannen at det ble gjort for dårlige undersøkelser og at barnevernstjenesten skaffet seg for lite informasjon om jentas situasjon. Jentas rett til medvirkning ble ifølge tilsynsrapporten ikke ivaretatt.

Barnevoldsutvalget gjennomgikk 20 særlig alvorlige saker der barn hadde opplevd grov vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt. Utvalget identifiserte svikt i samarbeid og samordning som en vesentlig forklaring på at situasjonen barna levde under, ikke hadde blitt avdekket.75 Gjennomgangen viser både manglende informasjonsdeling i konkrete saker, manglende samarbeidsrutiner, for liten tid og ressurser til å samarbeide, manglende kjennskap til andre tjenesters arbeid, rolle og lovverk, samt problemer når familien flyttet slik at saken måtte påbegynnes på nytt på det nye bostedet. Utredningen beskriver blant annet hvordan den samlede informasjonen ulike tjenester hadde til et enkelt barn, kunne vært nok til at man hadde kunnet avdekke vold eller overgrep tidligere. Hver enkelt tjeneste satt bare med en liten del av informasjonen, og den ble ikke delt med andre tjenester. Det var usikkerhet i de ulike tjenestene om hvilken informasjon som kunne deles, og hvor grensene for taushetsplikt gikk. Oppfatningene om dette varierte mellom de ulike tjenestene og innad i tjenestene. Utredningen avdekket også at det var uenighet og krangling om ansvar i sakene og at mange tjenester hadde uriktige forventninger til hva andre tjenester kunne bidra med. Fastlege og BUP ble fremhevet som tjenester som i liten grad deltok i tverrfaglig samarbeid.

Barnevoldsutvalget fant svikt når det gjaldt barns medvirkning. Det at man ikke snakket med barna, eller at man ikke snakket med dem på en god nok måte, gikk igjen som en svikt i sakene utvalget så på. Utvalget pekte på at å snakke med barn og legge til rette for deres medvirkning i saker som angår dem, er grunnleggende for å beskytte barn og gi dem hjelp og støtte. Samtidig pekte utvalget på at barns rett til å bli hørt og til å medvirke har blitt styrket blant annet gjennom lovgivningen. De pekte også på at det har vært en satsing på kompetanseheving i barnesamtaler både i barnevernstjenesten og i andre tjenester.

6.5 Utvalgets vurderinger og forslag

6.5.1 Innledning

Det er viktig for barnet, foreldrene, fosterforeldrene og forvaltningen selv at de ulike tjenestene er godt koordinert. Det er god bruk av offentlige ressurser å se de ulike tjenestene i sammenheng. Dette vil bidra til at det enkelte barn og den enkelte familie får nyttige tiltak og hensiktsmessig hjelp. Det må være tjenestene selv som har ansvar for at tiltakene er samordnet.

Utvalgets gjennomgang viser at samarbeid på tvers av profesjons- og etatsgrenser er utfordrende. Dette er utfordrende til tross for tydelige samarbeidsplikter i lovverk og til tross for mange gode tiltak for å støtte slikt samarbeid. En hovedutfordring er at ingen av tjenestene til utsatte barn og unge har et overordnet koordineringsansvar. Også tjenester for oppfølging av foreldre trenger bedre koordinering. I møter med kommuner har utvalget fått kjennskap til at samarbeid mellom ulike hjelpetjenester kan være særlig utfordrende når barn bor i fosterhjem utenfor sin omsorgskommune.

Sviktende samarbeid er et sammensatt problem og har flere ulike årsaker. For utvalget fremstår tillit mellom de ulike tjenestene samt ledelse som vesentlige faktorer. Andre forhold er mangelfull bruk av planverk og samarbeidsverktøy, mangelfull utveksling av nødvendig informasjon og uklar ansvars- og rollefordeling i samarbeidet. Kompleksiteten på området understrekes også av Flatø-utvalget. Utvalget mente at både forskning og erfaringer fra sektoren viste at det ikke finnes få, enkle løsninger når det gjelder samarbeid om tjenester til utsatte barn og unge. Fosterhjemsutvalget støtter dette synet. Utvalget mener det er nødvendig med innsats på flere områder for å skape et bedre tverrfaglig og tverretatlig samarbeid om barn som bor i fosterhjem.

6.5.2 Bedre samarbeid i kommunen

Ulike virkemidler kan tenkes for å bedre samarbeidet mellom tjenester innad i hver kommune. Som gjennomgangen over viser, har det vært betydelig satsing på utvikling av veiledningsmateriell og retningslinjer, og tjenestene har etter eget lovverk plikt til å samarbeide. Dette har imidlertid ikke alltid vært nok for å få til godt samarbeid i praksis. Flere studier peker på ledelse og god håndtering av informasjonsutveksling som forutsetninger for samarbeid. Samhandlingskultur trekkes også frem.76

Lignende funn trekkes frem i en kunnskapsstatus fra SINTEF om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge. De trekker frem noen punkter som fremmer helhetlig oppfølging; a) klare og realistiske mål, b) klart definerte roller, c) sterk ledelse, d) styring på tvers av tjenester, og e) gode systemer for deling av informasjon.77

Evalueringen av modellkommuneforsøket (se også punkt 6.4.1) trekker frem viktigheten av den politiske og administrative ledelsen. Kommuner som jobbet godt med faglig utvikling av barnevernet og samordning av tjenestetilbudet, ble ofte kjennetegnet av at den politiske og administrative ledelsen var tett på arbeidet, vurderte kvaliteten i egne tjenester og stilte klare forventninger.78

Også i evalueringen av prosjektet «Sammen for barn og unge» fremheves ledelsens betydning. I tillegg ble følgende punkter fremhevet som viktige for å få til et vellykket tverrfaglig samarbeid:

• åpenhet ved å inkludere hverandre og gi ordentlige tilbakemeldinger til hverandre

• felles arenaer

• personlige relasjoner (bli kjent med dem man skal samarbeide med)

• formelle strukturer er nødvendig for at samhandlingen forankres

• ledelsens ansvar for å legge strukturer, motivere og følge opp

• samlokalisering

• brukermedvirkning

• verktøy som håndbøker, veiledere og felles intranett.79

Barnevernslovutvalget foreslo å innføre en plikt i barnevernloven til at kommunen skal samordne tjenestetilbudet rettet mot alle barn og familier. Barnevernlovutvalget mente det var behov for å lovfeste at kommunen har ansvaret for å legge til rette for samordning av hjelpen til et bestemt barn. Ifølge utvalget kan dette gjelde tilfeller hvor tjenestene er uenige om hva slags hjelp barnet trenger, eller hvor hjelpen til barnet ikke er tilstrekkelig. Samordningsplikten er ment å inntre i situasjoner hvor det er konflikt mellom de kommunale tjenestene.80 Et alternativ er å innføre en samordningsplikt i kommuneloven. For eksempel foreslo Rettighetsutvalget en bestemmelse om at kommunene skal sikre koordinerte kommunale tjenester og bidra til koordinering av statlige, fylkeskommunale og kommunale tjenester til personer med sammensatte og langvarige behov for velferdstjenester.81 I strategien for god psykisk helse varsler regjeringen at den vurderer å lovfeste en plikt for kommunen til å utpeke en instans eller opprette en egen funksjon som skal ha ansvar for å koordinere hjelpetjenester til barn og unge. 82

Det finnes i dag mange bestemmelser om samarbeid i ulike lovverk, men det er ikke formulert en generell, kommunal plikt til å sikre god koordinering av tjenestene til personer med sammensatte behov. Fosterhjemsutvalget mener ansvaret for koordinering må forankres på et nivå som gir tilstrekkelig legitimitet på tvers av sektorer og tjenesteområder.

Organisering av tjenestene kan bidra til eller virke hemmende på samarbeid. Hver sektor styres gjerne av egne mål, og det gir ikke nødvendigvis insentiver til samarbeid. Sektorene kan også ha monofaglige kulturer. Uten at problemer og løsninger brynes mot andre fagkulturer, kan forslag til tiltak være mer begrenset enn nødvendig. I tillegg mener utvalget at gjensidig tillit er avgjørende for godt samarbeid. For å bygge tillit må tjenestene ha felles møtepunkter som bidrar til faglig utveksling og gjensidig læring.

Utvalget vil peke på det ansvaret den politiske og administrative ledelsen i kommunen har til å sikre slike møtepunkter og godt samarbeid. Ansvaret for et helhetlig tilbud er et kommunalt ansvar, og ikke et ansvar for barnevernstjenesten alene. Ledelse fremheves som avgjørende fra flere hold. Det må derfor tilrettelegges på kommunalt nivå for samarbeid og samordning. Blant annet er samordnede mål viktig for å oppnå sammenhengende tjenester for barn i fosterhjem. Dette må tas hensyn til i organiseringen av de ulike tjenestene.

På denne bakgrunn mener utvalget at det bør innføres en samordningsplikt i kommuneloven for personer med behov for langvarige og koordinerte tiltak. Dette innbefatter også en plikt til å samarbeide med barnet. Utvalget støtter også et forslag om at kommunen skal utpeke en instans eller opprette en egen funksjon som skal ha ansvaret for å koordinere hjelpetjenester til barn og unge, jf. regjeringens strategi for god psykisk helse (2017–2022) Mestre hele livet.

6.5.3 Individuell plan

I noen tilfeller skal barnevernstjenesten utarbeide en individuell plan, se punkt 6.3.1. Andre tjenester har også plikt til å utarbeide individuell plan. Individuell plan er lite brukt som barnevernstiltak. Det er indikasjoner på at barnevernstjenestene opplever ordningen som uklar med hensyn til hva formålet med planen er og hvordan planen skal utarbeides og brukes i praksis.

Det er utarbeidet forskrift for bruk av individuell plan i helse- og omsorgstjenesten. Ved bruk av individuell plan oppnevnes det der en egen koordinator.83 Det fremgår av dagens barnevernlov at departementet kan gi nærmere bestemmelser i forskrift om hvilke grupper av barn plikten til individuell plan i barnevernet omfatter, og om planens innhold, jf. barnevernlovens § 3-2 a annet ledd. Det er ikke utarbeidet slik forskrift.

Når det ikke er klare retningslinjer for bruken av individuell plan i barnevernet, og heller ikke retningslinjer for hvem som har ansvaret når flere tjenester har ansvar, kan resultatet bli at barn ikke får individuell plan selv om de har krav på det. Utvalget mener det er nødvendig å utarbeide forskrift om individuell plan på barnevernsområdet. En forskrift kan blant annet gi nærmere bestemmelser om hvilke grupper av barn som har krav på individuell plan, hva planen skal inneholde og hvordan planen skal gjennomføres. Når flere kommuner er involvert, vil en virksom individuell plan være et ekstra viktig virkemiddel for å sikre samordnede tjenester. Utvalget mener det er nødvendig å sikre at de barna som trenger det, får en individuell plan. Departementet bør derfor prioritere å utarbeide forskrift om dette. Utvalget viser til at regjeringen har varslet en utredning av hvordan ulike tjenester til barn og unge kan koordineres bedre, herunder om samordning av individuelle planer innenfor ulike sektorer. Arbeidet med en forskrift om bruken av individuell plan i barnevernet må ta hensyn til denne utredningen.

6.5.4 Bedre samarbeid mellom kommuner

Som omtalt i punkt 6.4.2 er det mange barn som bor i fosterhjem i en annen kommune enn den som har ansvaret for å følge dem opp. Det kan være upraktisk for både barnet og for kommunen, særlig når det er store avstander. I tillegg vil samordningen med andre kommunale tjenester kunne bli mer krevende. Kommuner som har ansvar for barn i flere kommuner rundt i landet, vil få mange ulike parter de må samarbeide med. De vil også måtte bruke mye tid og ressurser på reising. Omsorgskommunen vil vanskelig kunne holde oversikt over tjenestetilbudet og hvordan det er organisert i alle de ulike kommunene de samarbeider med. Det faglige nettverket innad i kommunen er blant annet viktig i oppfølgingen av barn med særskilte behov. I slike tilfeller vil både barnet, fosterhjemmet og saksbehandler i omsorgskommunen få svært mange kontaktpersoner å forholde seg til. Mulighetene for å gi god og helhetlig oppfølging kan følgelig bli svekket. I møter med ulike kommuner har utvalget fått kjennskap til at kommunene oftere kjøper eksterne tjenester for veiledning mv. når barnet bor langt fra omsorgskommunen. I den grad det fører til at kommunen mister noe av kontrollen med hvordan barnet har det i fosterhjemmet, er det et problem. Tilsyn utføres av fosterhjemskommunen, mens oppfølging som innebærer hjelp og kontroll utføres av omsorgskommunen. Det gir en fare for ansvarspulverisering.

Utfordringene med delt ansvar mellom kommuner gjør at det kan stilles spørsmål ved om ansvaret for barn i fosterhjem bør samles hos én kommune. Hjelp og støtte fra andre tjenester i kommunen enn barnevernstjenesten (helse- og omsorgstjenester, skole mv.) skal gis av fosterhjemskommunen. Dermed vil samling av «alt» ansvar hos én kommune måtte bety at det er fosterhjemskommunen som har ansvaret. Det kan imidlertid også ligge en forenkling i å flytte ansvaret for tilsyn fra fosterhjemskommunen til omsorgskommunen.

Omsorgskommunen har det helhetlige ansvaret for en barnevernssak også etter at barnet har flyttet i fosterhjem. Det er sterke grunner for at dette fortsatt bør være slik. Det er blant annet omsorgskommunen som kjenner saken og barnets forhistorie. Fortsatt ansvar, selv om barnet har flyttet i fosterhjem i en annen kommune, vil gi kontinuitet i oppfølgingen fra før barnet flyttet i fosterhjem. Det vil også gi kontinuitet dersom det skulle bli brudd i fosterhjemmet og barnet flytter til enda en ny kommune. Tiltak i barnevernet er bygget opp rundt barnet. Det kan tale for at det ikke gjøres endringer i hvem som har ansvaret selv om barnet flytter til et fosterhjem i en annen kommune. Det er barnet som er det sentrale, ikke fosterhjemmet. På den annen side kan det være særlige tilfeller der det likevel er hensiktsmessig at mer ansvar eller visse oppgaver overføres fra omsorgs- til fosterhjemskommunen. Veiledning av fosterforeldre kan være en slik oppgave. Overføring av ansvar eller enkelte oppgaver til fosterhjemskommunen kan være aktuelt hvis barnets tilknytning til omsorgskommunen er løs. Dette kan for eksempel være hvis barnets foreldre flytter til den kommunen hvor barnet bor i fosterhjem. Et annet eksempel kan være hvis barnet har fått en slik tilknytning til fosterhjemmet at det ikke er aktuelt å flytte barnet hjem igjen, eller når barnets foreldre ikke bor i Norge, er fratatt foreldreansvaret, eller er døde. Slik loven er utformet i dag, må overføring av saken til fosterhjemskommunen komme i stand ved frivillig avtale. Fosterhjemskommunen kan ha svake insentiver til å inngå en slik avtale, siden en overføring også innebærer en overføring av det økonomiske ansvaret. Utvalget har lagt vekt på hensynet til kontinuitet, og mener ansvaret for barn som bor i fosterhjem fortsatt bør ligge i omsorgskommunen.

En eventuell overføring av tilsynsansvaret fra fosterhjemskommunen til omsorgskommunen ville også gitt noe større samling av ansvar og oppgaver, selv om oppgaver etter annet lovverk fortsatt vil ligge i fosterhjemskommunen. Samling av oppfølgingsansvaret og tilsynsansvaret hos en kommune vil eliminere faren for at en kommune «lener seg tilbake» og eventuelt forsøker å skyve ansvar over på den andre kommunen. Samtidig kan det ligge en ekstra sikkerhet i at ansvaret er delt, og kanskje særlig i at ansvaret for tilsyn er lagt til en annen kommune enn omsorgskommunen. Hvis den ene kommunen svikter, er det en sikkerhet at en annen kommune også er involvert og kan avdekke svikt. Kristiansand og Vennesla har også lagt vekt på dette og gjennomfører tilsyn for hverandre der hvor barna bor i egen kommune. Utvalget har lagt vekt på hensynet til nærhet, og mener på denne bakgrunn at fosterhjemskommunen fortsatt bør ha tilsynsansvaret. Det vises for øvrig til drøfting av tilsyn i punkt 7.4.4.

6.5.5 Vurdere om barnet kan bo i fosterhjem i omsorgskommunen

Som et alternativ til å fordele ansvaret på en annen måte enn i dag, kan det vurderes å innføre virkemidler for at det alltid skal vurderes om barnet kan flytte i fosterhjem i eller nær hjemkommunen. Som omtalt i punkt 6.4.2 bor 41 prosent av barna i en annen kommune enn omsorgskommunen. Utvalget mener dette er en utfordring. Dersom flere barn kunne bodd i omsorgskommunen, ville det kunne begrense de praktiske vanskelighetene med å følge opp. Dessuten ville det kunne bevare barnets kontakt med tidligere miljø, venner og familie, der det er viktig og riktig for barnet.84 Utfordringene med samarbeid med mange ulike kommunale tjenester kan begrenses hvis flere barn bor i fosterhjem i omsorgskommunen. Dette kan tale for at det alltid skal vurderes om barn kan bo i egen kommune. Ved slik vurdering bør det legges vekt på behovet for sammenheng og helhet i tjenestetilbudet til barnet og familien. Dette bør avveies mot andre hensyn for å ivareta barnets beste. Dersom det velges fosterhjem langt fra hjemkommunen, bør det så langt det er mulig være begrunnet i barnets situasjon, ønske og behov.

Som alternativ til et lovbestemt krav om alltid å vurdere fosterhjem i egen kommune, kan en også benytte pedagogiske virkemidler, slik som veiledere og faglige anbefalinger. En mulighet kan også være økonomiske virkemidler. I og med at det i mange tilfeller kan være nødvendig av hensyn til barnet å ha noe avstand til hjemkommunen og barnets familie, kan eventuelle krav ikke være absolutte. I lys av dette vil det også trolig være lite hensiktsmessig med økonomiske virkemidler. I tynt befolkede områder vil det uansett kunne være vanskelig å finne et egnet fosterhjem i eller nær egen kommune. Plassering i eller nær egen kommune vil også måtte avveies mot andre hensyn, slik som hensynet til å vurdere slekt eller nettverk. For å motvirke at for mange barn må flytte i fosterhjem utenfor omsorgskommunen, mener utvalget det bør innføres en plikt til alltid å vurdere om barnet kan flytte i fosterhjem i egen kommune. Hvis dette ikke lar seg gjøre, eller hvis det ikke er ønskelig at barnet bor i egen kommune, skal det vurderes om barnet kan flytte til et fosterhjem nær egen kommune. Barnets beste skal likevel alltid legges til grunn.

Fosterhjem som har tatt imot barn med funksjonsnedsettelser, kan ha et særlig behov for hjelp med koordinering av ulike tjenester. Der hvor fosterhjemmet ligger utenfor omsorgskommunen, er samarbeidet med blant annet helsetjenesten i fosterhjemskommunen som nevnt ofte krevende. Ansvarsgruppemøter for eksempel fire ganger i året er i slike tilfeller ofte ikke tilstrekkelig. Utvalget ser derfor at det kan være fordeler med å bruke en egen koordinator som er tilgjengelig for barnevernstjenesten i omsorgskommunen og/eller for fosterhjemmet og barnet. Dette er særlig viktig knyttet til oppfølging av individuell plan.

6.5.6 Samarbeid mellom sektorer

Barnevernslovutvalget mente det var behov for en reform for å få til bedre samordning mellom barnevern og psykiske helsetjenester. Bakgrunnen var at Barnevernslovutvalget mente utfordringene med samarbeid mellom psykiske helsetjenester og barnevern hadde vedvart i flere år, til tross for stor innsats for å bedre på problemene. Utvalget mente at utfordringsbildet ikke kunne løses ved enkelte lovendringer i barnevernsloven alene. Utvalget mente det derfor var nødvendig å vurdere endringer i helse- og omsorgstjenestelovgivningen sammen med faglige, organisatoriske og økonomiske virkemidler i en «barnevernhelsereform».

Et av rådene fra prosjektet Mitt liv psykisk helse fra Forandringsfabrikken er at psykisk helsevern bør utrede årsakene til at barnet har det vanskelig, før man jobber med å bedre symptomer eller behandle diagnoser.85

Utvalget ser at samarbeidet mellom helse og barnevern stadig er et problematisk område. Nylig har barnevernlovutvalget foreslått en barnevernhelsereform. Regjeringen vil utrede hvordan tjenester til barn og unge kan koordineres bedre, jf. omtale i punkt 6.4.1. Utvalget understreker viktigheten av at barn og unge i barnevernet gis behørig vekt i et slikt utredningsarbeid.

På området skole-barnevern er det flere prosesser i gang for bedre samarbeid. Bergen kommune har i samarbeid med Bufdir prøvd ut prosjektet «Sammen for læring». Den overordnede målsettingen var å styrke barn i fosterhjems mestring og trivsel i skolen gjennom forpliktende samarbeid mellom ulike offentlige aktører og fosterforeldre.86 Prosjektets resultater indikerer at systematisk samarbeid om å styrke fosterbarns læring kan gi positive effekter.87 Det er tidligere dokumentert blant annet i skolfam-prosjektet i Sverige at samarbeid i seg selv er viktig for barn i fosterhjem skolesituasjon. Gode samarbeidsallianser mellom involverte voksne ble vist å ha stor betydning for å øke barnas prestasjoner på skolen.88 Samme funn fremgår i en dansk undersøkelse av skolegangen til 106 barn som ikke bodde med sine foreldre: Jo bedre samarbeidet var mellom fosterforeldre, lærere og andre involverte fagpersoner, desto bedre var barnets skolesituasjon.89

Bufdir prøver også ut et nytt, skolerelatert hjelpetiltak til kommunalt barnevern, kalt Skolelos. Tiltaket retter seg ikke mot barn i fosterhjem, men mot barn med hjelpetiltak i hjemmet. Målgruppen er ungdom som står i fare for å gjennomføre ungdomsskolen med svak måloppnåelse og/eller ikke gjennomføre videregående opplæring. Tiltaket innebærer blant annet leksehjelp og foreldreveiledning. Skolelos prøves ut i utvalgte kommuner. Dersom resultatene fra prosjektet viser seg å være positive, mener utvalget at det bør vurderes å utvide tiltaket til å omfatte barn i fosterhjem.

Samarbeid mellom skole og barnevern bør etter utvalgets vurdering være høyt prioritert. På dette området pågår det mye utviklingsarbeid. Utvalget anbefaler at utviklingen på området vurderes i lys av de igangsatte initiativene, og at det avhengig av resultatene som oppnås vurderes en helhetlig gjennomgang av området skole-barnevern.

6.5.7 Deling av informasjon

Etter utvalgets vurdering synes det som taushetspliktreglene i seg selv ikke er til hinder for samarbeid. Utvalget ser likevel at håndteringen av reglene i det daglige kan by på utfordringer når de skal anvendes av personell uten juridisk kompetanse. Utvalget ser det som positivt at det har blitt tydeliggjort i lovverket at opplysningsplikten går foran taushetsplikten, men mener det må sikres at dette blir implementert på saksbehandlernivå. Utvalget mener taushetspliktsreglene på helse- og velferdsområdet bør gjennomgås med tanke på språklig modernisering og forenkling. Utvalget mener også at det bør legges vekt på at studenter i relevante utdanninger tilegner seg kunnskap om bruk av regelverket.

6.6 Oversikt over forslag

• Det innføres en plikt i kommuneloven til å sikre koordinerte kommunale tjenester til personer med behov for langvarige og koordinerte tiltak. Kommunen bør utpeke en instans eller opprette en egen funksjon som skal ha ansvaret for å koordinere hjelpetjenester til barn og unge.

• Det utarbeides en forskrift om bruken av individuell plan i barnevernet.

• Dagens delte ansvar mellom omsorgskommune og fosterhjemskommune opprettholdes, slik at omsorgskommunen har hovedansvar for barnet og fosterhjemskommunen har tilsynsansvaret.

• Det innføres en plikt for kommunen til alltid å vurdere om barnet kan flytte i fosterhjem i egen kommune, eller nær egen kommune. Barnets beste skal likevel alltid legges til grunn.

• Utviklingen på området skole-barnevern vurderes i lys av igangsatte initiativer. Det vurderes på sikt en helhetlig gjennomgang av området.

• Regelverket om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt på helse- og velferdsområdet gjennomgås med tanke på språklig modernisering og forenkling.

• Det må sikres at studenter i relevante utdanninger tilegner seg kunnskap om regelverket om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett.