1 Sammendrag og utvalgets anbefalinger

1.1 Livslang læring viktigere enn før

Gjennom historien har vi opplevd en eventyrlig velstandsvekst. Til grunn for denne veksten ligger kunnskap. Fra uformelle systemer for akkumulering og overføring av kunnskap fra generasjon til generasjon, har vi i dag omfattende institusjoner for generering, systematisering og formidling av kunnskap.

Det er snart 300 år siden vi innførte skoleplikt i Norge. Fra innføringen av ukentlig undervisning i minst tre år i 1739 har omfanget av den obligatoriske skolegangen gradvis økt. Siden 1997 har vi hatt tiårig obligatorisk grunnskole. Samtidig har vi bygget ut retten til utdanning utover grunnskole. Reformeringen av videregående opplæring i 1994 gav lovfestet rett til videregående opplæring. Tilbudet av fagskoleutdanninger og høyere utdanning har også økt. Dette tilbudet er i all hovedsak gratis, og vi har omfattende støtteordninger for livsopphold gjennom Lånekassen.

Neste skritt er å gå fra et system der vi primært lærer først og jobber etterpå, til et system der vi lærer hele livet og jobber underveis. Dette er en naturlig konsekvens av en stadig mer omfattende akkumulering av kunnskap og økte behov for raskere endringer på mange områder. Å nå kunnskapsfronten er stadig mer krevende, og den omfattende satsingen på forskning og innovasjon gjør at det ikke er tilstrekkelig å utdanne seg «en gang for alle».

I arbeidslivet foregår det samtidig en omfattende teknologiutvikling som gjerne omtales som digitalisering eller automatisering. Denne har konsekvenser på nær sagt alle områder og endrer både informasjonstilgang, arbeidsmetoder og forretningsmodeller. Den digitale transformasjonen samfunnet står overfor vil kreve ny kunnskap, som ikke nødvendigvis finnes når mange tar sin første utdanning. I tillegg bidrar den demografiske utviklingen til at flere må stå i jobb lenger for å bidra til velferdsstatens bærekraft, og innvandring gjør at kompetansebehovene endrer seg. Disse utviklingstrekkene forsterker behovet for livslang læring.

En satsing på livslang læring står ikke i motsetning til den tradisjonelle utdanningsmodellen der vi lærer først. Det er gode grunner til at vi skal investere tungt i kunnskap i den første delen av livet. For å kunne stå på skuldrene til generasjonene før oss må vi først klatre opp, og det krever stadig mer. En satsing på livslang læring reflekterer at samfunnets gradvise akkumulasjon av kunnskap ikke stanser den dagen vi forlater skolen og tar steget ut i arbeidslivet. Likeledes er ikke samfunnet rundt oss statisk, og med det følger nye utfordringer og problemstillinger som krever fornyet kompetanse. Livslang læring handler derfor om å gå videre i takt med verden rundt oss, og også bygge videre på mulighetene vi har til å være i front på mange kunnskapsområder.

Over lang tid har vi hatt en jevn økning i levealder. Økningen i levealder har medført at vi de siste 20 årene har stått lenger i arbeid. At vi står lenger i arbeid forsterker behovet for å satse på livslang læring, siden tiden fra grunnutdanning til karriereslutt øker. Det gjør også at avkastningen av å investere i kompetanse, ved enhver alder, øker, ettersom gevinsten kan høstes over flere år.

Til sammen mener utvalget det er behov for en dreining i synet på utdanning og kompetanse. Vi trenger en kompetansemodell der vi lærer hele livet – men jobber underveis.

1.2 Utvalgets arbeid og strategi

Utvalgets arbeid har på ingen måte foregått i et vakuum. Tvert imot har vi kunnet ta utgangspunkt i arbeid som allerede er gjennomført. Viktige ordninger som utdanningspermisjon og et system for realkompetansevurderinger kom på plass ved forrige korsvei for kompetansepolitikken, rundt årtusenskiftet. De siste årene har det foregått et omfattende samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter som resulterte i Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Samtidig med vårt utvalgsarbeid har andre utvalg arbeidet med beslektede tema, som Livsoppholdsutvalget, Sysselsettingsutvalget, Kompetansebehovsutvalget og Liedutvalget. Så langt det lar seg gjøre har vi hatt dialog med disse, med mål om at det vi foreslår skal passe sammen.

En utredning av livslang læring vil i sin natur omfatte mye, og må avgrenses mot andre politikkområder. Denne utredningen har trukket en grense mot Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) ved at vi ikke berører tiltak for personer som mangler grunnleggende ferdigheter eller videregående skole. Vi har avgrenset oss mot frivilligheten, idrett og organisasjonsliv ved at vi fokuserer på arbeidslivsrelevant kompetanse. Vi har avgrenset oss mot Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7) ved at vi først og fremst berører tiltak for personer i arbeid, samt utdanningsmuligheter for personer nær, men ikke i, arbeidslivet.

Underveis i arbeidet har vi også hatt dialog med omverdenen for øvrig, og spesielt partene i arbeidslivet. Vi har hatt tre møter med partene, representert ved LO, NHO, KS, Unio, Virke, YS, Spekter og Akademikerne. Dette har gitt utvalget viktige innspill, både tidlig og sent i prosessen. Vi har også hatt møter enkeltvis med flere andre aktører med ulike roller og oppgaver knyttet til livslang læring, inkludert Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Innovasjon Norge, Norges Forskningsråd, NOKUT, Lånekassen og Nav. Vi har også mottatt en rekke skriftlige innspill underveis, og vi har deltatt på konferanser og diskusjonsmøter hvor vi har innledet om utvalgets arbeid, fått innspill og diskutert hvordan en kompetansereform bør utformes. Vi har også hatt møter med flere sentrale utdanningstilbydere utover dem representert i utvalget, inkludert BI, Universitetet i Oslo, OsloMet, Høgskolen i Østfold, samt Universitets- og høgskolerådet.

Utvalgets strategi i utarbeidingen av forslag til tiltak kan oppsummeres i tre punkter:

• 1) Tilpassinger av dagens system til en situasjon der vi skal lære hele livet: Vi har identifisert hindre, barrierer og unødvendige kostnadsdrivere i dagens system. Der det lar seg gjøre, foreslås enkelte endringer, slik at systemet skal være bedre tilpasset livslang læring. Et illustrerende eksempel er forslagene til endring i forutsetningene for å få lån i Lånekassen. Studiestøtten er utformet med tanke på unge førstegangsstudenter og passer dårlig for å la personer lære hele livet. Vi foreslår derfor et sett med endringer som vil gjøre Lånekassens ordninger bedre egnet for en ny tid, uten at de har vesentlige konsekvenser for førstegangsstudentene. Vi har også fått innspill på innovative forretningsmodeller for utdanningstilbydere. Framfor å foreslå konkrete modeller, har vi vurdert om dagens system står i veien for slik innovasjon. I noen tilfeller finner vi at regelverket er til hinder for utvikling, og vi foreslår endringer for å fjerne disse.

• 2) Nye ordninger som stimulerer til livslang læring: På noen områder har utvalget vurdert det mest formålstjenlig å foreslå å opprette nye ordninger for å legge til rette for og stimulere til livslang læring, enten fordi forslagene angår noe som ikke finnes fra før eller fordi innretningen er såpass ulik det eksisterende at det bør ha en egen ramme. Vi foreslår blant annet at det startes et arbeid for å utvikle et godkjenningssystem for ikke-formell opplæring. Et slikt system finnes ikke i dag og det kreves relativt omfattende arbeid for å etablere et slikt. Vi foreslår også å opprette et program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, samt å forsterke regionale tiltak for å utvikle næringsmiljøer og øke tilgangen til kompetanse.

• 3) Systematiske utprøvinger med mål om å få testet nye ideer og tiltak som gir grunnlag for kunnskapsbasert politikkutvikling: På mange områder er kunnskapsgrunnlaget begrenset og det er vanskelig å forutsi hvordan de ulike tiltakene vil virke. Utvalget foreslår derfor at enkelte tiltak iverksettes som systematiske, forskningsbaserte utprøvinger, på en slik måte at det i etterkant er mulig å lære om tiltakenes virkning. Vi diskuterer dette i kapittel 17, hvor vi skisserer i grove trekk hvordan slike utprøvinger kan gjennomføres og hvor omfattende de må være for at man i etterkant skal kunne identifisere eventuelle effekter med en rimelig grad av sikkerhet. Vi foreslår blant annet at det gjennomføres en stor utprøving av ulike modeller for kostnadsdekning eller økonomiske stimuli for deltagelse i utdanning for individer og arbeidsgivere. Hensikten med utprøvingen er å få ny kunnskap om i hvilken grad kostnader er en barriere for deltagelse i livslang læring, og hvilke typer virkemidler som har størst effekt for å senke barrierene og dermed øke deltagelsen.

1.3 Begrepsforvirring og avklaring

Livslang læring trenger et omforent begrepsapparat. I dagligtale brukes både etter- og videreutdanning om alt fra uformelle opplæringstilbud, på eller utenom jobben, til studiepoenggivende gradsutdanning på universitets- og høyskolenivå. I deler av arbeidslivet benyttes etterutdanning om fordypning i det man allerede kan, mens videreutdanning betyr at man lærer noe som gjør at man kan gå videre til andre typer arbeidsoppgaver. Begrepene benyttes altså for å angi noe relasjonelt, de beskriver forholdet mellom opplæringen og det deltageren kan fra før.

I utdanningssektoren går skillet mellom den formelle utdanningen som er innplassert i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og den ikke-formelle som i dag står utenfor dette. For eksempel angir etterutdanning i høyere utdanning opplæring som ikke gir studiepoeng, mens videreutdanning benyttes dersom det gis studiepoeng. Det kan være vanskelig å skille mellom grunnutdanning og videreutdanning. Ofte gjøres det ved en kombinasjon av «tid siden forrige utdanning» og alder, men et slikt skille vil aldri bli helt presist. I praksis vil dermed det som for noen er grunnutdanning være videreutdanning for andre.

Utdanningsbegrepet omfatter grunnskole, videregående opplæring, fagskole og høyere utdanning. Det inkluderer grunnutdanning og påfyll, fordypning og omskolering, og aktivitetene kan være organisert på morgen, ettermiddag og kveld. Undervisningen kan foregå i et klasserom, i en forelesningssal, i praksis i arbeidslivet eller over internett. Utdanning kan tas på samme nivå, nivå over eller nivå under tidligere fullført utdanning. Det som er felles for utdanning er at det tilbys av en formelt godkjent utdanningsinstitusjon.

I en situasjon der vi skal lære hele livet gir det liten mening å opprettholde et skille mellom grunnutdanning og videreutdanning. Utvalget legger til grunn at «utdanning er utdanning» og går inn for å legge bort videreutdanningsbegrepet. Utvalget anerkjenner likevel at det kan være viktige forskjeller mellom grunnutdanningen og den læringen som skjer etter det.

Utvalget går også inn for å legge bort begrepet etterutdanning. Begrepet er misvisende av flere grunner. For det første er det ikke snakk om utdanning, men ikke-formell opplæring. For det andre, er denne typen opplæring noe man deltar i hele livet og ikke etter noe annet.

Å lære hele livet er altså ikke synonymt med å ta utdanning hele livet. Å satse på kompetanse innebærer både utdanning, men også andre typer opplæring som ikke gir studiepoeng eller annen offentlig godkjent, formell kompetanse. Dette spenner fra korte nettbaserte kurs til omfattende sertifiseringsprogrammer. Leverandørene er alt fra enkeltmannsforetak til store bedrifter, studieforbund, bransjeforeninger og utdanningsinstitusjoner i inn- og utland.

Når begrepet «ikke-formell opplæring» benyttes i denne sammenhengen, er det for å harmonisere språkbruken med det som i dag gjelder i utdanningssektoren. På sikt mener utvalget at det bør vurderes om det kan finnes et bedre begrep på denne formen for kompetansebygging. Et forbedret begrep bør aktivt og positivt beskrive aktiviteten sammenlignet med dagens begrep.

Sist, men kanskje aller viktigst, lærer vi hele livet i vårt daglige virke, på jobben, i frivilligheten og i familien. Denne uformelle læringen dekkes i liten grad i utredningen. Mangelen på oppmerksomhet skyldes ikke at utvalget ikke anerkjenner betydningen av uformell læring, men at den foregår utenfor politikkens domene, og at den foregår uten tilskudd og reguleringer. Uformell læring er også utenfor det mandatet utvalget er gitt fra Kunnskapsdepartementet.

1.4 Omfattende område med mange aktører

Det er svært mange aktører involvert i arbeidet med livslang læring. Tilbydersiden består av utdanningsinstitusjoner på ulike nivåer, tilbydere av ikke-formell opplæring, og offentlige aktører som forvalter ulike regelverk. Etterspørselssiden er også svært heterogen. Den består av enkeltindivider og virksomheter, men også av støttegivere som Lånekassen og Nav. I tillegg til aktørene på tilbudssiden og etterspørselssiden, finnes det en rekke koordinatorer som forsøker å knytte sammen tilbydere og etterspørrere samt å mobilisere til deltagelse. Sist, men ikke minst, har partene i arbeidslivet en viktig rolle for livslang læring. Ikke bare står de bak opplæringstilbud og ulike støtteordninger for deltagelse, de er også svært sentrale premissleverandører for politikkutforming på feltet.

1.5 Deltagelsen er allerede høy

Sammenlignet med de fleste andre land er deltagelsen i utdanning og opplæring i Norge høy. I 2018 deltok 63 prosent av norske arbeidstagere i en eller annen form for kompetansegivende aktivitet (SSB, 2019a). Klart flest, 48 prosent, deltar i ikke-formell opplæring av en eller annen sort, mens langt færre tar utdanning.

Ser vi nærmere på hvem som deltar i utdanning eller ikke-formell opplæring, er det tydelig at de som allerede har mye formell kompetanse også deltar mer. I 2018 var det 34 prosent blant de sysselsatte med grunnskoleutdanning som deltok i ikke-formell opplæring, mens 59 prosent av dem med universitets- og høyskoleutdanning deltok. Da utvalget startet sitt arbeid var et bakteppe at deltagelsen i videreutdanning, etter SSBs definisjon, hadde gått ned over tid, fra noe over ti prosent av de sysselsatte pr. år til rundt åtte prosent. Dette var en bekymringsfull utvikling i en tid der mye tyder på at deltagelsen burde øke.

Grunnlaget for denne statistikken er Lærevilkårsmonitoren, en tilleggsundersøkelse til SSBs Arbeidskraftsundersøkelse, som har blitt gjennomført årlig siden 2003. Tallgrunnlaget her er basert på selvrapportering. Utvalget har i tillegg framskaffet registerbasert statistikk som rapporteres inn til SSB fra utdanningstilbyderne. En sammenligning viser at trenden i den registerbaserte statistikken avviker fra den selvrapporterte, og deltagelsen er svakt økende over tid i registerdataene (EVU-utvalget, 2019).

1.6 Behov for en kompetansereform

Den forrige store offentlige utredningen av systemet for etter- og videreutdanning ble gjort av Buerutvalget i 1997. Flere av tiltakene de foreslo ble iverksatt, blant annet rett til utdanningspermisjon, voksnes rett til å fullføre grunnskole og videregående opplæring og et system for realkompetansevurdering for opptak til videregående opplæring og høyere utdanning (NOU 1997: 25). Til sammen la Buerutvalgets tiltak grunnlag for en omfattende kompetansereform som ble lansert i mai 1998 (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Regjeringen har varslet at det vil komme en stortingsmelding om en ny kompetansereform våren 2020. Ambisjonen som er annonsert for den er at ingen skal gå ut på dato og at flere skal kunne stå i jobb lenger.

Livslang læring er selvfølgelig hverken det eneste, eller et tilstrekkelig virkemiddel, for å oppnå dette. Til grunn for utvalgets arbeid har det også ligget en langt mer konkret målsetting: å øke investeringene i kunnskap gjennom livet, gjennom relevante utdannings- og opplæringstilbud, som kan gjennomføres i kombinasjon med arbeid. Med relevans mener vi tilbud som gir verdi i arbeidslivet, enten fra arbeidsgivers eller arbeidstagers ståsted. For at opplæringen skal kunne gjennomføres i kombinasjon med arbeid må den tilbys i små moduler, gjennomføres samlingsbasert eller nettbasert, eller på annen måte være forenlig med en arbeidshverdag. At opplæringen er forenlig med å være i arbeid er også avgjørende for å redusere behovet for støtte til livsopphold. Å ta fri fra arbeid for å delta i utdanning kan være både riktig og viktig, men det er svært kostbart – uansett om regningen dekkes av den enkelte, av arbeidsgiver eller av samfunnet. Et fleksibelt tilbud vil forhåpentligvis kunne gjennomføres ved å kun ta litt fri fra arbeid i kombinasjon med å bruke litt av egen fritid. Behovet for kostbare finansieringsordninger er da vesentlig mindre. At arbeidsgiver og arbeidstager bidrar med litt tid fungerer også som en garanti for arbeidslivsrelevans, motvirker overforbruk – og vi tror også det vil gi økt motivasjon og bedre læringsutbytte. I tillegg mener vi at jobbrelevansen i opplæringen kan økes ved at undervisningen knyttes tettere til selve jobbutførelsen.

1.6.1 Hva er diagnosen?

I en ideell situasjon er det samsvar mellom arbeidslivets kompetansekrav og -behov og den kompetanse og de kvalifikasjoner som arbeidsstyrken til enhver tid har. Det betyr at grunnutdanningen er relevant og har tilstrekkelig kapasitet, og at det er tilbud og aktiviteter som kontinuerlig kan oppdatere arbeidsstyrkens kompetanse.

I praksis vil man aldri fullt ut kunne oppnå dette. Dagens situasjon er at vi dels har et stramt arbeidsmarked med knapphet på flere typer fagkompetanse, og et arbeidsliv som signaliserer at det ikke fullt ut får dekket sine kompetansebehov. Samtidig står deler av den arbeidsføre befolkningen utenfor arbeidslivet. Vi ser også at endringshastigheten i arbeidslivet påvirkes av samfunnsendringer, teknologiskifter og stor global konkurranse. For å møte denne utfordringen, vil det ikke være tilstrekkelig at Norge har et godt utdanningssystem, og at det formelle kompetansenivået i befolkningen er høyt. Det vil også være en utfordring framover å kontinuerlig oppgradere og tilpasse kompetansen til de som er i arbeidsfør alder gjennom livslang læring – samtidig som man er i arbeid, eller på leting etter dette.

Sentralt i utvalgets arbeid har vært å forsøke å sette en diagnose. Dette er ikke en triviell øvelse siden vi ikke vet hvordan en frisk «pasient» burde se ut. Vi vet rett og slett ikke hva som er riktig omfang av og innhold i livslang læring, hverken i dag eller framover. For å kunne sette en diagnose må vi derfor gå en omvei og spørre oss om det er grunn til å tro at tilbudet av, og/eller etterspørselen etter, livslang læring er vesentlig forskjellig fra hvordan det burde være. Faktisk etterspørsel kan tenkes å avvike fra «det den burde være» av flere grunner, blant annet på grunn av:

• Likviditetsbeskrankninger: Ved at lønnsomme investeringer ikke realiseres fordi man ikke har tilgang til nødvendige midler, for eksempel fordi man ikke får lån.

• Kortsiktighet og lav risikovilje: Ved at forventet lønnsomme investeringer ikke gjennomføres fordi gevinsten er usikker og kommer en gang i framtiden, mens kostnaden påløper her og nå.

• Eksternaliteter: Ved at gevinsten av investeringer i kunnskap tilfaller andre enn den som gjør investeringen.

Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å tro at alle disse faktorene har betydning og bidrar til lavere etterspørsel etter livslang læring enn ønskelig.

Investeringer i kunnskap og innovasjon karakteriseres ved at gevinsten kan tilfalle flere enn den som faktisk investerer. Dette kalles gjerne eksternaliteter. For forskning og innovasjon er dette svært tydelig og er noe av årsaken både stimulerer slik aktivitet økonomisk, og til at vi har patentrettigheter som forsterker de private insentivene. Denne typen eksternaliteter kan også ha betydning for opplæring. En ansatt som gjennom opplæring blir mer produktiv vil også kunne gjøre kolleger mer produktive. Siden de jobber i samme bedrift vil arbeidsgiver høste gevinsten av dette, og dermed kunne sies å ha riktige insentiver for å investere i deres kompetanseutvikling. For at dette skal utgjøre en eksternalitet må altså gevinsten også kunne tilfalle andre utenfor arbeidsplassen. Én slik situasjon oppstår dersom ansatte bytter arbeidsgiver etter endt opplæring. Det er lett å se for seg situasjoner hvor en arbeidsgiver vegrer seg for å investere i ansattes kompetanse fordi de frykter at andre arbeidsgivere skal høste gevinsten av investeringen ved å «naske» den ansatte etter endt opplæring. I noen grad vil dette kunne løses ved at arbeidsgiver og arbeidstager inngår kontrakter som forplikter den ansatte til å bli i jobben i en tid etter endt opplæring. Arbeidsgiver kan også i noen grad bruke lønnssystemet til å motvirke slik «nasking» ved å benytte seg av lønnsordninger som belønner ansiennitet utover det produktivitetshensyn skulle tilsi (Moen & Rosen, 2004). I praksis ser vi også eksempler på at det å tilby opplæringsmuligheter i jobben brukes i kampen om å tiltrekke seg arbeidskraft.

Et annet forhold som kan medføre for lav etterspørsel er likviditetsbeskrankninger, altså at den som ønsker å investere ikke har tilgang til nødvendige midler eller kreditt. Dette kan være et problem både for individer og arbeidsgivere. Gjennom Lånekassen finnes det allerede ordninger for studielån, men vilkårene kan oppleves begrensende for voksne.

Manglende risikovillighet kan også bidra til å dempe etterspørselen. Investerer man i utdanning kommer kostnaden umiddelbart, mens gevinsten kommer kanskje – og den høstes over mange år. Mange studier viser at vi mennesker ofte velger «feil» i akkurat slike situasjoner, på den måten at vi er for lite villige til å ta risiko eller vi vektlegger kortsiktige hensyn for mye på bekostning av langsiktige. Dette er kjent blant annet fra investeringer i innovasjon. Det er krevende å sette av ressurser på noe som forventes å gi avkastning på lang sikt dersom det går utover avkastning på kort sikt. Tilsvarende avveininger må forventes å gjelde investeringer i livslang læring.

Selv om mange vil forstå at kompetansebygging på lengre sikt er lønnsomt og fornuftig både på individ-, bedrifts- og samfunnsnivå, krever det langsiktighet og risikovilje for å satse på kontinuerlig og livslang læring. Etterspørselen etter utdanning og opplæring vil i praksis begrenses ved at i gode tider har man ikke tid, mens i dårlige tider har man ikke råd.

For noen bestemte grupper er etterspørselen holdt nede av andre grunner. Mottagere av dagpenger ved arbeidsledighet får som hovedregel ikke lov til å ta utdanning i kombinasjon med å være arbeidssøker. Mottagere av sykepenger deltar i svært liten grad i utdanning, til tross for at det ikke ser ut til å være noe i veien for det i regelverket. Alt i alt er det flere grunner til å tro at etterspørselen er noe lavere enn hva den burde være.

Vender vi blikket mot tilbudssiden er det også der en rekke forhold som kan forårsake at det faktiske tilbudet for livslang læring er dårligere enn hva det burde være:

• I videregående opplæring: Personer som ønsker å ta flere fagbrev, altså bygge kunnskap i bredden og ikke i dybden, har ingen rett til dette og vil i mange tilfeller ikke få noe opplæringstilbud.

• På fagskoler: Finansieringssystemet for fagskoler krever at et offentlig finansiert utdanningstilbud skal omfatte minst 30 studiepoeng (halvårsenhet). Dette begrenser naturlig nok tilbudet av små moduler egnet for å tas i kombinasjon med jobb. I noen tilfeller er det også slik at det går for lang tid fra et tilbud etterlyses til det er klart for undervisning.

• I høyere utdanning: Universitets- og høyskolesektoren kan tilby utdanning for livslang læring både som gratis utdanning og mot betaling, helt eller delvis. Utdanning tilbudt gratis utløser resultatbasert finansering, men denne er ikke tilstrekkelig til å dekke institusjonenes kostnader fullt ut. Den resultatbaserte finansieringen er også innrettet slik at den i praksis vil gjøre det mer lønnsomt å tilby utdanning til heltidsstudenter enn tilpassede opplegg for personer i jobb. Utdanning tilbudt mot betaling er svært strengt regulert for å verne om gratisprinsippet i norsk utdanning. I noen tilfeller fungerer reguleringene som unødige kostnadsdrivere, i andre tilfeller som barrierer mot nye og interessante forretningsmodeller for sektoren. Skal utdanning selges i et åpent marked skal prisen settes slik at den dekker både direkte og indirekte kostnader (på grunn av EØS-regler). Med høye forskningsandeler gjør det at prisen for deltagerne blir vesentlig høyere enn for utdanning på lavere nivåer. Deler av kostnaden går altså til å dekke forskning, som fungerer som en viktig kvalitetssikring, men som også kommer flere til gode enn kun den som deltar.

• Ikke-formell opplæring: I stor grad er markedet for ikke-formell opplæring ikke underlagt offentlige krav og finansieringsordninger på samme måte som de ulike nivåene av utdanningssystemet. Imidlertid kan både videregående skoler, fagskoler, høyskoler og universiteter, samt øvrige private aktører, tilby denne type opplæring. For offentlige utdanningsinstitusjoner finnes det derfor reguleringer knyttet til hva de kan tilby mot betaling. I den grad tilbudet av ikke-formell opplæring oppleves som mangelfullt er det vanskeligere å peke på årsaken. For mange kan nok markedet for ikke-formell opplæring oppleves uoversiktlig. Det er svært mange aktører, med svært ulike tilbud, av varierende kvalitet.

Også utdanningstilbyderne møter avveininger mellom kortsiktige og langsiktige hensyn. På kort sikt vil satsing på livslang læring måtte gjøres til tross for svake insentiver, manglende kultur, og utfordringene det innebærer å tilrettelegge for nye brukergrupper. På lang sikt derimot, vil en slik investering fra tilbyderne kunne lønne seg fordi det gir relasjoner til arbeidslivet, som i sin tur etterspør studenter, samt at man får innsikt fra bedriftene som bidrar til å gjøre utdanningen for førstegangsstudenten mer relevant. I sum gjøres institusjonens tilbud dermed mer attraktive og lønnsomme.

Alt i alt er utvalgets oppfatning at det er gode grunner til en forsterket satsing på livslang læring. Hovedutfordringene i dagens system er at utdanningstilbudet som finnes ikke er tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov. Det er et misforhold mellom det tilbudet som finnes og det behovet som faktisk eksisterer blant etterspørrerne, og spesielt de som er i jobb. I bedrifter og organisasjoner er ressursene begrenset slik at det er krevende å finne tid til utdanning og opplæring i den form og det omfang og på tidspunkter og steder som tilbydere av utdanning legger opp til. Arbeidslivet er avhengig av mer fleksible, kortere og tilpassede opplæringstilbud enn det som tilbys på markedet i dag, og etterspørselen etter det etablerte tilbudet uteblir dermed. Denne situasjonen kan også bli selvforsterkende ved at manglende og lite tilpassede tilbud til arbeidslivet reduserer omfanget av utdanningsinstitusjonenes aktivitet på området. Dette fører til mindre nærkontakt med bredden i arbeidslivet og utdanningstilbyderne fanger derfor ikke opp behov og ønsker i tilstrekkelig grad. Tilbud om livslang læring må utvikles gjennom tett kontakt med arbeidslivet for å sikre god forståelse av arbeidslivets behov.

1.6.2 Hva krever framtiden?

Investeringer i kunnskap som gjøres i dag skal høstes i framtiden. I noen tilfeller kan det være for å dekke et kunnskapsbehov som er der allerede, for eksempel at en ansatt får et fagbrev i tillegg til det han har fra før, for å slippe å hente inn en ekstra fagarbeider i et byggeprosjekt. Men det kan også være at man trenger ny kunnskap for å komme opp med nye idéer og innovasjon, som skal gjøre at man responderer raskere og bedre på utfordringer man ennå ikke kjenner fullt ut.

Vi har ikke tatt mål av oss å vurdere konkret hvilke opplærings- og utdanningstilbud samfunnet trenger, hverken nå eller i framtiden. I noen grad vil man i en slik øvelse kunne basere seg på Kompetansebehovsutvalgets arbeid (NOU 2018: 2; NOU 2019: 2), men heller ikke her vil graden av konkretisering være i nærheten av hva som kreves for å utforme spesifikke tilbud. Etter utvalgets oppfatning er det fånyttes å se for seg et system der tilbudet av livslang læring planlegges og dirigeres fra sentralt hold. Behovet er svært omfattende og mangfoldig, og det forutsettes både fagkompetanse og markedsnærhet for at tilbudet skal treffe behovet. En sentral planleggingsenhet, eller dimensjoneringsstrategi, vil realistisk sett hverken ha fagkompetanse eller markedsnærhet på alle områder. Det er også en betydelig tidsforsinkelse i en slik sentralt styrt dimensjoneringsprosess. Det er derfor en betydelig fare for at et slikt system vil treffe gårsdagens, og ikke morgendagens, behov. En sentral dimensjoneringsprosess vil også kunne være sårbar for at andre hensyn enn framtidens kompetansebehov får spille inn.

I kontrast til sentralstyrt dimensjonering har vi et markedsbasert system der beslutningene om hva som tilbys tas lokalt, i et samspill mellom individer, arbeidsgivere og tilbydere. Det er en slik strategi utvalget går inn for. Et slikt system har fordelen av at det blir en langt kortere vei mellom etterspørrer og beslutninger om tilbud, og beslutningene vil fattes av personer med fag- og næringsspesifikk kompetanse. Dette vil også gi bedre samsvar mellom lokale variasjoner i behov og tilbud, og på den måten bedre ivareta behovene i hele landet. For at et slikt desentralisert markedssystem skal fungere etter hensikten er det avgjørende at hver enkelt aktør har de rette insentivene å jobbe innenfor. I mange tilfeller er det ikke slik i dag. Det er også avgjørende at etterspørselssiden i langt større grad enn i dag involveres i utviklingen av tilbudet.

1.7 Sammendrag av tiltak

Utvalget foreslår en rekke tiltak. Samlet sett tror vi tiltakene vil bedre mulighetene til å lære hele livet. Tiltakene er delt i fire grupper etter hvilke mål de skal bidra til å oppnå:

• 1. Styrke tilbudet av utdanning og opplæring definert ut ifra arbeidslivets behov.

• 2. Bedre kvaliteten på tilbudet.

• 3. Øke tilgangen til utdanning og opplæring for flere.

• 4. Øke det regionale ansvaret for koordinering og mobilisering.

I figur 1.1 viser vi hvilke målgrupper tiltakene er innrettet mot. Figuren skiller mellom ni ulike målgrupper. På etterspørselssiden skilles det mellom individer og virksomheter. Individer deles så inn i gruppene i arbeid og utenfor arbeidslivet. For virksomheter skiller vi mellom små og mellomstore bedrifter, klynger og store virksomheter. På tilbudssiden skiller vi mellom ulike nivåer på offentlige utdanningstilbud, samt private tilbydere. Private tilbydere kan også omfatte virksomheter som ikke har utdanning eller opplæring som sitt hovedformål.

Tabell 1.1 gir en oversikt over alle forslagene til utvalget. Forslagene er sortert etter hovedgrupper, og tabellen angir hvilket kapittel de er beskrevet i. Der forslaget består av ulike deler, er disse beskrevet. Tabellen angir også hvordan utvalget anbefaler å gjennomføre tiltakene. Vi har valgt å identifisere hvilke tiltak som vi mener bør prøves ut i mindre skala før de blir innført. Noen tiltak mener utvalget at bør iverksettes umiddelbart, mens andre krever ulike grad av utredning før de kan innføres. Kapittel 17 beskriver hvordan utprøvingene kan settes opp. Tabell 1.1 er å finne lengst bak i kapittel 1.

Figur 1.1 viser en gruppering av tiltakene i 13 grupper. Den gir en mer aggregert framstilling enn tabell 1.1, og det er derfor færre bokser i figuren enn det er elementer i tabellen. Enkelte bokser i figuren omfatter flere tiltak. For eksempel inneholder boksen Nav to forslag knyttet til dagpenger og ett til sykepenger. Også boksene Resultatfinansiering, Egenbetaling og oppdrag, Tilgang og eksamen, og Lånekassen inneholder flere tiltak.

Fargene i figuren indikerer om tiltaket i hovedsak er å betrakte som en tilskuddsordning eller konkurransearena (rosa) eller system- eller regelverksendringer (beige). Tallene angir hvilket kapittel tiltaket er beskrevet i.

Noen tiltak er innrettet mot flere målgrupper og krysser derfor flere rader, slik som Program for arbeidslivsdrevetkompetansebygging og Realkompetanse. Andre tiltak er innrettet mot bare én målgruppe, slik som Godkjenningsordning og Nav. Tiltakene er ikke nødvendigvis viktigere fordi de er innrettet mot mange grupper, og størrelsen på boksene reflekterer ikke betydningen eller kostnaden av tiltakene.

Selv om et tiltak er innrettet mot én gruppe kan den påvirke andre grupper. For eksempel vil tiltak rettet mot tilbydere komme virksomheter og individer til gode i form av et bedre tilbud. Til syvende og sist skal alle tiltakene føre til økt kompetanse i arbeidslivet.

1.7.1 Styrket tilbud av utdanning og opplæring definert av arbeidslivets behov

Minst to forhold må være på plass for at et utdannings- eller opplæringstilbud skal være arbeidslivsrelevant. For det første må det ha et innhold og omfang som er etterspurt i arbeidslivet, og for det andre må det ha en form og organisering som gjør det mulig å kombinere deltagelse med å være i jobb. Utvalgets tiltak har som mål å påvirke begge disse forholdene.

Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Utvalget foreslår å opprette et nytt program, Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging. Hensikten med programmet er å få en forsterket satsing på livslang læring hvor arbeidslivets behov er førende for utviklingen. Når utvalget foreslår dette framfor en økning av finanseringen for de offentlige utdanningstilbyderne, er det med mål om at tilbud som utvikles skal være svar på etterspørselen. I forslaget ligger også en anerkjennelse av at ikke-formell opplæring har en viktig plass i et system for å lære hele livet.

Programmet som foreslås har som mål å identifisere behov, utvikle tilbud og finansiere gjennomføringen av opplæringstilbud, både innenfor videregående opplæring, fagskoler, høyere utdanning og ikke-formell opplæring av høy kvalitet. Programmet er inndelt i tre faser. Til grunn for utformingen ligger flere sentrale premisser:

• Å identifisere konkrete kompetansebehov i arbeidslivet er en viktig del av jobben med å opprette nye tilbud. Fase 1 i programmet er derfor en mobiliseringsfase der arbeidslivsaktører kan gis støtte til å konkretisere og identifisere hva kompetansebehovet rent faktisk er.

• Programmet skal støtte tilbud som ikke finnes i dag og som dermed må utvikles. Dette innebærer en kostnad og en risiko for aktørene. Fase 2 i programmet er en utviklingsfase der tilbyder og arbeidslivsaktører sammen gis støtte til å utvikle et nytt arbeidslivsrelevant utdannings- og opplæringstilbud.

• I fase 3 får tilbyder dekket hele kostnaden ved gjennomføring av dette nye tilbudet, i første omgang for en tidsbegrenset periode på tre til fem år. Tilbyders inntekt skal dels komme fra deltagerbetaling og det resterende i form av tilskudd fra programmet ved gjennomført aktivitet. Til sammen skal egenbetaling og tilskudd fra programmet dekke hele kostnaden for tilbyder. Kostnaden pr. tilbud beregnes ut fra standardiserte prissettingsmodeller.

• Egenandelen for deltager vil variere. For videregående og fagskoler ser utvalget for seg at deltagers egenandel settes til om lag 40 prosent av kostnaden. For et UH-basert utdanningstilbud, hvor prisen inkluderer en betydelig ekstrakomponent i form av forskning, ser utvalget for seg at egenandelen utgjør om lag 30 prosent. For ikke-formell opplæring, som også kan tilbys fra UH-sektoren, ser utvalget for seg en egenandel på rundt 60 prosent.

• Det bør tilstrebes en geografisk fordeling i tråd med bosettingen slik at hele landet involveres. Utvalget ønsker å motvirke ubalansen og kompetansegapet mellom regioner.

Utvalget ser for seg at programmet trappes opp gradvis over noen år til et årlig omfang på rundt 7–800 millioner kroner. I tillegg til dette kommer en betydelig egenandel fra deltagere.

Programmet vil drives som en søknadsbasert ordning og det bør være utlysninger flere ganger hvert år. Søknader bør behandles av ekspertpaneler med medlemmer fra næringsliv, utdanning og arbeidslivets parter. Utvalget mener noe av midlene til programmet kan tas fra eksisterende basisbevilgning til UH-sektoren.

Programmet for arbeidslivsdrevet kompetansebygging vil representere et betydelig løft for livslang læring. Det vil utvikles nye, arbeidslivsrelevante tilbud, tilrettelagt for å kunne gjennomføres i kombinasjon med jobb. En sterk pådriverfunksjon fra arbeidslivssiden i behovsdefinisjon og utforming av tilbudet vil sikre relevans og attraktivitet hos etterspørrerne.

Som et resultat av kompetansereformen i 1997 og lønnsoppgjøret i 1999 ble Kompetanseutviklingsprogrammet etablert i 2000. Dette programmet og Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, som utvalget foreslår, har mange likhetstrekk. Begge programmene gir støtte til utvikling av opplæringstilbud som er bedre tilpasset arbeidslivets behov, og har som mål å bedre samarbeidet mellom tilbydere og etterspørrere av utdanning og opplæring, samt stimulerer til livslang læring. Kompetanseutviklingsprogrammet varte i fem år, og evalueringer viser at programmet nådde flere av målene. Utvalget mener dette gir god grunn til å reetablere en lignende tilskuddsordning.

Det finnes lignende tilbud i dag som mottar støtte over statsbudsjettet, for eksempel Bransjeprogrammet for industri og byggenæringen, samt Tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse. Disse tilbudene er utviklet i et samarbeid mellom utdanningsaktører og næringslivet, og synliggjør et visst utdannings- og opplæringsbehov, men representerer relativt smale tiltak. Den nye ordningen kan inkludere disse tiltakene, men det er viktig at ordningen gjøres bredere, mer generell og robust slik at programmet over tid kan bidra med ressurser for å utvikle og gjennomføre stadig nye markedstilpassede utdannings- og opplæringstiltak.

Selv om programmet i sin natur skal være arbeidslivsdrevet og utviklingen skal skje på brukernes premisser, vil tilbydersiden spille en viktig rolle i utforming og gjennomføring av tilbudet. Ordningen vil også gi tilbydersiden en unik og bred kontaktflate mot arbeidslivet, som i sin tur vil kunne være verdifull og gi nyttige innspill og erfaringer tilbake til utdanningssektoren.

Utvalget anser det som viktig å stimulere til vekselvirkningen mellom innovasjon og kompetanse. Bedre kompetanse fremmer innovasjon, og innovasjon fremmer etterspørselen etter ny kompetanse. Utvalget foreslår derfor å etablere et innovasjonsdrevet kompetanseutviklingsprogram, som en del av den arbeidslivsdrevne kompetansebyggingen. Det vil kunne søkes om kompetanseutviklingsmidler knyttet til Forskningsrådets innovasjonsprosjekter.

Et finansieringssystem som stimulerer arbeidslivsrelevante utdanningstilbud

I mange deler av offentlig sektor benyttes ulike former for resultatbasert finansering, så også i utdanningssektoren. Hensikten med slike «markedsimiterende» system, der inntekten virksomhetene mottar henger sammen med produksjonen, er å gi insentiver til effektiv drift.

Om lag 1/3 av inntektene i UH-sektoren kommer fra ulike resultat- eller aktivitetsbaserte finansieringsordninger. Klart viktigst, målt i størrelse på overføringene, er finansieringen knyttet til kandidat- og studiepoengproduksjon. I en situasjon der en tilbyder opererer på tilnærmet full kapasitet vil ikke den ekstra inntekten generert gjennom den resultatbaserte finansieringen ved å lage et nytt studietilbud («marginalinntekten») være stor nok til dekke de ekstra kostnadene ved å etablere tilbudet («marginalkostnaden»). Etter utvalgets oppfatning er dette en viktig forklaring på hvorfor tilbudet av arbeidslivsrelevante tilbud er svært begrenset ved mange institusjoner. Videre er det slik at den resultatbaserte finansieringsordningen gir uttelling pr. avlagte studiepoeng og for oppnådde grader. Begge disse forholdene gir institusjonene dis-insentiver for å tilby arbeidslivsrelevant utdanning. Om vi legger til grunn at kostnadene pr. student ved å sette opp et emne kan deles i en fast og en variabel kostnad, der den faste kostnaden omfatter studentadministrasjon og eksamen, er det lett å se at det rent økonomisk er mer gunstig å tilby store emner framfor små (målt i antall studiepoeng). Her er altså finansieringssystemet i konflikt med målet om å etablere et arbeidslivsrelevant opplæringstilbud.

Utvalget foreslår å la den resultatbaserte finansieringen eksplisitt gi mer uttelling for små enn for store emner. Målet med dette er todelt. For det første ønsker vi at flere emner skal tilbys modularisert. Dermed blir en større andel av tilbydernes totale studiekatalog mer tilgjengelig også for andre enn førstegangsstudenter. For det andre ønsker vi sterkere insentiver enn i dag til å tilby emner spesielt rettet mot arbeidslivet. Støtte til små emner er ett av flere tiltak for å oppnå dette.

At et utdanningstilbud er organisert slik at det kan tas i kombinasjon med arbeid handler ikke kun om modularisering. Andre forhold, som når undervisningen foregår, og hvorvidt det er mulig å følge kurset uavhengig av geografi, har også stor betydning. I noen tilfeller kan dette være kostnadsdrivende faktorer for tilbyder. For samfunnet totalt sett kan slik tilrettelegging derimot være besparende fordi det gjør at sysselsatte deltagere i mindre grad behøver å ta fri fra jobb. Utvalget ønsker derfor at merkostnadene ved slik tilrettelegging skal kompenseres.

I 2017 ble det resultatbaserte finansieringssystemet lagt om ved at uttellingen pr. avlagte studiepoeng ble redusert samtidig med at det ble innført en kandidatindikator som premierer fullføring av grader. Det kan være gode grunner for denne omleggingen, men sett i et perspektiv hvor vi skal lære hele livet er dette uheldig. Konsekvensen er at institusjonenes insentiver til å ha studenter som ikke har planer om å gjennomføre en grad er svekket. Utvalget er kritisk til at den ble lagt inn med sterkere virkning enn Hægeland (2015) anbefalte, og mener den bør vurderes endret. En mulig omlegging kan være å reversere omleggingen for studenter over 30 år.

Samlet sett er altså utvalget av den oppfatning at innretningen av finansieringssystemet i UH-sektoren strider imot målet om et arbeidslivsrelevant utdanningstilbud. Systemet belønner gradsstudenter som tar store emner som ikke er tilrettelagt for folk i arbeid. Utvalgets forslag har som mål å endre dette.

Økte muligheter for egenbetaling

En ytterligere måte å styrke det arbeidslivsrelevante utdanningstilbudet på, er gjennom egenbetaling fra studentene. Mulighetene for slik egenbetaling er regulert i egenbetalingsforskriften. Hovedregelen er at høyere utdanning er gratis i Norge, og det er kun unntaksvis at tilbyder får lov til å ta betalt (Universitets- og høyskoleloven). Utvalget mener gratis utdanning fortsatt skal være hovedregelen i Norge. Samtidig vil et vesentlig styrket tilbud av arbeidslivsrelevant utdanning kreve betydelig økt finansiering dersom det ikke skal gå på bekostning av utdanningstilbudet for førstegangsstudentene.

I en tid med stadig trangere økonomiske rammer for offentlig sektor tror utvalget det er viktig å utvikle modeller der studenten betaler hele eller deler av kostnaden for arbeidslivsrelevant utdanning. For å oppnå dette foreslår utvalget tre nye unntak i egenbetalingsforskriften. Det første innebærer at tilbyder skal få lov til å ta hele eller deler av et eksisterende emne tilbudt gratis, legge det til rette for personer i arbeidslivet, og tilby det mot betaling. Det andre unntaket innebærer at tilbyder skal kunne inngå noe vi har kalt «kompetanseavtale» med betalende studenter. En slik avtale vil kunne innebære at man har et strukturert opplegg for kompetansebygging bestående av veiledning samt hele eller deler av ulike emner. Utvalget tror en slik abonnementsmodell kan være en spennende innovasjon for livslang læring og ønsker med dette å tilpasse regelverket slik at dette blir mulig. Det tredje unntaket retter seg mot studenter som allerede har en fullført grad og innebærer at disse skal få lov til å kjøpe seg inn på emner på samme nivå som sin grad.

Innenfor statsstøtteregelverket er det mulig med modeller for delfinansiering der utdanningsinstitusjonene dekker hovedparten av kostnadene. Ifølge Universitet- og høgskolerådets tolkning kan denne egenandelen fra deltager ikke overstige halvparten av totalkostnaden dersom institusjonen bruker egne midler til å delfinansiere emnet (Universitets- og høgskolerådet, 2018). Så lenge institusjonen står for hovedparten av kostnadene vil det regnes som ikke-økonomisk aktivitet, som altså ikke er omfattet av statsstøtteregelverket. Institusjonene kan også selge utdanning til full pris, som såkalt økonomisk aktivitet. Det er altså mulig med egenbetaling fra 0–49 prosent, samt 100 prosent av totalkostnaden. Egenandeler opp til 49 prosent i UH-sektoren kan legitimeres med at kostnadene til utdanning deles mellom deltager og samfunnet, mens samfunnet betaler for forskningen som følger med. For å ytterligere stimulere til en slik modell, foreslår utvalget at dagens praksis med at den resultatbaserte finansieringen avkortes proporsjonalt med deltagers egenandel økes. I stedet foreslår vi at tilbyder beholder full resultatbasert finansiering dersom egenandelen ikke overstiger 49 prosent av totalkostnaden. Dette vil gi nye muligheter til å tilby arbeidslivsrelevante emner mot delvis deltagerbetaling, og fremme en modell for kostnadsdeling utvalget mener er rimelig.

Fagskoleutdanning i små enheter, når behovet er der

I deler av arbeidslivet er fagskolene en svært viktig utdanningsaktør. Fagskolene er allerede i dag praksisnære og arbeidslivsrelevante, og fungerer i tett samarbeid med omkringliggende næringslivsaktører. Fagskolene har derimot i dag ikke mulighet til å tilby offentlig finansiert utdanning i mindre enheter enn 30 studiepoeng – altså en halvårsenhet. Utvalget ser liten grunn til at fagskolene ikke skal kunne tilby utdanning i små moduler på samme måte som universiteter og høyskoler kan, og foreslår at 30-poengsgrensen fjernes.

Arbeidslivet er i stadig omskifting og innovasjon foregår kontinuerlig. I mange omstillings- og utviklingsprosesser er kompetansepåfyll en viktig ingrediens. Da er det viktig at den utdanningen som etterspørres faktisk tilbys. I en del tilfeller er tiden det tar fra et utdanningstilbud etterlyses til det faktisk etableres for lang. For å gjøre etableringsprosessen raskere foreslår utvalget at fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett, på lik linje med UH-institusjoner. På denne måten forenkles, og forhåpentligvis forkortes, prosessen.

For fagskolene er det i likhet med universitets- og høyskolesektoren etablert en mekanisme for resultatfinansiering. Mange steder stopper imidlertid insentivmekanismen hos fylkeskommunen slik at den enkelte skole, som er den aktøren som trolig har størst påvirkningskraft på hvorvidt skolen driver effektivt, ikke gis noe direkte insentiv. Utvalget foreslår at dette endres slik at den resultatbaserte finanseringen forlenges fra skoleeier og ut til hver enkelt skole.

1.7.2 Bedre kvalitet gjennom støtte til utvikling og forsterket kvalitetskontroll

Et tilbud om å lære hele livet må ha et innehold og en organisering som svarer på arbeidslivets behov, og kvaliteten på tilbudet må være god. Det gjelder spesielt dersom offentlige midler skal brukes for å støtte utvikling av tilbud eller deltagelse i opplæring.

Godkjenningsordning for ikke-formell opplæring

Hvert år er det langt flere som tar ikke-formell opplæring enn formell utdanning. Det er registrert omtrent 8 000 private tilbydere av undervisning, og av disse er det 359 foretak med omsetning på over én million kroner (BDO, 2019). Her finnes mange gode tilbud, men det er likevel vanskelig å vite hva som er av god kvalitet.

For arbeidsgivere kan det være vanskelig å vurdere hvilken kompetanse ansatte får, og hva arbeidssøkere har tilegnet seg gjennom ikke-formell opplæring. For arbeidstager vil ikke endt opplæring alltid gi en dokumentasjon som kan vises fram til nye, potensielle arbeidsgivere. Problemstillingen har en parallell til de som ikke er sysselsatte. Det er også vanskelig for Nav å vite hvilke kurs som er gode nok til å tilby som arbeidsmarkedstiltak.

Det har tidligere vært forsøkt utredet hvordan ikke-formell opplæring kan innpasses i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR) (Ellertsen, 2015). Det har ikke kommet politiske tiltak for å innlemme ikke-formell opplæring i NKR i etterkant av utvalgets utredning. Utvalget oppfatter imidlertid at det blant partene i arbeidslivet er interesse for et rammeverk som beskriver ikke-formell kompetanse.

Utvalget mener ikke-formell læring spiller en viktig rolle for kompetanse i arbeidslivet. Når utvalget anbefaler at det skal brukes offentlige ressurser på å utvikle nye arbeidsrettede tilbud, bør deler av beløpet omfatte ikke-formell opplæring. Utvalget mener det imidlertid ikke kan gjøres uten et system som sikrer kvalitet i tilbudet. Forbedret kvalitetssikring er også en forutsetning for å innlemme ikke-formell opplæring i ordninger for støtte til livsopphold.

Utvalget mener derfor at det bør iverksettes et arbeid for å etablere en godkjenningsordning for tilbydere av ikke-formell opplæring. Utvalget erkjenner at å utvikle et slik system er utenfor omfanget av hva vår utredning er i stand til, og har i stedet forsøkt å skissere grovt hvordan en slik godkjenningsordning kan fungere. Hensikten er å få en viss kvalitetssikring, samt å få bedre oversikt over tilbyderne enn det man har i dag.

Økte kvalitetskrav i Bedriftsintern opplæring (BIO)

Det er kanskje ikke noe tidspunkt der offentlig innsats for ny kompetanse er mer lønnsom enn når en bedrift står i fare for å legges ned dersom den ikke lykkes i omstilling. Navs tiltak «Bedriftsintern opplæring» (BIO) er nettopp et slikt pro-aktivt tiltak der Nav forsøker å bidra forebyggende med kompetanseheving i et forsøk på å unngå arbeidsledighet senere. Utvalget er svært positive til dette tiltaket, men har inntrykk av at kvaliteten på undervisningen i mange tilfeller er for dårlig. Vi tar derfor til orde for en viss «oppstramming» av dette tiltaket og for at Nav bør stille strengere kvalitetskrav til tiltaksleverandørene. Vi tror videre den foreslåtte godkjenningsordningen for ikke-formell opplæring kan være nyttig i en slik kvalitetsheving.

Digitalisering av tilbud

Kvalitet og relevans handler ikke alltid om innhold, det kan også handle om form. For at spesialiserte utdannings- og opplæringstilbud skal kunne være tilgjengelig for flest mulig, bør de digitaliseres i langt større grad. Å utvikle gode digitale utdanningstilbud krever kompetanse, og denne må utvikles. For å oppnå dette foreslår utvalget en støtteordning for tilbydere. Denne skal gi støtte til tre ulike prosjekttyper:

• Modell- og metodeutvikling: Bruk av ny teknologi til utvikling av nye modeller og metoder for læringsprosesser, og for å levere og distribuere opplæring og utdanning.

• Utvikling av nye fleksible tilbud: Utvikling av nye tilbud som bruker ny teknologi i læringsprosesser eller modeller for distribusjon.

• Digitalisering av eksisterende tilbud: Innebærer å gi hele eller deler av et eksisterende tilbud en ny og digital form på læringsprosessen og distribusjon av opplæringen.

1.7.3 Økt tilgang til utdanning og opplæring

For at alle skal kunne lære hele livet må tilbudene om kompetanseheving være tilgjengelig for flest mulig. Utvalget har derfor som utgangspunkt at barrierer for deltagelse bør bygges ned, så langt det lar seg gjøre.

En lånekasse tilpasset livslang læring

Det er økonomiske barrierer for deltagelse i opplæring. Kompetansebygging koster penger, i form av kursavgifter, men ikke minst tapt arbeidstid. Selv om det utvikles flere tilbud som kan tas i kombinasjon med arbeid, vil noen fortsatt trenge å redusere sin stilling når de tar utdanning. De kan trenge støtte til livsopphold.

Lånekassen er et viktig verktøy for å sikre at alle har lik mulighet til utdanning. Utvalget mener imidlertid at Lånekassen er tilpasset ordinære førstegangsstudenter. Det passer dårlig med målet om at vi skal lære hele livet. Det er seks hovedproblemer ved Lånekassen som vi prøver å løse:

• 1. Støttenivået er for lavt. En fulltidsstudent i høyere utdanning eller fagskole mottar i dag omtrent en tredjedel av minimumslønnen for yrkesgruppene med lavest lønn og under en fjerdedel av gjennomsnittlig inntekt for sysselsatte (Arbeidstilsynet, 2019). Utvalget foreslår at det innføres et tilleggslån på 80 000 kroner for personer over 30 år.

• 2. Studiet man søker støtte til må vare minst ett semester. Vi foreslår å fjerne denne regelen.

• 3. Det gis ikke støtte til studiebelastning under 50 prosent. Utvalget foreslår i stedet en trinnløs modell der man får støtte også for deltagelse i studier av mindre omfang.

• 4. Studiestøtte gis i maksimalt åtte år, uavhengig av studiebelastning. Utvalget foreslår at denne begrensningen erstattes av en øvre grense på hvor mye man kan låne.

• 5. Studiestøtten til personer over 45 år er begrenset. Utvalget foreslår å utvide lånemulighetene for denne gruppen.

• 6. Det gis kun støtte til formell utdanning. Utvalget vil åpne for at man kan få støtte til deltagelse hos godkjente tilbydere av ikke-formell opplæring.

Til sammen vil endringene gjøre at Lånekassen kan brukes til å lære hele livet.

Utprøving av tiltak for å redusere kostnader som barriere for deltagelse

Ett av de oftest diskuterte forslagene i forbindelse med presentasjoner av og diskusjoner om utvalgets arbeid, har vært ulike former for økonomiske stimuleringsordninger for økt deltagelse i livslang læring. Fra flere hold er det fremmet forslag om tilskuddsordninger til arbeidsgivere («kompetansefunn») og om fondsmodeller som kan støtte både arbeidsgiver og arbeidstager. Det kan føres gode teoretiske argumenter for at det underinvesteres i kompetanse, og siden brorparten av kostnaden i mange tilfeller er tapt arbeidsfortjeneste kan det begrunnes med at man ønsker å stimulere etterspørselen på denne måten. Samtidig er omfanget av denne markedssvikten vanskelig å anslå. Det er også svært usikkert hvor mye deltagelsen faktisk øker ved å innføre kostbare ordninger som gir støtte til arbeidsgivere og/eller individer som deltar. Det er en betydelig fare for at slike ordninger i liten grad øker deltagelsen og at de derfor primært blir en overføring til dem som uansett ville ha deltatt. Det er også betydelig usikkerhet knyttet til hvordan slike ordninger best kan innrettes. Utvalget har derfor valgt å ikke gå inn for å opprette nye, brede ordninger for å stimulere etterspørselssiden utover endringene i Lånekassen. I stedet går utvalget inn for utprøving av både stipend til skolepenger og lønnrefusjon, for individer og til arbeidsgiversiden. Utprøvingene bør innrettes som forskningsbaserte utprøvinger basert på tilfeldig tildeling, og de må i etterkant evalueres ved hjelp av registerdata for å få svar på hvordan tilskuddsordningene påvirket deltagelsen.

Utvidede utdanningsmuligheter for mottagere av dagpenger

For sysselsatte er beslutningen om å investere i kompetanse en avveining mellom kostnader i form av tapt arbeidsfortjeneste her og nå, og økt inntekt, nye oppgaver eller karrieremuligheter i framtiden. Dette er ikke en triviell avveining. For arbeidsledige er derimot avveiningen en annen. Er man arbeidsledig med støtte fra Nav har man et klart ansvar for å søke arbeid, samt å delta på eventuelle kvalifiserende eller aktiviserende tiltak. Dersom dette ikke utgjør en full arbeidsdag, er det i utgangspunktet liten grunn til ikke å delta i utdanning/opplæring i tillegg, for å være best mulig rustet for nytt arbeid. Regelverket for dagpenger tillater derimot ikke, som hovedregel, deltagelse i utdanning. Det er to årsaker til dette. For det første skal ikke dagpengeordningen fungere som en alternativ studiefinansieringsordning for personer som ikke egentlig er arbeidsledige. For det andre skal ikke deltagelse i utdanning forsinke retur til arbeid. Utdanningsmulighetene i dagpengeordningen er således et typisk eksempel på at ulike hensyn står mot hverandre i praktisk utforming av velferdsordninger. Utvalget mener likevel at dagens regler er for restriktive og foreslår at utdanningsmulighetene for arbeidsledige forbedres. Utvalget har tre forslag til utvidede utdanningsmuligheter innenfor dagpengeordningen:

• 1. Fulltidsledige, etter å ha vært ledige i minst tre måneder, skal kunne studere tilsvarende minst ti studiepoeng hver sjette måned i kombinasjon med dagpenger. Forslaget er balansert slik at det ikke vil lønne seg å misbruke ordningen ved å fiktivt melde seg arbeidsledig når man har planer om å studere. Videre er omfanget av studier såpass lavt at det neppe vil føre til redusert innsats i jobbsøking.

• 2. Den ovennevnte ordningen skal kunne utvides til 20 studiepoeng hver sjette måned i spesielt vanskelige konjunktursituasjoner, eksempelvis i situasjoner som den vi hadde i Rogalandsregionen etter oljeprisfallet høsten 2014.

• 3. Det tredje forslaget er relatert til forslaget fra Livsoppholdsutvalget om at personer uten fullført videregående opplæring skal kunne ta dette i kombinasjon med dagpenger, men da med redusert dagpengesats. Vi foreslår at det samme skal gjelde personer med utdaterte fagbrev. Dette vil være en liten gruppe, og dersom fagbrevet man har er utdatert, vil man i praksis være i samme situasjon som dem som ikke har videregående opplæring i det hele tatt. Disse bør derfor likebehandles. Hvilke fagbrev som defineres som utdaterte må avgjøres nasjonalt, og ikke på hvert enkelt Nav-kontor.

Utdanningsmuligheter for sykmeldte

Også for sykmeldte burde det å ta utdanning være vanligere enn i dag. For det store flertall av sykmeldinger er dette naturlig nok ikke en aktuell problemstilling. Enten varer sykmeldingen for kort, eller så er arbeidsevnen redusert så mye at deltagelse i utdanning ikke er mulig. Det finnes også sykmeldte som ikke har noen utsikter til å komme tilbake til sin arbeidsgiver, men har muligheter til å inneha andre typer arbeid. I slike situasjoner vil ofte praksis være at man først går ut sykmeldingsperioden (ett år) og deretter starter på arbeidsavklaringspenger, hvor man får tilgang til et utdanningstiltak. Å vente et helt år før man starter på utdanning vil ofte være sløsing med tid, og det er også trolig at ventetiden reduserer mulighetene for retur til arbeid. Utvalget mener derfor at den sykmeldte i slike tilfeller bør kunne si opp jobben og delta i utdanning allerede i sykmeldingsperioden. Utvalget har forsøkt å skissere et løp for hvordan dette kan gjøres i praksis der vi balanserer ønsket om deltagelse i utdanning med sykepengeordningens sårbarhet for misbruk. Forslaget kan også sees på som et forslag til implementering av den nye IA-avtalens punkt om kompetanse.

Forbedret system for realkompetansevurderinger

En viktig erkjennelse i at vi skal lære hele livet er at læring ikke bare foregår i utdanningssystemet. Realkompetanse er hva en person kan, uavhengig av hvor vedkommende har tilegnet seg det. For å styrke vekslingen mellom utdanning og arbeid er vurdering av realkompetanse viktig. Det kan bidra til mer effektive utdanningsløp for den enkelte hvis man får fritak fra opplæring i det man allerede har kompetanse i. Å bruke realkompetansevurdering som grunnlag for opptak til utdanning kan også gjøre tilgang til utdanning tilgjengelig for flere som ikke tilfredsstiller de formelle kravene. Formalisering av allerede opparbeidet kompetanse er dessuten blitt stadig viktigere i et arbeidsliv som stiller økte krav til formell kompetanse.

Til tross for at vi har hatt et system for vurdering av realkompetanse siden 2001, er det ikke praktisert enhetlig. Feltet bærer preg av å være fragmentert og underutviklet. Informasjonsgrunnlaget for å vurdere omfang og utbytte av ordningen er mangelfullt. Ordningen fremstår i dag ikke som et helhetlig system. Med respekt for feltets kompleksitet har det innenfor utvalgets mandat og tidsbegrensning likevel vært vanskelig å skissere større endringer. Utvalget foreslår derfor at det settes i gang et langsiktig arbeid for å etablere en mer enhetlig praksis for realkompetansevurderinger for opptak til studier og avkorting av studieløp ved norske universiteter, høyskoler, fagskoler og videregående skoler. Utvalget foreslår at det i første omgang bevilges midler til et prosjekt som skal utrede hvilke typer felles digitale verktøy som kan utvikles for å støtte institusjonene i deres arbeid med realkompetansevurderinger. Utvalget mener det ligger et betydelig potensial i å ta i bruk digitale løsninger og anbefaler at bruk av ny teknologi får en helt sentral plass i arbeidet.

I tillegg til prosjektet som skal identifisere verktøy som dekker felles behov på tvers av institusjoner, mener utvalget at selve praksisen på de ulike institusjonene bør styrkes. Som et ledd i dette arbeidet foreslår utvalget at det settes av friske midler til institusjonene for å øke omfang og utvikle metoder, samt at det etableres et nettverk som skal sikre jevnlig erfaringsutveksling.

Dagens system for realkompetansevurdering på fagskoler og i UH-sektoren er begrenset til personer som søker om opptak, og, når det gjelder avkorting, de som allerede er tatt opp til studier. Utvalget mener imidlertid at det bør være mulig å bli realkompetansevurdert opp mot et studium uavhengig av om man søker opptak. Poenget med å utvide muligheten til å bli realkompetansevurdert er å gjøre det enklere for personer å vurdere hvilke muligheter som finnes i høyere utdanning for videre karrierevei og videre utdanning. For at fagskoler og UH-sektoren skal utvide praksisen sin må det følge bevilgninger til dette.

Noe av årsaken til at det er utfordrende å komme med velbegrunnede forslag skyldes alvorlige mangler i statistikkgrunnlaget for ordningen. Et vesentlig punkt er derfor at dette må styrkes betydelig. I videregående opplæring vil det være behov for et registreringsverktøy hvor det enklere kan rapporteres om antall som både har søkt om og fått godkjent realkompetanse, samt hvor mye de har fått godkjent. På fagskolenivå bør det utvikles et system for rapportering på både opptaksgrunnlag og avkorting. I UH-sektoren er statistikkgrunnlaget bedre, men dagens registrering bør utvides. I forbindelse med å bedre statistikkgrunnlaget i UH-sektoren bør det også utredes hvordan finansieringssystemet påvirker insentivene til å gjennomføre fritaksvurderinger for fagskoler og UH-sektoren, samt hvilke tiltak som kan bidra til å støtte oppunder økt bruk av ordningen.

Fritt opptak til enkeltemner ved universiteter og høyskoler

Også innenfor høyere utdanning ønsker utvalget å bygge ned barrierene for deltagelse. Studenter uten dokumenterte kvalifikasjoner bør i større grad kunne delta i utdanning dersom det er ledige plasser, og dersom dette ikke er til særlig hinder for undervisningen. Utvalget foreslår derfor at alle som ønsker skal kunne søke om opptak til ledige enkeltemner, uten å måtte gå gjennom en realkompetansevurdering.

Eksamensrett for betalende studenter uten generell studiekompetanse

Innenfor høyere utdanning gjennomføres også noe av aktiviteten for livslang læring i form av studier der studenten betaler for deltagelse. I disse tilfellene tar deltager selv risikoen for at han eller hun ikke er i stand til å nyttiggjøre seg av opplæringen. Utvalget mener studenter som selv bekoster sin utdanning også bør få mulighet til å avlegge eksamen og oppnå studiepoeng, selv om de ikke har generell studiekompetanse.

Utvidet rett til videregående opplæring

Livslang læring behøver ikke nødvendigvis innebære at man skal utdanne seg «oppover» i utdanningssystemet, det kan også bety å utdanne seg i bredden. Utvalget ønsker å legge til rette for det ved at det gis rett til å ta (nytt) fagbrev, altså til å ta yrkesfaglig videregående opplæring for personer som fra før har fullført videregående. Retten skal også gjelde for de som har oppnådd generell studiekompetanse, men som ønsker å ta yrkesfaglig opplæring og avlegge fagprøve. For noen representerer dette en viktig mulighet for omskolering, mens det for andre er en mulighet til å få bredere og mer dekkende kompetanse i den jobben de allerede har. En slik rett bør ikke være en rett til å ta en hvilken som helst fagretning. I stedet foreslår utvalget at fylkeskommunen forpliktes til å gi opptak på et begrenset antall studier som det er uttrykte behov for i arbeidslivet.

1.7.4 Økt regionalt ansvar for koordinering og mobilisering

Norges næringsstruktur og geografi reiser noen særskilte utfordringer for arbeidet med livslang læring. I mange tilfeller handler kompetansepåfyll for voksne om spesialisering. Kombinasjonen av spredt bosetning og spesialisering vil ofte bety at den lokale etterspørselen etter et bestemt tilbud ikke er tilstrekkelig for at dette skal kunne tilbys lokalt. Videre kan avstanden til et sted hvor tilbudet finnes fysisk være lang, og deltagelse blir i praksis umulig.

Flere av utvalgets tiltak som tidligere er beskrevet adresserer utfordringer knyttet til regional kompetanseutvikling:

• Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging inneholder virkemidler for utvikling og drift av nye kompetansetilbud. Programmet vil bidra til utvikling av nytt tilbud i tråd med hva arbeidslivet etterspør, og vil være et virkemiddel også for utvikling av tilbud i tråd med lokale behov. Programmet kan fungere som en mekanisme for å samle etterspørsel fra ulike virksomheter og spredte områder slik at etterspørselen blir stor nok til å utløse tilbud. Programmet inneholder også virkemidler for å støtte små- og mellomstore virksomheter i å identifisere kompetansebehov og kunne gå i dialog med tilbydere. Programmet vil slik kunne bidra til å øke lokal etterspørselskompetanse.

• Ulike former for utdanning distribuert digitalt kan være nødvendig for å ha et tilfredsstillende utdanningstilbud over hele landet. Utvalgets tiltak om en støtteordning for å stimulere til mer og bedre digital utdanning vil kunne bidra til å øke tilbudet og tilgjengeligheten av slike utdanningstilbud.

• Utvalgets forslag til tiltak innebærer å styrke både videregående skole og fagskolenes rolle som tilbydere av utdanning og opplæring. Forslagene innebærer en utvidelse av ansvaret til fylkeskommunene.

Økt støtte til regionalt arbeid med koordinering og mobilisering

Som ansvarlig for å utvikle regionale kompetansestrategier, er fylkeskommunene koordinator og pådriver for lokal kompetanseutvikling. Regjeringen vil i juni 2019 legge fram en distriktsmelding der fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle spesifiseres nærmere i lys av regionreformen.

Å balansere tilgang og etterspørsel etter kompetanse er sentralt i koordineringsarbeidet til fylkeskommunen. Regional kompetanseutvikling er avhengig av systematisk og godt samarbeid mellom fylkeskommunen og en rekke andre aktører som det næringsrettede virkemiddelapparatet, kommuner, bedrifter og partene i arbeidslivet, Nav, studieforbund, fagskoler, universiteter og høyskoler.

I dag samarbeides det på regionalt nivå i en rekke nettverk og partnerskap, formaliserte og ikke-formaliserte, om kompetansepolitiske tiltak og satsinger (Vareide mfl., 2018). Utvalget anbefaler at man kartlegger og gjennomgår de mange samarbeidsfora, med mål om å etablere én hovedarena eller ett partnerskap for livslang læring og kompetansepolitiske temaer. Utvalget mener fylkeskommunene må ta en koordineringsrolle for å sikre best mulig utnyttelse av ressurser.

For å støtte opp under fylkeskommunen som koordinator og pådriver, anbefaler utvalget at fylkeskommunene tilføres midler som står i forhold til oppgavene. Utvalget anbefaler at bevilgningen under kapittel 553 Omstillingsdyktige regioner, post 60 «Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse» økes på statsbudsjettet for 2020 og kommer på samme nivå som 2018. Utvalget anbefaler at midlene øremerkes tiltak for å forsterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kompetanseutvikling av ansatte. Utvalget ønsker at fylkeskommunene skal bidra til koordinering av regionale fora, nettverksstrukturer og systematikk for å identifisere og samordne kompetansebehov i regionen.

1.8 Veien til livslang læring

Til grunn for utvalgets anbefalinger ligger det en ide om at vi bør investere mer og bredere i kunnskap gjennom hele livet. For å få til dette mener utvalget at utdanningstilbudet må gjøres tilgjengelig for flere, at det må kunne tas i kombinasjon med arbeid, og at det i større grad enn i dag skal åpnes for egenfinansiering fra deltager. Utvalget har en rekke mer eller mindre omfattende forslag for å oppnå dette:

• lettere tilgang til studier

• styrket studiefinansiering

• bedre muligheter til utdanning for personer utenfor arbeidslivet

• satsing på digitale og nettbaserte tilbud

• regelverksendringer som muliggjør større innslag av deltagerbetaling enn hva som er tilfelle i dag

Utvalget mener det er grunnlag for å sette i verk alle disse tiltakene relativt raskt.

Videre gir utvalgets innstilling to ulike «spor» for økt deltagelse – utover forslagene listet opp over. Det ene «sporet» går ut på å justere det eksisterende finansieringssystemet for høyere utdanning slik at livslang læring ikke nedprioriteres mot grunnutdanning ordinær, men i større grad likebehandles. Dersom dette skal gi økt deltagelse, og ikke gå på bekostning av grunnutdanning, må sektoren tilføres mer midler slik at kapasiteten kan økes. En tilføring av midler må følges av krav om måloppnåelse.

Det andre «sporet» er å styrke kapasiteten for å utvikle nye, skreddersydde tilbud gjennom et særskilt program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, hvor kostnaden i større grad enn i dag deles mellom det offentlige og deltagerne. Innenfor programmet legger vi opp til at etterspørselssiden deltar i behovsbeskrivelsen, utviklingen og dimensjoneringen av tilbudene i langt større grad enn hva som er vanlig i dag. Programmet utgjør et eget finansieringssystem for livslang læring. Siden utdanninger i dette programmet, sett fra tilbyders ståsted, fullfinansieres, vil det trolig ikke ha store implikasjoner for den ordinære grunnutdanningen. Utvalget tror et slikt program er egnet for å raskt øke tilbudet av relevant kompetansebygging for arbeidslivet.

De to sporene står ikke i motsetning til hverandre. Utvalgets anbefaling vil være å starte med Programmet samt enkelte av forslagene om endrede finansieringsordninger for UH-sektoren og fagskolene, herunder forslagene som vil bidra til at det utvikles emner av mindre omfang.

Forslagene om utvidede muligheter for deltagerbetaling bør også kunne iverksettes raskt. Økt innslag av egenbetaling vil innebære mindre økning i offentlige utgifter. Samtidig reiser ordninger som åpner for deltagerbetaling mer overordnede prinsipielle spørsmål om hva som skal være gratis, og for hvem. Dette er spørsmål utvalget i liten grad har vurdert, først og fremst av tidshensyn, men som det vil være naturlig å diskutere i tiden som kommer. Nærmest uansett hvordan man forsøker å trekke et skille mellom det som skal være gratis og det som skal bygge på egenbetaling så vil dette være problematisk, og det vil finnes mange krevende grensetilfeller.

Bruk av ny læringsteknologi vil også kunne medføre at eksisterende modeller for organisering og finansiering av utdanning må endres. Lykkes vi i å skape et mer digitalt tilbud, vil dette ha et stort potensial for distribusjon til en relativt lav kostnad. Dette har igjen stort potensial for kostnadseffektiv drift, og vil samtidig trolig gjøre det nødvendig å tenke annerledes enn dagens «lineære» resultatbaserte finansieringsordninger.

Sist, men ikke minst, vil det å lykkes med et system for godkjenning av ikke-formell opplæring ha potensial til å skape store endringer. Flere europeiske land innplasserer ikke-formell opplæring i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Det gjelder blant annet Sverige, Skottland, Nederland og Irland. I Danmark kan tilbydere av ikke-formell opplæring søke om innplassering fra høsten 2019. Det er et viktig tiltak som Norge bør følge opp.