Del 1
Kunnskapsgrunnlaget

3 Tilbud og etterspørsel

Livslang læring er all organisert læring gjennom livet, og inkluderer formell utdanning så vel som læring gjennom arbeid, kurs, seminarer og andre aktiviteter. Utdanningsnivået i Norge er stort sett høyt, og mange deltar i organisert og uorganisert læring. Samtidig er ikke utdanningsnivået i Norge noe særlig høyere enn andre OECD-land, og deltagelsen i livslang læring ser ikke ut til å øke i særlig grad.

Systemet som i dag finnes i Norge for å lære hele livet er sammensatt. Landets samfunns- og arbeidslivsmodell, nasjonale strategier og ulike aktører legger grunnlaget og mulighetene for livslang læring og kompetanseheving. Dette omfatter aktører og virkemidler på både tilbuds- og etterspørselssiden.

En beskrivelse av dagens aktiviteter og systemet knyttet til livslang læring gis i dette kapitlet. I kapittel 3.1 beskrives utviklingen i befolkningens utdanningsnivå, hovedtrekkene ved den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen, og Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Kapitlet går gjennom aktørene som har en rolle knyttet til utvikling eller iverksetting av kompetansepolitikk, virkemiddelapparatet for øvrig, samt tilbydere og etterspørrere. Noen aktører kan ha flere roller, for eksempel kan virksomheter være både tilbydere og etterspørrere av opplæring. I kapittel 3.2 gjennomgås tilbudet av livslang læring hos offentlige og private aktører på ulike nivåer, mens kapittel 3.3 ser spesielt på de fleksible tilbudene og virkemidler for å utvikle disse. I kapittel 3.4 gis en oversikt over hva som kjennetegner deltagelsen i livslang læring i dag, hvem som deltar i hva og virksomhetenes rolle og betydning. Kapittel 3.5 beskriver samsvaret mellom tilbuds- og etterspørselssiden når det gjelder livslang læring, og hvilke virkemidler og tiltak som er iverksatt for å sørge for samordning. Et sammendrag gis i kapittel 3.6.

3.1 Livslang læring i Norge

Utdanning legger et viktig grunnlag for den enkeltes rolle i samfunnet, og for Norges produktivitet og økonomiske vekst. Endringer i demografi og teknologi påvirker arbeidsmarkedet, og hvilken kompetanse og ferdigheter det er behov for i framtiden. Samtidig legger internasjonal konkurranse press på arbeidstagernes konkurranseevne. Informasjon om utviklingen i utdanningsnivået over tid i Norge, og hvordan situasjonen er i dag, gir noe av grunnlaget for å kunne si noe om behovet for kompetansepåfyll og livslang læring. Hvordan samfunnet, det politiske systemet, forvaltningen, og andre aktører er satt sammen for å legge til rette for livslang læring er viktig. I dette kapitlet blir disse aspektene beskrevet nærmere.

3.1.1 Utdannings- og kompetansenivået

Grunnskole er obligatorisk og gratis for alle i Norge. All utdanning utover grunnskole er individets eget valg, men alle har lovfestet rett til gratis videregående skole. I løpet av de siste 40 årene har det vært en betydelig økning i befolkningens formelle kompetanse, og økningen har vært størst blant kvinner. Som illustrert i figur 3.1 hadde omtrent halvparten av befolkningen grunnskole som høyeste fullførte utdanning i 1980. Samtidig hadde omtrent 40 prosent videregående opplæring eller fagskole som høyeste fullførte utdanning. Tallene for 2017 viser at det har vært en betraktelig nedgang i antall personer som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning, til fordel for økt grad av høyere utdanning på universitet- og høyskolenivå. Økningen har vært på 20 prosentpoeng fra 1980–2017, og i dag har omlag en tredjedel av Norges befolkning høyere utdanning. I 2017 hadde over 37 prosent av kvinner universitets- og høyskoleutdanning, mot 30 prosent av menn (Nygård, 2018). Selv om en stor andel av Norges befolkning har høyere utdanning, er det ikke ulikt andre OECD-land (NOU 2018: 2). Fortsatt har nesten en fjerdedel av befolkningen fortsatt kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Figur 3.2 viser utviklingen i utdanningsnivået i den norske befolkningen over tid.

Kilde: SSB, 2018h

Selv om videregående opplæring ikke er obligatorisk, går rundt 92 prosent av hvert årskull videre fra grunnskole til videregående opplæring (SSB, 2018r; SSB, 2017f). Andelen av befolkningen med videregående opplæring eller fagskole som høyeste fullførte utdanning har holdt seg relativt stabil på rundt 40 prosent gjennom årene, men en sentral problematikk er at færre elever fullfører dette opplæringsnivået sammenlignet med andre OECD-land (NOU 2018: 2; OECD, 2016). Gjennomsnittsalderen for fullføring av yrkesfag i Norge er 27 år (NOU 2019: 2). En av grunnene til at mange voksne får fagbrev er de mange ordningene som tilrettelegger for det (NOU 2019: 2). Hele én av tre som avlegger fagprøven gjør det gjennom praksiskandidatordningen, en ordning som er tilpasset dem som har jobbet flere år som ufaglært. (NOU 2019: 2). Det er vanligere at menn har videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, enn at kvinner har det (Nygård, 2018). Henholdsvis 40 prosent av menn og 35 prosent av kvinner har videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning. Bakgrunnen for dette er sammensatt, men noe av forskjellen kan tilskrives at kvinner er mindre representert i de delene av arbeidslivet der yrkesfagene står sterkt (Bratsberg mfl., 2016).

Kilde: SSB, 2018h

For å få et tydelig bilde av utdanningsnivået til dagens og morgendagens arbeidsstyrke, snakkes det ofte om kjernegruppen. Dette er personer i aldersgruppen 25–39 år. Utviklingen i utdanningsnivået for denne gruppen følger samme trend som befolkningen ellers. Med andre ord har det vært en jevn nedgang i andelen som har lavere utdanning som høyeste fullførte utdanning, og en jevn økning i andelen som har høyere utdanning (SSB, 2018h).

Innvandrere har som gruppe høyere utdanning enn befolkningen ellers sett under ett. Dette skyldes blant annet at innvandrerne som gruppe er yngre. Arbeidsinnvandringen de senere år har ført til en økning i andelen innvandrere med lang høyere utdanning, mens andelen med kort høyere utdanning har vært tilnærmet uendret de siste 20 årene (SSB, 2018h).

Til tross for at utdanningsnivået i Norge kan anses som godt, er det mangel på kompetanse innen visse fagområder. I framskrivingene til SSB og perspektivmeldingen fra 2017, forventes det økt vekst i næringen for helse og omsorg (Meld. St. 29 (2016–2017)). En stor del av veksten i denne næringen tilskrives en økende andel av eldre i befolkningen, og dermed et økt behov for helse- og omsorgstjenester i framtiden (Leknes mfl., 2018). Ifølge Navs bedriftsundersøkelse er mangelen på arbeidskraft størst innenfor eiendomsdrift, og forretningsmessig og faglig tjenesteyting. Det er også stor mangel innenfor helse- og sosialtjenester. Hva gjelder enkeltyrker, er det størst mangel innen ulike helseyrker som sykepleiere, på tømrere og snekkere, samt yrker innen IT som programvareutviklere og systemanalytikere (NAV, 2018d). NHOs kompetansebarometer for 2017 viser at seks av ti medlemsbedrifter melder om et udekket kompetansebehov innenfor håndverksfag, ingeniørfag og tekniske fag (Rørstad mfl., 2017).

3.1.2 Hovedtrekk ved vår samfunns- og arbeidslivsmodell

Norge har, sammen med de øvrige nordiske landene, i større grad lykkes med å forene og oppnå både økonomisk vekst og likhet enn de fleste andre land. Dette ses vanligvis i sammenheng med grunnleggende trekk ved hvordan vi har organisert samfunns- og arbeidslivet vårt, som gjerne blir klassifisert som en variant av den nordiske modellen. Når grunntrekkene ved denne modellen beskrives, legger mange vekt på at den bygger på et samspill mellom tre hovedpilarer (Hernes, 2007; Dølvik & Steen, 2018):

• En makroøkonomisk politikk innenfor rammen av små åpne økonomier, med hovedmål å fremme vekst, full sysselsetting og inkludering.

• En omfattende og generøs skattefinansiert velferdsstat med vekt på universelle ytelser, et bredt spekter av gratis eller sterkt subsidierte offentlige tjenester, og like rettigheter til alle.

• Et velorganisert arbeidsliv basert på samarbeid og dialog mellom partene i arbeidslivet og myndighetene på sentrale samfunnsområder, og utstrakt partssamarbeid både på nasjonalt nivå og innen den enkelte bedrift. Stikkord her er blant annet sentralisert, koordinert lønnsdannelse og minstelønnsgaranti, lokale forhandlinger om lønn og formelt regelverk rundt medbestemmelse, og myndiggjøring av de ansatte som gjennom sine organisasjoner deltar i et praktisk samarbeid for å videreutvikle bedriften.

Samspillet mellom disse har blant annet bidratt til at vi har et samfunn preget av høy grad av tillit, små lønns- og inntektsforskjeller og et omstillingsdyktig nærings- og arbeidsliv med høy mobilitet. Studier viser at det er høy korrelasjon mellom medarbeidernes autonomi og produktivitet. Man antar at mer autonome medarbeidere har lettere for å tilegne seg ny kunnskap, og få omsatt denne til ny innovasjon og økt produktivitet. Høy grad av tillit i samfunnet bidrar til å senke transaksjonskostnadene i enhver økonomisk aktivitet. Autonomi i arbeidsutførelsen, medarbeiderdrevet innovasjon og høy grad av tillit antas å være viktige grunner til at Norge skårer høyt når det gjelder produktivitet, og det til tross for at vi ikke skårer spesielt godt når det gjelder forskning og utvikling (Berg mfl., 2016).

Et velfungerende sosialt sikkerhetsnett kan tilsvarende også bidra til høy produktivitet. Det bidrar til mobilitet i arbeidsstyrken ved at ansatte tør å ta større sjanser, for eksempel ved å skifte jobb og begynne på noe nytt. Adgangen til universelle og generøse velferdsgoder, som billig utdanning og fri tilgang på helsetjenester, bidrar til å redusere usikkerhet under omstillinger i økonomien. Det gjør at man raskere kan oppnå en bedre reallokering av landets ressurser (Hernes, 2007; Dølvik & Steen, 2018).

Det norske arbeidslivet er kunnskapsintensivt. Relativt høye minstelønnssatser og en sammenpresset lønnsstruktur innebærer at høyt utdannet arbeidskraft er relativt billig i Norge sammenlignet med andre land, mens lavt utdannet arbeidskraft er relativ dyr. Arbeidsgivere har dermed sterke insentiver til å sikre seg ansatte med høy kompetanse. At høyt utdannet arbeidskraft er relativt billig, må blant annet også ses i sammenheng med at vi har gratis utdanning, og god tilgang til utdanning gjennom gunstige finansieringsordninger.

Høyt utdannet arbeidskraft er ofte en komplementær faktor til teknologi i produksjonsprosesser i mange næringer, noe som i seg selv er en driver for innføring av ny teknologi. Også sentral lønnsdannelse, som bidrar til lønnsrigiditet på bedriftsnivå, gir virksomhetene insentiver til å innføre ny teknologi.

Virksomheter med rutinepregete oppgaver som kan standardiseres vil ha sterke insentiv til å investere i teknologi for å erstatte den relativt dyre arbeidskraften som har lav kompetanse. Som et resultat av blant annet dette, har Norge relativt få arbeidsplasser som ikke stiller krav til formell kompetanse. Sterke arbeidsgiverinsentiver gjennom lønnsdannelsen gjør at selv stillinger som besettes av de med lavest kompetanse krever digitale ferdigheter, samarbeidsevner, kognitive og organisatoriske egenskaper.

Partene, som har en sterk stilling i norsk samfunns- og arbeidsliv, har tradisjonelt hatt kompetanse høyt på sin agenda. Gjennom partssamarbeidet har det blant annet blitt framforhandlet rettigheter knyttet til kompetanseheving for ansatte, som er nedfelt i avtalene mellom arbeidslivspartene.

En utfordring ved den norske arbeidslivsmodellen – selv om vi har høy sysselsetting både blant menn og kvinner – er at personer med lav formell kompetanse kan ha problemer med å få varig fotfeste i arbeidsmarkedet. Det har blant annet sammenheng med høye minstelønninger, stor konkurranse om relativt få jobber for ufaglærte, og at mange har jobber som er utsatt som følge av innføring av ny teknologi og automatisering.

3.1.3 Nasjonal kompetansepolitisk strategi

I 2013 ble Norge med i OECD-prosjektet Skills Strategy. OECD gjorde en kartlegging av kompetansepolitikken og systemene i Norge, og en sentral anbefaling var at Norge burde utvikle en egen kompetansepolitisk strategi. Som det første medlemslandet i OECD utarbeidet Norge en Nasjonal kompetansepolitisk strategi (NKPS) som ble undertegnet i 2017. I NKPS defineres kompetansepolitikk som den samlede politikken for utvikling, mobilisering og anvendelse av kompetanse i hele det norske samfunns- og arbeidslivet. Strategipartene er:

• Regjeringen, representert ved Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. I tillegg representerer Sametinget de samiske interessene.

• Partene i arbeidslivet representert ved Arbeidsgiverforeningen Spekter, KS, NHO og Virke fra arbeidsgiversiden, og Akademikerne, LO, Unio og YS fra arbeidstagersiden.

• Frivillig sektor og studieforbund representert ved Voksenopplæringsforbundet (VOFO).

Strategipartene er enige om følgende tre hovedinnsatsområder i kompetansepolitikken:

• Gode valg for den enkelte og for samfunnet.

• Læring i arbeidslivet og god bruk av kompetanse.

• Styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet.

Kompetansepolitikken berører altså ulike samfunnsområder på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå i forvaltningen. Målgruppen for strategien er hele den voksne befolkningen. Kompetansepolitisk strategi følges opp gjennom Kompetansepolitisk råd, som er sammensatt av de samme aktørene som undertegnet kompetansepolitisk strategi. Sametinget har observatørrolle i rådet.

3.1.4 Aktører i systemet for livslang læring

Utdanning for alle er en grunntanke i norsk politikk. Barn og unge skal ha lik rett til utdanning, uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturell bakgrunn og eventuelle spesielle behov. Offentlig utdanning i Norge er gratis, og det er bred politisk enighet om at gratisprinsippet også skal gjelde for høyere utdanning. Videreføring av gratisprinsippet var også en forutsetning i mandatet til ekspertgruppen som gjennomgikk modellen for finansiering av universiteter og høyskoler (Kunnskapsdepartementet, 2015).

Slik det framgår av NKPS går kompetansepolitikken på tvers av departementsområder og sektorer, og den er tuftet på et samspill mellom nasjonale og regionale aktører. Et system for å lære hele livet involverer imidlertid aktører langt utover strategipartene i NKPS. Figur 3.3 gir en oversikt over de ulike aktørene i det norske systemet for livslang læring. I figuren brukes en gruppering av aktører som departementer og strategiparter, forvaltere, tilbydere og etterspørre. I resten av dette kapitlet beskrives ansvaret og rollene til nasjonale og lokale forvaltere, samt partene i arbeidslivet. I kapittel 3.2 og kapittel 3.4 går vi nærmere inn på tilbyderne og etterspørrerne av livslang læring.

Forvaltere

De statlige direktoratene fungerer som faglige rådgivere. I tillegg iverksetter de vedtatt politikk og forvalter lover, regelverk og tilskudd innenfor sin sektor.

Kompetanse Norge er direktoratet som har ansvar for kompetansepolitikken. I 2018 forvaltet Kompetanse Norge 16 ulike tilskuddsordninger med 688 millioner kroner i tilskuddsmidler (Kompetanse Norge, 2018f), de fleste knyttet til livslang læring. Kompetansepluss er den største tilskuddsordningen, og i 2018 ble det gjennom ordningen bevilget i overkant av 200 millioner kroner til prosjekter for styrking av grunnleggende ferdigheter hos voksne. Et annet eksempel er tilskuddsordningen for å styrke kompetanseutvikling i arbeidslivet, der fylkesvise partnerskap kan søke midler på vegne av ett eller flere offentlige karrieresentre i sitt fylke. Totalt ble det bevilget 33 millioner kroner til denne ordningen i 2017 (Kompetanse Norge, 2018f). Målet er å nå ut til virksomheter som i liten grad tilbyr opplæring i arbeidslivet, eller som har ansatte som har lav deltagelse i opplæringstiltak.

Lånekassen er statens instrument for støtte til livsopphold for studenter. Lånekassen gjør utdanning mulig for svært mange mennesker, uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. Omgjøring av lån til stipend ved avlagte studiepoeng, rentefordeler og ulike ordninger for delvis eller hel gjeldsslette bidrar til at Lånekassen er en betydelig utgift for det offentlige. I 2019 har Lånekassen budsjettert med utgifter på 42,1 milliarder kroner og 22,8 milliarder kroner i inntekter, det vil si at nettoutgiften for staten er omtrent 19,3 milliarder kroner. Lånekassen gir ikke bare lån og støtte til høyere utdanning, men også støtte til videregående opplæring er en betydelig utgift.

NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, arbeider for å sikre, utvikle og informere om kvalitet i høyere utdanning (NOKUT, 2018). NOKUT fører tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning. Arbeidet deres skal bidra til at samfunnet har tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning samt godkjent utenlandsk utdanning. Forskrift om kvalitet i høyere utdanning og studietilsynsforskriften legger føringer for hva et studietilbud må bestå av for å være godkjent som høyere utdanning. Universiteter og høyskoler er selvakkrediterende institusjoner. Det innebærer at de selv kan godkjenne opprettelsen av nye studietilbud som gir studiepoeng. Institusjonen må selv sikre at studietilbudet tilfredsstiller de standarder og kriterier som er gitt av Kunnskapsdepartementet og NOKUT. For fagskolene er det ikke mulig å bli akkreditert som institusjon, men de kan oppnå selvakkreditering på fagområder. Dette innebærer at fagskolene må søke NOKUT om godkjenning hver gang de ønsker å opprette et nytt tilbud utenfor fagområder der de er akkreditert.

I 2018 ble Diku opprettet som en sammenslåing av Norgesuniversitetet, Senter for internasjonalisering av utdanning og Program for kunstnerisk utviklingsarbeid. Dikus virkemiddelapparat omfatter ulike ordninger for kvalitetsutvikling innenfor høyere utdanning. Den største av disse er ordningen med Sentre for fremragende utdanning.

Utover tilskuddsordningene som skal ivareta de mer generelle hensynene til livslang læring, finnes det også store tilskuddsordninger hos enkelte fagdirektorater som skal bidra til at flere lærer hele livet. Utdanningsdirektoratet brukte i 2018 mer enn 1,5 milliarder kroner på formell kompetanseheving av lærere og skoleledere (Utdanningsdirektoratet, 2018c). I tillegg til å forvalte flere hundre millioner til ulike kompetansetiltak, er Helsedirektoratet en aktiv part i dimensjoneringen av utdanning på sitt fagområde (Helsedirektoratet, 2019). Disse ordningene bidrar sterkt til at deltagelse i livslang læring i yrkesgrupper som omfattes av ordningene er høy.

En annen aktører innenfor kompetansefeltet er IMDi, som har ansvaret for å følge opp introduksjonsloven, herunder introduksjonsprogrammet for flyktninger og norskopplæringen. IMDi forvalter tilskudd til ulike prosjekter som berører kompetansepolitikken, spesielt knyttet til arbeid med innvandrere og integrering (IMDi, 2018b). Til sammen forvalter direktoratet 18 tilskuddsordninger, hvorav de fleste er rettet mot kommuner og organisasjoner. Samlet utgjorde ordningene rundt 18 milliarder kroner i 2017. De største tilskuddene er integreringstilskuddene, som kommunene får tildelt pr. bosatte flyktning, men IMDi gir også organisasjoner, som bidrar med konkrete integreringstiltak som norsktrening, leksehjelp eller informasjon om det norske samfunn, betydelige tilskudd.

For de som ikke er sysselsatt har Nav en rekke ulike tiltak som går på kompetanseutvikling. Navs primæroppgave er å bidra til at flere kommer i arbeid og færre mottar stønad, og deres tilbud om arbeidstrening, karriereveiledning, og kompetansehevende kurs er ment å bidra til dette (Arbeids- og sosialdepartementet, 2018).

Det finnes en rekke virkemidler som skal sikre konkurransekraft i norsk næringsliv. Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva er alle virkemiddelaktører som jobber med FoU-prosesser, styrking av bedriftenes kompetanse og økt innovasjon (Flatnes, 2016). Nettverks- og klyngeprogrammer er deler av dette virkemiddelapparatet som er særlig relevante for etterspørselen av kompetanseutvikling og for samarbeid mellom tilbydere- og etterspørrere av kompetanse. Disse aktørene jobber for å dreie næringsstrukturen mot flere kunnskapsintensive bedrifter. Slike bedrifter vil i større grad ønske å investere i kompetanse enn andre (Brandt mfl., 2009).

Lokale forvaltningsnivåer

Både kommuner og fylkeskommuner har sentrale roller i et system som skal muliggjøre at flere kan lære hele livet. Begge virker som skoleeier, samfunnsutvikler og planmyndighet. Fylkeskommunens politiske rolle går ut på å lage helhetlig politikk innenfor sitt geografiske område, for eksempel ved å omsette nasjonal sektorpolitikk til en regional kontekst (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018e). Ekspertutvalget som skulle vurdere nye oppgaver til regionene i forbindelse med regionreformen påpeker at fylkene som regional samfunnsutvikler har en viktig bindeleddfunksjon mellom staten og kommunenivået. På denne måten har fylkeskommunen en viktig samfunnsutvikler- og planleggerrolle, som blant annet går ut på å koordinere og utvikle kompetansepolitikken i egen region. Fylkeskommunene har en nøkkelrolle i regionale partnerskap for blant annet kartlegging av kompetansebehov, dimensjonering av utdanninger, tiltak og virkemidler for å heve kompetanse hos innbyggerne og virksomheter basert på næringslivets og arbeidsmarkedets behov og utfordringer regionalt. Fylkeskommunen er ansvarlig for å utvikle regionale kompetansestrategier som skal bidra til balanse mellom tilgang på kompetent og relevant arbeidskraft på den ene siden, og etterspørselen fra arbeidslivet på den andre. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 3.5.2.

Kommunene tar gjerne også et stort næringsutviklingsansvar, enten på egen hånd eller ved å etablere og finansiere utførende institusjoner som næringsselskap, etableringskontor, næringshager, destinasjonsselskap og regionråd (Moen, 2011; Vareide mfl., 2019). Kommunene driver med næringsutvikling, for eksempel for å styrke befolkningsutvikling, sysselsetting, folkehelse, miljø og velferd, og ikke minst kommunens egne inntekter. Tiltak for kompetansebygging vil være et av mange mulige virkemidler. Videre er kommunene den største offentlige arbeidsgiveren, og er derav også en viktig etterspørrer av kompetanseheving.

For en nærmere beskrivelse av kommunene og fylkeskommunene som tilbyder av utdanning og opplæring, se kapittel 3.2.1 og 3.2.2. Fylkeskommunen vil få tilført nye oppgaver og vil få en forsterket rolle i kompetansepolitikken gjennom regionsreformen. Det er ventet at dette konkretiseres i distriksmeldingen som kommer i juni 2019 og i kommuneproposisjonen for 2020.

Partene i arbeidslivet

Partene i arbeidslivet er viktige bidragsytere i den nordiske modellen, og bidrar til et høyt kunnskapsnivå og økt kompetanse i brede lag av befolkningen (Meld. St. 9 (2018–2019)). Gjennom topartsavtaler og hovedavtaler inngått mellom arbeidstager- og arbeidsgiverorganisasjonene, er det slått fast at bedriftene har ansvar for at de ansatte får relevant kompetanse. Fafo finner at tariffavtalene skaper insentiver for at arbeidstagere deltar i utdanning og opplæring, styrker relevans i tilbudet og etablerer finansieringsordninger som muliggjør deltagelse (Seip, 2018). For eksempel kan tariffavtalene styrke rettigheter til å delta i utdanning og opplæring gjennom bestemmelser om permisjonsrettigheter utover dem som allerede finnes i arbeidsmiljøloven. I en annen studie slår Fafo fast at partenes samarbeid rundt kompetanseutvikling fungerer godt. I kompetansepolitikken preges partssamarbeidet av gjensidige interesser heller enn forhandlinger mellom to motparter (Talberg, 2019).

Lønnsforhandlingene mellom arbeidslivets parter bidrar til at Norge, og Norden, har en mer sammenpresset lønnsstruktur enn andre land (Salvenens, 2017). En sammenpresset lønnsstruktur betyr relativt små forskjeller mellom høyt- og lavtlønte. På den ene siden kan dette isolert sett gi lave insentiver for å ta utdanning. Gratis utdanning vil ha motsatt effekt. Flere, blant annet LO, fokuserer på at den nordiske modellen innebærer en såkalt kompetanselinje som lar hele arbeidsstokken bli med på kompetansehevingen. LO mener at dette sørger for produktivitet og utjevning (LO, 2017).

I andre halvdel av 1990-tallet var tilbud og finansiering av utdanning et sentralt tema i tariffoppgjørene. Slik hadde partene i arbeidslivet stor innvirkning på Kompetansereformen. Kompetanseutviklingsprogrammet, forgjengeren til Kompetansepluss-ordningen, var et konkret resultat av disse forhandlingene (Døving mfl., 2006). Partene i arbeidslivet er også parter i Nasjonal kompetansepolitisk strategi (se kapittel 3.1.3).

Fagforeningene har en rekke ulike stipender og ordninger hvor medlemmer kan søke om støtte for å dekke kostnader til kursavgift og livsopphold i forbindelse med utdanning. Disse fondene kan både være finansiert av folketrygden, som i helsesektoren, eller gjennom tariffavtalene. Seip (2018) finner i sin kartlegging av det statlige tariffområdet at det hvert år settes av over 250 millioner kroner til ulike opplærings- og utviklingsfond (OU-fond). Mye av dette går til opplæring i tillitsvalgttjenesten. Som eneste arbeidsgiverrepresentant har Oslo kommune avsatt 20 prosent av sitt OU-fond til utdanning og opplæring (Seip, 2018).

3.2 Tilbud

I dette kapitlet beskrives tilbyderne av livslang læring i Norge, og ulike tiltak som er iverksatt for å stimulere disse. Figur 3.4 gir en forenklet oversikt over tilbydere av livslang læring. Formell utdanning tilbys av de offentlige utdanningsaktørene, samt akkrediterte private tilbydere på ulike nivåer. Markedet for ikke-formell opplæring er mindre oversiktlig og omfatter svært mange private tilbydere, studieforbund, tilbud i regi av bransjeorganisasjoner og bedriftsintern opplæring. Enkelte tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter finansieres innenfor Kompetansepluss-ordningen hvor private aktører og studieforbund ofte er tilbydere. Figuren omfatter også uformell læring, selv om dette i all hovedsak ikke er en del av utvalgets mandat. Uformell læring er den kunnskapen man tilegner seg på egen hånd, utenom organiserte utdannings- og opplæringsopplegg. Denne læringen må være planlagt, og man må ha et bevisst ønske om læring. Dette skiller uformell læring fra tilfeldig læring, den typen kunnskap vi tilegner oss hver dag, uten kanskje å tenke så mye over det.

3.2.1 Kommuner

Kommunene har ansvaret for opplæring på grunnskolenivå for voksne. For å ha voksenrett til grunnskoleopplæring, må man være over opplæringspliktig alder (16 år), ikke ha rett til videregående opplæring, ha lovlig opphold i Norge og trenge grunnskoleopplæring (Rundskriv Udir-3/ 2012). I skoleåret 2017–18, deltok 9 807 voksne i grunnskoleopplæring. Av disse utgjør minoritetsspråklige 97 prosent (Kompetanse Norge, 2018c). Grunnskoleopplæring for voksne skal tilrettelegges for den enkeltes forutsetninger, behov og livssituasjon. Det kan i praksis innebære kveldsundervisning, nettundervisning, komprimerte løp, intensivkurs eller mulighet til å ta opplæringen på kortere eller lengre tid. Som en følge av Meld. St. 16 (2015–2016) er det satt i gang forsøk med modulbasert grunnopplæring, kalt forberedende voksenopplæring. Det er nå utviklet modulstrukturerte læreplaner og det er satt av midler i statsbudsjettet for 2019 til utprøvning av disse (Kompetanse Norge, 2018e).

3.2.2 Fylkeskommuner

Voksne over 25 år har en voksenrett til videregående opplæring dersom de ikke har fullført slik opplæring fra før. Det er fylkeskommunen som har ansvaret for å tilby denne opplæringen. Videregående opplæring for voksne skal være tilpasset den enkeltes behov når det kommer til tid, sted, lengde og progresjon, og være basert på en realkompetansevurdering. Denne opplæringen vil i en del statistikker kategoriseres som videreutdanning (BDO, 2019). I tilfeller hvor fylkeskommuner tilbyr kurs for voksne som ikke fører til formell kompetanse, kan kursene kategoriseres som etterutdanning. I 2017 deltok 27 104 voksne i videregående opplæring, og av disse tok 81 prosent yrkesfaglig opplæring (Kompetanse Norge, 2018b).

Fylkeskommunene organiserer voksenopplæringen på ulike måter innad i fylkesadministrasjonen, oftest som enten en avdeling eller som en egen virksomhet. De fleste legger ansvaret for voksenopplæringen i en avdeling for enten utdanning eller opplæring i fylkesadministrasjonen, underlagt fylkesmannen. I denne avdelingen ligger ansvaret for voksenopplæringen, enten som egen enhet eller som en del av videregående skoler i fylket. BDO (2019) finner at tolv fylkeskommuner har opplæringssentre for voksne. Noen få fylkeskommuner har organisert voksenopplæring som en egen virksomhet. Disse er også underlagt fylkesadministrasjonen. Buskerud, Nordland og Finnmark fylkeskommune tilbyr voksenopplæringen ved et Opplærings- og utviklingssenter (OPUS). Disse er gjerne organisert som egne avdelinger ved videregående skoler, som i tillegg til ordinær videregående opplæring kan tilby kurs til bedrifter og enkeltpersoner, likt private tilbydere av ikke-formell opplæring. Flere fylkeskommuner har egne nettskoler på videregående nivå. Dette er Buskerud, Vestfold, Telemark, Rogaland, Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark. Se kapittel 3.5.2 for omtale av fylkeskommunens kompetansepolitiske oppgaver.

3.2.3 Fagskoler

Fagskoleutdanning, eller høyere yrkesfaglig utdanning, er plassert på nivå 5 i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, nivået over videregående opplæring (NOKUT, 2019b). Det finnes omtrent 80 offentlige og private fagskoler i Norge (Høst mfl., 2018). Siden høsten 2012 har antall studenter ved fagskolene holdt seg relativt stabilt på omlag 15 000 (SSB, 2017a), men antall utdanningstilbud har hatt en svak nedgang med årene. Per våren 2019 finnes det 898 studietilbud (DBH, 2018).

En kartlegging viser at fagskolene, med yrkesrettet utdanning, er en sentral utdanningsaktør som muliggjør at flere lærer hele livet (BDO, 2019). Samlet sett tilbys det mange muligheter på tvers av geografi, fagområder og organisering i regi av fagskolene. Flere tilbud er også tilgjengelig på nett. Både de offentlige og de private fagskolene oppgir i nokså høy grad at etter- og videreutdanning er et satsingsområde (Tømte mfl., 2015).

En studie av fagskolestudenter viser at 85 prosent av de som tar fagskoleutdanning har hatt inntektsgivende arbeid rett før utdanningen (Waagene & Støren, 2013). Dette tyder på at fagskoler i stor grad fungerer som et tilbud for arbeidstagere som ønsker å bygge sin kompetanse videre. Det er også et særtrekk ved fagskolene at det lokale arbeidslivets kompetansebehov i stor grad legges til grunn ved etableringen av nye tilbud (Tømte mfl., 2015). Bedriftene kan selv ta initiativ til eller delta i utviklingen av utdanningene.

3.2.4 Universiteter og høyskoler

Universitetene og høyskolene skal sørge for at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunnskap og kompetanse av høy kvalitet og relevans, og skal gjennom det bidra til utvikling og omstilling. Staten har ansvaret for universitetene og høyskolene, som forvaltningsmessig er direkte underlagt Kunnskapsdepartementet. Departementet styrer sektoren gjennom lover og forskrifter, organisering og finansiering, etatsstyring og styringsdialog, og analyse, statistikk og undersøkelser (Hægeland, 2015). Kunnskapsdepartementet har stilt opp noen overordnende mål for sektoren og disse konkretiseres i årlige tildelingsbrev. Tradisjonelt står faglig og institusjonell autonomi sterkt. Denne styringsideologien baserer seg på at universitetene og høyskolene selv har bedre innsikt i driften av et lærested enn det myndighetene har (NOU 2016: 3). I europeisk sammenheng har de norske institusjonene høy grad av faglig autonomi, men scorer lavt på finansiell autonomi blant annet fordi de ikke kan låne penger eller bestemme selv når de vil ta skolepenger (Hægeland, 2015). Institusjonene finansieres i stor grad over statsbudsjettet og staten har derfor et legitimt behov for styring og for å ivareta nasjonale hensyn og samordning. I de senere årene har det kommet tydeligere mål for sektoren knyttet til et resultatbasert finansieringssystem. Siden 2017 har Kunnskapsdepartementet inngått utviklingsavtaler med samtlige institusjoner. Disse skal komplementere mål- og resultatstyringen i finansieringssystemet, og bidra til tydeligere institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling i sektoren (Kunnskapsdepartementet, 2017c).

Definisjonen av videreutdanning tilsier at ethvert studium kan være videreutdanning for den enkelte student. Noen institusjoner merker noen utdanninger eksplisitt som «videreutdanning», og andre har organisert videreutdanningstilbudet på ulike måter i egne organisatoriske enheter. Før sammenslåingene i UH-sektoren hadde 17 av 49 læresteder en egen sentral etter- og videreutdanningsenhet (Tømte mfl., 2015). De sentrale enhetene har gjerne ansvar for studieadministrasjonen. Noen steder har enhetene også ansvar for utvikling og faglig koordinering av tilbudene. Andre læresteder har en desentralisert organisering, hvor ansvaret ligger hos instituttene og fakultetene. Tømte mfl. (2015) finner ingen systematiske forskjeller i antall tilbud mellom læresteder med henholdsvis sentral og desentralisert organisering av tilbudene. Strategier for etter- og videreutdanning er lite utbredt, også ved institusjoner med egne enheter som jobber med dette (Tømte mfl., 2015).

En undersøkelse gjennomført av BDO1 (2019) finner at det tilbys flest videreutdanningstilbud innen lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk. Også innenfor helse-, sosial- og idrettsfag og humanistiske og estetiske fag er videreutdanningstilbudet omfattende. Datamaterialet viser at UH-institusjoner i liten grad tilbyr videreutdanning innen primærnæringsfag og ingeniørfag, bygg- og anlegg, inkludert arkitektur. Andelen videreutdanningstilbud som er deltidsstudier er gjennomgående høy ved de ulike institusjonstypene. I sin kartlegging av tilbudet av videreutdanninger finner Tømte mfl. (2015) en dreining mot fleksible formater, men at tradisjonelle undervisningsformer fortsatt står sterkt. Nær halvparten av tilbudene er rent samlingsbaserte.

BDO (2019) bemerker at tilbudet av ikke-formell opplæring er vanskeligere å kartlegge, og at mange institusjoner ikke skiller mellom uttrykkene «etterutdanning» og «videreutdanning» selv om de tilbyr ulike former for utdanning og opplæring. Tilbudene er ikke nødvendigvis vanskelige å finne for brukere, men heller vanskelige å kategorisere innenfor definerte rammer.

3.2.5 Private tilbydere av høyere utdanning

Det finnes en rekke private tilbydere av høyere utdanning, herunder tre private vitenskapelige høyskoler og 22 private høyskoler (BDO, 2019). Disse institusjonene er underlagt de samme kvalitetskravene som de offentlige. Tilbudet fra private høyskoler og offentlige høyere utdanningsinstitusjoner er derfor i mange hensende lignende. Likhetstrekkene forsterkes ved at private og offentlige utdanningsinstitusjoner konkurrer om studenter, tilsatte og forskningsmidler, noe som bidrar til at utdanningene rettes mot studentenes ønsker og samfunnets behov (Kunnskapsdeptartementet, 2017f).

De private institusjonene utgjør også et viktig alternativ til de offentlige utdanningsinstitusjonene, ved at de supplerer og utvider utdanningstilbudet på flere sentrale områder og skaper valgmuligheter (Kunnskapsdeptartementet, 2017f). Noen av de private aktørene har for eksempel et grunnlag for sin virksomhet basert på et alternativt pedagogisk ståsted eller et religiøst verdigrunnlag.

17 av de private utdanningsinstitusjonene mottar statlig tilskudd (Regjeringen, 2018b), og får i likhet med de offentlige, et fast rammetilskudd og en resultatbasert komponent. I motsetning til de offentlige utdanningsinstitusjonene, er flere av de private institusjonene avhengig av studentbetaling.

Institusjonene er sentrale aktører innen livslang læring, for eksempel tilbyr Handelshøyskolen BI, som er Norges største private høyskole, mer enn 200 emner og programmer på deltid (Handelshøyskolen BI, 2019). Høyskolen Kristiania tilbyr en rekke videreutdanninger innen markedsførings-, ledelses- og helsefag, og Dronning Mauds Minne Høyskole tilbyr flere videreutdanninger for barnehagelærere.

3.2.6 Bransjeorganisasjoner, arbeidslivets parter og virksomheter

Mye kompetanseheving skjer i regi av offentlige og private virksomheter (Tømte mfl., 2015). Opplæring skjer internt i bedriftene, enten ved at det hyres inn eksterne eksperter eller ved bruk av egne ansatte. Fagforeningene og arbeidsgiverorganisasjonene tilbyr sine medlemmer ulike kurs og opplæringstiltak.

Tømte mfl. (2015) intervjuet nøkkelpersoner i ni bedrifter for å undersøke hvordan bedriftene jobber med kompetanse. Et fellestrekk er at lederutvikling og kurs i bedriftskultur og etikk prioriteres. Bedriftsspesifikke kurs blir vektlagt, og det er flere eksempler på samarbeid mellom bedrifter og UH-sektoren om utvikling av tilpasset opplæring (Tømte mfl., 2015). Bedriftene oppgir at de foretrekker å tilby kursene selv, og at de ønsker å i enda større grad utvikle og tilby kurs internt, slik at kursene blir mer bedriftsspesifikke. Ifølge undersøkelsen gjennomføres en vesentlig andel av opplæringen i disse bedriftene som et resultat av offentlige krav til kompetanseutvikling og sertifiseringer. Bransjeorganisasjoner tilbyr kurs med slike sertifiseringer.

Fra Amadeus-databasen2 hentet Tømte mfl. (2015) ut tall på foretak i Norge som driver med undervisning. De fant at det er 1 200 tilbydere av undervisning som ikke er en del av UH-sektoren, fagskoler, videregående opplæring eller grunnskole. I sin kartlegging valgte de å undersøke de 77 største tilbyderne i denne kategorien. De fant at 33 av disse foretakene er tilbydere av utdanning og opplæring for arbeidslivet. Aktører som Teknologisk institutt, Folkeuniversitetet, NKI og AOF inngår i denne gruppen. De fant en rekke aktører som tilbyr utdanning innen sektorene offshore/maritim, utdanning, bygg/anlegg, luftfart, IT, eiendom og jus (Tømte mfl., 2015). Offshore/maritim og utdanning er de klart største sektorene. I hovedsak er det ikke-formell opplæring i form av kortere kurs med varighet over noen dager eller uker som tilbys. Kandidatene får som regel et kursbevis, en sertifisering eller annen dokumentasjon på kompetanse i det aktuelle faget. Langset og Vinsand (2015) konkluderer med at de private kurstilbyderne viser stor grad av fleksibilitet og tilpasningsdyktighet for bedriftenes behov.

Tømte mfl. sin tilnærming fanger imidlertid ikke opp opplæringstilbud fra virksomheter som ikke har registrert utdanning som hovednæring. Å kartlegge hele landskapet for tilbud av ikke-formell opplæring er en svært omfattende oppgave.

BDO (2019) bruker foretaksdatabasen Bisnode3 som et utgangspunkt for å se nærmere på tilbydersektoren. De finner at hele 7 954 foretak i Norge er registrert som «Annen undervisning ikke nevnt annet sted». De fleste av disse, 6 333, er enkeltpersonsforetak. Ved å ekskludere enkeltpersonsforetak, finner de at det er 354 foretak som har en omsetning på over én million kroner i 2017.

3.2.7 Studiesentre, studieforbund og nettskoler

Studiesentrene fungerer som kontaktpunkt mellom utdanningsinstitusjoner og lokalsamfunn, og som pådriver for lokal kompetanseutvikling (Norske utdanningssentre, 2019). Studiesenterets rolle er å utvikle, vedlikeholde og drifte nettverket og plattformen undervisningen skjer på, samhandle med utdanningsinstitusjonene, kommunene og næringsliv for å fremme livslang læring. Vanligvis distribuerer sentrene studier fra norske utdanningsinstitusjoner. I dag gis det mange ulike tilbud, fra kurs og enkeltemner til bachelorgrader og masteremner. Det er kommunene som legger til rette for lokale studiesentre. For kommunene kan dette være en strategi for å utvikle attraktive og bærekraftige samfunn.

Lov om voksenopplæring (Voksenopplæringsloven, 2009) regulerer hvordan studieforbund og nettskoler driver voksenopplæring. Formålet med loven «er å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet».

Et studieforbund er en paraplyorganisasjon med opplæring for voksne som hovedformål. Studieforbundene bidrar til organisert opplæring i nær 500 frivillige og ideelle medlemsorganisasjoner, og har en rekke tilbud som bidrar til livslang læring (Voksenopplæringsforbundet, 2019). Studieforbundene samarbeider ofte tett med arbeidslivets parter, som gjør at deres opplæringstilbud er tilpasset voksnes livssituasjon, bedriftenes hverdag og turnuser.

Det finnes i dag 23 offentlig godkjente nettskoler (Kompetanse Norge, 2019b). Offentlig godkjente nettskoler kunne til og med 2014 søke om statlig prosjekttilskudd, men bevilgningen ble avviklet fra og med 2015 (Ianke mfl., 2015). Nettskolene tilbyr et bredt spekter av fleksible utdanninger og opplæringer som ofte er basert på en kombinasjon av nettstudier og stedsbaserte samlinger.

Disse aktørene bidrar til et bredt aktørbilde og et mangfold av gjennomføringsløsninger.

3.2.8 Nav

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav ledighet. Nav skal bidra til å få flere i arbeid, og samtidig gi rett tjeneste og stønad til rett tid for de som har behov for det. Mange av Navs brukere som står utenfor arbeidslivet har manglende kompetanse, og for personer i denne gruppen vil tiltak som tilbyr kompetanseheving være viktige for å komme i arbeid (Meld. St. 16 (2015–2016)).

I sin «verktøykasse» har Nav en rekke arbeidsmarkedstiltak. Blant arbeidsmarkedstiltakene finnes flere kvalifiserende tiltak. Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) består av ulike yrkesrettede kurs (inntil ett års varighet) som tilbys til ordinære jobbsøkere eller personer med nedsatt arbeidsevne. Nav kjøper kurs eller kursplasser, gjerne fra private utdanningsaktører eller kommuner, og har i begrenset grad tilbud i egen regi som alternativ til eksterne kjøp. I løpet av 2019 vil det bli opprettet et nytt opplæringstilbud som bygger på dagens AMO-kurs og det yrkesrettede toårige opplæringstiltaket. Det nye tiltaket skal gi formell grunnleggende kompetanse og fag- og yrkesopplæring på videregående nivå til ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne.

I 2016 ble tiltaket Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) og tiltaket arbeidspraksis i skjermet sektor (APS) slått sammen i et nytt tiltak kalt arbeidsforberedende trening (AFT). AFT kan blant annet omfatte tilrettelagt opplæring med sikte på reell og formell kompetanse, for eksempel yrkesfaglige løp som leder fram mot fagbrev. I november 2018 var det 7 545 deltagere på dette tiltaket (Nav, 2018a). Enslige forsørgere som mottar overgangsstønad kan delta i utdanning som Nav vurderer er nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal kunne få eller beholde et arbeid. Utdanningen gjennomføres som ordinær deltagelse ved en utdanningsinstitusjon, og er ikke organisert som et arbeidsmarkedstiltak.

Tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO) er et arbeidsmarkedstiltak der virksomheter som gjennomgår vesentlig omstilling kan søke om støtte til opplæring av ansatte. Tilskuddet kan være knyttet til kostnader for opplæring eller lønnsutgifter for de ansatte i opplæringsperioden. Utgifter til opplæring skal utgjøre minst 1/3 av beløpet som gir rett til støtte, og tilskudd til lønnsutgifter kan ikke overstige 2/3 av beløpet som gir rett til støtte. Tilskuddet omfatter kun opplæring som kommer i tillegg til bedriftens ordinære opplæring, og skal inneholde teori, eventuelt kombinert med praktisk trening. Opplæringsutgiftene dreier seg eksempelvis om utgifter til tiltaksarrangør/opplæringspersonale, reiseutgifter for disse, materiell og utstyr brukt i opplæringen, og utgifter til veiledning og rådgivningstjenester i forbindelse med opplæringen. Tilskuddets størrelser varierer blant annet etter bedriftsstørrelse, fra maks 50 prosent av utgiftene for store bedrifter (250 ansatte eller mer) til maks 70 prosent for små bedrifter (færre enn 50 ansatte). Tilskuddet kan gis for en opplæringsperiode på inntil 26 uker pr. deltager.

3.2.9 Andre offentlige tiltak

I dette kapitlet ser vi på ulike offentlige tiltak innrettet mot å styrke tilbudet av livslang læring. Kapitlet inkluderer både gjeldende og avviklede tiltak for å belyse hvordan myndighetene har jobbet med å styrke tilbudet.

Kompetansepluss

Kompetansepluss er en tilskuddsordning som skal bidra til at voksne med manglende grunnleggende ferdigheter kan ta del i opplæring og utdanning, og slik styrke sin deltagelse i arbeids- og samfunnslivet (Kompetanse Norge, 2018d). Virksomheter og frivillige organisasjoner kan få støtte til å gjennomføre opplæring i lesing, skriving, regning, muntlige og digitale ferdigheter og grunnleggende norsk eller samisk. Opplæringen skal tilbys i et samarbeid mellom en opplæringstilbyder og enten: (1) en bedrift som har ansatte som behøver opplæring eller (2) en frivillig organisasjon som kan rekruttere kursdeltagere gjennom sine aktiviteter. Virksomheten kan selv søke om støtte eller en tilbyder kan søke på vegne av en eller flere virksomheter. Ordningen forvaltes av Kompetanse Norge. Det deles ut om lag 200 millioner kroner til Kompetansepluss-prosjekter årlig. Omtrent 75 000 arbeidstagere har fått opplæring på jobben gjennom ordningen siden 2006 (Kompetanse Norge, 2018c).

Kompetansepluss er en videreføring av Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) som ble etablert i 2000 som en del av Kompetansereformen (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Totalt ble det bevilget 400 millioner kroner og gjennomført over 600 prosjekter før ordningen ble avsluttet i 2006. Fafo beregnet at omtrent 80 000 arbeidstagere fikk opplæring gjennom KUP (Døving mfl., 2006).

Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse

Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljøer var et program som ble etablert i 2013, som et regionalpolitisk tiltak for å minske skjevheten i den geografiske fordelingen av kompetansearbeidsplasser som ble identifisert i NOU 2011: 3, Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst i hele landet. Innovasjon Norge forvaltet denne tjenesten på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det ble årlig bevilget 20 millioner kroner til tiltaket. Hovedformålet var å bedre tilgangen på relevant kompetanse i regionene (Finanskomiteen, 2015). Tjenesten siktet mot å forsterke samarbeidet mellom regionale næringsmiljøer og høyere utdanningsinstitusjoner. Oxford Research evaluerte ordningen i 2016, og fant at 16 kompetansetilbud var blitt etablert og at de fleste prosjektene ikke ville ha blitt iverksatt uten støtte fra ordningen (Flatnes, 2016). Støtten til ordningen ble ikke videreført i 2017. I stedet opprettet Kommunal- og moderniseringsdepartementet en ny post i budsjettet for 2017, post 60 Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse. Rammen for denne posten var vesentlig større. I 2017 fikk hver fylkeskommune sju millioner kroner for å «mobilisere til samarbeid mellom bedrifter i næringsmiljø og bedre koblinger mellom bedrifter og relevante utdanningsmiljøer for å møte næringslivets behov for kunnskap og relevant arbeidskraft» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018a). Denne posten ble vesentlig redusert i budsjettet for 2019.

Tiltak i kompetansereformen «Lære hele livet»

Regjeringen Solberg lanserte kompetansereformen «Lære hele livet» i 2018. Målsettingen for reformen er at ingen skal gå ut på dato og at flere skal kunne stå i jobb lenger (Regjeringen, 2018e). Kompetanse Norge forvalter en ordning med tilskudd til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse. Målet med tiltaket er å bedre tilgangen til videreutdanningstilbud som er relevante for bedrifter med behov for å digitalisere virksomheten sin. Videre skal ordningen øke samarbeidet mellom utdanningsinstitusjoner og næringslivet, derfor må prosjektene innebære samarbeid mellom universiteter, høyskoler eller fagskoler og klynger eller andre sammenslutninger av bedrifter (Kompetanse Norge, 2018g). Det ble satt av 10 millioner kroner til ordningen i revidert budsjett for 2018 og 37 millioner kroner i statsbudsjettet for 2019 (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

I statsbudsjettet for 2019 ble det også satt av 30 millioner kroner til bransjer som er utsatt for digitalisering og automatisering, eller andre typer omstilling. Bransjeprogrammene legger opp til at staten betaler for utvikling av tilbudet, mens bedriften må investere ressurser til drift av tilbudet, og den enkelte må investere egen tid. I første omgang rettes ordningen mot yrkesfaglig- og fagskoleutdanning innenfor kommunal helse- og omsorgssektor og industri- og byggenæringen (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Videre ble det satt av 36,3 millioner kroner til videreføring av forsøk med moduler på grunnskolenivå og i fag- og yrkesopplæring. Med forsøksordningen testes muligheten for at flere kan fullføre et fagbrev eller annen utdannelse mens de står i jobb (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

3.3 Fleksibilitet og digitalisering

I dette kapitlet beskrives fleksibilitet, kvalitet og digitalisering i livslang læring. Kunnskapsgrunnlaget om fleksible tilbud i Norge er begrenset, men i dette kapitlet presenteres tall som gir et visst inntrykk av status.

Det finnes ingen felles definisjon av hva som gjør at et utdanningstilbud er fleksibelt. For mange arbeidstagere vil det innebære at det ikke må være krav om fysisk oppmøte på et studiested i store deler av arbeidstiden. Fleksibilitet har med andre ord en geografisk dimensjon. I stedet for undervisning på dagtid kan tilbudet være basert på helgesamlinger, det kan være et rent nettkurs eller en kombinasjon. At jobb og utdanning kan kombineres vil for mange også handle om omfanget av tilbudet. Med mindre man får fri med lønn, vil en større utdanning innebære en stor kostnad i form av tapt inntekt, enten for enkeltindividet eller for virksomheten. Fleksibilitet kan derfor også handle om at et tilbud er lite i omfang, eventuelt at det er modularisert slik at mindre enheter kan settes sammen til større enheter, emner eller grader over tid.

Kapitlet tar videre for seg tidligere og pågående arbeid og virkemidler knyttet til digitalisering av utdanning. Digitalisering har potensialet til å transformere tilbudet av utdanning og opplæring på flere områder: administrativt, organisatorisk og pedagogisk. Bruk av digitale læringsverktøy og vurderingsformer kan heve kvaliteten på undervisningen, og digitaliseringen gir nye muligheter for distribusjon av tilbud. Utviklingen av fleksible tilbud og digitalisering henger tett sammen fordi digitaliseringen gir nye muligheter for fleksibilitet.

3.3.1 Fleksible tilbud

Det finnes ingen samlet, offisiell statistikk som gir en oversikt over fleksible opplærings- og utdanningstilbud, eller framveksten av og deltagelse i slike. Ulike kartlegginger gir likevel et inntrykk av at tilbudet hos offentlige utdanningstilbydere i hovedsak er stedsbasert og at mindre emner enn 7,5 studiepoeng ikke er vanlig.

BDO (2019) finner at av de 2 370 studieprogrammene som UH-institusjonene definerer om videreutdanning, er 59 prosent av tilbudene deltidsstudier (50 prosent av heltid), 26 prosent er under halv tid og 14 prosent er over. Tallene viser at rundt fem prosent av tilbudene er på under 20 prosent av heltid. Tilbudene er også omfattende og ligger i gjennomsnitt på rundt 30 studiepoeng, det vil si et halvt år med fulltidsstudier.

Tømte mfl. (2015) finner at nær halvparten av alle tilbudene som defineres som etter- og videreutdanning er samlingsbaserte. Samlingsbasert og samlingsbasert kombinert med nett utgjør omtrent to tredjedeler av tilbudene. Omlag fem prosent av tilbudene er rent nettbaserte.

Hva gjelder fagskolene er 64 prosent av tilbudene deltidsstudier, og 75 prosent av alle tilbudene er stedsbasert undervisning (BDO, 2019). Tømte mfl. (2015) finner at offentlige fagskoler tilbyr nettstudier på deltid oftere enn private fagskoler, men konkluderer med at stedsbaserte studier, både heltid og deltid, ser ut til å være det dominerende format for begge typer fagskoler. BDO (2019) finner at åtte prosent av fagskolenes tilbud er rent nettbaserte deltidstilbud.

Tilstandsrapporten (Kunnskapsdepartementet, 2018d) finner at antall studenter på fleksible tilbud har økt fra rundt 13 000 i 2008 til over 20 000 i 2017. Økningen i antall studenter kommer i sin helhet fra at antallet som deltar på nettbaserte studietilbud særlig har tiltatt i de seneste årene. Samtidig finner de liten endring i antall tilbud som er desentraliserte eller nettbaserte.

Fram til 2014 eksisterte øremerkede utviklingsmidler for de offentlig godkjente nettskolene. I 2014 søkte 41 prosjekter om til sammen 28 millioner kroner i støtte. Samlet ble 15,7 millioner kroner bevilget. Rapporteringen beskriver tre prosjektkategorier: undervisningsløsninger, læringsressurser og studentstøtte/studentadministrative tiltak (Flekisbel utdanning Norge, 2015).

Kompetanse Norge lyste i 2019 ut 35 millioner kroner til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse (Kompetanse Norge, 2019c). Med fleksibel menes i utlysningen korte tilbud som kan kombineres med tilnærmet full jobb og som har en organisering som gjør at flest mulig kan delta. Diku påpeker at mange av søknadene og flere av prosjektene som fikk støtte i tilsvarende utlysning i 2018 er rent samlingsbaserte, og ikke basert på digitale læringsformer (Diku, 2019b).

3.3.2 Tidligere utredninger

De første utdanningstilbudene levert over internett fra høyere utdanningsinstitusjoner og samarbeidende selskaper kom for vel ti år siden. Tilbudene som ble kalt MOOC (Massive Online Open Courses) representerte en ny form for distribusjon og tilgang til utdanning internasjonalt.

De første av denne type kurs i Norge startet opp for vel fem år siden. I 2013 ble et offentlig utvalg oppnevnt for å utrede hvilke muligheter og utfordringer som fulgte av framveksten av MOOC og lignende tilbud (NOU 2014: 5). Utvalget skulle kartlegge utviklingen, sammenstille kunnskap og gi anbefalinger om hvordan norske myndigheter og institusjoner skulle forholde seg til utviklingen og bruke de muligheter den teknologiske utviklingen ga.

Utvalget mente at nasjonale myndigheter måtte legge til rette for økt digitalisering av høyere utdanning gjennom nasjonale tiltak som skulle støtte opp om institusjonenes arbeid med utvikling av MOOC. Det foreslo en årlig satsing på 130–380 millioner kroner over en femårsperiode. Forslaget omfattet en rekke enkeltelementer, blant annet at norske institusjoner fikk adgang til en eller flere digitale plattformer, og at de kunne benytte seg av en sentral støttefunksjon i utvikling av tilbudene. Videre ble det foreslått en systematisk satsing på forskningsbasert kunnskapsutvikling om bruk av teknologi i høyere utdanning, og en større satsing på kompetanseutvikling med bruk av MOOC som forutsatte samarbeid mellom det offentlige og partene i arbeidslivet.

Utvalget la videre vekt på prinsippet om åpen tilgang, at tilbudene skal være gratis, og at MOOC med eksamen og studiepoeng, både fra norske og utenlandske institusjoner, kunne inngå i dagens gradssystem.

Utvalgets forslag var myntet på læring generelt og til dels uavhengig av nivå, men utvalget mente det var spesielt viktig blant annet «for personer som allerede er i arbeidslivet, og har behov for grunnutdanning eller påfyll av ny og mer spesialisert kompetanse» (NOU 2014: 5).

I Meld. St. 16 (2016–2017), Kultur for kvalitet i høyere utdanning, omtales problemstillinger knyttet til digitalisering av utdanningstilbud. Ifølge meldingen forventes det «at institusjonene løfter utvikling av digitale løsninger til et strategisk nivå og definerer mål og tiltak for digitalisering av læringsprosesser». Meldingen lanserte ingen konkrete forslag til økt satsing på digitalisering eller tiltak for å understøtte mer bruk av digitale læringsformer.

3.3.3 Kvalitetsutvikling i høyere utdanning

I statsbudsjettet for 2018 ble det bevilget 20 millioner kroner til en ny nasjonal arena for kvalitet i høyere utdanning. Disse midlene gikk dét året inn i utlysningen til Program for studentaktiv læring som Diku forvalter.

Diku forvalter flere programmer som er innrettet mot kvalitetsutvikling og utlyste våren 2019 til sammen 300 millioner kroner til dette, fordelt på ulike programmer (Diku, 2019a). Av disse var totalt 125 millioner kroner innenfor SFU-ordningen (Senter for fremragende utdanning), mens de øvrige midlene var rettet mot ulike typer internasjonalt samarbeid og utveksling.

SFU ble opprettet i 2010. Status som SFU tildeles for fem år av gangen, med mulighet for forlengelse i fem nye år, og følges av seks millioner kroner årlig. Formålet med ordningen er å stimulere UH-institusjonene til å etablere og utvikle fagmiljøer som tilbyr fremragende utdanning. Før utlysningen i 2019 var det åtte sentre med SFU-status i Norge. Sentrene kjennetegnes av at deres aktivitet er rettet mot utdanning innenfor kun ett fagområde. Det er ingen særskilte satsinger knyttet til digitalisering av utdanning innenfor SFU-ordningen.

Norgesuniversitetet ble i 2018 en del av Diku og midlene deres ble overført til programmet «Digitalisering for læring i høyere utdanning». Dette programmet gir støtte til utforsking og utvikling av pedagogisk praksis gjennom digitale eller nettstøttede former for undervisning og læring. Det er varslet at programmet vil lyse ut tolv millioner kroner i 2019 (Diku, 2019a).

3.3.4 Digitalisering i høyere utdanning

Digitaliseringsstrategi

Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren 2017–2021 (Kunnskapsdepartementet, 2017a) legger vekt på at digitalisering og IKT i UH-sektoren skal understøtte de til enhver tid gjeldene sektormålene for forskning og høyere utdanning som fastsettes i statsbudsjettet. Et av disse målene er «God tilgang til utdanning». Strategien trekker fram at «Digitalisering utvider mulighetene for tilgang til utdanning og for samarbeid om utvikling av relevante tilbud». Det pekes på at en kombinasjon av analoge og digitale medier gir nye læringsformer for campusbaserte tilbud, og at digitaliseringen gir nye modeller for rene nettbaserte studier.

Strategien har ett punkt som omfatter fleksibel opplæring. Dette har navnet «Studieadministrative løsninger, digitale læringsplattformer og prosesser tilrettelegges for personlige læringsmiljøer og mobile og dynamiske studieløp, og tilpasses mer fleksible opplegg for studiegjennomføring». Punktet legger særlig vekt på læringsprosesser og læringsressurser, og at sektorens digitale plattformer må legge til rette for at studenter skal kunne ta fag ved flere institusjoner. Oppfølging av dette punktet i strategien er lagt til Unit og institusjonene i samarbeid med Diku.

For å ivareta institusjonenes behov og interesser, er det etablert et digitaliseringsstyre4 for høyere utdanning og forskning. Styret består av 20 representanter fra sektoren. Styret skal bidra med nasjonal styring og samordning, og har en rådgivende funksjon overfor Unit og innflytelse på prioriteringene i oppfølgingen av digitaliseringsstrategien.

Handlingsplan for digitalisering

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Unit i samarbeid med institusjonene utarbeidet et utkast til handlingsplan for å realisere målene i digitaliseringsstrategien (Unit, 2019). Handlingsplanen er treårig og vil revideres årlig. Første versjon dekker perioden 2019–2021. Handlingsplanen beskriver det totale omfanget av initiativ som er nødvendig for å realisere målene.

Digitaliseringsstyret vil beslutte hvilke prosjekter og tiltak som skal prioriteres og rekkefølgen på disse. Handlingsplanen trekker fram at en del av tiltakene er utenfor Digitaliseringsstyrets beslutningsmyndighet, men samtidig viktige for å realisere strategien.

Handlingsplanen beskriver en rekke mål og konkrete initiativ for å oppnå disse. Målene er sortert under hovedkategoriene utdanning, forskning, administrasjon, infrastruktur og informasjonssikkerhet. Planen henviser til kompetansereformen «Lære hele livet» som en politisk satsing som er lagt til grunn for å prioritere tiltak innen utdanning. «Framtidens læringsprosesser» er en prioritert satsing som blant annet omfatter «bedre læring gjennom nye digitaliserte lærings- og vurderingsformer som også understøtter livslang læring og digital mobilitet» (Unit, 2019). Satsingen omfatter også å heve den digitale kompetansen for ansatte og lærere i sektoren, og spesifikt å bruke teknologi i læring.

Handlingsplanen viser til at Dikus virkemiddelapparat for utdanningskvalitet (se kapittel 3.3.3) vil støtte satsingen på framtidens læringsprosesser.

3.4 Etterspørsel

Dette kapitlet gir en oversikt over hvordan individer og virksomheter deltar i og jobber med kompetanseutvikling. Kapitlet baserer seg på kilder som bruker begrepene etter- og videreutdanning og disse begrepene brukes derfor i dette kapitlet.

Etterutdanning er ikke-formell opplæring, det vil si opplæring som ikke leder til en offentlig godkjent kompetanse. Etterutdanning omfatter for eksempel kurs, seminarer, og konferanser der opplæring er hovedformålet med deltagelsen. Videreutdanning er formell utdanning, det vil si offentlig godkjent opplæring/utdanning som leder til formell kompetanse eller studiepoeng innenfor det ordinære utdanningssystemet.

Ulike kilder bruker ulike definisjoner for å skille videreutdanning fra annen utdanning. I kildene som er brukt i dette kapitlet er en utdanning definert som videreutdanning dersom den er tatt av personer i alderen 22–34 år og som siden 19 års alder har hatt minimum tre års sammenhengende opphold i sitt studieløp, eller dersom den er tatt av personer i alderen 35–59 år (Keute & Drahus, 2017).

3.4.1 Etterspørrere

Individer

Enkeltpersoner kan etterspørre etter- og videreutdanning for å beholde trygghet i arbeidshverdagen og attraktivitet på arbeidsmarkedet. Kompetanse er en viktig faktor for stabil og varig tilknytning til arbeidslivet (NOU 2018: 13), og betydningen av formell kompetanse har økt de siste årene. Manglende kompetanse er sterkt medvirkende til at folk faller ut av arbeidsmarkedet (NOU 2018: 2). Utenforskap er kostbart, både for staten og den enkelte. I Norge er høy sysselsetting fundamentet for velferdsstaten.

Opplæring kan gjennomføres på initiativ fra arbeidstageren, eller i et samarbeid og spleiselag med arbeidsgiver. Som beskrevet i kapittel 4, har arbeidstagere rett til utdanningspermisjon for å gjennomføre opplæring på grunnleggende og videregående nivå, samt yrkesrelatert utdanning. Hvorvidt arbeidstageren har rett, eller anledning, til få lønnet utdanningspermisjon bestemmes av tariffavtaler eller lokale avtaler. Kompetanseheving som er initiert av arbeidsgiver vil utløse rettigheter til å delta i arbeidstiden.

Virksomheter

Virksomheter er både etterspørrere, brukere og tilbydere av kompetanse. Læring i arbeidslivet skjer direkte gjennom jobbutførelse, gjennom uformell læring og ved opplæring på eller utenfor arbeidsplassen. Lover og tariffavtaler regulerer arbeidsgivers ansvar for kompetanseutvikling.

I takt med stadige endringer gjennom teknologiutvikling, innovasjon og nye arbeidsmåter, må virksomhetene sikre utvikling og fornying av kompetansen til sine ansatte (NOU 2018: 2). Kompetanseheving kan gjennomføres på en rekke ulike måter. Virksomheter kan kjøpe korte kurs fra eksterne eksperter eller inngå langvarige samarbeid med universiteter. Etterspørselen vil variere mellom bransjer og med størrelse på virksomheten. Større bedrifter har økonomi til å kjøpe inn skreddersydde kurs, mens mindre bedrifter kan mangle kapasitet til å orientere seg blant kurstilbud og tilskuddsordninger (Berge, 2018). Gjennom tariffavtaler er mange virksomheter i offentlig sektor forpliktet til å kartlegge sitt kompetansebehov og lage kompetanseplaner (Seip, 2018). Tilnærmingen til kompetanseutvikling varierer ikke bare etter strukturelle trekk, men også på grunn av bedriftsledelsens holdninger (Langset & Vinsand, 2015). Seip (2018) viser også at det ikke er noe skarpt skille mellom formell utdanning og ikke-formell opplæring i offentlige virksomheters tariffavtaler og kompetanseplaner.

3.4.2 Datagrunnlaget

Det finnes ikke registerdata som viser deltagelse i etterutdanning i Norge. Kunnskapen om etterutdanning baserer seg derfor på spørreundersøkelser av ulike typer og omfang. Dataene knyttet til etterutdanning i dette kapitlet er i hovedsak basert på SSBs Lærevilkårsmonitor (LVM) (Keute & Drahus, 2017) og Adult Education Survey (AES) (Eurostat, 2016). LVM er en årlig tilleggsundersøkelse til SSBs arbeidskraftundersøkelse, der formålet er å kartlegge lærevilkår og deltagelse i ulike former for læring blant voksne. Utvalgsstørrelsen i LVM er på omlag 12 000 personer (Kompetanse Norge, 2019a).

Tallene for videreutdanning er i hovedsak basert på registerdata fra SSB (SSB, 2017e) og LVM (Keute & Drahus, 2017). Registerdataene er hentet fra nasjonal utdanningsdatabase (NUDB), og er knyttet opp mot utdanningsinstitusjonenes egen innrapportering av kurs og aktivitet. Deltakelse i formell utdanning i LVM er selvrapportert og gjelder de siste 12 månedene før intervjutidspunktet. Til sammenligning, viser registerdataene hvem som er registrert i formell utdanning på telledatoen som er 1. oktober hvert år. Registerdataene gir altså ikke informasjon om personer som har deltatt i formell utdanning et gitt kalenderår, og som ikke var registrert i gang per 1. oktober.

Vi velger å benytte begge kildene fordi de gir oss tilgang til ulik type informasjon. Registerdataene gir informasjon om hvilke studier videreutdanningsstudenter tar, og hvilke institusjoner som står for utdanningen. Det er også mulig å få informasjon om utdanningens lengde, studiepoengproduksjon, nivå og karakteristika knyttet til personene som tar utdanningen. LVM har informasjon om individets tilknytning til arbeidsmarkedet, for eksempel om deltagerne er sysselsatt eller ikke, om de er studenter, heltids- eller deltidsansatt, fast eller midlertidig ansatt, og hvilken sektor de jobber i.

De to datakildene gir til dels et ulikt bilde av deltagelse i videreutdanning i Norge, både hva gjelder antall deltagere og utvikling over tid. At kildene gir et ulikt bilde av antall deltagere, er å forvente da kildene bruker ulik referanseperiode. LVM teller deltagere de siste 12 månedene. Slik fanger undersøkelsen opp utdanning i to studieår, for eksempel 2016/17 og 2017/18. Registerdataene teller på et fast tidspunkt. Det gjør at registerdataene kun fanger opp ett studieår, og dermed færre deltagere.

Det er uvisst hvorfor disse to kildene viser et ulikt bilde av utviklingen over tid, og det er vanskelig å vurdere hvilken kilde som gir det mest korrekte bildet. Fordi LVM er en utvalgsundersøkelse, kan det være usikkerhet knyttet til estimatene for populasjonen. Fordi undersøkelsen er basert på selvrapportering kan det tenkes at det er vanskelig for respondentene å vite om deres utdanningsaktivitet er etterutdanning eller videreutdanning. Hva gjelder registerdata, så er det enkelte typer utdanning som ikke inngår i datagrunnlaget. Det gjelder for eksempel utenlandske nettskoler, MOOCer og formell utdanning tilbudt av studieforbund. Hva gjelder fagskolene avdekket NIFU betydelige avvik og svakheter i statistikken fra DBH som de brukte da de undersøkte gjennomføringen ved fagskolene (Høst mfl., 2018). Dette tyder på at statistikkgrunnlaget for etter- og videreutdanning på generell basis er usikkert og svakt.

3.4.3 Hovedtrekkene

Det er generelt stor deltagelse i etter- og videreutdanning i befolkningen. Det er større deltagelse i etterutdanning enn videreutdanning, henholdsvis 41 prosent mot 8 prosent i 2018 i følge LVM. Personer med høy utdanning deltar i større grad i både etter- og videreutdanning enn de med lavere utdanning. De fleste som deltar i etterutdanning gjør det i en jobbrelatert sammenheng der arbeidsgiver er arrangør. Det er en overvekt av heltidsansatte som deltar. I motsetning foregår størstedelen av videreutdanning ved formelle utdanningsinstitusjoner, og med personer som ikke jobber fulltid. Flere kvinner enn menn deltar i videreutdanning, mens det ikke ser ut til å være merkbare kjønnsforskjeller ved deltagelse i etterutdanning. Kjønnsforskjellene i videreutdanning kan i stor grad tilskrives næring. Rundt 45 prosent av sysselsatte mellom 22 og 66 år har hverken deltatt i formell utdanning eller ikke-formell opplæring det siste året (Ianke, 2019).

Generelt spiller virksomheter en stor rolle hva gjelder deres ansattes deltagelse i etter- og videreutdanning. Virksomhetene er sentrale tilbydere av etterutdanning, men også sentrale i å tilrettelegge for at en arbeidstager kan ta videreutdanning i kombinasjon med jobb.

3.4.4 Etterutdanning

Omlag 41 prosent av befolkningen mellom 22 og 66 år har deltatt i ikke-formell opplæring i løpet av de siste 12 månedene. Figur 3.5 viser at 39 prosent av befolkningen har deltatt i ikke-formell opplæring som er jobbrelatert i 2018. Det vil si at deltagelsen enten er relatert til arbeid de har eller har hatt det siste året, eller framtidige jobbmuligheter (Kompetanse Norge, 2019a). Dette henger trolig sammen med at ni av ti deltagere i etterutdanning er sysselsatte (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Størst er deltagelsen blant de heltidsansatte og de med fast ansettelse (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Blant personer som er utenfor arbeidsstyrken, er det flest ikke-sysselsatte studenter som deltar i en form for etterutdanning (Keute & Drahus, 2017).

Kilde: Kompetanse Norge, 2019a

Data fra AES viser at det er ulike aktører som arrangerer den ikke-formelle opplæringen. I de fleste tilfeller er arbeidsgiver arrangør. Arbeidsgiver arrangerer omtrent 37 prosent av alle opplæringsaktiviteter, kursleverandører arrangerer 16 prosent av alle opplæringsaktiviteter, og bedrifter (som ikke har opplæring som hovedaktivitet) arrangerer 13 prosent av opplæringsaktivitetene. Skoler og utdanningsinstitusjoner arrangerer omtrent ni prosent av opplæringsaktivitetene.

Det er ikke store forskjeller i deltagelse hverken mellom aldersgrupper eller kjønn. Denne trenden har vært relativt stabil over tid. Det viser seg likevel å være en sammenheng mellom sysselsattes utdanningsbakgrunn og deltagelse i ikke-formell opplæring. Jo høyere utdanning man har, jo høyere er sannsynligheten for at man har deltatt i ikke-formell opplæring. Ser en på hvilken utdanningsbakgrunn deltagerne i etterutdanning de siste 12 månedene har hatt (figur 3.6), deltok omtrent 35 prosent av de med grunnskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning. Til sammenligning deltok 60 prosent av de som hadde universitets- og høyskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning. Dette er i tråd med OECDs Survey of Adult Skills (PIAAC) som finner at de med lave grunnleggende ferdigheter deltar mindre i jobbrelatert opplæring enn gjennomsnittet (OECD, 2018).

Kilde: SSB, 2018i

Selv om en stor andel av befolkningen deltar i en form for etterutdanning, viser tall fra AES at opplæringen er kortvarig. I gjennomsnitt bruker en person 24 timer på etterutdanning i året. Også her er det variasjoner etter utdanningsbakgrunn. Ifølge LVM, se figur 3.7, har 28 prosent av de som har deltatt i jobbrelatert opplæring deltatt på minst én langvarig opplæringsaktivitet – en opplæring som har en varighet på mer enn 20 timer. 72 prosent har bare deltatt på kortere opplæringsaktiviteter som varer inntil 20 timer. Siden mange av de som har deltatt på langvarig opplæring også har deltatt på kortere opplæringsaktiviteter, har til sammen 86 prosent av de som har deltatt i jobbrelatert ikke-formell opplæring, deltatt i kortvarige opplæringsaktiviteter (Kompetanse Norge, 2019a).

Kilde: Kompetanse Norge, 2019a

Ulike sektorer og næringer har ulik grad av deltagelse i ikke-formell utdanning. Generelt er det slik at ansatte i offentlig sektor har høyere deltagelse i etterutdanning enn ansatte i privat sektor. I 2018 deltok 57 prosent av ansatte i offentlig sektor i etterutdanning, mot 41 prosent i privat sektor. Denne trenden har holdt seg relativt stabil de seneste ti årene (Keute & Drahus, 2017). Selv om offentlig sektor har størst deltagelsesandel, har privat sektor langt flere ansatte, som tilsvarer et større antall deltagere totalt.

Figur 3.8 viser at deltagelse i etterutdanning i stor grad varierer fra næring til næring. Høyest deltagelse er det innen offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring, der i overkant av 65 prosent deltar. Lavest andel er det i overnattings- og serveringsvirksomhet hvor omtrent 25 prosent deltar. Det viser seg også at personer som jobber i større bedrifter, med over 100 ansatte, har høyest deltagelse i jobbrelatert etterutdanning og oppgir også i størst grad at de har jobber som krever kontinuerlig læring (Keute & Drahus, 2017).

Kilde: SSB, 2018f

Det at den enkeltes utdanningsnivå påvirker deltagelsen i etterutdanning, gir utslag i at det er store variasjoner mellom yrkesgrupper (figur 3.9). Det har vært en stabil trend at ledere, sysselsatte i akademiske yrker og i høyskoleyrker har deltatt oftest i ikke-formell opplæring. Godt over halvparten av de sysselsatte i de nevnte yrkene har deltatt i en form for ikke-formell opplæring de siste 12 månedene.

Kilde: SSB, 2018j

3.4.5 Videreutdanning

Ifølge LVM ligger andelen deltagere (mellom 22–59 år) i videreutdanning på oppunder åtte prosent i 2017. Dette er en nedgang i deltagelse, da andelen jevnt over har ligget på mellom ni til ti prosent i tidligere år (Keute & Drahus, 2017). På en annen side viser registerdata at andelen av befolkningen (mellom 22–59 år) som deltok i videreutdanning har økt fra 4,6 prosent i 2010 til 5,1 prosent i 2017. Figur 3.10 viser utviklingen over tid for de to datakildene, og det er tydelig at utviklingen i disse to kildene er motstridende. Som nevnt innledningsvis er det uvisst hvorfor disse to kildene viser et ulikt bilde av utviklingen over tid, og det er vanskelig å vurdere hvilken kilde som gir det mest korrekte bildet. Begge datakildene viser at flere kvinner enn menn deltar i videreutdanning, og at de utgjør om lag 60 prosent av deltagerne. Denne fordeling har vært ganske stabil siden 2008 (Keute & Drahus, 2017).

Kilde: SSB, 2017e; SSB, 2018a

Registerdataene viser at aldersgruppen 30–39 år i størst grad deltar i videreutdanning. Denne aldersgruppen utgjorde 37 prosent av alle som deltok i videreutdanninger på telletidspunktet i 2017. Datagrunnlaget viser at 53 prosent av 30–39 åringer som deltar i videreutdanning tar utdanninger på lavere grads nivå på universitet eller høyskole. Aldersgruppen 22–29 år har nest høyest deltagelse. Denne gruppen utgjorde 30 prosent av alle som deltok i videreutdanning i tellingen i 2017. Halvparten av 22–29 åringene som deltok i videreutdanning tok utdanningen på lavere grads nivå på universitet eller høyskole. Dette er i tråd med LVM, som også finner at mesteparten av videreutdanninger skjer på universitet- og høyskolenivå, og at de som deltar mest er 22–39 åringer.

Registerdataene viser også at de vanligste videreutdanningene er på mer enn ti studiepoeng, og at en stadig større andel av videreutdanningene tas som deltidsstudier. Registerdataene viser at 36 prosent av videreutdanningene i 2010 ble tatt på deltid. I 2017 økte andelen til 55 prosent. Samlet sett har antallet videreutdanninger som tas som deltid økt med 81 prosent i tidsperioden, mens antallet fulltidsutdanninger har sunket med 16 prosent. Det er flere yngre enn eldre som tar videreutdanning på heltid, og flere eldre enn yngre som tar videreutdanning på deltid.

Kilde: SSB, 2017e

De fleste som tar videreutdanning har allerede en kortere utdanning fra universitet eller høyskole (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Det har vært en økning i andelen som har universitets- og høyskoleutdanning før de tar videreutdanning, som blant annet skyldes at utdanningsnivået i befolkningen har økt.

Registerdataene viser at universitets- og høyskolesektoren videreutdanner godt over halvparten av alle deltagerne. I 2017 var 54 prosent av videreutdanningene på bachelornivå, og 21 prosent var på masternivå. De resterende 25 prosentene av videreutdanningene ble tatt ved fagskoler og videregående opplæringsinstitusjoner, lærlingplasser og folkehøyskoler. Siden 2010 har det vært en økning av videreutdanning i de sistnevnte institusjonene. Fagskolene har hatt høyest prosentvis vekst i antall deltagere de siste årene. Fra 2010 til 2017 økte andel deltagere i videreutdanning ved fagskoler med 42 prosent. Figur 3.12 viser fordelingen mellom institusjonene i 2017. LVM finner at andelen som tar videreutdanning på universitet- og høyskolenivå blir noe mindre, mot at andelen som tar videreutdanning på grunnskole- videregående- og fagskolenivå øker.

Kilde: SSB, 2017e

Blant dem som tar videreutdanning på videregående skole-nivå er det en betydelig økning i både antall og andel som benytter lovfestet ungdomsrett og voksenrett. Som illustrert i figur 3.13 tar mange videregående opplæring som videreutdanning selv om de ikke har rett. Definisjonen av videreutdanning som er brukt for å hente ut registerdata, innebærer at denne gruppen består av personer som har ventet tre år eller mer etter det året de fylte 19 år før de begynte på videregående opplæring. Antallet som tok videreutdanning med ungdomsrett økte fra 319 til 1 258, målt på telletidspunktene i 2010 og 2017. Det tilsvarer en økning på 294 prosent. Antallet som tok videreutdanning med voksenrett økte til sammenligning fra 1 814 til 7 360. Det tilsvarer en økning på 306 prosent. Totalt sett har det vært en økning på 28 prosent i antall videreutdanninger i form av videregående opplæring i perioden 2010–2017. Det tilsvarer en økning på 306 prosent. Flest kvinner bruker voksenrett og flest menn bruker ungdomsrett. Totalt sett har det vært en økning på 28 prosent i antall videreutdanninger i form av videregående opplæring i perioden 2010–2017.

Kilde: SSB, 2017e

Ifølge registerdataene var de fire mest populære fagfeltene for videreutdanning i 2017 helse-, sosial- og idrettsfag (24,2 prosent), økonomiske og administrative fag (16,6 prosent), naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag (15,6 prosent) og lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk (15,5 prosent). Hva gjelder spesifikke undergrupper av fag, var den største gruppen økonomisk-administrative fag (13,6 prosent) og pleie- og omsorgsfag (8,6 prosent).

Resultatene fra LVM viser at det generelt er en høyere andel blant de ikke-sysselsatte som deltar i videreutdanning enn det er blant de sysselsatte. Dette har vært tilfellet siden 2008 (Keute & Drahus, 2017). Lavest deltagelse finner vi blant personer som arbeider heltid. Sysselsatte i 40-årene har den høyeste andelen deltagere blant heltidssysselsatte. For deltidssysselsatte er det sysselsatte i 30-årene som er mest aktive.

LVM viser at det har blitt jevnere deltagelse på tvers av yrkesgrupper med årene, med en forskjell på omtrent ett prosentpoeng blant ulike grupper i 2017, mot fem prosentpoeng i 2011. Det er fortsatt høyest andel deltagelse blant personer som har akademiske yrker og høyskoleyrker. Som i tidligere år deltar en større andel av de sysselsatte i offentlig sektor i videreutdanning enn de sysselsatte i privat sektor. Forskjellen i deltagelse mellom offentlig og privat sektor har vært relativt stabil siden 2008 (Keute & Drahus, 2017).

Ser man på deltagelse i videreutdanning for landsdeler har endringene vært størst i Nord-Norge, som har gått fra å ha hatt høyest deltagelse i 2011, til å ha lavest deltagelse i 2017 (Keute & Drahus, 2017). Det er nå liten forskjell mellom de ulike landsdelene blant de sysselsattes deltagelse i videreutdanning i 2017.

3.4.6 De som ikke deltar

Mange sysselsatte deltar i organisert læring og arbeidslivet er en viktig læringsarena. Samtidig er det en stor andel av sysselsatte som ikke deltar. Tall fra LVM viser at rundt 45 prosent av sysselsatte mellom 22 og 66 år har hverken deltatt i formell utdanning eller ikke-formell opplæring de siste 12 månedene (Kompetanse Norge, 2019a).

Ni prosent av de som ikke har deltatt har selv bedt arbeidsgiveren om å få ta utdanning eller delta i opplæring som kurs, seminarer eller konferanser i løpet av de siste 12 månedene (Kompetanse Norge, 2019a). 91 prosent av de som ikke har deltatt har med andre ord ikke tatt initiativ til å få delta i utdanning eller opplæring selv. Kvinner etterspør opplæring i noe større grad enn menn (Ianke, 2019).

Etterspørselen øker også med lengden på egen utdanning. Ansatte med høyt utdanningsnivå etterspør formell kompetanseheving i større grad enn ansatte med lavere utdanningsnivå (Brandt mfl. 2009). Mens bare fem prosent av de med grunnskoleutdanning spurte arbeidsgiver om opplæring, gjorde tolv prosent av de med universitets- eller høyskoleutdanning det samme. Egeninitiativet varierer også med sektor, ansettelsesforhold og størrelse på bedriften den sysselsatte jobber i. Personer som er ansatt i privat sektor, er fast ansatt, og jobber i en stor virksomhet etterspør mest (Ianke, 2019).

Yrkesgruppe ser også ut til å være viktig for eget initiativ til å få delta. Ansatte i akademiske yrker og høyskoleyrker har langt oftere etterspurt opplæring enn øvrige yrkesgrupper. Serviceyrkene etterspør minst (Ianke, 2019).

3.4.7 Virksomhetenes rolle

Virksomheter spiller en sentral rolle i å mobilisere og tilrettelegge for læring. Det store flertallet, 83 prosent av sysselsatte, oppgir at de har gode eller svært gode muligheter for å lære gjennom det daglige arbeidet. Kun tre prosent mener at det er dårlige eller svært dårlige muligheter for læring i det daglige arbeidet (Keute & Drahus, 2017). Dette inkluderer uformell læring, slik som læring gjennom det daglige arbeidet og gjennom kontakt med kolleger. I NHOs kompetansebarometer framkommer det at tre av fire medlemsbedrifter oppgir at de legger til rette for etter- og videreutdanning (Rørstad mfl., 2018). I tillegg oppgir nesten to tredjedeler av medlemsbedriftene at de i stor eller noen grad kartlegger de ansattes kompetansebehov og nesten halvparten oppgir å ha en form for kompetanseutviklingsplan.

I sin kartlegging finner Brandt mfl. (2009) at norske virksomheter iverksetter opplæringstiltak ut fra de umiddelbare behovene som oppstår. Ikke-formell opplæring som er nært tilpasset arbeidsplassens situasjon og behov etterspørres langt mer enn formell utdanning. Derfor oppleves bransjeorganisasjoner og andre som tilbyr ikke-formell opplæring som mer relevante opplæringstilbydere enn universiteter, høyskoler og fagskoler (Brandt mfl., 2009).

I de aller fleste tilfeller er arbeidsgiver arrangøren av jobbrelatert ikke-formelle opplæringstiltak. Utdanningsinstitusjonene står for en liten andel av den ikke-formelle opplæringsaktiviteten. Tall fra LVM viser at nesten syv av ti har fått opplæringen gjennom bedriften de jobber i, mens andelene som har fått opplæring gjennom en offentlig eller en privat skole er henholdsvis fire og tre prosent (Keute & Drahus, 2017). 19 prosent oppgir at de har hatt andre kurstilbydere, for eksempel en organisasjon, Nav, kommuner, fylkeskommuner eller private bedrifter, mens frivillige organisasjoner står for rundt seks prosent av opplæringen (Keute & Drahus, 2017). Ifølge data fra AES betaler arbeidsgiver for opplæringen i godt over halvparten av tilfellene, uavhengig om det er opplæring i vanlig arbeidstid, workshops, seminar eller kurs.

Børing og Skule (2013) finner at de største kompetanseinvesteringene målt i lønnskostnader er innen næringene helse- og sosialtjenester, undervisning, offentlig administrasjon og forsvar, og trygdeordninger underlagt offentlig forvaltning. 85 prosent av de totale lønnskostnadene knyttet til videreutdanning er dekket av arbeidstagerne selv, mens 87 prosent av de totale lønnskostnadene knyttet til etterutdanning er dekket av arbeidsgiverne. At arbeidsgiverne tar større ansvar for ikke-formell opplæring enn formell utdanning fremgår også av en annen Fafo-rapport (Haakestad & Sterri, 2019). De finner at tillitsvalgte i LOs tillitsvalgtpanel rapporterer at det er forholdsvis likt når det kommer til om det er arbeidstagerne eller arbeidsgiverne som tar initiativ til ikke-formell opplæring, mens arbeidstagerne selv klart oftest tar initiativ til formell utdanning.

Personer som jobber i større bedrifter, med over 100 ansatte, har høyest deltagelse i jobbrelatert etterutdanning og oppgir også i størst grad at de har jobber som krever læring (Zachrisen & Bjugstad, 2016). NHO finner blant sine medlemmer at store bedrifter er mer aktive med å tilby kompetanseheving enn små bedrifter (Rørstad mfl., 2018). Videreutdanning, eller formell kompetanseheving, er også mye mer vanlig blant store bedrifter. Blant bedrifter med over 250 ansatte sier nesten en tredjedel at ansatte har tatt mastergrad kombinert med jobben og tolv prosent oppgir at ansatte har tatt doktorgrad (Rørstad mfl., 2018). En studie gjort av NIFU finner at tilbøyeligheten til å investere i etterutdanning blant SMB-er er på nivå med andre virksomheter, mens de er noe mindre tilbøyelige til å investere i videreutdanning (Solberg mfl., 2013). Selv om LVM også finner at mulighetene for læring er størst hos store bedrifter, er forskjellene mellom bedrifter med ulike virksomhetsstørrelser imidlertid små, og har blitt mindre de siste årene (Keute & Drahus, 2017).

De mest kunnskapsintensive næringene, som allerede har et høyt utdanningsnivå, er de som investerer mest i kompetanseheving (Solberg mfl., 2013). Denne selvforsterkende effekten ser man til en viss grad også på regionalt nivå – der regioner med lavt utdanningsnivå også investerer mindre i kompetanseutvikling.

Som beskrevet skjer mye kompetanseutvikling i arbeidslivet. At arbeidslivet sørger for et høyt kompetansenivå skaper også større avstand mellom dem som står utenfor arbeidslivet og ikke. Ettersom manglende kompetanse gjør det vanskeligere å få jobb, kan dette utvikle seg til en ond spiral det er vanskelig å bryte ut av (NOU 2018: 2).

3.5 Koordinering og mobilisering

Det er store forskjeller i både tilgang på og behov for kompetanse på tvers av sektorer og regioner (Brandt mfl., 2009). Det er også store forskjeller på virksomheter innad i en sektor. På etterspørselssiden er det nødvendig med forankring og involvering av bedriftene i utviklingsprosessen for å sikre relevans i studietilbudet (Langset & Vinsand, 2015). Brandt mfl. (2009) finner at virksomheter med liten kjennskap til utdanningsinstitusjoner, anser det som lite aktuelt å kontakte dem. Kompetansepolitikken er et sammensatt felt, med mange aktører med ulike målsettinger. Det kan bli stor avstand og lav grad av koordinering mellom disse aktørene (OECD, 2018). Nasjonal kompetansepolitisk strategi ble etablert som et tiltak for å svare på koordineringsutfordringene påpekt av OECD.

I dette kapitlet går vi nærmere inn på tiltak som er iverksatt for å koordinere ulike aktører og nivåer i kompetansepolitikken.

3.5.1 Kompetanse i næringspolitikken

Kompetanseutvikling er en sentral del av næringspolitikken, særlig for bedrifter i omstillingsprosesser. Derfor er kompetanseutvikling et element i en del av tiltakene i næringspolitikken.

Omstillingsmotor er et tiltak som forvaltes av Innovasjon Norge. Det er satt av 20 millioner kroner til ordningen, som skal gi kompetanseløft. Fire klynger er utnevnt til Omstillingsmotor og skal formidle kompetanse til bedrifter utenfor egne klynger. Omstillingsmotoren koordinerer tilbud og etterspørsel ved at et avklaringsteam, en gruppe med fagpersoner, skreddersyr kompetanseløft til bedrifter som melder interesse. Her kan aktiviteter som workshops, rådgivning, hospitering og teknologi- og testprosjekter inngå. I 2018 deltok om lag 100 bedrifter i større eller mindre kompetanseprosjekter (Innovasjon Norge, 2019).

Siden 2002 har Norge hatt et nasjonalt klyngeprogram. Det nåværende heter Norwegian Innovation Clusters. Programmet er et samarbeid mellom Innovasjon Norge, Siva og Forskningsrådet. Det skal bidra til verdiskapning gjennom bærekraftig innovasjon «ved å utløse og forsterke samarbeidsbaserte utviklingsaktiviteter i klyngene» (Norwegian Innovation Clusters, 2019). Klyngene opptrer både som tilbyder og etterspørrer av kompetanse. I 2017 gjennomførte klyngene i programmet 360 kompetanseprosjekter. Det innebærer for eksempel utlysning av utviklingsmidler til etterutdanningstilbud eller at klyngene selv utvikler opplæringstilbud. Klyngene kan være en møteplass for næringslivet og leverandører av utdanning, og tilrettelegge for samspill mellom de to. Et eksempel er samarbeidet mellom Eyde-klyngen og Sørlandets fagskole om å utvikle utdanningstilbudet Prosessindustri pluss, der fokus ligger på å tilby kompetanse som framtidens operatører bør lære seg (Eyde Cluster, 2018).

3.5.2 Kompetansepolitikk på regionalt nivå

På mindre, lokale, arbeidsmarkeder kan det være svak tilgang på kompetanse (NOU 2011: 3). Kommunene og fylkeskommunene tar gjerne stort ansvar for nærings- og kompetanseutvikling. I en gjennomgang fant Telemarksforskning 17 ulike typer aktører som drev en eller annen form for næringsutvikling. De understreket at feltet har høy kompleksitet og at «området har blitt beskrevet som en ugjennomtrengelig jungel av ulike aktører og virkemidler» (Vareide mfl., 2018). Tilgangen på kompetanse og mulighetene for å utvikle den er en sentral problemstilling. I denne konteksten finnes det derfor et stort antall ulike aktører som fungerer som tilrettelegger, eller kompetansemegler, i markedet for kompetanseheving. Det kan være innovasjonsselskap, studiesentre, kunnskapsparker, kommunale kompetansesentre, fylkeskommunale karrieresentre og opplærings- og utviklingssentre eller opplæringsarenaer. Slike lokale og regionale aktører avklarer behov, og samordner tilbud slik at det blir bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av livslang læring. De samarbeider også med ulike utdanningsmiljøer om å utvikle og tilrettelegge utdanningstilbud (Meld. St. 22 (2015–2016)).

En slik koordinerende rolle kan også innehas av fylkeskommunen selv. I 2017 deltok 16 av 19 fylkeskommuner i prosjektet «Bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionale arbeidsmarkeder» (Hordaland fylkeskommune, 2018). Hordaland fylkeskommune var prosjektleder og Kunnskapsdepartementet finansierte prosjektet. I prosjektet jobbet fylkeskommunene med regionale kompetanseplaner som skulle bedre balansen mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene, og Kompetanseforum Hordaland ble etablert. Flere fylker har senere fulgt Hordalands modell og opprettet kompetanseforum.

Regjeringen uttrykker i stortingsmeldingen om regionreformen at disse aktørene fyller en funksjon som bindemiddel mellom tilbud og etterspørsel som markedet selv ikke dekker systematisk. Det heter at:

Regionene er det riktige nivået for å vurdere hvilke aktører og organisasjoner som kan bidra til å skape en bedre sammenheng mellom etterspørsel og tilbud i det regionale arbeidsmarkedet. Om disse funksjonene legges til studiesentrene, kunnskapsparker, regionale kurs- og kompetansesentre eller andre virksomheter, vil dermed variere etter vurderinger av de faktiske regionale behovene (Meld. St. 22 (2015–2016)).

I stortingsmeldingen Oppgaver til nye regioner heter det at fylkeskommunene skal få et større ansvar for kompetansepolitikken. Det forespeiles at «fylkeskommunenes rolle blant annet vil være å kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere og tilrettelegge for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak» (Meld. St. 6 (2018–2019)). Et konkret eksempel er at regjeringen foreslår at de nye fylkene skal utarbeide planer som omfatter tiltak for å kvalifisere flyktninger og innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov. Det er forventet at oppgavene blir konkretisert i kommuneproposisjonen for 2020. Kompetanse er også varslet å bli et viktig tema i distriktsmeldingen som kommer i juni 2019.

3.5.3 Samarbeid mellom utdanningssektoren og arbeidslivet

I Meld. St. 16 (2016–2017), Kultur for kvalitet i høyere utdanning, oppfordrer man til «mer dialog mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene om utvikling av etter- og videreutdanning», og regjeringen vil støtte utprøving av nye samarbeidsformer. Meldingen bruker begrepet kunnskapstriangelet, som betegner samspillet mellom forskning, høyere utdanning og innovasjon. Meldingen peker på at ved å skape et godt samspill mellom studenter, forskere og næringslivet får samfunnet nytte av kunnskapen som skapes. Forskning og utdanning sikrer relevans ved praksis, gjensidig hospitering, etter- og videreutdanning eller andre samarbeidsprosjekter.

Alle universiteter og høyskoler har siden 2011 vært pålagt å ha råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA). De er rådgivende og ikke besluttende organer. Hensikten med rådene er å bedre samarbeidet mellom UH-sektoren og arbeidslivet. I tillegg skal RSA gi bedre og mer relevante utdanninger, herunder etter- og videreutdanningstilbud. Rådene består av representanter fra ulike fagmiljøer ved utdanningsinstitusjonene, samt representanter fra arbeidslivet og/eller partene i arbeidslivet. RSA er etablert blant annet for å virke som en kanal der næringslivet kan formidle sitt etter- og videreutdanningsbehov. En evaluering av RSA fant at resultatene så langt var beskjedne, men at rådene hadde bidratt til en styrket gjensidig dialog mellom arbeidslivet og utdanningsinstitusjonene (Tellmann mfl., 2017).

I Hordaland har man forsøkt en ny form for samarbeid mellom utdanningsaktørene og de øvrige partene i kompetansepolitikken, der også fagskolene og videregående opplæring er inkludert. UH-institusjonene i Hordaland har fått godkjent fritak fra kravet om å ha RSA, da Kompetanseforum Hordaland fungerer som dette i stedet. Sluttrapporten fra Hordaland fylkeskommune anbefaler at alle de nye fylkeskommunene oppretter slike kompetanseforumer (Hordaland fylkeskommune, 2018).

Noen bransjer eller fagfelt har offentlige virksomheter som bruker ressurser på å være et koordinerende ledd for utdanningsinstitusjoner og arbeidslivaktører innenfor deres sektor. Utdanningsdirektoratet er et eksempel på et slik koordinerende ledd. Utdanningsdirektoratet har ansvar for barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Deres hovedoppgave er blant annet knyttet til tilsyn og regelverk, og kunnskapsutvikling. Direktoratet samarbeider med flere ulike fagråd, der fagrådene har som oppgave å identifisere trender og utviklingstrekk, slik at de kan sørge for at utdanningene er utformet slik at de dekker arbeidslivets, den enkeltes og samfunnets behov for kompetanse. Direktoratet samarbeider også med Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY). SRY er et felles samarbeidsråd for partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene (Utdanningsdirektoratet, 2017b).

Formuleringer om at UH-institusjonene forventes å legge til rette for livslang læring har blitt skrevet inn i institusjonenes årlige tildelingsbrev over lang tid. Etter- og videreutdanning fremmes gjerne som en del av UH-institusjonenes bredere samfunnsoppdrag, for eksempel knyttet til formidling, heller enn en av kjerneoppgavene. I tillegg til visse strukturelle hindringer, er også kulturen ved institusjonene avgjørende for organisering av livslang læring (Brandt mfl., 2009). I deres kartlegging svarte blant annet informantene at etter- og videreutdanning krever fleksibilitet, høyt tempo og en del ad hoc løsninger, og at dette kan kollidere med kultur og rutiner ved institusjonen. Likevel har noen institusjoner løftet arbeidet med livslang læring. NTNU har for eksempel lansert en vesentlig satsing (NTNU, 2018). Den økte aktiviteten må sees i sammenheng med at lærernes ordning for etter- og videreutdanning, Kompetanse for kvalitet (Kunnskapsdepartementet, 2015), vesentlig utvider markedet for bidragsfinansiert undervisning.

3.5.4 Informasjon

I Handlingsplan for Kompetansereformen 2000–2003 var motivasjons- og informasjonstiltak ett av åtte innsatsområder (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2002). Det skulle gjøre utdanningstilbud lettere tilgjengelig for den voksne befolkningen, gjennom informasjon og veiledning. I tillegg ble det vektlagt at man måtte nå fram til gruppene som har minst utdanning fra før og lite motivasjon for å delta. Blant annet ble det opprettet en sentral database for utdanningsinformasjon, som skulle fungere som en møteplass mellom høyere utdanning og arbeidslivet. Både tilbud og behov kunne meldes inn. Et tiltak med klare paralleller til dette er nå iverksatt av Kunnskapsdepartementet. Kompetanse Norge har fått i oppdrag å utrede behovet for en digital plattform for etter- og videreutdanning (Kunnskapsdepartementet, 2019). Oppdraget viser til at etterspørrere mangler oversikt over tilbud og at det heller ikke finnes oversikt over hva som etterspørres. Hensikten med utredningen er å identifisere hvilke behov og hvilke funksjoner plattformen skal dekke.

Det kan være vanskelig å navigere blant tilbud, og å finne de tilgjengelige støtteordningene. For å fullt utnytte disse er det nødvendig med et godt utbygd system for studieveiledning. I dag har slike tiltak en sentral plass i kompetansepolitikken gjennom for eksempel karriereveiledning. Et offentlig tilbud om karriereveiledning er i 2018 kommet på plass i alle landets fylker, unntatt Oslo.

3.5.5 Samsvar mellom tilbud og etterspørsel

Flere kilder peker på at tilbudet av livslang læring ikke er tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov. Dette gjelder spesielt tilbudet om formell utdanning. Tilbudet er i for liten grad tilrettelagt for personer i arbeid, og i mange tilfeller er tilbudet ikke-eksisterende innenfor fagområder arbeidslivet etterspør (Tømte mfl. , 2015). UH-institusjonene har i stor grad det offentlige som målgruppe og det er denne sektoren de samarbeider mest med. I den grad de samarbeider med næringslivet, er det gjerne knyttet til eksisterende utdanningstilbud for å sikre relevans, heller enn å utvikle nye tilbud (Tømte m. fl., 2015). I evalueringen av den tidligere tjenesten «Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljøer» ble det slått fast at det i liten grad er etablert effektive insentivsystemer som bidrar til å styrke kontakten mellom næringsliv og akademia (Flatnes, 2016).

I 2015 gjorde NIVI en undersøkelse av ulike modeller for tilrettelegging av kompetansehevende tilbud for ansatte i SMB-er (Langset & Vinsand, 2015). Rapporten påpeker at det er utfordringer mellom tilbydersektoren på den ene siden og SMB-er på den andre. En av de store utfordringene som skisseres er at UH-sektoren har andre mål og drives av andre insentiver enn hva som er forenlig med behovene til SMB-er. Dette hevdes å gå utover relevansen og fleksibiliteten i opplæringstilbudet. Satt på spissen er arbeidslivsaktører typisk sterkt realkompetanseorienterte og ønsker spesialiserte, desentraliserte tilbud tilpasset deres behov som kan nyttiggjøres direkte i driften, mens UH-institusjonene har en innretning mot klassiske, teoritunge fag, og insentiver for å produsere studiepoeng. Det er likevel viktig å påpeke at det er store variasjoner. En rekke UH-institusjoner har eksempelvis et omfattende utbygd kurstilbud som mange SMB-er også benytter seg av.

Hvorvidt virksomheter opplever opplæringstilbudene som finnes som fleksible med hensyn til tid og sted varierer også mellom næringer. Det er særlig industri, primærnæringene, bygg- og anleggsvirksomhet, overnattings- og serveringsvirksomhet og varehandel som mener at de ikke har tilgang til fleksible opplæringstilbud (Holte, 2017).

Virksomhetsbarometeret til Kompetanse Norge viser at 66 prosent av norske virksomheter har tilgang til opplæring som er relevant for deres behov (Holte, 2017). Forskjellen mellom næringer er imidlertid stor. Rundt tre av fire virksomheter innenfor næringene undervisning og helse- og sosialtjenester sier at de har relevante opplæringstilbud, mens bare litt over halvparten i industrisektoren mener dette. Dette omfatter all opplæring, uavhengig av hvem som står for opplæringen.

I tillegg til variasjon i virksomheters vurdering av opplæringstilbudets relevans, er det forskjellig oppfatning av fleksibilitet og pris mellom næringer. Holte (2017) peker på at små virksomheter i større grad enn store virksomheter mener at prisen er for høy, samtidig som de i mindre grad opplever å ha tilgang til relevante tilbud. Dette gjelder igjen alle opplæringstilbydere sett under ett.

Manglende evne til å spesifisere kompetansebehov og bestille relevante tilbud kan også være en barriere for de små og mellomstore bedriftene. Solberg m. fl. (2013) skriver at mange SMB-er har liten bevissthet om behov for kompetanseheving av sine ansatte og lite systematisk kartlegging av kompetansebehov. UH-sektoren har på sin side manglende kompetanse og administrativt apparat for å undersøke bedriftenes kompetansebehov og tilpasse tiltakene (Langset & Vinsand, 2015).

Det har vært en jevn økning i antallet som søker seg til høyere utdanning over tid (Samordna opptak, 2018a). Institusjonene har kunnet ta denne studentveksten, blant annet fordi resultatfinansieringen gir institusjonene insentiv til å ta opp flere studenter. Likevel står stadig flere søkere til høyere utdanning uten plass etter opptak. I 2018 var det 16 958 søkere som etter hovedopptaket og suppleringsopptaket fremdeles ønsket å være i opptaket, men som stod uten studieplass. Tilsvarende tall for 2017 var 14 622. I 2017 var det totalt 18 602 kvalifiserte søkere som endte opp uten tilbud om studieplass. Dette har også konsekvenser for hva slags studier som tilbys, og kan bidra til at helt arbeidslivsrettede opplæringer blir nedprioritert.

3.6 Utvalgets oppsummering

I løpet av de siste 40 årene har det vært vesentlig økning i befolkningens formelle kompetanse. Andelen som har høyere utdanning har økt, mens andelen med grunnskole som høyeste utdanning har gått betydelig ned. Vi har et høyt utdanningsnivå sett i internasjonal sammenheng, men utmerker oss ikke i forhold til land vi vanligvis sammenligner oss med. Selv om utdanningsnivået i Norge kan anses som godt, er det mangel på kompetanse innen visse fagområder, som helse, sosial og omsorg, eiendomsdrift, og tjenesteyting. Også yrker som tømrere og snekkere, samt programvareutviklere og systemanalytikere er det et økende behov for.

Norge har, sammen med de øvrige nordiske landene, i større grad lykkes med å forene og oppnå både økonomisk vekst og likhet enn de fleste andre land. En del av dette kommer som en følge av et velorganisert arbeidsliv basert på samarbeid og dialog mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Samspillet mellom disse har blant annet bidratt til at vi har et samfunn preget av høy grad av tillit, små lønns- og inntektsforskjeller og et omstillingsdyktig nærings- og arbeidsliv med høy mobilitet. En utfordring ved den norske arbeidslivsmodellen, til tross for høy sysselsetting, er at personer med lav formell kompetanse kan ha problemer med å få varig fotfeste i arbeidsmarkedet. Det har blant annet sammenheng med høye minstelønninger, stor konkurranse om relativt få jobber for ufaglærte, og at mange har jobber som er utsatt som følge av innføring av ny teknologi og automatisering.

Norge har en Nasjonal kompetansepolitisk strategi som omfatter den samlede politikken for utvikling, mobilisering og anvendelse av kompetanse i hele det norske samfunns- og arbeidslivet. Kompetansepolitikken går på tvers av departementsområder og sektorer, og den er tuftet på et samspill mellom nasjonale og regionale aktører.

Det offentlige systemet som tilgjengeliggjør livslang læring er betydelig, og henger sammen med at utdanning for alle er en grunntanke i norsk politikk. Alle barn og unge skal ha rett til utdanning, offentlig grunnutdanning skal være gratis, gratisprinsippet i høyere utdanning står sterkt, og gjennom Lånekassen sørger staten for at studenter får støtte til livsopphold imens de utdanner seg. Universitetene og høyskolene skal sørge for at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunnskap og kompetanse av høy kvalitet og relevans, og skal gjennom det bidra til utvikling og omstilling. Både kommuner og fylkeskommuner har sentrale roller i et system for å lære hele livet, både som skoleeiere og planmyndighet. Fylkeskommunen er gitt en viktig samfunnsutvikler- og planleggerrolle som innebærer ansvar for koordinering og utvikling av kompetansepolitikken i egen region. Utover dette finnes det flere statlige direktorater som fungerer som faglige rådgivere, og iverksetter vedtatt politikk og forvalter lover, regelverk og tilskudd innenfor utdannings- og kompetansesektoren. Andre offentlige aktører sørger for kvalitet, internasjonalisering og konkurransekraft på feltet.

Tilbyderne av livslang læring i Norge er mange. Formell utdanning tilbys av de offentlige utdanningsaktørene, samt akkrediterte private tilbydere på ulike nivåer. Markedet for ikke-formell opplæring er mindre oversiktlig og omfatter svært mange private tilbydere. For de som står utenfor arbeidslivet eller ikke tar formell utdanning, tilbyr Nav flere kompetansehevende tilbud. Utover dette er det en rekke offentlige tiltak og tilskuddsordninger innrettet mot å styrke ulike deler av systemet for livslang læring. Dette inkluderer for eksempel tilskuddsordninger for å utvikle nye tilbud.

Både individer og virksomheter er etterspørrere av livslang læring. Enkeltpersoner kan etterspørre kompetanse for å beholde trygghet i arbeidshverdagen og attraktivitet på arbeidsmarkedet, mens for virksomheter kan kompetansebygging være sentralt for utvikling og vekst.

Det er generelt stor deltagelse i livslang læring i Norge. Flere deltar i ikke-formell opplæring enn i formell utdanning. Personer med høy utdanning deltar i større grad enn de med lavere utdanning. De fleste som deltar i ikke-formell opplæring gjør det i en jobbrelatert sammenheng der arbeidsgiver er arrangør. Det er en overvekt av heltidsansatte som deltar. Rundt 45 prosent av sysselsatte mellom 22 og 66 år har hverken deltatt i formell utdanning eller ikke-formell opplæring det siste året.

Virksomheter spiller en sentral rolle i å mobilisere og tilrettelegge for livslang læring. De mest kunnskapsintensive næringene, som allerede har ansatte med et høyt utdanningsnivå, er de som investerer mest i kompetanseheving. Tilgang til kompetanseheving er sterkt knyttet til det å være i jobb, noe som forsterker viktigheten av å være sysselsatt for deltagelse i livslang læring.

Det er store forskjeller i både tilgang på og behov for kompetanse på tvers av sektorer og regioner. Det er også store forskjeller på virksomheter innad i en sektor. Kompetansepolitikken er et sammensatt felt, med mange ulike aktører som har ulike virkeområder og målsettinger. Det gjør at koordinering mellom aktørene kan være krevende. Ulike klyngeprogrammer i næringspolitikken er eksempler på hvordan det jobbes med koordinering og kompetanseheving for bedrifter i omstillingsprosesser. På mindre, lokale, arbeidsmarkeder, tar kommunene og fylkeskommunene gjerne stort ansvar for nærings- og kompetanseutvikling. Noen bransjer eller fagfelt har offentlige virksomheter som bruker store ressurser på å være et koordinerende ledd mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidslivsaktører innenfor deres sektor. Utdanningsdirektoratet er et eksempel på en slik koordinator.

Samsvaret mellom tilbud og etterspørsel er i mange tilfeller ikke godt. Flere kilder peker på at tilbudet av livslang læring ikke er tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov. Dette gjelder spesielt tilbudet om formell utdanning, hvor UH-institusjonene i stor grad har det offentlige som målgruppe. Tilbudet er i for liten grad tilrettelagt for personer i arbeid, og i mange tilfeller er tilbudet ikke-eksisterende innenfor fagområder arbeidslivet etterspør. Det er likevel viktig å påpeke at det er store variasjoner. En rekke UH-institusjoner har eksempelvis et omfattende utbygd kurstilbud som mange virksomheter benytter seg av. Det har vært en jevn økning i antallet som søker seg til høyere utdanning over tid. Denne økningen har blant annet konsekvenser for hva slags studier som tilbys, og kan bidra til at arbeidslivsrettede opplæringer blir nedprioritert.

4 Rammer og finansiering

Utdanning er et viktig og prioritert samfunnsområde i norsk politikk, og problemstillingene spenner vidt. Vanligvis tar den norske staten stort ansvar for at utdanning er tilgjengelig og holder høy kvalitet, og grunnutdanning sees på som essensielt for samfunnsdeltagelse. Hvorvidt utdanningssystemet er i stand til å møte framtidens behov for kompetanse i arbeidslivet og i befolkningen generelt er viktig i et lære hele livet-perspektiv. Utover rene politiske føringer, finnes en rekke regelverk og finansieringsordninger som ligger til grunn for det utdanningssystemet vi har i dag, og for en videre utvikling av dette.

I kapittel 4.1 beskrives sentrale regelverk som berører livslang læring, og som ligger til grunn for de ulike tiltakene som blir lagt fram i denne utredningen. I kapittel 4.2 gis en beskrivelse av reglene for tilgang og opptak til formell utdanning, samt dokumentasjonsordninger for ikke-formell kompetanse. I kapittel 4.3 gjennomgås ordningene som sikrer livsopphold under utdanning enten gjennom Lånekassen eller Navs ulike ordninger. Kapittel 4.4 gir en oversikt over finansieringen av offentlig utdanning, herunder UH-sektoren, fagskolene og de videregående skolene. I kapittel 4.5 presenteres anslag på det offentliges og arbeidslivets utgifter til livslang læring, mens det i kapittel 4.6 blir redegjort for hvorvidt kostnader – for både individer og virksomheter – er en barriere for deltagelse i livslang læring. Kapitlet oppsummeres i kapittel 4.7.

4.1 Regelverk

I dette kapitlet ser vi på ulike regelverk som er sentrale for livslang læring. Beskrivelsen av regelverkene danner et bakteppe for utvalgets vurderinger av hvilke muligheter og hindringer som finnes for at individer og virksomheter kan lære hele livet. Regelverkene omfatter utdanning på ulike nivåer, og individers rettigheter til permisjon for å delta i livslang læring. I kapitlet beskrives også deler av EØS-regelverket som omhandler statsstøtte, og elementer i dette som påvirker utdanningsinstitusjonenes aktivitet, og deres muligheter for å ta betaling fra deltagere i ulike utdannings- og opplæringstilbud.

4.1.1 Opplæringsloven

«Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa» (opplæringslova) omhandler rettigheter og plikter forbundet med opplæring og skolegang i Norge. Regler som utfyller loven er gitt i «Forskrift til opplæringslova». Loven gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og lærebedrifter. Under følger utdrag fra opplæringsloven som er sentrale for utvalgets arbeid.

Ungdomsrett (Opplæringsloven, 1998, § 3-1)

Ungdom som har gjennomgått grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har lovfestet rett til videregående opplæring. Ungdomsretten gjelder ut det skoleåret som begynner det året du fyller 24 år. Ungdomsretten gjelder også ungdom som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen i Norge (Vilbli.no, 2019c).

Ungdomsretten gir også rett til omvalg (Vilbli.no, 2019b). Omvalg betyr at du velger et annet utdanningsprogram eller programområde enn det du har begynt på. Man kan gjøre omvalg til et lavere trinn, for eksempel velge et nytt utdanningsprogram på Vg1 etter at en er ferdig med Vg2. En kan ikke gjøre omvalg etter fullført treårig videregående opplæring i skole eller avlagt fagprøve.

Voksenrett (Opplæringsloven, 1998, § 4A-1)

Fra og med en fyller 25 år har man voksenrett.5 Retten gjelder for personer som har fullført grunnskolen eller tilsvarende i Norge, men som ikke har fullført videregående opplæring. Retten gjelder også dersom man har fullført videregående opplæring i et annet land, men ikke får godkjent denne opplæringen i Norge. Voksenretten gir rett til tre års videregående opplæring, eller mer for yrkesfaglige utdanningsløp der opplæringstiden er lenger. Opplæringen for voksne skal tilpasses behovet til den enkelte.

Fylkeskommunen kan også velge å gi tilbud om videregående opplæring til en som ikke har lovfestet rett. Dette gjelder personer som (1) har mistet retten til videregående opplæring etter bortvisning, (2) har tidligere fullført videregående opplæring, eller (3) har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ved konkurranse om inntak mellom disse søkergruppene, vil personer som tidligere har oppnådd yrkes- eller studiekompetanse komme sist (Vilbli.no, 2019d).

Definisjonen av når videregående opplæring er fullført har blitt problematisert av Liedutvalget (NOU 2018: 15). Utdanningsdirektoratet har i et rundskriv beskrevet hva som er skillet mellom fullført, ikke-fullført og bestått videregående opplæring (Rundskriv Udir-2/2008). Likevel må fylkeskommunen foreta en skjønnsmessig totalvurdering i det enkelte tilfellet. Vurderingen baseres på hvor mye opplæring den voksne tidligere har fått. Dette vurderingsrommet fører til ulik praksis mellom fylkeskommunene.

Fagbrev på jobb (Opplæringsloven, 1998, §§ 4-1-4A-13)

Fagbrev på jobb er en ordning der en ufaglært kan ta fagbrev samtidig som personen er i lønnet arbeid. Personen blir realkompetansevurdert og får tilpasset veiledning og opplæring på arbeidsplassen. Man vil få fritak kun fra fellesfagene. Kravene til kompetanse i lærefaget og til gjennomføring av eksamener og fag- og svenneprøven gjelder på lik linje som for lærlinger og praksiskandidater (Vilbli.no, 2019a).

Målgruppen er voksne i arbeidslivet som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, og som har minst ett år praksis fra lærefaget, men som har behov for noe veiledning og opplæring før de kan gå opp til fagprøven (Utdanning.no, 2019).

Praksiskandidatordningen (Opplæringsloven, 1998, §§3-5)

Praksiskandidatordningen er en ordning for personer som kan dokumentere lang og allsidig yrkespraksis. Praksiskandidatordningen er derfor ikke en opplæringsordning, men en rett til å melde seg til fag- eller svenneprøve uten opplæring i skole og læretid i bedrift (Utdanningsdirektoratet, 2016).

Med allsidig praksis i faget menes 25 prosent lengre praksis enn den fastsatte læretiden (som følger Vg3-læreplanen). Dette utgjør vanligvis fem år i jobb.6 Det er fylkeskommunen som avgjør om praksisen kandidaten viser til kan godkjennes.

Praksiskandidater må ha bestått en egen eksamen før de melder seg opp til fag- eller svenneprøven. Dette er regulert i forskrift til opplæringsloven § 3-55. Eksamenen er utarbeidet av Utdanningsdirektoratet etter gjeldende Vg3-læreplan for lærefaget i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.7 Eksamenen skal prøve om praksiskandidaten har oppnådd kompetansemålene som er fastsatt i læreplanen i det faget som praksiskandidaten tar sikte på å ta fag- eller svennebrev i. Deretter går praksiskandidater opp til samme praktiske prøve som lærlinger. Praksiskandidater får fritak fra alle videregående fag.

Rett til påbygging til generell studiekompetanse etter yrkeskompetanse, fagbrev og svennebrev (Opplæringsloven, 1998, §§3-1, 4A-3)

Dersom man har fullført og bestått yrkesfaglig opplæring, har man rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse. Dette gjelder både for de med eller uten fagbrev. Betingelsene er at personen må ha fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere, og at man gjorde dette innen utgangen av det året man fylte 24 år. Dersom man oppfyller disse betingelsene, har man rett til å ta påbygging til generell studiekompetanse når som helst.

Dersom betingelsene ikke er oppfylt kan man ikke ta påbygging til generell studiekompetanse. I stedet finnes det alternative løp for å kunne ta universitet- eller høyskoleutdanninger uten generell studiekompetanse. De ordningene som finnes er 23/5-regelen (Utdanning.no, 2018a), Y-veien (Utdanning.no, 2016), eller forkurs for ingeniør- og sivilingeniørutdanning (NTNU, 2019).

Praksiskandidater har ikke rett til påbygging til generell studiekompetanse (Vilbli, 2019d).

Overgang fra Vg1 studiespesialisering til alle yrkesfag på Vg2

Fra og med skoleåret 2018–2019 ble en ny ordning tilgjengelig for elever i videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2018e). Ordningen er et kryssløp som åpner opp for at elever fra Vg1 på studiespesialisering kan begynne direkte på Vg2 på et hvilket som helst yrkesfag. Ordningen gjelder kun for elever som har fullført Vg1 studiespesialisering. De har fullført kravet til fellesfag på Vg2 på yrkesfag, og det frigjør 196 årstimer til opphenting av programfag fra Vg1 i det aktuelle yrkesfaglige utdanningsprogrammet. Dette faget har navn «Yrkesfaglig opphenting». Det er frivillig for skoleeier å tilby denne ordningen.

4.1.2 Fagskoleloven

«Lov om høyere yrkesfaglig utdanning» (fagskoleloven) skal legge til rette for fagskoleutdanning av høy kvalitet og for at fagskolestudentene får gode undervisningsvilkår. Loven gjelder for de fagskoleutdanningene og -virksomhetene som er akkreditert av NOKUT, og det er fylkeskommunen som skal sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt (Fagskoleloven, 2018).

Ifølge regelverket er opptaksgrunnlaget til fagskoleutdanning fullført og bestått videregående opplæring. Søkere som er 23 år eller eldre i opptaksåret, kan tas opp på grunnlag av tilsvarende realkompetanse. Det er fagskolene selv som vurderer hvorvidt den enkeltes realkompetanse kan gi grunnlag til opptak eller grunnlag til fritak for visse emner (Fagskoletilsynsforskriften, 2018, § 8).

Fagskoletilsynsforskriften (Fagskoletilsynsforskriften, 2018) regulerer tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanningen. I forskriften framgår det at fagskoleutdanning skal gi et samlet læringsutbytte som er relevant for yrkesfeltet. Læringsutbyttet skal beskrive kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse som studentene oppnår etter fullført utdanning, jf. Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (Fagskoletilsynsforskriften, 2018, § 3-2). Forskriften har et eget kapittel med krav til system for kvalitetssikring, og NOKUT fører tilsyn med kvaliteten.

Hva gjelder krav til innhold og omfang i fagskoleutdanningene, krever loven at utdanningene tilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid (Fagskoleloven, 2018, § 4). Det er også mulighet for å søke om å gi en fagskoleutdanning som tilsvarer tre års utdanning på fulltid. Ifølge forskriften må utdanningen ha et omfang av 30, 60, 90 eller 120 studiepoeng (Fagskoletilsynsforskriften, 2018, § 3-1).

Fagskoleutdanning som er godkjent av NOKUT kvalifiserer for støtte fra Lånekassen (Lånekassen, 2018b).

4.1.3 Universitets- og høyskoleloven

«Lov om universiteter og høyskoler» (universitets- og høyskoleloven) regulerer virksomheten i statlige og private høyskoler og universiteter i Norge som tilbyr akkrediterte utdanninger. Loven omhandler institusjonenes fullmakter til å opprette og nedlegge høyere utdanningstilbud, kvalitetssikring av utdanningstilbud og studentenes rettigheter og plikter. Loven fastsetter også gratisprinsippet:

§ 7-1. Statlige universiteter og høyskoler kan ikke kreve egenbetaling fra studenter for ordinære utdanninger som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Departementet kan i særskilte tilfeller, etter søknad, godkjenne unntak fra denne bestemmelse.

Departementet kan fastsette forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter og om adgangen til å kreve inn andre utgifter knyttet til studiene. Det er nedsatt et utvalg som skal gjennomgå og vurdere endringer i regelverket for universiteter, høyskoler og regelverket for studentvelferd. Utvalget skal levere sin innstilling i 2020.8

4.1.4 Egenbetalingsforskriften

Forskrift om egenbetaling ved universiteter og høyskoler regulerer blant annet institusjonenes adgang til å kreve egenbetaling for studietilbud som er rettet mot enkeltstudenter (Egenbetalingsforskriften, 2005). Det finnes flere unntak til gratisprinsippet. Ifølge § 3-2 (1) kan statlige institusjoner kreve egenbetaling i følgende tilfeller:

• a. for kurs

• b. for fag/emner som normalt ikke er del av studieprogram som fører fram til grad eller yrkesutdanning

• c. for erfaringsbaserte mastergradsstudier

• d. av studenter som fyller opp ledige plasser på studieprogram eller fag/emner som er oppdragsfinansiert

I 2018 gjorde UHR et større utredningsarbeid på dette feltet, som endte i rapporten Tolkning av regelverket for finansiering av etter- og videreutdanning (Universitets- og høgskolerådet, 2018). I januar 2019 sendte UHR et brev til Kunnskapsdepartementet og Universitets- og høyskolelovutvalget, der de påpeker at deler av regelverket fremdeles framstår uklart og fastslår at det er behov for tydeliggjøring på kort og lang sikt (Universitets- og høgskolerådet, 2019). Uklarhetene er særlig knyttet til egenbetalingsforskriften § 3-1 (2) og § 3-2 (1), unntak b.

§ 3-1 (2) sier at studieprogrammer, fag/emner eller kurs med egenbetaling ikke skal gå på bekostning av institusjonens statlig finansierte utdannings- og forskningsaktivitet. Dersom institusjonens kapasitet allerede er fullt utnyttet i den statlig finansierte aktiviteten, er det ikke ressurser (undervisningskrefter) tilgjengelig for å etablere studier med egenbetaling, uten at det går på bekostning av den øvrige aktiviteten ved institusjonen. I praksis medfører bestemmelsen at slike tilbud må fullfinansieres eller tilføre så mye andre gevinster at det ikke går på bekostning av den statlig finansierte aktiviteten, for eksempel slik at nye undervisningskrefter kan tilsettes. Det er også slik at institusjonene må tilfredsstille kravene som er lagt til grunn for den statlige bevilgningen, for å kunne tilby studier mot betaling.

§ 3-2 (1), unntak b sier at bare fag/emner som normalt ikke er en del av studieprogram som fører fram til grad eller yrkesutdanning kan tilbys mot betaling. Hva gjelder denne formuleringen skriver Kunnskapsdepartementet i høringsbrevet til egenbetalingsforskriften at denne skal tolkes snevert: «Institusjonene kan ikke omgå begrensningene i forskriftens § 3-1 ved å dele opp studieprogrammer som normalt fører fram til en grad eller yrkesutdanning for å kunne tilby de som egenbetalingsstudier» (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005). UHR legger derfor til grunn at:

Unntak b kan kun omfatte fag/emner som er vesentlig forskjellig fra tilbud som tilbys gratis innenfor rammebevilgningen. Det er derfor ikke tilstrekkelig å tilrettelegge fag/emner for andre målgrupper eller å gjøre utdanningen nettbasert så lenge fag/emnet kan føre frem til, eller inngå, i en grad. Hvis det reklameres for at et fag/emne kan innpasses i en grad senere, er det grunn til å tro at dette fag/emnet faller utenfor intensjonen i unntaket. (UHR, 2018)

4.1.5 BOA-reglementet

Faglig samarbeid mellom UH-institusjoner og selvstendige virksomheter er regulert i Reglement om statlige universiteter og høyskolers forpliktende samarbeid og erverv av aksjer, også kalt Rundskriv F-07-13 eller BOA-reglementet.

Det vil variere om ekstern finansiering av utdanning skal klassifiseres som bidrags- eller oppdragsfinansiert aktivitet, gave eller salg. Med oppdrag menes aktivitet der en oppdragsgiver dekker alle kostnader pluss en rimelig margin for fortjeneste og oppdragsgiver bestemmer hvem som skal delta. Med bidrag menes eksternfinansiert aktivitet der det ikke er krav om motytelser fra bidragsgiver. Til slik aktivitet kan institusjonene selv bruke av sine egne midler til å delfinansiere aktiviteten da de selv har styring over den. Utdanning rettet mot enkeltstudenter skal gjennomføres i overensstemmelse med forskrift om egenbetaling, og kan i de fleste tilfeller klassifiseres som salg. Videre kan institusjonene også motta gaver.

BOA-reglementet gjelder generelt for alle typer eksternfinansierte aktiviteter i forskning og høyere utdanning.

4.1.6 EØS-avtalens statsstøtteregler

Statsstøtteforbudet som ligger i EØS-avtalen skal sikre like konkurransevilkår i EØS-området. Formålet med forbudet er at overføringer fra staten ikke skal begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer på en måte som påvirker samhandelen mellom EU/EØS-landene, eller vrir eller truer med å vri konkurransen. Dersom det offentlige tilbyr en tjeneste i konkurranse med private eller andre offentlige aktører, vil tjenesten normalt være regnet som økonomisk aktivitet, og er dermed omfattet av statsstøttereglene. Likevel er det slik at tjenester som ytes i henhold til et solidaritetsprinsipp, og er forankret i statens ansvar overfor befolkningen, vil være å anse som ikke-økonomisk aktivitet (Lund & co, 2019). Utdanningstilbud som er en del av det offentlig overvåkede og finansierte utdanningssystemet regnes som ikke-økonomisk aktivitet (Nærings- og fiskeridepartementet, 2018). Dette innebærer at det offentlige utdanningstilbudet i hovedsak er unntatt statsstøttereglene. I Norge er høyere utdanning gratis, og derfor regnes også den som ikke-økonomisk aktivitet. Det finnes likevel en rekke situasjoner der offentlige utdanningsinstitusjonene må forholde seg til statsstøttereglene.

Dersom en offentlig tilbyder ønsker å selge utdanning åpent i et marked, gjelder statsstøttereglene slik at konkurransen skjer på like vilkår. I praksis betyr dette at institusjonene må selge sine tjenester til en pris som dekker totale kostnader i tillegg til en margin for fortjeneste, og at regnskapet skal holdes adskilt fra den statlig finansierte driften.

Det finnes flere unntak fra denne regelen (Lund og Co, 2019). Det mest sentrale unntaket er det alminnelige gruppeunntaket. Gruppeunntaket fastsetter detaljerte regler for når visse typer støtte anses forenlig med EØS-avtalen. Det foreligger en liste over visse tiltak som er forhåndsgodkjent av ESA, og er unntatt reglene om forhåndsmelding og forhåndsgodkjenning (Nærings- og fiskeridepartementet, 2019).

4.1.7 Utdanningspermisjon

Som et resultat av Kompetansereformen ble det innført generell rettighet til permisjon uten lønn for utdanning (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Rettigheten er lovfestet i Arbeidsmiljølovens § 12-11 Utdanningspermisjon. Arbeidstager må ha vært i arbeidslivet i minst tre år og hos nåværende arbeidsgiver i minst to år for å ha rett til permisjon. Permisjonen kan maksimalt vare i tre år. Deretter må det gå dobbelt så lang tid som varigheten av forrige utdanningspermisjon før man har rett på en ny. Man kan ikke kreve permisjon dersom den er «til hinder for arbeidsgivers forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer».

Tariffavtalene i privat sektor har, med noen unntak, ingen faste bestemmelser om rett til utdanningspermisjon, utover henvisninger til arbeidsmiljøloven (Olberg & Steen, 2017). Hovedavtalen i staten og i KS-området har heller ingen egne bestemmelser om utdanningspermisjon. En generell regel som gjelder både i offentlig og privat sektor er at dersom utdanningen er i tråd med bedriftens behov, skal den dekkes av den enkelte bedrift. Utdanning som bygger på lov om rett til utdanningspermisjon må den enkelte selv finansiere (Olberg & Steen, 2017). På dette området er det flere uavklarte situasjoner i tariffavtalene, for eksempel er det ikke tydelig hvem som har ansvar for finansiering av livsopphold ved opplæring eller utdanning som er innen bedriftens fagområde, men ut over bedriftens behov (Olberg & Steen, 2017). Partene i staten har inngått en særavtale om permisjon og økonomiske vilkår som gir retningslinjer for hva statlige arbeidsgivere kan gjøre (Seip, 2018). Denne særavtalen åpner for at ansatte i staten kan få ett års permisjon med full lønn ikke bare når utdanning er nødvendig for virksomheten, men også når utdanning kan kvalifisere arbeidstageren for fortsatt arbeid i stillingen eller virksomheten, eller når utdanning er nødvendig for at arbeidstageren skal kunne fortsette i staten. I tilfeller der utdanning har mindre eller liten betydning for virksomheten kan den ansatte likevel få permisjon med delvis lønn. I tillegg kommer særavtalen med bestemmelser om rett til en eksamensdag og en lesedag pr. to studiepoeng utdanningen gir.

Det later ikke til å være stor uenighet om praktiseringen av dette regelverket. Det er relativt få saker om rett til utdanningspermisjon som er klaget inn for Tvisteløsningsnemnda i perioden 2010–2018 (Talberg, 2019). I sin undersøkelse finner likevel Fafo at arbeidstagerne noen ganger opplever at de må påminne sine arbeidsgivere om regelverket.

4.2 Dokumentasjon og tilgang til utdanning

I dette kapitlet gis en kort beskrivelse av rammeverket for formell utdanning i Norge, samt eksisterende ordninger for dokumentasjon av ikke-formell kompetanse. Et ønske om å anerkjenne kompetanse tilegnet gjennom erfaring fra arbeidslivet har medført at vi har opptaksordninger til formell utdanning basert på realkompetanse. Systemer som anerkjenner kompetanse ervervet i arbeidslivet kan åpne for kortere utdanningsløp for den enkelte, noe som er effektivt både for den enkelte og for samfunnet.

Videre gis en beskrivelse av regelverket som regulerer tilgang til formell utdanning, herunder opptak basert på realkompetanse. Med fleksible opptaksveier kan dessuten flere få tilgang på formell kompetanseheving. Dokumentert kompetanse i seg selv er også et viktig bidrag for å gjøre arbeidsstyrken mobil innad i en bransje eller på tvers. Arbeidsgiverne kan på sin side lettere få oversikt over og nyttiggjøre seg kompetansen som finnes i deres virksomhet dersom kompetansen er dokumentert.

4.2.1 Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) er en oversikt over nivåene i formell utdanning i Norge og viser hvilke nivåer kvalifikasjoner fra det norske utdanningssystemet har i forhold til hverandre. Kunnskapsdepartementet forvalter lovverket. Rammeverket gir en generell beskrivelse av hva kandidater på de ulike nivåene skal kunne, og det er ment å synligjøre og verdsette all læring som skjer gjennom livet, uansett på hvilke arenaer læringen skjer (NOKUT, 2019b). Rammeverket angir hvilken kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse fullført utdanning eller opplæring skal gi. Dette muliggjør en kobling mellom kompetanse fra yrkeslivet og formell utdanning. I dag er det imidlertid bare kvalifikasjoner som er oppnådd gjennom utdanningssystemet som er innplassert på nivåer i rammeverket. NKR er knyttet til det europeiske kvalifikasjonsrammeverket (EQR) og skal gjøre det mulig å sammenligne norske og utenlandske utdanninger. Idéen er at dette skal bidra til å fremme mobilitet over landegrenser. I framtiden er det meningen at alle vitnemål og kompetansebevis som gis av nasjonale myndigheter skal ha referanse til nivåer i rammeverket.

4.2.2 Dokumentasjon av ikke-formell kompetanse

Systemer for dokumentasjon og validering av ikke-formell kompetanse styrker samspillet mellom, og tilgangen til, de ulike delene av utdanningssystemet. I bredere forstand styrkes også sammenkoblingen mellom utdanningssystemet og arbeidslivet. I 2013 ble det oppnevnt et partssammensatt utvalg som skulle se på hvordan opplæringstilbud utenfor det formelle utdanningssystemet kunne innplasseres i NKR (Ellertsen, 2015). Utvalget kom ikke til enighet og avga en delt innstilling. De var splittet i synet på sentrale spørsmål, som formålet for NKR, og om behovet for å kunne innplassere kvalifikasjoner fra ikke-formell opplæring i NKR. Det var også delte meninger om hvordan en eventuell ordning for dette best bør utformes. Nasjonal kompetansepolitisk strategi for 2017–2021 inneholder et oppfølgingspunkt om å utvikle metode og modell for vurdering av kompetanse ervervet i arbeidslivet (Regjeringen, 2017a).

Bransjesertifisering og mesterbrev

Sertifiseringer kan fungere som en hybridløsning mellom formell utdanning klassifisert i kvalifikasjonsrammeverket, og ikke-formell eller uformell bedriftsintern opplæring. Dersom markedet kjenner til og anerkjenner sertifiseringen og aktøren som forvalter den, er den tilfredsstillende som dokumentasjon av kompetanse. Tømte mfl. (2015) og Brandt mfl. (2009) påpeker i sine kartlegginger at det ikke er avgjørende for næringslivet at kompetansen de ansatte tilegner seg er formell, men heller at opplæringen de får er relevant for bedriften.

Myndighetene stiller krav til sertifisering for enkelte yrker. Det er vanlig at bransjeorganisasjonene har ansvaret for å forvalte sertifiseringene og de fungerer ofte også som tilbyder av kurs som gir sertifisering. Mesterbrev er et eksempel på en ordning der bransjene står for sertifiseringen. Kandidater med fagbrev og minst seks års arbeidserfaring i mesterfaget kan starte mesterbrevutdanning. Mesterbrevnemnda, oppnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet og sammensatt av representanter fra LO og NHO, forvalter ordningen. Det er for tiden tre godkjente tilbydere av mesterutdanning: Folkeuniversitetet, Norges grønne fagskole – Vea og Blimester.com (Mesterbrev.no, 2018).

Kompetanse opparbeidet i arbeidslivet

Prosjektet Realkompetanse i varehandelen er et eksempel på tiltak for å nå målsettingen i Nasjonal kompetansepolitisk strategi om å gjøre det enklere å få dokumentert kompetanse ervervet i arbeidslivet. Prosjektet ble finansiert av Kunnskapsdepartementet og skulle utvikle en metode for å beskrive kompetanse som bygges opp i arbeidslivet, slik at den kan forstås i andre deler av arbeidslivet, og i det formelle utdanningssystemet (Skjerve & Simeou, 2018). I evalueringen av prosjektet kom det fram at arbeidsgiverne synes modellen var vanskelig å bruke og at det er behov for mer utprøving for å eventuelt sikre modellen og metodens anvendbarhet uten assistanse fra eksterne (Jensen & Lidahl, 2018).

4.2.3 Realkompetansevurdering

Realkompetansevurdering er en metode for dokumentasjon av kompetanse og fungerer som et alternativt system for opptak til videregående opplæring, fagskole eller universitet og høyskoler, eller for avkorting av utdanningsløp i enten videregående opplæring, fagskole, universitet eller høyskole. Ordningen ble innført som et av tiltakene i Kompetansereformen (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Realkompetanse er definert som «all kompetanse en har tilegnet seg gjennom formell, ikke-formell eller uformell læring» (NOKUT, 2019b). Det vil si alle kunnskaper og ferdigheter man har ervervet gjennom utdanning, lønnet eller ulønnet arbeid, organisasjonserfaring, fritidsaktiviteter eller på annen måte. Dokumentasjon, vurdering og verdsetting av realkompetanse framheves i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som et viktig virkemiddel for å legge til rette for livslang læring for voksne. Vurdering av realkompetanse lar voksne bruke opparbeidet kompetanse som grunnlag for videre opplæring (NOKUT, 2019b).

Retten til realkompetansevurdering er fastsatt i opplæringsloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven. Det er institusjonen som mottar søknader basert på realkompetanse og som selv gjennomfører vurderingen opp mot det studiet eller emnet det søkes om opptak til på fagskole og universitets- og høyskolenivå. For å bli realkompetansevurdert må man fylle 25 år eller mer det året man søker om opptak. Man kan ikke bli vurdert for realkompetanse dersom studiet har krav om et visst antall skolepoeng, som for eksempel grunnskolelærer-, faglærer- og lektorutdanningene (Samordna opptak, 2019). Søker man studier som har krav om en bestemt karakter i et fag, må man ha faget med den karakteren som kreves. Dette karakterkravet kan man ikke få realkompetansevurdering i.

Vurderingen ender opp med å enten godkjenne eller ikke godkjenne søkeren som kvalifisert for det aktuelle emnet eller studiet. Realkompetansevurdering brukes sjelden som grunnlag for rangering av søkere til en utdanning og for å gi avkorting av studieløp, selv om regelverket åpner opp for det. I praksis innebærer det at personer som søker opptak til fagskoler og høyere utdanning på bakgrunn av realkompetanse i mange tilfeller bare får innpass hvis det er ledige plasser etter at de med beregnet poengskår er tildelt plass. Det finnes ingen data om avkorting av studieløp.

På videregående opplæringsnivå er det utdanningsavdelingen i hvert enkelt fylke som gjør realkompetansevurdering av kandidater. Siden læringsutbyttet for studieretninger og i enkeltfag i videregående opplæring er fastsatt nasjonalt, er det utarbeidet nasjonale retningslinjer for vurderinger på dette nivået. Realkompetansevurdering gir muligheter for godkjenning av hele fag, deler av fag eller kompetansemål, men ikke hele lærefag. Voksne med rett til videregående opplæring har en lovfestet rett til å bli realkompetansevurdert gratis. Man mottar også et kompetansebevis som dokumenterer vurderingen.

4.2.4 Tilgang til utdanning

For opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning er det vanlige kravet at man må ha generell studiekompetanse. Det gjelder både for opptak til et studium og til enkeltemner. De fleste oppnår generell studiekompetanse ved å fullføre og bestå et treårig løp på videregående skole, enten ved å ta et studieforberedende utdanningsprogram eller yrkesfag med påbygging. I tillegg til muligheten for opptak på bakgrunn av realkompetanse, finnes det en rekke alternative opptaksveier til høyere utdanning – se nærmere omtale under. I de tilfeller hvor virksomheter kjøper opplæring på oppdrag fra en utdanningsinstitusjon for sine ansatte, gjelder de samme opptaksregler for å kunne avlegge eksamen og oppnå studiepoeng hvis bestått eksamen.

Tilgang til videregående opplæring er nedfelt i opplæringsloven. Alle under 25 år har lovfestet rett til videregående opplæring. Fra og med en fyller 25 år kan man ha en voksenrett hvis man ikke har fullført videregående opplæring. For personer som ikke har lovfestet rett, kan fylkeskommunen likevel velge å gi tilbud om videregående opplæring hvis det er ledig plass. Voksne er uten rett dersom de enten har mistet retten til videregående opplæring etter bortvisning, tidligere har fullført videregående opplæring eller allerede har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ved konkurranse om inntak mellom disse søkergruppene vil personer som tidligere har oppnådd yrkes- eller studiekompetanse, komme sist.

Alternative opptaksveier til høyere utdanning

En rekke tiltak åpner for at folk som av ulike grunner mangler generell studiekompetanse likevel kan få tilgang til høyere utdanning. Myndighetene har etablert både generelle ordninger som realkompetansevurdering, og alternative, fleksible opptaksveier til spesifikke studier.

23/5-regelen er et eksempel på en generell ordning, i motsetning til å bli realkompetansevurdert for spesifikke studier. Regelen gir generell studiekompetanse til de som er fylt 23 år, har minst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning, samt fullført norsk, engelsk, samfunnsfag, naturfag, historie og matematikk på videregående nivå (Utdanning.no, 2018a). Som et eksempel betyr dette at de over 23 år med fagbrev og fem års arbeidserfaring får generell studiekompetanse dersom de består privatisteksamen i naturfag, norsk, historie og matematikk fordi yrkesopplæringen gir tilstrekkelig opplæring i engelsk og samfunnsfag. Kandidater som benytter 23/5-regelen poengberegnes i Samordna opptak på bakgrunn av karakterene i de seks nevnte fagene.

For ingeniørstudiene er det realfagskrav. Det finnes tre ulike fleksible veier til ingeniørutdanning, utover de vanlige veiene – forkurs, Y-veien og tresemesterordningen (Universitets- og høgskolerådet, 2011). Forkurs tilbys av en rekke UH-institusjoner til studenter som ikke innfrir kravene om realfagskompetanse fra videregående skole. Y-veien og tresemesterordningen (TRESS) er tilpassede studieløp som legges til rette på regionalt nivå av hver enkelt institusjon. Y-veien åpner for opptak dersom en kandidat har fagbrev som er relevant for utdanningen vedkommende ønsker å begynne på, og kan gi fritak for opptil 30 studiepoeng på bakgrunn av bestått teknisk eksamen eller yrkespraksis. Tresemesterordningen legger opp til høyere progresjon med et ekstra sommersemester, slik at studenter uten formell realfagskompetanse kan begynne parallelt med ordinære studenter og komme på rett faglig nivå i det første studieåret.

Fullført fagskoleutdanning er også en vei til generell studiekompetanse om man ikke hadde dette forut for opptak til en fagskole. For at man skal få generell studiekompetanse på grunnlag av en fagskoleutdanning, må den ha vart i to år på fulltid og gitt 120 studiepoeng. I tillegg må utdanningen være godkjent av NOKUT som et studietilbud. Dersom man er tatt opp til høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse, dispensasjon eller andre unntaksordninger, og har avsluttet et studium på minst 60 studiepoeng, får man også automatisk generell studiekompetanse.

Manglende studiekompetanse kan være en barriere for å ta videre utdanning. For å ytterligere øke rekruttering til formell utdanning, kan myndighetene etablere flere slike alternative opptaksveier. Dette er tematikk som Liedutvalget også behandler.

Alternative veier til fagbrev

Fagbrev på jobb er en fleksibel vei for ufaglærte mot et fag- eller svennebrev. Ordningen ble vedtatt i mai 2018 og iverksatt i oktober samme år etter en vellykket prøveperiode med 300 deltagere fra fem fylker i perioden 2011–14 (Heljesen mfl., 2018). Denne veien til fagbrev gjør det mulig å jobbe mens man tar utdanningen. Kandidater behøver kun ett års praksis i lærefaget før de kan søke fylkeskommunen og arbeidsgiver om å starte opplæring og veiledning til fagprøven. Gjennom en realkompetansevurdering sjekkes kompetansemålene i læreplanen mot deltagerens tidligere praksis og kompetanse. Bedriftene får ansvar for opplæring i de kompetansemål som kandidaten ikke oppfyller. Å videreutdanne ufaglærte voksne blir sett på som et viktig tiltak for å dekke behovet for faglært arbeidskraft. At voksne skal ha mulighet til å utdanne seg uten bortfall av inntekt var et viktig premiss i utviklingen av ordningen (Regjeringen, 2018d).

Fagbrev på jobb kombinerer trekk fra både den ordinære fagbrevopplæringen i videregående skole og praksiskandidatordningen. Gjennom praksiskandidatordningen er det anledning til å ta fagbrev utenom det ordinære løpet dersom man har minst fem års arbeidserfaring. Før man går opp til fagprøve må man gjennomgå en egen teorieksamen for praksiskandidater. De fleste gjennomfører også et teorikurs (ofte rundt 100 timer) innenfor faget for å forberede seg til eksamen og fagprøve. Denne ordningen har eksistert siden 1952 og er den viktigste veien til fagbrev for voksne. I skoleåret 2017–18 var det 10 115 praksiskandidater som avla fag- og svenneprøve. Dette utgjør 36 prosent av alle fag- og svenneprøver avlagt dette året (SSB, 2019b).

4.3 Livsopphold under utdanning og opplæring

Utdanning kan være en kostbar investering, særlig hvis man regner med tapt arbeidsinntekt. Det er heller ikke slik av individer høster hele gevinsten av å ta en utdanning selv. Staten tar et stort ansvar overfor befolkningen når det gjelder utdanning, og har derfor etablert ordninger for støtte til livsopphold under utdanning og opplæring. For mange er slike ordninger viktige for å muliggjøre lengre utdanninger, og slik bygger ordninger for livsopphold oppunder prinsippet om lik rett til utdanning. Den viktigste ordningen i Norge for livsopphold under formell utdanning er Lånekassen. For noen grupper som står utenfor arbeidslivet har Nav en rekke opplæringstilbud. Disse to tilbyderne av livsopphold beskrives nærmere i dette kapitlet.

4.3.1 Lånekassen

Lånekassen gir støtte til skolepenger og livsopphold for at alle skal ha mulighet til å studere. I høyere utdanning finansierer studenter i større grad livsopphold selv, gjennom studielån og deltidsjobb, enn voksne i grunnopplæring gjør (NOU 2018: 13). Voksne i videreutdanning betaler gjerne også noe skolepenger selv.

For å kvalifisere til et lån må studiene foregå ved en formell utdanningsinstitusjon, ha minst ett semesters varighet og studenten må sikte mot minst 50 prosent studieprogresjon. Lånekassen gir studielån for åtte år. Dersom studenten har under 182 575 kroner i inntekt, lavere formue enn 456 436 kroner og full studieprogresjon, vil 40 prosent av lånet gjøres om til stipend. I dag er Lånekassen det eneste universelle, offentlige virkemiddelet for finansiering av livsopphold under videreutdanning. I studieåret 2017–2018 var det 12 500 støttemottagere mellom 35 og 59 år (Lånekassen, 2017a). Det finnes ikke noe tilsvarende system for finansiering av livsopphold for ikke-formell opplæring.

4.3.2 Nav

Nav forvalter en tredjedel av statsbudsjettet (Nav, 2018b). For mange av Navs brukere vil tiltak som bygger kompetanse være viktige for å komme i arbeid. I 2017 brukte Nav ni milliarder kroner på kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak (Nav, 2018c). Deltagere på Arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO) mottar ofte tiltakspenger. Det utgjør 365 kroner pr. dag, tilsvarende 7 300 kroner pr. måned for en person som deltar 20 dager i måneden. I begrenset grad er det også mulig å få opplæring med dagpenger, men vanligvis ikke formell utdanning. Nav kan tilby utdanning (utdanningstiltaket) som et arbeidsmarkedstiltak (inntil tre år) til personer med nedsatt arbeidsevne. Disse vil da motta arbeidsavklaringspenger mens de deltar. Arbeidsavklaringspenger har en minsteytelse på 2 G, og utgjør årlig 66 prosent av tidligere inntekt, opptil 6 G. AMO og utdanningstiltaket er de to største opplæringstiltakene, med henholdsvis 6 533 og 7 974 deltagere pr. november 2018 (Nav, 2018a).

4.4 Finansering av offentlig utdanning

I dette kapitlet ser vi på finansieringsordningen til UH-sektoren, fagskolene og videregående opplæring. For UH-sektoren beskriver vi deres ordning bestående av basisbevilgning, resultatkomponenten, kandidatindikatoren som baserer seg på oppnådde grader og departementets finansieringskategorier. For fagskolene, som også har basis- og resultatkomponenter i sin finansieringsordning, beskriver vi hvordan finansieringen fordeles mellom institusjonen og fylkeskommunen. Videregående opplæring finansieres gjennom fylkeskommunenes rammetilskudd.

4.4.1 Finansering av UH-sektoren

Basis- og resultatfinansiering

Litt forenklet består inntektssiden i UH-sektoren av et basistilskudd, et resultatbasert tilskudd og eksternfinansiering. Den statlige bevilgningen har en basisdel på 70 prosent og en resultatfinansiering på 30 prosent. Basistilskuddet er historisk bestemt, og er ikke avhengig av produksjon. Det speiler faktorer som geografi, fag- og studieportefølje, antall studieplasser, forskningsintensitet, særskilte nasjonale oppgaver m.m. Basistilskuddets andel av de samlede overføringer til UH-sektoren økte fra 2002 til 20149, mens den resultatbaserte finansieringen utgjorde en noe mindre andel i 2014 (30 prosent) enn i 2002 (32 prosent) (Hægeland, 2015). Kunnskapsdepartementet har siden 2010 understreket at tildelingen til universitetene og høyskolene er en ramme. Universitetene og høyskolene skal disponere midlene i tildelingen slik de ønsker. Til tross for dette utgangspunktet er det en normativ side ved et finansieringssystem med en resultatandel.

I 2017 utløste studiepoengproduksjon 64 prosent av den resultatbaserte finansieringen for sektoren. Støtten pr. studiepoeng varierer mellom ulike fag og nivåer basert på et anslag om at kostnaden ved å produsere et studiepoeng varierer mellom fagretninger og/eller nivåer. I sektorens tildeling for 2019 er resultatkomponenten på 32 prosent (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Siden 2011 har resultattilskuddet økt med 2,2 milliarder kroner. I faktisk størrelse har basistilskuddet i denne perioden økt mer enn resultattilskuddet har, og økning er utover hva kostnadsstigningen for øvrig skulle tilsi. Økningen i basistilskudd er et resultat av politiske prioriteringer og satsinger, i all hovedsak i form av tildelingen av nye studieplasser og rekrutteringsstillinger.

UH-sektorens totale antall produserte studiepoeng har økt med 44 prosent siden 2002, til over 191 000 årsenheter i 2018. Antall produserte studiepoeng pr. student har fra 2003 til 2018 økt med ca. tre prosent til 42,6 prosent. Økningen i antall avlagte studiepoeng kommer hovedsakelig fra en økning i antall studenter, og skyldes dels større ungdomskull og dels økt studietilbøyelighet (Hægeland, 2015), men også at gjennomføringsprosenten målt ved gjennomførte studiepoeng i forhold til planlagte studiepoeng har gått fra 76 prosent i 2004 til 87 prosent i 2018 (DBH, 2019b).

Den resultatbaserte komponenten for private høyskoler avhenger av hvor høy studieavgift de setter. De private høyskolene får resultatbaserte satser som enten er 70, 50 eller 30 prosent av størrelsen til satsene som offentlige høyskoler får. Graden av ekstern finansiering varierer meget mellom de ulike institusjonene, flere private høyskoler har høyere andel statsstøtte enn offentlige UH-institusjoner (Grimstvedt, 2017).

Kandidatindikatoren

I 2017 fullførte 47,3 prosent av studentene sine bachelorstudier på normert tid og 49,7 prosent fullførte sine masterstudier på normert tid. Etter forslag fra av Hægeland (2015) og andre tidligere utredninger ble en kandidatproduksjonsindikator introdusert fra 2017. 20 prosent av midlene som ble gitt i resultattilskudd på bakgrunn av studiepoengproduksjon ble flyttet til den nye indikatoren. Til sammen handlet dette om 1,6 milliarder kroner (Kunnskapsdepartementet, 2016b). Insentivet for kandidatproduksjon gjør at institusjonene har mindre insentiver knyttet til at studenter gjennomfører enkeltstående emner enn før 2017. Den nye kandidatindikatoren ble lagt inn i finansieringssystemet med langt sterkere virkning enn Hægeland (2015) opprinnelig foreslo. Forskjellen mellom resultatfinansiering for en student som fullfører en master på normert tid, og en student som bare tar enkeltemner er 38 prosent.

Finansieringskategoriene

Av en rekke årsaker er det forskjell på hva en studieplass koster. For at insentivene i resultatfinansieringen skal ha omtrent lik styrke for de ulike studieretningene, må kostnadsforskjellene reflekteres i finansieringssystemet. Utdanningene er fordelt på seks kategorier, som blant annet gjenspeiler varierende mengdeundervisning og krav til utstyr (Hægeland, 2015). Det er ikke meningen at finansieringskategoriene i finansieringssystemet fullt ut skal reflektere kostnadene ved å tilby en studieplass og institusjonene står fritt til å prioritere midlene og legge kostnadsnivået for de ulike utdanningene der de selv ønsker. Likevel er den reelle størrelsen på finansieringskategoriene viktig. Ifølge Hægeland (2015) har kategoriene ligget til grunn for intern budsjettfordeling ved institusjonene i langt større grad enn det Kunnskapsdepartementet har forutsatt. Kategoriene har også konsekvenser for prisen på betalingsstudier da de blir brukt for å fastsette prisen på disse.

4.4.2 Finansiering av fagskolene

Fagskolens tilskuddsordning inneholder et grunntilskudd på 80 prosent og et resultatbasert tilskudd på 20 prosent (Abelia, 2017; Kunnskapsdepartementet, 2018a). Stortinget har bevilget totalt 725 350 000 kroner til driftstilskudd til fagskoler i 2019. Det er en opptrapping fra totalt 651 millioner kroner i 2018. I 2018 ble det også tildelt 22 millioner kroner for å trappe opp antallet studieplasser med 1 276 nye plasser fram til 2020 (Kunnskapsdepartementet, 2018e). Midlene som skal finansiere de nye studieplassene blir lagt inn i rammetilskuddet til den enkelte fylkeskommune. Denne økningen i tilskudd kommer av at regjeringen ønsker at fagskoleutdanningen på sikt skal bli mer attraktiv for studenter, utdanne flere studenter, få større fagmiljøer og at fagskolesektoren som helhet skal være mer synlig og mer ettertraktet i arbeidslivet (Meld. St. 9 (2016–2017)).

Fra og med 2019 tildeler Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) tilskuddet (grunntilskudd og resultatbasert tilskudd) til fylkeskommunene. Resultattilskuddet ble i 2018 endret fra å basere seg på antall påmeldte studenter til antall avlagte studiepoeng.

Det er fylkeskommunen som har ansvar for å fordele tilskuddet – inkludert det resultatbaserte – videre til private og fylkeskommunale fagskoler i eget fylke. Dette innebærer at fylkeskommunen tildeler tilskudd til fagskoler med studiested i fylket og til fagskoler med nettbaserte tilbud (med eller uten samling) med kontoradresse i fylket. Fagskoler med studiested/kontoradresse i flere fylker kan derfor bli finansiert av flere fylkeskommuner (Diku, 2018). Det er opp til den enkelte fylkeskommune hvilke prinsipper som legges til grunn for fordelingen av tilskudd, men fylkeskommunene skal bidra til et mangfold av private og offentlige tilbydere. Fra og med 2019 har det resultatbaserte tilskuddet åpen budsjettramme.

Fagskoletilbudene kan finansieres med offentlige midler, studentbetaling eller en sammensetning av de to (Høst mfl., 2018). Hovedregelen er at offentlig finansiert utdanning medfører at adgangen til å ta studentbetaling er fjernet, men fagskoler kan kreve egenbetaling fra studenter når det ikke ved tildeling av offentlige tilskudd er forutsatt at utdanningen skal være gratis (Fagskoleloven, 2018). I oppdragsbrev om forvaltning av driftstilskudd til fagskoler i 2019 fra Diku, påpeker direktoratet at

Det stilles ikke slike vilkår til fylkeskommunene ved tildeling av driftstilskuddet til fagskoler. Fylkeskommunene må selv vurdere om det skal stilles vilkår om anledning til å ta egenbetaling ved tildeling av tilskudd til en fagskole. Fylkeskommunene står fritt til å vurdere i hvilken grad de ønsker å videreføre dagens praksis for egenbetaling (Diku, 2018).

For private fagskoler fastsettes det i loven at de skal benytte offentlige tilskudd og egenbetaling fra studentene til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål. Det fastsettes også at private fagskoler som mottar offentlige tilskudd, skal la midlene komme studentene til gode (Fagskoleloven, 2018).

Tabell 4.1 gjengir en oversikt over finansiering av de ulike typer fagskoler. Tallene viser at de tekniske og helsefaglige skolene i stor grad er offentlig finansiert, mens de kreative og økonomisk/administrative skolene i stort er privat finansiert. Dette er funn som støttes av BDO (2019).

I figur 4.1 illustreres fylkeskommunenes brutto driftsutgifter pr. innbygger knyttet til fagskoler for perioden 2015–2017. Figuren viser at det er store forskjeller i hvor mye penger som brukes på fagskoler. Oppland bruker mest pr. innbygginger, etterfulgt av Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. Sammenlignet med de andre fylkeskommunene bruker Akershus, Hedmark, Oslo og Vestfold svært lite på fagskoler pr. innbygger.

Det er ingen klar sammenheng mellom de fylkene som bruker mest penger og antall fagskoletilbud. Justert for folketall, var det Vest-Agder, Sør-Trøndelag, Rogaland og Oppland som også hadde flest fagskoletilbud pr. 10 000 innbygger i 2017 (BDO, 2019).

Kilde: BDO, 2019

4.4.3 Finansiering av videregående skole

Videregående opplæring blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til fylkeskommunene. Frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter som fylkeskommuner fritt kan disponere uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018d).

Norske fylker har ulik geografi, alderssammensetning, og ulike levekår. Dette gjør at tjenester, som videregående opplæring, ikke koster det samme å tilby i alle fylkeskommuner. Dette reflekteres i rammetilskuddene. Størsteparten av fylkeskommunenes rammetilskudd fordeles i utgangspunktet med et likt beløp pr. innbygger, det såkalte innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen skjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel, som sørger for en omfordeling fra fylkeskommuner som er rimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, til fylkeskommuner som er dyrere å drive. Hvert år blir samlet rammetilskudd til fylkeskommunene korrigert for endringene i tallet på elever i private og statlige skoler (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018d).

Videregående opplæring utgjør en stor del av fylkeskommunens oppgaver, og over halvparten av fylkeskommunens totale driftsutgifter går til videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2018a). I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4 milliarder kroner på videregående opplæring i skole og 3,5 milliarder kroner på fagopplæring i arbeidslivet (Utdanningsdirektoratet, 2018a). I tillegg brukte fylkeskommunene nærmere 514 millioner kroner på tilbud særskilt tilpasset voksne. Totalt var samlet brutto driftsutgifter til videregående opplæring i 2017 på 37,5 milliarder kroner (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Tallet på elever og lærlinger er avgjørende for ressursbruken i skolen (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Fylkeskommunene bruker i gjennomsnitt 160 200 kroner pr. elev i videregående opplæring. Det er i overkant av 44 000 kroner mer pr. elev enn for grunnskolen (Utdanningsdirektoratet, 2018a). En elev på yrkesfag kostet i gjennomsnitt 26 300 kroner mer pr. år enn en elev på studieforberedende. Dette skyldes i hovedsak mindre klasser og dyrere studiemateriell på yrkesfag. Utgiftene varierer også betydelig mellom de ulike utdanningsprogrammene. Det dyreste utdanningsprogrammet, naturbruk, koster nærmere 158 500 kroner pr. elev i året, mens studiespesialisering koster 65 400 kroner pr. elev i året.

4.5 Økonomiske rammer for livslang læring

I dette kapitlet presenteres anslag på det offentliges og arbeidslivets utgifter til livslang læring. Hva gjelder offentlige utgifter er det ofte vanskelig å skille mellom utgifter til grunnutdanning og senere læring fordi budsjetter og datagrunnlag ikke inneholder nødvendig informasjon for å gjøre et slik skille. Det har også vært nødvendig å gjøre avgrensinger opp mot andre typer kostander, for eksempel kostnader knyttet til drift og administrasjon.

Det er ikke ambisjonen at beregningene skal gi et presist bilde av de økonomiske rammene for livslang læring. Øvelsen viser at utgifter til ulike typer læring ofte er vanskelig å separere, og at ulike budsjettposter kan dekke ulike formål. Hensikten er likevel å synliggjøre størrelsesorden på ressursene samfunnet bruker på utdanning og opplæring for voksne.

4.5.1 Offentlige utgifter til livslang læring

Offentlige utgifter til livslang læring er spredt utover mange politikkområder og det er vanskelig å danne seg en fullstendig oversikt. Det flytende skillet mellom grunnutdanning og senere læring gjør det ikke lettere.

I vår kartlegging av offentlige utgifter til livslang læring har vi inkludert tiltak som finansierer undervisning eller livsopphold for livslang læring. Vi har stort sett ekskludert driftskostnader hos institusjoner involvert i livslang læring. Unntaket er når driften er direkte tilknyttet læring, slik som i fagskoler og fylkeskommunal voksenopplæring. Vi har også ekskludert rammene til NOKUT, Diku og departementene selv. Dette er aktører som har funksjoner som både dekker grunnutdanning og livslang læring. Vi har heller ikke inkludert Forskningsrådet, Innovasjon Norge og Siva. Disse tre aktørene har virkemidler og aktivitet knyttet til kompetanseutvikling, men vi anser hovedoppgavene deres som forskning og innovasjon. Det er i tillegg vanskelig å isolere hvilke deler av deres budsjetter som er tilknyttet kompetanse.

Utgifter til læring for offentlig ansatte er inkludert i beregningene for arbeidslivets utgifter til livslang læring (kapittel 4.5.2).

Livslang læring finansieres og forvaltes gjerne av flere aktører samtidig. For eksempel gir både Nav og Kommunal- og moderniseringsdepartementet tilskudd til karrieresentre, som i sin tur drives av fylkeskommunene.

Beregningen av rammen, eller utgiftene, til livslang læring er et grovt estimat. Vi har brukt regnskapstall fra 2017. Hovedkildene har vært departementenes proposisjoner fra 2019 og direktoratenes årsrapporter fra 2017. Mange budsjettposter går til både livslang læring og andre tiltak, og det er umulig å gjøre et klart skille. Det er for eksempel uklart om voksenopplæring er grunnutdanning, livslang læring eller et integreringstiltak.

I tabell 4.2 har vi oppsummert offentlige utgifter vi anser som livslang læring. Anslaget tilsier at norske myndigheter bruker 9,7 milliarder kroner på livslang læring. De største utgiftspostene er UH-sektoren (3,0 milliarder kroner), NAV (1,5 milliarder kroner), Helse- og omsorgsdepartementet (1,0 milliard kroner) og videreutdanning av lærere (1,3 milliarder kroner).

4.5.2 Arbeidslivets utgifter til livslang læring

Den største kostnaden knyttet til utdanning og opplæring er tiden deltagerne bruker, som kunne vært brukt på produktivt arbeid. Vi anslår at det i arbeidslivet blir brukt 43,5 milliarder kroner på læring i året. Enkelt forklart er tallet beregnet ved å multiplisere tiden befolkningen bruker på læring, med inntekt og årsverk. Det er overlapp mellom offentlige utgifter og arbeidslivets utgifter. Det er fordi offentlige utgifter finansierer arbeidstid. Gjennomsnittlig tid brukt på læring i Norge i 2016 var 2,3 prosent av arbeidstiden (Eurostat, 2016). Det er omtrent ett ukesverk.

Gjennomsnittlig årslønn i 2017 var 532 000 kroner. Arbeidsgiver har imidlertid kostnader knyttet til arbeidstagere utover lønn, disse utgjør et påslag på anslagsvis 38 prosent (SSB, 2018b). Vi antar at dette gir et godt mål på verdien av arbeidstiden som brukes til læring. Vi går ikke inn på hvordan denne kostnaden deles mellom arbeidsgiver, arbeidstager og eventuelle andre gjennom lønn under studier, egenfinansiering og eventuelt andre ordninger.

Tabell 4.3 viser omfang av utdanning og opplæring, årslønn og størrelse for fire yrkesgrupper, og beregner kostnad av brukt arbeidstid. Summert over alle yrkesgruppene anslår vi at verdien av arbeidstid brukt til utdanning og opplæring til 43,5 milliarder kroner. Yrkesgruppen ledere, akademiske yrker og høyskoleyrker tjener mer enn gjennomsnittet og bruker mer tid på læring enn andre grupper. Vi anslår kostnadene for denne gruppen til 33,5 milliarder kroner, 81 prosent av de samlede utgiftene.

4.6 Kostnader som barriere

Med livslang læring følger det kostnader. Kostnadene kan være knyttet direkte til skolepenger, ved at det kreves betaling for å få tilgang til tilbudet, eller indirekte til tapte lønnsinntekter. For bedrifter kan kostnadene være knyttet til lønnsutgifter og tapt produksjon. I dette kapitlet beskrives kostnadene for individer og virksomheter knyttet til å investere i utdanning og opplæring. Kapitlet beskriver i hvilken grad kostnader er en barriere for deltagelse, og ser som en del av det på hvilke ordninger som i dag finnes for skattefritak.

4.6.1 Deltagerbetaling

Utdanning er som regel gratis i Norge, men noe koster penger. Studieavgiftene varierer fra 1 000 kroner for et enkeltemne til 395 000 kroner for en MBA i strategisk ledelse på NHH. Noen mer nøkterne eksempler på kostnader er for eksempel 15 studiepoeng i personaladministrasjon ved Høgskolen i Østfold til 21 600 kroner, eller 120 studiepoeng i spillutvikling ved fagskolen Kristiania til 56 200 kroner. Uavhengig av pris indikerer dette at individer eller virksomheter som ønsker å investere i utdanning i mange tilfeller kan stå overfor betydelige direkte investeringskostnader.

En analyse anslår at det i Norge ble brukt om lag 1,2 prosent av BNP på etter- og videreutdanning. Det ble beregnet at det offentlige finansierte 55 prosent, mens virksomheter og individer stod for henholdsvis 22 og 23 prosent av finansieringen (Eggen mfl., 2018). Sammenlignet med andre land, delfinansierer det offentlige en relativt høy andel av kostnadene, noe som innebærer at deltagers største kostnad ofte er knyttet til tid.

4.6.2 Skattefritak for utdanning

«Forskrift til utfylling og gjennomføring mv. skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14, § 5-15. Skattefri arbeidsinntekt, avsnitt B. Særlig om fri utdanning» inneholder en rekke bestemmelser om skattefordeler knyttet til utdanning. Arbeidstagere har fradragsrett for kostnader til utdanning hvis ny kompetanse kreves for å fortsette i samme stilling. Videre er kostnader knyttet til å holde ved like sin utdanning og til å holde seg oppdatert på utviklingen i faget fradragsberettigede (Skatteetaten, 2018a). Kostnadene til undervisning, skolepenger, faglitteratur, eksamensavgift og så videre regnes som en del av minstefradraget som i 2018 var på 97 610 kroner. Ettersom minstefradraget er forholdsvis høyt i forhold til hva utdanning ofte koster, vil skattefordelen i praksis gi uttelling for få. Reisekostnader fra bosted til studiested og merkostnader i de tilfellene man på grunn av utdanningen må bo utenfor sitt egentlige hjem, inngår ikke i minstefradraget og vil kunne gi skattemessig uttelling.

Arbeidsgiverfinansiert formell utdanning er en skattefri fordel. Det vil si at utdanning arbeidsgiveren betaler for sine ansatte er en ytelse som den ansatte ikke behøver å betale skatt for, oppad begrenset til 1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp. Det utgjør 140 453 kroner i 2018. Dersom man får lønn for å ta utdanning, men selv har utgifter forbundet med utdanningen, er inntekten bare skattepliktig om den overstiger kostnadene til utdanning. Hvorvidt eksamen avlegges eller ikke, har ingen betydning for muligheten til skattefritak.

Arbeidsgiver betaler heller ikke arbeidsgiveravgift for ytelser utbetalt til slik kompetanseheving. For øvrig er kostnader til kompetanseheving fradragsberettiget for virksomhetene. Skatteevneprinsippet sier at en virksomhet skal skattlegges på grunnlag av det samlede overskuddet etter at virksomhetens kostnader er trukket fra virksomhetens inntekter (Bjørnelykke, 2018). Utgifter til kompetanseutvikling kan føres som inntektsfradrag på lik linje med kostnader knyttet til for eksempel lønn eller FoU. Inntektsfradraget for FoU-kostnader må ikke forveksles med fradraget på FoU-kostnader virksomheter kan få gjennom Skattefunn-ordningen. Dette skattefradrag kommer i tillegg til inntektsfradraget, og Skattefunn er derfor i realiteten en tilskuddsordning (Skatteetaten, 2018b).

Fradraget for kompetanse er gunstigere enn fradraget for mange andre typer utgifter. Det er fordi kompetanse er et immaterielt driftsmiddel. Dermed kan bedrifter trekke fra hele kostnaden av kompetanse i ett enkeltår, framfor å skrive av kostnaden på skatten over flere år. Det er en fordel fordi bedrifter foretrekker penger i dag framfor i framtiden.

FoU på sin side kan tolkes både som et materielt og immaterielt driftsmiddel (Stoveland, 2015). FoU regnes som materielt driftsmiddel når «FoU-innsatsen er kommet så langt og er blitt så vellykket at det er sannsynlig at driftsmidlet blir realisert» (Finansdepartementet, 2011). Dermed kan FoU i noen tilfeller være mindre gunstig beskattet enn kompetanse.

4.6.3 Individer

Vox-barometeret for 2010 viste at det viktigste hindret for å delta i opplæring for respondentene var at nåværende inntekt ikke måtte bli vesentlig redusert (Kompetanse Norge, 2010). Gravdahl & Ianke (2010) finner at hele 60 prosent av respondentene i deres undersøkelse framhever at inntektssikring i opplæringsperioden er en viktig forutsetning for å delta. Blant de yrkesaktive i aldersgruppen 30–39 år sier over 70 prosent at opprettholdelse av inntekten er en forutsetning for at de skal kunne delta i mer opplæring eller utdanning. Dette kan ha sammenheng med at dette alderssegmentet omfatter en stor andel småbarnsforeldre og personer i etableringsfasen, og at en stabil inntekt har spesielt stor betydning i denne livsfasen. Også for de som ikke er yrkesaktive er inntektssikkerhet en viktig faktor, og hele 60 prosent mener at å kunne beholde inntekten er en avgjørende faktor (Gravdahl & Ianke, 2010). OECD finner at en gjennomsnittlig arbeidstager på 50 år i Norge som skal gjennomføre et utdanningsløp på ett år, må få en lønnsøkning på over seks prosent etter utdanningen for at utdanning ikke skal være et tapsprosjekt (Eggen mfl., 2018).

Selv om flere kilder indikerer at økonomiske kostnader, tilrettelegging og økonomiske støtteordninger er viktig for at folk skal delta i en form for opplæring, er kunnskapsgrunnlaget på dette området relativt tynt.

For å øke insentivene overfor den enkelte til å investere i opplæring finnes det en rekke ordninger der hensikten er å redusere individers kostnader, i tillegg til allerede subsidierte studieplasser. Eggen mfl. (2018) nevner eksempler som rentefradrag for studielån, rett til permisjon i forbindelse med utdanning og opplæring og fritak fra merverdiavgift for undervisningstjenester.

4.6.4 Virksomheter

Ifølge Vox-barometeret fra 2016 er det en sentral utfordring for mange virksomheter at de ikke har tilgang på den kompetansen de har behov for (Kompetanse Norge, 2016a). Utfordringen er dels mangel på arbeidslivsrelevant utdanning, utdanninger som er fleksible, samt tilstrekkelig samarbeid mellom virksomhetene og utdanningstilbyderne. Den vanligste grunnen til at virksomheter lar være å investere i kompetanse er at opplæringen ikke anes som nødvendig for virksomheten (Høst mfl., 2018; Holte, 2017).

Likevel viser svarene i ulike undersøkelser at virksomheter mener de ansatte ikke vil få nok utbytte til at det vil lønne seg. Med andre ord anses de store kostnadene knyttet til tapt produksjon og inntekt til å overstige en eventuell gevinst av opplæring. I spørreundersøkelsen NHOs kompetansebarometer, sier omtrent én av tre bedrifter at de avstod fra å investere i kompetanse på grunn av manglende tid og/eller høye kostnader (Rørstad mfl., 2017). Holte (2017) finner lignende resultater. I en spørreundersøkelse avdekker han at 23 prosent av virksomheter i liten eller svært liten grad har tilgang til opplæring som ikke er for dyr. Fleksibilitet med hensyn til tid og sted er riktignok større hindre for opplæring. På en side kan det tyde på at bedrifter har betalingsvillighet, men mangler et fleksibelt tilbud. På den annen side kan liten fleksibilitet sees på som en kostnad på samme måte som pris. Holte (2017) finner også at de som opplever tilbudet som lite relevant og for dyrt, er overrepresentert blant de som ikke har hatt ansatte på opplæring. Små virksomheter opplever i større grad at prisen for opplæring er for høy.

Langset & Vinsand (2015) beskriver at sterk driftsorientering og små interne ressurser hos små og mellomstore bedrifter kan legge begrensinger på prioritering av deltagelse i kompetansehevingstiltak. I mange tilfeller må bedriften ha en vikar dersom en ansatt skal på kurs, og kostnadene ved dette kan være krevende. Lite kjennskap til det offentlige virkemiddelapparatet gjør at tilgjengelige virkemidler for å eventuelt bøte på disse utfordringene ikke benyttes. Bedriftene er langt på vei avhengige av at noen kan bistå i å skaffe en oversikt over muligheter og virkemidler, samt bistå i selve søknadsprosessen om midler knyttet til kompetanseheving (Langset & Vinsand, 2015). Risikoen knyttet til å gjøre feilinvesteringer i kompetanse, som ikke treffer behovene, er en større utfordring for små enn for store virksomheter fordi den relative kostnaden av feilinvesteringer er større (OECD, 2017).

For å bøte på disse utfordringene, finnes det flere ordninger som er ment å øke virksomheters insentiv til å investere i kompetanseutvikling for sine ansatte. Eggen mfl. (2018) nevner blant annet fradrag for kostnader knyttet til kompetanseinvesteringer, Navs BIO-ordning, tilskudd til nærings-ph.d. og tilskudd til opplæring for kompetansetillitsvalgte.

4.7 Utvalgets oppsummering

Politiske føringer, regelverk og finansieringsordninger legger rammene for livslang læring.

Individer har rett til gratis grunnskoleutdanning og videregående opplæring gjennom opplæringsloven. Rett til å fullføre videregående opplæring er gitt gjennom ungdomsretten eller voksenretten. Man har imidlertid bare rett til å fullføre videregående opplæring en gang. Det finnes ordninger som Fagbrev på jobb og praksiskandidatordningen som gjør det mulig å ta fagbrev samtidig som man er i lønnet arbeid.

Fagskoleloven skal legge til rette for fagskoleutdanning av høy kvalitet, gode undervisningsvilkår, og pålegger fylkeskommunen å sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt. Universitet- og høyskoleloven regulerer statlige og private høyskoler og universiteter som tilbyr akkrediterte utdanninger. Lovens egenbetalingsforskrift regulerer institusjonenes mulighet til å kreve egenbetaling fra studentene for ulike studietilbud. Formålet er å verne om gratisprinsippet i høyere utdanning. Faglig samarbeid mellom UH-institusjonene og selvstendige virksomheter er regulert i BOA-reglementet, og like konkurransevilkår sikres gjennom EØS-regelverket for statsstøtte. Disse lovene er ment å sikre tilgang til utdanning for alle.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) er en oversikt over nivåene i formell utdanning i Norge og viser hvordan kvalifikasjoner fra det norske utdanningssystemet er plassert i forhold til hverandre. Rammeverket angir hvilke kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse fullført utdanning skal gi. Dette muliggjør en kobling mellom kompetanse fra yrkeslivet og formell utdanning. I dag er det imidlertid bare offentlige godkjente kvalifikasjoner som er innplassert på nivåer i rammeverket. For dokumentasjon av ikke-formell kompetanse finnes det ikke et felles system. Bransjesertifisering og mesterbrev er eksempler på ulike måter å dokumentere arbeidserfaring og ferdigheter innen spesifikke fag.

For å kunne påbegynne videregående opplæring, fagskoleutdanning eller høyere utdanninger må man ha fullført grunnskole eller oppnådd studiekompetanse. Manglende studiekompetanse kan være en barriere for å ta videre utdanning. Det finnes likevel alternative veier til høyere utdanning. 23/5-regelen gir generell studiekompetanse til de som har fylt 23 år, har minst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning, samt fullført norsk, engelsk, samfunnsfag, naturfag, historie og matematikk på videregående nivå. For opptak til ingeniørstudier som krever realfagspoeng, finnes det tre ulike alternative opptaksmåter.

Realkompetansevurdering er en metode for dokumentasjon av kompetanse og fungerer som et alternativt system for opptak til videregående opplæring, fagskole eller universitet og høyskoler, eller for avkorting av utdanningsløp ved disse institusjonene. Retten til realkompetansevurdering er fastsatt i opplæringsloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven, men vurderingen gjøres lokalt ved den enkelte institusjonen. Realkompetansevurdering brukes sjelden som grunnlag for rangering av søkere til en utdanning og for å gi avkorting av studieløp, selv om regelverket åpner opp for det. I praksis innebærer det at personer som søker opptak til fagskoler og høyere utdanning på bakgrunn av realkompetanse i mange tilfeller bare får innpass hvis det er ledige plasser.

Utdanning kan være en kostbar investering, særlig hvis man regner med tapt arbeidsinntekt eller produksjon. Utover målet om, og retten til, utdanning for alle, har det positive samfunnsøkonomiske effekter at befolkningen har et høyt kompetansenivå. Det er derfor etablert ordninger for støtte til livsopphold under utdanning og opplæring, slik at det blir mulig for flere å delta. Lånekassen gir støtte til skolepenger og livsopphold for alle som skal studere, og Nav gir tiltakspenger og arbeidsavklaringspenger for brukere som deltar på opplæring.

Hvordan de ulike utdanningsinstitusjonene finansieres av staten varierer. UH-sektoren har en sammensatt finansieringsordning som i hovedsak inkluderer et basistilskudd og et resultatbasert tilskudd. Institusjonene kan også motta ekstern finansiering. Den statlige bevilgningen har en basisdel på 70 prosent og en resultatfinansiering på 30 prosent. Basistilskuddet er historisk bestemt, og er ikke avhengig av produksjon. Det speiler faktorer som geografi, fag- og studieportefølje, antall studieplasser, forskningsintensitet og særskilte nasjonale oppgaver. Den resultatbaserte finansieringen utløses ved studiepoengproduksjon. Finansieringen som gis pr. studiepoeng varierer mellom ulike fag og nivåer, basert på et anslag om at kostnaden ved å produsere et studiepoeng varierer mellom fagretninger og nivåer. Disse er representert i Kunnskapsdepartementets finansieringskategorier. Den resultatbaserte komponenten for private høyskoler avhenger av hvor høy studieavgift de setter. Siden 2011 har resultattilskuddet økt med 2,2 milliarder kroner. I faktisk størrelse har basistilskuddet i denne perioden økt mer enn resultattilskuddet har, og økningen er større enn hva prisveksten for øvrig skulle tilsi. Økningen i basistilskudd er et resultat av politiske prioriteringer og satsinger, i all hovedsak i form av tildelingen av nye studieplasser og rekrutteringsstillinger. Universitetene og høyskolene har måltall på enkelte utdanninger, men har stor frihet til å disponere midlene i tildelingen. Tilbudene knyttet til livslang læring finansieres gjennom studieavgift, internfinansiering, eller ekstern finansiering som bidrag eller oppdrag. Utgangspunktet er at utdanning enten skal fullfinansieres av deltagerne eller være gratis, unntaksvis kan institusjonene finansiere deler av et emne som tilbys mot egenbetaling.

Fagskolens tilskuddsordning inneholder et grunntilskudd på 80 prosent og et resultatbasert tilskudd på 20 prosent. Det er fylkeskommunen som har ansvar for å fordele tilskuddet – inkludert det resultatbaserte – videre til private og fylkeskommunale fagskoler i eget fylke. Dette innebærer at fylkeskommunen tildeler tilskudd til fagskoler med studiested i fylket og til fagskoler med nettbaserte tilbud med kontoradresse i fylket. Det er opp til den enkelte fylkeskommune hvilke prinsipper som legges til grunn for fordelingen av tilskudd. Fagskoletilbudene kan finansieres med offentlige midler, studentbetaling eller en sammensetning av de to.

Videregående opplæring blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til fylkeskommunene. Videregående opplæring utgjør en stor del av fylkeskommunens oppgaver, og over halvparten av fylkeskommunens totale driftsutgifter går til videregående opplæring.

Offentlige utgifter til livslang læring er spredt utover mange politikkområder og det er vanskelig å danne seg en fullstendig oversikt. Det flytende skillet mellom grunnutdanning og senere læring gjør det ikke lettere. Anslaget tilsier at norske myndigheter bruker 8,3 milliarder kroner på livslang læring i året. Den største utgiftsposten er UH-sektoren. Hva gjelder arbeidslivets utgifter knyttet til livslang læring, er den største kostnaden knyttet til tiden deltagerne bruker på utdanning og opplæring, tid som kunne vært brukt i produksjonen. Vi anslår at det i arbeidslivet blir brukt 43,5 milliarder kroner på læring i året.

Kostnader kan være en barriere for deltagelse i ulike utdannings- og opplæringsaktiviteter. For individer handler det om redusert inntekt, og for virksomheter handler det om utgifter knyttet til lønn, tapt produksjon og risikoen knyttet til å gjøre feilinvesteringer i kompetanse som ikke treffer behovene.

5 Livslang læring i andre land

Kompetanse er nødvendig for å sikre sysselsetting, produktivitet og omstilling i arbeidslivet. Teknologisk utvikling, demografisk endring og innvandring endrer behovet for kompetanse i arbeidslivet over hele verden. At livslang læring står høyt på dagsorden verden over understrekes blant annet av at det internasjonale utvalget som International Labour Organization oppnevnte for å se nærmere på framtidens arbeidsliv fremmet rettigheter til, og effektive systemer for, livslang læring som et av sine hovedtiltak (ILO, 2019). De fleste industrialiserte land har innført offentlige tiltak for å øke deltagelsen i livslang læring. Dette er tiltak som vi i Norge kan lære av og hente inspirasjon fra.

Det finnes en rekke måter å stimulere til livslang læring på, og i dette kapitlet gjennomgås flere typer offentlige tiltak rettet mot å øke deltagelsen i livslang læring. Tiltakene som beskrives er rettet mot enten tilbydere eller etterspørrere av kompetanse. Disse kan være både individer og virksomheter. Der det har vært mulig å finne informasjon, er det inkludert en generell beskrivelse av hvordan tiltaket praktiseres i Europa. Det gis også eksempler på praksis i enkeltland, og det dras paralleller til Norge dersom tiltaket også finnes her. De landspesifikke eksemplene er valgt ut på bakgrunn av at de har velutbygde og omfattende ordninger.

I kapittel 5.1 presenteres tall for deltagelsen i formell utdanning og ikke-formell opplæring i Europa. I kapittel 5.2 gjennomgås offentlige tiltak rettet mot etterspørrere. Det inkluderer både finansiell støtte til virksomheter og individer som deltar i læring, og institusjonelle ordninger som gir insentiver for virksomheter og individer til å investere i læring. I kapittel 5.3 presenteres tiltak rettet mot aktører som tilbyr utdanning og opplæring, mens kapittel 5.4 gir eksempler på arbeid for å styrke samspill mellom tilbud og etterspørsel. Kapitlet avsluttes med en oppsummering i kapittel 5.5.

5.1 Deltagelse

Av figur 5.1 ser vi at det er store forskjeller mellom europeiske land når det kommer til voksnes deltagelse i formell utdanning og ikke-formell opplæring (Eurostat, 2016). Dataene er fra en annen kilde enn de som er omtalt i kapittel 3.4, og tallene fra de to kildene skiller seg derfor noe fra hverandre. Formell utdanning omfatter all offentlig godkjent utdanning som gir formell kompetanse, for eksempel studiekompetanse, studiepoeng eller hele grader (Keute & Drahus, 2017). Ikke-formell opplæring ligger utenfor det formelle utdanningssystemet, og gir ikke formell kompetanse. Slik opplæring tilbys for eksempel som kurs i regi av arbeidsgivere, arbeidsformidlingsinstitusjoner eller frivillige organisasjoner.

Kilde: Eurostat, 2016

Andelen voksne som deltok i opplæring i løpet av ett år varierte fra 69 prosent i Sveits til 7 prosent i Romania. I Norge var deltagelsen 60 prosent, og dermed den fjerde høyeste i Europa.

I figur 5.2 ser vi på et utvalg land som er sammenlignbare med Norge. Deltagelsen i formell utdanning og ikke-formell opplæring økte for de fleste landene fra 2007 til 2016. Snittet i Europa økte med ti prosent. For Norge var det samme tallet seks prosent. Sveits og Nederland hadde en vekst på i underkant av 20 prosent i samme periode.

Kilde: Eurostat, 2016. Deltagelsen ble målt i 2007, 2011 og 2016.

Av figur 5.3 ser vi at Norge ligger under gjennomsnittet i Europa når det kommer til tid brukt på formell utdanning og ikke-formell opplæring (Eurostat, 2016). I Norge bruker man i gjennomsnitt 82 timer i året på formell utdanning og ikke-formell opplæring. Det er over to arbeidsuker. Gjennomsnittet i Europa er 114 timer. Tidsbruken er høyest i Slovenia, med 180 timer.

Kilde: Eurostat, 2016

Det er en klar sammenheng mellom velstand og deltagelsesrate i formell utdanning og ikke-formell opplæring Europa. Det er høy deltagelsesrate nord og vest i Europa og lavere deltagelse i sør og øst. Deltagelse er for det meste ikke-formell, jobbrelatert og sponset av arbeidsgiver (Cedefop, 2017b). Når det kommer til tidsbruk på formell utdanning og ikke-formell opplæring er det ingen geografisk sammenheng.

5.2 Tiltak rettet mot etterspørsel

I dette kapitlet ser vi på offentlige tiltak rettet mot etterspørrere av kompetanse – både individer og virksomheter. Myndighetene kan innrette tiltak mot disse gruppene for å stimulere til økt deltagelse i opplæring eller utdanning, for eksempel gjennom skattefradrag, stipender eller arbeidslivsreguleringer.

Vi inkluderer både finansielle og ikke-finansielle offentlige tiltak. Ikke-finansielle tiltak er ordninger som tilrettelegger for investeringer i opplæring. Det dreier seg for eksempel om offentlig regelverk som regulerer kompetanseutvikling i arbeidslivet. I tillegg omfatter ikke-finansielle ordninger offentlig veiledning og informasjon. Finansielle tiltak er gjerne offentlig økonomisk støtte for å få virksomheter og individer til å øke sine investeringer i opplæring.

5.2.1 Permisjon

Rett til utdanningspermisjon gir arbeidstagere mulighet til å ta fri fra jobb, slik at de kan ta opplæring utenfor arbeidsplassen. Det kan gi økt fleksibilitet i arbeidsmarkedet og gir arbeidstagere mer makt i forhandlinger om permisjon med arbeidsgiver. Utdanningspermisjon i Europa reguleres gjennom lovverk eller kollektive avtaler. Det stilles gjerne krav til arbeidsforholdet og opplæringens relevans for at permisjon skal bli godkjent (Cedefop, 2012b).

I Norge er det for eksempel krav om at man skal ha vært ansatt i virksomheten man tar permisjon fra i minst to år (Arbeidsmiljøloven, 2005, § 12-11). Utdanningspermisjonen kan tas ut som heltids- eller deltidspermisjon og kan kreves for inntil tre år. Utdanningen må være organisert og yrkesrelatert, men ikke nødvendigvis for jobben man søker permisjon fra.

Lønnskostnaden knyttet til deltagelsen fordeles mellom arbeidstagere, arbeidsgivere og myndighetene i ulik grad i Europa. Norge har ubetalt utdanningspermisjon, men det er mulig å få støtte fra Lånekassen for formell utdanning. Kapittel 5.2.9 ser nærmere på lønnsgodtgjørelse under opplæring.

I Belgia gir lovverket fulltidsansatte rett til utdanningspermisjon opptil 120 timer i året (Cedefop, 2018). Arbeidstagere får lønnsgodtgjørelse av staten opp til 26 000 kroner i måneden. Programmet hadde 76 000 brukere i 2008 og kostet myndighetene 780 millioner kroner. Det er omtrent 10 300 kroner pr. deltager. Et råd sammensatt av partene i arbeidslivet bestemmer hvilke kurs som er godkjent.

I Østerrike er det ingen juridisk rett til permisjon, så deltagelse forutsetter tillatelse fra arbeidsgiver. For å få rett til lønnsgodtgjørelse fra myndighetene kreves dokumentasjon på at man har gjennomført minst 20 timer opplæring i uka. Etter finanskrisen i 2008 ga regionale østerrikske myndigheter støtte for mellom 25 og 50 prosent av kurskostnadene ved opplæring. Slik ble opplæring brukt som et motsyklisk arbeidsmarkedstiltak.

5.2.2 Bindingstid

Fordi arbeidstagere kan bytte jobb etter endt opplæring, er det en fare for at arbeidsgivere underinvesterer i kompetanseheving for sine ansatte. Det kan løses med kontrakter som hindrer arbeidstagere fra å bytte jobb fram til et visst tidspunkt. Begreper som bindingstid, plikttjeneste eller payback clauses brukes om slike ordninger. I denne typen kontrakter må arbeidstageren eller framtidig arbeidsgiver løse ut en kontraktfestet sum dersom arbeidstageren ønsker å slutte i jobben. Avtaler med binding begrenser seg til noen typer læring (Cedefop, 2012a). Avtalene omfatter vanligvis ikke bedriftsspesifikk opplæring som er direkte relatert til nåværende eller framtidig arbeid i bedriften. Da må arbeidsgiver dekke hele opplæringskostnaden.

Bindingstiden er vanligvis tre til fem år (Cedefop, 2012a). Reglene er lite spesifikke når det kommer til summen som tilbakebetales ved kontraktsbrudd. Kun i Østerrike spesifiserer arbeidsmiljøloven at ikke bare kurskostnader, men også verdien av tapt arbeidstid må refunderes.

Noen land har innført en minimumsgrense for kostnad eller varighet av opplæring, før den kan knyttes til bindingstid. Minimumsgrensenes størrelse antyder at det dreier seg om relativt dyr og lang opplæring. Det er snakk om grenser på omtrent 3 000 euro og et par måneders opplæring i eksemplene vi kjenner til.

Norge er blant tre land i Europa hvor bindingstid blir regulert mellom partene i arbeidslivet (Cedefop, 2012a). I KS hovedtariffavtalen § 14.3 heter det at: «Plikttjeneste/bindingstid kan avtales med den enkelte dersom kommunen/fylkeskommunen ved opplæring yter vesentlig økonomisk støtte. Plikttjeneste begrenses til maks. 2 år.» Vi vet ikke hvor utbredt det er med slike kontrakter i Norge.

I Slovakia er bindingstid for arbeidsgiverfinansierte kompetansetiltak omfattet av arbeidsmiljøloven (Cedefop, 2012a). For å kompensere for utgifter til lønn og studieavgift må arbeidstagere binde seg til arbeidsgiver over en viss periode. Bindingstiden må ikke overstige fem år og summen som betales tilbake kan maksimalt være 75 prosent av investeringen. Summen arbeidstager skylder skal reduseres proporsjonalt fra tiden opplæringen avsluttes og fram til slutten av bindingstiden.

5.2.3 Veiledning og informasjon

Veiledning og informasjon kan motivere voksne til å heve kompetansen sin. Spesielt kan det gjøre det enklere å finne passende utdanningsmuligheter og kartlegge en vei for målene man setter seg.

Karriereveiledning er i de fleste land tilknyttet offentlig arbeidsformidling. Arbeidsformidlingen er gjerne åpen for alle, men blir i praksis benyttet mest av arbeidsledige.

Det finnes imidlertid eksempler på offentlig karriereveiledning utenfor systemet for arbeidsformidling. Danmark opprettet 13 voksen- og efteruddannelsescentre i 2010. De er spesielt tilrettelagt opplæring for voksne, men gir også veiledning til bedrifter, spesielt små og mellomstore (European Commission, 2015). Danmark har også etablert en nettportal for såkalt eVejledning, som tilbyr veiledning om jobb og utdanning på telefon, mail og chat. Norge skal også lage et nasjonalt nettsted for digital karriereveiledning (Kunnskapsdepartementet, 2019).

Finland har et velutviklet system for veiledning og individuell studieplanlegning (SOU 2018: 29). Det blir brukt i samspill med et nasjonalt rammeverk for validering av kompetanse. I begynnelsen av et studieløp opprettes det en individuell studieplan for hver student i samarbeid med lærer eller veileder. Deretter undersøker man om studenten har erfaringsbasert kompetanse som kan innpasses.

Fra 2003 til 2017 har det blitt opprettet 38 karrieresentre i alle norske fylkeskommuner utenom Oslo (Kompetanse Norge, 2018a). De bistår alle, ikke bare de som står utenfor arbeidslivet.

Flere europeiske land har de seneste årene hatt informasjonskampanjer for å øke deltagelsen i livslang læring (European Commission, 2015). For eksempel har Nord-Irland en pågående kampanje kalt Skills to Succeed. Kampanjen framhever mangfoldet av tilbud for livslang læring, og benytter seg av mange ulike medier.

Det finnes også nasjonale nettportaler som inneholder oversikt over tilbud. I Norge er Utdanning.no en nettportal for informasjon om utdanning og yrke, med oversikt over utdanningstilbudet i Norge. Nettsiden inneholder også informasjon om rettigheter til utdanningspermisjon og finansiering (Utdanning.no, 2018c). I tillegg har Kompetanse Norge fått i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utrede behovet for en digital plattform for etter- og videreutdanning (Kunnskapsdepartementet, 2019).

5.2.4 Lærlingordninger

Lærlinger utdanner seg til et yrke ved å jobbe i en virksomhet. Der får lærlingene både opplæring og praksis (Utdanning.no, 2018d). Lærlinger har mindre lønn i en oppstartsperiode og påtar seg på den måten en del av kostnaden av opplæring på arbeidsplassen. Dersom lærlingen slutter etter endt opplæring, blir ikke tapet for arbeidsgiver like stort som ved opplæring med full lønn.

Deltagelse i lærlingordninger varierer mye mellom land i OECD (Kuczera, 2017). I Tyskland og Østerrike er deltagelsen høyest. Der er over 30 prosent av elever i videregående utdanning med i et lærlingeprogram. I Norge var det samme tallet 14 prosent. Norge havner dermed på sjetteplass i en liste på 23 land.

I mange land mottar lærlinger lønn i hele opplæringsperioden, uavhengig om de er på arbeidsplassen eller hos en utdanningsinstitusjon. Lønnen kan betales i sin helhet av arbeidsgiver eller delfinansieres av flere arbeidsgivere og myndighetene. I Danmark blir arbeidsgivere kompensert for lønnen til arbeidstagere under opplæring gjennom et statlig fond eller et arbeidsgiverfinansiert fond.10 Lærlinger kan også få lån og stipend, slik som i Norge.

Lærlinger har tradisjonelt vært unge på vei inn i arbeidslivet. I Norge er ni av ti lærlinger under 25 år, og syv av ti er menn (SSB, 2018e). Læreplassene er gjerne knyttet til det tredje året i en yrkesutdanning (Utdanning.no, 2018b). Den nyetablerte ordningen Fagbrev på jobb gir personer i lønnet arbeid muligheten til å bli realkompetansevurdert, få opplæring på arbeidsplassen og ta fagbrev på grunnlag av dette (Regjeringen, 2018b). I Norge er det også mulig å ta fagbrev som praksiskandidat. Med denne ordningen får voksne med fem års arbeidserfaring fritak fra fellesfagene fra videregående skole, og adgang til å gå opp til en svenne- eller fagprøve. I praksiskandidatordningen har ikke bedriften ansvar for opplæring og kandidaten er privatist.

England hadde tidligere en øvre aldersgrense på 24 år for deltagere i det offentlige lærlingprogrammet (Fuller mfl., 2015). Etter aldersgrensen ble fjernet i 2004 har antall deltagere over 24 år økt til 362 000 i løpet av ti år (Gov.uk, 2018a). Det utgjør 41 prosent av lærlingene i programmet. Fuller mfl. (2015) finner at lærlinger over 24 år, «ikke var nyrekrutterte i en bedrift, men allerede ansatte som konverterte fra sin nåværende stilling til lærling hos samme arbeidsgiver». I motsetning til i Norge er ikke læreplassene i England tilknyttet en studieplass, i stedet må arbeidsgivere tilby lærlinger opplæring hos godkjente læresteder (Gov.uk, 2018b). Arbeidsgivere får offentlig støtte til opplæringskostnader, men må betale lærlingen minimumslønnen på tilsvarende 84 kroner i timen. Lærlinger kan i tillegg søke på en offentlig låneordning kalt Advanced Learner Loan.

5.2.5 Skattefradrag

Skattefradrag senker arbeidstagers eller arbeidsgivers kostnader knyttet til investeringer i kompetanse. 21 av EUs medlemsstater har skattefradrag for investering i utdanning og opplæring (Cedefop, 2009b).

Skattepolitikk kan også rettes mot tilbydere, for eksempel ved å ha redusert merverdiavgift for utdanningsinstitusjoner.

Skattefradrag for bedrifter

Skattesystemene i europeiske land tillater at bedrifter fører utgifter til utdanning og opplæring som fradragsberettigede kostnader. Det må være utgifter som er relevant for bedriftens virke. 15 EU-land har skatteordninger for arbeidsgivere som går utenpå dette (Cedefop, 2009b). Da vil myndighetene ofte i praksis betale virksomheter for å bruke penger på kompetanseutvikling av sine ansatte. For eksempel kan bedrifter i Frankrike, Nederland og Østerrike skrive av mer enn 100 prosent av kostnadene knyttet til opplæring. I Østerrike kan en andel av skattefordelen utbetales dersom bedriften ikke er i skatteposisjon, eller om skattefordelen overskrider beløpet bedriften egentlig skulle betalt i skatt. Dette er ment å støtte oppstartsbedrifter og andre som går med underskudd ettersom også de har behov for kompetanseutvikling.

Norge har ikke skattefradrag for bedrifters investeringer i kompetanse utover vanlig fradragsrett for kostnader, men i Jeløya-erklæringen sier regjeringen at den vil vurdere en slik ordning etter modell av Skattefunn (Regjeringen, 2018a).

Skattefradrag for enkeltpersoner

Til sammen 16 EU-land gir enkeltpersoner skattefradrag for opplæring (Cedefop, 2009b). Det er stor forskjell på skattefradragenes innretning mellom land, for eksempel når det gjelder på hva slags opplæring som kvalifiserer for å få fradrag. I Østerrike, Nederland og Tyskland kan man skrive av utgifter tilknyttet nåværende jobb eller omstilling til annet arbeid. I Finland gjelder bare skattefordelen hvis opplæringen er relevant for nåværende jobb. I tillegg gis det skattelette for nedbetaling av studielån. I Irland kan man få skattelette for kursavgift for opplæring i fremmedspråk eller informasjonsteknologi. I Frankrike gis det skattefradrag på lærlinglønn. I tillegg får gründere skattelette for å dekke utgifter til opplæring (Cedefop, 2009b).

I Norge gis det skattefradrag for utgifter knyttet til utdanning som er nødvendig for at man skal kunne beholde sin nåværende jobb, eller som kan komme til nytte på nåværende arbeidsplass i framtiden (Skatteetaten, 2018a). Skatteletten inngår i minstefradraget, hvilket i praksis betyr at få personer får nytte av det. Man må kunne dokumentere utgifter høyere enn minstefradraget for å få skattelette utover hva man uansett ville ha fått. I 2019 er minstefradraget 100 800 kroner.

5.2.6 Fond

Et opplæringsfond er midler dedikert til kompetanseheving som holdes utenfor myndighetenes ordinære finansieringskanaler (Johanson, 2009). Fondene finansieres gjerne med avgifter på bedrifter, men også i noen tilfeller av offentlige midler eller private donasjoner. Fondene kan innrettes på mange ulike måter. Størrelsen og antall fond varierer fra land til land. Cedefop (2009a) undersøker opplæringsfond i åtte europeiske land. De finner at avgiften på bedrifter varierer fra 0,1–2,5 prosent av lønnskostnadene deres.

Nasjonale fond er en stadig vanligere form for finansiering av utdanning og opplæring. På verdensbasis har 62 land fondsløsninger som arbeidsgiver eller arbeidstager betaler inn til (Johanson, 2009). Fondenes hensikt er å øke deltagelsen, slik at arbeidsgiver og arbeidstager får den kompetansen de har behov for. Utover forvaltning av ressurser har opplæringsfondene gjerne oppgaver knyttet til tilbud av utdanning og opplæring, politikkutvikling, evaluering av effekt og regulering av konkurranse. For eksempel kan et fond engasjere seg i informasjonsarbeid.

Fondene er gjerne styrt av et toparts- eller trepartssamarbeid. Fondene kan være bransjespesifikke framfor å omfatte hele arbeidslivet. Slik kan fondene bedre tilpasses de ulike behovene for opplæring på tvers av bransjer. Det går imidlertid på bekostning av omfordeling av utgifter til opplæring, mellom mer og mindre lønnsomme bransjer. De fleste av de sektorbaserte fondene som Cedefop (2009a) undersøker betaler kun for direkte kostnader som kursavgift, ikke livsopphold.

I Danmark har det vist seg at det er for få deltagere til de 3 200 kursene som landets Kompetencefond gir støtte til, og det har blitt satt av mer penger i fondet enn det som har blitt brukt. Derfor tilbakebetales tilsvarende 880 millioner NOK til virksomhetene (Regjeringen, 2017).

Det finske Sysselsättningsfonden forvalter trygdeordninger for arbeidsløse, men utbetaler også støtte til voksnes utdanning (se kapittel 5.2.9). Fondet finansieres gjennom arbeidsløshetsforsikringspremier som betales av både arbeidstager og arbeidsgiver (Sysselsättningsfonden, 2019a). I 2019 er satsen på 1,5 prosent av lønnen. Dessuten er fondet et rådgivende organ for politikk og lovgivning når det kommer til voksenopplæring. Fondet er styrt av arbeidslivets parter.

I Norge finnes det ikke sentrale, nasjonale fond for kompetanseheving i arbeidslivet. Ulike ordninger med både sentraliserte og desentraliserte fond ble diskutert av Johnsen-utvalget, men de valgte å ikke anbefale en sentral finansieringsordning (NOU 2001: 25). Det finnes en rekke ulike fond organisert av fagforeninger (Olberg mfl., 2017; Seip, 2018).

5.2.7 Fond med fritak

En variant av fond for arbeidsgivere, jamfør kapittel 5.2.6, er ordninger hvor arbeidsgivere kun må betale inn til fondet hvis de investerer under en gitt grense i opplæring. Ordningene kalles pay-or-train, og reduserer arbeidsgiveres forpliktelse til fondet etter hvor mye opplæring de kjøper eller tilbyr selv.

Virksomheter med denne ordningen vil ha insentiv til å stå for opplæring selv. Dermed blir fondet mindre og enklere å administrere. Det innebærer også at man overfører beslutningen om opplæringens innhold til virksomhetene. På den ene siden gir det fleksibilitet til bedrifter, men på den andre siden blir det vanskelig for myndighetene å overvåke hvordan pengene brukes.

I Frankrike må offentlige og private virksomheter bruke 1,6–3,6 prosent av sine totale lønnsutgifter på kompetanseheving av sine ansatte. Andelen avhenger av virksomhetens størrelse. For private virksomheter er en andel (0,6–1,6 prosent) obligatorisk innbetaling til fond regulert av partene i arbeidslivet. Den resterende andelen (1–2 prosent) kan forvaltes av bedriften selv, eller betales til fondet (Cedefop, 2018; Cedefop, 2008).

Quebec innførte en lignende regulering i 1995. Den kanadiske provinsen pålegger virksomheter å bruke én prosent av lønnsutgiftene sine på kompetanseheving, eller betale den samme summen til myndighetene. Små bedrifter har i ettertid fått fritak for å spare myndighetene for papirarbeid.11 Kun opplæring i overførbare egenskaper er tillatt (Dostie, 2015). Pengene betales til et fond som gir tilskudd til kompetanseutviklingsprosjekter (Emploi Quebec, 2018).

5.2.8 Lån og stipend

Personer som selv bekoster egen kompetanseheving må ofte låne penger til å dekke studieavgifter og livsopphold. I Norge tilbyr Lånekassen slike lån, med mulighet til å omgjøre 40 prosent av lånet til stipend ved bestått eksamen (se kapittel 4.3.1).

Lignende ordninger er vanlige og finnes i 29 av 33 europeiske land (Cedefop, 2012c). Mange land har mer enn én ordning, rettet mot ulike typer utdanning. En måte å gjøre lånene mer attraktive, er å knytte dem til stipender, men det er uvanlig utenfor Norden.

England opprettet i 2013 Advanced Learner Loans for personer over 24 år. Lånet gjaldt opprinnelig videregående utdanning og lærlingplasser, men ble senere utvidet til å gjelde opp til masternivå. Aldersgrensen ble i tillegg senket til 19 år. Lånene blir betalt direkte til en godkjent læringsinstitusjon. Summen man kan låne varierer fra tilsvarende 3 200 kroner for kurs på seks timer, til 120 000 kroner for kurs på ett år (Gov.uk, 2018c). Man kan ta opptil fire lån i løpet av livet, men kun få overføringer fra ett om gangen.

Finland har et offentlig system for lønnsgodtgjørelse for voksne i opplæring (se kapittel 5.2.9). Hvis man mottar lønnsgodtgjørelse kvalifiserer man også til studielån for voksne (Kela, 2018). Fullt lån er på tilsvarende 6 200 kroner i måneden.

Sveriges lånekasse ligner den vi har i Norge, men Centrala studiestödsnämnden (CSN) har tilpasninger som støtter livslang læring (Centrala studiestödsnämden, 2019b). Hos CSN er det mulig å låne omtrent 30 000 NOK ekstra pr. år, dersom man er over 25 år og tjente mer enn tilsvarende 175 000 NOK det foregående året. Lånet kommer i tillegg til den ordinære studiestøtten på omtrent 100 000 NOK i året. Dersom man deltar i kommunal voksenopplæring for å fullføre grunnskole eller videregående opplæring har man, som i Norge, rett på studielån. Voksne som tar grunnskole eller videregående i Sverige får omgjort en større andel av lånet enn deltagere i høyere utdanning (Centrala studiestödsnämden, 2019a). Slik er det ikke i Norge.

5.2.9 Lønnsgodtgjørelse

Myndighetene kan dekke hele eller deler av lønnen til arbeidstagere under opplæring. Det vil motvirke det som trolig er et av de største hindrene for at individer investerer i kompetanse, nemlig bortfall av lønnsinntekt ved redusert stilling. Som regel er ordningene utformet slik at deltagere i opplæring ikke får fullstendig lønnsdekning. Dermed må arbeidstager eller arbeidsgiver påta seg noe av kostnaden.

Et eksempel er Danmark, som i tillegg til studielån har to systemer for lønnsgodtgjørelse. Det ene er et statlig finansiert system, Statens voksenuddannelsesstøtte. Det andre systemet, kalt Voksen- og efteruddannelsesgodtgørelse, er finansiert av arbeidsgivere og knyttet til yrkesutdanning. Begge ordningene gir en maksimal utbetaling lik den danske dagpengesatsen på tilsvarende 287 000 NOK (Undervisningsministeriet, 2018a). Det er under halvparten av gjennomsnittslønnen til danske lønnsmottagere (Danmarks Statistik, 2018).

I Luxembourg kan arbeidstagere som tar opplæring få full offentlig dekning av lønn på opptil tilsvarende 65 000 kroner i måneden. Det er en maksimal grense på ti dager i året og 80 dager i løpet av karrieren. I 2012 benyttet 0,8 prosent av Luxembourgs voksne befolkningen seg av ordningen. Det kostet tilsvarende 8 700 kroner i snitt pr. person (Cedefop, 2018).

I Østerrike kompenserer myndighetene arbeidsgivere for 55 prosent av lønnen til arbeidstagere i opplæring. Det tilsvarer ledighetstrygden. Opplæringen må vare mellom to måneder og et år, og kan tas over en periode på fire år (Cedefop, 2018). Opplæringen trenger ikke være formelt anerkjent, men den må dokumenteres skriftlig og være yrkesmessig relevant (Arbeiterkammer, 2018).

Finland har et system for lønnsgodtgjørelse der man må være i jobb og ha minst åtte års arbeidserfaring for å være kvalifisert. Så lenge man mottar støtte kan man ikke tjene mer enn tilsvarende 2 400 kroner i måneden. Med en gjennomsnittlig norsk månedslønn på 45 000 kroner brutto, vil man kunne få godtgjørelse på 18 500 kroner. Støtten varer i maksimalt 19 måneder. Hvis opplæringen varer i mindre enn to måneder, eller man tar opplæring på deltid, blir støtten justert (Sysselsättningsfonden, 2019b). Det er ikke krav om at utdanningen er formell. Man kan få støtte til yrkesrettet opplæring som ikke leder til noen eksamen. Imidlertid må ikke-formell opplæring ha relevans for kandidatens nåværende arbeidsplass for at den skal kvalifisere til støtte (Sysselsättningsfonden, 2019c). Med en lønn på tilsvarende 45 000 NOK i måneden og 50 prosent stilling, faller støtten til 3 000 kroner i måneden (Sysselsättningsfonden, 2019b). Ordningen er finansiert av det finske utdanningsfondet som blir administrert av partene i arbeidslivet (se kapittel 5.2.6). I 2017 ga fondet tilsvarende 1,8 milliarder NOK i lønnsgodtgjørelse til 24 000 studenter (Utbildningsfonden, 2018c). Det er 75 000 NOK i snitt pr. person.

Norge har ikke et nasjonalt system for lønnsgodtgjørelse for deltagere i utdanning og opplæring. Det er derimot flere yrkesgrupper med egne ordninger. Hos sykehusene er man sikret 80 prosent av minstelønn når det blir gitt permisjon til utdanning som arbeidsgiver har vurdert at det er behov for (Norsk sykepleierforbund, 2017). Lærere får full lønn i videreutdanning, men blir kun frigjort fra 37,5 prosent av stillingen sin hvis de har en studieandel på 50 prosent (Rundskriv Udir-3/2012).

5.2.10 Læringskontoer

Det finnes en rekke ordninger der arbeidstager sparer opp utdanningsrettigheter i form av tid eller penger som kan finansiere studiekostnader og livsopphold. Slike kontoer er ofte knyttet til skattefradragsordninger (kapittel 5.2.5), for å motivere individer til å spare. Tiltakene skal øke insentivene for individer til å investere i kompetanse.

I 2000 lanserte britiske myndigheter Individual Learning Accounts. Det ga folk muligheten til å opprette en sparekonto med et statlig startinnskudd på omtrent tilsvarende 1 600 kroner. De oppsparte midlene måtte brukes på opplæringsformål. Ordningen ble svært populær. Over 2,6 millioner sparekontoer ble opprettet og tilsvarende tre milliarder kroner i offentlige midler ble brukt på tiltaket. Det var langt over budsjett (National Audit Office, 2002). 1,4 millioner opplæringsaktiviteter ble bestilt, men mange tilbydere utnyttet systemet og kvaliteten på opplæringen var mangelfull. Derfor ble ordningen raskt avviklet.

Sverige opprettet en ordning for utdanningssparing i 2002. Sparing utløste skattefradrag dersom de oppsparte midlene ble brukt på opplæring. Ordningen ble trukket i 2004, på grunn av manglende støtte hos arbeidslivets parter (SOU, 2018: 24). Særlig ble ordningen kritisert av fagforbundene for å være for de allerede høyt utdannede. Arbeidsgiverorganisasjonen Svenskt Näringsliv var bekymret for at det skulle bli for mye hobbyutdanning (SOU, 2018: 24).

Frankrike har et system der arbeidstagere opparbeider seg rettigheter til opplæring som samles i en yrkeskonto12 (Eurofound, 2015). Hovedmålet med ordningen er å sikre arbeidstageres autonomi og mobilitet på jobbmarkedet. Alle arbeidstagere har en tidskonto13, der arbeidstagere i fulltidsjobb sparer 24 timer pr. år, opptil 150 timer. Tiden kan brukes til formell utdanning eller ikke-formell opplæring. Kursene må være relevante for arbeidslivet og imøtekomme det forventede behovet i arbeidsmarkedet. Videre har arbeidstagere i utsatte yrker rett til ekstra oppsparing avhengig av hvor risikofylt jobb de har. Det er partene i arbeidslivet som holder en liste over utsatte yrker. For eksempel vil nattarbeid, tungt fysisk arbeid eller støyende arbeidsmiljø kvalifisere (Schultze-Marmeling, 2015). Tanken er at utsatte arbeidstagere kan omstille seg til mindre belastende yrker. Singapore er et annet eksempel på et land der befolkningen har egne læringskontoer med midler som kun kan brukes på utdannings- eller opplæringsaktiviteter. Utover dette har Singapore en rekke offentlige tiltak og subsidier, til både enkeltindivider og virksomheter, som skal bidra til økt deltagelse i livslang læring. Se boks 5.1 for en beskrivelse av ulike ordninger.

I Norge finnes det ikke nasjonale ordninger med personlige læringskontoer. En tidskontoordning ble i 1999 framhevet som et mulig tiltak i Kompetansereformen (NOU 1999: 14). Forslaget innebar at ansatte med en viss ansiennitet skulle få rett til 1,5 dagers permisjon med lønn pr. måned.

5.3 Tiltak rettet mot tilbud

I dette kapitlet ser vi på offentlig finansiering av tilbudssiden. Det dreier seg om offentlige utdanningstilbud, offentlig subsidiering av private utdanningstilbud og tilrettelegging for samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og næringsliv.

Offentlig subsidiering gir ofte lavere priser, og vil kunne føre til at flere tar utdanning enn de ville gjort dersom tilbudet ikke var subsidiert. I Europa er det vanlig at myndighetene fullfinansierer grunnleggende opplæring, men i høyere utdanning er det vanligere med studieavgift, selv i offentlige institusjoner.

5.3.1 Offentlig grunnleggende og videregående utdanning

Grunnleggende utdanning

I nesten alle europeiske land finnes det programmer for voksne som ikke har fullført grunnskolen. I tillegg har omtrent halvparten av landene i Europa dedikerte programmer for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Det vil si lesing og skriving, muntlig språk, regning og digitale ferdigheter. Programmene er ofte ikke-formelle, men flere land anerkjenner dem som forberedelser til videre utdanning. Det offentlige tilbudet er som regel gratis for deltagere (European Commission, 2015).

I Norge har man rett til grunnskole. Retten gjelder også de som har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring. Som oftest er det kommunale voksenopplæringssentre som tilbyr dette. I tillegg finnes tilskuddsordningen Kompetansepluss, for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Virksomheter og frivillige organisasjoner kan søke om tilskudd til opplæring gjennom ordningen.

Videregående utdanning

Alle europeiske land har tilbud om videregående utdanning, men ikke alle har programmer spesielt laget for voksne i alderen 25–64 år (European Commission, 2015). Videregående utdanning er som regel gratis for deltagere. I Norge har voksne rett på videregående opplæring, og det er fylkeskommunene som har ansvar for å tilby det. Voksne som har fullført videregående skole tidligere har ikke rett, men fylkeskommunen kan gi dem studieplass.

Det finnes også offentlige forberedende programmer for høyere utdanning for kandidater som ikke har videregående opplæring. I Frankrike finnes en grad14 som kun er tilgjengelig for deltagere over 20 år, som ikke har fullført videregående skole. Programmet varer ett år og har 300 undervisningstimer (European Commission, 2015).

5.3.2 Offentlige høyere utdanning

Offentlige utdanningsinstitusjoner i Europa er ofte autonome og har frihet til å bestemme over store deler av utdanningstilbudet sitt selv. Samtidig har staten innflytelse over institusjonene. De viktigste statlige styringsmidlene er lovverket, styringsdokumenter (tildelingsbrev, utviklingsavtaler, strategier o.l.), systemer for akkreditering, og finansiering. Noen land åpner for at universiteter og høyskoler kan hente inn det meste av sin finansiering gjennom skolepenger, mens andre legger vekt på at store deler av tilbudet skal være gratis. Mange land har en mellomløsning med moderate skolepenger og store offentlige overføringer. Det betyr at mulighetene for statlig styring av UH-institusjonene varierer mellom landene. I dette kapitlet går vi nærmere inn på statlig styring og finansiering av høyere utdanning i Danmark og Sverige.

Styring Danmark

Danmark har åtte universiteter, i tillegg til en rekke høyskoler (erhvervsakademier) og fagskoler (professionshøjskoler). Institusjonene er selveide, men finansieres av staten og er derfor underlagt ulike typer statlig styring (Pedersen & Aagaard, 2016). De viktigste er:

• lovverket (Universitetsloven, professionshøjskoleloven, erhversuddannelsesloven)

• strategiske rammekontrakter

• akkreditering

• prestasjonsbasert styring gjennom finansiering

Strategiske rammekontrakter erstattet utviklingskontrakter i 2017 (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018a). Det er en institusjonsspesifikk fireårig kontrakt, som inngås mellom myndighetene og styreleder for den enkelte institusjon (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018b).

Danske høyere utdanningsinstitusjoner mottar fra og med 2019 et grunntilskudd fra staten (se Tilskuddsordning Danmark). Videreførelsen av fem prosent av grunntilskuddet er avhengig av oppfyllelsen av målene i den strategiske rammekontrakten. Ytterligere fem prosent er avhengig av en samlet kvalitetsmåling på den enkelte institusjon.

Målene i de strategiske rammekontraktene er knyttet til kvantitative størrelser. Det er for eksempel et mål at Københavns Professionshøjskole skal utvikle etter- og videreutdanningsaktiviteter av høy kvalitet i tettere samarbeid med profesjonene (Københavns Professionshøjskole & Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018). Det blir blant annet målt ved skolens omsetning av slike aktiviteter. På samme måte har flere av de danske høyskolene og fagskolene strategiske mål for sin aktivitet. Imidlertid nevner ingen av de åtte danske universitetene livslang læring i sine mål i strategiske rammekontrakter.

Tilskuddsordning Danmark

Fra 2019 innføres en ny tilskuddsordning for danske høyere utdanningsinstitusjoner (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018c). Tilskuddene vil bestå av tre hoveddeler – grunntilskudd, aktivitetstilskudd, og resultatstilskudd.

Grunntilskuddet har ikke tidligere vært en del av den danske tilskuddsordningen. Det består av 25 prosent av lærestedenes utdanningstilskudd i 2017 (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018c). Fem prosent av grunntilskuddet er avhengig av oppnåelse av strategiske mål. Ytterligere fem prosent er avhengig av en kvalitetsmåling på den enkelte institusjon (se Styring Danmark).

Institusjonene får et aktivitetstilskudd hver gang de produserer 60 studiepoeng. Tilskuddet er differensiert etter type utdanning, og etter hvorvidt studiet tilbys på heltid eller deltid. Det vil si at det er egne takster for videreutdanning. De er omtrent halvparten av taksten for heltidsstudier. Det reflekterer trolig at lærestedene mottar brukerbetaling for disse tilbudene.

Med den nye tilskuddsordningen innføres det et resultatstilskudd. Resultatstilskuddene består av to tilskudd basert på arbeid og studietid. De er hver for seg tillegg på opptil 5,6 prosent av aktivitetstilskuddet. Arbeidstilskuddet beregnes ut ifra sysselsettingsraten til uteksaminerte kandidater. Studietidstilskuddet blir gitt for studenter som fullfører innen tre måneder etter normert tid.

Det blir også gitt tilskudd for veiledning til fleksible utdanninger på tilsvarende 1 900 NOK pr. deltager (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018c). Fleksible utdanninger er tilrettelagte masterutdanninger hvor man kan sette sammen fag fra forskjellige studieretninger (Undervisningsministeriet, 2018b). Det er et tilbud for de med et par års arbeidserfaring. Se boks 5.2 for mer informasjon det offentlige tilbudet av livslang læring i Danmark.

Styring Sverige

Svenske universiteter og høyskoler er formelt sett offentlige virksomheter, men styringen av UH-institusjonene skiller seg tydelig fra styring av andre offentlige virksomheter og direktorater. De svenske UH-institusjonene er regulert i lovverket gjennom högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) og et årlig regleringsbrev (tildelingsbrev) (Strut, 2018). Universiteter og høyskoler har større frihet enn andre offentlige virksomheter til å disponere ressursene sine. For eksempel har de anledning til å overføre midler fra et budsjettår til et annet.

I Sverige har Utbildningsdepartementet øverste ansvar for å utvikle og implementere etter- og videreutdanningspolitikken (Fevolden mfl., 2018a). Myndighetene styrer gjennom måltall på eksamener eller gir oppdrag med et visst antall studieplasser innenfor utdanninger der det oppleves en mangel på uteksaminerte kandidater i arbeidslivet (Strut, 2018). Se boks 5.3 for en beskrivelse av hvordan Sveriges svar på fagskoleutdanning styres.

Finansiering Sverige

De svenske UH-institusjonene får to typer offentlig tilskudd. Det ene tilskuddet finansierer utdanning på høyere og lavere akademisk nivå. Hele tilskuddet er resultatbasert, og baseres på antall studenter og fullførte studiepoeng (Strut, 2018). Det andre tilskuddet finansierer forskning og doktorgrader. Tilskuddet tar utgangspunkt i tidligere overføringer, og siden 2008 har kvalitetsmål som publiseringspoeng, andel ekstern finansiering og samspill blitt innført.

Det finnes også andre eksempler på mer direkte finansiering av UH-sektoren, for eksempel at utvalgte svenske universiteter fikk tilsvarende 36 millioner NOK til å styrke innsatsen på kunstig intelligens, eller at forskningsrådet Vinnova utlyste prosjekter for til sammen 91 millioner NOK for at svenske universiteter og høyskoler skulle utvikle sin samarbeidskapasitet (Vinnova, 2018; Regeringskansliet, 2018).

Styr- og resursutredningen har foreslått å samle utdannings- og forskningstilskuddene i en større grunnbevilgning (SOU 2019: 6). Ulike former for styringsdialog skal forslagsvis erstatte noen konkurranseelementer. Fireårige avtaler som komplementerer tildelingsbrevene skal sørge langsiktighet og forutsigbarhet i styringen av sektoren.

5.3.3 Offentlige subsidier av privat tilbud

Framfor å lage tilbudet selv kan myndighetene subsidiere private leverandører av livslang læring. Da kan prisen i markedet bli lavere enn den ellers ville vært og tilbudet større. Vi har ikke lykkes i å finne komparative studier av forskjellige lands subsidieordninger. I stedet ser vi på enkeltland.

Det er vanlig at private høyere utdanningsinstitusjoner mottar offentlig støtte. I Norge er det 17 private høyskoler som er offentlig akkrediterte og mottar offentlig støtte. Det er betydelig variasjon i hvor stor andel statlige tilskudd utgjør av deres totale inntekter (Grimstvedt, 2017). Barratt Due musikkinstitutt får 89 prosent av sine inntekter fra staten. For BI er det samme tallet 18 prosent. For flere private høyskoler utgjør statstilskudd en større andel av inntektene enn det gjør for offentlige universiteter og høyskoler.

I Norge subsidierer myndighetene studieforbund. Det er ideelle organisasjoner med voksenopplæring som formål. I Norden, Tyskland og Østerrike er folkehøyskolene eksempler på private organisasjoner som subsidieres av det offentlige.

I Østerrike er voksen læring i stor grad finansiert av myndighetene, selv om leverandørene er ideelle organisasjoner (GHK Consulting, 2011). Landet har et omfattende tilbud av opplæring for voksne utenfor den formelle utdanningssektoren. 1 755 ideelle organisasjoner driver med voksenopplæring i Østerrike.

5.3.4 Godkjenning av ikke-formell opplæring

I 2005 ble et europeisk kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning vedtatt – det såkalte Bologna-rammeverket. Deltagerlandene forpliktet seg samtidig til å utarbeide og innføre nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning i sine respektive land. Et kvalifikasjonsrammeverk er en oversikt over kompetansenivåer. Kvalifikasjonsrammeverk gir en generell beskrivelse av kvalifikasjonene kandidater skal ha etter fullført utdanning på et gitt nivå.

I det norske kvalifikasjonsrammeverket er det syv nivåer, fra grunnskole til doktorgrad. I Norge er all formell opplæring plassert inn i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverkets nivåer. Kvalitetskravene til de ulike nivåene er regulert av forskrifter. I 2008 ble det etablert et europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (EQF). Hensikten med EQF er å gi en overordnet ramme som enkeltlands nasjonale kvalifikasjonssystemer henviser til.

I Norge er ikke-formell opplæring ikke satt inn i et slikt rammeverk. Kvalitetsnivået reguleres ikke av forskrifter, slik tilfellet er for formell utdanning. Andre land innplasserer kompetanse fra ikke-formell opplæring i sine kvalifikasjonsrammeverk. Det gjelder for eksempel Irland, Skottland, Nederland og Sverige.

Fra og med 2016 har det vært mulig for private tilbydere å bli godkjent i det svenske kvalifikasjonsrammeverket (Sandberg, 2016). For å bli godkjent må tilbydere vise at deltagere får kompetanse tilsvarende læringsutbyttebeskrivelsene i rammeverket. Åtte tilbud har blitt godkjent siden begynnelsen av 2016 (Sveriges referensram för kvalifikationer, 2019). Tilbudene har blitt godkjent på nivå 4–6 i Sverige, fra videregående opplæring til bachelor-/fagskolegrad.

I Danmark er det snart mulig å innplassere ikke-formell opplæring i det danske kvalifikasjonsrammeverket. I et notat skisserer Danmarks Akkrediteringsinstitution et forslag til en søknadsordning for tilbydere som ønsker å bli godkjent (Danmarks Akkrediteringsinstitution, 2019). De foreslår blant annet at søknader må beskrive læringsutbytte. Videre foreslår de krav om at opplæringen har vært tilbudt i minst fem år, eller til sammen 30 ganger. Det er tenkt at søkere skal finansiere administreringen av ordningen med et gebyr på tilsvarende 19 000–26 000 NOK.

New Zealand åpnet nylig opp for å knytte internasjonale nettbaserte kurs, kalt Nanodegrees, til det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket (NZQA, 2018a; NZQA, 2018b). Den nasjonale kvalifikasjonsmyndigheten NZQA vil gjøre det lettere for bedrifter å opprette kurs i samarbeid med utdanningsinstitusjoner, som også å bli studiepoenggivende (Hipkins, 2018). Kursene kan være internasjonale og opprettet av aktører utenfor landets egne grenser (NZQA, 2018c). NZQA bestemmer hvilke utdanningsinstitusjoner som skal ha myndighet til å vurdere kvalitet og det faglige nivået på kursene, og hvilke kurs som er poenggivende.

I 2016 opprettet Harvard og MIT en ny universitetssertifisering som kalles MicroMasters (Buhl & Andreasen, 2018). MicroMasters tilbys gjennom den nettbaserte læringsarenaen edX, og kan beskrives som kortere kurs med et kunnskapsnivå tilsvarende høyere utdanning i det europeiske kvalifikasjonsrammeverket (EDX, 2018a). Kursene er rettet mot næringslivet. Det er flere universitet som tilbyr og anerkjenner MicroMasters, deriblant Harvard, MIT, Berkeley, Australian National University, Caltech og Imperial College London (Williams, 2017; EDX, 2018b). Ved bestått kurs tildeles et digitalt diplom. Diplomet i seg selv resulterer ikke i studiepoeng, men kan brukes til opptak på mastergradsutdanninger på universitet som anerkjenner kurset (EDX, 2018a).

I Norge er det ikke mulig å innplassere ikke-formell opplæring i NKR, men innplassering har blitt behandlet av et offentlig utvalg (Ellertsen, 2015) (se kapittel 4.2.2).

5.4 Samspill mellom tilbud og etterspørsel

Universiteter og høyskoler har ansvar for å tilby utdanning som er relevant og etterspurt i arbeidslivet. Likevel kan tilbydere av utdanning mangle informasjon om hva som blir etterspurt. For å øke relevansen av tilbudene, jobbes det i mange land målrettet med å øke dialogen og samspillet mellom tilbydere og etterspørrere. Ulike typer virkemidler for koordinering benyttes.

Opplæringsfond (kapittel 5.2.6) er et eksempel på et virkemiddel som styrker samarbeid mellom arbeidslivets parter, både når det kommer til utdanning og opplæring, men også andre politikkområder (Cedefop, 2009a). I Danmark har arbeidslivets parter fått en framtredende rolle i kompetanseutviklingen, for eksempel gjennom Industriens Kompetenceudviklingsfond (Olofson, 2011).

I Norge driver flere aktører med koordinering mellom UH-sektoren og næringslivet. Eksempler på slike aktører er Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA), innovasjonsselskap hvor Siva er medeier og det offentlige klyngeprogrammet Norwegian Innovation Clusters, som eies og drives av Siva, Forskningsrådet og Innovasjon Norge (se kapittel 3.5).

Mange land tilrettelegger for innovasjon og kompetanse i fagorganer, direktorater eller organisasjoner som gjennom forskning og utvikling, koordinering av tilbud og etterspørsel eller påvirkning av politiske prosesser tilrettelegger for kompetanseheving. Slike nettverk kan arbeide regionalt som for eksempel Tillväxtverket i Sverige eller Siva i Norge, eller nasjonalt som svenske Vinnova og Innovasjon Norge. Koordineringsarbeid kan også foregå på tvers av landegrenser. Learning and Work Institute i Storbritannia er et eksempel på en nasjonal medlemsorganisasjon som kommuniserer de personlige, økonomiske og sosiale fordelene som følger med livslang læring.

5.5 Utvalgets oppsummering

For å stimulere til livslang læring har de fleste industrialiserte land innført offentlige tiltak for å øke deltagelsen. Slike offentlige tiltak kan rettes både mot tilbydere og etterspørrere av kompetanse.

Det er store forskjeller mellom europeiske land når det kommer til voksnes deltagelse i formell utdanning og ikke-formell opplæring. Norge har en deltagelsesrate på rundt 60 prosent ifølge de europeiske undersøkelsene, og det er den fjerde høyeste i Europa. Når det kommer til tid brukt på formell utdanning og ikke-formell opplæring blant de som deltar, ligger Norge klart under det europeiske gjennomsnittet.

Offentlige tiltak rettet mot etterspørrere av livslang læring kan enten være finansielle eller ikke-finansielle. Ikke-finansielle tiltak er ofte regelverk om rettigheter til utdanning og opplæring, samt offentlig veiledning og informasjon. Dette kan for eksempel være rett til utdanningspermisjon og lærlingordninger, lån og stipend, lønnsgodtgjørelse for bedrifter eller skattefradragsordninger. Som regel fungerer én ordning i samspill med minst en annen ordning. For eksempel har man i Østerrike individuelle videreutdanningskontoer hvor man kan sette av penger til opplæring. Sparer man lenge nok mottar man et stipend, og man kvalifiserer til et offentlig subsidiert lån for å finansiere egen utdanning. Da kan man ta utdanningspermisjon for å studere hos en offentlig utdanningsinstitusjon. Tiltakene rettet mot etterspørrere er relativt like mellom sammenlignbare land i Europa.

Ordninger for offentlige støtte av tilbydere er vanskeligere å sammenligne på tvers av land. Flere land har et særegent tilbud som ikke uten videre er overførbart til norske forhold. I Europa er det vanlig at myndighetene fullfinansierer grunnleggende opplæring, men i høyere utdanning er det vanligere med studieavgift, selv i offentlige institusjoner. I Norge og resten av Norden er det vanlig at høyere utdanning ved offentlig institusjoner er gratis.

Finansieringssystemet i utdanningssektoren påvirker insentivene for å tilby utdanning og opplæring. Sverige og Danmark har i langt større grad enn Norge en resultatbasert finansiering av universitetene og høyskolene. Det gjør at myndighetene har kraftigere virkemidler enn vi har i Norge til å påvirke UH-sektorens tilbud i retning av arbeidslivets behov.

Noen land har systemer for å innplassere ikke-formell kompetanse i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Det gjelder for eksempel Irland, Skottland, Nederland og Sverige. I Danmark er det snart mulig for tilbydere å søke om å få ikke-formelle opplæringstilbud innplassert i det danske kvalifikasjonsrammeverket. I Norge er dette foreløpig ikke mulig, og det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket omfatter kun formell kompetanse. Noen land, slik som New Zealand og USA, har systemer som kvalitetssikrer små, internasjonale nettbaserte kurs slik at de kan brukes ved opptak hos ordinære utdanningsinstitusjoner.

For å sikre samspill mellom tilbud og etterspørsel av livslang læring, tilrettelegger mange land for innovasjon og kompetanse gjennom det offentlige virkemiddelapparatet.

Det er krevende å sammenligne helheten i ulike lands kompetansepolitikk fordi politikken spenner over flere felt og sektorer. For å få et mer helhetlig blikk kan det være interessant å se nærmere på hvilke utredninger og trender som gjør seg gjeldende i et enkelt lands system for livslang læring. Som nordiske velferdsstater har Sverige og Norge mange likhetstrekk. Det har i de siste årene vært gjennomført en rekke utredninger i Sverige som er relevante i det norske arbeidet med livslang læring. De utredningene som er mest relevant sett i lys av denne NOU-en er omtalt i boks 5.4.

6 Framtiden

Samlet sett er Norge godt rustet til å møte framtiden (Meld. St. 29 (2016–2017)). Mange deltar i arbeidslivet, vi har store naturressurser, en kompetent arbeidsstyrke og solide statsfinanser. Til tross for dette, står vi overfor utfordringer framover. Det siste tiåret har produktivitetsveksten vært svakere, enn tidligere tiår. Denne utviklingen forsterkes av at olje- og gassektoren ikke løfter veksten i norsk økonomi i samme grad som tidligere. Dette er utfordrende da det er nødvendig med økt produktivitet om velstandsnivået skal holde seg (Meld. St. 29 (2016–2017)).

Den teknologiske utviklingen, i form av digitalisering og automatisering, bidrar til at visse arbeidsoppgaver etter hvert kan utføres av maskiner. Denne utviklingen kan redusere behovet for yrker i den midtre delen av lønnsfordelingen. Det kan dermed bli mer krevende for arbeidstagere med kort utdanning eller lite formell kompetanse å finne nytt arbeid. Dette er urovekkende ettersom et viktig fellestrekk blant mange av dem som faller utenfor arbeidslivet nettopp er lav kompetanse, eller kompetanse som ikke passer med arbeidslivets behov. Faktorer som innvandring og demografiske endringer påvirker også behovet for kompetanse og ferdigheter i befolkningen av ulike grunner.

Dette er tematikk som beskrives ytterligere i dette kapitlet. Kapittel 6.1 går nærmere inn på analyser som beskriver framtidens kompetansebehov. I kapittel 6.2 beskrives sentrale trekk ved den teknologiske utviklingen i samfunnet og effektene av det. I kapittel 6.3 og 6.4 beskrives hvordan henholdsvis innvandring og demografisk utviklingen påvirker samfunnets kompetansebehov. Kapittel 6.5 gir en oppsummering av kapitlet.

6.1 Framtidens kompetansebehov

Analyser av framtidsbildet og behovet for omstilling i Norge viser at vi må regne med store endringer i kompetansebehovene framover. I rapporten som beskriver Norges framtidige kompetansebehov (NOU 2018: 2) konkluderer Kompetansebehovsutvalget (KBU) med at det er behov for at kompetansenivået heves. At mange unge ikke fullfører videregående opplæring er blant noen av utfordringene utvalget identifiserer. Utvalget framhever også at digitalisering og automatisering vil endre kompetansebehovene og arbeidsmarkedet i framtiden. Dette kapitlet gjennomgår noen sentrale analyser som ser på framtidas kompetansebehov i Norge.

6.1.1 Scenarioanalyser av framtidens kompetansebehov

På oppdrag fra KBU har Samfunnsøkonomisk analyse beskrevet framtidens tilbud og etterspørsel av kompetanse ved å bruke scenariometodikk. Scenarioene som blir lagt fram påvirkes av sikre og usikre endringskrefter. De sikre endringskreftene er klimaendringer, demografiske endringer og teknologisk utvikling (Eggen mfl., 2018). Disse kreftene påvirker kompetansebehovet i Norge uansett framtidsbilde.

Selv om scenarioanalysene viser at framtidsbildet er usikkert, og at det er vanskelig å hevde hva framtiden bringer, peker alle scenariene i samme retning. Utviklingstrekkene er at arbeidstagernes kompetanse vil bli avgjørende, og at kompetansen avhenger av hvilke varer og tjenester samfunnet etterspør. Dette fordi ulike varer og tjenester krever ulike kompetanser. Med andre ord handler det ikke bare om å ha riktige mengde kompetanse, men også riktige type kompetanse.

Ettersom utviklingstrekkene tilsier en utvikling i retning av et samfunn med større mangfold, høyere grad av kompleksitet og hurtige endringer, er det grunn til å tro at det er viktig med et system som ivaretar behovet for endringer – særlig kompetansebehovet.

6.1.2 Kompetansebehovsutvalgets prognoser

Tradisjonelt har befolkningen i Norge vært bedre utdannet enn jevnaldrende i de fleste andre land, men det er ikke lenger tilfelle for de yngre generasjonene (Meld. St. 29 (2016–2017)). Selv om en høy andel av den norske befolkningen har høyere utdanning, er det forholdsvis få som har lang høyere utdanning. Samtidig har en betydelig andel av befolkningen kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Hva gjelder videregående opplæring, er frafallet større enn i de fleste sammenlignbare land. Gjennomføringsgraden har ligget stabilt siden midten av 1990-tallet, men med en liten bedring de aller siste årene (Meld. St. 29 (2016–2017)).

KBU kom i februar 2019 ut med sin andre rapport, der de løfter fram flere utfordringer for kompetansepolitikken. KBU legger til grunn at utdanningssystemet og arbeidslivet i Norge samlet sett er velfungerende, og at dette har bidratt til at vi har høy grad av sysselsetting og en arbeidsstyrke med høyt kompetansenivå (NOU 2019: 2). Det er likevel stadig behov for bedring i kompetansenivået, og KBU identifiserer åtte hovedutfordringer for kompetansepolitikken:

• For mange går ut fra grunnskolen med svake ferdigheter og lav kompetanse.

• Det er for mange som ikke fullfører videregående opplæring og som ikke oppnår en stabil tilknytning til arbeidslivet.

• Teknologisk og samfunnsmessig utvikling gjør at kompetanse må utvikles og fornyes.

• Mange arbeidstagere deltar i for liten grad i opplæringsaktiviteter i arbeidslivet og etter- og videreutdanning.

• Økende levealder innebærer at flere må bidra mer i arbeidslivet for å finansiere velferdsstaten. Det øker behovet for påfyll av kompetanse for alle arbeidstagere uavhengig av alder.

• Mobilitet over landegrensene gir usikkerhet om framtidig tilgang på kompetanse.

• Det er vedvarende mangler på kvalifisert arbeidskraft innen noen yrker, særlig i helse- og omsorgssektoren, grunnskolelærere, IKT, samt fagarbeidere til bygg og anlegg.

• Arbeidslivsrelevansen bør bli bedre i mange høyere utdanninger.

Selv om Norge har et arbeidsliv med høy produktivitet og høyt lønnsnivå, skjer det også raske omstillinger der visse yrker forsvinner og andre oppstår. Ifølge KBU vil humankapital forvitre raskere for dem som mister jobben sin. De mener at dette tilsier et økt behov for læring, gjennom arbeid og etter- og videreutdanning (NOU 2019: 2). De peker på at digitaliseringen av arbeidslivet og hverdagen for øvrig gjør at evnen til å tilegne seg digital kompetanse blir sentral for å lykkes med omstilling, både for individer og virksomheter. Uavhengig av utdanningsnivå må alle regne med endringer i arbeidsoppgaver og krav om å tilegne seg ny kompetanse hele livet. KBU mener at gode grunnleggende ferdigheter er en forutsetning for å kunne lære hele livet. Dette gjelder flere områder, inkludert kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter.

Det er derfor urovekkende at mange arbeidstagere i liten grad deltar i opplæring i arbeidslivet (NOU 2019: 2). Selv om forskjellen i deltagelse i opplæringsaktiviteter er liten mellom ulike sosioøkonomiske lag, sammenlignet med de fleste andre land, er det slik at de med lavest utdanning og svakest ferdigheter er de som deltar minst i opplæringsaktiviteter. Denne gruppen kan risikere å falle ut av arbeidsmarkedet ved omstillinger og endringer i kompetansebehovet. Selv om kompetansefornyelse ser ut til å være viktig, er det et paradoks at det finnes for lite kunnskap om hvilke typer læringsaktiviteter som er effektive, og hvorvidt tilbudet av opplæringsaktiviteter faktisk speiler virksomhetenes og den enkeltes behov.

En annen sentral utfordring er demografiske endringer. Økende levealder og flere eldre i befolkningen betyr at arbeidstagerne fram i tid må jobbe lenger og mer produktivt for å kunne opprettholde dagens pensjonsnivå. For å kunne gjøre dette er det en forutsetning at arbeidstagere utvikler sin kompetanse på veien. Mulighetene og behovene for å lære hele livet er dermed viktige sett ifra et demografisk perspektiv. I så måte er det viktig å hjelpe personer som har falt utenfor arbeidslivet, slik at de kan bidra til positiv økonomisk aktivitet.

I et regionalt perspektiv er knapphet på en del typer kompetent arbeidskraft hemmende for verdiskapning og sysselsetting (NOU 2019: 2). Denne problematikken rammer hele landet, men regionene er mest utsatt. Årsaken til dette er sammensatt, men KBU påpeker få studieplasser i distriktene, svak rekruttering til utdanning, lav fullføringsgrad og misforhold mellom utdanning og behovene i arbeidslivet.

Hva gjelder arbeidslivsrelevansen i høyere utdanninger, har norske studenter vanligvis god overgang til arbeidsmarkedet (NOU 2019: 2). Det er likevel slik at studenter fra visse utdanninger har problemer med å komme seg inn på arbeidsmarkedet. Økt arbeidslivsrelevans kan bedres ved nær kontakt med arbeidslivet i utarbeidelse av studieprogrammer og i gjennomføring av undervisningen. Ettersom arbeidsmarkedet endres og blir mer sammensatt, er det grunn til å tro at det vil bli et økende behov for tverrfaglig kompetanse framover. KBU argumenterer for at utdanningsinstitusjonene bør få større handlefrihet til å øke arbeidslivsrelevansen, særlig på masternivå. Også behovet for fagarbeidere er økende. Navs bedriftsundersøkelse viste at mangelen på arbeidskraft er størst innenfor eiendomsdrift, forretningsmessig og faglig tjenesteyting. I denne næringen er mangelen estimert til 12 800 personer. Det er også høy mangel innen helse- og sosialtjeneste med 10 200 personer. Hva gjelder enkeltyrker, viste undersøkelsen at det er størst mangel innen ulike helseyrker som sykepleiere, på tømrere og snekkere, samt yrker innen it som programvareutviklere og systemanalytikere (Nav, 2018d).

6.2 Teknologisk utvikling

Dette kapitlet går inn på noen av hovedtrekkene ved den teknologiske utviklingen i dag, samt hvilke endringer den fører med seg.

Samfunnet har gjennom historien stått overfor store teknologiske omveltninger som har ført med seg nye produksjonsmetoder, økt produktivitet og høyere levestandard. I tråd med dagens teknologiske utvikling ser vi at digital kompetanse i økende grad er et krav i samfunnet og arbeidslivet. Eurostat (2018) anslår at 75 prosent av norske arbeidstagere brukte data og internett i jobben sin i 2017. I 2010 var andelen 67 prosent. Andelen som benytter seg av data og internett i dagliglivet er enda høyere.

Det kommer stadig mer teknologi på arbeidsplasser som gjør at kravene som stilles overfor arbeidstagerne endres, og de ansatte må lære seg å bruke den nye teknologien. Denne utviklingen gjør at en rekke bedrifter og arbeidstagere må omstille seg, i tillegg til at det er noen yrker det ikke lengre blir behov for. Automatisering av ulike yrkesgrupper krever at disse arbeidstagerne må tilegne seg nye ferdigheter og kompetanse.

6.2.1 Teknologiske endringer før og nå

Samfunnet har gjennom historien stått overfor store teknologiske omveltninger. Den første industrielle revolusjon (1770–1870) kom med dampmaskinen og kull. Man gikk fra jordbrukssamfunn til industrisamfunn, og fra håndverk og muskelkraft til fabrikker og maskinkraft. Revolusjonen førte også til økonomisk vekst, urbanisering, og utbygging av kommunikasjon/infrastruktur. Den andre industrielle revolusjon (1870–1970) førte til endringer basert på de teknologiske gjennombruddene som fulgte av at man tok i bruk elektrisitet som energikilde i industri og samfunnsliv. Den tredje industrielle revolusjon (1970–) er drevet av utviklingen av informasjonsteknologi. Denne teknologien gjør det mulig med mer effektiv kommunikasjon, produksjon og transport, og har hatt stor påvirkning på lokalisering av arbeidsplasser.

Noen mener også at vi nå står overfor den fjerde industrielle revolusjonen (Andreassen, 2016). Det vil føre til endringer som er større og mer omfattende for arbeids- og samfunnslivet enn vi har sett tidligere. Ny teknologi kan erstatte arbeidsoppgaver som tidligere var ansett som vanskelige å automatisere. Tilgjengeligheten til store datamengder, kunstig intelligens og kraftige prosessorer gjør at teknologien kan brukes på nye områder, og vil føre til endringer i en skala man ikke tidligere har sett (Frey & Osborne, 2017).

Dagens teknologiske endringer skjer med høy hastighet. Moores lov15 er et av flere kriterier som tilrettelegger for eksponentiell vekst innen robotisering og digitalisering. Det økonomiske utfallet av den teknologiske utviklingen har vært at det globale volumet av data og evnen til å utnytte data grovt sett har doblet seg hvert år eller hvert andre år (Pajarinen mfl., 2014). Boken The Fourth Industrial Revolution (Schwab, 2016) trekker fram hastighet som en av grunnene til at vi står overfor en større omstilling enn før.

6.2.2 Kompetansekrav og yrkesstruktur

I senere tid har det vært mye oppmerksomhet rettet mot i hvordan den teknologiske utviklingen påvirker dagens yrkesstruktur og sysselsetting. Det synes å være en utbredt oppfatning at teknologiske endringer vil medføre til dels omfattende omstrukturering i arbeidsmarkedet i årene framover, og at ulike arbeidsoppgaver og yrkesgrupper blir rammet forskjellig.

Man antar at det vil bli økt etterspørsel etter kompetanse og ferdigheter som er komplementær til ny teknologi, og som vil medføre vekst i andelen av høykompetente jobber i den øvre delen av inntektsfordelingen. På den annen side antar man at yrker som inneholder stor grad av rutineoppgaver i økende grad vil bli automatisert. Det kan medføre at antallet sysselsatte i disse yrkene går tilbake. Dette gjelder ikke bare de som har manuelle rutineoppgaver i industrien, men også yrkesgrupper i midtsjiktet av inntektsfordelingen som har arbeidsoppgaver som krever spesifikk kompetanse. Dette omtales ofte som en polarisering av arbeidsmarkedet, og handler om at jobbene i midtsjiktet av inntektsfordelingen ser ut til å forsvinne relativt til de på bunnen (som krever lite kompetanse) og de på toppen (som krever mye kompetanse) (Autor, 2015).

I en analyse av data fra 16 europeiske land finner man at denne utviklingen nå skjer både innen den enkelte næring og på tvers av næringer. Man antar at dette vil skape regionale ubalanser i tilbud og etterspørsel etter kompetanse og arbeidskraft, avhengig av blant annet urbaniseringsgrad og næringsstruktur i den enkelte region (Goos mfl., 2014).

Noen yrkesgrupper i den nedre delen av inntektsfordelingen kan bli mindre berørt. Det dreier seg om jobber der oppgaveløsningen bærer lite preg av rutine, men som innebærer personlig tjenesteyting med direkte kundekontakt. Antall sysselsatte i disse yrkesgruppene kan øke i årene framover hvis økt kjøpekraft blant høyinntektsgruppene genererer økt etterspørsel etter personlig tjenesteyting (Fölster, 2018).

Nettoeffekten på sysselsettingen er vanskelig å forutsi, da teknologiske endringer også vil øke produktiviteten i høykvalifiserte jobber og gi økt produksjon av varer og tjenester. Høyt digitaliserte land som Norge og resten av Norden antas å bli mindre berørt av endringer i sysselsetting, og kan til og med oppleve samlet vekst.

Perspektivmeldingen framhever at vi må bygge kompetanse for at flere skal kunne delta i arbeidslivet og at flere skal kunne stå i jobb lenger (Meld. St. 29 (2016–2017)). Arbeidstagernes kunnskaper må utvikles slik at flere kan tilpasse seg endret innhold i jobben sin, og for å lettere omstille seg til nye jobber. I tråd med dette må samarbeidet mellom arbeidslivet og utdanningssektoren styrkes. Videre må grunnutdanningen styrkes, fullføringsgraden i videregående utdanning bedres, og andelen av befolkningen med særlig høy kompetanse må øke. Budskapet er at høy faglig og akademisk kompetanse må være vår fremste styrke i møte med digitalisering, automatisering og et annerledes arbeidsmarked.

6.2.3 Framtidens kompetanser

Det er bred enighet om at økt kompetanse er viktig når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi (Steen, 2018). Hvilken kompetanse som vil bli viktig er ikke ensidig, da det finnes et spekter av nye behov. Under følger en redegjørelse av ulike begreper og behov.

Sosial kompetanse

Mange trekker fram at det i framtiden vil være behov for yrker der kreativ problemløsning står sentralt (Tankesmien Agenda, 2017). En robot er dårlig på å tolke følelser og være kreativ. Sosiale ferdigheter vil derfor bli relativt sett viktigere enn tekniske ferdigheter i framtiden, siden disse er vanskeligere å erstatte med maskiner (Frey & Osborne, 2017). Deming (2015) viser at i yrker som krever gode matematikkunnskaper, men ikke høy sosial kompetanse, har sysselsettingen falt betydelig, og lønnsveksten vært lav. Samtidig finner han at etterspørselen etter arbeidskraft i yrker som krever både matematikkunnskaper og sosial kompetanse har økt. Dette illustrerer at sosial kompetanse er viktig for videre læring og for aktiv deltagelse i arbeids- og samfunnslivet.

Digital dannelse

Teknologiske endringer har ført til økt tilgang til både relevant og irrelevant informasjon. Evnen til å strukturere data fra flere ulike kilder og å ha et kritisk forhold til informasjon har derfor blitt viktigere. Det omtales av noen som digital dannelse (Hagelia, 2013).

Dannelsesutvalget for høyere utdanning (2009) har definert begrepet dannelse ved hjelp av åtte punkter. To av punktene er spesielt relevante i sammenheng med digital dannelse:

• Evnen til å sette faktaopplysninger inn i videre rammer, samle informasjon fra en rekke kilder og vurdere denne informasjonen på presise og fruktbare måter.

• Evnen til å se seg selv som medlem av et større fellesskap, lokalt, nasjonalt og globalt, og erkjennelsen av at ens egne krefter og talenter står i tjeneste for et større, felles gode.

Digital kompetanse

Begrepene digitale ferdigheter og digital kompetanse brukes ofte om hverandre, men har ulike definisjoner. Digital kompetanse er i Meld. St. 23 (2012–2013) definert som «evnen til å forholde seg til og bruke digitale verktøy og medier på en trygg, kritisk og kreativ måte». I Rammeverket for grunnleggende ferdigheter, er digitale ferdigheter definert som

«[evnen] til å innhente og behandle informasjon, være kreativ og skapende med digitale ressurser, og å kommunisere og samhandle med andre i digitale omgivelser. Det innebærer å kunne bruke digitale ressurser hensiktsmessig og forsvarlig for å løse praktiske oppgaver. Digitale ferdigheter innebærer også å utvikle digital dømmekraft ved å tilegne seg kunnskap og gode strategier for nettbruk» (Utdanningsdirektoratet, 2017a).16

Norsk mediebarometer har fulgt norske husholdningers mediebruk fra 1991 og fram til i dag. Studien viser at 90 prosent mellom 9 og 79 år brukte internett tilnærmet hver dag i 2017, mot 77 prosent i 2010 (Vaage, 2017). Dette illustrerer at digital kompetanse er en viktig forutsetning for aktiv deltagelse i arbeids- og samfunnslivet.

I PIAAC-undersøkelsen kartlegges voksnes evner til problemløsning med IKT (OECD, 2013). Resultatene i PIAAC-undersøkelsen viser at digital kompetanse varierer med alder, utdanningsnivå og sysselsettingsstatus. Unge sysselsatte med høy utdanning har de beste digitale ferdighetene (Bjørkeng, 2013). Selv om eldre med lav utdanning gjør det dårlig i PIAAC-undersøkelsen, klarer de å bruke IKT i jobben sin (Aspøy & Andersen, 2015). Det viser seg også at ferdighetstester ikke nødvendigvis reflekterer hva folk mestrer i hverdagen. Ekspertgruppen Digital21 ble opprettet i august 2017 av Nærings- og fiskeridepartement som et resultat av anbefalinger i industrimeldingen (Meld. St. 27 (2016–2017)). Digital21 mener behovet for digital kompetanse i Norge er akutt og økende, og at det både er behov for bredde- og spisskompetanse. De slår fast at det finnes et økende behov for digital spisskompetanse «på tvers av næringer og forvaltningsorganer» (Digital21, 2018).

Flere undersøkelser underbygger at næringslivet etterspør arbeidskraft med digital spisskompetanse. Navs bedriftsundersøkelse viser at det er stor mangel på blant annet programutviklere og systemanalytikere (Nav, 2018d). Strøm mfl. (2018) finner i en undersøkelse at det er mangel på spisskompetanse innen teknologi og digitalisering. Selv om Norge ligger på femteplass blant de mest digitale landene i Europa, er andelen utdannede innen teknologifag bare halvparten av hva den er i resten av Norden og Storbritannia, og langt under Sverige og Tyskland (Tekna, 2016; European Commission, 2018b).

Også IT-bransjen mangler arbeidskraft med IKT-kompetanse (IKT-Norge, 2017). I IKT-Norges kompetanseundersøkelse for 2017 svarte hele 38 prosent av respondentene17 at de har ledige IT-stillinger de ikke har fått besatt i løpet av det siste året. 52 prosent svarte at det er ganske vanskelig å få tak i personer med kvalifisert IKT-kompetanse. Undersøkelsen viste at 42 prosent av de som ikke fikk besatt ledige IT-stillinger det siste året måtte si nei til ordre og dermed tapte inntekt. Det indikerer at vanskeligheter med å rekruttere IKT-kompetanse kan hindre vekst og konkurranseevne.

Behovet for digital kompetanse synes ikke bare gjennom etterspørsel etter digital spisskompetanse. I tillegg til å understreke at det utdannes for få nye kandidater innen IKT, påpeker Digital21 at det er behov for påfyll av digital kompetanse for de som allerede er i jobb. Digital21 mener at tiltak for å bedre den digitale kompetansen må rettes både mot spisse, digitale teknologi- og kunnskapsområder, mot bred allmennkompetanse og mot lederopplæring. Digital21 peker på fagskolene som en mulig tilbyder av IKT-utdanning for de som er i grunnutdanning og for livslang læring.

Flere undersøkelser underbygger at det er behov for mer digital kompetanse i arbeidslivet. Nesten halvparten av de over 40 år opplever at deres digitale ferdigheter er utilstrekkelig i jobbene de har. Kun to av ti ansatte mener de selv får god hjelp fra arbeidsplassen til faglig og digital oppdatering (Austlid, 2017). Liknende resultater ble funnet i en undersøkelse gjennomført av NITO, Abelia, IKT-Norge og Tekna (Moe, 2017). Undersøkelsen viste at en av tre nordmenn, og nær halvparten over 55 år, svarte at de opplevde å ha utilstrekkelige digitale ferdigheter i jobben. SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø finner at 55 prosent av de sysselsatte i 2016 har måttet sette seg inn i ny teknologi eller nye administrative systemer i jobben i løpet av 12 måneder (Revold & Bye, 2017).

Tverrgående kompetanse

Teknologisk utvikling gjør det vanskeligere å skille digital kompetanse fra annen kompetanse. Regjeringen har som mål at digital kompetanse skal integreres i samtlige fag i skolen, og lanserte en Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen i august 2017 (Kunnskapsdepartementet, 2017a). Digiutvalget mener digital kompetanse forutsetter at man ikke bare kan bruke digitale verktøy, men også har evnen til å forstå hvordan de fungerer. Det betyr ikke at alle må lære seg å programmere og forstå hvordan man lager ny teknologi, men at det kan være en fordel å ha fagspesifikk IKT-kompetanse. Ifølge Digiutvalget har Norge behov for jurister, økonomer, lærere, byplanleggere, politifolk og sykepleiere som forstår teknologien og tjenestene som brukes i deres yrker (NOU 2013: 2).

6.2.4 Lønnsomhet av investeringer i kompetanse

Samfunnsøkonomisk analyse mener det er to årsaker til at den teknologiske utviklingen tilsier at investeringene i humankapital bør øke (Eggen mfl., 2018). For det første skal stadig mer komplekse og varierende oppgaver løses. Store endringer i arbeidsoppgavene tilsier at flere vil «gå ut på dato» i fravær av humankapitalinvesteringer. For det andre bidrar ny teknologi til en raskere forvitring av eksisterende humankapital. I perioder med særlig store og/eller raske teknologiske endringer vil verdiforringelsen av eksisterende humankapital skje raskere enn ellers. Det kan argumenteres for at verden er inne i en slik periode nå, som følge av den teknologiske revolusjonen knyttet til digitalisering, automatisering og robotisering.

Dette behovet for ny kunnskap, innovasjon og investeringer åpner opp for mer potensiell profitt og økt salg for tilbydere av opplæring og utdanning. Samtidig vil det kunne bli mer lønnsomt for bedrifter å investere i kompetansepåfyll av sine arbeidstagere, ettersom man vil stå lenger i jobb (se også kapittel 6.4.2).

6.2.5 Nye bedriftsstrukturer

Ny teknologi har gjort at privatpersoner kan tilby varer og tjenester gjennom digitale plattformer. Disse nye mulighetene for å koble tilbud og etterspørsel sammen refereres ofte til som delingsøkonomi. Delingsøkonomien har ført til at kostnadene ved å nå et stort marked har falt kraftig. Informasjonsteknologi har gjort det lettere å organisere sin egen bedrift da regnskap, markedsføring, fakturering og betalingsløsninger er lettere tilgjengelig. Disse plattformene utfordrer den eksisterende strukturen på arbeidsmarkedet. Hvis delingsøkonomien fortsetter å vokse, vil trolig andelen selvstendig næringsdrivende og frilansere også vokse.

Det er uvanlig å leve av å være frilanser eller selvstendig næringsdrivende i Norge. 13 prosent av sysselsatte i Norge har noe inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet, men bare 5 prosent av sysselsatte har hovedinntekten sin derfra (SSB, 2016b). Tallene er blant de laveste i Europa (Grünfeld mfl., 2016). Det er vanskelig å anslå antallet frilansere i Norge, da det ikke finnes noe eget register for denne gruppen.18 Menon Economics har anslått at det ved utgangen av 2014 var omtrent 150 000 selvstendig næringsdrivende, og omtrent 100 000 frilansere i Norge.

Fafo finner at midlertidige ansettelser, utleie av arbeidskraft og selvstendig næringsdrivende/oppdragstagere utgjør i underkant av tolv prosent av alle sysselsatte, og at andelen var stabil i perioden 2009–2014 (Nergaard, 2016). Bekkelund (2018) diskuterer om fast ansettelse slik vi kjenner det i dag kan bli mindre vanlig, og om koblingen mellom arbeidstager og bedrift vil bli løsere. Da vil bedrifter i større grad hente arbeidskraften de trenger, når de trenger den.

Denne endringen i strukturen på arbeidsmarkedet betyr at mulighetene for kompetanseutvikling må finnes både for personer med og uten fast jobbtilknytning.

6.2.6 Automatisering

I rapporten The Future of Jobs 2018 anslår World Economic Forum (2018) at maskiner og algoritmer vil ta over store deler av oppgavene som i dag gjøres av mennesker. Samtidig vil nye jobber oppstå. World Economic Forum finner at innen 2022 vil jobber knyttet til nye næringer og profesjoner øke sin andel av sysselsettingen fra 16 til 27 prosent. De estimerer at 75 millioner jobber vil forsvinne og 133 millioner nye jobber vil vokse fram – det er dog stor usikkerhet knyttet til estimatene og antagelsene de bygger på. De mener likevel at det illustrerer to viktige trender: (1) Betydelig reduksjon av en viss type jobber som følge av teknologiske endringer, og (2) stor-skala vekst i nye produkter og tjenester og jobber knyttet til disse.

World Economic Forum understreker at for å få en positiv nettovekst av jobber er det nødvendig at både virksomheter, individer og myndigheter vektlegger livslang læring. Rapporten ser på hvordan teknologisk utvikling vil endre innholdet i dagens jobber og hvilken kompetanse som trengs i disse jobbene. Endringene medfører et massivt behov for opplæring, både omskolering og oppskolering. Dette er også noe Acemoglou og Restrepo (2018) tar til orde for. De påpeker at selv om automatisering fører til at noen jobber utgår, skapes det også en rekke nye arbeidsoppgaver og jobber. De framhever også viktigheten av kompetansepåfyll i tråd med de nye jobbene, slik at en ubalanse i tilbud og etterspørsel av kompetente arbeidere ikke fører til høy arbeidsledighet og økt ulikhet.

Nedelkoska og Quintini (2018) viser at risikoen for automatisering av jobber vil avta jo høyere utdanningen, ferdighetene og lønnen forbundet med jobben er. Det tyder på at teknologiske endringer øker den relative etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft. Det kan føre til høyere andel sysselsatte i jobber med høye kvalifikasjonskrav, og større lønnsforskjeller mellom folk med ulike kvalifikasjoner. Videre finner de at risikoen for automatisering er størst for de yngste og de eldste arbeidstagerne, og at det er mer sannsynlig at automatisering fører til ungdomsledighet enn tidlig pensjonering.

Fölster (2018) ser på den faktiske utviklingen i automatisering i Norge de siste årene. Han finner at mellom syv og ni prosent av nedgangen i sysselsettingen i Norge fra 2009 til 2014 kommer av at arbeidsoppgaver har blitt automatisert. Dette tilsvarer mellom 166 000 og 200 000 jobber. Samtidig påpeker han at nye jobber har blitt skapt. Programvare- og applikasjonsutvikling trekkes fram som et område der antall jobber har økt. Mange nye jobber vil imidlertid ikke kreve vesentlig digital kompetanse. For eksempel skaper økning i netthandel flere frakt- og budjobber. Fölster skiller mellom jobber som er direkte knyttet til ny teknologi og digitalisering, og jobber som oppstår som en indirekte følge av digitalisering. Han anslår at 30 000 nye, «digitale» jobber har oppstått som direkte følge av digitalisering mellom 2009 og 2014, og at 120 000 jobber er skapt som en indirekte følge av endringene. Det er imidlertid ikke bare digitalisering som skaper nye jobber. Fölster peker på at økte lønnsinntekter er en driver for vekst innenfor andre næringer som for eksempel bygg og tjenesteytende næringer. Han estimerer at 46 000 nye jobber er skapt som følge av økte inntekter de siste fem årene.

6.2.7 Læringsteknologi

Teknologirådet (2018) påpeker at framveksten av internett og utbredelsen av pc-er, nettbrett og smarttelefoner har ført til nye, digitale læringsformer. Disse læringsformene er tilgjengelige for alle, hvor, og når som helst. YouTube har for eksempel vokst fram som et av verdens største læringsmiljøer, med instruksjonsvideoer om det meste. I tillegg har nettbaserte undervisningsformer, som Massive Open Online Courses (MOOC), gjort organisert fjernundervisning langt mer fleksibel og interaktiv enn det som tidligere har vært mulig (Teknologirådet, 2018). Teknologien gjør at det er mulig å konstruere en sosial dimensjon ved fjernundervisning. For eksempel kan sosiale medier, virtuelle kollokvier og diskusjonsfora gjøre fjernundervisningen mer interaktiv og lik klasseromsundervisning.

De siste årene har kunstig intelligens (AI) hatt en rekke gjennombrudd. Store mengder data og regnekraft kombinert med bedre algoritmer gjør det mulig å tilpasse undervisningen til hver enkelt. Dette er allerede på full fart inn i skolen (Teknologirådet, 2018). Samtidig ser man at datadrevet persontilpassing tas i bruk på andre områder, for eksempel innen offentlige tjenester.

Bruk av digitale simuleringer blir stadig mer utbredt i undervisnings- og opplæringssammenheng. En av fordelene er at man kan utforme arbeidsnære læringsopplegg, slik at man får øvd seg på konkrete oppgaver og situasjoner man kommer til å måtte håndtere i jobben sin. Teknologi for virtuell virkelighet (VR) er i rask utvikling. Dette kan endre betingelsene for utdanning og opplæring på sikt, for eksempel gjennom at det blir mulig å gjennomføre praktiske prøver i VR.

6.2.8 Innovasjon

Den teknologiske utviklingen har potensiale til å både endre hvordan eksisterende varer og tjenester produseres, og hvilke nye varer og tjenester som kan komme til. Mer og bedre bruk av teknologi er avgjørende for økt produktivitet og verdiskaping i næringslivet, og innovasjon og evnen til å ta i bruk teknologi som utvikles i utlandet er en forutsetning for å få til produktivitetsvekst på lengre sikt (NOU 2015: 1). Innovasjon vektlegges også som sentralt for å håndtere klimautfordringen, for bedre og mer bærekraftige velferdstjenester og for effektivisering av offentlig sektor (Meld. St. 29 (2016–2017)).

Hastigheten på den teknologiske utviklingen bidrar til at vi må ha større fokus på kontinuerlig innovasjon. Innovasjon innebærer å skape noe kvalitativt nytt. Det kan være en vare, en tjeneste eller en ny kombinasjon av vare og tjeneste. Innovasjon kan også være en transformasjon av måten produksjonen av en gitt vare eller tjeneste skjer på, såkalt prosessinnovasjon. For et lite land som Norge er spesielt teknologiadopsjon viktig, fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlandet. At teknologien er utviklet må imidlertid ikke forstås som at innovasjonen er ferdigstilt. Konseptet, tjenesten eller prosessen som skal utnytte teknologien gjenstår å utvikle. Vår evne til å ta i bruk ny teknologi vil i stor grad bestemmes av befolkningens samlede kunnskapskapital, som igjen påvirkes av utdannings- og forskningssystemet vårt.

En godt utdannet og kompetent arbeidsstyrke er nødvendig for å ta i bruk kunnskap, og for å utvikle kunnskap og innovasjoner. Selv om Norge er et lite land, er det mulig å flytte teknologifronten gjennom å investere i innovasjon. Et fleksibelt utdanningssystem som kan levere rett kompetanse til arbeidslivet er derfor av stor betydning for produktivitetsutviklingen. Tilgang på gode forskere og solide kunnskapsmiljøer vil bidra til utvikling og innovasjon. Samfunnets nytte av forskning og nye ideer avhenger videre av muligheten for kunnskapsspredning, både mellom forskningsinstitusjoner og næringslivet, og mellom bedrifter. Innovasjon innebærer uforutsigbarhet og risiko, og er krevende både for virksomheter og enkeltmennesker. En ny idé blir ikke til en innovasjon før den er kommet til praktisk anvendelse og skaper verdi. For å gjøre en idé til en innovasjon må man vanligvis kombinere flere typer kunnskap og ressurser. Mangel på enkelte ressurser eller mangel på kunnskap kan føre til at innovasjoner utsettes eller ikke realiseres.

Framover vil Norge møte utfordringer som gjør det krevende å holde produktivitetsveksten oppe. Noen av utfordringene slik som demografisk utvikling og globalisering deler vi med andre land, mens andre treffer Norge spesielt sterkt. Vi kan for eksempel ikke lenger forvente at produksjon av olje og gass på norsk sokkel vil gi vekst i fastlandsøkonomien. Dette vil sette omstillingsevnen i norsk økonomi alvorlig på prøve (NOU 2015: 1). God innovasjons- og omstillingsevne og høy produktivitetsvekst vil lette denne omstillingen. I europeisk sammenheng ligger Norge som nummer 13 av 36 land på en indeks som måler lands samlede innovasjonsevne. Sverige, Danmark og Finland er i teten sammen med Sveits, Nederland og Storbritannia, og defineres som «innovasjonsledere». Områdene der Norge skårer lavere enn EU-gjennomsnittet er først og fremst knyttet til næringslivet, både når det gjelder FoU-utgifter, omsetning av innovative produkter, sysselsettingsvirkninger og bruk av patenter og varemerker (European Comission, 2018a). Oversikten viser også at vi skårer lavt på antall doktorgradsstudenter. Ifølge World Economic Forum (Schwab, 2018) ligger Norge på en 20. plass på innovasjonsevne – i hvilken grad vi evner å omsette idéer til faktiske produkter og tjenester. Samme indeks plasserer Sverige på en femte plass, Finland på tiende og Danmark på tolvte plass.

6.3 Innvandring

Netto innvandring har økt betraktelig med årene, både som et resultat av økt arbeidsinnvandring fra Øst-Europa og gjennom en økning i antall flyktninger. Arbeidsinnvandringen har vært viktig for å opprettholde veksten i norsk økonomi, men det vil kunne bli en stor utfordring dersom arbeidsinnvandrerne velger å forbli i Norge i en situasjon der de skyves ut av arbeidsmarkedet og over på norske trygdeordninger som følge av svakere økonomisk vekst (Meld. St. 29 (2016–2017)).

Sysselsetting og selvforsørgelse er en stor del av debatten ettersom flyktninger er overrepresentert blant ikke-sysselsatte (Orupabo & Drange, 2015). Økonomisk integrasjon av denne gruppen inn i det norske samfunnet blir ansett som en forutsetning for bærekraften av dagens velferdsstat, både ved at flyktningene unnlater å bli en økonomisk byrde, men også ved at de bidrar til finansieringen av den (NOU 2017: 2; Tronstad, 2017). Dette kapitlet tar for seg innvandringstrendene de seneste årene, problemstillinger knyttet til formalisering av kompetanse, samt eventuelle konsekvenser av tilgang på billig arbeidskraft.

6.3.1 Innvandring før og nå

Et økende antall mennesker flytter og bosetter seg i andre land enn der de er født. Siden årtusenskiftet har antallet personer som bor i et annet land enn sitt fødeland, vokst med 40 prosent på verdensbasis (Meld. St. 29 (2016–2017)). Internasjonal migrasjon er sammensatt av mange ulike flyttestrømmer, men er i hovedsak knyttet til arbeid- eller familieinnvandring. I Norge opplevde vi en særlig kraftig vekst i arbeidsinnvandringen etter utvidelsene av EØS i 2004 og 2007.

Norge har med høy etterspørsel etter arbeidskraft vært et attraktivt land å søke arbeid i. Mange arbeidsinnvandrere har også tatt med seg familiene sine til Norge. Fra 2007 til 2015 var arbeid den vanligste grunnen til innvandring til Norge (IMDi, 2018a). Arbeidsinnvandringen har falt de siste årene, og SSB sine framskrivninger forutsetter at nedgangen fortsetter fram mot 2030 (Leknes mfl., 2018). Nedgangen skyldes først og fremst forventet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030 forutsetter SSB en svak økning i innvandringen, som avspeiler en forventet befolkningsvekst ellers i verden. Den største innvandrergruppen i dag kommer fra Polen, etterfulgt av Sverige og Litauen (SSB, 2018o).

I tillegg har flyktningestrømmene økt betraktelig med årene. FNs høykommissær for flyktninger anslår at det er nesten 25,5 millioner flyktninger i verden i dag, hvorav over halvparten kommer fra Sør-Sudan, Afghanistan og Syria (UN Refugee Agency, 2018). De fleste flyktninger oppholder seg i naboland i Afrika og Midtøsten. Tyrkia er det landet i Europa som har flest flyktninger. Av vest-europeiske land er det Tyskland som har flest flyktninger – og det med høy margin (Flyktninghjelpen, 2019).

Hva gjelder Norge, varierer antall personer som kommer hit på grunn av flukt fra år til år. Etter 1990 har det vært tre store topper i antallet som søker asyl i Norge. De første to toppene var på begynnelsen og slutten av 1990-tallet på grunn av krigene i henholdsvis Bosnia-Hercegovina og Kosovo (IMDi, 2018a). Den siste var i 2015 og 2016, da flyktningstrømmen til Europa og Norge økte drastisk. Etter 2016 har antallet flyktninger til Norge avtatt. Mye av forklaringen på dette ligger i innføringen av grensekontroller i Schengen og i EU–Tyrkia-avtalen som ble innført våren 2016 for å begrense asyltilstrømmingen til Europa i kjølvannet av flyktningkrisen (Dzamarija, 2018). Framover forventer SSB at det vil være færre uventede flyktningstrømmer til Europa på grunn av økt beredskap (Leknes mfl., 2018). Deres framskrivninger tar ikke høyde for eventuelle nye politiske endringer som kan påvirke innvandringen i årene som kommer. Det samme gjelder naturkatastrofer eller væpnede konflikter, som kan medføre nye strømmer av flyktninger. Det er derfor høyst usikkert hvordan innvandringstallene vil se ut framover.

6.3.2 Kvalifisering

Alle som har en høyere utdanning fra utlandet kan søke om å få utdanningen godkjent av NOKUT. Dersom utdanningen er et yrke regulert av yrkeskvalifikasjonsdirektivet (2005/36/EF), kreves det en spesiell autorisasjon/godkjenning (NOKUT, 2019c). Godkjenningsordningen innebærer at NOKUT vurderer utdanningen til den enkelte opp mot det norske utdanningssystemet. Godkjenningen kan brukes i forbindelse med lønnsplassering og ved opptak til videre studier, selv om det normalt er utdanningsinstitusjonene selv som vurderer den enkeltes opptak.

Det finnes egne godkjenningsordninger for personer som har høyere utdanning og ikke har verifiserbar dokumentasjon, samt kvalifikasjonsvurderinger for personer som ikke har høyere utdanning, men annen relevant erfaring.

Alle som søker opptak til universitet og høyskole i Norge gjennom Samordna opptak må oppfylle språkkrav i norsk og engelsk. Selv om det finnes en rekke prøver tilgjengelig for å bevise tilstrekkelig språkkunnskaper19, er kravet et hinder for å tilegne seg formell kompetanse for mange. Tilgang til høyere utdanning kan derfor være begrenset for ulike innvandrergrupper.

6.3.3 Tilgang på arbeidskraft

Norge er en del av et felles europeisk arbeidsmarked, som omfatter om lag 500 millioner mennesker (NOU 2018: 2). Siden utvidelsen av EU i 2004 har Norge hatt høy arbeidsinnvandring, særlig fra Øst- og Nord-Europa. Det har gitt tilgang på arbeidskraft til mange virksomheter, både i privat og offentlig sektor, men det har også økt konkurransen om jobbene i de delene av arbeidslivet der utsatte grupper tradisjonelt har tilhørighet (NOU 2018: 2). Hovedtyngden av innvandringen har blitt kanalisert til yrkesfaglige deler av arbeidslivet. For noen bransjer har arbeidsinnvandring ført til redusert lønnsnivå, og økt produktivitet (Iversen mfl., 2017). Hoen, Markussen og Røed (2019) finner blant annet at innvandring fra lavinntektsland har redusert den sosiale mobiliteten hos den øvrige befolkningen.

6.4 Demografi

De øvrige demografiske endringene i Norge, som økt levealder, flere eldre og færre unge, påvirker mulighetene for å opprettholde produktivitet og økonomisk vekst. Med andre ord påvirker disse endringene, i likhet med innvandring, bærekraften av dagens velferdsstat. Endringene innebærer blant annet at flere må stå i jobb lenger enn hva som har vært normen tidligere for at velferdsnivået skal holde seg. I dette kapitlet beskrives noen av de mest sentrale demografiske endringene, og hvordan de påvirker behovet for kompetanse og ferdigheter i befolkningen.

6.4.1 Demografiske endringer

SSB sine framskrivninger viser at Norges befolkning vil få en tydelig aldring. Andelen av befolkningen som er 70 år og eldre vil øke fra 12 prosent i 2018 til 21 prosent i 2060. Da vil altså hver femte innbygger ha fylt 70 år (Leknes mfl., 2018). Aldringen blir klart sterkest i distriktene, ettersom flyttemønstrene forsterker aldringen der fordi unge mennesker i fruktbar alder flytter mot byene. I tillegg blir deres framtidige barn i større grad født sentralt. De eldre blir dermed igjen på bygda, og i 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i en del distriktskommuner ha passert 70 år.

Vi lever også lenger. SSB anslår at levealderen for menn vil øke til 88 år i 2060, og for kvinner vil den øke til 90 år. I dag er gjennomsnittsalderen henholdsvis 81 og 84 år. Barnedødeligheten vil fortsette så synke slik den har gjort de siste 20 årene.

Fruktbarheten forutsettes å synke til like under 1,60 barn pr. kvinne på kort sikt, før den stiger gradvis mot et nivå på 1,76 barn pr. kvinne. SSB forutsetter at fallet i fruktbarhet, som man har sett siden 2009, vil stoppe opp nå som gjennomsnittlig fødealder for norske kvinner har kommet på nivå med Sverige og Danmark. Siden stadig færre får et tredje eller fjerde barn, antar de at kvinner i Norge på lang sikt vil få færre enn to barn i snitt.

6.4.2 Lengre arbeidsliv og kompetansebehov

Som KBU påpeker i sin utredning, vil økende levealder og flere eldre føre til at vi må jobbe lenger og mer produktivt for å opprettholde dagens pensjonsnivå (NOU 2019: 2). For å motvirke en kraftig økning i folketrygdens utgifter til alderspensjon har pensjonsordningen levealdersjustering. Dette innebærer at de årlige ytelsene blir redusert hvis levealderen øker. Med andre ord må hvert årskull jobbe lenger enn det forrige for å oppnå samme pensjon (Statens Pensjonskasse, 2018).

6.5 Utvalgets oppsummering

Samlet sett er Norge godt rustet til å møte framtiden. Utdanningssystemet og arbeidslivet er samlet sett velfungerende. Vi har høy sysselsetting og lav ledighet, og en arbeidsstyrke med høy kompetanse.

Det er likevel behov for å bedre kompetansenivået framover. Mange går ut fra grunnskolen med svake ferdigheter og lav kompetanse. Relativ lav fullføringsgrad i videregående skole har lenge vært et problem. Mange av de som ikke fullfører sliter med å oppnå en stabil tilknytning til arbeidslivet, og har høy risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet ved omstillinger. Mange har høyere utdanning, men andelen med lang høyere utdanning er ikke spesielt høy i internasjonal sammenheng. Samtidig er det vedvarende mangel på kvalifisert arbeidskraft innen noen yrker, og mange høyere utdanninger har ikke god nok arbeidslivsrelevans.

Utviklingen framover i arbeidsmarkedet og sysselsettingen er usikker. Men det er stor enighet om at kompetansebehovene framover vil endres som følge av demografiske endringer, teknologisk utvikling og innovasjon. Det er grunn til å anta at omstillingstakten i økonomien vil fortsette, og trolig øke. Visse yrker vil forsvinne og nye oppstå.

Det kommer til å bli færre jobber innenfor yrker med rutinemessige og enkle oppgaver som i stedet kan løses gjennom digitalisering og automatisering. Mange av disse yrkene krever middels kvalifisering og er i den midtre delen av lønnsfordelingen. Arbeidstagere i disse yrkene må tilegne seg nye ferdigheter og kompetanse, blant annet for å være kvalifisert for nye jobber som oppstår, eller for jobber med ny teknologi. Samtidig er det mye som tyder på at teknologiske endringer øker den relative etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft. Dette skyldes mer komplekse og varierende oppgaver som krever problemløsning, tilpasningsevne og kreativitet, og evner som komplementerer teknologi.

Fast ansettelse slik vi kjenner det i dag kan bli mindre vanlig, og det kan bli flere på midlertidige kontrakter, inklusive selvstendige næringsdrivende og frilansere. Dette utfordrer arbeidstager–arbeidsgiverrelasjonen som grunnlag for kompetanseutvikling.

Ny teknologi og høy omstillingstakt kan føre til raskere forvitring av eksisterende kompetanse. Dette tilsier økt behov for læring, gjennom arbeid og gjennom opplæring og utdanning. Det er de med lite utdanning som gjennomgående deltar minst. Samtidig er mange av disse arbeidstagere i yrker med høy risiko for automatisering.

Også den demografiske utviklingen framover tilsier at det vil bli større etterspørsel etter kompetanse. Andelen eldre vil øke og flere må stå lenger i jobb enn i dag. Netto innvandring har økt betraktelig de siste ti årene, men med store årlige variasjoner. Innvandrergruppen er sammensatt. Grupper som arbeidsinnvandrere, flyktninger og gjenforente familiemedlemmer vil ha ulike behov for kompetansepåfyll.

Hvilken type kompetanse det vil være behov for framover avhenger av de oppgavene som skal løses og hvilke varer og tjenester samfunnet etterspør. Dette er det vanskelig å si noe presist om hvis man ser et stykke fram i tid. Uansett vil arbeidslivet digitaliseres og evnen til å tilegne seg digital kompetanse blir sentral for å lykkes med omstilling, både for individer og virksomheter. Flere undersøkelser underbygger at det er behov for mer digital kompetanse i arbeidslivet, også arbeidskraft med digital spisskompetanse. Mer komplekse oppgaver som stiller krav til tilpasningsevne og kreativitet tilsier behov for sosiale ferdigheter og tverrfaglig kompetanse.