Del 2
Vurderinger

7 Mål og prinsipper

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan endringene i arbeidslivet vil påvirke behovet for utdanning og opplæring framover, for både individer og for bedrifter. Utvalget skal se på hvilke muligheter og hindringer som møter individer, bedrifter og offentlige virksomheter som har behov for å oppdatere kompetansen sin, og om bedrifter underinvesterer i kompetanse.

Videre skal utvalget vurdere hvor godt utdanningssystemet er i stand til å møte behovene fra befolkningen og arbeidslivet til å lære hele livet, og hvilke muligheter og hindringer som finnes for at institusjonene skal bidra til dette.

Innledningsvis i kapittel 7.1 diskuteres de overordnede målsettingene for en kompetansereform og et system for å lære hele livet. Deretter diskuteres roller og ansvar, og hvordan et system for å lære hele livet skal dekke svært ulike behov og målgrupper. I kapittel 7.2 presenteres de prinsippene som utvalget har lagt til grunn for utformingen av tiltakene. Kapittel 7.3 gir et eksempel på hvordan dagens system og regelverk, etter utvalgets vurdering, ikke er et hinder for endret praksis, og hvor aktørene har et større mulighetsrom enn de i dag utnytter.

7.1 Målsettinger

Dette kapitlet tar for seg utvalgets syn på hva som bør være det overordnede målet for en kompetansereform og hva som bør kjennetegne et velfungerende system for å lære hele livet. Kapitlet går inn på begrep og ord som brukes for å beskrive det å lære hele livet, og hvorfor utvalget mener det er behov for at noen av de etablerte begrepene forkastes.

7.1.1 Overordnet mål

Nasjonal kompetansepolitisk strategi (NKPS) har som mål å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gir Norge et konkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god offentlig sektor, og som gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet. Strategien følges opp gjennom Kompetansepolitisk råd bestående av de samme aktørene som står bak NKPS. Se kapittel 3.1 for mer om NKPS.

Utvalget mener at hovedformålet med et system for å lære hele livet, må være å muliggjøre og å bidra til at ambisjonene i NKPS nås. Utvalget mener med andre ord at målet med et system for å lære hele livet er å gjøre det mulig for enkeltmennesker å tilegne seg kompetanse slik at de kan delta i arbeids- og samfunnslivet, samt redusere utenforskap. Systemet skal bidra til at virksomheter får tilgang til tilstrekkelig og kompetent arbeidskraft, og danne grunnlaget for et konkurransedyktig næringsliv og en effektiv offentlig sektor.

7.1.2 Framtidens behov

Demografi og velferd

All forskning, prognoser eller scenarier er det knyttet større eller mindre usikkerhet til. Usikkerheten varierer typisk med hvilken tidshorisont som betraktes. Jo lengre fram i tid, jo vanskeligere er det å si noe med sikkerhet.

Noen utviklingstrekk som vil påvirke norsk arbeids- og samfunnsliv er imidlertid godt dokumentert, og understøtter at det framover er behov for at flere deltar i arbeidslivet, at vi arbeider lenger, og at arbeidsstyrken har høy kompetanse.

Fram til 2050 vil andelen av befolkningen i arbeidsfør alder (15–74 år) avta med 5,5 prosentpoeng, og andelen over 80 år øke like mye (NHO, 2018). Utviklingen skyldes flere forhold. Fødselstallene har gått ned, og vi lever stadig lenger takket være økt levestandard, medisinske framskritt og stadig bedre helseteknologi. Perspektivmeldingen anslår et årlig innstramningsbehov på fem milliarder kroner etter 2030 (Meld. St. 29 (2016–2017)). For å opprettholde velferden og offentlige ytelser, er det behov for at flere kommer inn i arbeidslivet og at eldre jobber lengre. De siste 20 årene har vi sett en betydelig økt sysselsetting blant eldre. Pensjonsreformen legger opp til at denne utviklingen skal fortsette, både ved forsterkede insentiver for å stå i arbeid og reduserte ytelser på grunn av levealdersjusteringen (Arbeids- og sosialdepartementet, 2011). Litt forenklet må hvert fødselskull i snitt stå i jobb om lag én måned lengre enn det foregående.

Når flere skal jobbe lengre, vil det bli et økt behov for å opprettholde og utvikle kompetansen til arbeidsstyrken. Samtidig vil investeringer i kompetanse bli mer lønnsomme fordi man vil få avkastning på investeringen i lengre tid. Dette perspektivet gjelder både for enkeltindivider og virksomheter.

Innvandring

Netto innvandring har økt betraktelig med årene, både som et resultat av økt arbeidsinnvandring og gjennom en økning i antall flyktninger. Framover forventer SSB en nedgang i både arbeidsinnvandringen og antall flyktninger (Leknes mfl., 2017). Dette er prognoser som ikke tar høyde for politiske endringer og som det derfor er knyttet stor usikkerhet til.

Det er flere grunner til at innvandring medfører et forsterket behov for å lære hele livet. Mange innvandrere har behov for å øke sin kompetanse og få dokumentert den kompetansen de allerede har for å få innpass i det norske arbeidslivet (NOU 2017: 2). Den nye integreringsstrategien vektlegger kvalifisering og utdanning, deltagelse i arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig (Kunnskapsdepartementet, 2018b). Hovedmålene er at flere skal få formelle kvalifikasjoner gjennom utdanning og i introduksjonsprogrammet, og at oppstart på kvalifiseringsløp skal skje raskere enn i dag. En vesentlig del av dette handler om norskopplæring og grunnleggende ferdigheter og faller således utenfor utvalgets mandat.

Samtidig gir innvandringen også et forsterket behov for kompetanse og omstilling som følge av konkurranse om jobber. Hovedtyngden av innvandringen har blitt kanalisert til yrkesfaglige deler av arbeidslivet. I noen bransjer har arbeidsinnvandring ført til redusert lønnsnivå og økt produktivitet (Iversen mfl., 2017). I en rapport fra Frisch-senteret, framgår det blant annet at innvandring fra lavinntektsland har redusert den sosiale mobiliteten hos den øvrige befolkningen (Hoen mfl., 2019).

Produktivitet og innovasjon

Perspektivmeldingen slår fast at produktiviteten i Norge det siste tiåret har vokst svakere enn tidligere, og at det er nødvendig med økt produktivitet om veksten i velstand skal fortsette (Meld. St. 29 (2016–2017)). Denne utviklingen forsterkes av at olje- og gassektoren ikke vil løfte veksten i norsk økonomi i samme grad som tidligere. Selv om oljeinntektene i flere tiår vil være betydelige, vil de gradvis utgjøre en mindre andel av de samlede inntektene i Norge.

Ifølge Perspektivmeldingen må det skapes flere arbeidsplasser også i andre kunnskapsbaserte næringer og omstillingen kan ikke vente (Meld. St. 29 (2016–2017)). Denne omstillingen fra en ressursbasert økonomi til en mer kunnskapsbasert økonomi stiller høyere krav til kompetanse enn tidligere.

For å kunne drive fram et nytt næringsliv og utvikle nye forretningsmodeller, er det avgjørende at virksomhetene har tilgang til tilstrekkelig og riktig kompetanse. En kompetent arbeidskraft er en viktig forutsetning for nyskaping og innovasjon. Mangel på enkelte ressurser eller mangel på kunnskap kan føre til at innovasjoner utsettes eller ikke realiseres. Også offentlig sektor må utvikles, ta i bruk ny teknologi og få gevinster av digitalisering. Et fleksibelt utdanningssystem som kan levere rett kompetanse til arbeidslivet er derfor avgjørende for evnen til å drive innovasjon og produktivitetsutvikling.

Omstilling og bedriftsstrukturer

Endringene som næringslivet står overfor medfører at en del jobber vil forsvinne, samtidig som nye produkter, tjenester og jobber knyttet til disse vil vokse fram. Videre vil innholdet og kompetansen som trengs i dagens jobber endres. Begge disse utviklingstrekkene medfører et stort behov for opplæring, både omskolering og «oppskolering» (World Economic Forum, 2018).

Mange framskrivninger sier at færre kommer til å ha fast jobb framover. Vi har i liten grad sett denne utviklingen i Norge så langt (Nergaard, 2016). Internasjonal forskning, først og fremst fra USA, har derimot vist at det har blitt vanligere med løsere og mer fleksible tilknytningsformer til arbeidslivet (Abraham mfl., 2017; Katz & Krueger, 2016). I et marked med høy utskifting og løs tilknyting, vil arbeidsgivere være mindre villig til å investere i kompetansen til sine ansatte. En slik utvikling, om den også skulle komme til Norge, vil kunne forsterke graden av underinvesteringer i kompetanse og forsterke betydningen av individrettede tiltak.

Lønnsstrukturen har også betydning for om bedriftene ønsker å satse på kompetanseinvesteringer. Om lønningene er helt fleksible, vil en bedrift som ønsker å satse på kompetanse tilpasse seg slik at lønningene er lave før investeringen og høye etterpå. Da vil andre bedrifter som ønsker å konkurrere om arbeidskraften måtte matche det høye lønnsnivået. I en bransje med et mer rigid lønnssystem, vil ikke arbeidsgiver kunne bruke lønn på samme måte for å beskytte seg mot at konkurrenter tar gevinsten av kompetanseinvesteringene. Det kan gjøre at det underinvesteres i kompetanse (Moen & Rosen, 2004).

Med høy mobilitet øker også behovet for å kunne dokumentere sin kompetanse for nye arbeidsgivere.

Regionenes behov

Rapporten «Regionale utviklingstrekk 2018» beskriver en del utviklingstrekk i samfunnet som er viktig for regionalpolitiske mål og strategier (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018c). Rapporten viser at alle fylkene hadde vekst i verdiskaping og sysselsetting i perioden 2010–2015. Den økonomiske veksten var høyest i Trøndelag, tett etterfulgt av Østfold, Akershus, Buskerud, Rogaland, Hordaland, og Sogn og Fjordane. Lavest vekst hadde fylkene Vestfold, Telemark, Agder og Nordland. I 2017 hadde den registrerte ledigheten gått ned i alle fylker og var i november 2017 lavest i Hedmark og Oppland. Rogaland hadde fremdeles den høyeste ledigheten i landet, men har også hatt den største nedgangen i ledigheten i 2017. Rapporten viser tendenser til at sysselsettingsandelen faller med lavere sentralitet i fylkene fra Møre og Romsdal og nordover til Troms og Finnmark. Rapporten setter de geografiske ulikhetene i utdanningsnivå i sammenheng med lokalisering av høyere utdanningsinstitusjoner og etterspørselen av kompetanse i det regionale arbeidsmarkedet, og varierer ut fra næringsstruktur.

I et regionalt perspektiv er tilgang på en del typer kompetent arbeidskraft hemmende for framtidig verdiskapning og sysselsetting (NOU 2019: 2). Denne problematikken rammer hele landet, men ikke-sentrale strøk er mest utsatt. Rekruttering er et alternativ og supplement til opplæring av egne ansatte. Navs bedriftsundersøkelse kartlegger årlig virksomhetens rekrutteringsutfordringer (NAV, 2018d). Undersøkelsen viser at rekrutteringsproblemene er store i de nordligste fylkene. NHOs Kompetansebarometer ser på hvor mange av NHOs medlemsbedrifter som må operere med et udekket kompetansebehov (Rørstad mfl., 2018). Også her synes utfordringene å være størst i de nordligste fylkene, samt i Møre og Romsdal. Dette bildet understrekes også av andre kilder (Flatnes, 2016; Langset & Vinsand, 2015). Samlet viser regionale utfordringer at det vil være verdifullt med løsninger, systemer eller teknologi som kan bidra til å samle opp etterspørsel og distribuere tilbud.

Befolkningens kompetanse – humankapitalen

Perspektivmeldingen peker på at Norges kompetanseforsprang er i ferd med å forsvinne selv om utdanningsnivået fortsatt er forholdsvis høyt (Meld. St. 29 (2016–2017)). Sammenlignet med andre land er den eldre befolkningen bedre utdannet, men det er ikke tilfellet for de yngre generasjonene. Selv om en stor andel av befolkningen har høyere utdanning, er det en betydelig andel som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning (se kapittel 3.1.1). Frafallet i videregående skole er stort og større enn i de fleste sammenlignbare land. Dette er også utfordringer som er framhevet av KBU. De peker på at det er for mange som går ut av grunnskolen med svake ferdigheter og lav kompetanse, og at frafallet i videregående opplæring medfører at mange ikke oppnår stabil tilknytting til arbeidslivet (NOU 2019: 2).

KBU viser at det framover vil blir mindre behov for arbeidstagere med grunnskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning (NOU 2018: 2). De viser at særlig behovet for fagarbeidere vil øke. Prognosene understøtter at det framover vil være viktig å ha systemer som gjør det mulig å oppnå formell kompetanse – også senere i livet.

Kompetanser for framtiden

Det er bred enighet om at økt kompetanse er viktig når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi (Steen, 2018). KBU peker på at digitaliseringen av arbeidslivet og hverdagen for øvrig gjør at evnen til å tilegne seg digital kompetanse blir sentral for å lykkes med omstilling, både for individer og virksomheter (NOU 2019: 2). Også utvalgets mandat legger til grunn at digital kompetanse vil være særlig viktig framover. Digital21 mener behovet for digital kompetanse i Norge er akutt og økende, og at det finnes et behov for digital spisskompetanse «på tvers av næringer og forvaltningsorganer» (Digital21, 2018). Samtidig pekes det på at den teknologiske utviklingen gjør det vanskeligere å skille digital kompetanse fra annen kompetanse – den blir tverrgående og en del av alle fag og yrker (NOU 2013: 2).

Det er imidlertid ikke entydig hvilke typer kompetanser som vil bli etterspurt. Kompetansebehov vi ser i dag er ikke nødvendigvis sammenfallende med behovene som vil oppstå i framtiden. Trender innen teknologi, demografi, innvandring, globalisering og arbeidsliv kan ta en annen retning eller få andre konsekvenser enn det vi regner med akkurat nå (NOU 2019: 2). KBU peker derfor på betydningen av ferdigheter som gir evne til læring og utvikling. Økt formell utdanning bidrar både til bredde og dybde i kognitive ferdigheter, og en rekke studier påviser sammenheng mellom gode grunnleggende ferdigheter og økt evne til omstilling. Blant annet finner Hægeland (2001) at formell utdanning gjør arbeidstagere bedre i stand til å håndtere teknologisk utvikling. Resultater fra Hanushek mfl. (2017) viser at personer med svakere grunnleggende ferdigheter i mindre grad er i stand til å tilpasse seg endrede krav til kompetanse som følge av teknologiske endringer.

I tillegg til gode kognitive ferdigheter er sosiale og emosjonelle ferdigheter, også kalt ikke-kognitive ferdigheter, viktige i læringssammenheng (NOU 2019: 2). Eksempler på emosjonelle ferdigheter kan være samvittighetsfullhet, utholdenhet og motstandsdyktighet. De kan påvirke evnen til å sette seg mål og gjennomføre dem, og i hvilken grad man er i stand til å takle nederlag underveis. Denne typen ferdigheter vil bidra til at man kan jobbe konsentrert og målrettet over tid, og dermed til at man lettere kan ta til seg kunnskap og utvikle sine kognitive ferdigheter. Eksempler på sosiale ferdigheter er sosial bevissthet, evnen til å se andres perspektiv og forstå deres følelser. Slike ferdigheter bidrar til å bygge tillit til andre og gode relasjoner til venner og kolleger. Det kan gjør det lettere å jobbe og løse oppgaver sammen med andre. Dette er også viktig for hvordan det går i skole- og jobbsammenheng.

Teknologisk utvikling medfører økte behov for digital kompetanse i bredde og i spiss, og mer generelt, digital dannelse. Samtidig er det også klare indikasjoner på at digitaliseringen styrker behovet for sosiale og emosjonelle ferdigheter. Ny teknologi kan erstatte rutineoppgaver, både manuelle og ikke-manuelle, men det kan ikke erstatte sosial kompetanse (NOU 2019: 2).

NOU 2015: 8 handler om hvilke kompetanser grunnopplæringen bør fokusere på for å sette elever i stand til et stadig mer kunnskapsintensivt samfunn. Der løftes «læren om å lære» fram som ett av fire viktige kompetanseområder å utvikle i skolen. I nærmere 40 år har det blitt forsket på hvilke begrensninger den enkelte kan ha for å lære (Dweck, 2000). Det viser seg at det å ha et lærende tankesett framfor et låst tankesett har større betydning for prestasjoner over tid enn hva talent og intelligens har. En person med et lærende tankesett tror at intelligens kan bedres ved hjelp av innsats, gode strategier og hjelp fra andre. At slike oppfatninger påvirker utfall i både utdannings- og jobbsammenheng viser viktigheten av å fokusere på de ikke-kognitive ferdighetene så vel som de kognitive. Det positive er at forskningen også viser at en persons tankesett kan endres fra låst til lærende, og når dette skjer blir deres innstilling til læring mer lystbetont og prestasjonene øker (Bettinger mfl., 2018).

Tilbudet om livslang læring må reflektere at samfunnets og næringslivets kompetansebehov vil endre seg og at det vil variere over tid. Jo større og raskere endringene er, jo større er behovet for et fleksibelt og tilpasningsdyktig system for å lære hele livet.

7.1.3 Fleksibilitet

I kapittel 6 ble det beskrevet hvilke endringer arbeids- og samfunnslivet står overfor framover. De ulike kildene har ulike anslag og prognoser for hvilke endringer som vil skje, hvem som vil påvirkes, hvor store endringene vil være og hvor fort de vil komme. Det som etter utvalgets oppfatning synes utvilsomt, er at vi står overfor en tid der teknologisk utvikling vil medføre store endringer, men at det er stor usikkerhet knyttet til hvordan dette vil påvirke oss både i privatlivet og i yrkeslivet.

Utvalget mener at denne usikkerheten betyr at et framtidsrettet system for å lære hele livet først og fremst må kjennetegnes ved fleksibilitet. I det legger vi at systemet må kunne tilpasse seg en virkelighet som stadig endres. En erkjennelse om at tilbud kan oppstå og forsvinne i takt med etterspørselen må være til stede, og at tilbud må bygge på behovet i næringslivet og offentlig sektor. Vi er nå inne i en tid der det er stor etterspørsel etter ulike typer digital kompetanse. Framover vil det dukke opp andre typer kompetanse som vil være sterkt etterspurt. Innenfor mange fagfelt foregår det også en rivende faglig utvikling, som betyr at det fagspesifikke kompetansebehovet vil endres, og at tilbudet må tilpasse seg deretter.

Norges geografi og næringsstruktur gir noen særlige utfordringer for kompetanseutvikling lokalt. På mindre steder kan avstanden til tilbydere være stor og den lokale etterspørselen ikke tilstrekkelig til at det er lønnsomt for en opplærings- eller utdanningstilbyder å sette opp et tilbud. Et system for å lære hele livet må også dekke denne type utfordringer. Utvalget mener at fleksibilitet også må omfatte mekanismer for å svare på lokale behov. Det kan innebære at teknologiske løsninger brukes for å samle opp behov og for å distribuere tilbud.

Det vil variere over tid, og mellom virksomheter og individer, hvor mye ressurser som kan brukes på å bygge kompetanse. I perioder med høy sysselsetting og vekst, vil det for mange være gunstig med tilbud om små enheter, som kan kombineres med å være i jobb. I nedgangstider, lokalt eller nasjonalt, kan det være behov for større løft, og at individer deltar i lengre kompetansegivende løp på heltid.

I mange tilfeller vil mengden ressurser som brukes på kompetansebygging være knyttet til graden av omstilling. Noen kan ha behov for å bygge på eller supplere den kompetansen man allerede har med kompetanse på samme nivå, nivå under eller nivå over. Andre må ta en helt ny utdanning. Ny kompetanse kan være både formell eller ikke-formell.

Utvalget ønsker ikke å anbefale et system for å lære hele livet som kun svarer på spesifikke behov ut ifra det vi har kunnskap om i dag. I stedet peker utvalget på ordninger som muliggjør et fleksibelt og «tøyelig» system, som er i stand til å svare på behovene som oppstår og tilpasse seg når behovene endres, både nasjonalt og regionalt, for individer og virksomheter.

7.1.4 Farvel til etter- og videreutdanning

Utvalget mener at ord og begreper som er i bruk i utdanningssektoren og i sentrale styringsdokumenter ikke støtter opp under at å lære hele livet er en kontinuerlig prosess. Det er utvalgets oppfatning at begrepsbruken bygger på et tradisjonelt syn på karriereløp som innebærer å først ta en utdanning, gjerne en grad, og deretter gå ut i arbeidslivet. I arbeidslivet deltar man gjerne i etterutdanning, ikke-formell opplæring som foregår etter at man er utdannet, eller man kan bygge videre på den utdanningen man allerede har. I så fall tar man videreutdanning. Begrepet etter- og videreutdanning springer altså ut fra tanken om at man først tar en utdanning, og deretter bygger videre på det man har fra før. En retorikk som underbygger samme grunnsyn er at man gjerne skiller mellom studenter, eller førstegangsstudenter, og voksne i utdanning. Tilsvarende skiller man gjerne mellom ordinær utdanning, eller førstegangsutdanning, og annen utdanning.

Utvalget mener at begrepet etterutdanning er misvisende av flere grunner. For det første er det ikke snakk om utdanning, men ikke-formell opplæring. For det andre, er denne typen opplæring noe man deltar i hele livet og ikke etter noe annet. En enkel illustrasjon er en ungdom på 14 år som kan gjennomføre ett trenerkurs som gir et kursbevis, uten engang å være ferdig med ungdomsskolen.

Utvalget mener at «utdanning er utdanning», uavhengig av når den tas. I en framtid hvor man må regne med å omstille seg, kanskje til og med til nye yrker, gir begrepet videreutdanning lite mening. Man vil utdanne seg gjennom livet, og utdanningen trenger ikke bygge videre på den utdanningen man har fra før. Den trenger heller ikke å være på et høyere nivå, men kan være på samme nivå eller lavere nivå enn tidligere oppnådd kompetanse. Noen kan ta sin sykepleierutdanning når de 25 år, andre gjør det når de er 40 år. Det noen velger å lære tidlig i karrieren, kan andre velge å lære senere. I et lære hele livet-perspektiv er det at man lærer og hva man lærer som er av betydning, ikke når man gjør det.

Utvalget mener derfor at begrepet etter- og videreutdanning er utdatert og ikke er egnet for å beskrive en framtid der vi lærer hele livet. Utvalget mener at «utdanning» bør brukes om all type formell opplæring som gir offentlig godkjent kompetanse, uavhengig av når i livet denne tas. Utvalget mener at ikke-formell opplæring eller ikke-formell kompetanse bør brukes om læring som ikke er utdanning. Når begrepet «ikke-formell opplæring» benyttes i denne sammenhengen, er det for å harmonisere språkbruken med det som i dag gjelder i utdanningssektoren. På sikt mener utvalget at det bør vurderes om det kan finnes et bedre begrep på denne formen for kompetansebygging som aktivt og positivt beskriver aktiviteten.

Ord og begreper må understøtte at vi skal endre vår forståelse til at det normale er å lære hele livet.

7.2 Innretting av tiltak

Dette kapitlet diskuterer roller, ansvar og målgrupper i et system for å lære hele livet. Målgruppene konkretiseres og illustreres gjennom en gruppe «personas», det vil si fiktive personer som representerer ulike behov for opplæring og utdanning. Kunnskapsgrunnlaget om effektene av deltagelse i opplæring og utdanning, samt insentiver og disinsentiver for å investere i kompetanse drøftes kort. Til slutt presenteres utvalgets prinsipper for tiltak. Samlet utgjør disse vurderinger av målgrupper og prinsipper en del av grunnlaget for utvalgets anbefalinger.

7.2.1 Roller og ansvar

NKPS beskriver de ulike aktørene i kompetansepolitikken og deres roller og ansvar. Aktørene som beskrives er strategipartene, se kapittel 3.1.3. Kompetansepolitikken er den samlede politikken for utvikling, mobilisering og anvendelse av kompetanse i hele det norske samfunns- og arbeidslivet. Et system for å lære hele livet involverer imidlertid aktører utover strategipartene i NKPS. Roller og ansvar for å lære hele livet er således ikke helt sammenfallende med roller og ansvar i kompetansepolitikken. Utvalget ønsker å løfte fram at i et lære hele livet-perspektiv, er virksomhetenes og individers egen innsats sentral.

Utover obligatorisk grunnskole, er all utdanning i Norge individets eget valg og ansvar. På samme måte som at videregående opplæring eller høyere utdanning er noe man selv velger, er det å lære hele livet også individers valg og ansvar. Det er imidlertid statens ansvar, gjennom grunnopplæringen, å forberede oss på og å sette oss i stand til å tilegne oss kompetanse gjennom hele livet. I formålsparagrafen for grunnskolen og videregående opplæring heter det at elevene skal utvikle kunnskap, ferdigheter og holdninger for å kunne mestre livene sine, og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet (Opplæringslova, 1998, § 1-1). Dette inkluderer både gode grunnleggende ferdigheter og sosiale og emosjonelle ferdigheter, og framheves som avgjørende for læring og utvikling senere i livet (se kapittel 6.2.3).

Norske virksomheter har, og tar, et stort ansvar for kompetanseutvikling av egne ansatte. Utvalget ønsker å påpeke at virksomhetene også har en viktig rolle i utviklingen av nye utdanninger og andre opplæringstilbud. Om man skal få til en arbeidslivsretting av tilbudet, er det nødvendig at virksomheter har en rolle i prosessen og at utdanninger utvikles i et samarbeid mellom tilbydere og etterspørrere. Virksomhetene kan i mange tilfeller være raskere og mer omstillingsdyktige enn utdanningsinstitusjonene. Etter utvalgets syn er de en ressurs utdanningsinstitusjonene burde verdsette og involvere i sitt utviklingsarbeid i større grad enn hva som er tilfellet i dag.

I NKPS understrekes det at

Kompetansepolitikken er gjensidig avhengig av andre politikkområder for å nå sine mål, som utdanningspolitikken som legger grunnlaget for befolkningens kompetanse og deler av næringspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, regionalpolitikken og integreringspolitikken (Regjeringen 2017a).

Strategien ble laget som et svar på at OECD (2014) hadde påpekt at Norge manglet en samordning mellom aktørene innenfor utdannings-, arbeidsmarkeds-, nærings- og regionalpolitikken, både nasjonalt og regionalt og mellom de ulike forvaltningsnivåene. Statlig styring og koordinering er særlig viktig for at befolkningen skal ha tilgang til likeverdige tjenester, uavhengig av hvor de bor i landet.

Kunnskaps-, Arbeids- og sosial-, Justis- og beredskaps-, Kommunal- og moderniserings-, og Nærings- og fiskeridepartementet er strategipartene i NKPS. I tillegg har Helse- og omsorgsdepartementet ansvar for sektorer med store kompetansebehov. Utvalget mener det innebærer et felles ansvar for finansering av virkemidler rettet mot kompetansekartlegging, mobilisering, utvikling og gjennomføring, både nasjonalt og regional. Utvalget mener at det er naturlig at flere av tiltakene som foreslås finansieres i et spleiselag mellom flere departementer.

Utvalget mener at samordning og koordinering mellom aktører er like viktig for et system for å lære hele livet, som for kompetansepolitikken som sådan. Det er særlig viktig å se virkemidler fra de ulike departementene i sammenheng.

Utvalget mener at et system for å lære hele livet må være et spleiselag mellom staten, virksomheter og individer. Statens rolle er å finansiere utdanningstilbud helt eller delvis, å bidra til livsopphold gjennom Lånekassen, samt å ha et spesielt ansvar for dem som står utenfor arbeidslivet. Virksomhetene er både etterspørrere, brukere og tilbydere av kompetanse. Virksomhetene finansierer i hovedsak den ikke-formelle opplæringen. Individer bidrar med å ta ansvar for egen kompetanse og utvikling.

7.2.2 Målgrupper

Utvalgets mandat definerer ikke én målgruppe for utvalgets arbeid. I stedet trekkes det fram flere grupper, samt sektorer og virkemidler, som direkte eller indirekte har betydning for et system for å lære hele livet.

Mandatet trekker fram enkeltindivider som én målgruppe. Utvalget bes om å vurdere deres muligheter og hindringer for å kunne oppdatere sin kompetanse gjennom livet. Mandatet fokuserer på arbeidstagere, men som presisert i kapittel 2 har utvalget valgt også å inkludere de som står utenfor arbeidslivet, nærmere bestemt personer som mottar dagpenger og sykepenger. Manglende kompetanse kan være en av årsakene til at man står utenfor arbeidslivet. Samfunnet vil ha mye å tjene på om man gjennom utdanningstiltak kan bidra til at disse kommer i arbeid. Det vil kunne gi økt produksjon av varer og tjenester, økte skatteinntekter og reduserte framtidige trygdeutgifter for det offentlige, og for den enkelte en romsligere økonomi og økt velferd. Utvalget vurderer følgelig at målgruppen for arbeidet er sammenfallende med målgruppen i NKPS, det vil si hele den voksne befolkningen, både dem i og utenfor arbeidslivet.

Videre fokuserer mandatet på virksomhetenes muligheter og hindringer for å oppdatere kompetansen til sine ansatte. Virksomheter omfatter både private og offentlige, men utvalget er bedt om å se spesielt på private bedrifters behov.

Utover å se på målgrupper, i betydningen de som deltar i opplæring eller utdanning, er utvalget bedt om å se på utdanningssystemet, forstått som offentlige utdanningsinstitusjoner. Fordi mandatet omfatter både ikke-formell og formell opplæring, inngår også private tilbydere av utdanning og opplæring i utvalgets diskusjon av dagens system og mulige tiltak.

Mandatet trekker ikke fram særskilte utfordringer eller enkeltgrupper i befolkningen eller blant virksomhetene, og er således bredt og uten avgrensinger mot disse to målgruppene. Som belyst i kapittel 3 er det imidlertid store forskjeller innenfor disse gruppene hva gjelder deltagelse og muligheter.

Generelt er det stor deltagelse i kompetansehevende aktiviteter blant dem med høy utdanning. Denne gruppen trenger i liten grad motivasjon eller insentiver for å delta. De med lavere utdanning deltar generelt mindre og vil i lys av framtidige kompetansekrav ha behov for motivasjon og insentiver for å delta, kanskje spesielt i formell utdanning. Også når det gjelder tilgang til utdanning er det en forskjell knyttet til utdanningsnivå. Generell studiekompetanse gir tilgang til tilbud og muligheter til å ta eksamen og å få studiepoeng. Uten studiekompetanse har man tilgang til færre tilbud, eller så må tilgangen oppnås gjennom en realkompetansevurdering.

Også for livsoppholdsytelser, vil det være svært ulike behov og muligheter. Mens høytlønnede kan sørge for eget livsopphold under utdanning, vil de med lavere inntekt kunne ha behov for ytelser som bidrar til livsopphold, selv om utdanningene tas på deltid.

Som belyst i kapittel 3.4 bidrar norske arbeidsgivere i stor grad til kompetanseheving for sine ansatte. Mye av kompetansehevingen foregår på arbeidsplassen eller i tilknytting til det å være i arbeid. Det er derfor store forskjeller på mulighetene til de som er i og utenfor arbeidslivet. Samtidig er det stor forskjell på hvordan virksomheter arbeider med kompetanse, og er ofte avhengig av virksomhetens størrelse. Små og mellomstore bedrifter har ofte ikke ressurser til å ta samme ansvar for sine ansatte som store bedrifter har.

Generelle behov og behov for målretting mot grupper i befolkningen eller i spesielle sektorer eller bransjer, vil variere over tid. Oljekrisen (boks 7.1) viser hvordan behov for tiltak og virkemidler raskt og forholdsvis uventet kan oppstå som et resultat av global utvikling og internasjonal økonomi. Som eksempel er oljekrisen særlig interessant fordi den illustrerer hvordan behovet kan være svært lokalt og også omfatte grupper av befolkningen med et utdanningsnivå som gjør at de vanligvis ikke ville blitt vurdert som en utsatt gruppe.

Boks 7.1 Oljekrisen 2014

Fra juni 2014 til januar 2016 falt oljeprisen fra 115 til 28 dollar fatet (Oslo børs, 2019). Det førte til et kraftig fall i investeringer, slik at norske produsenter og leverandører måtte nedbemanne kraftig (Hvinden & Nordbø, 2016). Ledigheten økte markant på Sør- og Vestlandet, hvor det er mye næring tilknyttet petroleumsvirksomhet. Rogaland opplevde den sterkeste ledighetsøkningen. Registrerte ledige i fylket økte for alle utdanningsnivåer, og det var flest ledige med utdanning på videregående opplærings-nivå (figur 7.1). Samtidig var den relative veksten i ledige størst blant personer med mastergrad.

I 2013 var 230 000 sysselsatte tilknyttet norsk petroleumsutvikling. Tallet var redusert til 170 000 i 2017 (von Brasch mfl., 2018). Det betyr at det ble 60 000 færre jobber i tilknytning til sektoren, men disse har ikke nødvendigvis mistet jobben eller gått ut i ledighet.

Mange av de som sluttet var utlendinger som pendlet til Norge. En studie av dem som mistet jobben i første halvår i 2016, viser at frafallet var omtrent dobbelt så høyt for gruppen som pendlet til Norge, enn for de som var bosatt i Norge (Næsheim, 2018). 57 prosent av dem som var bosatt i Norge hadde fått ny jobb et halvt år senere. 19 prosent søkte arbeid aktivt, 16 prosent var pensjonert eller på helserelaterte ytelser, og 6 prosent hadde ukjent status.

Siden bunnivået i 2016 har oljeprisen økt og arbeidsledigheten falt (Oslo børs, 2019; SSB, 2018a). Aktiviteten på norsk sokkel tilknyttet leting og investering er nå høy, og man forventer økt produksjon i årene framover (Oljedirektoratet, 2019).

Kilde: SSB, 2018d

Utvalgets mandat har en nasjonal tilnærming og nevner ikke regionens rolle eller regionale utfordringer spesielt. NKPS vektlegger at hele landet må ha tilgang til kompetanse, og at mulighetene til en god utvikling i alle deler av landet vil reduseres uten tilgang på relevant og kompetent arbeidskraft. Utvalget mener at et system for å lære hele livet må ivareta både regionale og nasjonale behov. Mindre steder med små og sårbare næringsmiljøer og arbeidsmarkeder, og med stor avstand til tilbydere av opplæring og utdanning, vil ofte ha særlige utfordringer knyttet til å oppdatere og utvikle arbeidskraften lokalt. Utvalget anerkjenner likevel at det kan være lokale og særlige behov for kompetanse.

7.2.3 Personas

Det kan være mange grunner til at voksne har behov for å formalisere eller tilegne seg ny kompetanse. Under følger noen eksempler som illustrerer ulike livssituasjoner man kan befinne seg i, hvilke behov man kan ha og noen av utfordringene man vil møte i dagens system. Eksemplene er rendyrket for å illustrere fire ulike behov: formalisering av kompetanse, kompetanseheving, omstilling, og fleksibilitet. I realiteten vil en person kunne ha mer overlappende behov enn hva eksemplene viser. I kapittel 9 gir vi noen eksempler som illustrerer ulike bedriftsbehov.

Formalisering av kompetanse

Arbeidslivet i dag stiller høyere krav til formell kompetanse enn tidligere. Kompetanse erverves imidlertid også andre steder enn i det formelle utdanningssystemet. Ordninger som gjør at en person kan få anerkjent den kompetansen som er opparbeidet gjennom yrkeslivet eller andre steder vil kunne bidra til et mer effektivt utdanningsløp for den enkelte som ønsker å formalisere sin kompetanse, eller som ønsker å bygge videre på den kompetansen man har opparbeidet i arbeidslivet i det formelle utdanningssystemet. Se figur 7.2.

Kompetanseheving

I et arbeidsliv som endres og blir mer komplekst stilles det økende krav til at man supplerer kompetansen sin gjennom karrieren. For noen vil det innebære å ta opplæring eller utdanning på samme nivå som man har fra før. For andre vil det handle om å perfeksjonere den kompetansen man har og tilegne seg spisskompetanse. Se figur 7.3.

Omstilling

Teknologiske endringer vil medføre at noen jobber forsvinner og nye oppstår, men i de fleste tilfeller antas det at det er arbeidsoppgavene i eksisterende jobber som vil endres i større eller mindre grad. Da vil det være behov for at personer fyller på sin kompetanse for å håndtere de endrede arbeidsoppgavene. For noen kan det være tilstrekkelig å oppdatere den kompetansen man har gjennom et kurs eller lignende, mens andre vil velge å ta en ny utdanning, for eksempel et nytt fagbrev. Se figur 7.4.

Fleksibilitet

Den teknologiske utviklingen, og de digitale løsningene den gir, gjør det mulig å i større grad jobbe og studere uavhengig av hvor man fysisk befinner seg. Flere ønsker en fleksibel tilknytningsform til utdannings- og arbeidsliv og følger ikke et ordinært studieløp med full studiebelastning for deretter å bli ansatt i en virksomhet. Ønsker man å utvikle spisskompetanse er det ikke alltid utdanningsinstitusjoner godkjent av norske myndigheter som er tilbyder av den kompetansen. En slik tilværelse gir mer rom for variasjon, men krever samtidig mer av den enkelte. Se figur 7.5.

7.2.4 Å lære hele livet koster

Gratisprinsippet i høyere utdanning er nedfelt i Universitets- og høyskoleloven (2005). Det er bred politisk enighet om prinsippet og det begrunnes ofte med at det skal være like muligheter til utdanning for alle.

Det er utvalgets oppfatning at utdanningssektoren er opptatt av at et nytt og større arbeidslivsrettet tilbud ikke skal gå på bekostning av eksisterende tilbud. Dette begrunnes ofte i Egenbetalingsforskriften § 3-1 (2) som sier at «studieprogrammer, fag/emner eller kurs med egenbetaling ikke skal gå på bekostning av institusjonens statlig finansierte utdannings- og forskningsaktivitet» (2005). Sektorens kvalitetskrav er høye og det anses ikke som en mulighet å pålegge vitenskapelig ansatte en større andel undervisning, og på den måten la undervisning vektlegges til fordel for forskning.

Egenbetalingsforskriften regulerer unntak fra gratisprinsippet som gir utdanningsinstitusjonene anledning til å ta betalt eller delfinansiere utdanning. Unntakene er i dag begrenset til kurs, erfaringsbaserte mastergrader, oppdragsfinansierte studieprogram og fag/emner som er vesentlig forskjellig fra ordinære studietilbud.

Det er utvalgets vurdering at det ikke er mulig å få til betydelige endringer i tilbudet om både gratisprinsippets unntak, eksisterende tilbud og undervisningsandeler skal bestå uendret, uten å få en vesentlig økning i offentlige utgifter til utdanning.

Utvalgets tilnærming kan betraktes som et spleiselag. Staten, virksomheter og individer må alle bidra. Imidlertid er det nødvendig med enkelte endringer i regelverket og finansieringssystemet for UH-sektoren for å gjøre spleiselaget mulig.

Den største kostnaden ved utdanning er ikke knyttet til skolepenger, men til livsopphold under utdanning. For de aller fleste vil kostnadene til livsopphold, langt overstige skolepenger. I dette perspektivet er muligheten til kunne kombinere opplæring og utdanning med jobb eller å få studielån, av langt større betydning. For de som ikke er i jobb, er det Navs tilbud som bestemmer hvilke muligheter man har til opplæring og utdanning.

7.2.5 Effekt av kompetanseheving

Mer læring hele livet ventes å bidra til økt verdiskapning, gjennom økt sysselsetting og høyere produktivitet pr. arbeidstime. EVU-utvalget (2018) går gjennom forskning og andre kilder til kunnskap om effekter av opplæring og utdanning. Denne forskningslitteraturen gir imidlertid ikke entydige svar om effekter. Én viktig grunn til det er at læringen som blir studert er av ulik type, innhold og lengde. Det finnes heller ikke mange studier som er egnet til å påvise effekter.

Lønn

En stor andel av effektstudiene som er gjennomført studerer lønnen til de som deltar. Lønn er enkelt å observere, og antas å gjenspeile arbeidstagernes produktivitet. Selv om det er begrenset med forskning på effekter av utdanning og opplæring utover grunnutdanning, finnes det en mye større mengde forskningslitteratur som studerer effekter av utdanning generelt på inntekt eller lønn (Card, 1999; Bhuller mfl., 2017). Denne litteraturen finner typisk at et ekstra år utdanning øker lønnen med fire til ti prosent, og at utdanning lønner seg over livsløpet, det vil si at inntektsgevinsten veier opp for tapt inntekt under studietid samt renter. Videreutdanning tilsvarer ofte grunnutdanning hva gjelder innhold, så det er rimelig å vente at effekter av videreutdanning og grunnutdanning generelt ligner. Det kan likevel være forskjeller i effekter og avkastning. For eksempel vil utdanning tatt senere i livet gi økt inntekt i færre år, noe som bidrar til lavere avkastning. Deltagelse i arbeidslivet parallelt med utdanning kan bidra til mindre tid brukt på studier, men også til bedre informerte utdanningsvalg eller høyere studiemotivasjon.

Av de relativt få studiene av effektene av opplæring er det flere studier som finner at deltagerne får økt lønn. Flere av disse studiene ser på effekter av korte kurs. Det gjør at effektene omregnet til effekter pr. år er svært store sammenlignet med effekten av utdanning. En del av disse studiene har imidlertid fått kritikk for å være utformet på en måte som gjør at det er vanskelig å vite om lønnsforskjellene faktisk skyldes at man har deltatt, eller om det skyldes andre forskjeller mellom de som deltar og sammenligningspersonene. Studiene som i størst grad tar hensyn til slike forskjeller finner gjennomgående små effekter på lønn (Leuven & Oosterbeek, 2008).

Produktivitet

For å vurdere riktig omfang av opplæring og utdanning, er vi først og fremst opptatt av effekter på produktivitet, og ikke på lønn. Selv om lønn antas å gjenspeile produktivitet, kan det være effekter på produktivitet som ikke gjenspeiles i lønnen. Generelt kan vi anta at både kostnader og gevinster fordeles mellom arbeidsgiver og arbeidstager, og særlig i den grad kompetanseheving finansieres av arbeidsgiver kan det tenkes at arbeidsgiver også får gevinsten i form av økt fortjeneste. Effekter på lønn og fortjeneste svarer på gevinster for henholdsvis arbeidstager og arbeidsgiver, mens fra et samfunnsperspektiv vil vi ofte være mer opptatt av den samlede effekten på produktivitet. Produktivitet er imidlertid vanskeligere å måle. Det finnes noen få studier som studerer produktivitet eller bedrifters avkastning (Konings & Vanormelingen, 2015; Almeida & Carneiro, 2009). Disse finner at gjennomført opplæring fører til økt produktivitet og fortjeneste. De finner også at det fører til økt lønn, men økningen er mindre enn produktivitetsøkningen. Det betyr at gevinsten deles mellom arbeidsgiver og arbeidstager. Det er ikke klart hvorvidt disse studiene overvurderer effekter på lønn, og eventuelt også produktivitet.

Sysselsetting

Økt sysselsetting kan bidra til økt verdiskapning, i tillegg til at deltagelse i arbeidslivet kan tillegges en egenverdi. Flere studier ser på sammenhengen mellom deltagelse i utdanning og opplæring og sysselsetting eller arbeidstid. De fleste studiene finner økt sysselsetting, men mot mange av studiene kan det rettes kritikk tilsvarende mot studiene som finner store effekter på lønn (EVU-utvalget, 2018). Studier som er særlig godt utformet for å studere effekter på sysselsetting finner ikke slike (Görlitz & Tamm, 2016).

Studiene viser at det kan være forskjellige effekter avhengig av nivået på utdanningen som blir tatt. For eksempel finner Larsen mfl. (2011) at de som fullfører videregående skole som voksne har betydelig høyere grad av sysselsetting enn de som ikke fullfører. Det er på linje med annen forskning som finner at sannsynligheten for å være i jobb eller utdanning øker når videregående opplæring fullføres innen fem år etter avsluttet grunnskole (Falch & Nyhus, 2011).

Andre effekter

Deltagelse i opplæring og utdanning kan også ha andre effekter. Deltagelse er assosiert med bedre helse og lavere grad av uførhet (Larsen mfl., 2011; Bolvig mfl., 2017). Det er imidlertid uklart i hvilken grad dette er en effekt eller resultat av seleksjonsprosesser. Deltagere i ordningen Basiskompetanse i arbeidslivet opplever selv å få bedre ferdigheter i matematikk, lesing, skriving og data, samt økt selvtillit, mestringsfølelse og økt motivasjon for mer opplæring (Sønnesyn, 2014).

Flere studier finner en sammenheng mellom utdanningsnivået i et land, kjennetegn ved befolkningens utdanningsnivå eller utdanningssystemet, og forskjellige mål på innovasjon (Lorenz & Lundvall, 2010; Thune mfl., 2011). Det er imidlertid krevende å isolere bestemte årsaker til forskjeller mellom land, og dermed vanskelig å konkludere sikkert med at forskjellene skyldes utdanningsnivå eller utdanningssystem.

Økonomiske insentiver rettet mot etterspørrere

Utvalget har tatt utgangspunkt i ønsket om at flere skal lære hele livet. Det er derfor interessant med kunnskap om hvilke effekter forskjellige tenkbare tiltak har på deltagelse, både hvor mange og hvem som deltar. Det finnes internasjonale studier som undersøker effekter av forskjellige utdanningsstipender og skattefradrag på deltagelse. Som for studiene av andre effekter er resultatene blandet, blant annet fordi tiltakene som studeres er forskjellige. Noen studier finner svært små samlede effekter. Eksempler er Leuven & Oosterbeek (2008) og Dostie (2015) som studerer et skattefradrag til bedrifter og et fond som virker som et skattefradrag. Andre studier finner større samlede effekter, for eksempel Hidalgo mfl.(2014) og van den Berge mfl.(2017) som studerer henholdsvis stipend og skattefradrag til individer. Det er imidlertid en gjennomgående konklusjon at en del av støtten ikke utløser ny aktivitet, men går til utdanning som uansett ville blitt gjennomført.

Et siste spørsmål er hvem som deltar, og hvem som kan påvirkes til å delta som følge av tiltak. Hidalgo mfl. (2014) finner at deltagelse utløst av stipender øker lønnen til lavt utdannede, men at det først og fremst er høyt utdannede som deltar mer.

Oppsummering

Oppsummert finnes det forskning som peker på forskjellige og mulige positive effekter av deltagelse i utdanning og opplæring utover grunnutdanning. Blant annet høyere lønn, produktivitet og sysselsetting, samt bedre helse og økt opplevd mestring. Forskningen som i størst grad er i stand til å isolere effekter finner imidlertid få slike sammenhenger. Forskjellene mellom de som deltar og de som ikke deltar ser ut til å i stor grad skyldes andre forhold enn deltagelse. Det er uklart hvor store effekter vi kan vente av økt omfang av deltagelse, og hva forskjellige tiltak vil bety for deltagelse.

Forskningen og resultatene henvist til er basert på tidligere data og studier. Framtidige endringer i arbeidsmarkedet, arbeidslivstilknytting og i næringslivet kan medføre at betydningen av å delta i utdanning og opplæring vil være annerledes enn vi har sett til nå. Et økt behov for omstilling vil eksempelvis medføre en endring i avkastningen av læring.

Det er derfor behov for mer forskning for å vurdere riktig omfang eller innretning av opplæring og utdanning for arbeidslivet. Særlig er det behov for forskning som kan beskrive effekter av deltagelse for individer og virksomheter, og hvordan ulike tiltak virker. Samtidig er en viktig grunn at det finnes mindre forskning på livslang læring, enn utdanning generelt, at livslang læring er krevende å studere. Tilbudene er svært forskjellige, fra korte bedriftsinterne kurs eller rekreasjonspregede aktiviteter, til hele grader i UH-sektoren. Det tilsier at både årsakene til at folk deltar og effekter av forskjellige tilbud vil variere stort. Motivasjon for og effekter av å delta kan også variere mellom personer, blant annet avhengig av alder, tidligere utdanning og yrkeskarriere. Dette bidrar til at det er vanskelig å trekke generelle konklusjoner.

7.2.6 Prinsipper for tiltak

Utvalget har lagt vekt på følgende prinsipper i utformingen av de foreslåtte tiltakene for et system for å lære hele livet:

• Utvalget mener at systemer, ordninger og tilbud for å lære hele livet må kjennetegnes av en fleksibilitet som gjør at de kan passe i en framtid med skiftende og ukjente behov. For enkelte tiltak foreslås en begrenset utprøving, for eksempel rettet mot en bransje eller et fagområde. Utvalget understreker at det framtidige behovet er ukjent. Derfor er det viktig at tiltakene kan tilpasses og innrettes mot behov som oppstår, enten det er innenfor et fagområde, en bransje eller grupper av befolkningen.

• Mandatets nedslagsfelt er bredt. Utvalget mener at det er nødvendig å se på virkemidler rettet mot flere målgrupper, og at virkemidlene bør være tilpasset målgruppenes behov.

• Utvalget mener at tiltakene må se til både regionale og nasjonale utfordringer og behov. Utvalget ser på det å lykkes regionalt som en forutsetning for å lykkes nasjonalt.

• Utvalgets mandat vektlegger virksomhetenes behov og nevner ikke dem som står utenfor arbeidslivet. Tradisjonelt har det vært et skille mellom utdanningssektoren på den ene siden og arbeidslinjen til Nav på den andre. Utvalget mener at dette skillet må bygges ned og at tiltak rettet mot dem i og utenfor arbeidslivet må ses i sammenheng.

• I teorien kan man oppnå de samme effektene av å stimulere tilbud og etterspørsel i et marked for utdanning og opplæring. Statlige ressurser brukes i dag i all hovedsak på å finansiere tilbud. Utvalget ønsker en utvikling mot markedsretting og at etterspørselen påvirker tilbudet i større grad. Det er derfor lagt vekt på tiltak som stimulerer eller vektlegger etterspørselen.

• Utvalget mener at finansielle insentiver knyttet til resultat kan være et egnet virkemiddel for å få utdanningsinstitusjonene til å rette seg mot næringslivets behov. Finansieringssystemet til UH-sektoren ble gjennomgått av Hægeland (2015). Hægeland-utvalgets mandat vektla forskning og gjennomføring for førstegangsstudenter og i mindre grad næringslivets behov. Til tross for at endringer som følge av Hægeland-utvalgets anbefalinger nylig er innført, mener utvalget at det er nødvendig å vurdere finansieringssystemet opp mot sektorens rolle i et system for å lære hele livet.

• Flere at tiltakene kan i prinsippet rettes både mot formell utdanning og ikke-formell opplæring. Utvalget anerkjenner at en satsing på tiltak som er rettet mot formell utdanning kan medføre en overinvestering i utdanning av høy kvalitet, og en utradering av markedet for ikke-formell opplæring. Motsatt kan en satsing rettet mot tilbydere uten krav til kvalitet eller dokumentasjon være lite hensiktsmessig bruk av ressurser. Utvalget mener at det er en forutsetning for å bruke statlige midler til å finansiere tilbud at disse tilbyderne holder en viss kvalitet. Etableringen av et system for kvalitetssikring av ikke-formell opplæring er derfor en forutsetning for at flere av tiltakene skal kunne omfatte denne typen opplæring.

• Tiltakene skal søke å unngå å finansiere eller subsidiere utdanning og opplæring som uansett ville blitt gjennomført. Det legges vekt på at tiltakene skal ha en addisjonalitet.

• Tiltakene skal så langt som mulig bygge på eksisterende strukturer og systemer. Det legges vekt på at tiltak er enkle å implementere og at administrative kostnader må begrenses.

• Potensialet for misbruk er forsøkt redusert gjennom bruk av egenandeler.

• Tiltakene skal bidra til at tilbydere av utdanning og opplæring tar i bruk ny teknologi for utvikling, utforming og distribusjon av tilbud.

• Tiltak bør iverksettes slik at det er mulig å etablere kunnskap om effektene av tiltaket. Utvalget ønsker derfor at flere av tiltakene iverksettes som utprøvinger med påfølgende evalueringer. Det kan være nødvendig å benytte forsøksdesign, for eksempel med en tilfeldig tildeling, for å kunne avdekke og kvantifisere eventuelle effekter.

• For flere av tiltakene har det vært nødvendig å finne en nedre aldersavgrensing. Hensikten med aldersavgrensingen er i de fleste tilfeller at den skal fungere som et skille for når man med rimelighet er ferdig med grunnutdanning. Slik kommer de tiltakene vi foreslår i mindre grad i konflikt med, eller blir alternativer til, ordinære veier til grunnutdanning. Alder kan kun fungere som en indikator på når man har tatt grunnutdanning, men fordelen er at det er enkelt å identifisere en persons alder. Jo lavere grense vi setter, jo større sannsynlighet er det for at tiltakene vil omfatte personer som er i grunnutdanning. Utvalget har valgt en grense på 30 år. Den er satt noe høyere enn når man i snitt er ferdig med grunnutdanning. Gjennomsnittsalderen for fullføring av fagbrev er 27 år i Norge (OECD, 2016a). Årsaken til at den er så høy er blant annet at det finnes flere svært gode ordninger for at voksne kan ta fagbrev. Det ble introdusert en ytterligere vei i 2018, Fagbrev på jobb. Dette er opplæringsløp hvor man er i jobb og sørger for livsopphold selv. For høyere utdanning viser samme oversikt at man i snitt er 26 år når man første gang oppnår en grad.

• Hva gjelder ordninger for livsopphold, er vurderinger knyttet til økonomiske forpliktelser og informasjon om livssituasjon mer relevante enn alder. Når man søker om lån fra Lånekassen i dag må man oppgi hvor mange barn man har, øvrig gjeld, om man bor hjemme, andre økonomiske forpliktelser eller relevante forhold. For å kunne beregne konsekvenser av tiltakene, har utvalget likevel hatt behov for å sette en aldersgrense også for denne typen tiltak. I vurderingene har vi forsøkt å knytte alder til når større økonomiske forpliktelser inntreffer i livet. Snittalderen for førstegangskjøpere av bolig er 28 år, og snittalder for førstegangsfødende er 29 år for kvinner. Siden det er et snitt innebærer det at svært mange pådrar seg større forpliktelser før fylte 28–29 år. En restriktiv holdning taler på den andre siden for strengere skjønn og en høyere grense. Om det er vi eller enkeltpersonen som er best til å vurdere det er ikke opplagt. For å unngå ulike aldersavgrensninger har imidlertid utvalget valgt å bruke 30 år som en avgrensning også i tiltak knyttet til livsopphold.

7.3 Muligheter som ikke utnyttes

Utvalget er i mandatet bedt om å identifisere hvilke muligheter og hindringer de offentlige utdanningsinstitusjonene har til å lage relevante og fleksible opplæringstilbud. Det innebærer å imøtekomme kravene som framtidens arbeidsliv vil stille til institusjonene om å bidra til kompetansepåfyll og til å lære hele livet. I kapittel 8 diskuteres særlig hindringer og utvalget kommer med anbefalinger. I dette kapitlet gis et eksempel der aktørene har et større mulighetsrom enn hva de i dag utnytter.

7.3.1 Økning av undervisningskapasitet i UH

Knapphet på undervisningsressurser som et hinder for å utvikle studietilbudet er noe som blir løftet fram i flere av møtene utvalget og sekretariatet har hatt med ulike aktører i UH-sektoren. For virksomheter og/eller enkeltindivider resulterer dette i færre relevante og fleksible tilbud. I følge NOKUT tolker imidlertid flere UH-institusjoner regelverket knyttet til hvem som kan undervise på studietilbudene strengere enn det det faktisk er.1 Det er med andre ord generelt større rom for bruk av eksterne og/eller rene undervisningsstillinger innenfor dagens regelverk enn hva som praktiseres.

Forskrift om tilsyn med utdanningskvalitet i høyere utdanning regulerer kompetansekrav til fagmiljø ved studietilbudene (Studietilsynsforskriften, 2017). Den pålegger at de sentrale delene av studietilbudet skal gis av personer med førstestillingskompetanse. Med førstestillingskompetanse menes stillingskategoriene førstelektor, førsteamanuensis, postdoktor, dosent og professor. Det innebærer at de har doktorgrad eller tilsvarende kompetanse. I tillegg må fagmiljøet tilknyttet studietilbudet inneha relevant utdanningsfaglig kompetanse. Hva som legges i «de sentrale delene av studietilbudet» er opp til institusjonene selv å vurdere og trenger for eksempel ikke innebære at personer med førstestillingskompetanse må være den som underviser et helt emne. Regelverket åpner opp for at en universitetslektor kan undervise hele eller deler av et studietilbud så lenge det også er personer med førstestillingskompetanse i hovedstilling på institusjonen som forsker på fagområdet studietilbudet springer ut fra, og/eller på annen måte bidrar inn i studietilbudet.

For studietilbud på mer enn 30 studiepoeng stilles det videre et generelt krav til at minst 50 prosent av årsverkene knyttet til tilbudet skal ha sin hovedstilling ved institusjonen. Med hovedstilling menes at institusjonen er hovedarbeidsgiver for den ansatte, det vil si at personen er ansatt i minst 50 prosent stilling ved den aktuelle institusjonen. Dette kravet ble innført for å sikre at institusjonene selv har fagkompetanse på det de tilbyr, og fungerer som en viktig kvalitetssikringsmekanisme. Kravet betyr imidlertid ikke at minst 50 prosent av selve undervisningen må gjøres av de med hovedstilling ved institusjonen. Følgende krav stilles til fagmiljøets kompetanse, det vil si personer knyttet til studietilbudet, herunder til utviklingen, organiseringen og gjennomføringen av studietilbudet, i tillegg til undervisning og veiledning, avhengig av hvilket nivå tilbudet er på:

• Bachelorgradsnivå: fagmiljøet tilknyttet studiet skal bestå av minst 20 prosent ansatte med førstestillingskompetanse.

• Mastergradsnivå: 50 prosent av fagmiljøet tilknyttet studiet skal bestå av ansatte med førstestillingskompetanse, hvorav minst 10 prosent med professor- eller dosentkompetanse.

• Doktorgradsnivå: fagmiljøet tilknyttet studiet skal bestå av ansatte med førstestillingskompetanse, hvorav minst 50 prosent med professor- eller dosentkompetanse.

For studietilbud med omfang på 30 studiepoeng eller mindre kan kravet om hovedstilling fravikes dersom det gis i samarbeid med eksterne miljøer som driver forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid eller faglig utviklingsarbeid på nivå med institusjonens eget fagmiljø. Institusjonen må fortsatt ha et eget fagmiljø innenfor studietilbudets fagområde eller i tilstøtende fagområde, og ha et helhetlig ansvar for studietilbudet, jmf. studietilsynsforskriften § 2-4 om særskilt bestemmelse om fagmiljø (2017).

Historisk ligger det til grunn at forsknings- og undervisningsandelen på institusjonsnivå skal være tilnærmet like store ved universitetene og de vitenskapelige høyskolene. Dette er imidlertid en regulering som er opp til den enkelte institusjonen å vedta, samt praktisere. For øvrige høyskoler har prosentsatsen for forskning ligget på rundt 25 prosent. Etter bortfallet av særavtalen i 2007 opphørte reguleringen av den enkelte vitenskapelige ansattes fordeling mellom forskning og undervisning for universiteter og de vitenskapelige høyskolene. I avtalen lå det en individuell rettighet og plikt til at forskningstiden skulle være om lag like stor som tiden brukt på undervisning. Endringen åpner opp for at institusjonen og de enkelte fakultetene kan ta strategiske beslutninger om hvilke områder og personer de vil konsentrere forskningen på.

Prinsippet om forskningsbasert undervisning vil av mange tolkes som at alle i vitenskapelige stillinger skal ha rett og plikt til å forske. Fra myndighetenes side er det påpekt at lovens formulering ikke nødvendigvis betyr at alle som underviser også skal forske. Det som er viktig er hvordan lærerne bruker erfaringer og kunnskaper om forskning og utvikling i undervisningsopplegget (Meld. St. 18 (2012–2013); Forskningsrådet, 2014). En slik fortolkning av loven åpner i større grad for bruk av rene undervisningsstillinger, både med og uten hovedstilling ved institusjonen.

Siden dagens regelverk gir større muligheter til å innhente eksterne undervisningsressurser og/eller personer uten doktorgrad til å undervise enn hva som praktiseres i dag, vurderer utvalget det til at det er andre årsaker til at institusjonene ikke øker sitt tilbud. I tillegg til de effektene som ligger i finansieringssystemet til UH-sektoren som er vridende mot forskning, studietilbud for heltidsstudenter og uteksaminering av gradsstudenter, samt begrensninger i andre regelverk, er kulturen på de ulike institusjonene og fakultetene med på å forsterke nedprioritering av aktivitet knyttet til utdanning tilpasset arbeidslivets behov.

Økt lønn til ansatte og/eller premiering til det ansvarlige institutt er noen av virkemidlene som benyttes for å stimulere til økt aktivitet knyttet til etter- og videreutdanning. Blant annet har Universitetet i Stavanger (UiS) inngått en særavtale som gir lønnstillegg for arbeid knyttet til etter- og videreutdanning for deres ansatte. I tillegg går overskuddet fra kurstilbudet til det instituttet som er faglig ansvarlig. Det vil være frie midler som eksempelvis kan være bidrag til forskning og utvikling eller ekstra personell. Det er også en uttalt vektlegging på UiS at etter- og videreutdanningsarbeid kan være en viktig innsats for egen forskning og dermed for videre karriere i akademia. I rapporten Framtidig utvikling og organisering av NTNUs EVU-virksomhet (Reitan, 2018), framheves det at instituttledere har en rekke virkemidler som kan gi bedre insentiver for den enkelte ansatte til å arbeide med etter- og videreutdanning. I både rapporten fra NTNU og eksempelet fra UiS ligger det imidlertid en erkjennelse om at økte insentiver for arbeid med etter- og videreutdanning blant de vitenskapelige ansatte og instituttledelsen kan være nødvendig for å øke aktiviteten.

8 Anbefalinger

Dette kapitlet presenterer utvalgets vurderinger og anbefalinger med utgangspunkt i forståelsen og avgrensingen av mandatet (se kapittel 2).

Kapitlet adresserer det utvalget anser for å være helt sentrale forutsetninger for å kunne ha et velfungerende system som muliggjør det å lære hele livet. Kapitlet presenterer utvalgets anbefalinger for et system for å lære hele livet, sett opp mot framtidens behov for kompetanseutvikling for den enkelte, næringslivet og offentlig sektor.

Anbefalingene er knyttet til ulike tema og identifiserte hindre. I hvert enkelt kapittel gis først en oppsummerende vurdering som bygger på kunnskapsgrunnlaget presentert i kapitlene 3–6, deretter utvalgets anbefalinger.

8.1 Anbefalinger for et styrket tilbud

I kapitlene 8.1.1 til 8.1.4 gis utvalgets vurderinger av hvordan tilbudet av opplæring og utdanning svarer på arbeidslivets behov og er tilpasset det å lære hele livet. Etter utvalgets vurdering handler det både om innhold og organisering av tilbudet. Kapitlene gir utvalgets anbefalinger om hvordan tilbudet av arbeidslivsrelevant opplæring og utdanning kan styrkes.

8.1.1 Arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Problemstillingen om hvorvidt utdanningsinstitusjonenes tilbud svarer på næringslivets behov har flere aspekter. Det handler om:

• Hurtighet: om tiden utdanningsinstitusjonene bruker på å få på plass tilbud og om de svarer raskt nok på etterspørselen.

• Innhold: om tilbudet tematisk dekker etterspørselen og behovene til virksomhetene.

• Lokasjon: om tilbudet er tilgjengelig der det er etterspørsel.

• Volum: om etterspørselen er stor nok til at tilbudet kan etableres.

Kunnskapsgrunnlaget presentert i kapittel 3 understøtter at det er store forskjeller mellom næringer og mellom små og store bedrifter om hvorvidt de opplever at det finnes tilbud som er relevante for deres behov, og hvordan de opplever samhandling med utdanningssektoren.

Bedriftene ønsker ofte spesialiserte og desentraliserte tilbud tilpasset deres behov som kan nyttiggjøres direkte i driften, mens utdanningsaktørene har en innretning mot klassiske, teoritunge fag og har insentiver for å produsere studiepoeng. Det er likevel viktig å påpeke at det er store variasjoner.

Til tross for grepene som er gjort fra myndighetenes side, for eksempel gjennom innføring av utviklingsavtaler og RSA (se kapittel 3), er utvalgets oppfatning at næringslivet fortsatt opplever at UH-sektoren er lite markedsrettet, at tilbud i liten grad svarer på deres behov og at det er vanskelig og tidkrevende å etablere nye tilbud. Utfordringene knyttet til samarbeid virker større for mindre virksomheter og i ikke-sentrale strøk. Det er utvalgets vurdering at finansieringssystemet til UH-sektoren i liten grad er innrettet slik at det støtter opp under en markedsretting av tilbudet.

Utvalget mener at virksomheter har, og tar, et stort ansvar for kompetansebygging, men ser at det er store forskjeller mellom offentlig og privat sektor, mellom næringer, og virksomheters størrelse. Lærevilkårsmonitoren viser at over 68 prosent av dem som jobber innenfor «offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring» deltar i ikke-formell opplæring, mens andelen er under 26 prosent for de som jobber innenfor «overnattings- og serveringsvirksomhet» (SSB, 2018f).

Utvalget mener at det er store forskjeller i hva man kan forvente at store og små bedrifter kan klare når det gjelder å ta av ansvar for egne ansattes kompetanseutvikling. Store bedrifter har ofte egne HR-avdelinger og ressurser til å sørge for kompetansepåfyll til sine ansatte også i en framtid med hyppige endringer. I kraft av sin størrelse og etterspørsel, kan de gå i dialog med tilbydersiden for å få tilbud som passer sitt behov (Brandt, 2009).

Små bedrifter har ofte ikke kapasitet eller mulighet til å jobbe på samme måte. De er for små til å inngå direkte samarbeid med utdanningsinstitusjoner og er dermed i stedet prisgitt det tilbudet som finnes. Det samme gjelder for ikke-formell opplæring. Mens store bedrifter kan utvikle eget tilbud, vil mindre bedrifter ofte måtte benytte det som finnes. Tiltak for å styrke tilbudet og gjøre det tilgjengelig i et velfungerende marked har derfor størst innvirkning på de mindre bedriftene.

Kompetansebygging er i mange tilfeller en prosess som for virksomhetene starter med å identifisere og kartlegge behov, og å motivere egne ansatte til å delta. Om det ikke finnes et relevant tilbud som dekker behovet, vil man gå i dialog med en tilbyder for å få etablert et tilbud. Deretter gjenstår gjennomføringen. Bedrifter vil ha ulik erfaring og vil i ulik grad ha behov for støtte i disse fasene.

Det finnes gode eksempler på måter og modeller for å organisere samarbeid om utvikling av nye tilbud som er kostnadseffektive, når ut bredt, og som har fungert over tid (Langset & Vinsand, 2015). For å utvikle opplæringstilbud med høy kvalitet og relevans, er det viktig at arbeidet er godt forankret på etterspørselssiden og at bedriftene i størst mulig grad involveres i utviklingen av tilbud. Kortsiktig og lite forutsigbar finansiering framstår som en hovedutfordring. Det framgår videre behov for en mer helhetlig tilnærming og aktiv politikk fra det offentliges side for å sikre eksistensen av relevante tilbud. Samarbeidsorgan for å koordinere behov og etterspørsel spiller en særlig viktig rolle for å utvikle og tilrettelegge kompetanseutviklingstiltak overfor små og mellomstore bedrifter i distriktene og i næringssvake områder.

Anbefalinger

Utvalget tror ikke at en økning av rammen til utdanningssektoren uten videre vil gi et mer markedsrettet tilbud. I stedet tror vi at det er behov for sterkere virkemidler for å anspore sektoren til å ha kontakt med næringslivet og til å utvikle tilbud som er i tråd med etterspørselen.

Utvalget mener at tiltak som kan bidra til å mobilisere små og mellomstore virksomheter og næringsmiljøer til å styrke kompetansen til egne ansatte, vil ha stor betydning for muligheter og utvikling i distriktene. Utvalget mener det er behov for ordninger som bidrar til å etablere opplæringstilbud som er i tråd med virksomhetenes behov.

Utvalget mener at manglende ressurser til å spesifisere kompetansebehov og bestille relevante tilbud kan være en barriere for små og mellomstore virksomheter til å investere i kompetansehevende tiltak. I motsetning har store virksomheter ofte ressurser og egne ansatte som jobber med å identifisere deres behov. Utdanningssektoren har på sin side manglende kompetanse og administrativt apparat for å undersøke bedriftenes kompetansebehov og tilpasse tilbudene. En bevisstgjøring av behov er viktig for å få til en god dialog og et samspill mellom næringslivet og tilbydere, og for at tilbydere skal kunne utvikle relevante tilbud.

Utvalget anbefaler at det etableres virkemidler for å støtte små og mellomstore virksomheter i å identifisere kompetansebehov og kunne gå i dialog med tilbydere om utvikling av nye tilbud.

Videre ønsker utvalget virkemidler for etablering av nye tilbud som forutsetter et aktivt samarbeid mellom virksomheter og tilbydere av utdanning og opplæring. Virkemidlene skal påvirke de offentlige utdanningsaktørene til å rette seg mot etterspørselen ved at finanseringen er avhengig av at deltagere gjennomfører opplæringen. Utvalget mener at tilbud på videregående- og fagskolenivå kan treffe mange virksomheters behov for kompetanseutvikling, og virkemidlene bør omfatte dette tilbydersegmentet. Ikke-formell opplæring er en viktig del av kompetansehevingen i arbeidslivet, og virkemidlene bør også omfatte denne typen opplæring.

Utvalget mener det er viktig å støtte kompetanseutvikling knyttet til innovasjonsprosjekter. Disse kjennetegnes typisk av høy risiko, men har potensiale til å gi gevinst i form av ny verdiskapning.

Tidligere ordninger har vist at det kan være utfordrende å videreføre driften av et tilbud når utviklingsfasen er ferdig og det ikke er mer midler igjen i prosjektet (Flatnes, 2016). Utvalget mener derfor at virkemidlene må ha insentiver som støtter en fortsatt drift, gitt at det finnes en etterspørsel.

I kapittel 9 presenteres utvalgets forslag til et program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging.

8.1.2 Resultatfinansiering i UH-sektoren

Kunnskapsdepartementet styrer i svært liten grad UH-institusjonenes bruk og disposisjoner av midler. Det er sektoren selv som i all hovedsak avgjør hvilken type studieplasser og tilbud statsfinanseringen brukes til å dekke. Institusjonen kan, om de ønsker, velge å utvikle og tilby gratis utdanning og opplæring som er tilpasset arbeidslivets behov for moduler, enkeltemner eller deltidstilbud.

Universitets og høyskoleloven § 1-3 sier at institusjonene skal tilby etter- og videreutdanning innenfor sitt virkeområde. Til tross for dette varierer tilbudet av utdanninger tilpasset arbeidslivets behov mellom institusjonene, og omfanget er generelt sett mangelfullt.

Utvalgets samlede vurdering er at finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren ikke understøtter oppdraget og samfunnsansvaret som loven peker på. Det er etter utvalgets vurdering flere forhold som gjør at heltidsstudenter på gradsprogrammer prioriteres innenfor rammene av hva som skal tilbys gratis:

• Finansieringssystemet gjør satsing på frittstående emner mindre lønnsomt enn emner som inngår i gradsprogrammer. Det medfører at så lenge det er høy pågang av studenter til gradsprogrammene, vil tilbud for deltidsstudenter bli nedprioritert.

• Mindre (kortere) emner har høyere kostnader enn større emner, fordi det er noen faste kostnader knyttet til å avholde et emne. Men disse kostnadsforskjellene reflekteres ikke i finansieringskategoriene. Dette gjør det mer lønnsomt for lærestedene å tilby større emner.

• Den resultatbaserte finanseringen er ikke sterk nok til at produksjonen av ekstra studiepoeng alene kan finansiere nye stillinger og et økt tilbud. Eksempelet vist i boks 4.2 viser at et institutt som setter opp et nytt, gratis emne, ikke får dekket alle kostnader gjennom resultatfinansieringen alene. Om man legger til grunn at sektoren opererer på full kapasitet, vil det å dekke et nytt kurs fra basisfinansieringen få konsekvenser for eksisterende tilbud.

Anbefalinger

UH-institusjonene har stor autonomi og mulighet til å prioritere utvikling og drift av tilbud som er i tråd med næringslivets behov, men sektoren opplever for tiden en stor pågang av førstegangsstudenter. Rundt 18 000 kvalifiserte søkere stod uten tilbud om studieplass etter opptaket til høyere utdanning i 2017 (Samordna opptak, 2018b). Dette betyr at det ikke bare er arbeidslivet som har et uoppfylt behov for utdanningstjenester. Samtidig som institusjonene allerede har sterkere insentiver til å tilby «ordinær» grunnutdanning enn utdanningstilbud som er relevante for voksne i jobb, er insentivene nylig blitt forsterket gjennom indikatoren for kandidatproduksjon (se kapittel 4.4).

I en slik situasjon, mener utvalget det er nødvendig at finansieringssystemet endres for å støtte opp under livslang læring. Finansieringssystemet er nylig gjennomgått og endret som følge av Hægeland-utvalgets arbeid og anbefalinger (Hægeland, 2015). Utvalget ser at det for sektoren kan framstå som lite helhetlig om systemet endres igjen. Utvalget mener imidlertid at livslang læring burde vært tillagt langt større vekt i Hægeland-utvalgets mandat.

Som en del av sitt mandat skulle Hægeland-utvalget utrede virkemidler for å øke gjennomstrømmingen av kandidater i UH-sektoren (Hægeland, 2015). Regjeringen fulgte opp deres anbefalinger ved at 20 prosent av midlene som lå i indikatoren for studiepoengproduksjon fra 1. januar 2017 ble flyttet til en ny indikator som baseres på antall produserte bachelorgrader og mastergrader. Med en slik indikator for kandidatproduksjon blir det mindre lønnsomt å tilby frittstående emner som ikke inngår i en grad.

Finansieringssystemet må inneholde insentiver som gjør at sektoren i større grad innretter seg mot næringslivets behov. Utvalget foreslår at et bidrag til dette kan være å innrette resultatkomponenten slik at det blir mer lønnsomt å tilby enkeltemner, og at finansieringen må støtte opp under utviklingen av fleksible og kortere emner.

Insentivet til kandidatproduksjon går på tvers av ideen om livslang læring. Det er for tidlig å si noe om virkningene av indikatoren, men utvalget mener det er viktig at virkningene raskt evalueres med særskilt hensyn til livslang læring. Utvalget ønsker å påpeke at det finnes flere muligheter for å legge til rette for at gjennomstrømmingen øker. Produktivitetskommisjonen anbefalte at insentivet for gjennomføring heller burde rettes mot studentene enn institusjonene (NOU 2015: 1).

Det er også mulig å motivere institusjonene til å bevisst arbeide med kvaliteten i utdanningen slik at flere studenter settes i stand til å gjennomføre utdanningen. Hægeland (2015) var bekymret for at redusert faglig nivå kunne bli en uintendert effekt av et resultatbasert finansieringssystem med sterke kvantitetsinsentiver. De pekte på NOKUTs tilsynspraksis og økt samarbeid om faglig vurdering og sensur mellom institusjonene som mulige måter å sikre et høyere faglig nivå.

Det er også verdt å merke seg at gjennomføringen de siste årene har vist en positiv trend, allerede før endringene i finansieringssystemet har fått tid til å virke på kvaliteten. Det er mulig å tenke seg at økt politisk fokus på gjennomføring har bidratt til at institusjonene har rettet sin oppmerksomhet mot problematikken og satt inn virkningsfulle tiltak. I Tilstandsrapporten 2018 påpeker Kunnskapsdepartementet på at den nye kandidatindikatoren kan ha bidratt til å redusere en tradisjonell underrapportering av fullførte bachelorgrader (Kunnskapsdepartementet, 2018d).

I kapitlene 10.1 og 10.2 presenteres utvalgets tiltak for endringer i resultatkomponenten i finansieringssystemet til UH-sektoren. Utvalget anbefaler at kostandskategoriene endres for å kompensere for merkostnader ved å tilby korte, det vil si mindre omfattende, emner. For å styrke institusjonenes forutsetninger for å tilby utdanning mot betaling med lavere deltageravgifter, anbefaler utvalget at resultatfinanseringen ikke avkortes for emner med en mindre egenbetaling fra deltager. I kapittel 10.4 diskuterer utvalget effekten av kandidatindikatoren. Utvalget foreslår at det igangsettes en evaluering av endringene i finansieringssystemet med hensyn til effekten på livslang læring, herunder effekten av indikatoren for kandidatproduksjon.

8.1.3 Betalingstilbud i UH-sektoren

Egenbetalingsforskriften regulerer hva UH-institusjonene kan tilby mot betaling til enkeltstudenter. Forskriften gir institusjonene anledning til å ta betalt for eller delfinansiere kurs, erfaringsbaserte mastergrader, oppdragsfinansierte studieprogram og fag/emner som er vesentlig forskjellig fra regulært studietilbud. Sektoren selv strever med å tolke regelverket, og ulik tolkning og praktisering av regelverket gir store forskjeller mellom tilbudene hos de enkelte institusjonene (Universitets- og høgskolerådet, 2018).

Etter utvalgets vurdering er følgende punkter i regelverket til hinder for at sektoren effektivt skal kunne tilby emner mot betaling:

• § 3-1 (2) i egenbetalingsforskriften sier at studieprogrammer, fag/emner eller kurs med egenbetaling ikke skal gå på bekostning av institusjonens statlig finansierte utdannings- og forskningsaktivitet.

• § 3-2 (1), unntak b i egenbetalingsforskriften sier at bare fag/emner som normalt ikke er en del av studieprogram som fører fram til grad eller yrkesutdanning kan tilbys mot betaling. Ifølge Kunnskapsdepartementet skal dette tolkes snevert (se kapittel 4.1.4). UHR mener derfor at unntaket bare omfatter fag som er vesentlig forskjellig fra det som tilbys gratis, og at det ikke er tilstrekkelig forskjell om et emne tilrettelegges for andre målgrupper eller på nett (Universitets- og høgskolerådet, 2018).

Utvalget oppfatter at bestemmelsen i det første punktet til tider brukes som et argument mot å etablere nye tilbud. Punktet tolkes som at man ikke kan bruke ressurser (undervisningskrefter) på å utvikle og gjennomføre emner eller kurs som tilbys mot betaling så lenge det er nok med søkere til tilbud institusjonen tilbyr gratis.

Det siste punktet betyr at ett emne som ikke er en del av det ordinære tilbudet ett sted kan tilbys mot betaling, mens det samme emnet ikke kan tilbys, hverken i sin helhet, oppstykket i deler eller tilrettelagt på annen måte, mot betaling ved en institusjon hvor emnet tilbys gratis allerede. Utvalgets vurdering er at forskriften på dette punktet ikke sikrer like vilkår for å tilby arbeidslivstilpassa emner mot betaling. Den bidrar også til at utvikling av utdanning som skal tilbys mot betaling blir unødvendig kostbart.

BOA-reglementet regulerer institusjonenes salgsvirksomhet, altså hva som kan tilbys til virksomheter mot betaling (Rundskriv F-7/2013). Her er hovedprinsippet at alle kostnader knyttet til bidrag- og oppdragsaktiviteten skal dekkes inn eksternt, og at det i tillegg skal beregnes en rimelig fortjeneste. BOA-reglementet legger få begrensninger på hva slags tilbud institusjonene kan ta betalt for. Det betyr at det er mulig å tilby virksomheter de samme emner eller deler av emner som tilbys gratis, mot betaling.

Utvalget mener at et velfungerende system for å lære hele livet forutsetter mekanismer som gjør at tilbudet kan tilpasses i takt med etterspørselen, herunder at volumet kan økes om det er behov for det. En oppskalering kan oppnås ved at gratistilbudet øker. Det må i så fall skje ved større overføringer til sektoren, eller at institusjonene nedskalerer deler av dagens tilbud med liten etterspørsel. Alternativt må sektoren ha større anledning til å tilby emner mot betaling. Regelverket må være tydelig og danne grunnlaget for lik praksis og like konkurransevilkår.

Anbefalinger

For næringslivet og for den enkelte er det avgjørende at det finnes eller kan utvikles tilbud som svarer på deres kompetansebehov. For mange er det en større utfordring at de ikke finner det tilbudet de ønsker seg, enn at de må betale for tilbudet. Det hjelper heller ikke om tilbudet er gratis om det ikke svarer på behovet. Kostnadene knyttet til tiden brukt til opplæring, er for de fleste individer og virksomheter langt større enn aktuelle skolepenger.

Utvalget anbefaler at utdanningssektoren får større muligheter til å tilby emner og kurs mot betaling til individer. Den som ønsker å betale for utdanning bør få lov til det. Det vil være med på å finansiere utdanning for andre, og det kan også finansiere mer forskning eller annen utviklingsaktivitet ved institusjonene. Det man kan betale for er tilgang og fleksibilitet. Dette kan innordnes slik at det i svært liten grad fortrenger gratisstudenter.

I kapittel 10.3 argumenterer utvalget for at regelverket må gjennomgås med sikte på å utvide UH-sektorens muligheter til å tilby kurs og emner mot betaling til individer og virksomheter, samt etablere et tydelig regelverk som gir grunnlag for lik praksis. Utvalget presenterer forslag til endringer i egenbetalingsforskriften som gjør at emner eller deler av emner som inngår i studieprogram også kan gjøres tilgjengelig i form av fleksible tilbud som passer for arbeidslivet.

8.1.4 Fagskoler

Fagskoleutdanningene har som formål å være fleksible og yrkesrettede, og skal tilpasse seg ny teknologi og nye trender i tråd med behov i arbeidslivet (Meld. St. 9 (2016–2017)).

I dag tilbyr fagskolene utdanninger som tilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid, der alle utdanningene må ha et omfang på 30, 60, 90 eller 120 studiepoeng. Fagskolene får ikke offentlig finansiering for utdanninger som er mindre enn 30 studiepoeng eller for å tilby opptak til enkeltemner. Dersom fagskolene tilbyr noe som er i strid med dette, kategoriseres det om ikke-formell opplæring, da det ikke blir godkjent av NOKUT. Da er det den enkelte deltager som må finansiere tilbudet.

I motsetning til akkrediterte universiteter og høyskoler, kan ikke fagskolene opprette nye studietilbud på ulike nivåer og områder uten å søke NOKUT (Meld. St. 9 (2016–2017)). Gjennom møter med utvalget og skriftlige innspill har det framkommet at NOKUTs behandlingstid kan være et hinder for at fagskolene kan opprette tilbud raskt og i tråd med næringslivets behov (Kompetanseforum Østfold, 2018). Dette er også noe NOKUT selv er klar over og forsøker å gjøre noe med (NOKUT, 2018c).

Fagskolenes finansieringsordning består av 80 prosent grunntilskudd, og 20 prosent resultatbasert tilskudd med en åpen ramme (Abelia, 2017; Kunnskapsdepartementet, 2018a). Det resultatbaserte tilskuddet beregnes ut ifra det samlede antall studiepoeng avlagt ved fagskolene i hvert enkelt fylke. Tilskuddet går til fylkeskommunen, og ikke til den enkelte fagskolen (Abelia, 2017). Begrunnelsen for dette er at det faglige ansvaret for utdanningene ligger hos fylket (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Til sammenligning får institusjonene i UH-sektoren det resultatbaserte tilskuddet selv.

Disse forholdene mener utvalget bidrar til å begrense mulighetene for livslang læring, og strider mot målet om at fagskoleutdanning skal være framtidsrettet og ettertraktet i arbeidslivet.

Anbefalinger

Utvalget mener fagskolene har en viktig rolle som tilbydere av utdanning og opplæring for enkeltindivider og virksomheter i livslang læring. Utvalget mener at det er naturlig at deler av utvidelsen av tilbudet om å lære hele livet skjer innenfor fagskolesektoren.

For å oppnå dette mener utvalget det er nødvendig å endre enkelte regler som i dag begrenser og forsinker fagskolenes muligheter til å opprette nye tilbud. Utvalget foreslår å legge til rette for at fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett. Dette vil etter utvalgets oppfatning bidra til at skolene raskere kan svare på næringslivets behov for utdanninger innenfor deres område.

Videre foreslår utvalget å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må tilsvare et halvt år til to års utdanning på fulltid, og at utdanningen må være på minimum 30 studiepoeng for å kvalifisere til offentlige tilskuddsmidler.

Dette er i tråd med utvalgets vurderinger om at næringslivet ofte har behov for tilbud med mindre omfang, som ansatte i større grad kan ta mens de er i jobb.

Utvalget ønsker også å utstyre fagskolene med finansielle virkemidler som gir insentiver til å tilby attraktive emner for individer og næringslivet. Utvalget foreslår at det resultatbaserte tilskuddet bør gis tilbake til de enkelte fagskolene selv i stedet for til fylkeskommunen.

I kapittel 11 presenteres utvalgets forslag til tiltak for å utvide fagskolenes tilbud.

8.2 Anbefalinger for bedre kvalitet

I tillegg til at tilbudet av livslang læring må ha et innhold og en organisering som svarer på arbeidslivets behov, må kvaliteten være god. Det gjelder spesielt dersom offentlige midler skal brukes for å støtte utvikling av tilbud eller deltagelse. For tilbydere av formell utdanning finnes et omfattende system for kvalitetssikring. Kapitlene 8.2.1 og 8.2.2 gir utvalgets vurderinger og anbefalinger for kvalitet i ikke-formell opplæring. Kapittel 8.3.2 tar for seg hvordan digitalisering gir nye muligheter for kvalitetsutvikling av læringsformer og distribusjon av både formell og ikke-formell kompetanse.

8.2.1 Kvalitet i ikke-formell opplæring

Det er langt flere som deltar i ikke-formell opplæring enn formell utdanning, og ikke-formell opplæring har en viktig funksjon for å sørge for kompetanse i arbeidslivet (se kapittel 3.4).

BDO har kartlagt private tilbydere av opplæring og utdanning, og finner at i underkant av 8 000 foretak er registrert som en form for undervisning (BDO, 2019).2 Av disse hadde 359 foretak omsetning på over én million kroner.

Tømte mfl. (2015) finner at det for virksomheter og individer er krevende å navigere i og vurdere kvaliteten i tilbudet. For arbeidsgivere kan det være vanskelig å vurdere hvilken kompetanse ansatte får og arbeidssøkere har tilegnet seg gjennom ikke-formell opplæring. For arbeidstager vil ikke endt opplæring alltid gi en dokumentasjon som kan vises fram til nye arbeidsgivere. Problemstillingen har en parallell til de som ikke er sysselsatte. Det er vanskelig for Nav å vite hvilke kurs som er gode nok til å tilbys som arbeidsmarkedstiltak.

Det har tidligere vært forsøkt utredet hvordan ikke-formell opplæring kan innpasses i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR). Likevel har man ikke lykkes å ta dette arbeidet videre. Utvalget oppfatter imidlertid at det blant partene i arbeidslivet er betydelig interesse for og fokus på ikke-formelle kvalifikasjoner, og at det er interesse for et rammeverk for å beskrive slike. LO har bedt om «fortgang i arbeidet med å innlemme kvalifikasjoner utenfor det formelle utdanningssystemet i rammeverket» (LO, 2017). I en høring om forskrift til NKR, kritiserer Virke Kunnskapsdepartementet for ikke å ta stillingen til Ellertsen-utvalget, og minner om at «Et flertall i dette utvalget ønsket et åpnere NKR hvor også ikke-formelle kvalifikasjoner kunne bli referert og synliggjort» (Virke, 2016).

Anbefalinger

Utvalget mener at ikke-formell læring spiller en viktig rolle for å sørge for kompetanse i arbeidslivet. Når utvalget som en del av sine anbefalinger ønsker at det skal brukes offentlige ressurser på å utvikle nye arbeidsrettede tilbud, bør deler av denne utviklingen omfatte ikke-formell opplæring. Utvalget mener at det ikke kan gjøres uten at det etableres et system som sikrer kvalitet i tilbudet.

Utvalget mener det er behov for et system for godkjenning av tilbud innenfor ikke-formell opplæring, slik andre land har valgt å utvikle (kapittel 5).

Det bør iverksettes et arbeid for å etablere en godkjenningsordning for ikke-formell opplæring. Det vil åpne for å bruke offentlige midler på utvikling av nye ikke-formelle opplæringstilbud, og vil bidra til å gjøre markedet for ikke-formell opplæring mer oversiktlig for individer, næringslivet og offentlig sektor. Det kan også gjøre det lettere å foreta realkompetansevurderinger. En utredning av en godkjenningsordning må si hvorvidt det er hensiktsmessig å knytte ikke-formell opplæring til NKR, eller om det bør etableres et parallelt system.

Arbeidet bør se til den danske modellen og partene i arbeidslivet må ha en sentral rolle. Utvalget mener at det må legges stor vekt på å utnytte teknologiske muligheter for digitale sertifiseringer og kompetansebevis.

I kapittel 12 presenteres utvalgets forslag om å etablere et system for godkjenning av ikke-formell kompetanse.

8.2.2 Kvalitet i Bedriftsintern opplæring (BIO)

Navs virkemiddel Bedriftsintern opplæring (BIO) skal bidra til å motvirke utstøting fra arbeidslivet ved å styrke kompetansen til ansatte i bedrifter som har oppstillingsproblemer, og som enten må foreta en vesentlig endring av bedriftens produksjon eller etablere seg på nye markeder. Tiltaket omfatter også ansatte som er delvis permitterte. Nav gjør en individuell vurdering av planene bedriftene har for omstilling, og om det er sannsynlig at bedriften klarer å gjennomføre planen før de gir tilskudd. BIO er nærmere beskrevet i kapittel 3.2.9.

Det er bedriftene selv som har ansvaret for anskaffelsen av tilbudet om opplæring til de ansatte. I dag stilles ikke noen bestemte krav til kvalitet i opplæringen som dekkes av tilskuddet. Bedriftene møter derfor de samme utfordringene som alle andre bedrifter som forsøker å navigere i tilbudet av ikke-formell opplæring. Som beskrevet i kapittel 8.2.1, er markedet for denne type tjenester mangfoldig. Det er vanskelig å vurdere kvaliteten i tilbudet og hvilken kompetanse ansatte vil kunne tilegne seg.

Rambøll (2010) peker på at enkelte bedrifter prioriterer pris på kurs framfor kvalitet på kurs, for å få mest mulig støtte. De finner også at enkelte eksterne leverandører benytter BIO til sin fordel ved å tilby bedrifter hjelp til å søke om midler, eller de tilbyr kurs der de informerer bedriften om at de kan støttes av Nav. Dette medfører en risiko for at bedrifter som ikke bruker midlene strategisk riktig vil få innfridd søknaden fordi «profesjonelle» hjelper dem med å utvikle en god søknad. Rambøll finner også at fylkene har forskjellig syn på hvilken type opplæring som kan gjennomføres for BIO-midler i søknadsbedriftene.

Blant noen av bedriftene vurderer de ansatte at opplæringen de har mottatt i liten grad har vært til nytte, mens spesielt de som har fått opplæring som har resultert i fagbrev, eller annet kompetansebevis, opplever stor nytte av tiltaket, og oppgir at de har styrket sin posisjon på arbeidsmarkedet (Rambøll, 2010).

Anbefalinger

For å sikre bedre kvalitet på opplæringen foreslår utvalget at det utarbeides eksplisitte kvalifikasjonskrav til tilbyderne som bedriftene kan benytte i BIO. Dette vil bidra til å utelukke useriøse aktører, eller at midlene går til opplæring som holder lav kvalitet. Felles kvalifikasjonskrav kan også bidra til en likere praksis i fylkene når det gjelder hvilken type opplæring BIO-midlene kan dekke.

Som et minimum må kvalifikasjonskravene være rettet mot tilbydernes virksomhet, som skatteattest og HMS-erklæring. Krav om å dokumentere kompetansen til de som skal undervise er også relevant. Det bør stilles som vilkår at kun bedrifter som benytter seg av tilbydere som tilfredsstiller kvalifikasjonskravene kan få Nav-tilskuddet.

For den ansatte vil det være verdifullt at den gjennomførte opplæringen kan dokumenteres i form av kompetansebevis, sertifisering eller diplom. Det bør vurderes å stille som vilkår at kun bedrifter som tilbyr opplæring som dokumenteres for den enkelte deltager kan få Nav-tilskuddet.

Et offentlig kvalitetssystem og godkjenningsordning for ikke-formell kompetanse som skissert i kapittel 12, vil være svært nyttig også for BIO. Hvorvidt Nav bør utarbeide egne kvalitetskriterier eller avvente en offentlig godkjenningsordning, avhenger av tidsaspektet.

8.2.3 Digitale læringsformer og modeller for distribusjon av læring

Ny teknologi gir nye muligheter for å formidle og distribuere læring. MOOC-utvalget (NOU 2014: 5) foreslo en nasjonal satsing rettet mot å støtte opp under utdanningsinstitusjonenes arbeid med blant annet utvikling av nettbaserte tilbud. Det er utvalgets vurdering at anbefalingene fra MOOC-utvalget i begrenset grad er fulgt opp.

Det er ikke noe mål i seg selv at læring skal være rent nettbasert, og det kan være hensiktsmessig med en kombinasjon av nettbruk og samlinger. Utvalgets vurdering er imidlertid at en stor del av tilbudene som er rettet mot arbeidslivet tilbys i dag rent samlingsbasert, uten at mulighetene som digitale løsninger gir blir tatt i bruk i undervisningen. Et eksempel er mulighetene teknologien gir til å konstruere en sosial dimensjon selv om deltagere ikke er fysisk samlet. Dette er også forhold som er påpekt av Diku (2019b). Morgan & Morgan (2016) viser at teknologi kan være en læringsfremmende del av undervisningen.

Utvalgets vurdering er at både utdanningstilbydere og arbeidslivet i liten grad har erfaring med og utnytter de nye teknologiske mulighetene for læring, også innenfor fag og yrker hvor digital teknologi har en stor plass. Utvikling av nye modeller for digital distribusjon er særlig viktig for områder som ligger langt fra relevante stedsbaserte tilbud.

Diku forvalter flere virkemidler for kvalitetsutvikling i høyere utdanning, men midlene som er spesielt rettet mot digitalisering og teknologiutnyttelse er få (se kapittel 3.3). Utvalgets vurdering er at det har vært begrenset med ressurser til denne typen arbeid, og inntrykket er at prosjektene er tematisk spredt og i liten grad fokuserer på bruk av digital teknologi. Slik Diku påpeker i sitt innspill til utvalget, krever bruk av digital teknologi i utdanningen ofte både bedre planlegging og mer undervisningsressurser (Diku, 2019b). Det vil også være ekstra tidkrevende når nye undervisningsmetoder tas i bruk for første gang.

Anbefalinger

Utvalget mener at teknologiske muligheter i for liten grad utnyttes eller tas i bruk for læring og distribusjon av læring, og anbefaler en økt satsing på å utvikle dette området. Det er utvalgets vurdering at dette er nødvendig fordi finansieringssystemet for utdanningssektoren ikke inneholder insentiver for utvikling av nye digitale læringsformer.

Utvalget mener det er behov for en satsing som omfatter flere typer tilbydere og aktører enn Dikus eksisterende program «Digitalisering for læring i høyere utdanning».

Utvalget ønsker å peke på ordningen Kompetansepluss som et virkemiddel som kan støtte virksomhetene i det å ta i bruk digitale verktøy for læring på arbeidsplassen.

I kapittel 13 presenteres utvalgets forslag til en satsing på digitale læringsformer og distribusjon av tilbud om livslang læring. Forslaget omfatter digitalisering av eksisterende tilbud.

8.3 Anbefalinger for økt tilgang

For at alle skal lære hele livet må det være mulig å delta. For både individer og virksomheter handler det om at investering av tid og penger i kompetanse må være attraktivt, og at tilbudene om kompetanseheving må være tilgjengelige. I kapitlene 8.3.1 til 8.3.5 gis utvalgets vurderinger av hvilke barrierer som bør bygges ned og hvilke hindre som bør fjernes for å stimulere etterspørselen etter utdanning og opplæring.

8.3.1 Livsopphold

Den største kostnaden ved læring er tiden det tar. Det er tid som ellers kunne vært brukt på arbeid og fritid. Det er ikke alle som har mulighet til å redusere arbeidstiden sin og gå ned i inntekt. De har behov for støtte til livsopphold for å kunne delta i læring. Lånekassens ordninger er først og fremst utviklet for heltidsstudenter og grunnutdanning. Det reflekteres i regelverket, med krav til studiebelastning, og ved at stønadsnivået er svært lavt sammenlignet med inntektsnivået for arbeidstagere. Tidligere utredninger viser at mangelfulle muligheter for støtte til livsopphold er en barriere for deltagelse (NOU 2008: 18; NOU 2010: 7).

Utvalget mener det er seks hovedgrunner til at Lånekassen er uegnet for livslang læring:

• 1. lav studiestøtte i forhold til vanlig arbeidsinntekt

• 2. krav om at søkere har minst 50 prosent studiebelastning

• 3. krav om at studiene det søkes støtte til varer minst ett semester

• 4. maksimalt åtte år med studiestøtte

• 5. dårlige lånemuligheter for personer over 45 år

• 6. krav om at søkere tar formell utdanning

Anbefalinger

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi inntektssikring som monner til alle som tar utdanning, uavhengig av alder og studiebelastning. I dagens system får ikke etablerte voksne nok støtte til å sikre livsopphold. Lånekassen er gunstigere for studenter i lange utdanninger på heltid. Det er ikke forenelig med ønsket om livslang læring. Sett opp mot et framtidig arbeidsmarked der færre trolig vil ha fast jobb og løsere former for tilknytning til arbeidsgiver blir vanligere, er det viktigere enn tidligere at det finnes muligheter til å få støtte til livsopphold også for de som ikke har en arbeidsgiver som sørger for seg.

I kapittel 14.1 foreslår utvalget en rekke endringer for at Lånekassen skal være bedre tilpasset til å støtte livslang læring.

8.3.2 Insentiver for kompetanseinvestering

Ifølge Lærevilkårsmonitoren mener over 80 prosent av norske arbeidstagere at de har svært gode læringsmuligheter gjennom det daglige arbeidet (Kompetanse Norge, 2019a). Norske arbeidsgivere er blant verdens beste til å sørge for at sine ansatte får delta i utdanning og opplæring. Sammenlignet med andre land er også norske arbeidsgivere gode til å gi muligheter til de som har lite formell utdanning (OECD, 2013).

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvilke muligheter og hindringer som møter bedrifter og offentlige virksomheter som har behov for oppdatert kompetanse blant sine ansatte.

Det er store forskjeller på hvordan norske bedrifter jobber med kompetanse i egen virksomhet. Alternativkostnaden for kompetanseutvikling, særlig å få satt av nok tid til opplæring, er en utfordring for mange bedrifter. Å ta personer ut av det daglige arbeidet går på bekostning av virksomhetens produksjon. Virksomheter som finansierer ansattes læring må se at de ansatte bruker tid på andre ting enn daglig drift. Samtidig vurderes risikoen for investeringen som høy fordi avkastningen er usikker. Den realiseres typisk på lengre sikt og ansatte kan slutte etter endt opplæring (Eggen mfl., 2018).

Kunnskapsgrunnlaget viser at virksomhetene mener at kostnader, i form av pris, tid eller manglende utbytte, er vanlige årsaker til at de ikke investerer i kompetanse (kapittel 4.6). Dette må imidlertid ses i sammenheng med om virksomhetene opplever at tilbudet svarer på deres behov. At tilbudet oppleves som lite fleksibelt og tilpasset, vil forsterke tilbøyeligheten til å ikke investere i kompetanse. Felles for undersøkelsene som ser på kostander som barrierer for kompetanseinvesteringer, er at det ikke skilles tydelig mellom ulike typer kostnader. Kostnader til opplæring er både knyttet til utgifter som deltageravgifter, reisekostnader og kursmateriell, og til hvordan deltagelse påvirker virksomhetens produksjon, enten det er tapt produksjon eller utgifter til vikar.

Enkeltpersoner som finansierer egen læring vil stå overfor de samme avveiningene om lønnsomhet av investering som en virksomhet. Avhengig av omfanget av opplæringen, kan det være nødvendig å gå ned i stillingsprosent, eller å bruke av sin egen fritid. Det har en kostnad i form av redusert inntekt, og denne kostnaden vil i de aller fleste tilfeller langt overstige eventuelle skolepenger eller kursavgifter. Samtidig kan risikoen for investeringen vurderes som høy fordi avkastningen er usikker. For enkeltindiver er det vanskelig å vite om investeringen vil gi avkastning i form av høyere lønn, nye arbeidsoppgaver eller bedre karrieremuligheter (kapittel 4.6).

Det finnes flere typer offentlige virkemidler som kan rettes inn mot å redusere kostander som barriere for deltagelse for individer og virksomheter. Felles for disse er at man gjennom en offentlig subsidie, gjør investeringen mindre risikabel og dermed senker terskelen for å delta. Eksempler på slike virkemidler inkluderer skattefradrag, lønnsrefusjoner, fond, utdanningskontorer og lån med stipend. Flere europeiske land har innført såkalte «training vouchers» som delfinansierer deltagelse i opplæring. Kapittel 5.2 gir en oversikt over hvordan slike virkemidler er brukt i andre land. Det er imidlertid viktig å vurdere ordningenes overføringsverdi til norske forhold, den norske arbeidslivsmodellen og lønns- og kostnadsnivået.

Flere har tatt til orde for å innføre et skattefradrag for investeringer i kompetanse etter modell av SkatteFUNN. SkatteFUNN gir fradrag for 20 prosent av utgiftene som bedrifter har til forskning og utvikling. I 2017 ble det gitt fradrag for omtrent 4,2 milliarder gjennom ordningen (Benedictow mfl., 2018). Det er omtrent fire ganger så høyt beløp som i 2008. Det er vanskelig å si hvorvidt fradrag for kompetanse vil få lignende kostnader. På den ene siden er det trolig vanligere å investere i kompetanse enn i FoU. På den andre siden er enkeltinvesteringer i kompetanse muligens mindre i snitt enn for FoU.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet analyserte Samfunnsøkonomisk analyse insentiver og disinsentiver som har betydning for personers og virksomheters beslutninger for å investere i humankapital (Eggen mfl., 2018). De argumenterer for at det er grunn til å tro at ulike typer markedssvikt fører til at det samlet investeres mindre i humankapital enn hva som er optimalt for samfunnet. Samfunnsøkonomisk analyse mener at «pågående teknologiske og markedsmessige endringer» gjør at vi er inne i en periode med raskere forvitring av eksisterende humankapital, og at det tilsier at det bør legges mer vekt på å stimulere til kompetanseheving i arbeidslivet (Eggen mfl., 2018). De konkluderer videre med at det ikke finnes direkte disinsentiver for virksomhetene til å investere i kompetanse, men at deres avkastning er mindre enn den samfunnsmessige. I tillegg kommer risikoen for at ansatte kan slutte. For individer finnes disinsentiver i lønns- og skattesystemet, samt i systemet for inntektssikring for personer som står uten arbeid.

Samfunnsøkonomisk analyse vurderte i sin rapport ulike ordninger for offentlig inngripen for å øke individers og virksomheters investering i kompetanse. De legger til grunn at ordninger må oppfylle to vilkår. De må bidra til at noe som ellers ikke ville skjedd skjer (høy addisjonalitet), og må ha en avkastning som overstiger kostnaden (lave provenyeffekter). De mener at generelle skatteordninger kjennetegnes av lav addisjonalitet og høye provenyeffekter, mens målrettede ordninger gir større addisjonalitet og mindre proveny. Framfor et generelt skattefradrag anbefaler rapporten å behovsprøve fradraget, eller rette det mot investeringer i spesifikke fagområder. Mens målrettede ordninger av disse grunnene vil være å foretrekke, mener de at samfunnsmessige eller teknologiske endringer kan gi behov for generelle ordninger framover.

Anbefalinger

Utvalget mener at det er for liten kunnskap om hvordan kostnader virker som barrierer for individers og virksomheters investering i kompetanse. Man har lite kunnskap om hvordan det å redusere individers og virksomheters kostnader for kompetanseinvesteringer gjennom ulike typer offentlige tilskudd, vil påvirke deltagelse. Det er ikke kjent hvor store tilskudd som er nødvendig for å stimulere individer og virksomheter til å delta i læring. Det er heller ikke kjent hvor effektive slike ordninger er i form av hvordan deltagelsen øker pr. offentlige krone med tilskudd. Vi vet også lite om hvordan insentiver virker ulikt for bedrifter og individer.

Offentlige ordninger som stimulerer til deltagelse kan bli svært kostbare uten at man vet i hvilken grad de faktisk medfører økt deltagelse.

Framfor å satse på brede og kostbare tiltak, med usikker addisjonalitet, anbefaler utvalget utprøving av én støtteordning for individer og én støtteordning for virksomheter, begge med ulike grader av generøsitet. Utvalget ønsker å innrette disse som forsøksordninger med mål om å få ny kunnskap om i hvilken grad kostnader er en reell barriere for deltagelse.

I kapittel 14.2 presenteres utvalgets forslag om en utprøving for å få kunnskap om kostnader som barrierer for kompetanseinvesteringer for individer og virksomheter.

8.3.3 Muligheter utenfor arbeidslivet

I 2018 deltok 41 prosent av befolkingen mellom 22 og 66 år i ikke-formell opplæring, mens rundt åtte prosent deltok i formell utdanning (SSB, 2018f). Sammenlignet med andre europeiske land er deltagelsen i Norge stabil (se kapittel 5).

Imidlertid er mange av mulighetene for deltagelse og livsopphold under deltagelse knyttet til å være i jobb. Dette henger trolig sammen med at 9 av 10 deltagere i ikke-formell opplæring er sysselsatte (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Arbeidsgiver har ofte en sentral rolle i utformingen av tilbudet, gjerne som arrangør av opplæringen. Det finnes gode, generelle rettigheter knyttet til utdanningspermisjon i avtaleverkene. Fafo finner at det både i offentlig sektor og privat næringsliv er utbredt med fond og andre støtteordninger i en rekke arbeidstagerorganisasjoner (Seip, 2018; Olberg & Steen, 2017). Lærere og sykepleiere er eksempler på yrkesgrupper som har svært gode støtteordninger for utdanning og opplæring. For de som er i jobb er det altså ofte slik at arbeidsgiver betaler for kompetansehevingen, og livsopphold besørges av den enkelte selv gjennom å jobbe fulltid eller deltid mens man deltar.

Dersom man ikke er i jobb, eller er i jobb, men ønsker å ta en utdanning som ikke er knyttet til nåværende jobb, er imidlertid mulighetene vesentlig mer begrenset. Om man får støtte til livsopphold gjennom Nav, er det begrenset med utdanningsmuligheter.

Folketrygdlovens § 4-6 (1997) gir en svært begrenset rett til dagpenger under utdanning. Dette begrunnes blant annet med at dersom dagpengemottagere er under utdanning, kan de i utgangspunktet ikke anses som reelle arbeidssøkere eller fullt ut disponible for arbeidsmarkedet, som er et vilkår for rett til dagpenger. Man har ment at å åpne for utdanning kan medføre at noen melder seg ledig for å få gratis utdanning.

Hovedformålet med sykepenger er å gi kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt under sykdom. Regelverket setter ikke noe eksplisitt forbud mot å delta i utdanning mens man mottar sykepenger, men åpner tvert imot for at sykmeldte i begrenset grad kan ta utdanning på egen hånd. Sykmeldte kan også ta utdanning som arbeidsmarkedstiltak, men denne muligheten blir stort sett ikke benyttet.

Anbefalinger

Utvalget mener at staten har et særlig ansvar for kompetanseutvikling for de som står utenfor arbeidslivet, og at tilbud og rettigheter i Nav må reflektere dette.

Utvalget mener at kompetanseheving og kvalifisering kan være et velegnet arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Det kan også være en fornuftig aktivitet, spesielt i situasjoner med begrensede arbeidsmuligheter og der aktiv arbeidssøking gir dårlig avkastning. Mye tyder på at kompetanseheving vil få økende betydning i årene som kommer, blant annet i lys av økt digitalisering, og den teknologiske- og demografiske utviklingen. Utdanning imens man mottar dagpenger kan følgelig være et hensiktsmessig og nyttig tiltak, gitt at utdanningen dekker et behov i markedet og dermed bidrar til økt arbeidsinkludering.

Livsoppholdsutvalget har i sin utredning «Voksne i grunnskole og videregående opplæring», fremmet forslag om at personer som mangler grunnleggende opplæring skal kunne ta grunnskole og videregående skole samtidig som de mottar dagpenger (NOU 2018: 13). Utvalget har kun sett på ledige som trenger å gjennomføre en grunnutdanning, og ikke ledige som for eksempel har behov for å ta videregående på nytt, eksempelvis nytt fagbrev, fordi den tidligere utdanningen ikke lenger er etterspurt eller er utdatert. Grunnen kan være den teknologiske utviklingen eller andre forhold i arbeidslivet som stiller andre og nye krav til kompetanse enn det som var gangbart i faget tidligere.

Et utdatert fagbrev kan sidestilles med mangelfull grunnopplæring, og de som har kompetanse som ikke lenger er etterspurt, står på mange måter tilsvarende svakt på arbeidsmarkedet som dem som mangler fullført videregående skole.

Utvalget foreslår derfor at Livsoppholdsutvalgets løsning også gjøres gjeldende for dagpengemottagere som har et utdatert fagbrev- og som har behov for å ta videregående opplæring på nytt. Forslaget omfatter både mulighet til å ta et nytt fagbrev som er etterspurt i arbeidsmarkedet og studiespesialisering.

I kapittel 15 presenteres utvalgets forslag til tiltak for å bedre utdanningsmulighetene for dem som står utenfor arbeidslivet.

8.3.4 Tilgang og opptak til utdanning

Tilgang og opptak er en forutsetning for å kunne delta i formell utdanning. Det finnes i dag flere måter å bli tatt opp på i det formelle utdanningssystemet. Den vanligste veien til opptak er formelle kvalifikasjoner fra tidligere gjennomført utdanning, men det finnes også alternative veier inn på fagskoler og i høyere utdanning (se kapittel 4.2). Selv om generell studiekompetanse er det normale opptakskravet til høyere utdanning, viser Liedutvalget at 35 prosent av studieprogrammene som ble lyst ut for nye studenter gjennom Samordna opptak i 2018 hadde krav utover dette (NOU 2018: 15).

NOKUT skisserer de avveiningene man står overfor i valget av hvilke krav og begrensninger man setter til å få opptak til høyere utdanning (NOKUT, 2018b). Helt forenklet har man på den ene siden systemer med åpent inntak og uten begrensinger som muliggjør stor sosial mobilitet, men som preges av lav gjennomføring og høye kostander. På den andre siden har man systemer med strenge og spesialiserte opptak til de enkelte studier, som gir høy gjennomføring, men som i liten grad legger grunn for sosial mobilitet.

Et system for realkompetansevurdering har eksistert siden 2002, og er i flere sammenhenger løftet fram som et viktig virkemiddel i kompetansepolitikken og for livslang læring for voksne. Hensikten med ordningen er å anerkjenne og dokumentere kompetanse, uavhengig av hvor man har tilegnet seg den, opp mot det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring. Det vil bidra til mer målrettet og effektiv utdanning ved at voksne kan bygge videre på den kompetansen som de allerede har opparbeidet seg utenfor det formelle utdanningssystemet. Realkompetansevurdering er også viktig i et integreringsperspektiv. Vurdering og verdsetting av udokumentert realkompetanse hos innvandrere kan både bidra til opptak til og avkorting av utdanning i Norge, i tillegg til å styrke deres posisjon på arbeidsmarkedet.

Flere studier har evaluert hvordan studenter som har fått opptak til høyere utdanning basert på realkompetansevurdering gjør det. Den første evalueringen av forsøksordningene i 1999 og 2000 viste at studieprogresjonen hos realkompetansestudenter og øvrige studenter var like god, og at fullføringsgraden ved videreutdanninger var noe høyere hos realkompetansestudenter enn ordinære studenter (Brandt, 2002). Senere forskning viste på den andre siden at realkompetansestudentene i forsøksordningene som helhet hadde noe dårligere progresjon enn studenter som var tatt opp på ordinært grunnlag (Helland, 2005). Realkompetansestudenter velger oftest yrkesrettede høyskoleutdanninger, og der er det ingen forskjell i gjennomføringsgrad, mens ved universitetene har realkompetansestudenter betydelige større frafall enn ordinære studenter.

Det er godt dokumentert at det gjenstår mye arbeid både i utdanningssystemet og i arbeidslivet før det er etablert et velfungerende nasjonalt system for dokumentasjon og vurdering av realkompetanse. Tømte mfl. (2015) peker på at det er betydelige forskjeller mellom fylker og utdanningsinstitusjoner i hvordan ordningen praktiseres, og at statistikkgrunnlaget i de fleste tilfeller er så svakt at det samlet ikke gir tilstrekkelig styringsinformasjon for ordningen.

På videregående opplæringsnivå har man rett til å bli realkompetansevurdert uten å ha søkt opptak og man får dokumentert resultatet av vurderingen. På fagskoler, høyskoler eller universiteter er det derimot ikke mulig å få en realkompetansevurdering utenom opptaksrunden eller ved å være tatt opp som student, og man får heller ingen dokumentasjon. Dette gjør etter utvalgets vurdering at realkompetansevurdering ikke når alle målgrupper og at ordningens potensial ikke utnyttes.

De siste årene har teknologier som kunstig intelligens (AI) og virtuell virkelighet (VR), hatt en rekke gjennombrudd. Dette er teknologi som for eksempel muliggjør persontilpasset opplæring og arbeidsnære læringsopplegg, slik at man får øvd seg på konkrete oppgaver og situasjoner man kommer til å måtte håndtere i jobben sin. Blokkjedeteknologi er et annet eksempel på ny teknologi som kan gi grunnlag for helt nye måter å løse utfordringer knyttet til dokumentasjon av kompetanse (se boks 8.1). Utvalget mener det er behov for et økt nasjonalt fokus på teknologiutnyttelse i et system for å lære hele livet.

Anbefalinger

Utvalget mener at realkompetansevurdering er et viktig virkemiddel for å gi flere mulighet til å lære hele livet. Prinsippet om at ervervet kompetanse skal anerkjennes og gi mulighet for kortere utdanningsløp, er kostnadseffektivt for den enkelte og for staten.

Utvalget oppfatter at norske utdanningsinstitusjoner aktivt benytter opptakskrav som et virkemiddel for økt gjennomstrømming. Dette er en praksis som er fornuftig i en kontekst med stort politisk fokus på at studenter skal fullføre sine studier raskere. Utvalget mener imidlertid at det er nødvendig å endre dagens praksis for å gi flere muligheter til å lære hele livet.

Utvalget mener at kvalifisering av personer til høyere utdanning bør stå i forhold til hva personen kvalifiseres for, om det er et enkelt emne, eller et gradsstudium, og hvorvidt staten, virksomheten eller individet selv bekoster utdanningen. Dagens praksis gir tilgang til utdanning for individer som ikke har studiekompetanse dersom utdanningen betales av arbeidsgiveren deres, men ikke for andre. Dette er særlig uheldig når det nå anslås å bli vanligere med løsere og mer fleksible tilknytningsformer til arbeidslivet. Utvalget ønsker derfor å gi tilgang til enkeltemner for individer som selv bekoster sin utdanning.

Realkompetansevurdering er en mulighet for alle, men ordningen er tidkrevende og det er store forskjeller i praktiseringen i ulike fylkeskommuner og institusjoner. Utvalget mener derfor at det er behov for en økt satsing for å få etablert et godt og likeverdig tilbud om realkompetansevurdering, og for å få et kunnskapsgrunnlag som muliggjør videreutvikling av ordningen. Satsingen må omfatte å videreutvikle praksis ved institusjonen som har ansvar for vurderingene, så vel som felles verktøy på tvers av institusjonene. Utvalget mener det ligger et betydelig potensial i å ta i bruk digitale løsninger, og anbefaler at bruk av ny teknologi får en helt sentral plass i arbeidet.

Utvalget anbefaler at retten til å bli realkompetansevurdert ved fagskoler og i UH-sektoren utvides. Man skal kunne bli vurdert opp mot et studium uavhengig av om man søker opptak eller allerede er tatt opp til et studium. Vurderingen skal resultere i en dokumentasjon som den enkelte mottar, slik praksis er for realkompetansevurdering inn mot videregående skole. Utvalget mener at dette vil bidra til å gjøre det enklere for personer å se hvilke muligheter som finnes for dem i høyere utdanning. Realkompetansevurderingen kan brukes på et senere tidspunkt for opptak til det konkrete studiet. Dokumentasjonen av vurderingsresultatet vil også kunne brukes i arbeidslivet, som dokumentasjon av kompetanse på det respektive nivået. For at fagskoler og UH-sektoren skal utvide praksisen sin, må det medfølge bevilgninger til dette.

Avslutnings vil utvalget bemerke at det finnes lite dokumentasjon som underbygger at det å gi voksne økte rettigheter eller økt tilgang til utdanning alene medfører store endringer i etterspørselen. Store endringer forutsetter etter utvalgets oppfatning et samlet sett av virkemidler som rettes mot flere av hindringene for deltagelse i livslang læring, og særlig mot kostnadene for den enkelte og virksomhetene, samt relevansen av tilbudet. Tilgang er imidlertid en forutsetning.

I kapittel 16 presenteres utvalgets forslag til tiltak for å gi flere tilgang til å lære hele livet. Forslagene retter seg mot systemet for realkompetansevurdering, mulighet til å ta enkeltemner uten studiekompetanse og utvidelse av retten til videregående opplæring.

8.3.5 Videregående skole og fagopplæring

Norske virksomheter i dag har behov for fagarbeidere, og behovet er forventet å øke (NOU 2018: 2). Man har kun rett til å fullføre og bestå ett videregående opplæringsløp – enten gjennom ungdomsretten eller voksenretten. Unntaket er at personer som har fullført og bestått yrkesfaglig opplæring har rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse. Fagbrev og påbygning til generell studiekompetanse tilbys hovedsakelig gjennom videregående utdanningsinstitusjoner som fylkeskommunen har ansvar for.

Voksne som ikke har fullført videregående opplæring tidligere har rett til videregående opplæring, og ordninger som praksiskandidatordninger og Fagbrev på jobb gjør det mulig å kombinere opplæringen med arbeid.

Liedutvalget har problematisert at det for fylkeskommunene kan være vanskelig å avgjøre når videregående opplæring er fullført, altså å avgjøre hvorvidt en voksen har rett til videregående eller ikke (NOU 2018: 15). For å sikre at voksne uten rett ikke fortrenger tilbud til voksne med rett, er rangeringsrekkefølgen for inntak av de ulike søkergruppene forskriftsfestet. Voksne med rett prioriteres. Deretter følger voksne uten rett som har fullført, men ikke bestått videregående opplæring. Sist rangert er voksne uten rett som har yrkes- eller studiekompetanse.

Liedutvalget presenterer tall som viser at 30 prosent av de som søkte videregående opplæring i 2018 ikke hadde rett. Kun 14 prosent av de uten rett fikk et faktisk tilbud. De mener

tallene indikerer at det er en ikke ubetydelig interesse for opplæring blant dem uten rett, og at de i mindre grad får et tilbud. Det kan videre tenkes at kunnskap om ens egen rettsstatus påvirker hvorvidt man søker eller ikke, slik at interessen blant de uten rett er enda større enn det tallene tyder på (NOU 2018: 15).

En studie gjort av Fafo viser at det er et betydelig antall personer som tar fagbrev nummer to (Bratsberg mfl., 2016). De finner at hele 11,2 prosent av personer født i 1973 tok et fagbrev ekstra da de var mellom 25 og 40 år. Blant de som hadde fullført generell studiekompetanse gjennom ungdomsretten, tok 2,6 prosent et fagbrev som voksen. Tall fra SSB viser at en økning over tid i antall personer som tar videregående utdanning som videreutdanning (EVU-utvalget, 2019). Totalt sett har det vært en økning på 28 prosent i antall videreutdanninger i form av videregående opplæring i perioden 2010–2017. Samtidig viser tallene også at rundt 60 prosent av de som tar videregående opplæring som videreutdanning gjør det uten rett.

Som tallene indikerer tilbyr noen fylkeskommuner opplæring for voksne selv om de ikke har rett til plass. Liedutvalget påpeker at det er en svakhet at fylkeskommunens ansvar for voksne utdanningssøkende ikke er reflektert i den kostnadsnøkkelen som ligger til grunn for inntektssystemet (NOU 2018: 15). De mener også at det kan stilles spørsmål ved om dagens ordning på en fullgod måte stimulerer til at fylkeskommunene sørger for at flest mulig voksne fullfører videregående opplæring. Det at mange voksne ønsker å fullføre en ny opplæring, men ikke får et tilbud, tyder på at de ikke blir ivaretatt av lovens bestemmelser (NOU 2018: 15).

Utvalget mener dette begrenser mulighetene for livslang læring på et utdanningsnivå tilsvarende videregående opplæringsnivå. Samtidig er praksisen inkonsistent mellom fylkene.

Anbefalinger

Sett opp mot framtidige behov for omstilling og breddekompetanse, mener utvalget at det er behov for å utvide mulighetene for å ta flere fagbrev, og til å ta fagbrev selv etter oppnådd generell studiekompetanse. Dette er viktig for å muliggjøre kompetanseheving på samme opplæringsnivå. Utvalget foreslår derfor at personer som i dag ikke har rett til videregående opplæring fordi de allerede har fullført eller bestått, skal få rett til å ta et nytt fagbrev.

Utvalget ser at det å innføre en generell rett til å ta flere fagbrev vil medføre betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for fylkeskommunene og konkurranse om lærlingplasser. Utvalget foreslår derfor at fylkeskommunene skal ha plikt til å tilby et visst minimum antall fagbrev til den gruppen som ikke lenger har rett til videregående opplæring. Dette bør være fagbrev som fylkeskommunen vet at det er behov for i regionen. En slik regelverksendring vil legger press på fylkeskommunens finansering og er en utfordring for deres finansieringsmodell. Utvalget anbefaler av finansieringsmodellen gjennomgås med sikte på å gi fylkene noe økte rammer til dekning av denne opplæringen.

Etter utvalgets oppfatning har videregående skole en viktig rolle i et system for å lære hele livet. Utvalget mener at opplærings- og utdanningstilbud på dette nivået vil kunne dekke et behov i mange virksomheter. Videregående skoler er en ressurs som er underutnyttet som tilbyder inn mot næringslivet.

I kapittel 16 presenteres utvalgets forslag til tiltak for utvidede rettigheter til utdanning på videregående skoles nivå.

I kapittel 9 presenteres utvalgets forslag til å inkludere videregående skole som en mulig tilbyder i anbefalingen et program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging.

8.4 Anbefalinger for kompetanseutvikling i regionene

Norge er et land med lange avstander og mange områder med spredt bebyggelse. På mindre steder kan næringsmiljøene og arbeidsmarkedene være små og sårbare. Årsakene til at distriktene har særlige utfordringer knyttet til tilgang på en del typer kompetent arbeidskraft er sammensatte, men KBU identifiserer få distrikt-studieplasser, svak rekruttering til utdanning, lav fullføringsgrad og misforhold mellom utdanning og behovene i arbeidslivet, som årsaker av betydning (NOU 2019: 2). Utvalget har fått innspill som peker på regionale behov knyttet til kompetanseutvikling (Nito, 2018; Kompetanseforum Østfold, 2018).

Gjennom regionsreformen vil fylkeskommunen få tilført nye oppgaver og vil få en forsterket rolle i kompetansepolitikken. I juni 2019 skal Kommunal- og moderniseringsdepartementet legge fram en distriktsmelding som vil beskrive regjeringens vurderinger og ambisjoner for denne rollen.

Dette kapitlet presenterer utvalgets anbefalinger for regional kompetanseutvikling.

8.4.1 Kartlegging og etterspørselskompetanse

Små virksomheter mangler ofte ressurser til å identifisere egne kompetansebehov og til å arbeide systematisk med kompetanseutvikling på kort og lang sikt. Arbeid med kompetanseutvikling, både kartlegging og oppretting av konkrete tilbud, skjer derfor i mange tilfeller lokalt gjennom et samarbeid i nettverk av bedrifter som i klynger, næringsparker eller andre næringsmiljø. Dette viser at mange bedrifter trenger hjelp og tilrettelegging for både å beskrive kompetansebehov, for å opprette kontakt med tilbydere av opplæring og utdanning, og for å få utviklet tilbud som svarer på behovene. Dette gjelder spesielt for små og mellomstore bedrifter, i distriktene der det er få tilbydere og store avstander, samt i bransjer preget av generelt lavt utdanningsnivå.

Anbefalinger

Utvalget anbefaler etablering av virkemidler for å støtte små og mellomstore virksomheter i å identifisere kompetansebehov og kunne gå i dialog med tilbydere om utvikling av nye tilbud. Tiltaket er en del av Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging og er beskrevet i kapittel 9.

8.4.2 Distribusjon av tilbud

Geografiske avstander medfører et behov for å distribuere tilbud fra sentrale tilbydere, eller fra tilbydere i en region, til etterspørrere andre steder i landet. I dag finnes det teknologiske løsninger for stadig nye former for læring og distribusjon av læring. Digitalt tilgjengelig læring representerer en fleksibilitet for individer og virksomheter og muliggjør deltagelse uavhengig av jobb- og bosted. Kunnskap om, utnyttelsen og bruken av slik teknologi har imidlertid ikke kommet langt nok (NOU 2014: 5).

I et land med store geografiske avstander og hvor mange næringsmiljøer er langt fra relevante tilbydere, framstår det for utvalget som viktig å ha systemer som kan bidra til å samle opp etterspørsel og distribuere tilbud. Regionene har en sentral rolle i det å avdekke og samle opp behov lokalt. Når det gjelder distribusjon av tilbud, anser utvalget at det er en nasjonal oppgave å ivareta utvikling. Det gir effektiv bruk av ressurser, når samme tilbud når ut til og dekker etterspørsel fra ulike områder i landet.

Anbefalinger

Utvalget anbefaler en økt satsing på digitale læringsformer og distribusjon av tilbud om livslang læring. Forslaget omfatter digitalisering av eksisterende tilbud. Kapittel 13 presenterer tiltaket som vil svare særlig på regionenes behov for distribuert utdanning og opplæring.

8.4.3 Videregående skole og fagskoler

Ulike kilder understøtter at bedrifter har et stort behov for kompetanse på videregående nivå eller på nivå med fagbrev eller fagskole (Rørstad mfl., 2018; Sønnesyn, 2016). Ettersom kompetanseheving på alle utdanningsnivå er viktig for å muliggjøre livslang læring foreslår utvalget utvidede rettigheter til videregående opplæring for personer som allerede har fullført eller bestått videregående opplæring. Bakteppet er beskrevet i kapittel 8.3.5 og tiltaket er beskrevet i kapittel 16.3. Utvalget foreslår også å styrke fagskolenes rolle som tilbydere av utdanning og opplæring for enkeltindivider og virksomheter, og foreslår ulike regelendringer for å oppnå dette. Dette er beskrevet mer i kapittel 8.1.4 og kapittel 11. Ettersom fylkeskommunene har ansvar for videregående skoler og de fylkeskommunale fagskolene, påvirker utvalgets tiltak fylkeskommunene. De foreslåtte endringene innebærer en utvidet rolle for fylkeskommunen og medfører betydelige økonomiske og administrative konsekvenser.

Anbefalinger

Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunene får mer ansvar for kompetansepolitiske tiltak som er tilknyttet oppgavene fylkeskommunene forvalter. Utvalgets forslag til utvidet rett til videregående opplæring og økt satsing på fagskolene vil bidra til dette ved at fylkenes ansvar på disse feltene utvides.

8.4.4 Tilbud for det lokale næringslivet

Lokal etterspørsel etter kompetanse er ofte for liten til å utløse tilbud. Samtidig er avstanden til utdanninginstitusjoner eller relevante tilbydere stor. Det viser at det er et behov for å samle etterspørsel fra ulike virksomheter og spredte områder slik at etterspørselen blir stor nok til å utløse tilbud. Utvalget ser at virksomheter kan ha behov for skreddersøm og tilpassede tilbud, men tror likevel at det er et stort potensial for at flere virksomheter, også fra ulike deler av landet, kan ha nytte av det samme tilbudet. På samme måte som at tilbud utviklet ved utenlandske institusjoner kan være relevante i Norge, kan tilbud som etterspørres i én region også være etterspurt i andre.

Anbefalinger

Gjennom ulike typer virkemidler ønsker utvalget å stimulere tilbydersektoren til å rette seg mot næringslivets behov. Utvalget mener det er behov for virkemidler for etablering av nye tilbud som forutsetter et aktivt samarbeid mellom virksomheter og tilbydere av utdanning og opplæring. Evalueringen av programmet «Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljøer» har vist at det kan være utfordrende å videreføre driften av et tilbud når utviklingsmidler ikke lenger er til stede (Flatnes, 2016). Utvalget mener derfor at virkemidlene må ha insentiver som støtter en fortsatt drift, gitt at det finnes en etterspørsel.

I kapittel 9 presenterer utvalget et forslag til et program som skal bidra til utvikling og drift av nye kompetansetilbud. Programmet forutsetter at tilbudene utvikles i et samarbeid mellom etterspørrer og tilbydere. Etterspørrere inkluderer alle offentlige og private arbeidslivsaktører, herunder kommunene og fylkeskommunene. Programmet vil være et insentiv til samarbeid mellom virksomheter, næringsklynger og tilbyderne.

8.4.5 Fylkeskommunale utviklingsmidler

Som ansvarlig for å utvikle regionale kompetansestrategier er fylkeskommunene pådriver og koordinator for lokal kompetanseutvikling. Sentralt i oppgaven er å bidra til balanse mellom tilgang på kompetent og relevant arbeidskraft på den ene siden og etterspørselen fra arbeidslivet på den andre. Tilgangen på relevant kompetanse i det regionale arbeidsmarkedet er avhengig av et systematisk samarbeid mellom fylkeskommunen og kompetanseaktører som det næringsrettede virkemiddelapparatet, kommuner, partene i arbeidslivet, Nav, studieforbund, fagskoler, universiteter og høyskoler.

I 2017 opprettet Kommunal- og moderniseringsdepartementet en ny post i budsjettet, post 60 Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse. I 2017 fikk hver fylkeskommune omlag syv millioner kr for å «mobilisere til samarbeid mellom bedrifter i næringsmiljø og bedre koblinger mellom bedrifter og relevante utdanningsmiljøer for å møte næringslivets behov for kunnskap og relevant arbeidskraft» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018a). Samlet var posten i 2017 og 2018 på henholdsvis 138 og 142 millioner kroner. I budsjettet for 2019 er denne bevilgningen vesentlig redusert og utgjør samlet 47 millioner kroner. Det er en reduksjon på 95 millioner kroner fra saldert budsjett for 2018. Alle fylkeskommunene får en ramme på to millioner kroner, med unntak av Trøndelag som får fire millioner kroner. Finnmark, Nordland og Troms får tre millioner kroner ekstra til å forsterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kompetanseutvikling av ansatte. Fordelt på de ulike fylkeskommunene representerer dette en svært beskjeden finansering av dette arbeidet.

Anbefalinger

Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunene får ansvar for kompetansepolitiske tiltak som er tilknyttet oppgavene som fylkeskommunene forvalter. Utvalget mener også det er viktig at fylkeskommunene aktivt driver regionalt kompetanseutviklingsarbeid i samarbeid med regionalt næringsliv, innovasjonsaktører, frivillig sektor og tilbydere av utdanning og opplæring.

I kraft av sin kunnskap om det lokale næringslivet og behov, har regionene en særlig viktig rolle for å kartlegge lokale behov og å mobilisere næringslivet til kompetanseutvikling. Vi mener det er viktig at fylkeskommunene får et formalisert ansvar for å kartlegge regionale kompetansebehov, og for å formidle behovet til tilbydere av utdanning og opplæring. Regionene bør selv velge hvordan de vil organisere og løse denne oppgaven, om de vil gjøre den selv eller knytte til seg andre miljøer som klynger eller næringshager som kan gjør oppgaven på deres vegne.

I dag samarbeides det på regionalt nivå i en rekke nettverk og partnerskap, formaliserte og ikke-formaliserte, om kompetansepolitiske tiltak og satsinger (Vareide mfl., 2019). Utvalget anbefaler at man på regionalt nivå kartlegger og gjennomgår de mange samarbeidsfora, med mål om å etablere en hovedarena eller partnerskap for livslang læring og kompetansepolitiske temaer. Utvalget mener fylkeskommunene må ta en koordineringsrolle for å sikre best mulig utnyttelse av ressurser.

Utvalget anbefaler at Kommunal- og moderniseringsdepartementets post 60, Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse, økes på statsbudsjettet for 2020 og kommer på samme nivå som 2018, i tråd med oppgavene og ansvaret fylkeskommunene samlet vil ha framover for regional kompetanseutvikling. Utvalget anbefaler at midlene øremerkes tiltak for å forsterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kompetanseutvikling av ansatte. Fylkeskommunen skal bidra til etablering av regionale fora, nettverksstrukturer og systematikk for å identifisere og koordinere kompetansebehov i regionen. Deler av midlene benyttes til sekretariats- og koordineringsfunksjon for å sikre forutsigbarhet og til å fasilitere målrettet kompetanseheving ut ifra behov i arbeidslivet.

8.5 Øvrige anbefalinger

Kapitlene 8.1 til 8.3 gir anbefalinger knyttet til utviklingen av tilbudet, kvaliteten og tilgangen til livslang læring. I hvert kapittel kobles anbefalingene med tiltak beskrevet i kapitlene 9 til 16. Under. Kapittel 8.4 oppsummerer anbefalingene om hvordan kompetanseutvikling i regionene kan styrkes. I kapitlene 8.5.1 til 8.5.4 presenteres utvalgets øvrige anbefalinger.

8.5.1 Utviklingsavtaler

Hægeland-utvalget foreslo i 2015 å innføre utviklingsavtaler for UH-institusjonene som et virkemiddel for økt kvalitet og for å utvikle samspillet med samfunns- og næringslivet. De kan også brukes for å gi institusjonene ansvar for avhjelpe regionale kompetansebehov (Hægeland, 2015). Hægeland-utvalget foreslo at avtalen skulle inneholde målsettinger for institusjonen og at disse skulle knyttes til sektorens finansieringsmodell ved at måloppnåelsen skulle ha en finansiell konsekvens.

Utviklingsavtaler er nå innlemmet som en del av styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og UH-institusjonene. Avtalene inneholder ulike kvalitetsmål som institusjonen og departementet kommer til enighet om (Kunnskapsdepartementet, 2017c). Departementet har trinnvis innført slike avtaler, og fra 2019 innføres det flerårige utviklingsavtaler for alle statlige UH-institusjoner. Avtalene skal være en ramme for dialog om «de enkelte institusjonenes ambisjoner, utfordringer og muligheter knyttet til kvalitetsutvikling, faglig profil og arbeidsdeling» (Kunnskapsdepartementet, 2017d). Kunnskapsdepartementet foreslår i statsbudsjettet for 2019 at det inntil videre ikke skal knyttes finansiering til disse avtalene (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Anbefalinger

Utvalget mener at staten kan og bør stille krav til leveransene fra UH-sektoren. Det bør fastsettes krav for sektorens bidrag til et system for å lære hele livet. Utvalget støtter anbefalingene fra Hægeland-utvalget om å knytte finansering til måloppnåelse.

En forutsetning for å kunne knytte finansiering til måloppnåelse er imidlertid at det finnes en felles rapportering på relevante måltall. Det er utvalgets vurdering at det i dag ikke finnes en slik rapportering som gir en riktig og god beskrivelse av institusjonenes samspill med samfunns- og næringslivet og deres bidrag til livslang læring. Sektorens arbeid med digitalisering og utvikling av fleksible tilbud er ett eksempel på forhold som kan følges opp. Utvalget mener derfor at det er nødvendig at sektoren og Kunnskapsdepartementet i felleskap gjør et arbeid for å identifisere og fastsette et sett med styringsparametere for sektorens arbeid med å lære hele livet. Dette vil gi et grunnlag for å videreutvikle styringsdialogen og bruken av utviklingsavtaler.

8.5.2 Statsstøtteregelverket

Sentralt i utvalgets mandat står spørsmålet om hvilke muligheter og hindringer de høyere utdanningsinstitusjonene har for å lage relevante og fleksible opplæringstilbud som svarer til arbeidslivets behov. Det er usikkerhet knyttet til tolkningen av enkelte punkter i egenbetalingsforskriften og BOA-reglementet, som regulerer institusjonenes anledning til å ta betalt fra henholdsvis individer og virksomheter (se kapittel 4.1).

Usikkerheten knytter seg både til hva institusjonene kan ta betalt for, og hvor mye de kan ta betalt. Begge disse problemstillingene berører EØS-avtalens statsstøtteregler fordi UH-institusjonene i all hovedsak er finansiert med statlige midler. For utvalget har den sentrale problemstillingen her vært hvorvidt, og i hvilken grad, staten har adgang til å finansiere livslang læring. Herunder ligger også spørsmål knyttet til hvem som skal kunne kjøpe hva og for hvor mye.

På oppdrag fra utvalget har advokatfirmaet Lund & Co gjort en juridisk utredning av hvilke rammer statsstøtteregelverket setter for finansiering av utdanning ved offentlige universiteter og høyskoler.

EØS-avtalen oppstiller et forbud mot statsstøtte. Et av vilkårene for at noe skal anses som statsstøtte er at støtten ytes til et foretak som driver økonomisk virksomhet. Med økonomisk aktivitet menes det å tilby varer eller tjenester i et marked. For at støtten skal anses som statsstøtte må også de øvrige vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61(1) være oppfylt:

• støttemottager må få en økonomisk fordel

• støtten må være gitt av statsmidler

• støtten må være selektiv

• støtten må vri eller true med å vri konkurransen

• støtten må være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS-området

Lund & Co (2019) konkluderer med at støtte til utdanningstjenester som hovedregel vil gå klar av EØS-avtalens statsstøtteregler. De mener at staten har anledning til å bestemme hvorvidt den vil «påta seg et mer vidtgående ansvar for å oppdatere kunnskapen som er tilbudt befolkningen gjennom grunnutdanningen» (Lund & Co, 2019). De påpeker at livslang læring er en av målsettingene i EUs strategiske rammeverk for europeisk samarbeid innen utdanning og opplæring. Etter forståelsen Lund & Co (2019) legger til grunn, kan både formell utdanning og ikke-formell opplæring defineres som en del av det offentliges ansvar overfor befolkningen og slik innlemmes i den solidariske finansieringsmodellen. Det er hvorvidt staten definerer livslang læring som sitt ansvar ovenfor befolkningen, og ikke at det finnes et stort marked for formell og ikke-formell kompetanseheving, som er avgjørende for om tjenester skal kunne anses som ikke-økonomisk aktivitet. En utdanningstjeneste som tilbys etter solidaritetsprinsippet, som er allment tilgjengelig, gjenstand for offentlig regulering og kontroll, og som hovedsakelig er finansiert av det offentlige, vil ikke regnes som økonomisk aktivitet. Støtte til slik virksomhet faller utenfor EØS-avtalens statsstøtteregler.

Utdanningstjenester kan imidlertid både utgjøre økonomisk aktivitet og ikke-økonomisk aktivitet. For eksempel vil størrelsen på egenbetaling for utdanning, som ellers inngår i det offentlige utdanningstilbudet, kunne gjøre at utdanningen blir å anse som økonomisk aktivitet. En virksomhet kan anses som et foretak i én sammenheng, og som en ikke-økonomisk aktør i en annen. Likevel er det slik at regelverket inneholder en rekke åpninger for å gi støtte, selv om tiltaket etter EØS-avtalen artikkel 61(1) skulle utgjøre statsstøtte. Unntakene for bagatellmessig støtte og gruppeunntaket for tjenester av allmenn økonomisk interesse er særlig relevante. Se Lund & Co (2019) for en nærmere gjennomgang av disse unntakene.

Lund & Co drøfter også et unntak for økonomisk virksomhet av beskjedent omfang («ancillary activities»). Ifølge Lund & Co (2019) kan det argumenteres for at statsstøttereglementet ikke kommer til anvendelse hvis en aktør har økonomisk aktivitet av begrenset omfang, og nær sammenheng med den ikke-økonomiske aktiviteten som aktøren i hovedsak driver. De mener at utdanningsinstitusjonene kan selge en «ikke ubetydelig overskuddskapasitet i markedet uten at statsstøttereglene får anvendelse». Det henvises til at EU-kommisjonen og ESA ønsker en forenkling og avbyråkratisering av statsstøttekontrollen. Slik Lund & Co ser det, åpner retningslinjene for at institusjonene kan selge en restkapasitet på minst ti prosent i markedet, muligens opp til 20 prosent, uten å bli ansett som et «foretak». Et vesentlig poeng er at de samme innsatsfaktorene, for eksempel utstyr og arbeidskraft, benyttes for både hovedaktiviteten og det som skal anses som «anciliary». Det betyr i så fall at det vil være mulig å selge deler av utdanningstilbud som allerede er utviklet med statsmidler fra institusjonens bevilgning uten at det omfattes av statsstøttereglene. Utover denne grensen på 10 til 20 prosent, vil utdanningstjenester som ytes mot betaling være å anse som økonomisk aktivitet underlagt statsstøttereglene.

Anbefalinger

UHR har gjort et stort og viktig arbeid for å tolke og tydeliggjøre egenbetalingsforskriften i rapporten Tolkninger av regelverk for finansiering av etter- og videreutdanning (EVU) (Universitets- og høgskolerådet, 2018). UHR skriver i brev til Kunnskapsdepartementet og Universitets- og høyskolelovutvalget 22. januar 2019 at det er behov for en ny gjennomgang av regelverket (Universitets- og høgskolerådet, 2019a). UHR understreker at sektoren ønsker avklaringer for å hindre misforståelser og sikre at virksomheten er innenfor det gjeldende regelverket. Videre er UHR opptatt av at regelverket utformes på en måte som er hensiktsmessig for den varslede satsingen på livslang læring.

Etter utvalgets oppfatning bekrefter utredningen fra Lund & Co at regelverket er svært komplekst. Det er åpenbart at det er behov for robuste tolkninger som kan ligge til grunn for institusjonenes praksis. Slike retningslinjer må være lett tilgjengelig for aktørene som skal bruke de, også på fakultets- og instituttnivå ved utdanningsinstitusjonene. Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet må ta ansvar for å utarbeide nødvendige tolkninger, avklaringer og retningslinjer, og for at det i sektoren til enhver tid skal være god kjennskap til regelverket for finansierings av livslang læring.

Videre viser utredningen gjort av Lund & Co at statsstøtteregelverket gir store muligheter for statlig subsidiering av livslang læring. Utredningen er tydelig på at staten ikke er forhindret fra å ta større ansvar for å oppdatere kunnskapen som befolkningen er ment å tilegne seg gjennom grunnutdanningen.

Utredningen viser også at det er mulig å finne fram til andre modeller for deling av kostnader enn de som praktiseres i Norge i dag. Slike løsninger kan være hensiktsmessige for å etablere bærekraftige finansieringsmodeller for livslang læring ved UH-institusjonene. Det er viktig at man benytter de mulighetene som finnes i EØS-avtalen, heller enn å overoppfylle den.

Etter utvalgets oppfatning tydeliggjør Lund & Co at staten kan støtte livslang læring. Det er særlig av interesse at man kan finne unntak som gir dekning for å støtte ikke-formell opplæring, da slik kompetanseheving gjerne tilbys i et åpent marked. Videre er det interessant at det finnes unntak som åpner for at man kan selge deler av det utdanningstilbudet som man har brukt statsmidler til å lage. Utvalget ønsker også at Kunnskapsdepartementet utforsker mulighetene knyttet til unntaket for økonomisk aktivitet av begrenset omfang, de såkalte «anciliary activities». Et slikt unntak vil være attraktivt for tilbyderne fordi det skaper fleksible rammer og er lite ressurskrevende administrativt sett.

I kapittel 10 tar utvalget til orde for nye unntak i egenbetalingsforskriften, som skal legge til rette for at flere får mulighet til å benytte høyere utdanning for sine kompetanseløft, og at tilbudet organiseres på en effektiv måte. Utvalget anbefaler også at det gjøres en større gjennomgang av regelverket for finansiering som sikrer brukervennlighet, og at det oppdateres slik at det er i tråd med ambisjonen om at flere kan lære hele livet. Her ligger det også viktige verdispørsmål knyttet til gratisprinsippet.

8.5.3 Kompetanseplattform

Kompetanse Norge har fått i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utrede behovet for en digital plattform for etter- og videreutdanning (Kunnskapsdepartementet, 2019). Oppdraget viser til at etterspørrere mangler oversikt over tilbud og at det heller ikke finnes oversikt over hva som etterspørres. Hensikten med utredningen er å identifisere hvilke behov og hvilke funksjoner plattformen skal dekke.

Utvalget har fått innspill som peker på behovet for en nasjonal plattform som kan synliggjøre og distribuere tilbud (Kompetanseforum Østfold, 2018; Diku, 2019; Norske utdanningssentre, 2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Anbefalinger

Det synes fornuftig å avvente resultatet av denne utredningen før konkrete tiltak foreslås. Utvalget ønsker å peke på at en slik plattform må ses i sammenheng med andre virkemidler på området. Utvalget mener at man ikke må undervurdere at det å utvikle nye tilbud krever at tilbydere og etterspørrer jobber tett sammen. For mindre virksomheter er det å identifisere og beskrive egne kompetansebehov krevende. De har ofte ikke ressurser til å arbeide systematisk med kompetanseutvikling på kort og lang sikt. Arbeid med kompetanseutvikling gjøres gjerne lokalt og i samarbeid gjennom klynger, næringsparker eller andre næringsmiljø. Selv om de teknologiske mulighetene i dag er større og mer brukervennlige enn da man etablerte Norgesuniversitetet som en oppfølging av forrige kompetansereform, bør man bygge videre på erfaringene fra den gang (Ure & Skule, 2003; Sollien & Båtsvik, 2009).

Utvalget anbefaler at man i utredningen av plattformen ser til ideene om «crowdsourcing», eller nettdugnad. Dette er en dugnad hvor et stort antall mennesker utfører en oppgave basert på fellesskap, medvirkning og selvorganisering istedenfor kontroll og hierarki. Flere personer eller virksomheter går sammen om å jobbe fram, støtte og realisere for eksempel et produkt, et prosjekt eller en innovasjon. Det å skaffe finansering til et formål kan inngå i dugnaden. En slik arbeidsform er ikke noe nytt, men til forskjell fra tidligere finnes det nå teknologi som kan skape store bevegelser gjennom massiv spredning av kampanjen. Utvalget mener det kan være metoder og løsninger som kan ha overføringsverdi til å mobilisere til etterspørsel og til å få tilbud og etterspørsel av kompetanse til å møtes.

Utvalget anbefaler å utrede mulighetene for kompetansevurdering av ikke-formell kompetanse (se kapittel 8.2.1). Plattformen bør omfatte både formell utdanning og ikke-formell opplæring for å være hensiktsmessig for brukerne.

Utvalget ønsker å peke på noen tjenester som en slik plattform kan inneholde:

• Å kartlegge kompetansebehovet i en virksomhet krever ressurser og kompetanse. Mindre virksomheter har ofte ikke kapasitet til å gjøre dette uten hjelp eller samarbeid med andre. Selv om kompetansebehovene varierer, kan man se for seg at det kunne utvikles digitale kartleggingsverktøy som vil kunne dekke behov hos større grupper av virksomheter. Utvalget mener det bør inngå som en del av utredningen å vurdere om det kan være hensiktsmessig at plattformen inneholder enkelte tjenester knyttet til kartlegging av kompetansebehov for virksomheter.

• Når en virksomhet har identifisert sitt kompetansebehov, vil neste steg i mange tilfeller være å finne et tilbud som kan dekke hele eller deler av behovet for opplæring. Vanlig praksis for mange vil være å forsøke å lete opp eksisterende tilbud, eller å ta kontakt med og gå i dialog med en tilbyder for å få etablert et nytt tilbud. I stedet kunne man se for seg at en beskrivelse av det identifiserte behovet ble gjort tilgjengelig på en digital markedsplass. Denne kunne da fungert som en arena for å innhente anbud fra en rekke tilbydere som ønsket å levere til virksomheten. Utvalget mener at det bør inngå som en del av utredningen å vurdere om det kan være hensiktsmessig at en slik anbudsfunksjon legges til plattformen.

8.5.4 Kunnskap og statistikk

Gjennom utvalgets arbeid har det framkommet at kunnskapsgrunnlaget på ulike områder er svakt eller mangelfullt.

Ikke-formell opplæring utgjør hoveddelen av kompetansehevingen både i og utenfor arbeidslivet. Det finnes ingen registre eller andre kilder, som gir en samlet oversikt over tilbydere, tilbud eller deltagelse i ikke-formell opplæring. Kunnskapen om denne typen opplæring er basert på spørreundersøkelser, og Lærevilkårsmonitoren er den sentrale kilden.

SSB er ansvarlig for de to hovedkildene til informasjon om videreutdanning i Norge, LVM og registerdata i Nasjonal utdanningsdatabase. Som vist i kapittel 3, ser det ut til at disse to kildene gir et noe ulikt bilde av deltagelsen i videreutdanning i Norge, uten at det er helt klart hva forskjellene skyldes. Utvalget mener at dette viser at det er behov for mer kunnskap om både formell og ikke-formell opplæring. Som kommentert i kapittel 8.5.1, er det utvalgets vurdering at det ikke finnes en rapportering på måltall som kan legges til grunn for å beskrive UH-institusjonenes bidrag til et system for å lære hele livet.

Et område med særlig svakt statistikkgrunnlag er realkompetansevurdering. Olsen mfl. (2018) finner at det mangler et godt system for å innhente data om bruken av realkompetansevurdering, særlig knyttet til hvilket utbytte den enkelte faktisk har i form av opptak og fritak. Dette påpekes også av Liedutvalget som presiserer at fylkene registrerer realkompetansevurderinger på ulike måter, dels fordi de legger ulike definisjoner til grunn for registreringen. Statistikkgrunnlaget er så svakt at det samlet ikke gir tilstrekkelig styringsinformasjon for ordningen. Dette er også med på å redusere tillitten til ordningen.

Det finnes ingen systematisk oversikt over virksomheters kostnader knyttet til kompetanseinvesteringer. Selv om det ikke er noen åpenbare hindringer for at virksomheter kan rapportere inn dette til myndighetene, vil det trolig være krevende å innhente og sikre tilstrekkelig kvalitet. Et nærliggende eksempel er statistikken SSB samler inn om næringslivets forskning og utviklingsarbeid, herunder kostander knyttet til dette. Et utvalg foretak blir hvert år bedt om å rapportere på deres omfang av forsknings- og utviklingsarbeid i Altinn. Oversikt over FoU-arbeid inngår imidlertid under særskilt viktige statistikkområder. I henhold til statistikkloven, er foretak pliktig å rapportere på dette og de som ikke rapporterer blir ilagt tvangsmulkt. Uten et slikt virkemiddel eller andre insentiver er det tvilsomt i hvilken grad foretak vil prioritere å rapportere på kompetanseinvesteringer og eventuelt i hvilken grad rapporteringen vil holde tilfredsstillende kvalitet.

Anbefalinger

Det finnes ikke et systematisk datagrunnlag som kan si noe om omfanget av tid og ressurser brukt på kompetanseutvikling hos virksomheter, selv om enkelte studier gjør forsøk på å beregne dem. Utvalget anbefaler å vurdere muligheten for en jevnlig kunnskapsinnhenting. Den første utfordringen med å skulle framskaffe en slik oversikt vil være å definere hvilke kompetanseinvesteringer som skal inngå i rapporteringsgrunnlaget. Særlig vil rapportering av kompetanseheving som ikke er formell måtte avgrenses Her er det trolig mange paralleller som kan trekkes til hvordan innsamlingen av statistikk for FoU i næringslivet gjøres. Hovedutfordringen vil imidlertid være om det ikke skal knyttes noen form for insentiver for virksomheter til å rapportere. Motivasjon og grundighet i innrapporteringen vil trolig bli lav og kvaliteten på statistikken deretter. Mulighet til rapportering kan likevel være med på å bevisstgjøre og øke oppmerksomheten rundt kompetanseinvesteringer.

Utvalget mener at manglende kunnskaps- og statistikkgrunnlag er et hinder for videreutvikling av ulike ordninger, herunder realkompetansevurderinger. Behov for bedre statistikk gjelder spesielt for inntak til og fritak i videregående opplæring og fagskoler, samt for fritak i høyere utdanning. Utvalget anbefaler at et arbeid med å utvikle bedre digitale verktøy og rutiner for innsamling av statistikk om realkompetansevurdering, inngår som en del av en større satsing på realkompetansevurdering (se også kapittel 8.3.4 og 16).

Utvalget vil understreke betydningen av at Kompetanse Norge som direktorat med ansvar for kompetansepolitikken, får tilgang til individdata. Det vil kunne bidra til å utvikle et bedre kunnskapsgrunnlag om effekten av tiltak for livslang læring. Tilsvarende forhold er påpekt av Livsoppholdsutvalget for Arbeids- og velferdsetaten (NOU 2018: 13).