Del 4
Tiltak for bedre kvalitet

12 Godkjenning av ikke-formell opplæring

Formell utdanning over videregående opplæringsnivå er akkreditert av NOKUT. Direktoratet kan enten akkreditere enkeltemner og utdanninger, eller gi lærestedene rett til å akkreditere seg selv. Alt i alt skal akkreditering sørge for kvalitet i utdanningen. Når utvalget foreslår å bruke offentlige midler på formell utdanning, er det med trygghet om at pengene i det store og hele går til utdanninger av god kvalitet.

Samtidig er det langt flere som tar ikke-formell opplæring enn formell utdanning. I 2018 deltok 41 prosent av befolkingen mellom 22 og 66 år i ikke-formell opplæring. Deltagelsen i formell utdanning var bare 16 prosent for personer mellom 22 og 59 år (Kompetanse Norge, 2019a).

Utvalget mener at ikke-formell opplæring spiller en viktig rolle for å sørge for kompetanse i arbeidslivet. Derfor bør det brukes offentlige ressurser på å stimulere til økt deltagelse i relevant ikke-formell opplæring. Det kan imidlertid ikke gjøres uten et system som sikrer kvalitet i tilbudet.

Utvalget foreslår å utrede en ordning for godkjenning av ikke-formelle opplæringstilbud. Tilbydere skal kunne søke om å få tilbud godkjent og godkjenningsprosessen innebærer at tilbudet vurderes opp mot en kvalitetsstandard. Et godkjent tilbud vil være et som tilfredsstiller disse kvalitetsstandardene. En slik godkjenningsordning bør forvaltes av en offentlig etat. I Sverige og Danmark et det gjort et betydelig arbeid på dette området (se kapittel 5.3.4).

12.1 Problembeskrivelse

Utvalget legger til grunn at det investeres mindre i kompetanse enn hva som er best for samfunnet. Utvalget foreslår derfor å innføre tiltak som hever deltagelsen og kvaliteten i både formell utdanning og ikke-formell opplæring.

Samtidig er det en utfordring at tilbudet av ikke-formell opplæring i Norge er uoversiktlig. Det er for eksempel 359 foretak med omsetning på over én million kroner registrert som tilbyder av «en form for undervisning» (BDO, 2019). Utover disse er også mange utenlandske tilbydere av nettutdanninger som Coursera, Harvard X og Microsoft Learn. Her finnes mange tilbud, men det er vanskelig å vite hva som er av god kvalitet.

Utvalget har fått flere innspill fra aktører som etterspør en form for offentlig godkjenning av ikke-formell opplæring. Blant annet mener Fleksibel utdanning Norge at det er «vesentlig å trekke inn arbeidsgivere og bransjer for å sikre validering og sertifisering av oppnådd kompetanse» (Fleksibel utdanning Norge, 2019). Norske utdanningssentre mener «det bør være mulig å gi andre yrkesgrupper, også på lavere nivå, en type godkjenning for uformelle fagkurs og kvalifiseringsprogrammer, en type prikksystem som gir formell kompetanse» (Norske utdanningssentre, 2019).

Flere fylker rapporter om useriøse kommersielle aktører på markedet for opplæring før privatisteksamen og fagprøve.

Et fylke har rapportert om hele elevkull som strøk på eksamen som privatist etter teoriopplæring hos privat tilbyder. Et annet fylke har rapportert om tilfeller hvor folk har betalt dyrt for undervisning hos en privat tilbyder, når de kunne fått undervisningen gratis hos fylkeskommunen. Flere fylker har også uttrykt bekymring rundt at det tilsynelatende ikke finnes noen akkrediteringsordning for de private aktørene (Utdanningsdirektoratet, 2019a).

På den andre siden finnes det gode tilbud av ikke-formell opplæring som ikke nødvendigvis når fram i konkurransen med formelle tilbud. Voksenopplæringsforbundet opplever at «både offentlige og private arbeidsgivere er restriktive med å gi kompetansehevende tiltak som ikke er i regi av universitets- og høyskolesektoren. Arbeidsgivernes restriktive holdning skyldes trolig i stor grad usikkerhet knyttet til om man er pålagt å benytte formelle utdanningsinstitusjoner» (Voksenopplæringsforbundet, 2019).

Utvalget mener det er vanskelig for virksomheter og individer å navigere i og vurdere kvaliteten på et så mangfoldig tilbud. Det er også vanskelig for virksomheter å analysere i hvilken grad de har behov for formell eller ikke-formell kompetanseheving. Dette kan gjøres i større grad om den ikke-formelle opplæringen blir satt i et bedre system. Samtidig kan det være krevende for arbeidsgivere å vite hvilken kompetanse arbeidssøkere har, når kompetansen er tilegnet gjennom ikke-formell opplæring.

Nav kjøper tjenester fra tilbydere av ikke-formell opplæring. Direktoratet brukte 1,5 milliarder kroner på opplæringstiltak i 2017 (Nav, 2017). Av det var 749 millioner kroner til arbeidsmarkedsopplæring (AMO). I 2018 var det 1 356 leverandører av AMO. Utvalget erfarer at Nav synes det er vanskelig å skille mellom gode og dårlige tilbud. Man må stadig prøve seg fram for å finne hvilke kurs som faktisk fungerer (Grødem & Aspøy, 2013).

Utvalget mener det er problematisk å bruke store, offentlige midler på ikke-formell opplæring, hvis myndighetene ikke får vurdert kvaliteten på tilbudet.

12.1.1 Mål

Utvalget foreslår at det iverksettes et arbeid med å etablere et system for godkjenning av ikke-formell kompetanse. Et slikt system kan gi en form for kvalitetssikring som åpner for å bruke offentlige midler på tiltak for å stimulere til økt deltagelse i ikke-formell opplæring.

I tillegg ønsker utvalget å gjøre markedet for ikke-formell opplæring mer oversiktlig. Det vil gjøre det enklere for potensielle kunder å orientere seg. Samtidig blir det lettere å kommunisere egen kompetanse til arbeidsgivere fordi ikke-formell kompetanse vil få et gjenkjennelig kvalitetsstempel. Det vil igjen bidra til å heve statusen til ikke-formell opplæring, og gjøre det til et reelt alternativ til formell utdanning.

Utvalget ønsker også å kvalitetssikre tilbydere for offentlige kunder som for eksempel Nav. Det kan gi mer effektiv offentlig ressursbruk.

Ordningens kvalitetskriterier kan legges til grunn for og bidra til å forenkle og standardisere realkompetansevurdering.

Alt i alt mener utvalget tiltaket vil bidra til at det blir mer attraktivt for individer og virksomheter å investere i ikke-formell kompetanse. Utvalget ønsker også å heve kvaliteten og relevansen på ikke-formell opplæring.

12.1.2 Dagens situasjon

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) er en oversikt over alle nivåene i formell utdanning i Norge, og viser hvordan utdanninger er plassert i forhold til hverandre. Rammeverket gir en generell beskrivelse av hva kandidater på de ulike nivåene skal kunne.

I 2013 ble det oppnevnt et partssammensatt utvalg for å foreslå hvordan opplæringstilbud utenfor det formelle utdanningssystemet kan innplasseres i NKR (Ellertsen, 2015). Utvalget kom ikke til enighet og avga en delt innstilling. Det var splittet syn på sentrale spørsmål, som formålet med NKR, og behovet for å kunne innplassere kvalifikasjoner fra ikke-formell opplæring i NKR. Det var også delte meninger om hvordan en ny ordning best bør utformes.

Det har ikke kommet politiske tiltak for å innlemme ikke-formell opplæring i NKR i etterkant av utvalget. Temaet blir heller ikke tatt opp i Nasjonal kompetansepolitisk strategi (Regjeringen, 2017a). Imidlertid ønsker flere av partene i arbeidslivet fortsatt at ikke-formell kompetanse skal innlemmes i NKR (se kapittel 5).

Tolv europeiske land bruker samme standard for godkjenning av ikke-formell opplæring som de gjør for formell utdanning (Cedefop, 2017a). Det er blant annet Sverige, Storbritannia, Nederland og Irland. I Sverige kan ikke-formell opplæring bli innplassert i NKR, og i Danmark vil det fra høsten 2019 være mulig å søke om innplassering (se kapittel 5.3.4).

Flere yrkesgrupper har offentlige godkjente tilbydere av ikke-formell opplæring innenfor sitt fagfelt. Det er gjerne yrker hvor staten stiller krav til regelmessig opplæring, som eiendomsmegler, lege og advokat. Eiendomsmeglere er for eksempel pålagt å ta minst 15 timer opplæring i løpet av sykluser på to år (Rundskriv 6/2012). Det er Finanstilsynet som er regulerende myndighet for yrkesgruppen. NOKUT-akkrediterte utdanningsinstitusjoner, samt arbeidstager- og arbeidsgiverforeninger er offentlig godkjente tilbydere. Andre arrangører kan søke Finanstilsynet om å få godkjent enkeltkurs.

Et annet eksempel på offentlig godkjent opplæring er mesterbrevutdanningen. Mesterbrev er regulert i en egen lov og forvaltes av Mesterbrevnemda (Mesterbrevloven, 1986). Mesterbrevnemda bestemmer innholdet i mesterutdanningen og tildeler mesterbrev (Mesterbrev.no, 2018). Nemda er oppnevnt av Nærings- og fiskeridepartementet og består av ni medlemmer fra NHO og LO. Det er en utdanning i grenseland mellom formell og ikke-formell opplæring. På den ene siden blir mesterbrev lovregulert av myndighetene, på den andre siden er ikke utdanningen en del av NKR.

Kompetansepluss er en offentlig tilskuddsordning som gir støtte til ikke-formell opplæring i grunnleggende ferdigheter. Opplæringstilbydere og virksomheter må sammen søke om støtte til kurs. Tilbydere kan søke Kompetanse Norge om å bli godkjent (Kompetanse Norge, 2018b). Det er et kvalitetsstempel som blant annet gjør det lettere for virksomheter å inngå et samarbeid med en opplæringstilbyder. For å bli godkjent må tilbyder oppfylle en liste på 32 punkter.

12.1.3 Konkret utforming

Utvalget mener det er behov for en godkjenningsordning for tilbud av ikke-formell opplæring. Det bør gjøres en utredning av hvordan en slik ordning skal utformes.

Utvalget mener ordningen bør forvaltes av en offentlig etat og at det er effektivt om forvaltningen av ordningen kan legges til eksisterende strukturer. Det vil være en styrke om systemet kan legges til grunn for godkjenninger inn i offentlige støtteordninger som Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (se kapittel 9) og Lånekassen. Utvalget mener at tilbydere bør betale et gebyr for å bli godkjent, og at dette bør settes slik at det i stor grad finansierer godkjenningsordningen. Kvalitetskriteriene må utformes på en måte som hindrer ensretting i tilbudet og som ikke er til hinder for innovasjon i utvikling av nye tilbud.

Kompetanse Norge har fått i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utrede behovet for en digital plattform for etter- og videreutdanning (se kapittel 8.5.3). Om en slik plattform blir etablert kan godkjenningsordningen knyttes til den. Plattformen kan både brukes til å søke om godkjenning for tilbud om ikke-formell opplæring, og til å vise godkjente tilbud.

Utredningen bør for øvrig avdekke følgende momenter:

• Hvilke kvalitetskriterier som skal ligge til grunn for godkjenning. Det må avklares om kursene skal ha læringsutbyttebeskrivelser. Det er mulig å stille krav til blant annet undervisernes kompetanse, sluttevaluering av deltagere og rapportering.

• Om godkjente kurs skal innplasseres i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR). Hvis godkjente kurs skal inngå i NKR må de ha læringsutbyttebeskrivelser. Innpass i NKR kan heve statusen til tilbud, og gjør det mulig å sammenligne nivået på den ikke-formelle opplæringen med det formelle utdanningstilbudet. Det kan også gjøre det lettere å kommunisere kompetanse internasjonalt.

• Om deltagelse i godkjente tilbud skal kvalifisere til offentlige støtteordninger. Tilgang på lån og stipender vil gjøre det lettere og mer lønnsomt å ta opplæring. Det vil trolig øke deltagelsen.

• Om og eventuelt hvordan utenlandske tilbydere skal inkluderes. Det er mange utenlandske leverandører av nettutdanning og flere av tilbudene kan være relevante for norsk arbeidsliv. Å inkludere utenlandske tilbud i ordningen vil potensielt kunne øke omfanget av godkjente kurs betydelig.

• Om det skal være mulig med forhåndsgodkjenning av enkelte typer tilbud. For eksempel vil det være aktuelt å la ikke-formell opplæring tilbudt av akkrediterte offentlige utdanningstilbydere i Norge og Norden, samt anerkjente utenlandske universiteter, være forhåndsgodkjent.

• Hvilket mål som skal gis for aktivitetsomfang. Ordningen kan i tillegg til å si noe om nivået på et tilbud, si noe om omfanget av opplæringen slik studiepoeng gjør for formell utdanning. Det kan være hensiktsmessig å bruke et annet begrep enn studiepoeng, men det bør reflektere det samme. Et slikt mål for aktivitetsomfang må ligge til grunn om godkjente tilbud skal kvalifisere for økonomiske støtteordninger med lån eller stipend.

• Hvilke avgrensinger som skal legges inn mot internopplæring i bedrifter, og om slik opplæring skal kunne godkjennes. Det må avklares om det skal være krav om at godkjente tilbud tilbys i et åpent marked.

12.1.4 Forventede effekter

Det forventes at et system for godkjenning vil medføre at tilbyderne tilpasser seg ordningens kvalitetskriterier og at det bidrar til å heve kvaliteten på opplæringen.

Det blir mer attraktivt for individer og virksomheter å investere i ikke-formell kompetanse når tilbudene er kvalitetssikret. Det kan bidra til å øke deltagelsen i livslang læring.

En offentlig og digitalt tilgjengelig oversikt over kvalitetssikret opplæring gir et oversiktlig tilbud for potensielle deltagere. Tilbud som er innplassert i ordningen vil ha en beskrivelse av nivå og omfang. Det gjør det lettere for nye arbeidsgivere å forstå hvilken kompetanse arbeidssøkere med ikke-formell kompetanse har.

Ordningens kvalitetskriterier kan også legges til grunn for realkompetansevurderinger. Det kan bidra til å få en form for standardisering og effektivisering av disse vurderingene. Det blir altså lettere å realkompetansevurdere når det finnes felles metodikk for å kvalitetssikre ikke-formell opplæring.

Nav og andre offentlige kunder får hjelp til å kvalitetssikre kursene de kjøper. Det er effektiviserende og kan øke kvaliteten på det som kjøpes inn.

Godkjenningen vil innebære økte kostnader for tilbydere, både gjennom ressursene som kreves for å søke og eventuelle avgifter som knyttes til ordningen. Det kan medføre at tilbydere øker prisen for deltagere.

12.1.5 Iverksetting

Utredningen av godkjenningsordningen bør gjøres av en offentlig aktør, som NOKUT eller Kompetanse Norge. Navs tiltak vil kunne dra svært god nytte av en godkjenningsordning, og Nav bør derfor være en sentral aktør i utredningen. Partene i arbeidslivet bør også involveres i arbeidet.

12.1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnaden for myndighetene avhenger av hvor omfattende utredningen skal være. Vi anslår at dette er en utredning som vil koste minst fem millioner kroner. Det gir omtrent seks årsverk (se sats for årsverk i vedlegg 4). Den offentlige aktøren som gjennomfører utredningen kan derfor bli nødt til å utvide sin kapasitet med seks årsverk.

13 Digitalisering av tilbud

At et utdanningstilbud holder høy kvalitet og er relevant for deltageren handler ikke bare om faglig innhold, men om læringsprosessen, læringsopplevelsen og læringsutbyttet. Det handler også om form og tilgjengelighet. Digitalisering og teknologiutvikling gir nye muligheter for hvordan utdanning og opplæring kan utformes, tilpasses og tilbys.

Kunnskapsgrunnlaget understøtter at norske virksomheter i varierende grad mener at det finnes et tilbud som svarer på deres behov (se kapittel 3). At et tilbud er relevant har flere aspekter. Det handler om at det faglige innholdet i tilbudet dekker kompetansebehovet i virksomheten og det handler om hvilken pris man må betale for opplæringen. Tilbudets form er en del av kostnadsvurderingen – når og hvor tilbudet er tilgjengelig og om omfanget er forenelig med virksomhetens daglige drift. Deltagelse som innebærer mindre fravær fra jobb gir mindre forstyrrelser for driften i virksomheten. Utvalget foreslår flere tiltak som samlet adresserer disse aspektene.

I kapittel 9 presenteres forslag til tiltak som er rettet inn mot utvikling av nye tilbud, i et samspill mellom tilbydere og etterspørrere av opplæring. Tiltaket som foreslås har ingen begrensninger eller føringer på faglig innhold eller form på tilbudet. I tiltakene presentert i kapittel 10 og 11 foreslår utvalget endringer som gir fagskoler og UH-sektoren insentiver til å tilby utdanning i mindre moduler, som kan settes sammen til en grad hvis man ønsker det. Det vil kunne bidra til en studiebelastning som er mer forenlig med det å være i jobb.

I dette kapittelet foreslår utvalget en egen satsing på å ta i bruk ny teknologi for å utvikle digitale opplærings- og utdanningstilbud som er fleksible med hensyn til tid og sted. Utvalget foreslår et søknadsbasert program hvor tildeling skjer etter konkurranse. Programmet skal gi støtte til prosjekter som tar i bruk ny teknologi og digitale løsninger for å utvikle nye modeller for distribusjon og leveranse av opplæring og utdanning. Programmet skal også støtte metodisk og pedagogisk utviklingsarbeid som tar i bruk ny teknologi.

Utvalget foreslår at det utlyses 35 millioner kroner årlig over en periode på fire år.

13.1 Problembeskrivelse

Behov for fleksible opplæringstilbud

Hvorvidt virksomheter opplever opplæringstilbudene som finnes som fleksible med hensyn til tid og sted har konsekvenser for ansattes deltagelse. Resultater fra Kompetanse Norges Virksomhetsbarometer i 2017 viser at en del virksomheter lar være å sende sine ansatte på opplæring dersom tilbudet ikke er tilstrekkelig fleksibelt med hensyn til tid. Holte (2017) finner at små virksomheter i større grad enn store virksomheter mener at prisen er for høy. De er også overrepresentert blant de som ikke har hatt noen ansatte på opplæring. Opplæringstilbud som er fleksible med hensyn til tid og/eller sted er en måte å imøtekomme disse hindringene for deltagelse.

At tilbudet er forenlig med at personer er i arbeid er avgjørende for både virksomheter og individer. Langset & Vinland (2015) forklarer at sterk driftsorientering og små interne ressurser hos små og mellomstore bedrifter kan legge begrensinger på prioritering av deltagelse i kompetansehevingstiltak. I mange tilfeller må bedriften ha en vikar dersom en ansatt skal på kurs, og kostnadene ved dette kan være krevende. For enkeltmennesket vil et fleksibelt tilbud gi økte muligheter for deltagelse ved å redusere behov for livsopphold og gi den enkelte større frihet til å tilpasse deltagelsen til sin livssituasjon.

Norges geografi og næringsstruktur gir noen særlige utfordringer for kompetanseutvikling lokalt. Den geografiske avstanden til aktuelle opplæringstilbydere kan være stor og den lokale etterspørselen ikke tilstrekkelig til å utløse et stedsbasert tilbud. Utvalget mener at fleksibilitet i tilbud også innebærer å svare på lokale behov ved at tilbud fra de mest relevante miljøene blir tilgjengelig over hele landet.

Utvalget har mottatt flere innspill som vektlegger behovet for fleksible tilbud (Fleksibel Utdanning Norge, 2019; Tekna, 2019; Den norske veterinærforening, 2019).

Behov for utviklingsarbeid

Med digitalisering og nye teknologiske løsninger oppstår muligheter for å øke arbeidslivsrelevansen i opplæringstilbudet og for å gjøre tilbud mer fleksible og tilgjengelige. Ny teknologi bidrar til økte muligheter for å utforme varierte og studentaktive læringsformer, og kan åpne for bedre tilpasset og målrettet læring selv for større grupper. Det pekes på potensielt sterke koblinger mellom digitalisering og utdanningskvalitet, spesielt dersom teknologibruken kombineres med en eller annen form for lærerstøtte eller interaksjon studentene imellom (Teknologirådet, 2018).

En systematisk kartlegging av studier som har undersøkt effekten av IKT i utdanning viser at det er den pedagogiske bruken av teknologien som virker positivt på læringsopplevelse og læringsutbytte, ikke teknologien i seg selv (Morgan mfl., 2016). Forskningen viser at teknologi blir en læringsfremmende del av undervisningen når den brukes som del av et gjennomtenkt undervisningsopplegg med opplæring av ansatte, klare mål, planer for undervisningen, oppgaver og læringsressurser som er tilpasset undervisningens mål.

Til tross for nytteverdien digitalisering potensielt kan bidra med, er bruken av digitale læringsressurser i høyere utdanning i Norge begrenset. Det påpekes som en utfordring at digitale verktøy først og fremst brukes til administrasjon og distribusjon av læringsinnhold, og ikke til hensiktsmessig pedagogisk bruk – som støtte til læring (Norgesuniversitetet, 2018). I sitt innspill til utvalget trekker Diku fram at mange av søknadene og flere av prosjektene som fikk støtte i utlysningen av ti millioner kroner til fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse høsten 2018 (Regjeringen, 2018c) er rent samlingsbaserte, og ikke basert på digitale læringsformer (Diku, 2019b). Tømte mfl. (2015) finner også at prosessen med å tilpasse tilbud til format på nett går tilsynelatende tregt, og synes å være svakt forankret i strategier og på ledelsesnivå i UH-sektoren og i de offentlige fagskolene.

Behov for sterkere virkemidler

Selv om den teknologiske utviklingen gir muligheter for utdanningsinstitusjonene når det gjelder digitalisering generelt, og spesielt i utviklingen av utdanningene og læringsprosessene, skjer ikke dette automatisk. MOOC-utvalget (NOU 2014: 5) mente at nasjonale myndigheter måtte legge til rette for økt digitalisering av høyere utdanning gjennom nasjonale tiltak som skulle støtte opp om institusjonenes arbeid med utvikling av MOOC (Massive Open Online Courses). Utvalget foreslo en satsing på 130–380 millioner kroner årlig over en femårs periode. Det har bare i begrenset grad blitt fulgt opp av myndighetene.

I handlingsplanen for Digitaliseringsstrategien for universitets- og høyskolesektoren understrekes det at målene i strategien og handlingsplanen ikke står i forhold til hvor mye ressurser som finnes i sektoren:

Målbildene fra digitaliseringsstrategien er ambisiøse og omfattende. Handlingsplanen beskriver det totale omfanget av initiativ som er nødvendig for å realisere målene. Realisering av alle disse krever vesentlig mer ressurser og større kapasitet enn det sektoren rår over. Hensikten med å gi en samlet oversikt, og dermed mer enn det sektoren kan gjennomføre i planperioden, er å sette initiativene i en helhetlig ramme. Flere av initiativene forventes å ta vesentlig lengre tid å realisere enn planperioden (Unit, 2019).

Det er kostnadskrevende å utvikle og oppdatere digitale tilbud. Høyskolen Kristiania beregnet for eksempel at det å oppgradere hele deres videobase med undertekster for å oppfylle nye krav i lovverket for universell utforming ville kreve omlag fire årsverk (Høyskolen Kristiania, 2016).

13.2 Mål

Utvalget mener at UH-sektoren og fagskolene i større grad bør drive utvikling som tar i bruk ny teknologi, i undervisning, i pedagogikk og i distribusjon av tilbud. Potensialet for å øke omfanget og kvaliteten av dette begrenses i dag av flere forhold, blant annet av at utdanningsinstitusjonene og det øvrige virkemiddelapparatet har for lite midler til å utvikle denne type utdanningstilbud. I finansieringssystemet for UH-sektoren finnes det i dag ikke insentiver som er direkte rettet inn mot digitalisering, hverken mot å ta i bruk ny teknologi for nye læringsprosesser eller mot distribusjon av utdanning.

Det overordnede målet med tiltaket er å øke tilbudet av fleksibel opplæring og utdanning. Med et «fleksibelt» tilbud menes her et tilbud som er helt digitalt, og som kan tas hvor og når man vil. Målsettingen skal oppnås gjennom å støtte prosjekter som tar i bruk ny teknologi og digitale løsninger for å utvikle nye modeller for distribusjon og leveranse av opplæring og utdanning. Tiltaket skal både rettes mot generelt, metodisk og pedagogisk arbeid som har overføringsverdi til mange fag og emner, og mot utvikling av avgrensede tilbud.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å opprette en konkurransearena hvor tilbydere av opplæring og utdanning kan søke om utviklingsmidler til denne typen arbeid.

13.3 Dagens situasjon

Norgesuniversitetet ble opprettet i 2000 som en del av Kompetansereformen (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Organisasjonen har hatt som et av sine formål å stimulere til utvikling og bruk av digitale læringsformer, og har finansiert utviklingsprosjekter rettet mot dette. Fra 2004 har Norgesuniversitetet delt ut mellom ti og tolv millioner kroner årlig til prosjekter i høyere utdanning (Sollien & Båtsvik, 2009).

Innenfor Dikus virkemiddelapparat finnes flere andre ordninger for kvalitetsutvikling i høyere utdanning. Den største av disse, ordningen med Sentre for fremragende utdanning, har en overordnet innretting mot kvalitetsutvikling av undervisning, og har ikke spesifikke krav om for eksempel utvikling av digital kompetanse eller digitalisering av utdanning. De enkelte sentrene har stor frihet i vinkling og utforming, og det er vanskelig å koble målrettede satsinger inn i denne ordningen. Diku-programmet «Digitalisering for læring i høyere utdanning», som gir støtte til utforsking og utvikling av pedagogisk praksis gjennom digitale eller nettstøttede former for undervisning og læring, har varslet en utlysning på tolv millioner kroner i 2019 (Diku, 2019a).

Utvalgs vurdering er at bare en forholdsvis liten del av Dikus virkemidler er innrettet mot utviklingsarbeid med høyt fokus på digitalisering og teknologi, og utviklingsarbeid som svarer på arbeidslivets og distriktenes behov for distribuert utdanning. Diku påpeker forøvrig at det å ta i bruk digital teknologi for læring krever ekstra ressurser til utvikling (Diku, 2019b).

For å realiseres målene i «Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren 2017–2021» (Kunnskapsdepartementet, 2017a) har Unit utarbeidet en handlingsplan for perioden 2019–2021 (Unit, 2019). I denne planen er «Framtidens læringsprosesser» en prioritert satsing som blant annet omfatter nye digitaliserte lærings- og vurderingsformer som understøtter livslang læring og digital mobilitet. Handlingsplanen viser til at Dikus virkemiddelapparat er det som skal støtte satsingen på framtidens læringsprosesser. Utvalgets vurdering er at de tilgjengelige virkemidlene synes begrenset sett i forhold til strategiens og handlingsplanens ambisjoner.

I januar 2018 begynte en betydelig treårig satsing på digitalisering i grunnskolelærerutdanningen. I alt fem lærerutdanningsinstitusjoner ble tildelt 89,6 millioner fra daværende Norgesuniversitetet for å gjennomføre prosjektet (Utdanningsdirektoratet, 2018b). De fem institusjonene samarbeider med Utdanningsdirektoratet om å utvikle felles ressurser, utnytte kompetansen mellom de fem institusjonene, og bidra til erfaringsdeling mellom institusjonene og de andre lærerutdanningsinstitusjoner i Norge. Denne satsingen, og de erfaringene som gjøres i prosjektene, kan ha overføringsverdi til arbeidet med digitalisering av utdanning generelt. Prosjektet viser dessuten at det har vært politisk vilje til å satse på digitalisering i grunnskolen. Virkemidlene som Diku forvalter, og som er ment å støtte opp under en ambisiøs handlingsplan for digitalisering i høyere utdanning, er til sammenligning beskjedne.

13.4 Konkret utforming

Utvalget foreslår at tiltaket innrettes som en konkurransearena hvor opplærings- og utdanningstilbydere kan søke støtte til følgende typer utviklingsprosjekter:

• Prosjekttype 1, Modell- og metodeutvikling: Bruk av ny teknologi til utvikling av nye modeller og metoder for læringsprosesser, og for å levere og distribuere opplæring og utdanning. Leveransen i prosjektet er nye digitale verktøy, løsninger eller plattformer for læringsprosesser eller distribusjon.

• Prosjekttype 2, Utvikling av nye fleksible tilbud: Utvikling av nye tilbud som bruker ny teknologi i læringsprosesser eller modeller for distribusjon. Leveransen i prosjektet er et nytt digitalt tilbud. Prosjektet kan også omfatte en viss utprøving med deltakere.

• Prosjekttype 3, Digitalisering av eksisterende tilbud: Innebærer å gi hele eller deler av et eksisterende tilbud en ny og digital form på læringsprosessen og distribusjon av opplæringen. Leveransen i prosjektet er at et eksisterende tilbud får ny form.

En prosjektsøknad kan inneholde én eller flere av prosjekttypene over. Programmet er ikke ment til å støtte varig drift av tilbudene. Det forutsettes at resultatene av prosjektene rettet mot modell- og metodeutvikling gjøres offentlig tilgjengelig slik at andre miljøer kan dra nytte av og bygge videre på det som utvikles i prosjektene. Det forutsettes videre at prosjekttype 1 innebærer utvikling av nye løsninger og at prosjekttypene 2 og 3 innebærer anvendelsen av disse løsningene gjennom å koble de med et faglig innhold.

Utvalget mener at programmet må favne bredere enn tilbydere av høyere utdanning, og ønsker at programmet også rettes mot tilbydere på fagskole- og videregående skole-nivå. Utvalget ser verdien i at programmet kan omfatte visse tilbydere av ikke-formell opplæring. En stor virksomhet som er langt fremme på teknologifronten er et eksempel på en relevant søker til programmet. I kapittel 12 foreslår utvalget en utredning av en godkjenningsordning for ikke-formell opplæring. Fram til en godkjenningsordning kommer på plass, må det utarbeides egne kvalitetskrav til slike tilbydere innenfor programmet.

Oppsummert mener utvalget at følgende grupper tilbydere av opplæring og utdanning skal kunne søke programmet om midler:

• universiteter

• høyskoler og vitenskapelig høyskoler

• fagskoler

• videregående skoler

• aktører innenfor ikke-formell opplæring

Utvalget ønsker at programmet skal ha en tydelig innretting mot arbeidslivets behov for fleksibel opplæring og utdanning. Utvalget mener at det i arbeid med digitalisering og å ta i bruk ny teknologi, er verdifullt med tverrfaglige samarbeid og at institusjonene samarbeider med arbeidslivet. Tildelingskriteriene bør derfor utformes slik at prosjekter som involverer konsortier med flere tilbydere, fagområder eller samarbeid med arbeidslivet skal prioriteres. Utvalget mener at tildelingskriteriene bør gi uttelling for samarbeidskonstellasjoner som inkluderer virksomheter som leverer læringsteknologi («edtech»).

Utvalget foreslår at det lyses ut 35 millioner kroner pr. år over en fireårs periode. Det bør åpnes for at prosjektene som søker støtte kan ha varierende omfang og lengde. Utvalget foreslår at de lengste prosjektene får tre års varighet, men at det vektlegges at prosjektene skal ha årlige leveranser. Det bør tilstrebes en balanse mellom små og store prosjekter i porteføljen, mellom prosjekter fra ulike typer tilbydere og ulike fagområder.

Løsninger for gjennomføring av digital vurdering er en forutsetning for å etablere heldigitale utdanningstilbud. En digital vurdering innebærer blant annet et behov for å verifisere identiteten til den som avlegger eksamen. Teknologiutvikling for digital eksamen ivaretas av Units digitaliseringsarbeid (Unit, 2019) i samarbeid med institusjonene og tiltaket omfatter derfor ikke denne problematikken.

Det foreslåtte tiltaket favner bredere enn Dikus eksisterende program «Digitalisering for læring i høyere utdanning» ettersom det rettes mot langt flere typer tilbydere. Dikus program har til nå hatt en tydeligere pedagogisk innretting og skal fremme prosjekter som utforsker og utvikler pedagogisk praksis. Målsettingen for det foreslåtte tiltaket er i hovedsak å støtte utvikling som leder til nye løsninger og nye tilbud.

13.5 Forventede effekter

Det er forventet at tiltaket på sikt vil bidra til et større tilbud av opplæring og utdanning som tar i bruk ny teknologi og digitale løsninger for læring, gjennomføring og distribusjon. Programmet vil ha en overføringsverdi til kurs og emner utover de som inngår i programmet. Overføringsverdien er et resultat av økt interesse og kompetanse for bruk av digitale løsninger i undervisningen, samt tilgjengeliggjøring av metoder, modeller og verktøy som blir utarbeidet i programmet. På sikt vil det bli et større tilfang av heldigitale tilbud om opplæring og utdanning. Det muliggjør økt deltagelse for individer og virksomheter. Geografisk fleksibilitet åpner også for nye samarbeids- og gjennomføringsformer mellom institusjoner som kan bidra til andre opplæringstilbud enn hva vi har i dag.

For enkelte typer tilbud vil digitale løsninger innebære at det ikke lenger vil være begrensninger knyttet til antall deltagere. Det vil være mulig å oppskalere tilbudet til å dekke etterspørselen. Utvalget vil påpeke at dagens finansieringssystem ikke er tilpasset heldigitale tilbud som kan oppskaleres til et ubegrenset antall deltagere. En utvikling i retning av flere heldigitale tilbud medfører at finansieringssystemet må tilpasses nye læringsformer, og at det etableres nye forretningsmodeller for utdanning. I kapittel 10 tar utvalget til ordet for at finansieringssystemet for UH-sektoren bør gjennomgås og tilpasses fleksible tilbud og livslang læring.

13.6 Iverksetting

Utvalget anbefaler at strukturer som allerede finnes benyttes til å administrere ordningen og mener det er forenelig med tiltakets målsetting. Diku og Kompetanse Norge er direktorater som har ansvar for tilsvarende, og til en viss grad komplementære, forvaltningsoppgaver.

I kapittel 9 foreslår utvalget å opprette et program for å støtte utvikling og drift av nye tilbud gjennom et samarbeid mellom tilbydere og etterspørre av kompetanseutvikling. Iverksetting av tiltaket som er beskrevet i dette kapitlet bør ses i sammenheng med tiltaket som er beskrevet i kapittel 9, både med hensyn til hvem som forvalter ordningen og en eventuell samordning av programmene.

Utvalget foreslår at programmet lyser ut midler gjennom årlige utlysninger.

13.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den offentlige aktøren som tildeles forvaltningsansvaret vil få noe større oppgaver enn i dag. Både Diku og Kompetanse Norge har imidlertid systemer for denne typen forvaltning og er godt rustet for å ta imot oppgaven. Forslaget vil derfor ikke ha administrative konsekvenser utover et behov for noe øket kapasitet hos forvalter av programmet.

Totale kostnader for tiltaket er anslått til 147 millioner kroner. Til grunn er lagt at en årlig utlysning på 35 millioner kroner over fire år, og årlige administrasjonskostnader på inntil 5 prosent av tildelingene. Administrasjonskostnader på 1,8 millioner kroner i året tilsvarer omtrent to årsverk.

Utvalget foreslår at programmet finansieres gjennom en omdisponering av midler knyttet til etablerte virkemidler. Dikus program «Digitalisering for læring i høyere utdanning» har en årlig ramme på om lag tolv millioner kroner og har en profil som samsvarer godt med deler av programmet. Fordi utvalgets forslag også retter seg mot aktører utenfor høyere utdanning, foreslår utvalget at programmet årlig tilføres ti millioner kroner friske midler. Utvalget foreslår at de resterende midlene hentes fra regjeringens opptrappingsplan for kvalitet i høyere utdanning som har en foreslått ramme på 250 millioner (Regjeringen, 2018f).