Del 3
Tiltak for styrket tilbud

9 Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Livslang læring fordrer at personer som er i arbeid skal kunne delta i relevant utdanning og opplæring. Dagens tilbud om arbeidslivsrelevant kompetanseheving som lar seg kombinere med jobb er begrenset. For å kunne etablere nyskapende og arbeidslivsdrevne utdannings- og opplæringstilbud, mener utvalget det er behov for å skape nye virkemidler og insentiver. Utvalget foreslår å etablere en langsiktig tilskuddsordning, kalt Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (Programmet heretter), for å utvikle samarbeidet mellom arbeidslivet og tilbydere av utdanning og opplæring. Målet er at tilbudet som skapes skal være tilpasset og drevet av arbeidslivets behov. Utvalget mener at Programmet må bidra til følgende: (1) Gi små og mellomstore bedrifter støtte til å identifisere og uttrykke deres behov for kompetansepåfyll, (2) stimulere til deltagelse hos individer og virksomheter ved å senke kostnadene ved deltagelse, (3) skape insentiver for tilbydere av utdanning og opplæring til å tilby nytt arbeidslivsdrevet tilbud, (4) sikre drift av tilbudene som etableres, og (5) etablere en arena for tettere samarbeid mellom tilbyder og etterspørrer av kompetansetilbud.

Programmet er utformet slik at den omfatter tre ulike prosjekttyper, eller «faser», hvor man kan søke støtte sekvensielt, eller kun i én av fasene. Disse skiller seg fra hverandre i hvilken type aktivitet som støttes og hvem som kan søke støtte. Den første fasen er et forprosjekt der SMB-er kan søke om midler til kartlegging av kompetansebehov. I den andre fasen støttes utvikling av tilbud i et samarbeid mellom etterspørrer og tilbyder. Den tredje fasen er knyttet til drift av et ferdig utviklet tilbud. Tilbud som støttes får full resultatbasert finansiering bestående av deltageravgift og offentlig støtte for gjennomført opplæring.

I kapittel 9.1 beskrives problemstillingen nærmere. I kapittel 9.2 beskrives hvilke hensyn og mål tiltaket er ment å balansere. I kapittel 9.3 konkretiseres tiltakets form, mens kapittel 9.4 og 9.5 tar for seg henholdsvis forventede effekter og tenkt iverksetting. I kapittel 9.6 beskrives de økonomiske og administrative konsekvensene.

9.1 Problembeskrivelse

For å kunne lære hele livet må det finnes fleksible utdanninger og opplæringstilbud som kan tas ved siden av jobb, eller i arbeidstiden dersom arbeidsgiver legger til rette for dette. Tilbydere kan for eksempel tilrettelegge for denne typen fleksibilitet ved å tilby undervisning på kvelder, helger, samlinger, eller på nett. For at tilbudet skal kunne kombineres med å være i jobb, er det en fordel om utdanningen og opplæringenes tidsomfang passer arbeidstageres hverdag. Mangel på slik tilrettelegging av tid og omfang har vist seg å være en barriere for deltagelse i livslang læring (Holte, 2017; Tekna, 2019; Norske utdanningssentre, 2019).

Som vist i kunnskapsgrunnlaget, og i innspill til utvalget, signaliserer ulike arbeidslivsaktører (etterspørrere) at tilbudet av livslang læring ikke er tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov (NITO, 2019; Voksensopplæringsforbundet, 2019). Etterspørrere inkluderer alle offentlige og private arbeidslivsaktører, herunder kommunene og fylkeskommunene. Tilbudet er i for liten grad tilrettelagt for personer i arbeid, og i mange tilfeller er tilbudet ikke-eksisterende innenfor fagområder arbeidslivet etterspør (Akademikerne, 2019). Samtidig har UH-institusjonene i stor grad det offentlige som målgruppe i sine formelle utdanningstilbud (Tømte mfl., 2015).

En av de store utfordringene som skisseres er at UH-sektoren har andre mål og drives av andre insentiver enn hva som er forenlig med arbeidslivets behov (Langset & Vinsand, 2015). Dette hevdes å gå utover relevansen og fleksibiliteten i utdannings- og opplæringstilbudet. Satt på spissen er arbeidslivsaktører sterkt realkompetanseorienterte og ønsker spesialiserte, desentraliserte tilbud som kan nyttiggjøres direkte i driften. UH-institusjonene på den andre siden har en innretning mot klassiske, teoritunge fag, og insentiver for å produsere studiepoeng. Det er likevel viktig å påpeke at det er store variasjoner. En rekke UH-institusjoner har et godt utbygd tilbud av kurs og emner som mange virksomheter kan benytte seg av.

Utvalgets helhetlige inntrykk er at tilbudet av arbeidslivsrettede utdanninger og opplæringstilbud er mangelfullt og ikke treffer arbeidslivets behov i tilstrekkelig grad. Det kan være mangel på tilbud som treffer med det faglige innholdet, men det kan også være at undervisningsform (tid, fleksibilitet og geografi) ikke er tilpasset arbeidslivets behov. Sett under ett mener utvalget at UH-sektoren, fagskoler, videregående skoler og seriøse tilbydere av ikke-formell opplæring må tilby flere fleksible og arbeidslivsrelevante opplæringstilbud. Utvalget mener det er særlig fem forklaringer på hvorfor UH-sektoren har et mangelfullt tilbud:

• 1. Tilbydernes nærkontakt med arbeidslivet er ikke tilstrekkelig og løpende i alle fagmiljøer. Dette gjør det vanskelig å fange opp arbeidslivets behov raskt nok og tilpasse seg deretter.

• 2. Den resultatbaserte finansieringen er svak. I de fleste tilfeller dekker resultatfinansieringen bare en andel av kostnadene knyttet til utdanning. Nye tilbud må derfor finansieres eksternt hvis de ikke skal gå på bekostning av annen utdanning.

• 3. Den resultatbaserte finansieringsordningen, med uttelling for produksjon av kandidater, gjør det gunstigere å lage studieplasser som fører fram til grad framfor studieplasser til emner som ikke fører fram til en grad, som typisk er tilrettelagt for personer i arbeid (se kapittel 8.1.2).

• 4. Egenbetalingsforskriften gjør det som hovedregel umulig for UH-sektoren å selge utdanninger til enkeltstudenter dersom emnet er en del av deres ordinære studiekatalog. Gjenbruk av gode utdanninger er dermed vanskelig, og det er kostbart for institusjonene å utvikle utdanninger som de ikke tilbyr allerede.

• 5. Emner som skal selges uten betydelig egenfinansiering fra tilbyder, må selges som «økonomisk aktivitet» der prisen skal dekke totale kostnader og margin for fortjeneste. Kravet om forskningsbasert utdanning gjør at prisen blir vesentlig høyere enn den rene utdanningskostnaden. Dette antas å redusere etterspørselen i markeder med lav betalingsevne.

Deler av disse forholdene foreslår utvalget å endre på, blant annet gjennom ulike tiltak spesielt rettet mot å endre UH-sektorens finansieringssystem og egenbetalingsforskriften, se kapittel 10.

Selv om utvalgets forslag til endringer av finansieringssystemet og egenbetalingsforskriften skulle bli hensyntatt vil det fortsatt mangle insentiver i UH-sektorens finansieringssystem, noe som gjør det vanskelig å få på plass et godt nok arbeidslivsrettet tilbud. Dette skyldes i hovedsak punktene 2, 3 og 5. Den resultatbaserte finansieringen er for lav til å dekke totalkostnaden ved å etablere og gjennomføre et nytt tilbud. Samtidig er det slik at salg av utdanning fra universiteter- og høyskoler innebærer at etterspørrer må betale for forskningstid. Dette gir et betydelig påslag i pris i forhold til tilbud som ikke er basert på forskning, som for eksempel tilbud fra fagskoler, videregående skole og tilbydere av ikke-formell opplæring. Et økt og forbedret tilbud for livslang læring vil derfor enten kreve at man løser disse insentivproblemene, eller at man gir et betydelig basistilskudd i håp om at tilbyderne da forbedrer sitt tilbud. Videre, skal insentivproblemene løses, må den resultatbaserte finanseringen enten betydelig endres, noe som vil få store konsekvenser for hele sektorens virksomhet, eller så må kravet om forskningsbasert undervisning reduseres, noe utvalget ikke anbefaler.

Utvalget anbefaler derfor i stedet å opprette en ny modell med langt sterkere resultatbasert finansiering, der etterspørrer i større grad initierer, styrer og medvirker i utvikling av utdanninger og opplæringstilbud. I tillegg ser utvalget at det er behov for virkemidler som rettes mot andre tilbydere enn UH-sektoren. Utvalget foreslår en tilskuddsordning med midler til utvikling og drift av arbeidslivsrettet kompetansebygging, samt midler til forprosjekter. Programmet er ment å bøte på virksomhetenes utfordringer knyttet til det å identifisere og kartlegge kompetansebehov, øke deltagelsen, samt å støtte utvikling og videre drift av nye og arbeidslivsrelevante tilbud. Utfordringene beskrives nærmere i kapittel 9.2.

9.2 Dagens situasjon og mål

Utvalget ønsker å øke tilbudet av arbeidslivsrelevante og fleksible utdannings- og opplæringstilbud primært for deltagere som er i arbeid, og som tar utdanningen i kombinasjon med eller gjennom sin jobb. For å oppnå dette må flere hensyn og mål balanseres.

Identifisering av behov

Manglende evne og ressurser til å spesifisere kompetansebehov og bestille relevante tilbud sett opp mot framtidige behov for arbeidskraft kan være en barriere for SMB-er til å investere i livslang læring. Solberg mfl. (2013) finner at mange SMB-er har liten bevissthet om behov for kompetanseheving av sine ansatte og lite systematisk kartlegging av kompetansebehov. I motsetning har store virksomheter ofte ressurser og egne ansatte som jobber med å identifisere deres behov (Rørstad mfl., 2018). UH-sektoren har på sin side manglende kompetanse, kapasitet og administrativt apparat for å undersøke virksomhetenes kompetansebehov og tilpasse tilbudet (Langset & Vinsand, 2015). En bevisstgjørelse av behov er viktig for å få til en god dialog og et samspill mellom arbeidslivet og tilbydere, og for at tilbydere skal kunne utvikle relevante tilbud.

En annen utfordring beskrevet av Brandt mfl. (2009) omhandler informasjon. Private virksomheter etterspør ofte tilbud knyttet til produksjon, teknologi og konkret problemløsing, men har ikke alltid oversikt over relevante opplæringstilbud som allerede eksisterer. For virksomheter med dårlig kjennskap til utdanningsinstitusjoner, er det en høy terskel å ta kontakt med disse. Denne problematikken kan tenkes å være mer utbredt i distriktene, da avstanden mellom virksomhetene og opplæringstilbyderne er lenger. Insentiver til utstrakt samarbeid mellom virksomheter, næringsklynger og tilbyderne vil kunne bidra til å heve virksomhetenes kjennskap til tilbydere og tilbud.

Kostnader ved deltagelse

Deltagelse i ulike utdanninger og opplæringstilbud innebærer kostnader for de som deltar. For individer er det ofte knyttet til høye deltageravgifter, tapt lønn og mangel på stønadsordninger som dekker livsopphold under deltagelse (NOU 2018: 13). Dette er faktorer som kan hemme deltagelse i livslang læring. Kostnader kan også begrense virksomheters prioritering av livslang læring. Virksomhetsbarometeret finner at små virksomheter i større grad enn store virksomheter mener at prisen på opplæringstilbud er for høy, samtidig som de i mindre grad opplever å ha tilgang til relevante tilbud (Holte, 2017). I tillegg legger sterk driftsorientering og små interne ressurser hos SMB-er begrensinger på prioritering av deltagelse i livslang læring blant de ansatte (Langset & Vinsand, 2015). I mange tilfeller må virksomheten ha en vikar dersom en ansatt skal på kurs, og kostnadene ved dette kan være krevende. Lite kjennskap til det offentlige virkemiddelapparatet gjør at tilgjengelige virkemidler for å eventuelt bøte på dette ikke benyttes. Dersom deltagelse i livslang læring skal prioriteres fordrer det en kostnadsdeling mellom stat og deltager.

Bedre insentiver for tilbyder

Samspillet mellom arbeidslivet og akademia ved opprettelsen av arbeidslivsrelevante fleksible utdannings- og opplæringstilbud er utfordrende, og insentivsystemet til akademia trekkes fram som en sentral barriere (Tømte mfl., 2015; Kompetanseforum Østfold, 2019; Voksensopplæringsforbundet, 2019). Ettersom det er forskningsproduksjon som gir uttelling i meritteringssystemet til UH-sektoren, nedprioriteres tidkrevende arbeidsprosesser med arbeidslivet (Flatnes, 2016). Tilbyderne av livslang læring må dermed få tilstrekkelig med finansiering og insentiver til å både utvikle og drifte tilbudet sitt. Når UH-sektoren utvikler emner, er disse forskningsbasert og det ligger i finansieringsmodellen at utgifter til forskning må dekkes opp, om ikke utvikling av nye tilbud skal gå på bekostning av eksisterende tilbud.

Forankring i utdanningsinstitusjonene er et annet problem. Selv om utdanningsinstitusjonene er positivt innstilt til samarbeid, er forankring på fagnivå krevende på grunn av manglende kapasitet (Flatnes, 2016). En finansieringsordning som kan bøte på kostnader og manglende kapasitet er avgjørende får å etablere et godt tilbud (Tekna, 2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Sikre drift av tilbud

En gjentagende utfordring ved fleksible utdannings- og opplæringstilbud som etableres er å rekruttere tilstrekkelig antall deltagere og opprettholde driften når utvikling og eventuell pilotering er gjennomført.

I evalueringen av den tidligere tjenesten «Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljøer» ble det slått fast at tjenestens innretning som helhet, med næringslivets behov og samarbeid som forutsetning, var formålstjenlig og hensiktsmessig innrettet for å sikre næringsrelevans i tilbudene. En gjennomgående utfordring var å sikre ressurser til videre drift av tilbudene i utdanningsinstitusjonene (Flatnes, 2016). Utfordringen består også av fravær av ressurser til å sikre tilstrekkelig rekruttering til å etablere og sementere tilbudet (Langset & Vinsand, 2015; Flatnes, 2016). Ofte er det slik at et tilbud som etableres er ment som kompetanseheving i en spesifikk bransje eller virksomhet. Etter at opplæringen er gjennomført finnes det ikke tilstrekkelig deltagergrunnlag for videre drift av tilbudet. Dette er ikke nødvendigvis et problem eller negativt, men setter krav til fleksible ordninger både med hensyn til finansiering og organisering.

Andre sentrale utfordringer er knyttet til kortsiktig og lite forutsigbar finansiering, samt helhetlig tilnærming og aktiv politikk fra det offentlige for å sikre eksistensen av relevante tilbud (Langset & Vinsand, 2015). Et utstrakt samarbeid mellom etterspørrere av tilbud, tilbydere og potensielle koordinatorer kan bidra til målrettede, dynamiske og fleksible tilbud over tid.

Samarbeid mellom tilbyder og etterspørrer

Det finnes en rekke mekanismer som er ment å stimulere til samarbeid mellom tilbydere og etterspørrere av utdanning og opplæring. Som beskrevet i kunnskapsgrunnlaget, blir det fra departementet oppfordret til dialog mellom partene i «utviklingen av etter- og videreutdanning» (Meld. St. 16 (2016–2017)) og universitetene og høyskolene er pålagt å ha råd for samarbeid med arbeidslivet. I tillegg til dette finnes det ytterligere samarbeidsmekanismer innenfor ulike fagfelt. Likevel opplever virksomheter at tilbudet er mangelfullt, og at samarbeidet i liten grad fører til påvirkning i utviklingen av tilbud (Borlaug, Aanstad og Solberg, i Tømte mfl., 2015). Partene har som nevnt ulike insentiver for hvilket tilbud som etableres (Langset & Vinsand, 2015), og tilbudet oppleves som ikke relevant (Holte, 2017). Flatnes (2016) mener en grunn til dette er at det i liten grad er etablert effektive insentivsystemer som bidrar til å styrke kontakten mellom arbeidslivet og akademia.

I evalueringen av «Kompetanseutviklingsprogrammet» (KUP) fra 2005, ble det fastslått at tilskuddsordningen hadde bidratt til utvikling av opplæringstilbud som er nyttige og relevante for arbeidstagere og virksomheter, og at det hadde vært et vellykket samarbeidsprogram (Døving mfl., 2005). Ettersom tilskuddsordningen fordret samarbeid mellom partene og forankring hos arbeidstager/arbeidsgiver, tilsier det at riktige typer insentiver kan bedre samarbeidet mellom etterspørrer og tilbyder.

9.3 Konkret utforming

Utvalget foreslår å opprette et program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging der etterspørrere og tilbydere kan søke om midler til ulike prosjekttyper rettet mot flere faser ved utvikling av nye fleksible utdannings- og opplæringstilbud. De tre typene er: (1) forprosjekt, (2) utvikling av tilbud, og (3) drift av tilbud. For eksempler på ulike behov for tilbud og kompetanse, og hvordan Programmet kan brukes til å etablere tilbudene, illustreres i boks 9.2 bakerst i kapitlet.

9.3.1 Forprosjekt (fase 1)

Det skal være mulig å søke om støtte til forprosjekter fra Programmet, og søker til denne typen støtte må være en etterspørrer. Utvalget mener det er viktig å sikre at SMB-er er ivaretatt i denne tilskuddsordningen, og forprosjektet er tenkt å bidra til dette. Midler til forprosjekt skal være forbeholdt etterspørrere som er SMB-er, konsortier hvor noen av deltagerne er SMB-er, eller næringsklynger som også representerer SMB-er. Bakteppet er at forprosjektet skal bidra til å heve bedriftenes etterspørrerkompetanse og gi mulighet til å identifisere hvilken type kompetanse de har behov for.

Det kan være et samarbeid mellom en opplærings- eller utdanningstilbyder i forprosjektet, men det er ikke et krav for å få støtte. Samarbeidet med tilbyder kan være nyttig ved at tilbyder bidrar til å vurdere lønnsomhet, gjennomførbarhet, og eventuelt andre faktorer som kan gi grunnlag for å hevde at opplæringstilbudet ikke finnes på markedet i dag. Ettersom ulike virksomheter har ulike behov kan det tenkes at hospitering mellom etterspørrer og tilbyder kan bidra til å øke forståelsen av behov. Dersom søker av midler til forprosjekt ønsker å tilrettelegge for hospitering mellom samarbeidspartene, bør dette anses som positivt.

Det legges opp til at etterspørrer må bidra med egenandeler, både gjennom bruk av arbeidstid og ved å dekke en andel av kostnadene. Etterspørrere kan altså delfinansiere forprosjektet. Dette innebærer en økonomisk risiko dersom det viser seg at forprosjektet ikke tilfører virksomheten verdi. For virksomhetene er insentivet til å gjennomføre et forprosjekt og investere egen tid at de på sikt kan få et opplæringstilbud som dekker deres behov.

Dersom forprosjektet lykkes med å identifisere og beskrive et behov, og kan sannsynliggjøre at tilbudet er gjennomførbart og ettertraktet på markedet, vil det neste steget være å utforme en søknad om midler til utvikling av tilbudet.

9.3.2 Utvikling (fase 2)

Det skal være mulig å søke om støtte til utvikling av konkrete tilbud fra Programmet. For å sikre høy relevans av tilbud, skal tilbudene utvikles i et partnerskap mellom tilbyder og etterspørrer. Tilskuddet dekker ikke nødvendigvis alle kostnadene til utvikling, noe som innebærer at partene kan bidra med egenfinansiering.

Utvalget mener det er nødvendig at partene som samarbeider selv bestemmer arbeidsfordelingen og hvem som skal være prosjektleder. Dette fordi det i noen tilfeller vil være hensiktsmessig at etterspørrer er prosjektleder, mens det i andre tilfeller vil være tilbyder som er den hensiktsmessige lederen. Utvalget mener det likevel bør være en rimelig balanse mellom tilbyder- og etterspørrerdrevne prosjekter, for å sikre engasjement, fleksibilitet og mulighetsrom hos begge parter.

Samarbeidspartene skal bestå av minst én offentlig eller privat virksomhet, eller ett næringsmiljø (konsortier, bransjesammenslutninger, klynger) og minst én opplæringsinstitusjon.

Målet med samarbeidet er å sikre at det er samsvar mellom arbeidslivets kompetansebehov og det tilbudet som etableres gjennom tilskudd fra Programmet. Det stilles derfor krav til sannsynliggjøring av etterspørsel for å få utviklingstilskudd. Søkerne må på en overbevisende måte vise at emnet de vil utvikle er etterspurt i arbeidslivet. Det må også redegjøres for hvorvidt dette er et tilbud som det ikke finnes tilstrekkelig av på markedet allerede.

Utviklingen kan også inneholde en utprøving, eller en «pilotklasse». Det vil være opptil søker å vurdere hvorvidt de ønsker å teste ut tilbudet før de søker om driftsmidler.

9.3.3 Drift (fase 3)

Et opplæringstilbud kan innvilges driftsstøtte fra Programmet etter søknad fra tilbyder eller fra et konsortium bestående av én eller flere tilbydere og etterspørrere i felleskap. Tilskuddet gis som et tilskudd per deltager som gjennomfører tilbudet, og skal reflektere omfanget av opplæringen.

Størrelsen på tilskuddet skal dekke store deler av driftskostnadene. De resterende kostnadene, dekkes av kursavgift som deltagerne/virksomhetene må betale. Totalt sett skal tilskuddet og kursavgift samlet dekke hele kostnaden for tilbyder med å drive tilbudet. For UH-sektoren inkluderer dette også forskningstid i de tilfeller hvor det gis en formell utdanning, mens det for fagskoler, videregående skole og ikke-formelle opplæringstilbydere ikke er behov for inndekking av slike kostnader. UH-sektoren vil imidlertid kunne gi tilbud av ikke-formell opplæring, hvor prissettingen er mer fleksibel og ikke trenger dekke forskningskostander. Ettersom alle kostnader for tilbyder dekkes, vil det gi gode insentiver og muligheter for å etablere flere og mer fleksible tilbud. Over tid kan det også vise seg at noen utdanninger kan gi grunnlag for varige tilbud, og dermed dekkes av den ordinære finansieringen.

Det er ikke et krav om at den som søker driftstøtte må ha søkt utviklingsstøtte fra programmet. Aktørene kan velge å utvikle et tilbud for egen kostnad, og fortsatt søke om å få tilbudet innpasset i ordningen.

9.3.4 Tilbydere

For å kunne kvalifisere til å motta driftstilskudd må tilbyderne være en av følgende:

• universiteter

• høyskoler

• fagskoler

• videregående skoler

• aktører innenfor ikke-formell opplæring

I kapittel 12 foreslår utvalget en utredning av en godkjenningsordning for tilbud om ikke-formell opplæring. Fram til en slik godkjenningsordning kommer på plass, mener utvalget at det er uheldig om aktører innen ikke-formell opplæring blir ekskludert fra å søke Programmet. Programmet kan derfor tenkes å ha en egen godkjenningsmekanisme for tilbydere av ikke-formell opplæring. Det vil si at tilbydere av ikke-formell opplæring kan søke programmet på lik linje som de andre tilbyderne. Deres søknad må da inneholde en grundigere utredning av opplæringens kvalitet og mekanismer for kvalitetssikring. Disse tilbyderne kan være ulike typer bedrifter, og Programmet er ikke forbeholdt virksomheter som har ikke-formell opplæring som sin hovedaktivitet. Slik opplæringsaktiviteten foregår i dag, har UH-sektoren, fagskoler og videregående skoler mulighet til å tilby ikke-formell opplæring mot betaling. Denne typen tilbud skal de også kunne søke om å få innpasset i Programmet.

9.3.5 Prissetting og egenbetalingssatser

Utvalget mener at det må utvikles og fastsettes en prismodell som medberegner direkte og indirekte kostnader, som Programmet skal legge til grunn. Prismodellen må ta høyde for at kostnader varierer med tilbudets art, og det må tas hensyn til kostnader knyttet til behov for laboratorier, spesialrom, veiledning, og lignende. Dette er nødvendig for å kunne bestemme egenandeler for både etterspørrere og tilbydere. Prismodellen skal også bidra til at tilbydere ikke setter prisene urimelig høye og driver opp statens, og deltagernes, kostnader knyttet til ordningen. Der det skal medregnes forskningstid kan prismodellen ta utgangspunkt i Kunnskapsdepartementets kostnadskategorier for høyere utdanning (DBH, 2019a). I tillegg kan det være mulig at deler av en utdannings- eller opplæringspakke omfatter elementer av praksis gitt på en arbeidsplass. I den grad et slikt element utløser direkte kostnader, kan dette inngå i totalkostnaden for tilbudet.

Universitet- og høyskolesektoren (for formell utdanning)

UH-sektoren driver forskningsbaserte utdanninger, og totalprisen på deres tilbud av formell utdanning må dekke kostnadene knyttet til utdanningen inkludert forskningstid. Det skal ikke beregnes fortjeneste i kostnadene. Ettersom forskningspålegget driver opp prisen, vil det være formålstjenlig at deltagernes egenandel beregnes som en rimelig andel av den totale utdanningskostnaden.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsfordeling kan være at deltageravgiften utgjør 30 prosent og driftstilskuddet fra Programmet 70 prosent av den totale kostnaden (inkludert forskningstid) pr. deltager.

Fagskoler og videregående skoler (for formell utdanning)

Fagskoler og videregående skoler driver ikke forskning og trenger derfor ikke å medberegne forskningstid i sine aktiviteter. Utdanningen som tilbys fra disse aktørene blir derfor vesentlig billigere enn tilbud fra UH-sektoren. I likhet med UH-sektorens tilbud av formell utdanning skal det ikke medregnes fortjeneste i kostnadene.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsfordeling kan være at deltageravgiften utgjør 40 prosent og driftstilskuddet fra Programmet 60 prosent av kostnadene pr. deltager.

Tilbydere av ikke-formell opplæring

Kvalitetsnormene ved ikke-formell opplæring er annerledes enn for formell utdanning, da hverken NOKUT eller Utdanningsdirektoratet ettergår og har krav til kvaliteten i disse tilbudene på samme måte. Det medberegnes heller ikke forskningstid i utvikling av tilbudet. Disse tilbyderne må imidlertid medregne fortjeneste i kostnadsberegningene for å sikre inntekt med margin. Det er også mulig, og ønskelig, at UH-sektoren, fagskoler og videregående skoler blir viktige tilbydere av ikke-formell opplæring. Ettersom disse er offentlige institusjonene, og tilhører det statlig regulerte og finansierte utdanningssystemet, må de medberegne fortjeneste for å være i tråd med statsstøtteregelverket.

Fortjenesten bør ligge på et rimelig nivå, minimum fem prosent. Samtidig er kvalitetskontrollen på tilbudet av ikke-formell opplæring svakere enn for utdanning, noe som fordrer at en må sikre kvalitet gjennom økt deltageravgift.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsfordeling kan være at deltageravgiften utgjør 60 prosent og driftstilskuddet fra Programmet 40 prosent av kostnadene pr. deltager.

9.3.6 Målretting

De ulike fasene er uavhengige av hverandre. Utvalget har diskutert hvorvidt tilbud utviklet i fase 2 bør ha en slags fortrinnsrett i fase 3, men har valgt å ikke legger føringer på dette punktet.

Programmet er ment å bidra til ny aktivitet som kommer i tillegg til det som allerede finnes på markedet. Med ny menes det også tilfeller der tilbudets form eller geografiske dekning er etterspurt i markedet. Det er viktig at Programmet framstår som bredt, generelt og robust slik at Programmet over tid blir forutsigbart og kan bidra med ressurser for å utvikle og gjennomføre stadig nye markedstilpassede utdannings- og opplæringstiltak.

Utdannings- og opplæringstilbudene som opprettes skal være åpne for alle. Når antall tilgjengelige plasser på et tilbud skal bestemmes, må det tas hensyn til at de bedriftene som har bidratt til å utvikle og etablere tilbudet skal få nok plasser, slik at de får deltatt.

Utvalget mener det også bør være en rimelig fordeling mellom offentlige og private etterspørrere som får tilskudd fra Programmet. Ansatte i offentlige virksomheter har høyere deltagelse i livslang læring enn ansatte i private virksomheter (Keute & Drahus, 2017), og utvalget mener det derfor vil være gunstig at privat sektor får en større andel av midlene i Programmet. Utvalget mener en rimelig fordeling kan være at 70 prosent av den totale rammen er forbeholdt etterspørrere fra private virksomheter, og at de resterende 30 prosent er forbeholdt etterspørrere fra offentlige virksomheter.

Det er ikke et ønske om å avgrense Programmet etter fagområder eller bransjer. Programmet har en lukket budsjettramme som bør komme til nytte der det er et faktisk behov – på tvers av sektorer og bransjer. Dette vil også være nyttig for å få kunnskap om hvilke sektorer og bransjer som selv mener de har behov for et kompetansehevende tilbud som ikke finnes på markedet i dag. Utvalget erkjenner samtidig at det er et misforhold mellom kompetansebehov og tilbud regionalt, samt et kompetansegap mellom distriktene og byene. Utvalget ønsker å motvirke ubalansen og kompetansegapet mellom regioner, og mener det av den grunn bør tilstrebes en geografisk fordeling i tråd med bosettingen, slik at hele landet involveres. Utvalget ønsker ikke at midler skal øremerkes til det distriktspolitiske virkeområdet.

9.3.7 Alternative innrettinger

Programmet er et nytt virkemiddel og det er mulig å se for seg mange alternative måter dette kunne vært organisert på, også i driftsfasen. Helt konkret kunne man sett for seg at en eller flere bedrifter med et (felles) kompetansebehov søker Programmet om støtte og mottar dette per deltager som gjennomfører opplæringen. På samme måte som i innretningen beskrevet over kunne det benyttes standardiserte satser for kostnader og krav til egenandel. En slik innretning vil trolig innby til mer skreddersøm for den enkelte etterspørrer, men også til at tilbudet i mindre grad vil være tilgjengelig for flere. Risikoen knyttet til lavere deltagerantall enn forventet vil med en slik modell bæres av etterspørrer, mens det i modellen beskrevet over er tilbyder som bærer risikoen. I prinsippet kan vi også se for oss at begge disse to modellene benyttes i praksis. En ytterligere variant kunne være at støtten fra Programmet i mindre grad gjøres avhengig av antall deltagere. I praksis vil kostnader til opplæring ofte være knyttet til en gruppe, og liten grad til hver enkelt deltager, og en slik innretning ville kunne reflektere dette. Risikoen knyttet til lavere deltagerantall enn forventet deles da av Programmet og etterspørrer.

9.4 Forventede effekter

Programmet som utvalget foreslår har mange likhetstrekk med «Kompetanseutviklingsprogrammet» (KUP), som var et ledd i iverksettingen av Kompetansereformen fra 1998 (St.meld. nr. 42 (1997–98)). I likhet med Programmet, var utgangspunktet for KUP at markedet for etter- og videreutdanning ikke fungerte optimalt. I tillegg til likt utgangspunkt, er målene og kriteriene til Programmet svært lik det som var mål og kriterier i KUP (Døving mfl., 2005).

Det ble gjort flere evalueringer av KUP, og i disse evalueringene ble det slått fast at (Utdanningsforbundet, 2004):

• Tilskuddene fra KUP har jevnt over nådd langt.

• Programmet har bidratt til utvikling av opplæringstilbud som er nyttige og relevante for arbeidstagere og virksomheter.

• Utsatte bransjer (varehandel, hotell/restaurant, transport) og utdanningsgrupper (kort utdanning med unntak av yrkesfag) er svakere representert enn ventet. Programmet har nådd godt fram til industri og offentlige tjenester (helse, kultur og undervisning).

• Det er større grad av nyskaping i organisering og gjennomføring av opplæringen enn i det faglige innholdet. Det nyutviklede tilbudet er noe lettere å kombinere med jobb enn tilbud som allerede finnes på markedet.

• Programmet har mobilisert de offentlige tilbyderne (universiteter, høyskoler og videregående skoler).

• Programmets bidrag til utvikling av etterspørselssiden er begrenset.

• KUP har vært et vellykket samarbeidsprogram, men engasjement hos partene i arbeidslivet har avtatt noe.

• KUP har god addisjonalitet (nesten alle prosjektene var avhengige av tilskuddet) og flertallet av opplæringstilbudene videreføres utover prosjektperioden, men samarbeidet utdanning–arbeidsliv er fortsatt sårbart.

Ettersom Programmet har mange likhetstrekk med KUP, forventer utvalget at mange av de positive effektene også vil følge Programmet. Med andre ord forventes det at Programmet bidrar til at det etableres nye utdannings- og opplæringstilbud som er framdrevet av arbeidslivet, og at samarbeidet mellom tilbyder og etterspørrer styrkes gjennom Programmet.

Samtidig hadde KUP noen utfordringer knyttet til etterspørselssiden, ved at entusiasmen deres var avtagende og at deres bidrag til utvikling var begrenset. I tillegg ble noen av de bransjene som fra før hadde lavest deltagelse i livslang læring også svakest representert i KUP. Utvalget mener det derfor er viktig å følge ekstra godt med på disse utfordringene. Hvordan Programmet skal bøte på disse utfordringene beskrives nærmere i kapittel 9.5.

9.5 Iverksetting

Utvalget ser for seg at Programmet trappes opp gradvis til et årlig omfang på rundt 700–800 millioner kroner og at det har en varighet i første omgang på minimum ti år. Varighet på tilskuddene fra Programmet vil variere, men selve Programmet er tenkt å ha en årlig lukket budsjettramme. Det er tenkt at tilskudd til forprosjekt og utvikling er avsluttende aktiviteter som går innenfor den perioden som er satt opp i søknaden om støtte. Driftstilskuddet for det etablerte tilbudet er tenkt å vare så lenge det er behov og etterspørsel fra første gjennomføring.

Utvalget mener at Programmet bør ha et programstyre. Det vil være hensiktsmessig at representanter fra blant annet partene i arbeidslivet og UHR får tildelt plasser i styret. Styrets oppgave vil være å gjennomgå tildelingene, gjøre prioriteringer, og foreslå periodiserte øremerkinger. Styret kan også vurdere hvorvidt tilbudene fra fase 1 og 2 skal få fortrinnsrett i fase 3. For å sikre at de beste søknadene blir prioritert i alle fasene, mener utvalget at søknadene til Programmet bør behandles av ekspertpaneler sammensatt av representanter fra næringslivet, tilbydersektoren og arbeidslivets parter.

Videre mener utvalget at Programmet skal være en nasjonal ordning, og at ordningen derfor bør forvaltes av et nasjonalt organ med kompetanse på feltet. Utvalget har ingen formening om hvilken aktør som bør være forvalter, med unntak av «IKP» beskrevet i boks 9.1, da det er naturlig at Forskningsrådet forvalter denne underordningen.

Det er et ønske om at Programmet skal svare raskt på endringer i arbeidslivet og behov for kompetansebygging, og utvalget mener Programmet derfor bør ha flere søknadsfrister i året. I tillegg mener utvalget at Programmet skal evalueres etter tre til fem år. En evaluering kan avdekke om Programmet oppfyller målsettingen med ordningen. Styret skal også jevnlig motta statistikk som viser fordeling etter fagfelt, bransje, opplæringsnivå/tilbyderfordeling, og geografisk spredning.

Med bakgrunn i evalueringene og statistikken, og etter at en har høstet erfaringer, kan programstyret vurdere hvorvidt det er behov for å øremerke midler til underrepresenterte regioner, distrikter eller bransjer i en periode. Det foreslåtte styret bør også vurdere om graden av involvering av etterspørrerne i praksis blir tett nok, og hvis ikke, vurdere om det bør stilles krav til at etterspørrerne får prosjekteierskap i utviklingsfasen. Programstyret kan deretter rigge Programmet gjennom kriterieformuleringen ved hver søknadsrunde.

Programstyret bør være oppmerksom på hvorvidt SMB-er er representert som etterspørrere i Programmet. Dersom det skulle være behov, kan styret utforske mulighetene for å etablere en ny kostnadsramme der SMB-er betaler mindre i deltageravgift mot at driftstilskuddet er høyere, eller om søknader med flere bedrifter og SMB-er prioriteres framfor søknader med få eller større bedrifter.

Programmets innretting bør sees i sammenheng med andre virkemidler for samarbeid mellom etterspørrer og tilbyder, som for eksempel finansieringsordninger i utdanningssektoren. Det finnes også nåværende ordninger som ligner på Programmet utvalget foreslår, som blant annet Tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse og Bransjeprogram for industrien og byggenæringen fra statsbudsjettet for 2019. Utvalget mener det vil være fornuftig å vurdere en samordning av disse ordningene og Programmet. Eventuelt kan eksisterende ordninger innplasseres som særskilte satsninger. I videre utvikling av Programmet bør en uansett hente erfaringer fra disse ordningene.

9.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Programmet er tenkt å være på omlag 700–800 millioner kroner. Ettersom Programmet tenkes å ha en opptrappingsplan, vil det være naturlig at summen som settes over statsbudsjettet er lavere i startfasen, omlag 350 millioner kroner det første året. Deretter kan summen økes gradvis.

I tillegg er det kostnader ved å forvalte Programmet. Utvalget anslår at kostnaden av forvaltning vil være 35–40 millioner kroner, omlag fem prosent av tilskuddets ramme, basert på kostnadsanslagene beskrevet i vedlegg 4. Kostnaden inkluderer årsverkene som kreves for å forvalte ordningen, inkludert ekspertpaneler og programstyret, utgiftene å evaluere Programmet, vurdere søknader flere ganger i året, samt å etablere og vedlikeholde en database for statistisk innrapportering.

Til sammen blir kostnadene av tilskuddet inkludert forvaltning 735–840 millioner kroner.

9.6.1 Finansiering

Etter utvalgets oppfatning er ikke livslang læring ment å erstatte grunnutdanning, men komme i tillegg til denne. Dette gjør at finansieringen av et løft for livslang læring vil kreve økt aktivitet, og dermed også økt finansiering.

I universitets- og høyskoleloven står det at UH-sektoren skal arbeide med å fremme lovens formål ved å tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonenes virkeområde (Universitets- og høyskoleloven, 2005, § 1-3). Sektorens basisfinansiering må følgelig være ment å også finansiere livslang læring.

Programmet må ha tilstrekkelig volum for å dekke dagens behov og ambisjon for livslang læring. Utvalget mener at størrelsesorden må ligge mellom 700–800 millioner kroner totalt. Utvalget mener også det er viktig at alle institusjonene involverer seg i programmet. Det kan gjøres ved at 0,75 prosent av UH-sektorens basistilskudd tilføres Programmet, tilsvarende 200 millioner kroner, og at ytterligere 500–600 millioner kroner gis i form av tilleggsbevilgning. Finansieringen som kommer fra UH-sektorens basis må fordeles mellom institusjonene. Total tildeling til UH-sektoren vil øke, men endelig fordeling til hver institusjon vil avhenge av deres ambisjon om å lykkes med tildelinger fra Programmet.

Utvalget mener det er naturlig at finansieringen kommer fra andre departementer enn bare Kunnskapsdepartementet. Finansiering bør også komme fra Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Andre departementer kan også vurderes.

Opplæringen skal også finansieres gjennom deltageravgift. En rimelig deltageravgift vil bidra til at kostnadene for myndighetene blir mindre, samt at deltagerne får en sterkere forpliktelse til å fullføre opplæringen de påbegynner. Deltageravgiften vil variere med kostnadene knyttet til tilbudet. Dette gås gjennom i kapittel 9.3.5.

Den gitte summen til Programmet skal settes over statsbudsjettet hvert år. Programmet fungerer på den måten som en lukket budsjettramme.

9.6.2 Fordeling mellom tilbydere og faser

Tilskuddene fra Programmet kan gå til alle typer tilbydere av utdanning og opplæring, både formelle og ikke-formelle, offentlige og private. Utvalget mener det ikke har hensikt å bestemme en overordnet fordeling mellom ulike typer tilbydere. Unntaket er pengene som kommer fra basistilskuddet til UH-sektoren. Det skal tilbakeføres til samme sektor.

De midlene som kommer fra basistilskuddet til UH-sektoren er ment å gå tilbake til sektoren gjennom Programmet. I tillegg vil de få muligheten til å konkurrere med andre tilbydere om de friske midlene. Muligheten for økt verdiskapning vil skape insentiver for tilbyder til å samarbeide med arbeidslivet om utvikling av tilbud. Samtidig utgjør det en risikoreduksjon for tilbyder når arbeidslivsaktører bidrar med å kartlegge og synliggjøre behov og etterspørsel. Totalt sett vil UH-sektoren med stor sannsynlighet kunne få mer midler tilbake enn det som tas fra basistilskuddet.

Forslaget er delt i tre faser – forprosjekt, utvikling og drift. Utvalget mener at tildelingene kroner bør fordeles på følgende måte:

• Tilskuddet til fase én, forprosjekter, bør utgjøre om lag 25–29 millioner kroner.

• Tilskuddet til fase to, utvikling av tilbud, bør utgjøre om lag 50–57 millioner kroner. Evt.

• Tilskuddet til fase tre, drift av tilbud, bør utgjøre om lag 625–714 millioner kroner.

Boks 9.2 Eksempel – «Companias»

Det kan være mange grunner til at ulike virksomheter har behov for å tilegne seg ny kompetanse. Under følger noen eksempler som illustrerer ulike situasjoner der virksomheter har behov for kompetansebygging¹. Eksemplene er rendyrket for å illustrere tre ulike behovssituasjoner for en næringsklynge, fylkeskommuner, og små oppstartsbedrifter. I realiteten vil en virksomhetene kunne ha mer overlappende behov enn hva eksemplene viser.

¹ Betegnelsen «companias» er valgt som en analogi til «personas» som brukes for fiktive personprofiler, se kapittel 7.

10 Universitetene og høyskolenes tilbud av livslang læring

I dette kapitlet gjennomgås tiltak som skal stimulere UH-sektoren til å øke og forbedre sitt tilbud av fleksibel utdanning tilpasset arbeidslivets behov. Et bredere, mer fleksibelt og mer relevant tilbud vil bidra til at deltagelsen øker og at flere lærer hele livet. Universitetene og høyskolene har et ansvar for at tilbudet svarer på individers og virksomheters behov for utdanning gjennom livet. Universitets- og høyskoleloven sier at institusjonenes virksomhet blant annet går ut på å tilby etter- og videreutdanning (Universitets- og høyskoleloven, 2005, § 1-2).

Utvalget er bedt om å vurdere hvor godt utdanningssystemet er i stand til å møte arbeidslivets behov for kompetanseheving og arbeidstagernes behov for å lære hele livet. Utvalget er av den oppfatningen at deler av finansieringssystemet og regelverket knyttet til finansering gjør at sektoren hverken har insentiver eller muligheter til å prioritere å utvikle og gjennomføre slike tilbud. Sektorens statlige bevilgning og autonomi gir imidlertid institusjonene et stort handlingsrom.

Utvalget mener det gir grunn til bekymring at de viktigste institusjonene for kunnskapsutvikling ikke har tilstrekkelige eller riktige insentiver for å sikre relevante og fleksible tilbud for livslang læring. Kunnskapsdepartementet har i flere år inkludert særlige hensyn til livslang læring i tildelingsbrevene til UH-sektoren. Det er blitt poengtert at god tilgang til utdanning for alle muliggjør livslang læring, og at UH-sektoren er underutnyttet når det kommer til dette feltet (Kunnskapsdepartementet, 2017d). Mange institusjoner har tatt dette på alvor. Likevel kan det hevdes at dagens tilbud eksisterer til tross for at deler av finansieringssystemet trekker institusjonene i en annen retning. I tildelingsbrevet for 2019 er begrepet livslang læring tatt ut, men det presiseres riktignok at universitetene, høyskolene og fagskolene får en nøkkelrolle i kompetansereformen (Kunnskapsdepartemenetet, 2018g).

I kapittel 10.1 diskuterer utvalget viktigheten av å ha studietilbud som retter seg mot samfunnets og arbeidslivets etterspørsel av kompetanseheving. De største kostnadene knyttet til opplæring er tapt lønnsinntekt for individer og tapt produksjon for bedrifter. Utvalget foreslår et tiltak for å stimulere til opprettelse av emner som har mindre omfang enn det som normalt tilbys i dag, ved å kompensere for de økte kostnadene knyttet til å tilby mindre omfattende emner. Utvalget mener at et tilbud med mindre emner i større grad vil gjøre det mulig å kombinere det å være i jobb med å delta i utdanning. Utvalget tar også til orde for ekstra midler til utvikling av undervisningsmetoder og teknologi som åpner for nye former for nettbaserte og fleksible tilbud. Utvalget håper dette vil åpne for utvikling av metoder som gjør det mindre kostnadskrevende å lage tilbud som passer arbeidslivets behov. Se kapittel 13.

Å legge til rette for livslang læring ved de høyere utdanningsinstitusjonene strekker seg utover det å finansiere et gratis tilbud av videreutdanning. Regelverket for salg av utdanning legger tydelige begrensinger for hva institusjonene kan tilby mot betaling. Utvalget mener det skal være mulig for alle å ta gratis høyere utdanning, men understreker at det i visse situasjoner kan være gode grunner til å la den som ønsker å bekoste sin egen utdanning få anledning til det. I kapittel 10.2 og 10.3 presenteres ulike tiltak for å gjøre regelverket for ekstern finansiering av utdanning mer forenelig med ambisjonen om at flere skal lære hele livet. I kapittel 10.2 kommer utvalget med et forslag om å ikke avkorte resultatfinansieringen for tilbud der institusjonene tar delvis egenbetaling. I kapittel 10.3 tar utvalget til orde for at det påbegynnes et større arbeid knyttet til regelverket for ekstern finansiering av utdanning og skisserer samtidig noen nye unntak i egenbetalingsforskriften. Disse unntakene tilgjengeliggjør større deler av det allerede eksisterende studietilbudet for de som er yrkesaktive og de som allerede har en grunnutdanning. I kapittel 10.4 diskuterer utvalget innføringen av kandidatindikatoren og oppsummerer sin innstilling angående insentivstrukturen for høyere utdanning. Utvalget tar her til orde for at det påbegynnes et arbeid for å stake ut veien for et bedre balansert finansieringssystem for høyere utdanning.

10.1 Insentiver for fleksibilitet i utdanningene

Yrkesaktive etterspør fleksibilitet i utdanningene. Kortere utdanninger, nettbasert undervisning, emner som tilbys i samarbeid med arbeidslivet, undervisning utenfor ordinær arbeidstid eller ordinære emner fra grunnutdanningen som tilbys utenfor campus, er eksempler på former for fleksible utdanninger. Fleksibilitet kan være kostnadsdrivende fordi det krever noe annet enn det institusjonen hovedsakelig tilbyr, eller fordi det innebærer å ta i bruk nye teknologiske løsninger. Utvalget mener det er viktig at universitetene og høyskolene tilbyr emner som enkelt lar seg kombinere med å være i jobb. Finansieringssystemet bør derfor i størst mulig grad reflektere de reelle kostnadene ved å opprettholde et studietilbud. Det vil gi finansieringssystemet færre utilsiktede effekter, og universitetene og høyskolene får insentiver som samsvarer bedre med etterspørselen.

Utvalget vil motivere institusjonene til innovasjon og nytenkning rundt fleksibilitet i utdanningen, og ønsker at det skal finnes et tilbud av studiepoenggivende emner som har mindre omfang enn det institusjonene normalt tilbyr i dag. Et utdanningstilbud bestående av mindre enheter er et av mange mulige tiltak som kan bidra til å innfri målsettingen om at flere kan ta utdanning kombinert med et yrkesliv, og dermed lære hele livet. Utvalget har derfor foreslått hvordan den resultatbaserte finansieringen kan endres slik at mindre emner kommer bedre ut. Utvalget ønsker at finansieringskategoriene skal reflektere dette på en måte som kompenserer institusjonene for de økte utgiftene ved mindre emner.

Utvalget ønsker å understreke viktigheten av å få på plass varige insentiver. Likevel anser utvalget at det er vanskelig å utforme et velfungerende påslag for fleksibilitet i utdanning innenfor dagens finansieringssystem, og med den rapportering og de måltall som i dag finnes. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet utreder videre hvordan finansieringssystemet og finansieringskategoriene kan benyttes for å øke fleksibiliteten i utdanningen. I mellomtiden tar utvalget til orde for en egen satsing rettet mot utvikling av undervisningsmetoder og teknologi som åpner for nye former for distribusjon av utdanning gjennom nettbaserte og fleksible studier. Se kapittel 13.

10.1.1 Problembeskrivelse

Det er viktig at staten legger rammene til rette for at institusjonene kan oppfylle forventningene om at de skal bidra til å dekke samfunnets behov for livslang læring. Et resultatbasert finansieringssystem skal gi institusjonene insentiver til å tilby studier som er attraktive og rekrutterer godt med studenter. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at dette sammenfaller med samfunnets og arbeidslivets behov for kompetanseheving. I dag er det differensiert betaling avhengig av hvilken finansieringskategori studiepoengene inngår i, men betalingen er like stor for hvert studiepoeng uavhengig om de inngår i små eller store emner. Det gir best lønnsomhet for utdanningsinstitusjonene om hver student tar mange studiepoeng fordelt på få emner og har høy fullføringsgrad. Å tilby utdanning som mindre emner innebærer høyere kostnader enn det store emner gjør, ettersom det er noen faste kostnader knyttet til utvikling, eksamensavvikling og studieadministrasjon.

Ettersom universitetene og høyskolene opplever stor pågang av studenter gjennom Samordna Opptak, behøver de heller ikke strekke seg langt for å få fylt opp studieplassene. At eldre studenter fullfører påbegynte grader langt sjeldnere enn det unge studenter gjør, kan også bidra til at institusjonene ser en annen vei. I sum mangler finansieringssystemet mekanismer som belønner å tilby mindre moduler og små emner som er lett tilgjengelige for folk i arbeid.

Personer som ønsker å studere ved siden av fulltidsjobb har grunner for å etterspørre studietilbud organisert i små moduler med få studiepoeng, med lavere studieprogresjon og med undervisning på ettermiddag eller i helg. I sitt innspill til utvalget skriver Tekna at de opplever at deres medlemmer har behov for korte varianter av både formell og ikke-formell utdanning som universitetene og høyskolene ikke klarer å levere (Tekna, 2019). Flere andre har også etterlyst insentiver til fleksibilitet i finansieringssystemet i sine innspill til utvalget (Fleksibel utdanning Norge, 2019; Norske utdanningssentre, 2019; Voksenopplæringsforbundet, 2019; Akademikerne 2019). I sitt innspill til statsbudsjettet for 2020 skriver Universitets- og høgskolerådet at «det er behov for tilrettelagte og fleksible tilbud som gjør at flere velger å være lenger i arbeid og at flere kommer tilbake til arbeidslivet» (Universitets- og høgskolerådet, 2019b). Det er også verdt å bemerke at Tilstandsrapporten 2018 viser at antall digitale og desentraliserte studietilbud har gått noe ned de siste årene, samtidig som etterspørselen har økt (Kunnskapsdepartementet, 2018d). Institusjonene har ikke insentiver for å tilby slike emner i dag fordi andre former for utdanning gir bedre uttelling i finansieringssystemet. Som et eksempel så Fevolden mfl. (2018) på behov og tilbud av etter- og videreutdanning innen feltet digitalisering. De mener det er mye som tyder på at behovet er større enn tilbudet. Behovene som beskrives er betydelige, mens tilbudet fremstår som relativt begrenset.

10.1.2 Målgruppe

Arbeidstagere som ønsker å få et faglig påfyll med formell kompetanse mens de står i jobb vil få et mer fleksibelt tilbud dersom universitetene og høyskolene tilbyr utdanninger av ulikt omfang. For mange vil det være attraktivt med modulbasert utdanning eller emner med få studiepoeng.

10.1.3 Dagens regelverk

Utdanningssystemet er godt egnet for å tilby modulbasert høyere utdanning. Grader bygges opp av emner, og høyere utdanning kan på denne måten sies å allerede være modulbasert. Kvalitetsreformen fra 2003 la opp til mer helhetlige og bedre planlagte utdanninger og studieløp (Meld. St. 16 (2016–2017)). En evaluering fra 2007 viste at universitetene og høyskolene benyttet autonomien de fikk til å gjøre omfattende endringer i studietilbudet. Brede utdanningstilbud ble brutt ned i emner som studentene med større frihet kunne sette sammen til en grad (Michelsen & Aamodt, 2007). Det er ingen regler som gir en nedre grense for hvor lite et emne kan være. Samtidig bærer det seg bedre økonomisk om emner holdes store, for eksempel på 10 eller 15 studiepoeng, fordi det er noen faste kostnader ved å holde et emne, særlig knyttet til utvikling, eksamensavvikling og studieadministrasjon.

Finansieringskategoriene ble beregnet ved innføringen av det resultatfinansierte systemet og var ment for å gi den enkelte institusjon det samme utgangspunktet som før innføringen av systemet. Finansieringskategoriene skal i utgangspunktet ikke være veiledende for hvordan den enkelte institusjon prioriterer midlene internt. De er derfor heller ikke ment å tilsvare de reelle kostandene ved hver enkelt studieplass (Hægeland, 2015). Likevel foregår det hvert år et større arbeid rundt plassering av fagområder i de ulike finansieringskategoriene. Behov for spesiell tilrettelegging, praksis, tettere studentoppfølging og infrastruktur er eksempler på hensyn som vurderes. Det er også slik at UHR anbefaler å bruke disse satsene som grunnlag for å beregne skolepenger ved salg av utdanning (Universitet- og høgskolerådet, 2018). Slik har utformingen av kategoriene også betydning utover det resultatbaserte finansieringssystemet.

10.1.4 Konkret utforming

Kostnadsdekning for mindre emner

Utvalget ønsker at det skal finnes et tilbud av emner som er mindre enn det som normalt tilbys i dag. Utvalget foreslår derfor at den resultatbaserte komponenten i finansieringssystemet endres slik at det i større grad vil bære seg økonomisk å tilby mindre emner. Det er ikke utvalgets intensjon at alle emner skal splittes opp og tilbys i mindre varianter enn i dag. Det er heller ikke grunnlag for å tro at dette vil skje, dersom man legger til rette for et finansieringssystem som kun skal reflektere de reelle kostnadene ved å tilby mindre emner. Det vil fremdeles være opp til utdanningsinstitusjonene å avgjøre når det er hensiktsmessig å dele opp emner i mindre deler eller opprette nye emner av lite omfang. Utvalgets forslag sikter mot å fjerne det økonomiske disinsentivet til å gjøre det. En kompensasjon for større kostnader ved mindre emner kan utformes på ulike måter ved å gjøre støtten pr. studiepoeng avtagende i antall studiepoeng. Nedenfor følger noen eksempler:

• Det kan innføres en ekstra dimensjon til hver enkelt finansieringskategori der emner med få studiepoeng gis høyere uttelling enn emner med mange studiepoeng. Kategorier kan for eksempel være 1–3, 4–6, 7–9, 10 og flere studiepoeng.

• Det kan innføres en justeringsfaktor (JF) for studiepoenguttelling som avhenger negativt av antall studiepoeng (SP). En slik justeringsfaktor kan være JF = a (10-SP)/10 +1. For et emne på 10 studiepoeng gir denne uttelling det samme som i dag. For et emne med færre enn 10 studiepoeng gir den høyere uttelling og for et emne med mer enn 10 studiepoeng gir den lavere uttelling. Hvor mye lavere uttelling som gis avhenger av a. Med a=0,25 vil et emne på ett studiepoeng gi 22,5 prosent høyere uttelling pr. studiepoeng enn et 10-poengsemne. I en slik modell kan det også velges en annen øvre terskel enn 10 studiepoeng.

• Det kan innføres et tilskudd pr. avlagte eksamen pr. emne som er uavhengig av antall studiepoeng. Den resultatbaserte finansieringen pr. student/emne blir c + d*SP. I dagens system er c = 0 og d = 1. En slik omlegging vil kreve at c > 0 og at d < 1 for å holde kostnadene uendrete.

Hvilken av disse modellene som er å foretrekke avhenger primært av administrative hensyn som det er vanskelig for utvalget å vurdere.

En øvre og nedre grense for hvilket omfang som skal premieres bør også være gjenstand for Kunnskapsdepartementets vurderinger. Organisering av emner og studieløp varierer mellom de ulike institusjonene, og for de enkelte fagretningene. Hva som oppleves som en kort utdanning vil variere fra person til person og arbeidsgiver til arbeidsgiver. Et emne på 7,5 studiepoeng har et arbeidskrav til studenten på mellom 187 og 225 timer (Studietilsynsforskriften, 2017). I situasjoner der det åpnes for at arbeidstageren kan få redusert stilling for å studere, vil det være mulig å ta emner i den størrelsen som allerede finnes. Dersom en arbeidstager av ulike grunner må kombinere studier og en fulltidsjobb, vil det kreve svært mye av vedkommende å følge 7,5 studiepoeng over et semester. For øvrig sier arbeidsmiljøloven at samlet overtid ikke må overstige 200 timer over et år (Arbeidsmiljøloven, 2005, § 10-6). Derfor ønsker utvalget at det også skal finnes et tilbud av studiepoenggivende emner som har mindre omfang enn det institusjonene normalt tilbyr i dag.

Fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet

Utvalget har vurdert hvordan man kan utforme et fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet. Insentivet er tenkt å kompensere for kostnader knyttet til å tilby nettbaserte, modulbaserte, distribuerte, kvelds-, helge- og samlingsbaserte utdanninger eller utdanninger som tilbys i samarbeid med aktører fra arbeidslivet.

Et slikt insentiv kan utformes som en egen indikator som teller hvor mange studenter som har deltatt på ulike former for fleksible studietilbud og gir finansiering deretter. Insentivet kan også utformes som et påslag i finansieringskategoriene. Det kan argumenteres for at dette bør være en flat sats ettersom kostnadene knyttet til denne typen tilrettelegging vil være relativt lik på tvers av de ulike fagområdene og finansieringskategoriene. En flat sats for utvikling vil synliggjøre at innovative og fleksible læringsformer er viktig uavhengig av fagfelt.

Det er imidlertid noen utfordringer knyttet til å innføre et slikt insentiv. Det kan medvirke til unødvendig mye fleksibilitet ved at emner tilrettelegges bare for å utløse penger. Insentivet krever at man etablerer tydelige kategorier med målbare indikatorer for fleksible studietilbud, og at disse legges inn i de administrative systemene. Dette vil gi noe større studieadministrative kostnader.

På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at Kunnskapsdepartementet utreder et insentiv i det resultatfinansierte systemet som utløses for emner som institusjonene kan dokumentere er godt tilrettelagt for de som står i arbeid og ønsker å ta utdanning mens de står i jobb.

10.1.5 Forventede effekter

Utvalget tror at tiltaket med kostnadsdekning for mindre emner gir de høyere utdanningsinstitusjonene bedre forutsetninger for å tilby studier som etterspørres av arbeidslivet. Hvor stor virkningen vil være avhenger av størrelsen på kostnadsdekningen. Det vil også avhenge av andre forhold som påvirker utviklingen i sektoren, som lokale prioriteringer.

Det samme gjelder de forventede effektene av et fleksibilitetsinsentiv. Virkningen av tiltaket vil avhenge av hvor sterkt insentivet gjøres.

10.1.6 Iverksetting

Tiltakene som er forslått griper inn i UH-sektorens finansieringssystem. Det er Kunnskapsdepartementet som forvalter regelverket, og utvalget mener departementet bør gå i dialog med sektoren for å utarbeide finansieringskategorier som i større grad reflekterer de reelle kostnadene, ikke bare ved en fagretning, men også ved studieform.

Målsettingen med dette tiltaket er at institusjonene skal ha muligheten til å tilby studier i mindre moduler basert på hva studentene har behov for. Det er ikke heldig om det blir slik at emner splittes opp og tilbys som mindre moduler alene for å utløse midler i resultatfinansieringen. Kunnskapsdepartementet må utrede og fastslå hvilken størrelse det skal være på emner som kompenseres og hvor mye det er rimelig at tillegget beløper seg til. Poenget er ikke at det skal bli mer lønnsomt med små kurs enn store kurs, men like lønnsomt når kostnadene er tatt i betraktning. Med et finansieringssystem som tar høyde for ulike administrasjonskostnader, vil institusjonene ha riktige insentiver til å beslutte hensiktsmessig størrelse på emner.

10.1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltaket kan finansieres gjennom en omfordeling av rammebevilgningen eller ved at det tilføres friske midler. Mange små emner koster mer enn noen få store. Derfor vil en tilpasning fra store til små emner øke sektorens driftsutgifter. Dette taler for at tiltaket i noen grad bør finansieres med friske midler. Tiltaket vil i så fall gi UH-sektoren mer midler i den resultatbaserte finansieringen, og det kan bli en stor kostnad for staten. Denne kostnaden avhenger av hvilken terskel man setter som en øvre grense på størrelsen for hvilke emner som skal kostnadskompenseres og hvor mye disse emnene skal kompenseres.

Finansieringssystemet blir med dette forslaget mer komplisert og den administrative byrden kan øke, men digitalisering og automatisering legger til rette for at rapportering og studieadministrasjon i framtiden kan gå enklere. Med gode systemer vil tiltaket i praksis ikke medføre en større administrativ byrde etter implementering.

10.2 Økt resultatfinansiering av betalingsstudier

Utvalget foreslår her en finansieringsmodell som i større grad enn dagens modell gir insentiv til en deling av kostnadene knyttet til utdanning mellom staten, utdanningsinstitusjonene og studenter. Det ventes at handlingsrommet i statsbudsjettet blir trangere i årene som kommer. Hvis omfanget av høyere utdanning skal økes vesentlig, kan det legges opp til at noe av kapasitetsøkningen skal finansieres gjennom egenandeler fra studenter. Fullfinansiering gjennom egenbetaling fra studenter kan imidlertid virke ekskluderende fordi egenandelen vil bli svært høy.

I dag er det en proporsjonal nedtrapping av resultatfinansiering for studier som tilbys mot betaling. Det er et fornuftig prinsipp at statens finansiering reduseres når den eksterne finansieringen øker, men samtidig demper dette noe av effekten ved å hente inn ekstern finansiering sett fra institusjonens ståsted. Utvalget foreslår at resultatfinansieringen ikke avkortes for studier som tilbys mot betaling med egenbetalingsandel på inntil 49 prosent. Tiltaket vil gi insentiver til å opprette emner med moderat studentbetaling. Forslaget gir et tydelig signal til institusjonene fordi det implementeres i finansieringssystemet.

10.2.1 Problembeskrivelse

Resultatdelen av finansieringskategoriene utgjør omtrent 35 prosent av kostnadene for et frittstående emne og 50 prosent av kostnadene ved en gradsutdanning. Det betyr at institusjonene må hente inndekking av udekte kostnader enten fra basisfinansieringen eller gjennom egenbetaling, slik det illustreres i kostnadseksempelet i boks 4.2. I boks 4.2 benyttes en totalkostnadsmodell for å belyse at kostnaden ved å opprette nye emner langt overgår inntektene fra resultatfinansieringen. Der framgår det også at de udekte kostnadene ble mindre dersom utdanningen blir delvis finansiert av studentene gjennom egenbetaling. Ettersom resultatfinansiering for studier som tilbys mot delvis betaling fra student har en gradvis nedtrapping, blir ikke inntjeningen vesentlig endret før studieplassene tilbys som økonomisk aktivitet. Det vil si at studentene betaler fulle kostnader samt margin for fortjeneste. Imidlertid er slike studier med full studentbetaling svært kostbare for studentene.

Institusjonene bruker av sin basisbevilgning for de kostnadene som ikke dekkes av resultatfinansiering eller egenbetaling. I tillegg til direkte kostander ved undervisning skal denne basisbevilgningen gå til en rekke ulike formål som lokaler, forskningstid eller museumsdrift. Med unntak av måltall på noen helse- og lærerutdanninger har institusjonene stor frihet i dimensjonering av studieplasser. De kan benytte statsbevilgningen til å utvikle og opprettholde emner som er i tråd med tanken om at flere skal lære hele livet, men som vi har påpekt tidligere inneholder finansieringssystemet kun svake insentiver for dette. I tillegg til disse strukturelle forholdene, kan det være interne kulturelle forhold som gjør at studier med egenbetaling ikke når opp i kampen om midler fra basisbevilgningen. Utvalget mener det er ønskelig at institusjonene i enda større grad gis forutsetninger for å kunne opprette nye studieplasser med moderate egenandeler fra studenter, i de tilfeller der studentene allerede har gjennomført sin grunnutdanning og der salg er i tråd med egenbetalingsforskriften.

10.2.2 Målgruppe

Målgruppen for dette tiltaket er arbeidstagere som har gjennomført sin grunnutdanning, men som ønsker å ta ytterligere utdanning. Folk i arbeidslivet ønsker ulike varianter av tilrettelegging, og kan være villige til å betale for dette. Særlig legger tiltaket godt til rette for individer som har en arbeidsgiver som ikke tar ansvar for formell kompetanseheving, fordi egenandelene holdes lave. Emnene som omfattes av dette tiltaket vil ha egenandel som er lavere enn halvparten av de reelle kostnadene for emnet.

Emner som med dagens finansieringsmodell ikke bærer seg økonomisk, vil kunne gjøre det i dette forslaget. Slik er målsettingen å legge grunnlag for en ny forretningsmodell for UH-sektoren.

10.2.3 Dagens situasjon

Universitetene og høyskolene kan tilby mange ulike emner, med ulik type finansiering. Utvalget har beregnet inntekten fra den resultatbaserte finansieringen og salg pr. student i et teoretisk tilfelle der alle studentene fullfører emner og eventuelt en grad. Vi benytter ordinære gradsemner som sammenligningspunkt og inntektene måles relativt til dette. Med et gradsemne menes her et emne som er inngår i en grad, og som på sikt bidrar til å utløse resultatfinansiering i kandidatindikatoren. Et frittstående emne som ikke inngår i en grad utløser om lag 72 prosent av inntekten for et gradsemne pr. student. Kandidatindikatoren gjør at det rent økonomisk bærer seg dårligere med emner som ikke inngår i en grad.

Under visse forutsetninger gitt i egenbetalingsforskriften (se kapittel 4.1.4), har tilbyder mulighet til å ta deltageravgift på opp til 49 prosent av totale utgifter. Inntektene fra et slikt emne utgjør i overkant av 140 prosent av inntekten ved et gradsemne uten egenbetaling. For et emne med 49 prosent egenbetaling som inngår i en grad, utgjør inntektene pr. student rett i underkant av 160 prosent av et gradsemne. I begge disse eksemplene med egenbetaling, reduseres den resultatbaserte finansieringen etter hvert som egenandelen øker. Krever man x prosent egenandel, mottar man 100 – x prosent av den resultatbaserte finansieringen man ville ha fått uten egenandel.

Tilbyder kan også selge emnet som «økonomisk aktivitet». Da skal prisen reflektere den fulle kostnaden samt en rimelig profitt. Dette utgjør rundt 230 prosent av inntekten pr. student ved et ordinært gradsemne, her regnet med fem prosent profitt.

Til tross for at studier med egenbetaling er vesentlig mer lønnsomme pr. produserte studiepoeng enn ordinære gradsemner, er omfanget av slike emner beskjedent. I 2017 ble det produsert 2 037 årsenheter av 60 studiepoeng med mellom 1 prosent og 99 prosent egenbetaling ved de statlige utdanningsinstitusjonene. Volumet av studier som fullfinansieres av studentene er noe større, på 6 872 årsenheter. Total studieproduksjon dette året var 162 691 årsenheter. Totalt sett utgjør studier med hel eller delvis egenbetaling omtrent seks prosent av produksjonen (Universitets- og høgskolerådet, 2018; DBH, 2019b).

Det er trolig mange grunner til at omfanget av studier med egenbetaling er liten. Muligheten for å kreve betaling er for det første kraftig begrenset av regelverket. Videre er det ikke kun inntekten pr. produserte studiepoeng som er avgjørende for dimensjoneringen av tilbud. Minst like viktig er antall studenter en kan forvente at deltar og faktisk fullfører.

Se vedlegg 2 for en tabell som sammenstiller disse beregningene.

10.2.4 Konkret utforming

Utvalget foreslår å fjerne avkortingen av resultatfinansieringen for studier der inntil 49 prosent av kostnadene dekkes inn gjennom betaling fra studenten. Institusjonene vil få like mye resultatfinansiering pr. studiepoeng for emner der deler av kostnadene allerede er dekket inn gjennom betaling, som for emner som tilbys uten egenbetaling. Tiltaket er i tråd med statsstøtteregelverket i den forstand at institusjonene ikke overkompenseres, ettersom 49 prosent studentbetaling og resultatfinansieringen ikke er nok til å dekke de fulle kostandene ved å avholde studietilbudet. Selv om grensen settes på 49 prosent har institusjonene anledning til å velge en lavere grad av egenbetaling.

Forslaget vil gjøre det gunstigere for en institusjon å tilby emner med lavere egenbetaling. Her beholdes altså hele den resultatbaserte finansieringen til tross for at de får egenbetaling fra studenten. Med forslaget om å ikke avkorte resultatkomponenten øker inntekten ved et frittstående emne (uten uttelling i kandidatindikatoren) med 49 prosent egenbetaling fra 144 til rundt 180 prosent av inntekten fra et ordinært gradsemne uten egenbetaling. Et frittstående emne som tilbys med 33 prosent egenbetaling vil etter avkortingsfritaket gi omtrent like gode inntekter som et frittstående emne som i dag tilbys mot 49 prosent egenbetaling.

Tiltaket åpner for at institusjonene kan tillate seg å sette lavere skolepenger eller opprette nye emner som i dagens modell ikke bærer seg økonomisk. Utvalget mener tiltaket er en hensiktsmessig måte å styrke institusjonenes forutsetning for å gi et studietilbud som er rimeligere for studentene, og som samtidig styrker institusjonenes forretningsgrunnlag. Forslaget gjør det gunstig å opprette emner som er populære i markedet, men som ikke har høy egenbetaling. Forslaget kan leses som en oppfordring fra staten om at enkeltpersoner, virksomheter og staten alle har ansvar for å bidra til kompetanseheving.

Intensjonen i dette forslaget er at det skal gjelde for de offentlige utdanningsinstitusjonene. De private institusjonene har allerede en lignende avkorting ved at de får en andel resultatfinansieringen beregnet utfra hvor høye skolepenger institusjonen generelt tar og ikke beregnet for hvert enkelt emne.

10.2.5 Forventede effekter

Utvalget mener at dette tiltaket vil bidra til at tilbudet av emner som tilbys mot delvis studentbetaling vil øke. Slike tilbud rettes gjerne mot arbeidslivet på grunn av betalingsevne.

Tiltaket kan bidra til at omfanget av utdanning med eksternfinansiering kan øke. UH-institusjonene vil motiveres til å opprettholde emner med inntil 49 prosent egenbetaling. Tilbudet av emner mot betaling vil bli større på grunn av den økte resultatfinansieringen, og derfor relevant for flere studenter. Om institusjonene bruker den økte resultatfinansieringen til å senke egenbetalingsandelen, vil det bidra til at flere kan delta. I begge tilfeller er det sannsynlig at eksternfinansieringen vil holdes på dagens nivå eller øke.

En bekymring med dette tiltaket kan være at «forretningsmodellen» med egenbetaling for studenter opptil 49 prosent av totalkostnaden skal være så attraktiv for tilbyder at det går på bekostning av det ordinære tilbudet. Det er ikke utvalgets inntrykk at dette er problematisk i dagens situasjon. Utdanning som er helt eller delvis betalt av student utgjør omtrent seks prosent at total studiepoengproduksjonen. Utvalgets vurdering er derfor at tiltaket ikke utgjør en trussel for ordinær utdanning. Mer sannsynlig er det kanskje at denne typen emner kan gå på bekostning av salg som økonomisk aktivitet, det vil si emner som tilbys mot fullpris inkludert margin.

10.2.6 Iverksetting

Tiltaket krever en regelendring og at institusjonene endrer rapporteringen slik at de ikke justerer for avkorting av resultatfinansiering for emner som delfinansieres opp til 49 prosent. Tiltaket bør gjelde for alle unntakene i egenbetalingsforskriften.

10.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Statens utgifter til resultatfinansiering i UH-sektoren vil øke, men tiltaket oppmuntrer også til økt kostnadsdeling i høyere utdanning. Forslaget har noen positive administrative konsekvenser ved at institusjonenes rapportering vil bli noe enklere når de ikke behøver å beregne en avkorting av resultatfinansiering for utdanningene.

I 2017 ble det produsert 1 242 årsenheter i høyere utdanning med mellom 1 prosent og 49 prosent studentbetaling (Universitets- og høgskolerådet, 2018). Til sammen ble institusjonenes resultatfinansiering avkortet tilsvarende 287 årsenheter i 2017 for studier der studentbetalingen var på mellom 1 prosent og 49 prosent. Disse årsenhetene var fordelt på finansieringskategori C, D, E og F. Uten avkorting ville de 287 årsenhetene omtrentlig utløst ytterligere 12 millioner kroner, med satsene fra 2017. For regnskapsåret 2017 ville tiltaket altså økt institusjonenes resultatramme med 12 millioner kroner.

I 2018 ble 7 600 årsenheter produsert ved de statlige universitetene og høyskolene i emner som i sin helhet ble finansiert med brukerbetaling. Med vårt forslag kan lærestedene redusere prisen på disse emnene med 50 prosent eller mer, og fortsatt kvalifisere til offentlig resultatfinansiering. Lærestedene vil få full resultatfinansiering, i tillegg til brukerbetaling.

Hvis læresteder velger å redusere prisen på emner som i dag er fullfinansiert med brukerbetaling for å få resultatfinansiering, vil reduksjonen i brukerbetaling i de fleste tilfeller være lavere enn økningen i resultatfinansiering. Likevel kan lærestedene ha insentiv til å tilby emner med under 50 prosent brukerbetaling fremfor 100 prosent brukerbetaling. Det er fordi en reduksjon i pris trolig vil øke etterspørselen. For læresteder med lav marginalkostnad er det lønnsomt å tjene litt mindre pr. produsert enhet hvis de kan øke salget over et visst nivå. Alt i alt vil universitetene og høyskolenes økonomiske handlingsrom styrkes. Det er et viktig poeng ettersom det forventes et sterkere press på statens budsjetter framover.

10.3 Regelverk for finansiering av livslang læring

Universitet- og høyskolesektoren er en viktig tilbyder av livslang læring. Institusjonene kan under regulerte omstendigheter selge utdanningstjenester, enten som studier med egenbetaling fra enkeltpersoner eller oppdragsutdanning rettet mot virksomheter. Lovverket som regulerer ekstern finansiering av livslang læring ved de offentlige høyere utdanningsinstitusjonene bygger på og støtter opp under gratisprinsippet. Samtidig er det betydelige utfordringer knyttet til etterfølgelsen av dette regelverket. Det er ingen omforent tolkning i sektoren. Varierende tolkning og praktisering av regelverket skaper varierende forutsetninger for å tilby livslang læring. I dette kapitlet tar utvalget til orde for at: (1) dagens regelverk må tilpasses ambisjonen om at flere skal lære hele livet og (2) det gjeldende regelverket må til enhver tid være tydelig, mulig å etterfølge og gi grunnlag for lik praksis.

Utvalget mener at unntakene i egenbetalingsforskriften er for snevre. Utvalget peker på tre tilfeller der det ville være hensiktsmessig å åpne for egenbetaling. Videre mener utvalget det er til tydelig hinder for tilbudet av livslang læring at det ikke finnes noen omforent tolkning og enhetlig praktisering av regelverket for ekstern finansiering. Summen av disse problemstillingene peker mot et behov for å gjøre en helhetlig gjennomgang av regelverket for finansiering av livslang læring.

Med regelverket for finansiering av livslang læring menes de relevante bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven, egenbetalingsforskriften, BOA-reglementet og statsstøttereglementet.

10.3.1 Problembeskrivelse

I lys av dagens og framtidens kompetansebehov, mener utvalget at det er grunnlag for å på nytt vurdere hvilke unntak egenbetalingsforksriften bør åpne opp for.

Som en hovedregel kan ikke statlige institusjoner kreve egenbetaling fra studenter på studieprogrammer som fører fram til en grad eller yrkesutdanning (Universitet- og høyskoleloven, 2005, § 1-1). Dette er det såkalte gratisprinsippet i høyere utdanning. Til sammenligning tillater reglementet om statlige universiteter og høyskolers forpliktende samarbeid og erverv av aksjer (BOA-reglementet) at UH-institusjonene selger emner som inngår i det ordinære studietilbudet til andre enn enkeltstudenter, det vil si til bedrifter (Rundskriv F-7/2013). Bidrag- og oppdragsutdanning avhenger også av egenbetalingsforskriften ettersom det i reglementet heter at «finansiering av utdanningstilbud som er rettet mot enkeltstudenter skal skje i overensstemmelse med forskrift for egenbetaling» (Rundskriv F-7/2013). Utover dette er BOA-reglementet lite konkret om hva slags utdanningstjenester institusjonene kan tilby.

Flere virksomheter og kompetansepolitiske aktører forteller at de opplever at det er vanskelig å samarbeide med UH-sektoren om anskaffelse av utdanning. I sitt innspill til utvalget framhever Tekna at BOA-reglementet oppleves som utydelig og «kan være til hinder for hensiktsmessige innretninger av EVU-tilbud» (Tekna, 2019). Akademikerne påpeker også at regelverket ikke er tydelig nok (Akademikerne, 2019). Regelverket fungerer best for store bedrifter som har ressurser til å åpne dialog med UH-sektoren og kjøpe hele klasser. De kan kjøpe emner rett fra studiekatalogen. Kun studietilbud rettet mot enkeltstudenter er underlagt egenbetalingsforskriften.

Ulik praktisering av regelverket for finansiering av livslang læring vil gjøre at institusjonene ikke har like vilkår for å tilby livslang læring. I 2018 fullførte Universitets- og høgskolerådet et større arbeid for å finne en tolkning av dagens regelverk som sektoren kunne enes om (Universitets- og høgskolerådet, 2018). UHR slår fast at enkelte formuleringer i egenbetalingsforskriften oppleves som uklare. Dette har ført til ulik praksis mellom institusjonene i hvilke tilbud de krever egenbetaling for. At regelverket praktiseres ulikt i sektoren, og til en viss grad ikke etterfølges, taler også for en gjennomgang.

I et brev sendt til Kunnskapsdepartementet i januar 2019 understreket UHR at det fremdeles er behov for avklaringer knyttet til regelverket. UHR ba om Kunnskapsdepartementets vurdering av rapporten Tolkning av regelverket for finansiering av etter- og videreutdanning (EVU), og løftet flere detaljerte spørsmål knyttet til egenbetalingsforskriftens unntak m.m. Utvalget er per 1. mai 2019 ikke kjent med at Kunnskapsdepartementet har besvart denne henvendelsen. I nevnte rapport anmodet UHR dette utvalget om å vurdere «om gjeldende regelverk er tilstrekkelig klart utformet ut fra dagens behov og om regelverket fremmer eller hemmer ønsket om økt EVU-aktivitet» (Universitets- og høgskolerådet, 2018).

10.3.2 Målsetting

Målsettingen for tiltaket er todelt. For det første ønskes en utvidelse av UH-sektorens mulighet til å tilby utdanning mot betaling, mot enkeltpersoner eller virksomheter. De nye unntakene i egenbetalingsforskriften som foreslås vil medføre et økt tilbud særlig til enkeltpersoner og mindre virksomheter som ikke alene har mulighet til å bestille oppdragsutdanning.

For det andre ønskes et tydelig regelverk for egenbetaling og oppdrag som kan forstås og gir grunnlag for lik praksis i sektoren. Oppdragsutdanning er et viktig instrument for å øke virksomhetenes muligheter til å investere i livslang læring. Et tydelig regelverk vil bidra til at det for både bedrifter og utdanningsinstitusjoner er klart hva slags utdanningstjenester som kan selges som oppdrag eller leveres gjennom bidrag. Dette vil igjen gjøre det lettere for virksomheter å bruke de høyere utdanninginstitusjonene som tilbyder for å heve kompetanse hos sine ansatte.

10.3.3 Dagens regelverk

Forskrift for egenbetaling

Forskrift om egenbetaling ved universiteter og høyskoler regulerer institusjonenes adgang til å kreve egenbetaling for studietilbud som er rettet mot enkeltstudenter. Hovedregelen er at institusjonene ikke kan kreve betaling, men det finnes enkelte unntak (se kapittel 4.1.4).

Det er spesielt avgrensingen i unntak b), «for fag/emner som normalt ikke er del av studieprogram som fører fram til grad eller yrkesutdanning», som skaper ulik praksis hos institusjonene. Mye av usikkerheten for institusjonene er knyttet til hva som normalt inngår i en grad eller yrkesutdanning. I UHRs tolkning legges det til grunn at læringsutbyttebeskrivelsen må være forskjellig for gratis- og betalingsemner. Likevel er det ikke en entydig praksis i sektoren for hvor forskjellig læringsutbyttebeskrivelsen mellom emnene faktisk er. Institusjonene har mange grader der det er stor valgfrihet for hvilke emner som kan innpasses. Den strengeste tolkningen av unntak b) vil derfor innebære at alle emner institusjonen tilbyr kan anses som del av «studieprogram som fører fram til en grad». En slik tolkning medfører at det ikke finnes reelle unntak under b). UHR avventer en avklaring fra Kunnskapsdepartement på hvordan normalt skal forstås i dette tilfellet (UHR, 2019a).

Det er også slik at institusjonene ikke kan dele opp studieprogrammer som normalt fører fram til en grad eller yrkesutdanning for deretter å tilby de som egenbetalingsstudier (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005). I praksis medfører dette at UH-institusjonene ikke kan selge deler av eller tilrettelagte varianter av emner de allerede tilbyr gratis. Denne begrensningen kan også føre til situasjoner der institusjonene ikke får tilby emner mot betaling på like vilkår. Et emne som tilbys ordinært ved et universitet, kan tilbys ved at annet universitet så lenge det ikke ordinært er i deres studiekatalog. I praksis betyr det at to universiteter kan tilby to helt identiske emner der den ene kan ta betalt, men den andre ikke.

BOA

BOA-reglementet regulerer statlige universiteter og høyskolers forpliktende samarbeid med selvstendige virksomheter. Universitetene og høyskolene hentet inn omtrent tre milliarder kroner i ekstern finansiering til forskning og utdanning gjennom bidrag og oppdrag i 2017, i tillegg til det som kommer inn som bidrag fra Forskningsrådet og EU. Nesten 70 prosent av dette beløpet kom fra det offentlige. For sektoren samlet utgjør dette omtrent syv prosent av inntektene. Bidrag og oppdrag fra næringslivet utgjorde 470 millioner kroner i 2017. Som andel av de totale inntektene har BOA-inntektene holdt seg ganske jevne siden 2009 (Kunnskapsdepartementet, 2018d). Det skilles ikke på forskning og utdanning når institusjonene rapporterer inn sin bidrag- og oppdragsaktivitet.

Noen deler av regelverket oppleves som uklart eller lite hensiktsmessig. Det framgår ikke tydelig hva slags utdanning institusjonene kan selge. Det er ikke spesifisert hva som menes med at et utdanningstilbud er rettet mot en enkeltstudent. En forståelse kan være at utdanningstilbud som institusjonene åpent tilbyr og der studentene selv søker opptak skal ansees som rettet mot enkeltstudent. Samtidig må i prinsipp all utdanning kunne sies å være rettet mot enkeltstudenter, kanskje med unntak av utdanningstilbud skreddersydd for og tilbudt til en spesifikk virksomhet, men en slik tolkning er neppe i tråd med intensjonen med å knytte BOA-reglementet til egenbetalingsforskriften. En situasjon der flere enkeltpersoner går sammen og kjøper enkeltplasser som oppdrag, vil være i en gråsone som kan innebære en omgåelse av intensjonen i egenbetalingsforskriften. Det framgår også i veilederen til BOA-reglementet at det ikke er noe entydig skille mellom oppdragsfinansierte aktiviteter og salg (Kunnskapsdepartementet, 2013).

Et uklart og komplisert regelverk gjør det svært ressurskrevende for institusjonene å organisere bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Dette kan medvirke til at institusjoner som føler de mangler kompetanse eller ressurser til å gjøre solide tolkninger av regelverket vil vegre seg for å delta i den typen samarbeid med næringslivet.

Statsstøtteregelverket

Det er også usikkerhet knyttet til hvorvidt og hvor mye en institusjon kan ta betalt for utdanning. I statsstøtteregelverket skilles det mellom ikke-økonomisk og økonomisk aktivitet. Utdanningstilbud som er en del av det offentlig overvåkede og finansierte utdanningssystemet regnes som ikke-økonomisk aktivitet og er unntatt statsstøttereglene. Staten må betale hovedparten av kostnadene for at noe skal regnes som ikke-økonomisk aktivitet. Økonomisk aktivitet er tjenester som tilbys i et åpent marked, og her må betalingen dekke fulle kostander pluss margin for fortjeneste. Staten kan ikke delfinansiere utdanning som regnes som økonomisk aktivitet. Hovedregelen er imidlertid at utdanning skal være fullfinansiert enten av institusjonen selv eller gjennom egenbetaling fra studentene (Universitets- og høgskolerådet, 2018). Kunnskapsdepartementet åpner for noen unntak. Denne nokså restriktive tolkningen av regelverket blir diskutert i kapittel 8.1.3. Det er også slik at staten har et stort rom for skjønnsmessige vurderinger innenfor statsstøtteregelverket. Dette skriver Lund & Co mer om i en utredning til utvalget (se kapittel 8.5.2).

10.3.4 Konkret utforming

Nye unntak i egenbetalingsforskriften

Utvalget ønsker å legge til rette for at institusjonene får utvidede muligheter til å tilby utdanninger mot betaling, uten at dette skal gå på bekostning av lik rett til utdanning. Utvalget mener at økt tilfang av studenter som er villige til å betale for utdanning ikke vil legge press på tilbudet av gratis grunnutdanning ettersom institusjonene gjennom den eksterne finansieringen får mulighet til å øke sin kapasitet. Generelt vil egenbetaling styrke institusjonenes økonomi i en tid der det forventes sterkere press på de offentlige finansene. Det er imidlertid viktig at det er forutsigbarhet rundt denne formen for ekstern finansiering.

Utvalget foreslår at egenbetalingsforskriften endres slik at den gir:

• Mulighet for UH-sektoren til å tilby utdanning spesielt tilrettelagt for individer i jobb mot betaling der de, om ønskelig, gjenbruker innhold fra sitt gratistilbud.

• Mulighet for UH-sektoren til å tilby kompetanseavtaler tilrettelagt for individer i jobb mot betaling der de, om ønskelig, også benytter deler av sitt gratistilbud.

• Samme mulighet for studenter som allerede har en grad til å kjøpe fag og emner fra studiekatalogen som studenter med kompetanseavtale.

Utvalget forslår at det skal være mulig å tilby utdanninger som er tilrettelagt for enkeltindivider mot betaling der institusjonene, om ønskelig, gjenbruker innhold fra sitt gratistilbud. Tilretteleggingen kan innebære at undervisningen legges til andre tidspunkter eller på andre steder enn det ordinære tilbudet. Det kan også innebære at tilbudet utvikles som e-læring eller at det tilbys faglig tilrettelegging ved at det fokuseres på de arbeids- og næringslivsrettede delene av emnet.

Videre mener utvalget at UH-sektoren bør få mulighet til å tilby en form for kompetanseavtaler tilrettelagt enkeltpersoner mot betaling. I disse kompetanseavtalene kan de, om ønskelig, også la deler av sitt gratistilbud inngå. Med en kompetanseavtale ser utvalget for seg at studenten i samarbeid med studieveileder på lærestedet kartlegger kompetansebehovet sitt og legger opp et lengre studieløp bestående av flere emner. Ideen er at den enkelte gjennom en kompetanseavtale skal kunne få en skreddersydd pakke med hele eller deler av emner som finnes i det ordinære studietilbudet og emner som normalt tilbys mot betaling. Man kan også åpne for at det kan være eksterne aktører som i samarbeid med utdanningsinstitusjonen tilbyr slike kompetanseavtaler. En kompetanseavtale bør ha en minimumsstørrelse, for eksempel på 30 studiepoeng. Det må ligge tydelige retningslinjer til grunn slik at deltagere på slike kompetanseavtaler ikke fortrenger ordinære studenter på utdanning som tilbys gratis.

Utvalget foreslår også at enkeltpersoner som allerede har tatt en grad skal kunne kjøpe seg inn på samtlige emner som befinner seg på samme gradsnivå som vedkommende har, uavhengig av fagbakgrunn.

Dette muliggjør forretningsmodeller for UH-sektoren hvor personer som ønsker å ta en utdanning mens de er i jobb kan få veiledning, oppfølging, spesielt tilrettelagte emner og deler av ordinære studier. Samtidig legger disse endringene opp til at det faglige innholdet som benyttes i den ordinære undervisningen i større grad enn kan brukes i tilbudet om betalingsstudier. Slik gjenbruk er fornuftig, det er både effektiviserende og besparende. Om begge gruppene med studenter kan undervises i samme rom innebærer det noen klare fordeler. De nye unntakene er ikke ment som en betalingsvei inn på populære studier som det er vanskelig å komme inn på. Det må derfor utredes hvilke begrensninger som skal knyttes til forslaget. Helt konkret ønsker utvalget at: (1) man ikke skal kunne betale seg til hele grader annet enn erfaringsbaserte mastergrader, og (2) ordinære grader ikke skal kreve deltagelse i emner som kun gis mot betaling, og (3) betalingsstudenter ikke skal fortrenge vanlige studenter i stor grad – hverken i fulltegnede eller ledige gratisemner.

Gjennomgang av regelverket

Utvalget foreslår at det gjøres en helhetlig gjennomgang av regelverket for finansiering av livslang læring. Med de nye unntakene i egenbetalingsforskriften foreslår utvalget en tilgjengeliggjøring av eksisterende tilbud. Utover dette er det viktig at hele regelverket for finansiering av livslang læring harmoniseres med målsettingene i kompetansereformen Lære hele livet, og den påfølgende stortingsmeldingen om arbeidslivsrelevans i utdanningen. Dersom man oppfordrer til økt samspill mellom akademia og næringslivet, må også regelverket legge til rette for det.

BOA-reglementet sier lite om hvilke utdanningstjenester som kan tilbys som oppdrag, men er tydelig på at tilbud mot enkeltstudenter reguleres av egenbetalingsforskriften. Det kan likevel finnes situasjoner der det er uklart hvilket av regelverkene som skal brukes. Dette bør Kunnskapsdepartementet tydeliggjøre. Det kan vurderes om det er hensiktsmessig å samle alle bestemmelsene om kjøp av utdanning i et regelverk som regulerer både virksomheters og enkeltpersoners adgang til å kjøpe utdanningstjenester.

Utvalget foreslår i kapittel 16.2 at det på frittstående emner som tilbys mot betaling til enkeltpersoner skal være eksamensrett også for studenter uten generell studiekompetanse. Dette fritaket fra generell studiekompetanse bør også kunne gjelde frittstående emner som finansieres gjennom bidrag eller oppdrag. Her kan man se til Sveriges erfaringer med oppdragsutdanning som gir studiepoeng (Utbildningsdepartementet, 2002; Lunds Universitet, 2019). Videre foreslår utvalget at det i rapporteringen av bidrags- og oppdragsaktivitet bør framgå om aktiviteten er utdanning eller forskning. Det vil gi et bedre kunnskapsgrunnlag for hva UH-sektoren samarbeider med omverdenen om.

10.3.5 Forventede effekter

Unntak i egenbetalingsforskriften foreslått av utvalget medfører besparelser i utvikling av nye tilbud fordi innhold gjenbrukes. Det vil bli mulig for institusjonene å ta betalt for arbeidslivstilrettelagte emner som tilbys til både individer og virksomheter. UH-sektoren vil kunne ta større ansvar for tilbud av videreutdanning rettet mot små og mellomstore bedrifter og enkeltpersoner.

Forslaget kan innebære at UH-sektoren blir mer opptatt av betalingsstudenter. Utvalget mener imidlertid at dette ikke vil gå på bekostning av tilbudet til ordinære studenter. I dag er omtrent seks prosent av utdanningen ved de statlige institusjonene enten helt eller delvis finansiert gjennom studentbetaling (Universitets- og høgskolerådet, 2018; DBH, 2019b). Ekstern finansiering av utdanning gjør det mulig for institusjonene å øke sin kapasitet uten å være avhengig av statlig bevilgning. En god blanding av ferske og erfarne studenter kan også gi faglige gevinster for begge studentgruppene.

Formålet med å gjennomgå regelverket er å etablere tydelige tolkninger, og å foreslå endringer som sørger for at regelverket tilpasses behovene for samspill mellom sektoren og samfunns- og arbeidslivet. Dette har potensiale til å skape store endringer for sektoren og på sikt bidra til et større tilbud av kurs og emner tilpasset å lære hele livet.

10.3.6 Iverksetting

Kunnskapsdepartementet forvalter Universitets- og høyskoleloven, egenbetalingsforskriften og BOA-reglementet. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet starter en større jobb med å gjennomgå og vurdere å endre egenbetalingsforskriften og BOA-reglementet. Til grunn for et slikt arbeide bør det ligge en ambisjon om at det til enhver tid er god kjennskap til, og klarhet rundt, mulighetene i regelverket som styrer akademias samarbeid med omverdenen. Det trengs også avklaringer knyttet til de mulighetene som ligger i statsstøtteregelverket, og hva som skal være gjeldene praksis i norsk utdanningssektor når det kommer til å ta i bruk de mulige unntakene som beskrives av Lund og Co (2019).

Utvalget mener også at det er et behov for relativt omfattende regelendringer. Unntakene i egenbetalingsforskriften som utvalget foreslår åpner for hensiktsmessige måter å tilby utdanning mot betaling. I noen grad åpner de for helt nye forretningsmodeller for sektoren. Utvalgets forslag må utredes videre, og utformes slik at de ikke kommer i konflikt med gratisprinsippet.

Universitets- og høyskolelovutvalget (lovutvalget) er nedsatt for å vurdere og foreslå endringer i Universitets- og høyskoleloven og forskriftene som er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i loven. Målet for lovutvalgets arbeid er at regelverket tydelig skal beskrive ansvar, rettigheter og plikter for de høyere utdanningsinstitusjonene og deres studenter og ansatte. Utvalget er kjent med at lovutvalget ser nærmere på regelverket for egenbetaling, og håper at vurderingene og forslagene som dette utvalget presenterer kan tas med videre i deres arbeid. Lovutvalget har bedre forutsetninger for å vurdere de administrative og juridiske konsekvensene av forslagene som presenteres her. Det ligger ikke i lovutvalgets mandat å vurdere BOA-reglementet. Vi oppfordrer likevel til at de omtaler BOA-reglementet.

10.3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget foreslår at egenbetalingsforskriften endres slik at det blir lettere for UH-sektoren å tilby utdanning tilrettelagt for folk i jobb. Det øker handlingsrommet i UH-sektoren og kan på den måten øke tilbudet av fleksibel utdanning.

Dersom tiltaket fører til at det blir opprettet flere emner med full brukerbetaling vil det ikke ha en kostnad for myndighetene. Hvis tiltaket øker tilbudet av emner som er delvis eller helt offentlig finansiert, vil det føre til økte offentlige kostnader. Hvis tiltaket fører til at UH-sektoren produserer færre gratis emner, vil det redusere myndighetenes kostnader. Det er imidlertid usikkert hvor mye tilbudet vil endre seg som følge av tiltaket, og det er derfor ikke gjort en kostnadsberegning.

Et tydeligere regelverk vil komme utdanningsinstitusjonene til gode ved at de kan redusere ressursbruken på tolkning av regelverket knyttet til sine bidrag- og oppdragsfinansierte aktiviteter. Utover dette vil økt bidrag- og oppdragsfinansiert aktivitet skape økt økonomisk handlingsrom for UH-institusjonene, hvilket igjen avlaster behovet for at staten tilfører midler.

10.4 Kandidatindikatorens virkning for livslang læring

Som en del av mandatet er utvalget bedt om å se på hvilke muligheter og hindringer som finnes for utdanningssektoren til å tilby relevante og fleksible tilbud. Finansieringssystemet er sentralt i denne vurderingen, da det legger mye av premissene for hvordan den enkelte institusjon handler. Vi har tidligere påpekt at finansieringssystemet ikke er godt tilpasset målsettingen om at flere skal lære hele livet. Dette diskuteres blant annet i kapittel 10.1 og i kapittel 8. De kryssende interessene mellom studenter som skal fullføre en grad og arbeidslivets behov for tilbud som er tilpasset det å være i jobb, er særlig tydelige i den nye indikatoren for kandidatproduksjon som regjeringen innførte i 2017. Kandidatindikatoren er enda ny og det er usikkert hvilken effekt den vil få. Utvalget mener imidlertid at den kan ha en uheldig virkning for tilbudet av fleksible og mindre omfattende utdanningstilbud. Målsettingen med å innføre kandidatindikatoren er å øke gjennomstrømmingen ved å styrke kvaliteten i utdanning. Likevel er det utfordrende om arbeidet med å øke gjennomstrømningen i høyere utdanning går på bekostning av tilbudet som er egnet for livslang læring.

I dette kapitlet problematiserer vi hva slags virkninger kandidatindikatoren har på institusjonenes insentiver til å gi et studietilbud som er tilpasset at flere skal lære hele livet. Vi belyser hvordan ulike modeller i større grad kan likestille de ulike formene for utdanning i finansieringssystemet og peker på ulike innretninger som i større grad ivaretar både livslang læring og gjennomstrømming i utdanningen. En mulig slik innretning vi ser nærmere på er en aldersbestemt kandidatindikator.

10.4.1 Problembeskrivelse

Bakgrunnen for å innføre et insentiv til kandidatproduksjon

I Prop. 1 S (2016–2017) henviser Kunnskapsdepartementet til Hægeland (2015) sitt forslag om en indikator for kandidatproduksjon. Proposisjonen argumenterer for at kandidatindikatoren vil styrke insentivet til å arbeide for høy kvalitet i utdanningene. Underforstått vil gjennomføringen øke dersom kvaliteten i utdanningen øker. I Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning legger regjeringen fram sitt syn på kvalitet i utdanningen. Utdanninger av høy kvalitet legger godt til rette for at studentene skal:

• oppnå best mulig læringsresultater og personlig utvikling

• møte relevante utdanninger som forbereder dem godt for aktiv deltagelse i et demokratisk og mangfoldig samfunn, og for en framtidig yrkeskarriere

• gjennomføre utdanningen mest mulig effektivt

Til grunn for innføringen ligger altså et ønske om at norske studenter oftere og raskere skal fullføre sin grad. Kunnskapsdepartementet understreker at man lenge har arbeidet for å øke gjennomføringen i høyere utdanning, og til en viss grad lyktes.

Å bedre gjennomføringen i høyere utdanning var et av målene i Kvalitetsreformen. I årene etter innføringen av Kvalitetsreformen økte antallet avlagte studiepoeng per student. Flere av dem som fullførte, gjorde det på normert tid, men det var små endringer i frafallet. De siste årene har også gjennomføringen snudd til det bedre: Nyere data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at andelen som fullfører en bachelorgrad i løpet av fem år, har økt fra 58 prosent for studentkullet som startet i 2005, til 66 prosent for kullet som startet i 2010 (Meld. St. 16 (2016–2017)).

Videre skrives det at

tall fra EaG [Education at a Glance] 2016 viser at norske studenter gjennomfører på normert tid i større grad enn i andre land. I de landene som deltok i undersøkelsen, gjennomførte 41 prosent av bachelorstudentene i gjennomsnitt på normert tid. Norge og Danmark ligger til sammenligning begge på 50 prosent gjennomføring på normert tid, mens Finland og Sverige ligger rundt 40 prosent. Etter ytterligere tre år stiger fullføringsgraden i gjennomsnitt til 69 prosent, mens den i Norge ligger på 76 prosent og i Danmark på 81 prosent (Meld. St. 16, 2017).

Sammenlignet med andre land er altså ikke fullføringen i Norge svak. Når argumentasjonen for å innføre et insentiv til kandidatproduksjon tar utgangpunkt i at det er lav gjennomføring av grader i Norge, er det et uttrykk for at fullføringen likevel ikke anses som god nok.

10.4.2 Dagens regelverk

Utformingen av kandidatindikatoren

Med den nye indikatoren blir høyskolene og universitetene belønnet ut ifra hvor mange som tar en grad, i tillegg til hvor mange studiepoeng de produserer. 20 prosent av midlene som lå i indikatoren for studiepoengproduksjon ble flyttet til den nye indikatoren, og totalt dreier dette seg om 1,6 milliarder kroner (Kunnskapsdepartementet, 2016b). Sektoren får de samme pengene, men tildeling fordeler seg litt annerledes. Institusjonene får mindre penger for hvert emne, eller studiepoeng, de produserer, men en stor sum ved slutten av gradsstudentenes studieløp dersom vedkommende fullfører. Pengene fordeler seg også litt annerledes mellom institusjonene. Generelt har de nye universitetene noe høyere gjennomføring enn de gamle institusjonene. UiO og UiB hadde henholdsvis 30 prosent og 37 prosent fullføring på normert tid for bachelorstudenter som begynte i 2014. Mer profesjonsrettede universiteter som NTNU, UiA og OsloMet lå vesentlig høyere på henholdsvis 49 prosent, 51 prosent og 53 prosent. Høyskolene i Volda og Høyskolen på Vestlandet ligger enda høyere med 55 prosent og 57 prosent fullføring normert tid (Kunnskapsdepartementet, 2018d). Disse tallene henger tett sammen med hva slags utdanning de ulike institusjonene tilbyr. Ifølge Kunnskapsdepartementet er det langt høyere gjennomføringsgrad i profesjonsutdanningene enn i de klassiske disiplinfagene (Meld. St. 16 (2016–2017)).

Hægeland (2015) pekte på kandidatindikatorens virkning på det ikke-gradsgivende studietilbudet som en vesentlig utfordring, og mener at den effekten taler for at studiepoengindikatoren holdes betydelig sterkere enn en kandidatindikator. Kunnskapsdepartementet la likevel inn kandidatindikatoren med vesentlig sterkere virkning enn det Hægeland (2015) anbefalte, uten å videre drøfte konsekvensene for livslang læring. Kandidatindikatorens utforming, og virkning på satsene i finansieringssystemet framgår fra tabell 10.1.

Virkninger for livslang læring

Før kandidatindikatoren ble innført fikk UH-sektoren betalt like mye for hvert studiepoeng uavhengig om det inngikk i en grad eller ble tatt som et enkeltstående emne. I dag får de betalt 38 prosent mer for studiepoeng som inngår i en mastergrad sammenlignet med studiepoeng som ikke utløser noen grad. Dette er til ulempe for studenter som ikke har intensjon om å ta en grad fordi:

• institusjonene har insentiver til å tilby studier som fører til en grad

• institusjonene har insentiver til å ta opp folk som planlegger, og normalt fullfører, en grad

• institusjonene har insentiver til å fokusere på gradsstudentene

Statistikk over fullføringsgraden for norske studenter viser at eldre studenter oftere avbryter studiet i løpet av det første året, og at det er langt færre eldre enn yngre som fullfører grader (SSB, 2018g). Dette bildet kan forsterke effekten av kandidatindikatoren for eldre studenter.

Utvalget er satt til å undersøke hvilke muligheter utdanningsinstitusjonene har for å tilby fleksible opplæringstilbud som er godt tilpasset arbeidslivets behov, og samtidig til å adressere hva som er de mulige hindringene. Utvalget påpeker at kompetansebehovet vil variere mellom personer og virksomheter, og avhenge for eksempel av situasjonen på arbeidsmarkedet. Raskere teknologiskifter kan føre til behov for hyppigere, mindre og mer fleksible kompetanseløft.

Tabell 10.2 oppsummerer virkningen av kandidatindikatoren for ulike studentgrupper.

På dette grunnlaget mener utvalget at indikatoren for kandidatproduksjon skaper skjevheter i finansieringssystemet for høyere utdanning fordi den favoriserer gradsstudier. Den gir institusjonene insentiv til å ta opp studenter som har høy fullføring av grader, og til å sentrere studietilbudet sitt rundt grader heller enn et mangfold av ulike former for utdanning. Dersom man tar utgangspunkt i at arbeidslivet har behov for raske kompetanseløft for sine ansatte, går innføringen av kandidatindikatoren på tvers av målsettingen om at flere skal lære hele livet. I tillegg til at kandidatindikatoren har negative konsekvenser for livslang læring, er det også mulig å sette spørsmålstegn ved de generelle virkningene av selve indikatoren. Oppsummert betyr kandidatindikatoren at:

• Å sette opp et emne som ikke inngår i en grad, eller der studentene i liten grad vil ta en grad, gir langt mindre uttelling i det resultatbaserte systemet etter innføringen av gradsbonus.

• Å ta inn studenter som ikke har som mål om å ta en grad (for eksempel en enkeltemnestudent) er mindre lønnsomt enn å ta inn studenter som skal ta en grad.

Kandidatindikatoren støtter altså bare en lære hele livet-strategi som innebærer å ta hele grader. Den står derfor i sterk kontrast til utvalgets foreslåtte syn på å lære hele livet gjennom kortere, tilrettelagte utdanningstilbud.

10.4.3 Målsetting

Utvalget har sett på ulike mekanismer i finansieringssystem opp mot målsettingen om at flere skal lære hele livet. UH-sektoren bør få tydeligere insentiver dersom den skal være en sentral aktør i et framtidig system for livslang læring. Særlig peker utvalget på at finansieringssystemet må balansere det å støtte opp under hele gradsstudier, med det å støtte opp under et system for å lære hele livet. Det må være en målsetting å kunne finne ordninger som i større grad ivaretar begge hensyn. Som et ledd i kompetansereformen Lære hele livet finnes det allerede betydelige midler som UH-sektoren kan søke for å utvikle nye arbeidslivsrelevante og tilpassa emner, men disse midlene ligger utenfor det ordinære finansieringssystemet. Det er også viktig å påpeke at midlene i hovedsak går til utvikling og ikke langsiktige formål som drift eller utstyrsinvesteringer. Utvalget mener det skal være en langsiktig målsetting om å inkludere disse insentivene i det ordinære finansieringssystemet.

10.4.4 Konkret utforming

Utvalget ber Kunnskapsdepartementet om å vurdere ordninger som i større grad kan ivareta hensynet til både kandidatproduksjon og livslang læring. En mulig vei kan være å reversere kandidatindikatoren for studenter over 30 år.

Insentivet for kandidatproduksjon er nylig innført og utvalget anbefaler ikke å reversere kandidatindikatoren på nåværende tidspunkt. Utvalget foreslår å innføre en omfattende tilskuddsordning, Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (se kapittel 9), som vil gi UH-sektoren økonomisk kraft til å utvikle og drifte tilbud som bidrar til målsettingen om at flere skal lære hele livet. Etter å ha høstet erfaringer fra programmet, bør Kunnskapsdepartementet stake ut veien videre for UH-sektorens framtidige finansieringssystem. Kunnskapsdepartementet må da vurdere om det fortsatt skal være to separate finansieringsmekanismer for UH-sektorens tilbud av livslang læring, eller om de ønsker å inkludere insentiver for arbeidslivsrelevante utdanningstilbud i det ordinære finansieringssystemet. Utvalgets innspill til denne prosessen er at de ulike formene for utdanningstilbud bør få en jevnere stilling i finansieringssystemet.

I kapittel 10.3 anbefaler utvalget at Kunnskapsdepartementet legger om rapporteringen på bidrag- og oppdragsfinansiert aktivitet slik at det skilles på utdanning og forskning. I den sammenhengen kan man også vurdere styrken og innretningen på BOA-indikatoren i det resultatbaserte finansieringssystemet. EU-indikatoren, som er lagt inn med svært sterk virkning sammenlignet med de andre forskningsinsentivene, virker å ha hatt god effekt (Kunnskapsdepartementet, 2018f).

Utvalget vil også peke på at dagens finansieringssystem ikke er tilpasset heldigitale, studiepoenggivende tilbud som kan oppskaleres til et ubegrenset antall studenter. Et slikt tilbud vil kunne gi høy inntjening for lærestedet, dersom det distribueres med lav marginalkostnad. Dette illustrerer poenget om at en utvikling av nye former for utdanning medfører et behov for å endre finansieringssystemet og for å lage nye forretningsmodeller for utdanning. Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet må ta initiativ til et slikt arbeid.

Aldersbestemt kandidatindikator

Kandidatindikatoren er lagt inn med sterk virkning, og det kan få uheldige konsekvenser for tilbudet av ikke-gradsgivende studier. Utvalget har sett på muligheten for å fjerne kandidatindikatoren for studenter over 30 år. Eldre studenter fullfører påbegynte grader sjeldnere enn det unge studenter gjør, derfor har kandidatindikatoren ekstra sterk virkning for denne gruppen. Det er mulig å se for seg situasjoner der UH-institusjoner retter studietilbudet sitt mot de studentgruppene som har høyere fullføring av grader, heller enn å gjøre tiltak for å faktisk øke fullføringsgraden.

Dersom man skal fjerne kandidatindikatoren for studenter over 30 år, må institusjonene premieres på annet vis for denne studentgruppen. Det enkleste vil være å gå tilbake til det gamle systemet der alle midlene i utdanningsinsentivet er knyttet til studiepoengproduksjon. På denne måten vil uttellingen pr. studiepoeng være lik for både enkeltemnestudenter og gradsstudenter over 30 år. Dette har både fordeler og ulemper.

Fordeler:

• UH-sektoren får sterkere insentiver til å tilby frittstående emner til voksne studenter. Dette er i tråd med hva utvalget ellers har av tiltak.

• Insentivet til kandidatproduksjon beholdes for majoriteten av gradsstudentene.

Ulemper:

• Det resultatbaserte finansieringssystemet blir mer komplisert.

• Det kan bli noen uheldige vridninger ved at institusjonene har ulike insentiver for ulike aldersgrupper.

• Eldre studenter har den laveste gjennomføringsgraden.

Utvalget har valgt å ikke gjøre noen nærmere utredning av alternativer til kandidatindikatoren, men ønsket å illustrere at det finnes måter å avgrense de negative virkningene kandidatindikatoren har på livslang læring. Utover det allerede nevnte alternativet med en aldersbestemt kandidatindikatoren er det mulig å se på alternativer som en lukket budsjettramme for kandidatindikatoren eller å fjerne gradsbonus for de studentene som allerede har tatt en grad.

10.4.5 Iverksetting

Utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet gjennom løpende evaluering sørger for at UH-sektorens finansieringssystem har en innretning som er hensiktsmessig for de mål og ambisjoner regjeringen har satt, og håper at utvalgets innspill kan inngå i dette arbeidet.

Kunnskapsdepartementet må vurdere om de ønsker å opprette en ny arbeidsgruppe som skal gjøre en gjennomgang av insentivstrukturen for de høyere utdanninginstitusjonene. Utvalget mener det er grunnlag for å vurdere dette med bakgrunn i de forventende endringene utdanningssektoren står overfor i de kommende årene.

Utvalget foreslår at Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (kapittel 9) får prioritet. Programmet vil kunne ivareta hensynet til livslang læring i høyere utdanning på en god måte. Det vil skape et mer fleksibelt studietilbud for alle, ved å fungere som et parallelt finansieringssystem. Kunnskapsdepartementet kan benytte erfaringene fra programmet når de skal stake ut veien for et framtidig finansieringssystem. Det vil være tydelige fordeler med å samle de finansielle insentivene i et system. Erfaringer med dette programmet kan, sammen med evaluering av kandidatindikatoren, danne et grunnlag for å diskutere hvordan hensyn til livslang læring skal innfases i det ordinære finansieringssystemet.

10.4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dersom man fjerner kandidatindikatoren for studenter over 30 år vil det redusere de offentlige overføringene til UH-sektoren. Det kompenseres ved å øke resultatfinansieringen tilsvarende for studiepoengproduksjon for kandidater i den samme aldersgruppa. Gitt at lærestedenes atferd ikke blir påvirket vil ikke tiltaket ha effekt på offentlige utgifter eller UH-sektorens inntekter.

Det kan imidlertid være at lærestedene atferd endres som følge av tiltaket, for eksempel ved at de blir mindre opptatt av å få studenter over 30 år til å fullføre grader. Hvis det igjen fører til at studentene slutter tidligere enn de ellers ville ha gjort vil det redusere myndighetens overføringer til UH-sektoren. Hvis det fører til at studentene bruker lengre tid på å studere enn de ellers ville ha gjort vil det føre til at UH-sektorens kostnader øker.

11 Fagskoler for livslang læring

Stadig raskere teknologiske endringer stiller krav til kontinuerlig utvikling i utdanningene slik at de er relevante for studenter og arbeidsliv. Dette er spesielt aktuelt for fagskoleutdanningene, som har som formål å være fleksible og yrkesrettede. Fagskoleutdanningene skal tilpasse seg ny teknologi og nye trender, i tråd med behov i arbeidslivet (Meld. St. 9 (2016–2017)). Meld. St. (2016 – 2017), Fagfolk for fremtiden, skulle legge til rette for kvalitetsutvikling og vekst i søkingen til fagskolene. Bakgrunnen for meldingen var en offentlig utredning av fagskolesektoren, der målet var å gjøre fagskolen til et mer attraktivt utdanningsvalg (NOU 2014: 14).

I tiltakene beskrevet i dette kapitlet kommer utvalget med forslag til endringer i fagskolens rammer, slik at fagskolens utdanningstilbud kan bli større, mer fleksibelt og mer omstillingsdyktig.

Utvalget kommer med følgende forslag til tiltak:

• Fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett.

• Kravet om at fagskoler kun kan tilby utdanninger på minimum 30 studiepoeng, samt tidskravet, fjernes.

• Det resultatbaserte tilskuddet gis tilbake til de enkelte fagskolene i stedet for fylkeskommunen.

I kapittel 11.1 beskrives problemstillingen nærmere, mens kapittel 11.2 beskriver målgruppen de foreslåtte tiltakene er ment å treffe. Kapittel 11.3 beskriver kort dagens regelverk og rammer. I kapittel 11.4 konkretiseres tiltakene, mens kapittel 11.5 og 11.6 tar for seg henholdsvis forventede effekter og tenkt iverksetting. I kapittel 11.7 beskrives de økonomiske og administrative konsekvensene.

11.1 Problembeskrivelse

Det er et ønske om at fagskoleutdanning skal være framtidsrettet og ettertraktet i arbeidslivet, og at flere skal velge å ta en fagskoleutdanning. Det er flere forhold utvalget mener står i veien for dette ønsket, og som begrenser fagskolenes rolle i livslang læring.

På flere av innspillsmøtene som har vært avholdt som en del av kompetansereformen Lære hele livet, og til utvalget, har det kommet innspill om at NOKUTs behandlingstid er et hinder for at fagskolene kan opprette tilbud raskt og i tråd med næringslivets behov (Kompetanseforum Østfold, 2018). Det som finnes av empirisk belegg for å understøtte dette er NOKUTs årsrapport (NOKUT, 2018c). Ifølge årsrapporten er ambisjonsnivået på institusjonsakkreditering at søknader skal behandles innen ni måneder, men 17 prosent av søknadsbehandlingene ble forsinket i 2017. For akkreditering av nye studietilbud skal alle søknader behandles innen neste søknadsfrist, men 56 prosent var forsinket i 2017. Dette betyr at det kan gå halvannet år før søknaden er ferdigbehandlet av NOKUT. Denne potensielle forsinkelsen som følger med opprettelse av tilbud, mener utvalget hemmer fagskolene i å tilby opplæring som er i tråd med arbeidslivsrettet kompetansepåfyll og livslang læring.

NOKUT er klar over at lang behandlingstid er et hinder for tilbyderne av utdanning. De er derfor i ferd med å utforme en ny akkrediteringsprosess som skal gjelde for høyskoler og fagskoler. Den nye prosessen er ment å lette søknadsbehandlingen hos NOKUT ved at den eksterne faglige vurderingen deles mellom søker og NOKUT. Den nye prosessen åpner opp for at alle fagskoler som har blitt akkreditert én gang kan ordne en ekstern faglig vurdering av en ny fagskoleutdanning. Deretter vurderer NOKUT søknaden om akkreditering. Målet med denne nye prosessen er at behandlingstiden skal bli kortere hos NOKUT, men utvalget mener at de foreslåtte endringene ikke er tilstrekkelig.

Det er også slik at fagskolene i hovedsak kun kan tilby utdanninger som tilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid, og alle utdanningene må ha et omfang på 30, 60, 90 eller 120 studiepoeng. Dette er hva som er gjeldende dersom fagskolene skal bruke offentlige midler i opprettelsen av utdanninger. Dette betyr at fagskolene ikke får offentlig finansiering for

• utdanninger som er mindre enn 30 studiepoeng

• å tilby opptak til enkeltemner som er mindre enn 30 studiepoeng

Dersom fagskolene har tilbud som er i strid med dette, kategoriseres de som ikke-formell opplæring, og blir ikke godkjent av NOKUT. Da er det den enkelte deltager som må finansiere tilbudet. Dersom man skal lære hele livet, er det nødvendig å kunne kombinere opplæring med å være i jobb (NITO, 2018; Voksensopplæringsforbundet, 2019; Kompetanseforum Østfold, 2018; Akademikerne, 2019). Utvalget mener korte utdanninger og moduler er mer forenlig med dette målet, da det ikke vil kreve at en arbeidstager går ned i stillingsprosent i like stor grad som ved lengre og tyngre utdanninger. Dette er essensielt ettersom mange av fagskolestudentene tilhører en aldersgruppe som primært er yrkesaktive. Det at fagskoleutdanningene har et omfangskrav har også blitt problematisert av ulike interessegrupper (Norske utdanningssentre, 2019; Kompetanseforum Østfold, 2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Utvalget mener finansieringsmodellen for fagskoler gir liten økonomisk motivasjon for å utvikle nye studier som er i tråd med arbeidslivets og framtidens behov. Fagskolenes finansieringsordning består av et grunntilskudd og et resultatbasert tilskudd, men det resultatbaserte tilskuddet går til fylkeskommunen som skoleeier (vertsfylke for de private fagskolene) – ikke fagskolen selv. Utvalget mener at fagskolene har færre insentiver til å utvikle utdanninger som er ettertraktet når resultattilskuddet ikke går direkte til tilbake til skolene.

11.2 Målgruppe

Målgruppen for tiltakene er bred. Ved å gjennomføre tiltakene vil studentene få flere tilbud, fagskolene blir mer attraktive ved at de kan tilby flere utdanninger og emner, og næringslivet vil kunne dra nytte av personer med spisskompetanse innen flere felt. Et bredt tilbud innen fagutdanning vil også være gunstig for personer som ønsker å lære hele livet, ved at man enklere kan spe på med kompetanse gjennom å ta korte utdanninger eller enkeltemner.

I dag er det om lag 15 000 fagskolestudenter i Norge. Dette antallet har vært relativt stabilt de seneste årene, men med en liten vekst fra 2016 til 2017. Nå skal det også trappes opp med 1 276 nye studieplasser fram til 2020 (Kunnskapsdepartementet, 2018e). Det er tenkt at studieplassene skal øke særlig innenfor helsefagene og de tekniske fagene. Som vist i figur 11.1, er helsefagene og de tekniske fagene de mest populære fagfeltene, hvor helsefagene har hatt en økning med årene.

Kilde: SSB, 2017a

Hva gjelder kjønnsfordeling på disse fagfeltene, tar flest kvinner helsefag og flest menn tar tekniske fag. Av det totale antallet som tar fagskoleutdanning utgjør menn omtrent 60 prosent. Kvinneandelen har dog økt jevnt siden 2015, som vist i figur 11.2.

Kilde: SSB, 2017a

Omtrent en tredjedel av de som tar en fagskoleutdanning er i aldersgruppen 21–25 år, og over en fjerdedel er 26–35 år, jf. figur 11.3. Dette tyder på at en stor andel av de som tar en fagskoleutdanning er personer i en aldersgruppe som er en sentral del av arbeidsstyrken.

Kilde: SSB, 2017a

11.3 Dagens regelverk

Fagskole er i dag en beskyttet tittel, og en fagskoleutdanning krever akkreditering fra NOKUT. Fagskoler som får akkreditering for et fagområde har fullmakt til å selv opprette og legge ned fagskoleutdanninger innenfor dette fagområdet, men må søke NOKUT om opprettelse av utdanninger og fag på nye fagområder. Til sammenligning kan akkrediterte universiteter opprette nye studietilbud på alle nivåer og områder uten å søke NOKUT (Kunnskapsdepartementet, 2016a). Akkrediterte høyskoler har fullmakt til å opprette studietilbud på alle nivåer innenfor fagområder der de har rett til å gi doktorgrad, samt på alle fagområder på bachelorgradsnivå (NOKUT, 2019a). En slik fullmakt til å opprette studietilbud kalles selvakkreditering. Selvakkrediteringsretten innebærer at utdanningsinstitusjonene selv må ha prosedyrer som sikrer at utdanningene har den kvaliteten som kreves i henhold til universitets- og høyskoleloven, samt departementets og NOKUTs forskrifter (Kunnskapsdepartementet, 2016a).

Fagskoleloven skal legge til rette for fagskoleutdanning av høy kvalitet og for at fagskolestudentene får gode undervisningsvilkår. Dagens regelverk krever at utdanningene tilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid (Fagskoleloven, 2018, § 4). I noen tilfeller er det mulighet for å søke NOKUT om å gi en fagskoleutdanning som tilsvarer tre års utdanning på fulltid. Det er også et krav om at utdanningen må ha et omfang på 30, 60, 90 eller 120 studiepoeng (Fagskoletilsynsforskriften, 2018, § 3-1).

Fagskolenes finansieringsordning består av 80 prosent grunntilskudd, og 20 prosent resultatbasert tilskudd med en åpen ramme (Abelia, 2017; Kunnskapsdepartementet, 2018a)1. Det resultatbaserte tilskuddet beregnes ut ifra det samlede antall studiepoeng avlagt ved fagskolene i hvert enkelt fylke. Det resultatbaserte tilskuddet går til fylket, og ikke til den enkelte fagskolen (Abelia, 2017). Til sammenligning får institusjonene i UH-sektoren det resultatbaserte tilskuddet selv.

11.4 Konkret utforming

Utvalget anbefaler å gjøre det mulig for fagskoler å søke som selvakkrediteringsrett for alle fagområder. Fagskolene gjennomgår da samme akkrediteringsprosess i regi av NOKUT som universiteter og høyskoler gjør i dag. Ved en slik selvakkrediteringsrett gis fagskolene mulighet til å opprette studietilbud innen flere fagområder raskere, ettersom de unngår en saksbehandlingsprosess med godkjenning av NOKUT i forkant. NOKUT fører heller tilsyn i etterkant.

Utvalget anbefaler å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må tilsvare et halvt år til to års utdanning på fulltid, og at utdanningen må være på minimum 30 studiepoeng for å kvalifisere til offentlige tilskuddsmidler. Utvalget mener det ikke er behov for å sette en nedre studiepoenggrense for utdannings som tilbys. I praksis vil det ofte være en nedre grense for hvor lite omfanget av tilbud kan være og samtidig tilfredsstille kvalitetskravene. At fagskolene får mulighet til å tilby kortere emner som en del av sin ordinære virksomhet, kan fremme kontinuerlig læring, særlig for sysselsatte. En forutsetning er at kvalitetskravene blir oppfylt etter regelverket, slik at kvaliteten på de utdanningene som er under 30 studiepoeng ikke anses som dårligere enn de utdanningene som er lengre.

Hva gjelder finansieringssystemet anbefaler utvalget at det resultatbaserte tilskuddet skal komme fagskolene selv til gode. Slik det er i dag, er det fylkeskommunen som får tilskuddet, og fordeler det mellom lokale fagskoler og andre utgiftsposter slik de ønsker. At fagskolene selv blir premiert med det resultatbaserte tilskuddet, vil skape gode insentiver for å tilby godt tilrettelagte og attraktive utdanninger og emner. Dette tiltaket er fornuftig ettersom det er hver enkelt fagskole som har ansvaret for å få fagskolestudentene gjennom utdanningsløpet (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Disse tiltakene vil i sin helhet føre til at regelverket for og administreringen av fagskolesektoren og UH-sektoren blir likere.

11.5 Forventede effekter

Utvalgets forslag om å fjerne 30-poengsregelen samt raskere akkreditering, vil trolig føre til at flere ønsker å gå på fagskole. Det er blant annet fordi det ser ut til at korte utdanninger er attraktivt hos studentene. Fagskolestudenter på kortere utdanninger er mer tilfredse enn fagskolestudenter på lengre utdanninger, og de som studerer deltid er mer tilfredse enn de som studerer heltid (Hauge & Øygarden, 2018). Blant annet er de som studerer helse- og sosialfag mer tilfredse med studiet enn de som går tekniske fag, noe som trolig henger sammen med at de tekniske fagene ofte består av lengre studieløp som går på fulltid. Også frafallet i fagskoleutdanningene kan til dels skyldes at studentene hopper av studiene etter at de har deltatt i den delen av undervisningsrekken de anser som nødvendig for å dekke deres kompetansebehov. Disse to faktorene taler for at fagskolene skal kunne tilby kortere utdanninger og enkeltemner i de fagfeltene hvor det lar seg gjøre.

Den potensielle økningen i antall studenter taler for at det bør undersøkes grundigere om det vil være behov for ytterligere opptrapping av studieplasser og ressurser. Dette til tross for dagens plan om å øke antall studieplasser. Ettersom dagens finansieringssystem premierer studiepoengproduksjon framfor antall studenter, vil ikke en avvikling av studiepoenggrensen nødvendigvis skape insentiver hos skolene til å øke antall studenter for å øke den økonomiske gevinsten. Samtidig vil trolig noen studenter som i utgangspunktet hadde søkt opptak til en lengre utdanning, heller søke kortere utdanninger eller enkeltemner. Dette kan være en faktor som er med på å holde antallet studenter stabilt.

Selvakkrediteringsretten vil trolig føre til at fagskolene får et økt tilbud innen både korte og lange utdanninger. Det økte tilbudet vil kunne legge press på NOKUT som tilsyns- og godkjenningsmyndighet for kvaliteten i utdanningen. Dette er uheldig ettersom NOKUT allerede er bekymret for deres kapasitet til å føre tilsyn (NOKUT, 2018c). Fagskolenes selvakkrediteringsrett vil bøte på dette presset ved at NOKUT får frigitt ressurser fra godkjenning til tilsyn.

Både økt antall personer som tar fagskoleutdanning, og muligheten til å få et bredere kompetanseområde gjennom det økte tilbudet, vil trolig bli tatt godt imot i næringslivet. Blant annet fordi virksomheter har et behov for fagarbeidere (NOU 2018: 2). I NOKUT sin undersøkelse svarte omtrent 80 prosent av studentene positivt på spørsmålet om at studiet de går på var relevant for arbeidslivet (Hauge & Øygarden, 2018). Dette tyder også på at fagskoleutdanning er attraktivt hos virksomhetene.

Disse to tiltakene sikrer mer fleksibilitet for fagskolen, slik at nye tilbud kan etableres raskere enn i dag. Dette vil legge til rette for omstillingsdyktige fagskoler, noe som kan resultere i et mer markedsrettet utdanningstilbud. I tillegg vil fagskolene og universitet- og høyskolesektoren få likere vilkår, hva gjelder selvakkreditering og emnetilbud, enn hva som er tilfellet i dag. En omgjøring av dagens finansieringssystem der fagskolene får resultatstilskuddet, vil bidra til et tilbud med mer økonomisk fleksibilitet og insentiver til å tilby tilrettelagte og attraktive utdanninger og emner.

Tiltakene kan ha utilsiktede konsekvenser. En kan tenke seg flere utfordringer med at en tillater utdanninger som er kortere enn 30 studiepoeng. Et minstekrav på 30 studiepoeng forsikrer en form for kvalitet gjennom lengde og faglig dybde. Kvaliteten kan derfor bli noe utsatt ved kortere utdanninger. En kan også tenke seg at det er pedagogiske utfordringer knyttet til korte utdanninger, da det ikke er mulighet til å se den enkeltes progresjon og utfordringer like lett. Tilrettelegging kan derfor bli mer utfordrende.

Videre er fagskoleutdanninger som oftest praktiske, og flere utdanninger er knyttet til jobber der man jobber tett på pasienter, eller har ansvar for andre personers sikkerhet og lignende. Dersom det ved tilsyn av utdanningene blir avdekket at kvalitetskravene til blant annet innhold ikke er nådd, kan det ha konsekvenser for andre enn bare studenten selv.

11.6 Iverksetting

Tiltaket krever en gjennomgang og endring i fagskoleloven og tilhørende forskrifter. Det vil også kreve en omstrukturering av fagskolens finansieringsordning. En videre utredning av hvilken effekt endringer i tilskuddsordningen vil ha for fylkeskommunenes økonomi vil trolig være nødvendig for å sikre en god overgang. Utvalget vurderer at tiltaket kan iverksettes for alle fagskoler, og at en utprøving ikke er nødvendig.

11.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ved å tildele resultattilskuddet direkte til fagskolene, vil de selv få gevinsten av studiepoengproduksjon. Det gir insentiv til å øke produksjonen, noe som fører til behov for økte resultattilskudd fra staten. Samtidig gjør en slik endring at fagskolene produserer flere studiepoeng pr. krone fra staten.

Det å få selvakkrediteringsrett vil ikke medføre betydelige offentlige kostnader, men heller administrative konsekvenser. De administrative konsekvensene innebærer at NOKUT må bruke ressurser på tilsyn i stedet for godkjenning av nye utdanninger. Fagskolene må selv administrere tilbudet slik at det er i tråd med krav til kvalitet, innhold og omfang som framkommer i fagskoleloven og fagskoletilsynsforskriften. Dette innebærer et større organisatorisk behov, og potensielt flere ansatte, for de fagskolene som ønsker å være selvakkrediterende. En økning av administrative ansatte vil øke kostnadene til fagskolen. Ettersom finansieringssystemet premierer studiepoengproduksjon, kan en økning i fagskoletilbudet føre til at flere studenter avlegger studiepoeng, noe som øker statens kostnader knyttet til resultatfinanseringen.

I likhet med selvakkrediteringen, vil endring av reglene for minimumsgrenser for tid og omfang av fagskolestudier kunne medføre offentlige kostnader. Utvalget forventer ikke at antallet fagskolestudenter, og derav avlagte studiepoeng, vil øke drastisk. Dersom det viser seg at antallet som gjennomfører en fagskoleutdanning øker betydelig, og at resultatstilskuddets sum øker som konsekvens av dette, vil de offentlige kostnadene naturligvis øke. Utvalget anser ikke dette som negativt, da en økning i antall som tar en fagskoleutdanning er intensjonen med tiltaket. Kunnskapsdepartementet må derfor løpende følge med på dette og vurdere å styrke basisfinansieringen av fagskolene.

Det er usikkert hvor mye tilbudet vil endre seg, eventuelt øke, som følge av selvakkreditering og deregulering av omfang av fagskolestudier. Derfor forsøker vi ikke å tallfeste kostnaden av tiltakene.

Fagskolene må selv vurdere hvilke utdanninger de kan tilby under 30 studiepoeng, som også oppfyller kvalitetskravene som framkommer i lovverket og tilhørende forskrifter. På den ene siden betyr det at selvakkrediterende fagskoler må bruke ressurser på selvakkreditering, men på den andre siden slipper de å søke om akkreditering.

Dersom fagskolene skal få det resultatbaserte tilskuddet øremerket til sin institusjon, vil det påvirke fylkeskommunenes økonomi. For 2018 ble de resultatbaserte tilskuddene fordelt på basis av en gjennomsnittlig produksjon av studiepoeng over de tre siste årene. Samlet for alle fylkeskommunene utgjorde det resultatbaserte tilskuddet 125,2 millioner kroner i 2018 (tabell 11.1).

Det resultatbaserte tilskuddet i budsjettet for 2019 ble regnet ut på grunnlag av studiepoeng som var avlagt ved fagskolene i det enkelte fylket i 2017, og er på 137,4 millioner kroner. Det er en økning på 8,1 millioner kroner fra 2018 (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Selv om det resultatbaserte tilskuddet til fylkeskommunene for fagskoleutdanning ikke er betydelige sett i sammenheng med fylkenes totale budsjett, vil det kunne påvirke noen fylkers planer likevel.