Del 5
Tiltak for økt tilgang

14 Støtte til kompetanseinvesteringer

14.1 Lånekasse for livslang læring

Siden opprettelsen i 1947 har Lånekassen vært med å sikre like muligheter til utdanning i Norge. Utvalget har gjennomgått Lånekassens ordninger for høyere og annen utdanning1 og vurdert disse opp mot målsettingen om at vi skal lære hele livet. Utvalgets oppfatning er at Lånekassen først og fremst er tilpasset unge som utdanner seg på heltid, og er lite egnet for godt voksne arbeidstagere, som gjerne har flere forpliktelser enn de unge. Hvis de skal velge vekk jobb og fritid til fordel for utdanning, trenger de å få støtte til korte kurs som kan tas ved siden av jobb. I tillegg trenger de inntektssikring som er høyere enn det Lånekassen tilbyr i dag, og som gir mer støtte ved høyere alder.

14.1.1 Problembeskrivelse

Lånekassens ordninger er først og fremst utviklet for heltidsstudenter og grunnutdanning. Dette formålet ser man igjen i regelverket, for eksempel ved at det stilles krav til minst 50 prosent studiebelastning, og ved at stønadsnivået er lavt sammenlignet med inntektsnivået for arbeidstagere. For studenter ved fagskoler og i høyere utdanning er maksimal årlig studiestøtte i studieåret 2019–2020 121 200 kr. Da ser man bort ifra forsørgerstipend og skolepengelån. Det er omtrent 23 prosent av medianinntekten for heltidsansatte (SSB, 2018). Utvalget mener Lånekassen er dårlig tilpasset en modell der vi skal lære hele livet og jobbe underveis. Flere av innspillene utvalget har mottatt deler utvalgets syn (Tekna, 2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019; Akademikerne, 2019).

De største begrensningene for Lånekassen med tanke på livslang læring er som følger:

• 1. lav studiestøtte i forhold til vanlig arbeidsinntekt

• 2. krav om at søkere har minst 50 prosent studiebelastning

• 3. krav om at utdanningen må vare minst ett semester

• 4. maksimalt åtte år med studiestøtte

• 5. dårlige lånemuligheter for personer over 45 år

• 6. krav om at søkere tar formell utdanning

14.1.2 Mål

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi inntektssikring som monner, til alle som tar utdanning, uavhengig av alder og studiebelastning. I dagens system får ikke etablerte voksne nok støtte til å sikre livsopphold. Samtidig er regelverket mer gunstig for studenter i lange utdanningsløp som studerer på heltid. Det er ikke forenelig med ønsket om livslang læring. Derfor foreslår utvalget en rekke endringer i Lånekassen.

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi studiestøtte til deltagere i ikke-formell opplæring. Ikke-formell opplæring er den vanligste formen for læring ved siden av arbeidslivet, og utvalget mener ikke-formell opplæring er like viktig som formell utdanning for å sikre at folk har kompetansen de trenger. Utvalget foreslår i kapittel 12 å opprette en godkjenningsordning for ikke-formell opplæring. Deltagere hos godkjente tilbydere kan blant annet kvalifisere til studiestøtte i Lånekassen. Størrelsen på studiestøtten bør i så fall variere med studiemengden slik den gjør for formell utdanning. Samtidig bør studiestøtten for ikke-formell opplæring være lavere enn studiestøtten for formell utdanning, for gitte nivåer av studiebelastning. Det er fordi kravene til kvalitet på ikke formell-opplæring er lavere enn for formell utdanning.

Utover det har ikke utvalget konkretisert hvordan studiestøtte for ikke-formell opplæring bør utformes. I resten av dette kapitlet blir derfor ikke utforming av studiestøtte for ikke-formell opplæring omtalt. Det blir heller ikke utredet konsekvenser av tiltaket.

14.1.3 Dagens regelverk

Lånekassen er statens virkemiddel for å gi inntektssikring til studenter. Det gir i studieåret 2019–2020 tilgang på et usikret lån på opptil 121 200 kr i året. For studenter i høyere utdanning strykes 25 prosent av støtten hvis man består eksamen. Ytterligere 15 prosent strykes hvis man består en grad. For fagskolestudenter strykes 40 prosent ved bestått eksamen.

Åtte prosent av støttemottagerne i høyere utdanning fikk støtte til utdanning på deltid i undervisningsåret 2017–2018 (se vedlegg 1) (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Av de som tar videreutdanning ved universitet og høyskoler, er det bare én av seks som benytter seg av Lånekassen. Omtrent halvparten av dem har så høy inntekt at de ikke har rett til stipend. Det er uklart hvordan man da definerer videreutdanning. Av de som får støtte til høyere utdanning og andre utdanninger som er omfattet av samme regelverk, fikk 19 prosent helt eller delvis bortfall av stipend på grunn av inntekt, formue eller trygd.

Studiestøtten reduseres gradvis jo færre studiepoeng man tar. Av figur 14.1 ser man at det er fem nivåer for støtte, avhengig av hvor mange studiepoeng man tar. For å få støtte må man ta minst 15 studiepoeng i semesteret. Heltidsstudier gir 30 studiepoeng.

Kilde: Lånekassen, 2019

Heltidsstudenter får elleve måneders studiestøtte, og deltidsstudenter får ti måneders studiestøtte. Det innebærer ikke bare at heltidsstudentene får støtten fordelt over flere måneder, men at de får mer støtte pr. studiepoeng. For eksempel kan man få 121 200 kr ved heltidsstudier i høyere utdanning i ett år. Det er mer enn dobbelt så mye som de 55 100 kr man får ved 50 prosent studiebelastning.

I dagens system kan de fleste få maksimalt åtte år med studiestøtte. Tar man en doktorgrad i utlandet kan man få støtte i tolv år. Hvert semester man får støtte teller. Det spiller ingen rolle om man tar heltids- eller deltidsutdanning. Hvis man for eksempel studerer fem år på heltid og tre år på halvtid, har man brukt opp retten til studiestøtte.

Hvis man er eldre enn 45 år når man avslutter utdanningen sin, kan man ikke ha gjeld hos Lånekassen på mer enn 500 000 kr. Årsaken er at lånet skal betales tilbake før fylte 65 år. Siden Lånekassen gir usikrede lån er det nødvendig å sikre tilbakebetaling mens folk fortsatt er i arbeidsfør alder. For hvert år over 45 man er ved endt utdanning, blir den totale gjelden man kan ha redusert med 1/20. Det vil si at dersom du er 60 år ved endt utdanning, kan du maksimalt ha 500 000 – 500 000 · (15/20) = 125 000 kroner i lån. Tabell 14.2 viser hvor mye gjeld man kan ha i Lånekassen etter 45 år, for ikke å kvalifisere til ytterligere lån.

14.1.4 Konkret utforming

Utvalget foreslår å innføre et tilleggslån utover den vanlige studiestøtten. Tilleggslånet er maksimalt 80 000 kr i året. Det gjør at studiestøtten kommer over nivået til minimumsytelsene for arbeidsavklaringspenger på 2 G (199 716 kr).

For å kvalifisere for tilleggslån må man fylle 30 år i studieåret man søker støtte for. Utvalget legger til grunn at personer over 30 år har flere økonomiske forpliktelser enn yngre aldersgrupper. For å dekke livsopphold må de derfor få mer studiestøtte.

Kravet om minimum 50 prosent studiebelastning for å få studiestøtte bør fjernes for alle studenter. Det samme med kravet om å studere minst ett semester. I stedet foreslår utvalget at man får støtte for alle utdanninger som gir studiepoeng, uavhengig av lengde. Studiestøtten vil ikke lenger øke ved terskelnivåer, men justeres kontinuerlig etter hvor mange studiepoeng man planlegger å ta. Maksimal støtte oppnås som før ved 30 studiepoeng i semesteret. Når studiestøtten øker proporsjonalt med studiebelastningen, betyr det at deltidsstudenter får den samme relative økningen i studiestøtte som heltidsstudenter fikk da man gikk fra ti til elleve måneders studiestøtte.

Figur 14.2 viser hvilken prosentandel støtte man vil få pr. studiepoeng i semesteret. Figuren kan sammenlignes med figur 14.1, som viser dagens ordning. Ved å gi studiestøtte også for korte utdanninger vil man sidestille utdanning på deltid og heltid. Det gir livsopphold i form av lån og stipend også for korte utdanninger. Hvis man skal lære hele livet er det nødvendig å kombinere utdanning med jobb.

Figur 14.3 viser hvor mye studiestøtte man kan få med den nye ordningen. Heltidsstudenter over 30 år får 201 000 kr i studiestøtte med den nye ordningen. Det er som før mulig å få 48 000 kr i stipend.

Studenter som for eksempel tar ti studiepoeng i løpet av ett år får en sjettedel av beløpet til fulltidsstudenten. Det blir 34 000 kr i studiestøtte, hvorav 8 000 kr er stipend. De samme studentene får ingenting i dagens system.

Noter: Vi ser bort fra tillegg som skolepengelån og forsørgerstipend. Vi antar at brukeren får fullt stipend. I løpet av et semester vil studenter få den samme summen pr. studiepoeng som i figuren over. Det gjelder opptil 30 studiepoeng, som gir maksimalt beløp på 201 000 kr.

Utvalget foreslår at grensen på maksimalt åtte år med studiestøtte utgår. Åtte år er for kort tid hvis man skal lære hele livet. Utvalget ønsker å bruke Lånekassen som inntektssikring for alle som tar utdanning, uavhengig av hvor gamle de er, hvor mye de studerer, eller hvor lenge de har studert. Da kan det ikke være en grense for hvor lenge man kan få studiestøtte.

En tidsbegrensning uavhengig av studiebelastning vil i tillegg favorisere heltidsstudenter. De får nemlig mer støtte enn deltidsstudenter, selv om begge grupper bruker like mye av kvoten sin hos Lånekassen. Det gir sterkere insentiver til å ta heltidsutdanning framfor korte utdanninger ved siden av jobb. Utvalget ønsker med sitt forslag å sidestille alle typer utdanning.

Likevel er det ønskelig å begrense enkeltpersoners gjeld for å begrense risiko, både av hensyn til den enkelte og av hensyn til myndighetenes risiko som utlåner. Derfor foreslår vi å fjerne åtte-års-regelen til fordel for et gjeldstak på 6,5 G (649 000 kr). En heltidsstudent som begynner å studere i 2019, vil ha omtrent 559 000 kr i gjeld etter åtte år. Det er mulig å få langt mer i gjeld hvis man tar skolepengelån, eller av ulike grunner får mindre enn 40 prosent av studiestøtten omgjort til stipend.2

Vi setter gjeldstaket over 559 000 kr for å sikre muligheten for et studieløp på samme lengde som i dag – også for de som av ulike grunner opparbeider seg ekstra gjeld. Forslaget balanserer individers mulighet til å lære hele livet, med Lånekassens behov for begrenset gjeld. Hvis man overstiger gjeldstaket, kan man betale ned på lånet sitt slik at man igjen kvalifiserer til lån i Lånekassen. Så lenge man ikke har gjeld i Lånekassen på mer enn 6,5 G kan man låne så mange ganger man vil. Skolepengelån påvirker ikke muligheten til å nå gjeldstaket. Vi holder skolepengelån utenfor fordi vi ikke ønsker å begrense muligheten til å studere i utlandet eller på norske private høyskoler.

Tabell 14.1 viser hvordan heltidsstudenter under 30 år blir påvirket av gjeldstaket. Tabellen viser hva årlig studielån vil være de neste ti årene, før og etter omgjøring av stipend. Tabellen viser tre forskjellige studenter. Den første studenten tar fullt lån og får hele lånet omgjort til stipend. Han vil nå gjeldstaket etter 8,5 år. Den nye ordningen gjør at han kan få studiestøtte over lengre tid enn i dag. Den andre studenten tar også fullt lån, men får bare 25 prosent omgjort til stipend fordi han ikke fullfører grader. Han vil nå gjeldstaket etter omtrent 7 år. Den nye ordningen gjør at han kan få studiestøtte over kortere tid enn i dag. Den tredje studenten tar fullt lån, men får ingenting i stipend. Han når gjeldstaket etter omtrent 5 år.

I virkeligheten vil de fleste studenter befinne seg et sted mellom disse tre ytterpunktene. Noen vil uansett få rett til mer studiestøtte enn i dag, andre vil få rett til mindre.

Lånekassen har månedlige utbetalinger av studiestøtte. Vi foreslår at studiestøtten blir utbetalt i sin helhet ved starten av hvert semester for personer over 30 år. Da kan studiestøtten disponeres slik man selv vil, for eksempel kan man betale skolepenger.

Fra og med 2019 får studenter i høyere utdanning 25 prosent av studielånet omgjort til stipend ved bestått eksamen. 15 prosent av lånet blir omgjort til stipend ved bestått grad, såkalt gradsomgjøringslån. Tidligere ble 40 prosent av lånet omgjort til stipend ved bestått eksamen, uavhengig av om man fullførte en grad. De nye reglene skal gi studenter insentiv til å gjøre seg ferdig med grader. Samtidig går det på bekostning av studenter i korte utdanninger. Utvalget ønsker å sidestille alle typer utdanning, men har samtidig forståelse for tiltak for å stimulere til fullføring av grader. Utvalget foreslår derfor å reversere ordningen med gradsomgjøringslån for studenter over 35 år. I studieåret 2017–2018 var det 12 500 støttemottagere mellom 35 og 59 år (Lånekassen, 2017a). Etter gradsomgjøringslån er evaluert bør man vurdere å reversere ordningen også for studenter over 30 år. Eldre studenter har ofte en grad fra før av, og har ikke nødvendigvis til hensikt å fullføre flere grader. Gradsomgjøringslån vil svekke insentivene deres til deltagelse og fullføring. Det er i strid med intensjonen om å lære hele livet. Boks 14.1 viser med et eksempel hvordan gradsomgjøringslån vil virke for dem som fyller 35 når de studerer.

Hvis man er eldre enn 45 år når man avslutter utdanningen sin, kan man i dag ikke ha gjeld hos Lånekassen på mer enn 500 000 kr. Gjeldstaket regulerer ikke hvor mye gjeld man maksimalt kan ha, men hvor mye gjeld man kan ha for å låne mer. Gjeldstaket for søkere blir redusert med fem prosent pr. år, etter fylte 45 år.

Vi lever og jobber lengre enn før, og må oppdatere kompetansen vår hele arbeidslivet. For at Lånekassen skal bidra til læring hele livet, vil utvalget gjøre det lettere for eldre å låne. Derfor foreslår utvalget å øke grensen for hvor mye gjeld man kan ha ved 45 år til 6,5 G (649 000 kr). Det er den samme maksgrensen alle låntagere har. Skolepengelån er ikke omfattet av grensen. Utvalget foreslår også å heve grensen for når man skal ha tilbakebetalt gjelden sin til 70 år. Hvis man er over 65 år og har maksimalt lånebeløp må man betale avdrag på 26 000 kr i året. Renter kommer i tillegg. Endringene gjør at eldre arbeidstagere kan låne mer og lengre enn før, jamfør tabell 14.2. Alderen for når du må ha tilbakebetalt lånet bør justeres etter befolkningens forventede levealder.

I dagens ordning regulerer gjeldstaket hvor mye gjeld man kan ha for å låne mer. Det er altså mulig å ha gjeld over grensen. Med den nye ordningen vil gjeldstaket regulere hvor mye gjeld man kan ha, uavhengig av om man skal låne mer. Gjeldstaket vil i praksis være en nedbetalingsplan, som sørger for at lånet er tilbakebetalt ved fylte 70 år.

Sammenfatning av forslaget

Utvalget foreslår å innføre et tilleggslån utover den vanlige studiestøtten. Tilleggslånet er på opptil 80 000 kr i året. Det kan ikke omgjøres til stipend. For å kvalifisere til tilleggslånet må man fylle 30 år i året det søkes støtte for.

Kravet om minimum 50 prosent studiebelastning fjernes for alle låntagere. Det samme gjør kravet om å studere minst ett semester. Det gjør at man kan få studiestøtte for alle utdanninger som gir studiepoeng.

Det nylig innførte tiltaket med gradsomgjøringslån reverseres for studenter som fyller 35 år i studieåret.

Grensen på maksimalt åtte år med studiestøtte utgår. En ny grense på maksimalt 6,5 G (649 000 kr) i gjeld blir innført. Skolepengelån holdes utenfor denne kvoten.

Dagens regelverk for låntakere over 45 år utgår. Når du passerer 45 år reduseres i stedet den nye grensen på 6,5 G år for år, slik at lånet blir tilbakebetalt innen man fyller 70 år.

14.1.5 Forventede effekter

Tilleggslånet vil trolig øke antallet studenter over 30 år. Man får mer støtte til livsopphold enn før og det blir lettere å gå ned i stilling for å ta utdanning. Det blir imidlertid ikke mer lønnsomt å ta utdanning enn før. Tilleggslånet gir bare økt tilgang på kreditt. Personer som kan finansiere utdanning gjennom for eksempel økt boliglån eller oppsparte midler, vil ikke bli påvirket av tilleggslånet. Det vil først og fremst hjelpe dem som ikke har tilgang på kreditt.

Studiestøtte for alle typer studiebelasting vil trolig øke antall deltidsstudenter. Deltidsstudenter med mindre enn 50 prosent studiebelastning vil få støtte til livsopphold og det vil bli lettere å gå ned i stilling for å ta utdanning. Det blir også mer lønnsomt å ta utdanning på grunn av stipendet, men inntektsgrense gjør at mange med inntekt mister stipendet eller får det redusert.

Utvalget foreslår å fjerne kravet om å studere minst ett semester for å få støtte. Det er trolig få utdanninger som er kortere enn ett semester. I så fall vil regelendringen ha liten effekt på antall studenter. Det vil imidlertid bli mer attraktivt for utdanningsinstitusjoner å tilby korte utdanninger når studentene som deltar kan få studiestøtte. Det kan over tid påvirke både tilbudet og etterspørselen etter korte utdanninger.

Utvalget ønsker at gradsomgjøringslån bare skal gjelde personer under 35 år. Er man 35 år og eldre skal 40 prosent av lånet omgjøres til stipend, uavhengig om man fullfører en grad. Det gjør det mer lønnsomt å ta kortere studier for personer 35 år og eldre, og vil trolig øke antallet studenter på korte studier. Samtidig går det på tvers av ønsket om at færre studenter avbryter grader. I tillegg kan førstegangsstudenter ønske å utsette utdanningen sin for å få en høyere stipendandel, hvis de tror det er sannsynlig at de ikke fullfører en grad.

Grensen på maksimalt åtte år med studiestøtte bør byttes ut med et gjeldstak på 6,5 G. Det gjør at man kan få studiestøtte uavhengig av hvor lenge man har studert. Det kan føre til at flere lærer hele livet. I dag vil noen bruke opp åtte-års-kvoten i løpet av grunnutdanningen sin og dermed ha for lite igjen av kvoten etter grunnutdanning til å kunne lære hele livet.

Gjeldstaket på 6,5 G vil indirekte fungere som en begrensning på hvor lenge man kan få studiestøtte. Forskjellen fra dagens regelverk er at tidsbegrensningen er ulik fra person til person, avhengig av hvor mye lån de tar. Den nye gjeldstaket er utformet slik at heltidsstudenter med fullt stipend og lån kan ta omtrent like lang utdanning som i dag. For noen vil likevel gjeldstaket redusere hvor lenge de kan få studiestøtte. Det gjelder dem som av ulike grunner ikke får full omgjøring til stipend. For andre vil gjeldstaket utvide hvor lenge man kan få studiestøtte. Det kan føre til at noen forlenger grunnutdanningen sin.

Det kan tenkes at noen utsetter studier til de er gamle nok til å få tilleggslån. Utvalget anser ikke dette som et problem, fordi tilleggslånet ikke gjør det mer lønnsomt å studere etter 30 år. Det gir bare økt tilgang på kreditt.

Utvalget foreslår at dagens regelverk for låntakere over 45 år utgår. Når du passerer 45 år reduseres i stedet den nye grensen på 6,5 G år for år, slik at lånet blir tilbakebetalt innen man fyller 70 år. Det gir mer lån og stipend til eldre arbeidstagere. Det vil trolig føre til at flere over 45 år tar utdanning. På den annen side vil det føre til at myndighetene tar økt risiko. Det vil bli flere med lån som ikke er arbeidsføre og som kan komme til å slite med å betale tilbake. I tillegg vil flere enn før dø med gjeld. Når det skjer strykes gjelden, og myndighetene taper penger.

14.1.6 Iverksetting

Endringene vi foreskriver vil påvirke mange, og krever utredning utover det som er gjort her. Det gjelder spesielt avviklingen av åtte år med studiestøtte til fordel for et gjeldstak på 6,5 G. Utvalget foreslår at man som et alternativ kan utsette innføringen av gjeldstak, men likevel gjennomføre de andre endringene som skisseres i kapitlet. På den måten kan man innføre de fleste endringene mens gjeldstaket utredes.

Utvalget foreslår å reversere ordningen med gradsomgjøringslån for studenter over 35 år. Etter at gradsomgjøringslån er evaluert, bør man vurdere å reversere ordningen også for studenter over 30 år.

Utvalget foreslår et tilleggslån for personer over 30 år. I kapittel 17.5.2 skisserer vi hvordan man kan evaluere effekten av tilleggslånet på deltagelse i utdanning.

14.1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tilleggslån

Tilleggslånet på 80 000 kroner koster lite for staten siden det blir tilbakebetalt. På kort sikt blir det likevel økte offentlige utgifter. Renten på lånet er tilnærmet lik boliglånsrenten og sørger for at Lånekassen får inntekter på lik linje med andre utlånere. Det som derimot koster penger for staten er stipendet på den ordinære studiestøtten. I tillegg er det kostnader til rentestøtte, avskrivninger og mislighold (se vedlegg 1).

Utvalget har ikke foreslått økt stipend for personer med studiebelastning på 50 prosent eller mer. Disse får bare mer lån, og koster ikke staten penger over tid. Det kan imidlertid hende at tilleggslånet øker antall låntagere med studiebelastning over 50 prosent. Det vil være en kostnad for staten.

Det var 271 000 studenter i høyere utdanning og fagskoler i 2017 (SSB, 2017c; SSB, 2017d). Av de var 72 000 minst 30 år. Det er vanskelig å vite hvor mange over 30 år som vil benytte seg av tilleggslånet. I Sverige benytter 14 prosent av studenter over 25 år seg av en lignende ordning (boks 14.2). I den svenske ordningen må man riktignok ha en vanlig arbeidsinntekt for å kvalifisere. Hvis 14 prosent av norske studenter over 30 år benytter seg av tilleggslånet, utgjør det 10 000 brukere.

Boks 14.2 Tilläggslån

I Sverige kan man få et tilläggslån på tilsvarende 30 000 NOK pr. år, hvis man er minst 25 år og tjente mer enn tilsvarende 175 000 NOK i fjor. Lånet kommer i tillegg til den ordinære studiestøtten på tilsvarende 100 000 NOK i året. Man kan få tilläggslånet i til sammen 120 uker i livet. Det er omtrent to studieår. I 2018 var det 31 000 personer som mottok tilläggslån (Centrala studiestödsnämnden, 2018). De fikk i gjennomsnitt tilsvarende 24 100 NOK hver. Av figur 14.4 ser vi at det har vært kraftig vekst i mottagere av lånet de siste årene.

Kilde: Centrala studiestödsnämnden, 2018

Studiebelastning under 50 prosent

Utvalget åpner for at studenter med studiebelastning under 50 prosent også skal få studiestøtte med stipend. Det vil øke statens kostnader. Det er både fordi disse studentene i dag ikke får studiestøtte, og fordi det kan bli flere av dem som følge av forslaget. Det siste er også poenget. Vi vet ikke hvor mange studenter som tar under 15 studiepoeng i semesteret. Derfor kan vi ikke si hvor mange nye som ville kvalifisert til studiestøtte med vårt forslag. Vi vet imidlertid at det var omtrent 29 000 studenter som fikk støtte til 50–75 prosent studiebelastning i studieåret 2017–2018, jamfør tabell 14.3. Av disse fikk 50 prosent maksimalt stipend i 2017 (Lånekassen, 2017a). De resterende hadde for høy inntekt eller formue til å kvalifisere for stipend. Det antyder hvor mange som kommer til å søke om støtte til under 50 prosent studiebelastning, og hvor mange som vil få stipend.

For å få et kostnadsoverslag antar vi at det blir 29 000 søkere med studiebelastning på under 50 prosent. Videre antar vi at halvparten av disse får maksimalt stipend. Vi ser bort ifra de som får mindre enn full omgjøring av stipend. Vi antar at de resterende 14 500 studentene i snitt får støtte til ti studiepoeng. Da vil de til sammen få 117 millioner kroner i stipend.3 I tillegg vil de få 469 millioner kroner i lån, som staten får igjen over tid.

Proporsjonal studiestøtte

Utvalget foreslår at studiestøtte varierer proporsjonalt med studiebelastning. Det innebærer at deltidsstudenter får den samme økningen som heltidsstudenter har fått gjennom overgangen fra ti til elleve måneders studiestøtte, relativt til studiebelastning. I studieåret 2017–2018 var det omtrent 29 000 støttemottagere med studiebelastning mellom 50 og 99 prosent (Lånekassen, 2018a). Med ordningen vi foreslår får de økninger i studiestøtte på 2 800–5 100 kroner. Av det er det stipender som utgjør hovedkostnaden for myndighetene. I denne gruppen fikk halvparten maksimalt stipend i 2017 (Lånekassen, 2017a). Med den informasjonen kan vi beregne kostnaden av økte stipender for deltidsstudenter ved innføringen av studiestøtte proporsjonalt med studiebelastning til 21,1 millioner kroner. I tillegg får de 84,3 millioner kroner i lån, som blir tilbakebetalt. Beregningene blir vist i tabell 14.3.

Når studiestøtten varierer proporsjonalt med studiebelastningen vil støtten øke for personer med studiebelastning mellom terskelnivåene, jamfør figur 14.1. I dag får for eksempel alle som har mellom 50 og 67 prosent studiebelastning i semesteret 50 prosent studiestøtte. Med utvalgets forslag kan de få studiestøtte på 50 prosent, 51 prosent, 52 prosent og så videre. Det er en potensiell økning i støtten fra myndighetene, men på grunn av stor usikkerhet gir vi ikke et anslag på hvor mye. Størrelsen på emnene i høyere utdanning og fagskoler er sjeldent lavere enn 7,5 studiepoeng. Dermed er det få studenter med studiepoeng mellom dagens terskelnivåer. Utvalget håper for øvrig at forslagene i andre tiltak vil føre til mer variasjon i størrelsen på emner.

Rentestøtte, avskrivninger og mislighold

Lånekassen har også utgifter til rentestøtte avskrivinger og mislighold. Vi kan se bort ifra rentestøtte, som ikke tildeles deltidsstudenter. Avskrivninger og mislighold var i 2017 på størrelse med 2,5 prosent av studiestøtten (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Vi har beregnet at studiestøtten vil øke med 691 millioner kroner som følge av at: (1) studenter med under 50 prosent studiebelastning får studiestøtte, og (2) proporsjonal studiebelastning. Da blir de totale kostnadene av avskrivninger og mislighold som følge av våre tiltak 17 millioner kroner.

Reversering av gradsomgjøringslån

Gradsomgjøringslån i høyere utdanning blir innført i studieåret 2019–2020 og vil føre til kostnadsbesparelser for myndighetene. Utvalget foreslår å vurdere å reversere gradsomgjøringslånet for personer over 35 år. Det var 12 500 støttemottagere mellom 35 og 59 år i Lånekassen i studieåret 2017–2018 (Lånekassen, 2017a).

Når vi beregner kostnaden av å reversere gradsomgjøringslån vil vi helst vite hvor mye studiestøtte gruppen får og hvor mange av studiepoengene de har fått støtte til som innplasseres i grader. Det er informasjon vi ikke har tilgang til.

I stedet antar vi at 40 prosent av de 12 500 støttemottagerne mellom 35 og 59 år fullfører en grad. De får uansett gradsomgjøringslån og blir ikke påvirket av dette tiltaket. Da sitter vi igjen med 7 500 studenter. Vi antar at 50 prosent av disse får fullt stipend og at resten ikke får noe stipend. Da finner vi at kostnaden av å reversere gradsomgjøringslån for 3 750 personer i aldersgruppen 35–59 år er 68,2 millioner kroner i året.4

Administrasjon

Lånekassen får ansvaret for utvikling og drift. Det vil trolig bli en betydelig oppgave å tilpasse Lånekassen til det nye regelverket. Til det må det frigjøres ressurser. Når endringene først er implementert vil Lånekassens krav til drift trolig være de samme som i dag. Lånekassen har 4 000 kunder og 2 600 søknader pr. årsverk (Lånekassen, 2017b). Det betyr at de kan ta imot mange nye brukere med få ansatte. I tillegg driver de effektivt med driftsutgifter på 363 kroner pr. kunde.

Det er usikkert hvor mange nye brukere Lånekassen vil få som følge av våre forslag, og hvorvidt det vil medføre til økte kostnader for Lånekassen. Vi velger derfor å ikke tallfeste kostnaden.

Da utvalget vurderte ulike etterspørselssubsidier, var det avgjørende at Lånekassen er kjent i befolkningen, og allerede har en velutbygd infrastruktur. Det er en fordel sammenlignet med andre ordninger som måtte bli bygget fra grunnen av.

Totalt

Kostnadene som følger av at 29 000 studenter får støtte til ti studiepoeng beløper seg til 117 millioner kroner.

Økte kostnader som følge av proporsjonal studiestøtte er anslått til 21 millioner kroner.

Rentestøtte, avskrivninger og mislighold er beregnet til 17 millioner kroner. Reversering av gradsomgjøringslån for personer over 35 år er beregnet å koste 68 millioner kroner.

Til sammen beregner vi kostnadsøkningen i Lånekassen som følge av våre forslag til 224 millioner kroner. Anslaget er svært usikkert, og det er flere kostnader som vi ikke forsøker å beregne.

14.2 Utprøving av tilskudd til studieavgift og lønnsrefusjon

Det finnes årsaker til at både bedrifter og individer kan investere mindre i kompetanse enn hva som er lønnsomt for dem selv og for samfunnet. Fra individets ståsted vil insentivene til å investere kunne svekkes av at lønnsfastsettingen ikke nødvendigvis reflekterer individuell produktivitet. Fra bedriftens ståsted vil insentivene kunne svekkes av at det er krevende å inngå forpliktende kontrakter som sikrer at arbeidsgiveren som investerer også høster gevinsten av kompetansehevingen i framtiden. Slik kan det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å lansere ordninger som gir bedrifter og individer dekning for noen av kostnadene knyttet til deltagelse i utdanning. Dette tiltaket tar sikte på å skaffe mer kunnskap om hvorvidt kostnadene knyttet til utdanning er med på å holde deltagelsen nede.

Etterspørselssubsidier er potensielt svært kostbare for myndighetene. Samtidig vet man lite om effektene det har. Utvalget mener det er behov for å prøve ut støtte som kompenserer for noen av kostnadene knyttet til å delta i opplæring og utdanning i mindre skala, før man eventuelt innfører mer omfattende varige tiltak som gir tilskudd til studieavgift og livsopphold under utdanning og opplæring. Hensikten er å få mer kunnskap om hvordan kostnader påvirker virksomheters og individers deltagelse. Disse utprøvingene bør følges av en forskningsbasert evaluering. Utover kunnskap om hvordan kostnader oppleves som et hinder for å investere i kompetanse blant ulike typer virksomheter, bransjer eller grupper i befolkningen, kan man også undersøke hvordan individer og bedrifter prioriterer arbeidslivsrelevans i valg av utdanning.

Utvalget legger til grunn en anerkjennelse om at det er flere parter som har glede av kompetanseinvesteringer. Individene har økonomiske og helsemessige gevinster av utdanning, virksomhetene øker sin produktivitet og samfunnet styrker sitt næringsgrunnlag. Derfor bør også kostnadene deles mellom individ, arbeidsgiver og samfunn. Dette tiltaket bidrar med et kunnskapsbasert grunnlag for hvordan et slikt spleiselag bør se ut.

14.2.1 Problembeskrivelse

Investeringer i kompetanse er ofte kostbare. Kostnadene omfatter deltagerbetaling, men også tiden det tar å bygge kompetanse. For enkeltpersoner som finansierer sin egen læring vil det være omkostninger knyttet til å gå ned i en lavere stillingsbrøk, eller å bruke av egen fritid til kompetanseheving. Virksomheter som finansierer sine ansattes læring må se at de ansatte bruker av tid som ellers kunne vært benyttet til verdiskapning. For mange kan slike kostnader representere en barriere for å investere i kompetanse.

I underkant av hver femte bedrift som i NHOs Kompetansebarometer oppga at de i mindre grad benyttet seg av kompetanseheving pekte på kostnader som begrensende faktor. Omtrent like mange framholdt at knapp tid var avgjørende for den lave deltagelsen (Rørstad mfl., 2018). I sine innspill til utvalget peker fagforeningene Nito, Tekna, Akademikerne og Veterinærforeningen på behovet for statlige insentiver som bidrar til å redusere kostnadene ved utdanning og opplæring for individer og virksomheter (Akademikerne, 2019; Tekna, 2019; Den norske veterinærforeningen, 2019; Nito, 2018).

Man har lite kunnskap om hvordan det å redusere individers og virksomheters kostnader for kompetanseinvesteringer gjennom ulike typer offentlige tilskudd, vil påvirke deltagelse. Det er ikke kjent hvor store tilskudd som er nødvendig for å stimulere individer og virksomheter til å delta i læring. Det er heller ikke kjent hvor effektive slike ordninger er i form av hvordan deltagelsen øker pr. offentlige krone med tilskudd. Vi vet også lite om hvorvidt insentiver kan virke ulikt for bedrifter og individer. Dette betyr at det er lite kunnskap som kan legges til grunn for å vurdere hvordan ulike typer offentlige subsidier vil kunne bidra til økt deltagelse.

Siden ordninger som stimulerer til deltagelse lett kan bli svært kostbare, er det viktig å ha kunnskap om kostnader som barrierer for deltagelse for å kunne utforme gode ordninger. Et sentralt spørsmål er derfor i hvilken grad de faktisk fører til økt deltagelse, og i hvilken grad de kun blir en overføring til dem som uansett ville ha gjennomført investeringen. Dette omtales gjerne som graden av addisjonalitet. Framfor å satse på brede kostbare tiltak, med usikker addisjonalitet, anbefaler utvalget utprøving av to støtteordninger for individer og to støtteordninger for bedrifter.

I kapittel 5.2.9 omtaler vi ulike ordninger for lønnsgodtgjørelse under opplæring i andre land.

14.2.2 Mål

Utvalget ønsker å innrette dette tiltaket som en utprøving med mål om å få ny kunnskap om i hvilken grad kostnader er en barriere for deltagelse og hva slags nytte arbeidsgivere og arbeidstagere kan få fra deltagelsen.

Det er skjevheter i deltagelsen i utdanning og opplæring, og med den foreslåtte utprøvingen ønsker utvalget å undersøke om kostnader ligger til grunn for noen av disse skjevhetene.

Det er slik at de som har mest utdanning fra før deltar mest i opplæring. Offentlig ansatte deltar mer enn de som er ansatt i det private næringslivet. Ansatte i store bedrifter deltar mer enn ansatte i små bedrifter. Dersom det er noen strukturelle hindre som skaper disse skjevhetene i deltagelse, kan en utprøving av støtte til deltagelse belyse noen av disse.

En slik utprøving kan gi et godt kunnskapsgrunnlag for å utforme varige tiltak der man styrker forutsetningene for at flere individer og virksomheter i større grad kan lære hele livet. Et varig tiltak kan rettes mot ulike målgrupper der utdanningsstøtten viser seg å ha størst effekt.

14.2.3 Dagens situasjon

Det finnes ingen generelle offentlige støtteordninger for å redusere individers og bedrifters kostnader ved utdanning og opplæring, utover det som finnes hos Lånekassen i dag. Økonomiske insentiver anses som virksomme for å motivere til utdanning. Et eksempel er endringen av Lånekassens omgjøring av lån til stipend, der fullføring av grad skal telle i tillegg til studiepoenggjennomføring. Produktivitetskommisjonen mente at økonomiske insentiver til gjennomføring av grader har større effekt på individnivå enn for utdanningsinstitusjonene (NOU 2015: 1).

Kompetansepluss er en tilskuddsordning som gir støtte til bedrifter som ønsker å gi opplæring i grunnleggende ferdigheter til sine ansatte. Opplæringstiltaket må være et samarbeid mellom en tilbyder og en etterspørrer. Dette muliggjør at voksne får grunnleggende opplæring i lesing, skriving, regning, muntlige og digitale ferdigheter slik at de er bedre rustet til å håndtere sin arbeidshverdag.

I regelverket for utdanningspermisjon framgår det at virksomhetene skal dekke kostnader til arbeidstagernes utdanning så lenge den er relevant for vedkommende ansatt sine arbeidsoppgaver. I en undersøkelse fant NIFU at arbeidstagerne selv dekker 85 prosent av lønnskostnadene ved formell utdanning, mens arbeidsgiverne dekker 87 prosent av lønnskostnadene når det er snakk om ikke-formell opplæring (Børing & Skule, 2013). Dette kan tyde på at arbeidsgiverne tolker kravet om arbeidslivsrelevans strengt. De virker å være mer positivt innstilt på å dekke kostnader for kortere kurs enn å dekke kostnadene knyttet til formell utdanning, som gjerne er mer kostnadskrevende.

Arbeidsgivere som dekker kostnader til utdanning og opplæring for sine ansatte har krav på skattefradrag for dette. For den enkelte er arbeidsgiverfinansiert formell utdanning en skattefri fordel inntil 1,5 G. Arbeidsgiver betaler heller ikke arbeidsgiveravgift for disse ytelsene.

14.2.4 Konkret utforming

Hva slags opplæring skal dekkes?

Utvalget legger opp til at formell utdanning på alle nivåer kan utløse støtte, og dette omfatter høyere utdanning så vel som fagskole og videregående skole. Utvalget mener at ikke-formell opplæring har en viktig rolle i et system for å lære hele livet. Imidlertid finnes det i dag ikke et system som gir informasjon om kvaliteten i dette tilbudet. Inntil et slikt system er på plass, anbefaler utvalget at utprøvingen begrenses til formell utdanning på alle nivåer, samt eventuelt tilbud utviklet og driftet gjennom Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (se kapittel 9). Utvalget ønsker også at nettbaserte tilbud fra internasjonalt anerkjente institusjoner skal kunne utløse støtte.

Utprøvingen tar sikte på å finne ut mer om hvordan kostnader kan være en barriere mot at flere lærer hele livet. Derfor bør forsøket avgrenses mot ordinære førstegangsstudenter. Det er mulig å gjøre et slikt skille ved en nedre aldersgrense, for eksempel på 30 år.

Utvalget ser også for seg at opplæringen skal være av noe begrenset omfang, for eksempel 15 studiepoeng i løpet av et år. I beskrivelsen under brukes ordene studier og opplæring om hverandre.

Innretning mot individer

Utvalget har foreslått at Lånekassen skal tilby tilleggslån for voksne studenter over 30 år. Utvalget har derimot ikke foreslått at det skal medføre økt stipend. Utvalget skisserer her to ulike måter individers deltagelse i opplæring kan støttes og oppmuntres på økonomisk, utover muligheten for økt lån. Ved å prøve ut begge modellene tror utvalget at tiltaket kan frambringe ny kunnskap som kan bidra til bedre tjenesteutvikling i framtiden:

• a) Støtte til studieavgift:

  Utvalget foreslår utprøving av en ordning der personer får helt eller delvis finansiert studieavgifter ved betalingsstudier. Støtten foreslås utprøvd med et tak på 25 000 kroner for 15 studiepoeng. Støtten bør betinges på fullføring. Ordningen kan enten legge opp til at støtten utbetales på forhånd eller etterskuddsvis. Det kan være fordelaktig for studenten å få utbetalt støtte før forfall av studieavgift. Samtidig er dette mer administrativt krevende. Fra den som ikke fullfører studiet vil man da måtte kreve at en andel av, for eksempel 50 prosent, eller hele støtten tilbakebetales. Administrativt sett vil det enkleste være en etterskuddsstøtte som utbetales ved fullføring.

• b) Lønnsrefusjon: Utvalget foreslår utprøving av en ordning der personer får studiestøtte beregnet ut fra inntekten de har, såkalt lønnsrefusjon. Støtten beregnes ut fra hvor mange arbeidstimer det forventes at vedkommende bruker på sin utdanningsaktivitet. Noen eksempler på støttebeløp framgår fra tabell 14.4. Vi legger til grunn at hvert studiepoeng omfatter 27,5 arbeidstimer. Dette er basert på NOKUTs krav om at et studentårsverk skal være på mellom 1 500 og 1 800 timer (Studietilsynsforskriften (2017)). Vi har derfor lagt 1 650 timer pr. 60 studiepoeng til grunn for våre beregninger. Videre bør ordningen forutsette at individet bruker noe av sin egen fritid på å studere, og vi har her foreslått 50 prosent av timene. Det tilsvarer at vi i beregningene gir refusjon for 13,75 timer per studiepoeng. Støtte til 15 studiepoeng pr. år er et tak for denne ordningen. Det er også et tak for inntekt slik at det ikke gis lønnsrefusjon utover et inntektsnivå på for eksempel 8 G i året. I tillegg har vi regnet med en refusjonsandel på 33 prosent, som vil si at ordningen skal dekke 33 prosent av lønnen for vedkommende som deltar i utdanningen. Utregningen blir altså et resultat av lønn, refusjonsandel, hvor mange timer det forventes at vedkommende legger ned i studiet og hvor mye fritid det forventes at arbeidstageren bruker til utdanningen.

  Tabell 14.4 Studiestøtte uten tilleggslån, gammel og ny ordning

  Studiebelastning	100 prosent	75 prosent	67 prosent	50 prosent	Total
  Antall studenter 2017–2018	202 419	9 308	5 737	13 610	231 074
  Studiestøtte pr. semester, dagens ordning, kr	60 6101	41 325	36 917	27 551	-
  Studiestøtte pr. semester, ny ordning, kr	60 610	46 468	40 407	30 305	-
  Total økning i studiestøtte, kr	0	47 871 044	20 022 130	37 481 940	105 375 114
  Total økning i stipender2, kr	0	9 574 209	4 004 426	7 496 388	21 075 023

  ¹ Snitt vår- og høstsemester.

  ² (Støtte ny ordning – støtte gammel ordning) · stipendandel på 0,4 · andel stipendmottagere på 0,5 · antall studenter med tilhørende studiebelastning

  Kilde: Lånekassen, 2018a

  Lønnsrefusjon kan prøves ut i kombinasjon med støtte til studieavgift, men det vil utgjøre enda et alternativ i en allerede ganske omfattende utprøving.

Innretning for bedrifter

Utvalget ønsker å prøve ut en ordning der bedrifter får støtte til gjennomføring av opplæring. I dagens situasjon står individene ofte selv for kostnadene knyttet til kompetanseheving i form av formell utdanning. En ordning der bedriftene kompenseres for utgiftene knyttet til de ansattes formelle kompetanseheving kan, i tillegg til å øke investeringene i formell kompetanse, trolig gjøre bedriftene mer villig til å tilrettelegge for utdanningen. I Deltakerundersøkelsen for lærere 2018 framgår det at lærerne som hadde vikarordning (lignende lønnsrefusjon) var mer fornøyd med arbeidsgivers tilrettelegging for studiet, enn det de som hadde stipendordning var (Gjerustad & Ulriksen, 2018).

Ordningen kan administreres av ulike aktører, men den krever løpende innrapportering av fullføring og resultater:

• a) Støtte til studieavgift betinget på fullføring: Utvalget foreslår utprøving av en ordning der virksomheter får helt eller delvis finansiert studieavgifter ved betalingsstudier for sine ansatte. Støtten innvilges ved betalt studieavgift, men utbetales først ved fullført utdanning. Den utbetales altså ikke dersom den ansatte ikke avlegger eksamen eller på annen måte gjennomfører opplæringen. Støtten foreslås utprøvd med et tak på 25 000 kroner for 15 studiepoeng pr. år.

• b) Lønnsrefusjon: Utvalget foreslår en lønnsrefusjonsordning for bedrifter som har ansatte som deltar i, og fullfører, utdanning. Ordningen er identisk med den for individer, med unntak av at støtten som utbetales til bedrifter inkluderer sosiale kostnader.

  Utvalget har lagt til grunn at de sosiale kostandene for en ansatt beløper seg til omlag 40 prosent av vedkommendes lønn, og refusjonen for bedrifter er oppjustert tilsvarende dette. Samtidig er det slik at arbeidsgiver ikke betaler arbeidsgiveravgift for ytelser til utdanning, slik er de sosiale utgiftene for en ansatt under utdanning noe lavere enn ellers. Støtten til bedrifter kan dermed anses som raus.

14.2.5 Forventede effekter

Utvalget antar at deltagelsen i utdanning vil øke for de som mottar støtte i forsøket. At tiltaket innrettes som en randomisert utprøving vil kunne skaffe til veie bedre kunnskap om kostnader som barriere for deltagelse i utdanning og effekten av studiestøtte. Forsøket vil kunne si noe om hvorvidt støtte til studieavgift eller lønnsrefusjon er mest effektivt. Undersøkelsene som gjøres vil også kunne si noe om hvilke grupper tilskuddene har størst effekt for, og hvordan innretningen av støtten påvirker studievalg.

Dersom utprøvingen gir ønskede virkninger vil myndighetene ha et godt grunnlag for å utforme en bredere variant av ordningen.

14.2.6 Iverksetting

Utvalget legger opp til at dette skal være en randomisert utprøving og skriver mer om det i kapittel 17. Vi har vektlagt et opplegg som kan gi ny kunnskap i en utprøving og som samtidig ikke er alt for omfattende og administrativt krevende.

Utvalget anbefaler at strukturer som allerede finnes benyttes til å administrere støtteordningene, så langt det lar seg kombinere med utprøvingsprosjektenes målsetting. For å prøve ut støtte til individer vil Lånekassen være en viktig aktør. Lånekassen har allerede en infrastruktur for å dele ut slik studiestøtte, og derfor anbefaler utvalget at denne infrastrukturen benyttes til å administrere selve utbetalingen til individer i forsøksordningen. For å dele ut støtte til virksomheter er det flere aktører man kan se til, for eksempel Forskningsrådet, Kompetanse Norge eller Innovasjon Norge. Hvorvidt disse aktørene også skal ha ansvar for å lede utprøvingsprosjektet, og ikke bare utbetale støtte, kan diskuteres.

Støtte til bedriftene kan kanaliseres gjennom et fond, som tilskudd, som skattelette eller som en ytterligere reduksjon av arbeidsgiveravgift. Utvalget foreslår at støtten til bedriftene i forsøksordningen kommer som en direkte utbetaling fra tilskuddsforvalteren. Dersom utprøvingen gir grunnlag for en varig ordning må man vurdere hvilke mekanismer for utbetaling av støtten som er mest hensiktsmessig.

14.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lånekassen vil få større oppgaver dersom de tildeles ansvaret for utprøving for individinsentivene, men deres systemer er godt rustet for å ta imot oppgavene.

Forskningsrådet eller Kompetanse Norge er godt posisjonert for å forvalte utprøvingen for bedriften, men det må påregnes noe mer administrative kostnader for å etablere et system her enn i Lånekassen.

Utprøvingen må være av en viss størrelse for å få statistisk utsagnskraft. Samlet kostnad for utprøving anslås til 30 930 000 kroner med utgangspunkt i antagelsene skissert i vedlegg 3.

I tillegg anslår vi at forvalteren av en søknadsbasert tilskuddsordning behøver omtrent fem prosent av tilskuddsrammen til administrasjon. Dette beløpet beregnes til om lag 1,5 millioner kroner. I tillegg anbefaler utvalget at det settes av to millioner til en forskningsbasert evaluering av utprøvingen.

Til sammen vil dette tiltaket koste 34,4 millioner kroner.

En bredere utrulling av tilskudd til studiestøtte og livsopphold under opplæring og utdanning enn kun en utprøving vil koste langt mer. Avhengig av hvilke avgrensninger man setter vil det være snakk om mellom to og fem milliarder kroner. Slike avgrensninger kan være tak for studiepoeng, tak for studieprogresjon, nivå på støtten, begrensninger etter alder, tema og bedriftsstørrelse eller karenstid.

15 Livslang læring utenfor arbeidslivet

Dette kapitlet omhandler bruk av dagpenger og sykepenger til å finansiere livsopphold mens aktuelle stønadsmottagerne deltar i utdanning.

Dagpenger og sykepenger er viktige sosialforsikringsordninger som sikrer inntekt ved arbeidsledighet, sykdom og skade. Det er ordninger som er tett koblet til arbeidslivet, blant annet ved at rett til ytelsene betinger deltagelse i arbeid. De fungerer som buffere mellom arbeidsmarkedet og andre inntektssikringsordninger for personer som vanligvis står lengre unna arbeid.

De fleste i yrkesaktiv alder som faller ut av arbeidslivet starter gjerne med å gå perioder på dagpenger eller sykepenger. Mangel på relevant kompetanse eller sammensatt problematikk med både kompetanse- og helseutfordringer kan i en del tilfeller være det som utløser denne prosessen. Å tilrettelegge for kompetansehevende tiltak tidlig, og blant annet i dagpenge- og sykepengeperioden, vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom det bidrar til raskere tilbakeføring til arbeid og kan forebygge mer varig avgang fra arbeid.

I kapittel 15.1 diskuteres mulighetene til å ta utdanning med dagpenger. Utvalget foreslår en rett til å kunne ta inntil ti studiepoeng samtidig som man mottar fulle dagpenger. Videre diskuteres en utvidet variant der antall studiepoeng det er mulig å ta som dagpengemottager utvides til inntil 20 studiepoeng i langvarige nedgangstider, altså en konjunkturbasert modell.

I kapittel 15.2 diskuteres utdanningsmulighetene for langtidssykemeldte. Utvalget foreslår at denne gruppen på visse vilkår skal ha rett til å ta inntil 15 studiepoeng, og i perioden de tar utdanning motta fulle sykepenger.

I kapittel 15.3 foreslår utvalget at personer som har et utdatert fagbrev skal ha rett til å ta videregående skole på nytt med reduserte dagpenger kombinert med støtte fra Lånekassen. Dette er tilsvarende løsning som er foreslått av Livsoppholdsutvalget for gruppen som ikke har fullført videregående opplæring. Vi legger til grunn tilsvarende tilpassing i dagpengeregelverket for gruppen med utdatert fagbrev.

15.1 Utdanning på dagpenger

I dette kapitlet tar utvalget til orde for at helt ledige dagpengemottagere skal få utvidet mulighet til å ta utdanning. Vi foreslår at det skal være mulig å ta inntil ti studiepoeng for hvert halvår som dagpengemottager. I perioder med lavkonjunktur og høy ledighet forslår vi at omfanget av utdanningen kan økes til maksimalt 20 studiepoeng. Utdanningen fastsettes som en rettighet for de som tilfredsstiller vilkårene for rett til dagpenger. Livsoppholdsutvalget foreslo at det skal være mulighet for å ta grunnskole og videregående på fulltid mot reduserte dagpenger (NOU 2018: 3). En naturlig forlengelse av deres utredning er å vurdere en utvidet mulighet til å ta høyere utdanning på dagpenger utover de unntakene som ligger der i dag.

For å redusere misbrukspotensialet stilles vilkår om redusert studiebelastning for å få dagpenger under utdanningen og krav om tre måneders aktiv arbeidssøkerperiode før det er aktuelt å påbegynne utdanningen. Det skal ikke legges opp slik at man kan gå ut av arbeid for å ta utdanning på Nav. Utdanningen tilpasses ellers innenfor gjeldende dagpengeregelverk med hensyn til dagpengenivå, varighetsbegrensninger, aktivitetskrav, oppfølging og bruk av sanksjoner mv.

Innledningsvis gis en kort beskrivelse av utfordringer og hva en potensielt kan oppnå med tiltaket. Videre omtales regelverket for gruppen som mottar dagpenger, og hva som kjennetegner dagpengemottagerne, blant annet når det gjelder utdanningsbakgrunn og alder. Tiltaket konkretiseres med beskrivelse av hvordan det kan innpasses i regelverket. Utvalgets forslag framgår av avsnitt 15.1.5. Avslutningsvis omtales kort mulige utdannings- og arbeidsmarkedseffekter, implementering, og økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget.

15.1.1 Problembeskrivelse

Dagpengeordningens hovedformål er å gi delvis kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsledighet. Ordningen er samtidig et viktig arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel som skal bidra til at folk kommer raskt tilbake i arbeid. Inntekten sikres i en periode mens man søker ny jobb.

Folketrygdloven § 4-6 gir en svært begrenset rett til dagpenger under utdanning, og utdanning som et organisert tilbud på dagtid er vanligvis ikke forenelig med å motta dagpenger (Folketrygdloven, 1997, § 4-6). Av forarbeidene til loven (Ot.prp. 62 (1992–93)) framgår at det heller ikke er intensjonen med ordningen at den skal nyttes til finansiering av utdanning. Dette begrunnes blant annet med at dersom dagpengemottagere er under utdanning, kan de i utgangspunktet ikke anses som reelle arbeidssøkere eller fullt ut disponible for arbeidsmarkedet, som er et vilkår for rett til dagpenger. Utdanningen vil kunne føre til utsatt overgang til arbeid ved at flere går lenger tid uten lønnet arbeid.

Dersom man åpner opp for betydelig utdanningsintensitet, kan det medføre økt tilstrømning til denne ordningen, ved at noen melder seg ledig med den hensikt å få gratis utdanning. Legitimitetshensyn og likebehandling trekkes også fram. Personer som har tjent opp rett til dagpenger og tar utdanning i dagpengeperioden vil da ha en fordel framfor personer som må finansiere utdanningen på andre måter, eventuelt bidra med egne midler. Dette argumentet har trolig mer relevans for grunnutdanning enn senere utdanning, da sistnevnte vanligvis gjennomføres på kortere tid og koster mindre, og fordi de fleste som gjennomfører kompetanseheving i voksen alder er sysselsatt og ofte får denne betalt av arbeidsgiver (se kapittel 3.4).

På den annen side kan det argumenteres for at kompetanseheving og kvalifisering – i likhet med aktiv arbeidssøking med dagpenger og øvrige arbeidsmarkedstiltak – kan være et velegnet arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Det kan også være en fornuftig aktivitet, spesielt i situasjoner med begrensede arbeidsmuligheter og der aktiv arbeidssøking gir dårlig avkastning. Mye tyder på at kompetanse vil få økende betydning i årene som kommer, blant annet i lys av økt digitalisering, og den teknologiske- og demografiske utviklingen. Utdanning med dagpenger kan følgelig være et hensiktsmessig og nyttig tiltak, gitt at det dekker et behov i markedet og dermed bidrar til økt arbeidsinkludering. Det kan gi en mer effektiv utnyttelse av arbeidskraften, økt skatteinngang for det offentlige og reduserte framtidige utbetalinger over trygdebudsjettene. Dette forutsetter blant annet at utdanningsmulighetene kan realiseres uten at det medfører grunnleggende endringer i ordningens formål. For den enkelte vil det kunne bety økt inntekt og sikrere tilknytning til arbeidslivet.

Utfordringen vil da være å tilpasse adgang til en hensiktsmessig utdanning så langt mulig innenfor gjeldende dagpengeregelverk, slik at ordningens hovedformål blir ivaretatt, og at man unngår mulige utilsiktede negative virkninger.

15.1.2 Dagens regelverk

Dagpenger er en rettighet for dem som tilfredsstiller vilkårene for tildeling av ytelsen. De sentrale vilkårene er at

• mottager må ha vært yrkesaktiv med en inntekt over en viss størrelse, tilsvarende en brutto arbeidsinntekt på minimum 1,5 G siste kalenderår, eller minimum 3 G i løpet av de tre siste kalenderårene før søknadstidspunktet

• mottager har fått redusert arbeidstiden med minst 50 prosent

• den ledige må være over 19 år og som hovedregel bo eller oppholde seg i Norge

I gjennomsnitt tilsvarer dagpengene 62,4 prosent av tidligere inntekt før skatt, for inntekter inntil 6 G. Personer med tidligere inntekt over 6 G får følgelig dagpenger som er mindre enn 62,4 prosent av tidligere inntekt.

Lengden på maksimal dagpengeperiode avhenger av tidligere arbeidsinntekt, henholdsvis i 104 uker ved en arbeidsinntekt på minst 2 G, og 52 uker ved en arbeidsinntekt på mellom 1,5 G og 2 G. Personer som avslutter førstegangstjeneste i militæret kan motta dagpenger i inntil 26 uker.

Dagpengemottagere må videre være disponible for arbeidsmarkedet. Det innebærer at man må være registrert som arbeidssøker og være reell arbeidssøker. Dette innebærer også en plikt til å ta ethvert egnet arbeid hvor som helst i landet.

Ved behov for bistand fra Nav-kontoret for å komme i jobb, har arbeidssøkeren rett til å få utarbeidet en aktivitetsplan, og de som har et mer omfattende bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering.

Dagpengemottagere kan i løpet av stønadsperioden få tilbud om å delta på arbeidsrettede tiltak, inklusive kortvarige opplæringstiltak av begrenset omfang. Deltagelse på tiltak er ingen rettighet, og tildeling skjer med utgangspunkt i Nav-kontorets vurdering av den enkeltes behov og hvilke tiltak som til enhver tid er tilgjengelige. I 2019 er det etablert et nytt tiltak med varighet inntil tre år, ved å slå sammen AMO-kursene (inntil ett år) og det toårige yrkesrettede utdanningstiltaket. Tiltaksplasser er en knapp ressurs.

Kravet om å være reell arbeidssøker gjelder også ved deltagelse på tiltak, så hvis deltageren får tilbud om arbeid, må tiltaket avbrytes. Den som får tildelt et tiltak plikter å delta for å kunne beholde dagpengene.

Dagpengene kan avstenges midlertidig dersom arbeidssøker ikke fyller krav om å være en reell arbeidssøker, deriblant:

• uten rimelig grunn unnlater å søke eller ta imot tilbud om arbeid

• nekter å delta på eller slutter i arbeidsmarkedstiltak

• ikke møter til konferanse med Nav-kontoret etter innkalling

I forskrift og rundskriv til folketrygdloven, kapittel 4, Dagpenger under arbeidsløshet, er det gjort visse unntak fra hovedregelen om at den som gjennomgår utdanning/opplæring ikke kan motta dagpenger. Det gjelder:

• opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak eller visse typer kortvarige utdanningsløp som ikke er del av lengre utdanningsløp, kan gjennomføres på dagtid. Forutsetningen er at utdanningen i sin helhet kan gjennomføres innen tre måneder med dagpenger. Det er et vilkår at utdanningen ikke er del av et lengre utdanningsløp og heller ikke er et lite delfag, for eksempel et emne som gir 10 studiepoeng, uten at man fullfører hele utdanningsløpet.

• opplæring som eksplisitt er tilpasset fulltidsarbeid (på dagtid), som foregår utenfor normal arbeidstid, og med studieprogresjon som er redusert med minst 50 prosent. Studiesamlinger/undervisning på dagtid tillates med inntil ti dager per semester.

• permitterte og helt ledige som har påbegynt utdanning minst seks måneder før ledigheten/permitteringen, kan fortsette utdanningen inntil seks måneder. Det kan tillates noe mer enn ti dager med undervisning på dagtid per semester, men det stilles ikke krav om redusert studieprogresjon eller om å følge undervisningen. Utdanningen må være tilpasset fulltidsarbeid på dagtid.

• deltagelse på full tid i godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i inntil ett år, med adgang til forlengelse

• deltagelse i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere.

Unntakene ble senest revidert i 2016, da det etter oljekrisen kom en oppmykning av regelverket. I desember 2017 gjorde Stortinget et anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om å «utrede adgang til i større grad å åpne opp for å ta utdanning, herunder utdanning som gir studiepoeng, mens man mottar dagpenger.» (Stortinget, 2017). I Prop 1 S (2018–2019) skrev regjeringen at de avventet vurderingene fra Livsoppholdsutvalget.

15.1.3 Målgruppe

Hvem er dagpengemottagerne?

Tabell 15.1 viser antall helt ledige dagpengemottagere etter utdanning og dagpenger i 2017. Totalt var det om lag 40 000 dagpengemottagere, fordelt på kort og lang dagpengeperiode. De fleste ledige med dagpengerett har lang dagpengeperiode på maksimalt to år, uavhengig av utdanningsbakgrunn. Denne gruppen utgjorde rundt 90 prosent av helt ledige dagpengemottagere i 2017. Ledige med kort og lang maksimal dagpengeperiode har noen av de samme kjennetegnene. De med lang dagperiode er imidlertid gjennomgående noe eldre, de har om lag dobbelt så høy tidligere inntekt, og en større andel har høyere utdanning enn de som har kort dagpengeperiode (NOU 2018: 13). Blant dem med kjent utdanning hadde om lag 30 prosent ikke fullført videregående skole. Vel 34 prosent hadde videregående som høyest utdanning, mens 36 prosent hadde høyere utdanning.

Mange kommer ut i jobb igjen tidlig i arbeidssøkerperiode. Jo lenger man har vært ledig, jo vanskeligere blir det å komme tilbake i jobb. Etter 24 måneder øker likevel andelen ledige personer som kommer ut i jobb, dette antas å henge sammen med at maksperioden for å motta dagpenger er nettopp 24 måneder (Andreev, 2016). Dagpengemottakere som ikke kommer i jobb i løpet av de første månedene har tilbøyelighet til å bruke opp hele dagpengeperioden sin (Furuberg og Kolstø, 2017).

Arbeidsledigheten og antall dagpengemottagere varierer over tid (Vidal-Gil, 2017). Det vil følgelig påvirke hvor mange som har tilgang til det foreslåtte tiltaket. I perioder med lav etterspørsel etter arbeidskraft og høy ledighet, vil en større andel av dagpengemottagerne være personer som har mistet jobben på grunn av konjunkturforholdene, og andelen med relativt høy utdanning vil da vanligvis øke til et høyere nivå. Når etterspørselen etter arbeidskraft er høy, vil en større andel av de ledige være personer som har problemer med å få arbeid, i vesentlig grad fordi de har lite formell utdanning og mangler nødvendige kvalifikasjoner (NOU 2018: 13).

Nærmere om målgruppen

Målgruppen for tiltaket er dagpengemottagere som har gjennomført og bestått videregående utdanning eller tilsvarende uten å ha noen formell utdanning utover dette, og personer som har utdanning på fagskolenivå og høyere utdanning. Når det gjelder utdanning med dagpenger for voksne som mangler grunnleggende opplæring, viser vi til forslag i NOU 2018: 13.

Målgruppen er videre avgrenset til helt ledige dagpengemottagere, uten annen aldersavgrensning enn den som ligger i regelverket for dagpenger (19–67 år). I 2017 utgjorde målgruppen om lag 27 000 dagpengemottagere med utdanning fra videregående skole eller mer, jf tabell 15.1.

15.1.4 Konkret utforming

Dette forslaget går ut på å utvide muligheten til å kunne ta formell utdanning med dagpenger. Det forutsettes følgelig at utdanningen avsluttes med en dokumentert vurdering. Dersom et system for godkjenning av ikke-formell kompetanse kommer på plass (se kapittel 12), kan ordningen vurderes utvidet til også å omfatte denne typen opplæring.

Å inkorporere et egnet utdanningselement i dagpengeregelverket dreier seg i noen grad om å forene hensyn som trekker i forskjellig retning. På den ene siden bør utdanningen som tilbys være såpass attraktiv og tilgjengelig at dagpengemottagerne ønsker å benytte seg av denne muligheten, altså at tiltaket har en utdanningseffekt. Videre bør utdanningen forventes å kunne ha en arbeidsmarkedseffekt ved at den gir et positivt bidrag til den enkeltes framtidige arbeidsmuligheter. Dette kan tilsi at utdanningen bør ha et visst omfang, være lett å tilpasse ulike livssituasjoner, og at den kan tilbys og gjennomføres på ulike arenaer.

På den annen side er det viktig at utdanningselementet ikke er av en slik karakter at det vil være behov for å gjøre vesentlige endringer i regelverket, noe som kan undergrave ordningens formål. Det kan tilsi at utdanningen ikke bør blir for omfattende eller framstå som spesielt generøst.

Utvalget legger i lys av dette til grunn at utdanningen normalt bør ha et begrenset omfang, men med mulighet for en viss utvidelse i perioder med lavkonjunktur, og at dagpengeregelverket – foruten å åpne opp for denne muligheten – i hovedtrekk bør ligge fast. Utvalget ser for seg at omfanget av utdanningen dermed kan variere ut fra ulike omstendigheter:

Studiepoeng – Ordinær modell

En mulig tilnærming til spørsmålet om behovet for karensperide (også omtalt lenger bak) og studieomfang kan være å sammenligne hva en yrkesaktiv får hvis vedkommende velger å ta fri fra jobben for å studere, eller melder seg arbeidsledig og tar studiet med dagpenger. Lav studiebelastning og karensperiode gjør det mindre fordelaktig å ta studier med dagpenger, og potensialet for misbruk reduseres.

En nøytral ordning vil være en som gir samme inntekt enten man velger det ene eller det andre alternativet. Om man legger til grunn gjennomsnittslønn, gjeldene dagpengenivå og full studiebelastning, finner man at de to alternativene gir omtrent samme inntekt med tre måneder karenstid og rundt 10 studiepoeng.

Studiebelastningen som gir nøytralitet i valget mellom de to alternativene vil da være et tak for det antallet studiepoeng som det er mulig å ta med dagpenger pr. halvår. En del utdanninger/studier har en nedre grense på ti studiepoeng som det er mulig å ta pr. semester. Dersom utviklingen går i retning av økt modularisering vil det legge til rette for større fleksibilitet innefor dette tiltaket. I gjennomsnitt tilsvarer 30 studiepoeng ett semester.

Det er visse praktiske utfordringer med å forene utdanningssektorens (vanligvis) strukturerte opptakssystem og undervisningsopplegg med etterspørsel fra arbeidsledighet som inntreffer til enhver tid i løpet av et år. Dette problemet drøftes ikke nærmere her, og vi legger for enkelhets skyld til grunn at det vil være mulig å ta et gitt antall studiepoeng i løpet av tiden som arbeidsledig, uavhengig av når på året ledigheten inntreffer for den enkelte.

Utvidelse – Konjunkturbasert modell

Forslaget innebærer mulighet for å øke antall studiepoeng som kan tas i perioder med høy ledighet. En situasjon med høy ledighet vil typisk være i perioder med lavkonjunktur, som også kan være mer geografisk avgrenset som i for eksempel 2015–2016. Som tidligere nevnt, vil andelen med videregående utdanning eller mer blant ledige med dagpenger vanligvis være høyere da enn under mer normale forhold. De går ofte lenger tid som ledig enn under mer normale forhold på grunn av færre jobbtilbud som matcher deres kvalifikasjoner. Sviktende etterspørsel etter en viss type kompetanse eller arbeidstagere med en bestemt utdanningsbakgrunn, kan være et betydelig problem dersom en lavkonjunktur også medfører større omstillingsbehov.

De tre lavkonjunkturene på 2000-tallet har vært relativt kortvarige, der ledigheten raskt har kommet tilbake til nivået før tilbakeslaget. Dette taler for at det ikke vil være behov for noen vesentlig økning av antall studiepoeng, men utviklingen framover i arbeidsliv og økonomi er usikker.

I tilknytning til den økte arbeidsledigheten i 2015–2016, som spesielt rammet den oljerelaterte delen av økonomien, ble det gjort visse justeringer i dagpengeregelverket, som økte fleksibiliteten og la bedre til rette for at ledige med dagpenger kunne ta utdanning eller etablere egen virksomhet. Endringene omfattet blant annet

• utvidet adgang til å ta utdanning på dagtid uten at dagpengene faller bort (inntil ti dagers undervisning og studiesamlinger på dagtid per semester)

• bedre muligheter til å kunne ta utdanning på dagtid for personer som hadde påbegynt utdanningen senest seks måneder før ledigheten/permitteringen inntrådte.

I lys av dette foreslår utvalget en øvre grense på 20 studiepoeng, tilsvarende maksimalt fire måneder med full studiebelastning per halvår med dagpenger.

Vi legger til grunn at dette kun skal gjelde i ekstraordinære situasjoner. Nav kan for eksempel få fullmakt til å vurdere hvilke situasjoner som tilsier et ekstraordinært behov for utdanning og eventuelt geografisk avgrensing, ut fra konjunkturutvikling og faktisk og forventet ledighetsnivå, og komme med tilrådning om eventuell oppjustering av utdanningsomfanget fra ordinært 10 til 20 studiepoeng.

15.1.5 Tilpassing av forslaget til dagpengeregelverket

Viktige sider ved dagpengeregelverket som det er naturlig å vurdere ved innpassing av en utdanningskomponent vil blant annet være:

• aktivitetskrav

• studiebelastning

• krav om aktiv arbeidssøkerperiode (karensperiode)

• dagpengenivå, dagpengeperiode

• tildelingskriterier for utdanningen – dagpenger som en rettighet versus vurdering av behov

• om utdanningen også skal omfatte delvis ledige

Under følger en nærmere beskrivelse av disse punktene.

Aktivitetskrav

Som nevnt stilles det krav om å være reell arbeidssøker for å kunne motta dagpenger. Spørsmålet er om dette også skal gjelde for arbeidsledige når de deltar i utdanning. Det kan i tilfelle innebære at de må ta imot et jobbtilbud før de har avlagt eksamen og i verste fall, avbryte utdanningen. Kravet om å være reell arbeidssøker gjelder i dag for alle utdanningsunntakene, se kapittel 15.1.2. Med en begrenset studiebelastning som det her er tale om, behøver ikke dette være noe stort problem. Gitt at utdanningen til den som får et jobbtilbud er relevant og nyttig for den nye arbeidsgiveren, som er en rimelig antagelse i og med ønsket om ansettelse, vil det trolig være mulig for de fleste å gjøre en avtale med arbeidsgiver om å ferdigstille utdanningen. Andre som ikke får avlagt eksamen innen utløpet av dagpengeperioden og står uten jobbtilbud, vil ikke få forlenget dagpengeperioden for å fullføre utdanning, men står fritt til å fullføre utdanningen uavhengig av dette.

Studiebelastning

Et annet spørsmål er om det bør stilles vilkår om redusert studiebelastning, blant annet for å sikre tid til å være reell arbeidssøker. Å være reell arbeidssøker innebærer blant annet aktivt å søke arbeid/svare på utlyste stillinger, holde CV-en oppdatert til enhver tid på nav.no, og sende meldekort hver 14. dag. Mye av dette er krav som enkelt kan ordnes over nettet, og som neppe vil være spesielt tidkrevende. Det er imidlertid viktig at utdanningen ikke fortrenger tid til aktiv jobbsøking, og krav om redusert studiebelastning bør være hovedregelen. En mulighet kan være at dersom man har studiebelastning utover 50 prosent, kan man ikke anses som fullverdig jobbsøker og kan da få reduserte dagpenger, for eksempel 50 prosent av ordinær sats. Eventuelt bør en slik løsning være mulig å administrere ved at deltageren selv aksepterer dette, for eksempel over nettet.

Karensperiode

Det kan vurderes å innføre et krav om for eksempel tre måneders aktiv arbeidssøkerperiode før det er aktuelt å påbegynne utdanningen. Livsoppholdsutvalget har dette som et tiltak i sitt forslag om dagpenger ved grunnskole og videregående opplæring (NOU 2018: 13). Utvalgets begrunnelse er at det vil motvirke uønskede tilpasninger der enkelte strategisk ville kunne skape en situasjon med tap av jobb i forkant av et planlagt utdanningsløp. Videre at man bør unngå innlåsingseffekter i ordningen av personer som ikke vil være tilgjengelige for arbeidsmarkedet i en fase med høy sannsynlighet for overgang til arbeid. En karensperiode vil dermed innebære færre ledige som potensielt vil kunne benytte seg av utdanningsmuligheten, samtidig som utdanningen da blir mer innrettet mot ledige som nettopp kan ha behov for dette for å komme i jobb.

Dagpengenivå og varighet

Fulle dagpenger mens man tar utdanning kan potensielt føre til økt tilstrømming til dagpengeordningen, noe som kan tale for at satsen da blir redusert. Risikoen for dette vil imidlertid være vesentlig mindre når det dreier seg om utdanninger som varer et begrenset antall uker, sammenlignet med ordinære og mer langvarige utdanninger. Å redusere dagpengesatsen for noen uker og deretter eventuelt justere den opp igjen vil også medføre merarbeid for Nav, en ressursbruk som det kan være vanskelig å finne en god begrunnelse for når mulig misbruk antas å være relativt beskjedent.

Mulighet til å ta utdanning med dagpenger skal ikke har konsekvenser for dagpengeperiodens lengde. Den skal ligge fast.

Tildelingskriterier

Dagpenger er en rettighet for dem som tilfredsstiller vilkårene i loven. Arbeidsmarkedstiltak som kan tilbys ledige, både de med og uten dagpenger, er derimot et rasjonert gode. Tiltak tildeles på grunnlag av individuelle behov, basert på Nav-veilederens vurdering av om det er nødvendig og hensiktsmessig for at den ledige skal kunne komme i arbeid.

Utdanning slik det her er tenkt skiller seg på flere måter fra øvrige arbeidsmarkedstiltak, i tillegg til det rent innholdsmessige. Det dreier seg om kvalitetssikret utdanning som munner ut i en dokumentert vurdering med eksamenskarakter. Tilgangen er avgrenset til dagpengemottagere som har gjennomført videregående skole eller lignende.

Disse forskjellene, i tillegg til kravet om en karensperiode før starten på utdanningen, og at utdanningen skal være forbeholdt helt ledige, tilsier at tildeling etter en individuell behovsvurdering vil være mindre påkrevet her enn for øvrige arbeidsmarkedstiltak. Sammen med kravet om å være aktiv arbeidssøker i utdanningsperioden, som for øvrig også er et vilkår ved deltagelse på arbeidsmarkedstiltak generelt, innebærer dette at utdanningen, selv om den blir etablert som en rettighet, langt på vei i sin konsekvens vil framstå som et rasjonert gode, som tildeles personer som presumtivt vil være motivert for, og ha nytte av, utdanningen.

Et tilleggsmoment er at tildeling av goder etter individuelle behov, i motsetning til rettigheter, krever administrative ressurser til blant annet innhenting og kontroll av mer omfattende dokumentasjon, vurdering av behov og antatt nytteverdi, og mer omfattende begrunnelser i tilfelle avslag.

Samlet taler dette for at den foreslåtte modellen for utdanning med dagpenger bør tildeles som en rettighet.

Vi legger til grunn at Nav-kontoret i samarbeid med brukeren lager en enkel utdanningsplan, og at det blir etablert rutiner for oppfølging og kontroll for å sikre at utdanningen gjennomføres i henhold til omforent plan. Vi forutsetter videre at dagens sanksjonsregime også gjøres gjeldende for denne gruppen når de opptrer som arbeidssøkere, for eksempel ved avslag på tilbud om jobb, manglende oppmøte til samtale etc.

Delvis ledige

Delvis ledige er en gruppe som ønsker å jobbe mer (ufrivillig deltid) og skiller seg fra øvrige ledige ved at de har en sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet. Noen går tilbake i full jobb igjen etter ledighetsperioden, mens andre blir helt ledige og mottar fulle dagpenger. Muligheten for strategisk tilpasning for å øke gevinsten av utdanning er vesentlig større dersom tilbud om utdanning også åpnes for delvis ledige, for eksempel ved at arbeidstager og arbeidsgiver i fellesskap «arrangerer» en reduksjon i arbeidstid for en periode, for å få gratis kompetanseheving som virksomheten har behov for. Dette taler for at delvis ledige ikke omfattes av retten til dagpenger ved utdanning så lenge de er i et arbeidsforhold, og at retten først inntreffer dersom de eventuelt blir helt ledige.

Oppsummering av forslaget

Det gis mulighet til utdanning for helt ledige dagpengemottagere med inntil ti studiepoeng for hvert halvår som dagpengemottager, som i perioder med lavkonjunktur og høy ledighet kan økes til maksimalt 20 studiepoeng. For øvrig:

• Det stilles vilkår om redusert studiebelastning for å få dagpenger under utdanningen.

• Utdanningen fastsettes som en rettighet for de som tilfredsstiller vilkårene for rett til dagpenger.

• Det stilles krav om tre måneders aktiv arbeidssøkerperiode før det er aktuelt å påbegynne utdanningen.

• Utdanningen tilpasses ellers innenfor gjeldende dagpengeregelverk mht. dagpengenivå, varighetsbegrensninger, aktivitetskrav, oppfølging og bruk av sanksjoner mv.

15.1.6 Forventede effekter

Utvalget vurderer utdanning- og arbeidsmarkedseffektene av rett til utdanning med dagpenger som usikre/moderat positive. Med få studiepoeng og lang karensperiode er de økonomiske betingelsene for den enkelte om lag de samme enten man er arbeidsledig og tar utdanning på dagpenger etter vårt forslag eller er vanlig arbeidssøker som tar fri fra jobben for å studere. De som fatter interesse for utdanning vil derfor primært være personer som er motivert for dette, og som mener at påfyll av kompetanse vil kunne bidra til bedre framtidige arbeidsmuligheter eller ha en verdi i seg selv. Det er grunn til å anta at målgruppen, som allerede har tatt mye utdanning, og som er kjent med hva som kreves av innsats, vil være blant de mer motiverte. Hvorvidt de faktisk velger utdanning, vil blant annet bero på om inntil ti (eventuelt inntil 20) studiepoeng blir vurdert som tilstrekkelig til å utgjøre en forskjell i arbeidsmuligheter. Tilgjengelighet av utdanningstilbud lokalt og regionalt, mulighet for nettbaserte løsninger, og fleksibilitet i utdanningstilbudene vil også ha betydning her.

Sannsynligheten for overgang til arbeid øker med stigende utdanning, og påfyll av kompetanse, også i mindre omfang, bør slik sett bidra til økt arbeidsmuligheter. På den annen side vil langvarige ledighetsperioder svekke mulighetene til å komme tilbake i jobb, også blant dem med mye utdanning. I hvor stor grad den valgte utdanningen er arbeidsrelevant vil også ha betydning. Alt annet likt antas arbeidsmulighetene å øke jo mer den aktuelle utdanningen er etterspurt i markedet.

15.1.7 Iverksetting

Utvalgets forslag skal være et nytt unntak fra hovedregelen. Det skal ikke erstatte dagens unntak, men komme i tillegg. Det vil være nødvendig med en lovendring når det gjelder selve unntaket fra forbudet mot å ta utdanning med dagpenger.

15.1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er tre forhold ved dette forslaget som kan medføre økte offentlige utgifter:

• økt tilstrømming til dagpenger

• forlenget varighet som dagpengemottager (økt dagpengeperiode)

• utgifter til opplæring

En rett til å ta utdanning med fulle dagpenger kan potensielt medføre økt tilstrømming til dagpengeordningen for å få utdanningen og livsoppholdet finansiert av det offentlige. Utvalgets forslag om en arbeidssøkerperiode (karensperiode) på tre måneder før det er aktuelt å påbegynne utdanningen antas imidlertid å kunne forhindre denne type strategiske tilpasninger. Videre har utvalget lagt til grunn et studieomfang som medfører kostnadsnøytralitet enten personen velger å ta fri fra jobben for å studere, eller melder seg arbeidsledig og tar studiet med dagpenger. Det foreligger følgelig ikke noen økonomisk gevinst for den enkelte på kort sikt av å velge utdanning med dagpenger framfor å ordne finansieringen på egen hånd. I og med at utdanningsmulighetene kun omfatter heltidsledige reduseres også muligheten for misbruk av ordningen ved at arbeidstager og arbeidsgiver i fellesskap arrangerer en reduksjon i arbeidstid for å få gratis kompetansepåfyll som virksomheten har behov for. I lys av dette forventer ikke utvalget noen økt tilstrømming av betydning til dagpenger som følge av forslaget.

Det er vanskelig å si noe sikkert om tiltaket vil medføre økt dagpengeperiode blant dem som tar utdanning, og eventuelt hvor mye det kan dreie seg om. Dette vil blant annet bero på om den enkeltes jobbsøkeraktivitet påvirkes negativt i kombinasjon med utdanning, hvor strengt aktivitetskravene håndheves overfor dem som tar utdanning, og eventuelt snarlig arbeidsmarkedseffekt av tiltaket – om den aktuelle personen vil komme raskere i arbeid som følge av økt kompetanse. Gitt at jobbsøkeraktiviteten opprettholdes som før, og kravene håndheves tilsvarende som for dagpengemottagere generelt, er det neppe grunn til å anta at utdanningssituasjonen i seg selv vil føre til innlåsingseffekter.

I 2018 hadde i gjennomsnitt knapt 20 000 helt arbeidsledige med rett på dagpenger vært ledig i mer enn tre måneder, tilsvarende om lag 58 prosent av alle ledige med rett til dagpenger i denne perioden5. Som det framgår av tabell 15.1 hadde om lag 27 000 helt ledige dagpengemottagere med kort og lang dagpengeperiode utdanning på videregående skole nivå eller mer. Legger vi til grunn at andelen med varighet mer enn tre måneder blant disse vil være den samme som for alle helt ledige med rett til dagpenger (58 prosent), kan antallet helt ledige med dagpenger og som har gjennomført minst videregående utdanning anslås til 15 660 personer. Trolig er dette tallet for høyt, da de med høyere utdanning gjennomgående har kortere ledighetsperioder enn øvrige ledige.

Vi kan ikke regne med at alle i målgruppen vil benytte seg av tilbudet om å ta utdanning. Videre vil det være noen som påbegynner utdanningen, men som ikke fullfører fordi de i mellomtiden må ta tilvist jobb eller som ikke fullfører av andre grunner.

I regneeksemplene under har vi tatt høyde for usikkerhet blant annet når det gjelder jobbsøkeraktivitet og håndhevelse av aktivitetskrav, og lagt til grunn at de som tar utdanning i gjennomsnitt forlenger sin ledighetsperiode med to uker. Økte utgifter til dagpenger som følge av tiltaket relaterer seg til disse to ukene. Vi har videre tatt utgangspunkt i en gjennomsnittlig årsinntekt på 547 320 kroner brutto (se vedlegg 4).

Hvis vi illustrasjonsmessig legger til grunn at 25 prosent av de 15 660 personene som inngår i målgruppen tar utdanning, og gitt forutsetningene over, kan økningen per år i utgifter til dagpenger som følge av økt varighet isolert sett anslås til om lag 51 millioner kroner. Hvis ti prosent av målgruppen deltar, kan merutgiftene anslås til om lag 21 millioner kroner.

Ved beregning av utdanningskostnader har vi lagt til grunn kostnadene av en student slik Reiling mfl. (2014) beregnet, se vedlegg 4. Videre har vi lagt til grunn at alle tar utdanning tilsvarende 7,5 studiepoeng.

Forutsatt at 25 prosent av målgruppen velger å ta utdanning tilsier dette årlige utdanningskostnader på 98 millioner kroner. Hvis ti prosent av målgruppen deltar, kan utdanningskostnadene anslås til 39 millioner kroner.

De samlede merutgiftene, dersom 25 og ti prosent i målgruppen deltar, kan da bli henholdsvis 150 og 60 millioner kroner per år. I oppsummeringen av kostnader i vedlegg 4 legger vi til grunn det siste anslaget, «scenario 2» i tabell 15.2.

Ved ekstraordinær høy ledighet, da det i henhold til utvalgets forslag skal være mulig å ta inntil 20 studiepoeng, vil merutgiftene kunne bli vesentlig høyere, spesielt hvis denne situasjonen trekker ut i tid. I tillegg til at en del vil ta det maksimalt mulige antall studiepoeng, kan det også være flere som da tar inntil ti studiepoeng sammenlignet med i mer normale forhold. Periodene med lavkonjunktur på 2000-tallet har vært relativt kortvarige.

Nav-kontorene vil få merarbeid/-utgifter til forvaltning og administrasjon av ordningen, som kommer i tillegg til økte utdanningskostnader og utgifter til dagpenger. Men siden utdanningen forutsettes å være en rettighet for de som tilfredsstiller vilkårene for tiltaket, vil det være begrenset behov for saksbehandling i det enkelte tilfelle. Ressursbehovet til forvaltning og administrasjon antas derfor å være relativt beskjedent.

Gitt at flere vil komme (raskere) i arbeid som følge av tiltaket, kan det medføre økte skatteinntekter og reduserte utbetalinger til økonomisk stønad eller over andre trygdeordninger.

15.2 Utdanning på sykepenger

I dette kapitlet tar utvalget til orde for at sykemeldte skal ha mulighet til utdanning mens de mottar sykepenger. Målgruppen for tiltaket er langtidssykmeldte som forventes å være 100 prosent arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade. Vi foreslår at denne gruppen skal ha mulighet til å ta utdanning i et omfang på inntil 15 studiepoeng per hver sjette måned uten krav til noen bestemt studiebelastning.

Innledningsvis gis en kort beskrivelse av utfordringer og hva en potensielt kan oppnå med tiltaket. Målgruppen for tiltaket – de langtidssykmeldte – avgrenses blant annet gjennom regelverket for sykepenger og gjeldende rutiner for oppfølging av sykmeldte, og det gis en kort beskrivelse av hva som kjennetegner dem som inngår i gruppen. Tiltaket konkretiseres med beskrivelse av hvordan det kan innpasses i regelverket og oppfølgingsrutinene til Arbeids- og velferdsetaten. Utvalgets vurderinger og forslag framgår i kapittel 15.2.4. Avslutningsvis omtales kort implementering, mulige utdannings- og arbeidsmarkedseffekter og økonomiske og administrative konsekvenser.

15.2.1 Problembeskrivelse

Hovedformålet med sykepenger er å gi kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt under sykdom. Regelverket setter ikke noe eksplisitt forbud mot å delta i utdanning mens man mottar sykepenger, og i rundskriv til folketrygdloven § 8-4 åpnes det for at sykmeldte i begrenset grad kan ta utdanning på egen hånd (se boks 15.1). Det er uklart om utvalgets forslag kan gjennomføres innenfor gjeldende lov og regelverk, eller om det bør gis en uttrykkelig hjemmel for det. Vi forutsetter at dette avklares av Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet i det videre arbeid med saken.

Sykmeldte kan også ta utdanning som arbeidsmarkedstiltak, men denne muligheten blir stort sett ikke benyttet. Det kan være flere grunner til dette. Blant annet vil planlegging og gjennomføring av utdanning vanligvis ikke være aktuelt ved kortvarige fravær, som er mest vanlig, og det kan være usikkerhet med hensyn til hvor lenge fraværet vil vare. Videre skal en stor andel av de sykmeldte tilbake i jobben de er sykmeldt fra, uten at det er behov for mer kompetanse for å begynne i arbeid igjen. For noen kan helseproblemer gjøre det vanskelig å delta i utdanningsaktiviteter, spesielt dersom den sykmeldte er under medisinsk behandling. Det kan også skyldes at det i liten grad er lagt til rette for å kunne ta utdanning kombinert med sykmelding for de som er i stand til det, og at det er manglende oppmerksomhet om bruk av utdanning i denne fasen for å bryte langvarige stønadsforløp og få fokus på arbeidsmuligheter.

Sykefravær påvirkes av sosiale, økonomiske og individuelle forhold. Sammenhengene mellom de ulike påvirkningsfaktorene er gjerne svært komplekse. Ofte er det relatert til forhold og problemer på arbeidsplassen, men siden 2016 har Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø vist en jevn nedgang i andelen som oppgir at de har fravær på grunn av helseplager som helt eller delvis skyldes jobben (Faggruppen for IA-avtalen, 2018). I 2016 svarte om lag 35 prosent av de med fravær utover 14 dager dette. Det er en gråsone mellom arbeidsledighet og arbeidsuførhet, og manglende kvalifikasjoner kan være en del av problemet. Lav utdanning øker den enkeltes risiko for fravær fra jobben på grunn av sykdom.

Mange som blir sykmeldt har et ansettelsesforhold som de vanligvis formelt sett beholder i sykepengeperioden, en del beholder det også lenge etter at de har gått over på andre ytelser som for eksempel arbeidsavklaringspenger, uten å ha annen tilknytning til jobben. Nav-ansatte etterlyser muligheter til å avslutte langvarige sykepengesaker som kan synes svakt medisinsk begrunnet. De opplever at brukere er helsemessig restituert, og at problemene deres snarere handler om at de mangler/har mistet kompetanse som arbeidsmarkedet etterspør (Grødem mfl., 2015). At sannsynligheten for friskmelding øker når sykepengene tar slutt ved utløpet av sykepengeperioden – etter å ha avtatt over tid – kan kanskje tas som en indikasjon på dette. Det kan også være en indikasjon på at arbeidsuførheten ikke trenger å være til hinder for å delta i mer begrensede utdanningsaktiviteter, slik regelverket åpner for.

Muligheter for påfyll av kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet kan i lys av dette være et hensiktsmessig og nyttig tiltak for sykmeldte som er i et «passivt» arbeidsforhold og trenger å styrke sine muligheter til å få seg ny jobb etter friskmelding. Langtidssykmelding er ofte første skritt i en prosess som fører til vedvarende yrkespassivitet og marginalisering i arbeidslivet. Utdanning vil være samfunnsøkonomisk gunstig dersom det kan bidra til at sykmeldte med risiko for langvarige forløp på helserelaterte ytelser og exit fra arbeidslivet, heller kommer i jobb.

Forslaget som fremmes her, mulighet til å ta formell utdanning finansiert over offentlige budsjetter for sykepengemottagere med langvarige fravær, konkretiserer en løsning innenfor rammene av dagens sykepengeordning og rutinene for oppfølging av sykmeldte.

15.2.2 Dagens situasjon

Regelverket

Folketrygdloven, kapittel 8, Sykepenger, gir en første og en relativ vid avgrensing av målgruppen. For å ha rett til sykepenger må man være yrkesaktiv og oppfylle en rekke vilkår, herunder

• være bosatt i Norge

• inntektsevnen må være redusert med minst 20 prosent på grunn av sykdom eller skade. Arbeidsuførheten etter utløpet av arbeidsgiverperioden må dokumenteres med legeerklæring

• ha vært i jobb i minst fire uker umiddelbart før sykmelding

• inntektsgrunnlaget for sykepenger må utgjøre minst 50 prosent av grunnbeløpet i folketrygden (0,5 G)

De aller fleste som mottar sykepenger er arbeidstagere som er sykmeldt fra et arbeidsforhold og har en arbeidsgiver. En mindre andel – i underkant av ti prosent av dem som mottar sykepenger – sykmeldes uten å ha et ansettelsesforhold.

I de to til tre første månedene av et sykefravær skal det ved avklaringen av arbeidsuførhet tas utgangspunkt i en yrkesmessig vurdering, det vil si i relasjon til å kunne utføre sin vante jobb. Retten til sykepenger er ellers som hovedregel betinget av at en person som på grunn av sykdom er arbeidsufør til ethvert arbeid.

For å ha rett til sykepenger skal den sykmeldte så tidlig som mulig forsøke seg i aktivitet som har med arbeid å gjøre. Hovedregelen er at man har plikt til å være i slik aktivitet innen åtte uker.

Sykepengene kompenserer tidligere arbeidsinntekt 100 prosent for inntekter inntil 6 G. For selvstendig næringsdrivende er kompensasjonsgraden lavere, 75 prosent av beregningsgrunnlaget, med mulighet for å tegne forsikring med høyere kompensasjonsgrader. Sykepenger utbetales for fem dager pr. uke, medregnet helligdager. De fleste har rett til samlet 248 sykepengedager.6 Maksimal varighet for rett til sykepenger er ett år, eller 248 dager i løpet av tre år. Regjeringen og partene i arbeidslivet har i den nye IA-avtalen gått inn for å igangsette et forsøk med utvidet bruk av kompetansetiltak i regi av myndighetene. Målgruppen for forsøket er langtidssykmeldte arbeidstakere som på grunn av sykdom eller skade ikke kan komme tilbake til sin tidligere arbeidsgiver og som har behov for kompetansetiltak for å kunne kvalifiseres til annet arbeid og stå i arbeid. Forsøket skal gi ny kunnskap om hvorvidt og hvordan kompetanse kan styrke arbeidstilknytningen til personer i denne målgruppen (IA-avtalen 2019–2022).

Rutiner for oppfølging av sykmeldte

Arbeidsgiver har hovedansvaret for å følge opp sykmeldt arbeidstager gjennom hele sykefraværsforløpet, og arbeidstager plikter å medvirke til å finne løsninger som hindrer unødig langvarig sykefravær. Sykmelder og Nav har også roller i oppfølgingsarbeidet. Boks 15.2 gir en oversikt over gjeldende rutiner for oppfølging med hovedaktiviteter og sjekkpunkter.

15.2.3 Målgruppe

Hvem er de langtidssykmeldte?

Mesteparten av sykefraværene er på 100 prosent. Andelen som er 100 prosent sykmeldt avtar utover i fraværsperioden. I 2017 var om lag ett av fire legemeldte fravær graderte. Omtrent halvparten av de graderte sykefraværene starter med gradering (NOU 2019: 7).

Som det framgår av tabell 15.3 var det blant dem som avsluttet sykepengeperioden i 2017 rundt regnet 56 000 fulltidssykmeldte som passerte 26-ukers tidspunktet. Tar vi også med de som passerer 12-ukers tidspunktet, øker antallet vesentlig, til vel 109 000. En høy andel blant dem som passerer 26-ukers tidspunktet er sykmeldt også lenger enn 39 uker.

Nærmere om målgruppen

Utvalget anser de som er sykmeldte i mer enn 26 uker som langtidssykmeldte. Utvalget legger til grunn at de som er sykmeldt en relativt kort periode ikke vil være aktuelle for dette tiltaket. Tilsvarende gjelder sykmeldte som etter friskmelding sannsynligvis skal tilbake til jobben de er sykmeldt fra, basert på dokumentasjon og vurderinger som er foretatt i sjekkpunkter og dialogmøter i oppfølgingsforløpet. Heller ikke sykmeldte som kan gå tilbake til annen passende jobb i samme virksomhet vil være i målgruppen. Dersom disse trenger opplæring for å utføre en ny jobb i virksomheten, bør det være arbeidsgivers ansvar å sørge for dette, uten finansiering via sykepenger. Vi legger videre til grunn at delvis sykmeldte som jobber redusert tid eller har gradert sykemelding holdes utenfor. Mange av disse vil etter hvert gå over i full jobb igjen.

Målgruppen vil dermed i utgangspunktet omfatte sykmeldte i et arbeidsforhold som etter vurdering og avklaring antas å kunne komme tilbake i arbeid, men da til en ny jobb i en annen virksomhet og med en ny arbeidsgiver, og som vil kunne trenge mer kompetanse for å øke mulighetene for ansettelse. Denne gruppen er ikke entydig avgrenset og definert, men beror på vurdering og avklaring knyttet både til muligheter for å fortsette i tidligere jobb, og til hva prognosene sier med hensyn til fortsatt full sykmelding og sannsynligheten til å kunne gjennomføre en utdanning og komme tilbake i arbeid.

Videre omfatter målgruppen sykmeldte uten arbeidsgiver, som har fått oppfølging av Nav-kontoret etter litt samme opplegg som for arbeidstagere (se boks 15.2), uten å komme i jobb, som antas å kunne komme tilbake i arbeid på sikt, og som vil trenge påfyll av kompetanse for å øke sine arbeidsmuligheter. Denne gruppen omfatter i hovedsak personer som har gått ut en kontraktsperiode eller et vikariat, selvstendig næringsdrivende og arbeidsledige. De har gjennomgående lengre fravær og går oftere over i mer langvarige stønadsløp enn arbeidstagere, og vil spesielt kunne ha behov for tilleggskompetanse for å komme i arbeid.

Vi mener at utdanning med sykepenger primært vil være aktuelt å gjennomføre i etterkant av dialogmøte 2, eller omkring 26-ukers tidspunktet. For noen vil det kunne skje tidligere, eksempelvis for de som ikke har noe arbeidsforhold. Det innebærer at mange, og kanskje de fleste, vil ha en «karensperiode» på om lag seks måneder før det er aktuelt å delta i utdanning, med avklaring av blant annet mulighetene for å gå tilbake til tidligere jobb/annen jobb i virksomheten, eventuelt med tilrettelegging.

Dersom en person ikke lenger er syk, skal vedkommende friskmeldes. Hvis man ikke har noe arbeidsforhold å gå tilbake til kan man friskmeldes til arbeidsformidling, jf. folketrygdloven § 8-5. Disse vil dermed da ikke være aktuelle for utdanning i denne sammenheng.

Målgruppen for utdanning med sykepenger kan følgelig avgrenses på følgende måte:

• De er langtidssykmeldte og trenger ny jobb i en annen/ny virksomhet.

• De er 100 prosent sykmeldt, men har utsikter til å kunne komme i arbeid igjen.

• De er i stand til å gjennomføre den aktuelle utdanningen til tross for sine helseproblemer.

• Påfyll av kompetanse vil kunne øke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

15.2.4 Konkret utforming

Deltagelse i utdanning med sykepenger har mange likhetstrekk med et ordinært arbeidsmarkedstiltak, men med visse modifikasjoner. Utdanningstilbudet skal i utgangspunktet være tilgjengelig som en rettighet for dem som inngår i målgruppen, men vil være avgrenset og definert gjennom en rekke individuelle vurderinger knyttet til framtidige arbeidsmuligheter i nåværende arbeidsforhold/virksomhet, mot annen type jobb i lys av arbeidsevne og helseutsikter, og muligheter til å kunne gjennomføre utdanning i lys av helsetilstanden. Det er viktig å unngå at sykepengeordningen fungerer som en alternativ – og svært generøs – studiefinansieringsordning. Ordningen med utdanning for sykmeldte er derfor forbeholdt arbeidstakere som ikke skal tilbake til den jobben de er sykmeldt fra. Utvalget legger derfor til grunn at den sykmeldte sier opp sin stilling for å kunne benytte denne ordningen. Valg, utforming og varighet av utdanningstilbud innenfor rammer som er omtalt nedenfor foretas av deltager i samråd med Nav-veileder, blant annet basert på informasjon fra arbeidsgiver og behandlende lege. I motsetning til for andre arbeidsmarkedstiltak legger utvalget til grunn at utdanning med sykepenger ikke skal være underlagt gitte budsjettbeskrankninger. Utgiftene bestemmes av hvor mange i målgruppen som velger å delta.

Viktige spørsmål som må avklares nærmere er blant annet:

• utdanningens omfang og studiebelastning

• type utdanning som kan tas

• tilpasning av og eventuelle behov for justeringer/presiseringer i opplegget for oppfølging av sykmeldte

• innpassing av utdanning i sykepengeregelverket

• avgrensinger i målgruppen

Disse spørsmålene drøftes nærmere nedenfor.

Utdanningens omfang og studiebelastning

Gitt at målgruppen kan avgrenses på en presis måte, og at det er mulig å lage rimelig sikre prognoser for varighet og sannsynlig friskmelding, kan man i utgangspunktet anta at det ikke vil være behov for å definere utdanningsomfanget nærmere. Mulig deltagelse i utdanning med sykepenger avgrenses da til tiden som er til disposisjon fra det tidspunktet utdanning vil være tilgjengelig for den enkelte og fram til friskmelding, eventuelt til utløpet av sykepengeperioden for de som antas å være sykmeldt ut hele perioden. Det vil si maksimum et halvt år med dagens regelverk dersom utdanningen kommer i gang ved 26-ukers tidspunktet.

Det vil imidlertid neppe være mulig å lage et helt vanntett oppfølgingssystem som presist kan avgrense og definere målgruppen, eller å lage denne type prognoser. Dette taler for at utdanningsomfanget bør avgrenses nærmere. I kapittel 15.1 om utdanning med dagpenger har vi foreslått et utdanningsomfang i ordinære situasjoner på inntil ti studiepoeng per hver sjette måned. Utvalget mener at dette kan være for lite dersom utdanning skal ha effekt blant sykmeldte, og foreslår derfor inntil 15 studiepoeng. Dette tilsvarer inntil om lag tre måneder med full studiebelastning, noe som for mange langtidssykmeldte ligger godt innenfor det de har av gjenstående varighet på 26-ukers tidspunktet.

Det settes ikke noe nedre grense for studiebelastning. Det kan den sykmeldte selv bestemme, ut fra hva vedkommende ønsker og er i stand til i lys av helsetilstand og det aktuelle utdanningstilbudet. Det innebærer at studiebelastningen vil kunne variere internt i målgruppen.

Type utdanning som kan tas

Utdanningen som tilbys må ha tilfredsstillende kvalitet, være dokumenterbar og etterspurt i markedet. Det vil si utdanninger som har kvalitetssikringssystemer i form av et formalisert tilbud som avsluttes med en dokumentert vurdering og eksamenskarakter. Forutsetningen er at disse ikke overstiger et omfang tilsvarende 15 studiepoeng (ca. tre måneder med full studiebelastning).

Vi går heller ikke her nærmere inn på de praktiske problemene med at egnede utdanningstilbud må være tilgjengelig når behovet melder seg. Dette tiltaket vil ha sterk fordel av modularisering av utdanningstilbudene og mer kontinuerlige opptaksprosedyrer enn det som har vært vanlig.

Tilpassinger i oppfølgingsrutinene

Utdanning med sykepenger kan tilpasses rutinene for oppfølging av sykmeldte med visse justeringer. Arbeids- og velferdsetaten vil ha ansvar for å utarbeide en arbeidsevnevurdering for potensielle deltagere, men da som en forenklet versjon. Dette fordi vårt forslag dreier seg om relativt kortvarige tiltak.

Vurderingen bør foreligge til eller gjennomføres senest i forbindelse med dialogmøte 2. Den bør inneholde nødvendig medisinsk dokumentasjon om hvorvidt den aktuelle deltageren kan forventes å fortsatt være 100 prosent sykmeldt, men har utsikter til å komme i arbeid igjen, og antas å være i stand til å gjennomføre utdanningen. I tillegg bør vurderingen inneholde dokumentasjon fra den sykmeldtes arbeidsgiver om tilretteleggings-/bedriftsinterne tiltak som har vært vurdert/prøvd.

Opplegget er avhengig av at arbeidsgiver i forkant har ivaretatt sitt ansvar med forebygging, tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Basert på vurderinger som arbeidsgiver sammen med arbeidstager gjør i tilknytning til arbeidet med oppfølgingsplan (innen fire uker) og dialogmøte 1 (innen sju uker), bør det senest til dialogmøte 2 foreligge en omforent avklaring når det gjelder arbeidstagere som ikke kan fortsette i sin aktuelle jobb eller heller ikke i annen stilling i virksomheten. Dette innebærer blant annet at det må lages en ny rutine for å informere Nav om dette, og at Nav kobles tidligere inn i oppfølgingsløpet for disse enn på tidspunktet for dialogmøte 2. Dersom det er åpenbart at arbeidsforholdet ikke kan fortsette, og arbeidstageren er enig i dette, bør det være åpning for at arbeidsgiver på et tidligere tidspunkt, for eksempel i etterkant av dialogmøte 1, kan varsle Nav om dette.

For sykmeldte uten arbeidsgiver vil prosessen være enklere, og de nødvendige avklaringene bør for mange av disse kunne gjøres i en tidligere fase av sykmeldingen enn på tidspunktet for dialogmøte 2.

Valg av utdanning må ta utgangspunkt i kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet. Nav har gjennom databaser over ledige stillinger mulighet til å gi informasjon om dette, og bør samtidig ha mulighet til å si nei til ønsker om utdanninger som åpenbart har begrenset anvendelse i arbeidslivet.

Tilpassing av utdanning i sykepengeregelverket

Som nevnt foran er det uklart for utvalget om forslaget forutsetter endringer i regelverket for sykepenger. Av rundskriv til folketrygdloven § 8-4 framgår blant annet at dersom det skal gis sykepenger, forutsettes det at utdanningstilbudet ikke skal tilsi behov for heldagsskole eller studium på full tid.

Vi legger til grunn at kompensasjonsnivået for dem som tar utdanning er det samme som for øvrige sykmeldte, det vil si 100 prosent sykepenger inntil 6 G. Alternativet med en lavere dekningsgrad ved deltagelse i utdanning for så kortvarige utdanningstilbud som det her er tale om, vil være administrativt ressurskrevende.

Vi legger videre til grunn at mulighet til utdanning ikke skal påvirke sykepengeperiodens lengde. Den ligger fast. Det innebærer at sykepengene opphører etter 248 dager (for arbeidstagere) selv om utdanningen ikke er avsluttet innen den tid. Det vil da være opp til den enkelte å avgjøre om man vil fullføre og ta eksamen, og finansiere gjenstående utdanningstid med egne midler eller på annen måte. Det er viktig at utdanningen isolert sett ikke bidrar til å forlenge mottak av sykepenger eller overgang til andre trygdeytelser. Dersom den som deltar i utdanning blir friskmeldt mens utdanningen pågår, må vedkommende melde seg arbeidsledig og søke jobb, eventuelt motta dagpenger/friskmeldes til arbeidsformidling. Deltagelse i utdanning skal ikke føre til en utsettelse av friskmelding. Personer som etter sykepenger er aktuelle for andre trygdeytelser for eksempel dagpenger, arbeidsavklaringspenger eller tiltakspenger mv., må få en vurdering og vedtak om dette på vanlig måte, uavhengig av om utdanningen som ble påbegynt i sykepengeperioden ikke er avsluttet på det aktuelle tidspunktet.

Hvem skal kunne ta utdanning på sykepenger?

Vi foreslår at sykepengemottagere mellom 30 og 62 år, og som har fullført og bestått videregående skole, eller mangler enkeltfag fra videregående og ønsker å ta dette, skal få tilgang til å ta utdanning på sykepenger. Det er viktig å understreke at tiltaket ikke vil være aktuelt for alle i denne aldersgruppen. Det er grunn til å anta at en ikke ubetydelig andel av de langtidssykmeldte vil velge å forbli i arbeidsforholdet heller enn å ta utdanning, selv de som vil ha små sjanser til å komme tilbake i tidligere jobb etter friskmelding. Noen vil ha mer varige og omfattende helseplager, og ikke lenger være aktuelle for arbeid og da heller ikke for utdanning i sykepengeperioden. Som nevnt inkluderer tallene også sykmeldte som har brukt opp sykepengeretten i de aktuelle periodene. De som for eksempel mister retten i tidsrommet 27–39 uker eller tidligere vil neppe være aktuelle for utdanning, da det kan bli for knapp tid til å komme i gang med utdanning.

Oppsummering av forslaget

Det foreslåtte tiltaket innebærer:

• mulighet til å ta (formell) utdanning i et omfang på inntil 15 studiepoeng hver sjette måned uten krav til noen bestemt studiebelastning

• utdanningen skal være tilgjengelig for målgruppen som en rettighet, men omfatter ikke utdanning med vesentlige skolepenger. Det forutsetter også opptak til studiet.

• valg av utdanning må ta utgangspunkt i kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet

• målgruppen er langtidssykmeldte som forventes å være 100 prosent arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade og som

  • a. er arbeidstagere som åpenbart ikke kan fortsette i jobben, og som vil trenge ny jobb

  • b. står uten arbeidsgiver

  • c. har fullført og bestått videregående skole eller mer, eller som mangler enkeltfag fra videregående, som det er mulig å ta innenfor nevnte utdanningsomfang

  • d. er mellom 30 og 62 år

  • e. antas å kunne komme i arbeid igjen, og kan gjennomføre utdanningen til tross for sine helseplager

• Utdanningen tilpasses innenfor gjeldende sykepengeregelverk og i hovedsak innenfor dagens oppfølgingsrutiner, men med enkelte justeringer.

Dersom et system for godkjenning av ikke-formell kompetanse kommer på plass, se kapittel 12, kan ordningen vurderes utvidet til også å omfatte denne typen opplæring.

15.2.5 Forventede effekter

Et tilbud om utdanning i sykepengefasen vil være spesielt relevant for personer med sammensatte utfordringer der manglende relevant kompetanse er ett av elementene. Mange av disse synes å befinne seg i gruppen langtidssykmeldte.

Å legge til rette for bedre utdanningsmuligheter mens man mottar sykepenger innebærer at arbeidsrettede tiltak kan settes inn tidligere og i en fase der det ellers skjer lite oppfølging og aktivitet. Vanligvis starter tiltaksdeltagelse på et senere tidspunkt i et stønadsforløp, ofte et stykke ut i arbeidsavklaringsperioden. For en del vil dette være for sent. Langvarig sykmelding og fravær har i seg selv en negativ innvirkning på utsiktene til friskmelding og til å komme i jobb.

Men å sette i gang utdanning vesentlig tidligere enn ved 26-ukers tidspunktet (dialogmøte 2) og da særlig for de som er i et ansettelsesforhold, kan være problematisk, av to grunner. Det vil for det første representere en mengdeproblematikk som kan være krevende å håndtere, administrativt og ressursmessig. Videre vil det innebære økt risiko for at personer som ikke skal med i målgruppen likevel blir inkludert, og at personer som burde inkluderes blir holdt utenfor. En grundig kartlegging av egnede arbeidsoppgaver gjennom tilrettelegging og organisering på tidligere arbeidsplass tar nødvendigvis tid.

Det er vanskelig å ramme inn et forslag om å ta utdanning med sykepenger uten risiko for utilsiktede konsekvenser eller misbruk. Avgrensning av målgruppen innebærer vurderinger under relativt stor usikkerhet, og for eksempel kan mangelfull medisinsk dokumentasjon gjøre det krevende å håndtere inklusjonskriteriene.

En mulig risiko er at avtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstager om å avvikle arbeidsforholdet er proforma for å få finansiert en utdanning som bedriften og arbeidstager trenger, og at arbeidstageren deretter reengasjeres når vedkommende blir friskmeldt eller kan jobbe deltid. Det er usikkert om og i hvilken grad dette vil kunne forekomme. Muligheten er tilstede, og det er neppe mulig å forhindre at det kan skje. Denne type proforma avtaler vil være vanskeligere å gjøre i offentlig sektor på grunn av krav til utlysing av ledige stillinger og gjeldende kvalifikasjonsprinsipp.

For øvrig vil arbeidsgiver ikke ha noe insentiv til å gjøre noe med et passivt ansettelsesforhold, da sykepengene ut over arbeidsgiverperioden finansieres over offentlig budsjetter. Videre har arbeidstagere i sykepengeperioden et spesielt stillingsvern og kan ikke sies opp på grunn av sykdom.

Det er vanskelig å si hvilken utdanningseffekt forslaget vil kunne gi. Mulighet til å ta inntil 15 studiepoeng med full lønnskompensasjon inntil 6 G kan i utgangspunktet framstå som relativt gunstig og derfor potensielt generere høy etterspørsel. Men for arbeidstagere som er sykmeldt fra en jobb har dette en bakside ved at de da må gi avkall på arbeidsforholdet. Dette kan være en vanskelig beslutning å ta, selv når veien tilbake virker nærmest umulig, og det er en risiko for at de kan vegre seg for å gjøre dette. «Friskmelding til arbeidsformidling» er en ordning der man kan få sykepenger i inntil tolv uker mens man søker om ny jobb, hvis alle muligheter for å komme tilbake til arbeidsplassen er forsøkt. Ordningen har eksistert i flere år, men det viser seg at få benytter seg av den (Nossen & Sørbø, 2015). Begrunnelsen er at de ønsker å beholde arbeidsforholdet i det lengste. Denne sammenligningen bør imidlertid ikke trekkes for langt. Å få (gratis) utdanning vil trolig for mange bety mer enn en tilsvarende periode med betalt jobbsøking med samme ytelsesnivå. For sykmeldte uten arbeidsgiver stiller det seg noe annerledes. De må ikke gi avkall på noe, og blant disse er det grunn til å forvente en større interesse for tiltaket. Utvalget har ikke vurdert eller forsøkt å avgrense forslaget om utdanning i forhold til ordningen «Friskmelding til arbeidsformidling».

Det er videre en risiko for at interesserte likevel ikke deltar fordi utdanningen kommer i gang så sent at den ikke er mulig å gjennomføre eller få avsluttet innen utløpet av sykepengeperioden.

Det er også mulig at gratis utdanning vil komme i stedet for utdanning som den sykmeldte ellers ville ha gjennomført i perioden uten støtte. Vi mangler opplysninger om hvor mange som i dag ev tar utdanning i sykepengeperioden, trolig dreier det seg om et svært begrenset antall.

Tilstrømmingen til utdanning vil også bero på hvordan de vurderer mulige effekter av en kompetanseheving for framtidige arbeidsmuligheter, lønnsutvikling og arbeidsforhold. Som følge av at utdanningen målrettes mot kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet, kan det forventes en viss arbeidsmarkedseffekt, men spørsmålet er om den har et stort nok omfang. Både utdannings- og arbeidsmarkedseffektene av tiltaket er følgelig usikre, og i lys av ovennevnte er det neppe grunn til å forvente betydelig deltagelse.

15.2.6 Iverksetting

Utvalget har ikke tatt stilling til hvorvidt det bør foretas endringer i lov og forskrift som følge av forslaget, men overlater til Arbeids- og sosialdepartementet/Arbeids- og velferdsdirektoratet å vurdere dette i det videre arbeid med saken.

Utvalget har heller ikke vurdert tiltaket i lys av forsøket om bruk av kompetansetiltak som er omtalt i IA-avtalen.

15.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Vi antar at forslaget ikke/i liten grad vil påvirke sykepengeutgiftene samlet sett eller andre utgifter til livsopphold over folketrygden. Sykepengeperioden ligger fast, og de som ikke får gjennomført hele utdanningen innen de blir friskmeldt eller innen periodens utløp må eventuelt finansiere gjenstående utdanning med egne midler eller søke støtte fra Lånekassen. Som nevnt foran legger utvalget til grunn at det ikke skal være noen automatikk i rett til/muligheter for utdanning ved eventuell overgang til andre trygdeytelser, som for eksempel dagpenger, arbeidsavklaringspenger eller på tiltakspenger.

Utvalget regner med at kostnadene derfor primært vil dreie seg om merutgifter til selve utdanningen. Også her har vi lagt til grunn kostnadene av en student slik Reiling mfl. (2014) beregnet dem (se vedlegg 4). Med 10 studiepoeng tilsvarer dette om lag 33 400 kroner per deltager. Med de avgrensningene som er gjort foran når det gjelder hvem som kan ha rett til utdanning med sykepenger, vil målgruppen være vesentlig mindre enn de totalt om lag 56 000 langtidssykmeldte som framgår i tabell 15.3. Ser vi kun på aldersgruppen 30–59 år, som ligger nærmere aldersavgrensningen av målgruppen (30–62 år), er vi nede i om lag 40 000 langtidssykmeldte med og uten arbeidsgiver samlet, jamfør tabell 15.4. Vi mangler data til å kunne anslå en mer presis størrelse på målgruppen for tiltaket.

Gitt at ti prosent av de 4 810 langtidssykmeldte uten arbeidsgiver i aldersgruppen 30–59 år tar utdanning, tilsvarer det 481 personer pr. år. Andelen som tar utdanning blant langtidssykmeldte som i utgangspunktet er i et arbeidsforhold, kan antas å være lavere. Dersom 2,5 prosent av de langtidssykmeldte med arbeidsgiver i aldersgruppen 30–59 år tar utdanning, tilsvarer det 870 personer pr. år. Legges disse tallene til grunn, kan kostnadene, gitt at alle tar ti studiepoeng, anslås til omlag 45 millioner kroner på årsbasis. Beregningene er oppsummert i tabell 15.4.

Utdanning med sykepenger vil kreve en del saksbehandling på Nav-kontorene, blant annet som følge av behov for økt samhandling med sykmeldte, arbeidsgivere og behandlende lege både i forkant av dialogmøte 2, på selve møtene og i noen grad i etterkant. Forslaget tilsier også behov for mer samhandling med utdanningssektoren. Forslaget vil generere økt behov for legetjenester.

15.3 Ny videregående opplæring på dagpenger

Et utdatert fagbrev kan sidestilles med mangelfull grunnutdanning. De som ikke lenger har kompetanse som er etterspurt, står på mange måter like svakt på arbeidsmarkedet som dem som ikke har fullført videregående skole.

Vi foreslår derfor at Livsoppholdsutvalgets løsning også gjøres gjeldende for dagpengemottagere som har et utdatert fagbrev og som har behov for å ta videregående opplæring på nytt. Forslaget omfatter både mulighet til å ta et nytt fagbrev som er etterspurt i arbeidsmarkedet og studiespesialisering.

15.3.1 Problembeskrivelse

Livsoppholdsutvalget har fremmet forslag om at personer som mangler grunnleggende opplæring skal kunne ta grunnskole og videregående skole samtidig som de mottar dagpenger (NOU 2018: 13).

Forslaget er begrunnet med at denne gruppen har lange arbeidsledighetsperioder og høy sannsynlighet for permanent tilbaketrekning fra arbeidslivet, og at mer formell opplæring for disse vil kunne ha positive arbeidsmarkedseffekter. Samtidig er de privatøkonomiske insentivene til å ta formell opplæring svake for denne gruppen.

Livsoppholdsutvalget har kun sett på ledige som trenger å gjennomføre grunnutdanning, og ikke ledige som for eksempel har behov for å ta videregående på nytt, eksempelvis nytt fagbrev, fordi den tidligere utdanningen ikke lenger er etterspurt eller er utdatert, og følgelig er en vesentlig grunn til ledigheten. Grunnen til at tidligere utdanning ikke lenger gir arbeidsmuligheter kan være den teknologiske utviklingen eller andre forhold i arbeidslivet som stiller andre og nye krav til kompetanse enn det som tidligere var gangbart i faget.

15.3.2 Dagens situasjon

Livsoppholdsutvalgets forslag

Livsoppholdsutvalget legger med visse unntak gjeldende dagpengeregelverk til grunn for sine forslag. Sentrale bestemmelser i dette regelverket er blant annet vilkår om at man må ha vært yrkesaktiv med inntekt over en viss størrelse for å ha rett til dagpenger, ha fått redusert arbeidstiden med minst 50 prosent, være 19 år og over, og som hovedregel bo og oppholde seg i Norge. I gjennomsnitt tilsvarer dagpengene 62,4 prosent av tidligere inntekt før skatt, for inntekter inntil 6 G. Lengden av maksimal dagpengeperiode avhenger av tidligere inntekt før skatt, med en lang periode og en kort periode på henholdsvis 104 uker og 52 uker. De som mottar dagpenger må være disponibel for arbeidsmarkedet, det vil si være registrert som arbeidssøker og være reell arbeidssøker. Vi viser til nærmere omtale av dagpengeregelverket i kapittel 15.1.2.

Livsoppholdsutvalgets forslag går ut på at arbeidsledige kan kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid, med sikte på fullføring av grunnskole- og/eller videregående opplæring. Dagpenger under opplæring skal være en rettighet for ledige med dagpengerettigheter som ikke har fullført og bestått grunnskole- og/eller videregående opplæring. Livsoppholdsutvalgets foreslo en redusert dagpengesats under opplæringen, tilsvarende om lag 60 prosent av ordinær sats, uavhengig av hvor lang dagpengerett de har. Ved vurderingen av nivå la utvalget til grunn at satsen skal gi omtrent den samme forventede utbetaling enten man velger utdanning eller arbeidssøking. Dette for å unngå at satsen vil framstå som så lukrativ at den kan bidra til økt innstrømming til utdanning av personer som ellers vil ha gode sjanser til å få arbeid på egen hånd, samtidig som finansieringen målrettes mot dem som er motivert for utdanning.

Livsoppholdsutvalget legger til grunn at personer som velger å ta grunnutdanning med (reduserte) dagpenger, også vil være kvalifisert for støtte fra Lånekassen, i form av stipend og eventuelt lån. Gitt samspillet mellom dagpengegrunnlaget og støtte fra Lånekassen når dagpengesatsen er redusert til 60 prosent av ordinær sats, vil de som har et dagpengegrunnlag på mer enn 2,4 G (om lag 330 000 kroner) gradvis komme dårligere ut med stigende dagpengepengegrunnlag om de velger utdanning og støtte fra Lånekassen, sammenlignet med dem som mottar full dagpengesats. De som har et lavere dagpengegrunnlag enn 2,4 G kommer bedre ut ved å velge utdanning.

Av andre viktige elementer i forslaget er blant annet at rett til dagpenger under utdanning avgrenses til helt ledige i alderen 30–55 år. Videre at det gjøres unntak fra kravene om å være disponibel for arbeidsmarkedet og reell arbeidssøker mens utdanningen pågår. Livsoppholdsutvalget legger også til grunn at opplæringen i hovedsak tilpasses varighetsbegrensningene i gjeldende regelverk og at den tidligst kan påbegynnes etter tre måneders arbeidssøkerperiode (karensperiode).

Utvidelse av voksenretten

Ungdom som har gjennomgått grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har lovfestet rett til videregående opplæring. Ungdomsretten gjelder ut det skoleåret som begynner det året du fyller 24 år. Fra og med fylte 25 år har man voksenrett. Retten gjelder for personer som har fullført grunnskolen eller tilsvarende i Norge, men ikke fullført videregående opplæring. Retten gjelder også dersom man har fullført videregående opplæring i et annet land, men ikke får godkjent denne opplæringen i Norge.

Hvis man allerede har fullført videregående opplæring, har man derimot ingen rett til å ta den på nytt, heller ikke om det dreier seg, som i dette tilfelle, om et annet fagbrev eller studiespesialisering fordi det fagbrevet man har er utdatert. Fylkeskommunene kan likevel velge å gi plasser til dem som ikke har rett.

I kapittel 16.3 foreslår utvalget at retten til videregående opplæring utvides. Med mindre en slik rett er på plass, må Nav i disse sakene ha tett dialog og samarbeide med fylkeskommunene som har ansvaret for videregående skole, for å sikre at det er skoleplasser tilgjengelig når behovet melder seg.

15.3.3 Målgruppe

Målgruppen for tiltaket er arbeidsledige med dagpengerettigheter som har utdanning på videregående skoles nivå og et fagbrev som ikke lenger er relevant i det norske arbeidslivet.

15.3.4 Konkret utforming

Utvalgets forslag går ut på å utvide retten til å ta utdanning på dagpenger for arbeidsledige som allerede har gjennomført og bestått videregående skole. Utvidelsen legger opp til å følge rammene foreslått av Livsoppholdsutvalget for gruppen som ikke har videregående skole fra før. Forslaget begrenses imidlertid til å gjelde bare en del av de som har utdanning på videregående nivå. For å redusere ordningens potensiale for misbruk, avgrenses tiltaket til de som har et fagbrev som Nav vurderer til å være utdatert.

Det foreslåtte tiltaket innebærer følgende:

• Arbeidsledige med dagpengerettigheter som har et utdatert fagbrev, får rett til dagpenger for å ta en ny videregående utdanning. Retten avgrenses til helt ledige dagpengeberettigete som bor og arbeider i Norge, inklusiv tilsvarende EU/EØS-borgere, og som er i alderen 30–55 år.

• Mens de tar utdanningen vil de få en dagpengesats tilsvarende 60 prosent av ordinær sats, uavhengig av hvor lang dagpengeperiode de har rett til, som kan kombineres med støtte fra Lånekassen.

• Dagpenger til den aktuelle målgruppen tilpasses varighetsbegrensningene i gjeldende dagpengeregelverk. Den korteste gjenstående varigheten på dagpenger for disse settes til tre måneder etter fullført planlagt opplæring med dagpengesats tilsvarende som for aktivt arbeidssøkende.

• Opplæring med dagpenger kan tidligst starte opp etter tre måneders arbeidssøkerperiode, og de vil slippe krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet mens de deltar i utdanningen.

• I likhet med Livsoppholdsutvalgets forslag legger vi til grunn at Nav, i samarbeid med brukeren, utarbeider en realistisk utdanningsplan for den enkelte, et opplegg for oppfølging, og at regelverket for sanksjonering også gjøres gjeldende for denne gruppen.

• Nav får i oppgave å framskaffe pålitelig informasjon om kompetanse og yrker som ikke lenger er etterspurt i markedet og som derfor kan karakteriseres som utdatert.

Utvalget forutsetter følgelig at de samme avgrensningene og vilkårene som foreslått av Livsoppholdsutvalget legges til grunn også for dem som trenger ny videregående opplæring på grunn av utdatert fagbrev.

Det er ikke uten videre klart hva som skal til for å karakterisere et fagbrev som utdatert, og det finnes i dag ikke noe statistikk over utdaterte fagbrev, eller hvor mange personer det kan dreie seg om som er i denne situasjonen. Fagbrev som markedet definitivt ikke lenger etterspør må kunne anses for utdatert, men så vil det være noen yrker/fag som befinner seg i et grenseland med marginal/svært lav etterspørsel, og som mer eller mindre er på vei ut.

Utvalget legger til grunn at Nav, som forvalter dagpengeregelverket, kan ha som oppgave å framskaffe pålitelig informasjon om kompetanse og yrker som ikke lenger er etterspurt i markedet og som derfor kan karakteriseres som utdatert. Dette er informasjon som blant annet bør kunne hentes fra databaser de har over ledige stillinger. Vi foreslår derfor at Nav lager en oppdatert oversikt/et register på nasjonalt nivå over utdaterte fag/yrker som Nav-kontorene kan benytte når de skal fatte vedtak, blant annet for å sikre en enhetlig praksis på landsbasis.

Vi forutsetter at Nav legger til grunn en streng praksis når det gjelder hva som skal anses for utdatert. Det er ikke tilstrekkelig at etterspørselen er liten og avtakende, fagbrevet/yrket må være åpenbart utdatert.

15.3.5 Forventede effekter

Utvalget antar at rett til dagpenger for å ta videregående opplæring på nytt som følge av utdatert fagbrev, vil være en attraktiv mulighet for dem det gjelder. Målgruppen har allerede gjennomført en utdanning på tilsvarende nivå, og antas å ha evne til å utarbeide en realistisk plan i samarbeid med Nav-kontoret, og å gjennomføre utdanningen som planlagt.

Dagpengesatsen på 60 prosent av ordinær sats vil gi omtrent den samme forventede utbetalingen enten en velger utdanning eller arbeidssøking. De som er motivert for utdanning, som trolig vil være tilfelle for denne gruppen, kan forventes å velge dette heller enn å søke på ledige jobber på grunnlag av en kompetanse som ikke lenger er etterspurt i markedet, og følgelig med usikkert resultat.

De økonomiske betingelsene under utdanningen vil kunne ha betydning for utdanningseffekten. Redusert dagpengesats kombinert med støtte fra Lånekassen vil kunne sikre en rimelig livsoppholdsinntekt. En streng praktisering fra Nav-kontorenes side med hensyn til hvilke fagbrev som skal anses som utdatert, og kravet om en tre måneders arbeidssøkerperiode i forkant av utdanningen, vil målrette tilbudet mot dem som har et reelt behov, og luke ut de som kun ønsker å delta for å få stønad i en lengre periode enn de ville ha fått som aktive arbeidssøkere. Det ligger også et insentiv til å velge opplæring ved at de får mulighet til en ekstra periode på inntil tre måneder etter opplæring med jobbsøking med fulle dagpengerettigheter.

Arbeidsmarkedseffekten vil kunne være todelt. Det vil være færre overganger til jobb blant dem som er under utdanning fordi de da ikke er aktive arbeidssøkere. På den annen side er det grunn til å anta at utdanningen vil øke den enkeltes jobbmuligheter etter gjennomføring, spesielt dersom man har valgt et fagbrev som er sterkt etterspurt i arbeidsmarkedet.

15.3.6 Iverksetting

Forslaget forutsetter endringer i dagpengeregelverket.

Utvalget mener at tiltaket egner seg for utprøving og i kapittel 17 beskriver vi nærmere hvordan. Utprøvingen er egnet for å undersøke i hvilken grad personer med utdaterte fagbrev faktisk velger å benytte ordningen («utdanningseffekt») og hvorvidt dette styrker deres arbeidsmarkedstilknytning etter fullført utdanning («arbeidsmarkedseffekt»). Vi foreslår at ordningen i utprøvingen forbeholdes personer født mellom 1970 og 1980. Det er også mulig å benytte en geografisk avgrensing. Utvalget har i beregningen lagt til grunn at 300 personer deltar i utprøvingen årlig.

15.3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnadene over offentlige budsjetter består av utgifter til økt dagpengeutbetalinger. Vi ser bort i fra kostnadene knyttet til selve opplæringen. Selv med redusert dagpengesats vil man kunne forvente at dagpengeutbetalingene til de som velger utdanning vil øke som følge av at mottaksperioden forlenges.

Den som benytter seg av tilbudet om å ta videregående opplæring på nytt, kan for eksempel trenge ett år til dette på redusert dagpengesats. I tillegg kommer tre måneders jobbsøking på full dagpengesats før og eventuelt etter skolegangen, til sammen 1½ år med dagpenger.

For å illustrere kostnadsbildet med opplæring, er det i Livsoppholdsutvalgets rapport brukt et eksempel der en sammenligner en gjennomsnittsperson med et dagpengegrunnlag på 4 G som henholdsvis tar videregående opplæring og er arbeidsledig på ordinære dagpenger (NOU 2018: 13). Livsoppholdsutvalget finner at den årlige merkostnaden vil være omkring 125 000 kroner pr. deltager som tar utdanning. Merutgiftene skyldes at den som tar utdanning har tre måneder før og etter på full dagpengesats, og at vedkommende er unntatt fra aktivitetskravet mens utdanningen pågår.

De samlede kostnader for det offentlige vil bero på antallet ledige som har et utdatert fagbrev og som ønsker å ta en ny utdanning med dagpenger, og hvordan vilkåret «utdatert» praktiseres av Nav. Som nevnt forutsetter utvalget at Nav legger opp til en streng praksis. Utvalget er ikke kjent med at det foreligger undersøkelser eller statistikk som kan si noe om dette. Forutsatt 300 dagpengemottagere årlig med utdatert fagbrev som ønsker å ta nytt fagbrev, kan kostnadene for det offentlige ved utdanningen – med utgangspunkt i nevnte eksempel – bli i størrelsesorden 37,5 millioner kroner, se tabell 15.5. Det er grunn til å anta at antall og kostnader vil være høyest kort tid etter at tiltaket blir implementert, og etter hvert avta. Behovet vil ellers være påvirket av omstillingstakt og omfang av teknologiske endringer i arbeidslivet framover.

Nav-kontorene vil trenge ekstra ressurser til administrasjon av tiltaket. Det dreier seg blant annet om økt samhandling med skolemyndighetene på fylkesnivå, lage opplæringsplan sammen med brukeren og følge opp vedkommende under og etter utdanningen. Arbeids- og velferdsetaten vil også få merarbeid i forbindelse med innhenting av informasjon om utdaterte fagbrev, og vedlikeholde/oppdatere oversikt/ register over denne type fag/yrker som Nav-kontorene skal legge til grunn når de fatter vedtak. Vi har ikke tallfestet Navs administrative kostnad.

16 Tilgang og opptak til utdanning

Å ha tilgang og å kunne bli tatt opp til utdanning, er en forutsetning for å kunne delta. Det finnes i dag flere måter å bli tatt opp i det formelle utdanningssystemet på. Opptak er vanligvis basert på prestasjoner fra tidligere gjennomført utdanning. I tillegg finnes det flere opptaksmuligheter som også inkluderer kompetanse tilegnet i arbeidslivet og på andre arenaer som vurderingsgrunnlag for opptak. Imidlertid er det mulig å gjøre mer for å bedre tilgangen og opptaksmulighetene til formell utdanning.

Dette kapitlet ser på tiltak for formalisering av kompetanse, opptak til høyere utdanning og utvidede rettigheter til videregående opplæring. Kapittel 16.1 tar for seg det norske systemet for realkompetansevurdering. Ordningen er et viktig virkemiddel for å legge til rette for livslang læring for voksne. Kapittel 16.2 handler om å utvide muligheten for å ta enkeltemner ved universitet eller høyskole for personer uten (dokumentert) studiekompetanse. I kapittel 16.3 presenteres forslag om å utvide retten til yrkesfaglig opplæring selv om man har fullført videregående opplæring tidligere.

16.1 Bedre system for realkompetansevurderinger

Til tross for at Norge har hatt et system for vurdering av realkompetanse i snart tyve år, er det mye som gjenstår for en enhetlig og effektiv praksis. Utvalget mener det finnes en rekke forbedringspunkter for dagens ordning. Samtidig anser utvalget at det har vært utenfor mandatbeskrivelsen å gjøre en omfattende evaluering av systemet som helhet. Blant annet er det som gjøres i grunnskolen holdt utenfor i denne sammenheng. Kapitlet inneholder flere forslag for å forbedre ordningen i videregående opplæring og for fagskoler, høyskoler og universitet: utvikling av digitale hjelpeverktøy, økonomisk støtte til å utvikle lokal praksis og erfaringsutveksling mellom institusjonene, utvidet mulighet til å bli realkompetansevurdert og bedre statistikkinnsamling.

Kapittel 16.1.1 beskriver dagens situasjon nærmere og kapittel 16.1.2 peker på hva utvalget ønsker å oppnå på feltet. Kapittel 16.1.3 beskriver dagens regelverk. Kapittel 16.1.4 skisser de konkrete forslagene for å forbedre systemet for ordningen og kapittel 16.1.5 tar for seg forventede effekter av forslagene. Kapittel 16.1.6 går nærmere inn på hvordan tiltakene kan iverksettes. Kapittel 16.1.7 ser på de økonomiske og administrative konsekvensene av de foreslåtte endringene.

16.1.1 Problembeskrivelse

Dagens arbeidsliv stiller høye krav til formell kompetanse og profesjonelle ferdigheter. Siden læring også finner sted i uformelle settinger i arbeidslivet eller på fritiden, og gjennom ikke-formell læring som kurs eller seminarer som ikke er studiepoenggivende, er det derfor viktig at det finnes muligheter for å få anerkjent og dokumentert også den kompetansen.

Et system for vurdering av realkompetanse på alle utdanningsnivåer ble innført i Norge i kjølvannet av kompetansereformen i 1998 (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Realkompetansevurdering blir brukt både ved opptak til og/eller avkorting av formell utdanning. Det skal bidra til økte muligheter for opptak til utdanning, mer effektive studieløp for den enkelte og bedre vekslingsmuligheter mellom utdanning og jobb. Ordningen anerkjennes som et viktig virkemiddel for livslang læring, og løftes fram i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som sentral for voksnes læringsmuligheter og god bruk av kompetanse i arbeidslivet.

Fokus på ordninger for realkompetansevurdering har vært økende internasjonalt de siste årene. I 2012 kom en anbefaling fra Ministerrådet i EU om verdsetting av ikke-formell og uformell læring. Den oppfordrer alle medlemslandene til å få på plass et system for realkompetansevurdering innen utgangen av 2018 (The Council of the European Union, 2012). Som en oppfølging satte Sverige ned en nasjonal delegasjon for perioden 2015–2019 for å videreutvikle sin godkjenningsordning (Utbildningsdepartementet, 2015). At det i Sverige ble satt ned en egen delegasjon som skal vurdere ordningen vitner om at det både er en prioritert satsning, men også at det er et omfattende område som krever en grundig gjennomgang.

NIFU leverte i juni 2018 rapporten «Realkompetansevurdering: En studie av systemet for vurdering av realkompetanse i utdanning og arbeidsliv» (Olsen mfl., 2018). Deres gjennomgang av det norske systemet viser at en rekke tiltak er iverksatt for å forbedre kjennskap til det, og for å etablere gode rutiner for vurdering av realkompetanse. En av hovedkonklusjonene er imidlertid at det er mye arbeid som gjenstår både i utdanningssystemet og arbeidslivet før det er etablert et velfungerende nasjonalt system for dokumentasjon og vurdering av realkompetanse. Mange av utfordringene de peker på minner om hva som har kommet fram i evalueringen av det svenske systemet, blant annet knyttet til manglende standardisert praksis, insentiver for gjennomføring av realkompetansevurderinger i UH-sektoren og informasjon om praktisering av ordningen (SOU 2017:18).

Selv om manglende standardisert praksis framstår som en utfordring, er det ikke nødvendigvis fullt ut mulig eller ønskelig å etablere en standard. For det første ligger det som premiss for hele vurderingen at det skal tas utgangspunkt i den enkeltes situasjon. I tillegg kommer utdanningsinstitusjonenes uavhengighet tydelig fram i dette. For høyere utdanning, men også i fagskolene, kan man ikke anta at ulike studier og fag fungerer på samme måte og kan tilnærmes likt i gjennomføring av en realkompetansevurdering. Universiteter og høyskoler er organisasjoner der faglig identitet og tradisjoner spiller en viktig rolle, og vurdering av kompetanse skjer på fagenes premisser. Tilsynelatende samme fag på ulike institusjoner kan være innholdsmessig svært forskjellige og ulike fag på samme institutt kan ikke nødvendigvis tilnærmes likt. Så selv om det etterlyses en mer enhetlig praksis, gjør disse forholdene at ordningen bare til en viss grad kan standardiseres både på tvers av institusjoner og innad på samme institusjon.

I videregående opplæring forholder det seg annerledes, da en persons realkompetanse skal vurderes opp mot kompetansemålene spesifisert i de nasjonale læreplanene for fag i videregående opplæring. Utbyttet i et fag på videregående nivå skal være lik uavhengig av hvor man har tilegnet seg kunnskapen. Flere kilder og innspill til utvalget peker likevel på at det er betydelige praksisforskjeller mellom fylker (Olsen mfl., 2018; Norske utdanningssentre, 2019). Liedutvalgets første rapport om struktur og innhold i videregående opplæring bekrefter også dette (NOU 2018: 5). Deres funn viser at fylkene registrer realkompetansevurderinger på ulike måter dels fordi de legger ulike definisjoner til grunn for registreringen. Det kan være en utfordring med tanke på standardisert praksis, hvis man ikke engang er enige om hva en realkompetansevurdering er. Det gir også et dårlig utgangspunkt for statistikk og øvrig informasjonsgrunnlag for ordningen. På et overordnet nivå bidrar det til å svekke tilliten til ordningen.

Prosessen rundt en realkompetansevurdering oppleves som tidkrevende både for søkeren og for institusjonene. Det er derfor verdt å stille spørsmålstegn ved om det er gode nok insentiver for å gi avkorting av utdanning på bakgrunn av realkompetanse. For utdanningsinstitusjonene og fylkeskommunene innebærer det kun utgifter.

Ved fagskoler og høyere utdanning stilles det større krav enn i videregående skole til at det er søker som selv må dokumentere sin kompetanse. Varierende kvalitet på dokumentasjonen søkerne sender inn medfører utfordringer for institusjonene. Noe av årsaken er at mange søkere finner det vanskelig å forstå prosessen og hvilken dokumentasjon som trengs (Olsen mfl., 2018). Videre involverer vurderingen av det innsendte materialet ofte flere instanser og en rekke ulike personer, både faglige og administrative ansatte. Det stiller krav til gode systemer, rutiner og retningslinjer. Per i dag finnes det ingen enhetlig praksis som går på tvers av institusjoner i UH-sektoren eller IKT-systemer som ivaretar felles behov i forbindelse med opptak. Det er med andre ord rom for effektiviseringsgevinster. I videregående skoler er IKT-systemene som brukes i forbindelse med realkompetansevurderinger så dårlige og upålitelige at det svekker behandlingen (Olsen mfl., 2018).

En annen hovedkonklusjon fra NIFUs rapport er at det mangler et godt system som innhenter data om bruken av de ulike ordningene, og om hvilket utbytte den enkelte søker faktisk har. På fagskolenivå og universitets- og høyskolenivå finnes det ingen nasjonal statistikk om avkorting eller hvorfor man ikke var kvalifisert for opptak på bakgrunn av realkompetanse. Fravær av denne type informasjonsgrunnlag for ordningen gjør det vanskelig å vurdere verdien av den og veien videre. I NOU 2018: 15 påpekes det som nevnt over at statistikken for realkompetansevurderinger på videregående nivå trolig også er svært mangelfull. Mange fylkeskommuner registrerer ikke på en slik måte at aktiviteten blir inkludert i den offisielle statistikken. Manglende felles definisjon løftes fram som en årsak.

Siste tilgjengelige tall viser at det ble gjennomført 3 085 realkompetansevurderinger for skoleåret 2015/2016 på videregående nivå (Kompetanse Norge, 2016b). 77 prosent av disse var innenfor yrkesfag. Selv om denne statistikken er mangelfull, er det likevel utvalgets vurdering at antall realkompetansevurderinger på dette nivået er altfor lavt. Til sammenligning startet rundt 19 000 nye personer over 25 år i videregående opplæring i 2015/2016 (Kompetanse Norge, 2016c). Det er sannsynlig at de fleste av disse har opparbeidet seg kompetanse utenfor det norske skolesystemet og dermed er aktuelle for realkompetansevurdering. En annen side ved dette er at alle voksne som ikke har fullført videregående opplæring eller blir henvist av offentlige instanser slik som Nav, faktisk har rett til å bli realkompetansevurdert. Det kan vitne om en alvorlig forsømmelse av voksnes rett til tilpasset videregående opplæring.

I UH-sektoren er statistikken for opptak langt bedre, da dette registreres når den enkelte søker gjennom Samordna opptak eller lokalt ved institusjonen. I 2016 var det totalt 6 076 som søkte opptak til høyere utdanning med realkompetanse (Kompetanse Norge, 2016b). 46 prosent av disse ble vurdert som kvalifiserte. At mange ikke er kvalifiserte skyldes at flere av dem som søker viser seg å allerede ha generell studiekompetanse (Olsen mfl., 2018). Hvor mange dette gjelder finnes det imidlertid ikke tall på. 24 prosent, eller 1 458, av de som søkte på bakgrunn av realkompetanse takket ja til studieplass. Ifølge tall fra Samordna opptak utgjorde personer som søkte om opptak på bakgrunn av realkompetanse åtte prosent av den totale søkermassen på 25 år eller eldre det året (Samordna opptak, 2018a).

Realkompetansevurdering er relativt hyppig brukt i fagskolesektoren, og det er en høyere andel studenter som tas opp på grunnlag av realkompetanse til fagskoler enn til universiteter og høyskoler. Statistikkgrunnlaget er imidlertid også her svært mangelfullt. I 2015 var det hos fem prosent av studentene ikke registrert opptaksgrunnlag i det hele tatt (Meld. St. 9 (2016–2017)). Samme oversikt viser at ni prosent av søkerne til fagskolene det året hadde fått opptak basert på realkompetanse. Mange av dem var imidlertid ikke klar over at de var tatt opp på bakgrunn av dette (Olsen mfl., 2018). Blant de som søkte opptak basert på realkompetansevurdering, er eldre arbeidstagere som ønsker å skifte karriere, yngre søkere som ikke har fullført videregående, og innvandrere med en blanding av utdanning og arbeidserfaring hyppig representert.

Realkompetansevurdering er løftet fram som særskilt viktig i integreringssammenheng, blant annet i Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Personer som innvandrer til Norge vil i varierende grad ha behov for videre kvalifisering og/eller komplettering av sin kompetanse for å få innpass i norsk arbeidsliv. I dag finnes det en rekke ordninger i Norge som sørger for at innvandrere kan søke om godkjenning av sin formelle kompetanse fra hjemlandet. Blant disse er eksempelvis NOKUTs ordning for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Sistnevnte omfatter imidlertid kun et utvalg av yrker og land. Mangelfull dokumentasjon på fullført formell opplæring fra hjemlandet og kompetanse som havner utenfor NOKUTs godkjenningsordninger gjør at realkompetansevurdering er særlig aktuelt for innvandrere. De aller fleste av dem vil også ha behov for norskspråklig kompetanse. Det er derfor en tilleggsutfordring at informasjon om realkompetansevurdering er varierende mellom ulike instanser og fylker, og at mesteparten av den skriftlige informasjonen er på norsk.

16.1.2 Mål

For å styrke systemet for realkompetansevurdering er det viktig at prosessene blir mer ensrettede og effektive for de involverte og at statistikkgrunnlaget bedres betraktelig. Det vil kunne gi økt bruk av og større legitimitet til ordningen. Det er likevel viktig å anerkjenne at vurdering av realkompetanse av natur er vanskelig å standardisere fordi en vurdering nødvendigvis må ta utgangspunkt i den som søker og hva det søkes om. Selv om årsaken til at personer ønsker en realkompetansevurdering kan være nokså lik, så vil vurderingen kreve ulike tilnærminger avhengig av hvem som søker, med hvilken bakgrunn det søkes i og om det er mot kvalifikasjoner i videregående opplæring, fagskoler, høyere utdanning eller arbeidslivet.

For at ordningen skal bli brukt er den nødt til å være kjent. I et arbeidsmarked som stiller økte krav til formell kompetanse og hvor utdanning på videregående nivå regnes som et minimum, er personer som ikke har fullført videregående opplæring en særlig viktig gruppe å nå. Det er da alvorlig at personer med lavest formell utdanning og med potensielt størst utbytte av ordningen er den gruppen som ordningen er minst kjent for (OECD, 2008). Utvalget mener at det at informasjon er tilgjengelig på internett ikke er nok. Nav, de offentlige karrieresentrene og øvrige aktører aktuelle kandidater møter er viktige for å spre informasjon om ordningen. Disse aktørene er derfor viktig å involvere for å gjøre ordningen mer kjent. Mange av dem som innvandrer til Norge har behov for å formalisere tidligere opparbeidet kompetanse gjennom utdanning og arbeidsliv fra et annet land. Et særlig fokus på grupper som ikke har like gode forutsetninger for å tilegne seg informasjon på norsk er derfor også nødvendig for å bidra til økt kjennskap og bruk av ordningen.

De ulike nivåene i utdanningssystemet vil til dels ha ulike behov. I videregående skole kan realkompetanse være en måte å oppnå sluttkompetanse på, mens ordningen i fagskoler og høyere utdanning i hovedsak fungerer som en måte å få opptak og eventuelt avkorting av studier på. Behovene vil også variere innad på de ulike nivåene, mellom institusjoner og også innad på én og samme institusjon. Felles er likevel at tidsbruk er et viktig hinder i praktisering av ordningen. Et mål for arbeidet med å videreutvikle ordningen må derfor være at det skal bidra til en mer effektiv prosess for de involverte. Det å sikre god informasjonsflyt og koordinering mellom instanser som gjennomfører realkompetansevurdering må vektlegges.

De som søker opptak til og/eller fritak for deler av et studieprogram på en fagskole, høyskole eller universitet har selv ansvar for å dokumentere sin kompetanse overfor institusjonen. Det bør stilles krav om et system som ivaretar informasjonsflyten mellom søker og søknadsbehandler på en god måte. Utvalget mener at det også kan være mye å hente ved å bidra til bedre prosesser mellom institusjonene det søkes om opptak til. Som for ordinære studenter kan realkompetansesøkere sette opp inntil ti ulike studier i søknaden sin gjennom Samordna opptak. Arbeidet administreres fra institusjonen som står som førstevalg på søknaden. Det betyr at det i ytterste tilfelle er ti ulike institusjoner som skal realkompetansevurdere søkeren opp mot sitt studieprogram og medfører samhandling på tvers.

Liedutvalget støtter at realkompetansevurdering er et krevende område som det er behov for å se nærmere på (NOU 2018: 15). Spesielt løfter de fram det lave nivået på antall vurderinger som gjennomføres på videregående opplæring-nivå. I tillegg til å øke omfang av vurderinger, handler utviklingen av feltet om å øke kvaliteten på selve vurderingene. Å finne gode og effektive metoder for å vurdere en persons kompetanse er en viktig forutsetning for å øke tilliten til ordningen. Området er fortsatt underutviklet og ofte drevet av ildsjeler på de enkelte institusjonene. Utvalget mener at virkemidler må rettes både lokalt og nasjonalt for å øke kvaliteten på vurderingene.

Mangelfull statistikk på antall realkompetansevurderinger som gjennomføres, samt nesten fraværende informasjon om avkorting av utdanning, er også en utfordring. Det gjør det vanskelig å videreutvikle feltet på en god måte og synliggjøre verdien av ordningen. Det er derfor avgjørende at det kommer på plass felles definisjoner og gode systemer og rutiner for rapportering.

16.1.3 Dagens regelverk

Retten til realkompetansevurdering er fastsatt i opplæringsloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven. For universitet og høyskole, kan voksne som er 25 år eller eldre og som ikke har generell studiekompetanse, søke om opptak på bakgrunn av realkompetanse, jf. forskrift om opptak til høyere utdanning § 3-1. Man kan søke enten via Samordna opptak eller lokalt ved en institusjon. I begge tilfeller er det institusjonen som det søkes om opptak til som gjennomfører vurderingen mot egne studieplaner.

Det er opp til det enkelte lærested å avgjøre hvilke krav som skal stilles til realkompetanse. Felles for de fleste er at det stilles krav til ferdigheter i norsk og engelsk på nivå med videregående opplæring. Det er også vanlig å stille krav om minimum fem års fulltids praksis, eller en kombinasjon av praksis og utdanning. Mange stiller også krav om at søker skriftlig må redegjøre for motivasjonen for studiet.

Godkjent opptak på bakgrunn av realkompetanse vil bare gjelde den høyskolen eller det universitet som har godkjent realkompetansen, og bare det emnet eller studieprogrammet det er søkt opptak til. Alle som har fått plass i høyere utdanning har videre rett til å søke om fritak fra deler av utdanningen på bakgrunn av realkompetanse. Studenten må selv søke om fritak direkte til studiestedet.

Også fagskoler er ansvarlige for å tilby og gjennomføre realkompetansevurdering, enten som grunnlag for opptak eller fritak. Det er opp til fagskolene selv å fastsette kriterier for realkompetansevurdering, jf. fagskoleloven § 4 annet ledd. Felles er at det kun er personer som er 23 år eller eldre i opptaksåret og ikke oppfyller kravene til generell studiekompetanse som kan søke om opptak basert på realkompetanse. Det finnes flere veiledninger som skal bistå fagskolene i arbeidet med realkompetansevurderingen. I Meld St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden, signaliserer regjeringen imidlertid flere utfordringer med dagens opptakssystem for fagskoler. I tillegg til å foreslå et samordna opptak og en felles opptaksforskrift, herunder generelle bestemmelser om realkompetansevurdering, ønsker de å utvikle en veiledning for realkompetansevurdering ved fritak.

Realkompetansevurdering brukes sjelden som grunnlag for rangering av søkere til høyere utdanning eller fagskoler, eller for å gi avkorting av studieløp, selv om regelverket åpner opp for det. I praksis innebærer det at personer som søker om opptak til fagskoler og høyere utdanning på bakgrunn av realkompetanse i mange tilfeller bare får innpass hvis det er ledige plasser etter at de med beregnet poengscore er tildelt plass, eller at et visst antall forbeholdes personer kvalifisert på bakgrunn av realkompetanse.

For realkompetansevurdering på videregående opplæring-nivå kom det nasjonale retningslinjer i 2014 (Utdanninsdirektoratet, 2014). Ansvaret for gjennomføring av realkompetansevurderingen ligger hos fylkeskommunen. Realkompetansevurdering gir muligheter for godkjenning av hele fag, deler av fag eller kompetansemål, men ikke hele lærefag.

Voksne med rett til videregående opplæring har en lovfestet rett til å bli realkompetansevurdert gratis. I forskrift til opplæringsloven § 6-46 heter det at resultatet av realkompetansevurderingen skal danne grunnlaget for opplæringstilbudet til den voksne. Det innebærer at retten til opplæring gjelder de deler av opplæringen hvor den voksne ikke har godkjent realkompetanse. Personer som blir henvist til realkompetansevurdering av andre instanser, for eksempel Nav, har også rett til å bli vurdert. I de tilfellene er det instansene som dekker kostnadene knyttet til realkompetansevurderingen. Hvis man ikke har rett til videregående opplæring som voksen eller har en henvisning, kan man fortsatt få gjennomført en vurdering, men da kan fylkeskommunen ta betalt for tjenesten.

16.1.4 Konkret utforming

Utvalget ser behov for å styrke satsingen på systemet for realkompetansevurdering. Det er et fragmentert og underutviklet felt. Det må settes i gang et langsiktig arbeid for å etablere en mer enhetlig praksis for realkompetansevurderinger for opptak til studier og avkorting av studieløp ved norske universiteter og høyskoler, fagskoler og videregående skoler. Det er utfordrende å skissere større endringer av systemet som helhet av hensyn til utvalgets mandat, tidsbegrensning og feltets hetrogenitet. Tiltakene som følger er ment som et første steg i retningen av et mer enhetlig system. Utvalget har vektlagt at brukeropplevelsen må stå sentralt i utformingen, både for de som er en del av vurderingsprosessen og for den enkelte som skal bli vurdert. Det er også avgjørende at datainnsamlingen styrkes betraktelig for å kunne ta videre, velfunderte avgjørelser for feltet.

Utvalget foreslår at det bevilges midler til et prosjekt som skal utrede hvilke typer felles digitale verktøy som kan utvikles for å støtte fagskoler og universiteter og høyskoler i deres arbeid med realkompetansevurderinger. Det bør undersøkes om teknologi basert på kunstig intelligens kan benyttes til dette.7 Samtidig må det tas hensyn til begrensningene dette har for kvalitative vurderinger. Relevante digitale verktøy kan både ha som formål å teste generisk kunnskap og ferdigheter som ikke er dokumentert og/eller være en plattform som samler allerede dokumenterte kunnskaper og erfaringer. I dag finnes det flere nettsider som inneholder deler av denne informasjonen, blant annet Samordna opptak, Nav, LinkedIn og ulike CV-portaler som den enkelte kan registrere seg i, for å nevne noen. Bruk av digitale verktøy behøver ikke å begrense seg til vurdering av realkompetanse i utdanningsøyemed. Relevansen for arbeidslivet bør også vurderes. Et sentralt prinsipp som ligger til grunn for dagens ordning om å bli realkompetansevurdert er at voksne skal slippe å gå veien om tradisjonelle prøveordninger. Det må tas hensyn til i veien videre.

Tilgjengelig informasjon er en sentral faktor for å nå aktuelle personer for realkompetansevurdering. Som en del av prosjektet foreslår utvalget at det etableres en nettbasert ressurs for sluttbrukere som skal gi informasjon om ordningen og bidra til å igangsette selve vurderingsprosessen. Sluttbruker skal kunne oppgi informasjon om sin bakgrunn og kompetanse, og få tilbakemelding på hvilke muligheter som finnes for opptak og/eller avkorting, hva som kreves og veien videre. I tillegg til norsk, samisk og engelsk, bør hvilket språk dette verktøyet skal finnes på avspeile språket til sentrale innvandringsgrupper i Norge. Selv om nettsider er en effektiv måte å formidle informasjon på, viser en casestudie fra NIFU at andre aktører også er viktige for informasjonsspredning, slik som karrieresentre, voksenopplæringssentre og Nav (Olsen, mfl., 2018). Verktøyet vil kunne være nyttig også for disse instansene som et ledd i en veiledningsprosess.

I tillegg til prosjektet som skal identifisere verktøy som dekker felles behov på tvers av institusjoner, mener utvalget at selve praksisen på de ulike institusjonene bør styrkes. Som et ledd i dette arbeidet foreslår utvalget en årlig tilskuddsordning for å øke den lokale praksisen for realkompetansevurderinger. Dette bør være midler som fagskoler og universiteter og høyskoler kan søke om for å utvikle sin praksis, både for å øke volumet og kvaliteten. Noe av disse midlene bør også gå til å øke samarbeidet på tvers av institusjoner for å skape en arena for utveksling av erfaringer om interne prosesser, metodikk og ulike kartleggingsverktøy. I dag finnes det ingen regelmessig møteplass for erfaringsutveksling.

Realkompetansevurdering på fagskoler og i UH-sektoren er begrenset til personer som søker om opptak til et konkret studieprogram eller, når det gjelder avkorting, som allerede er tatt opp til et studieprogram. Utvalget mener imidlertid at det bør være mulig å bli realkompetansevurdert opp mot et studieprogram uavhengig av om man søker opptak. Poenget med å utvide muligheten til å bli realkompetansevurdert er å gjøre det enklere for personer å vurdere hvilke muligheter som finnes i høyere utdanning for dem, både for videre karrierevei og videre utdanning. Det kan gjøre det lettere å planlegge for den enkelte enn hva som er mulig i dag. Denne realkompetansevurderingen må resultere i en form for dokumentasjon som så kan brukes på et senere tidspunkt for opptak til det konkrete studiet. For at fagskoler og UH-sektoren skal utvide praksisen sin må det følge bevilgninger til dette.

Som nevnt tidligere i dette kapitlet er det alvorlige mangler i statistikkgrunnlaget på flere nivåer. Det bidrar til et dårlig styringsgrunnlag for feltet, for institusjonene og for øvrige beslutningstagere i sektoren. Uten systemer for rapportering blir det vanskelig å si noe om gevinster og kostnader ved realkompetansevurdering for individer, læresteder og samfunnet. Behov for bedre statistikk gjelder spesielt for inntak og fritak i videregående opplæring og fagskoler, samt for fritak i høyere utdanning. Utvalget mener at det i videregående opplæring vil være behov for et registreringsverktøy hvor det enklere kan rapporteres om antallet som både har søkt om og fått godkjent realkompetanse, samt hvor mye de har fått godkjent. En av utfordringene som kom fram i arbeidet til Liedutvalget er dessuten at noen fylkeskommuner mener at det er uklart hva som ligger i det å bli realkompetansevurdert. Å sikre felles definisjoner og retningslinjer på området vil derfor være avgjørende for økt kvalitet på statistikken på dette nivået. På fagskolenivå mener utvalget at det bør utvikles et verktøy for rapportering på både opptaksgrunnlag og avkorting. Dette må sees i sammenheng med hvordan regulering av opptak til fagskolene ellers er i utvikling, jf. regjeringens ønsker i Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden.

I UH-sektoren er det allerede et godt grunnlag for å si noe om antallet som får opptak på bakgrunn av realkompetanse, men ikke hvorfor over halvparten får avslag eller noe om avkorting av studier (Olsen mfl., 2018). Utvalget mener at dette er svært viktig informasjon for videre utvikling og anerkjennelse av realkompetanseordningen, og foreslår at dette også må registreres og rapporteres om.

Insentivene til avkorting av studier for UH-sektoren har inntil nylig vært svært lave. Avkorting av studier innebærer at institusjonen må legge ned arbeid for å vurdere studentens realkompetanse opp mot læringsmålene i det enkelte emnet. Den potensielle gevinsten for institusjonen ved å komme fram til et fritak var tidligere negativ. Hvis studenten fikk innvilget fritak, innebar det at institusjonen ikke fikk penger for disse studiepoengene. Med innføring av kandidatuttelling fra og med Statsbudsjettet i 2017 har insentivene i teorien blitt noe bedre. Hvorvidt det har en reell effekt er imidlertid for tidlig å avgjøre. I forbindelse med å bedre statistikkgrunnlaget bør det også utredes hvordan finansieringssystemet påvirker insentivet til å gjennomføre fritaksvurderinger, og hvilke tiltak som kan bidra til å støtte oppunder økt bruk av ordningen.

16.1.5 Forventede effekter

Forslagene i dette kapitlet er rettet mot å styrke systemet for realkompetansevurdering. Den overordnede effekten av en bedre ordning for individ og samfunn er vanskelig å identifisere og måle. Virkningene vil dessuten strekke seg over en lang tidsperiode. Muligheten for å bli realkompetansevurdert for opptak til eller avkorting av utdanning støtter oppunder livslang læring for voksne og virkningene av det kan imidlertid slås fast at er positive.

Formalisering av udokumentert kompetanse gjør den enkelte arbeidstager bedre rustet i arbeidsmarkedet. I en tid hvor formell kompetanse har blitt viktigere og antall jobbytter i løpet av karrieren har økt, kan bedre dokumentering av kompetanse bidra til at personer både forblir og lettere kan omstille seg i arbeidslivet. Å være i jobb har en betydelig positiv effekt både for den enkelte, for virksomheter og for offentlige budsjetter.

I Meld. St. 13 (2018–2019) om ulikhet i Norge framheves det hvor viktig verdsetting av innvandreres medbrakte kompetanse er for integrering. Blant annet påpekes det at kompetanse innvandrere har opparbeidet seg i utlandet verdsettes betydelig lavere enn kompetanse opparbeidet i Norge. Offentlig godkjenning av medbrakt kompetanse bidrar til høyere verdsettelse i det norske arbeidsmarkedet. Å kunne bygge videre på den utenlandske kompetansen med norsk utdanning innebærer en dobbel gevinst fordi det både gir en anerkjennelse av den medbrakte kompetansen og påfyll av kompetanse som er verdsatt i Norge.

Effekten av de enkelte forslagene vil være enklere å måle. Det er flere potensielle effektiviseringsgevinster å hente gjennom utvikling av bedre systemer for både søker og for institusjonene som behandler søknadene om realkompetansevurderinger. I dag er prosessene svært tidkrevende for de involverte. Å redusere tidsbruk for søknadsbehandlere vil kunne frigi arbeidstid til andre oppgaver eller øke antall vurderinger for samme ressursinnsats. Hvis det åpnes opp for at personer kan søke om å bli realkompetansevurdert utenom opptak vil det trolig øke antallet som ønsker å bli realkompetansevurdert. Det er imidlertid vanskelig å forutse hvor stor denne økningen vil være. Økt bruk av realkompetansevurderinger knyttet til avkorting av studier vil redusere ressurser knyttet til opplæring for den aktuelle utdanningsinstitusjonen. Bedre systemer for vurderinger vil i tillegg kunne bidra til å gjøre disse vurderingene mer effektive.

Bedre informasjon og en enklere prosess vil også kunne bidra til å øke antallet som søker om å bli realkompetansevurdert. Delene av forslaget som går ut på å styrke kvaliteten i selve vurderingene som gjøres, vil kunne bidra til å styrke tilliten til ordningen generelt og verdien av vurderingen for den enkelte spesielt. Økt bruk av ordningen og dermed vektlegging av kompetanse opparbeidet utenfor det formelle utdanningssystemet, har på den andre siden potensiale til å svekke utdanningsinstitusjonenes stilling som tilbyder av kompetanse. Utvalget legger derfor opp til at det fortsatt er utdanningsinstitusjonene selv som skal gjennomføre vurderingene på fagskoler og i UH-sektoren slik at denne effekten dempes.

På videregående nivå er det i dag slik at man mottar et formelt kompetansebevis etter en realkompetansevurdering, hvis man ikke kvalifiserer for vitnemål eller fag-/svennebrev. Kompetansebeviset dokumenterer vurderingen av den enkeltes ferdigheter opp mot kompetansemålene i de ulike fagene. Det kan på den ene siden føre til at voksne ikke ser nødvendigheten av videre opplæring. De har fått en formell vurdering av sin realkompetanse som de aktivt kan bruke på arbeidsmarkedet. Tilsvarende kan forslaget som går ut på at man kan bli realkompetansevurdert opp mot et studieprogram uavhengig av opptaksrunden også bidra til dette. Hittil har arbeidslivet imidlertid i liten grad anerkjent kompetansebevisene fra videregående skoler. Det er usikkert hvordan det vil slå ut for dokumentasjon av kompetanse opp mot studier på fagskoler og i høyere utdanning.

En rimelig antagelse er at økt satsning på realkompetanse vil øke antall realkompetansevurderinger som gjennomføres. På videregående nivå er det fylkeskommunen som er ansvarlig for vurderingene og det vil trolig øke behovet for personer som jobber med dette, selv om bedre praksis, rutiner og digitale verktøy vil kunne effektivisere prosessen noe. Det samme vil gjelde for fagskoler og UH-sektoren. Karriereveiledning er en viktig støttefunksjon for personer som vurderer å søke om å bli realkompetansevurdert og ifølge den årlige brukerundersøkelsen ved de offentlige karrieresentrene er det en sentral årsak til at personer oppsøker karrieresentrene i dag. Veiledningstjenesten ved utdanningsinstitusjonene er forbeholdt de som er tatt opp til studier eller emner. Tiltaket om å kunne søke om å bli realkompetansevurdert uavhengig av opptaksrunden vil stille økte krav til veiledningstjenesten ved institusjonene.

Bedre statistikk og informasjonsgrunnlag om feltet er forventet å gi bedre grunnlag for styring og videre utvikling av ordningen.

16.1.6 Iverksetting

Ved utvikling av rapporteringsverktøy og felles digitale verktøy som skal støtte oppunder realkompetansevurderinger og tilknyttede prosesser, er det viktig å løse felles behov på tvers av institusjoner og ikke ulike lokale behov. Det bør opprettes nasjonale referansegrupper for arbeidet, med representanter fra utdanningsinstitusjonene, samt partene i arbeidslivet og andre aktører dersom det er hensiktsmessig. For rapporteringsverktøy og andre digitale løsninger til UH-sektoren spesielt må Unit involveres. Utvikling av digitale verktøy og rapporteringssystem for fagskoler må sees i sammenheng med de øvrige endringene som planlegges for den sektoren. I videregående skole er det allerede satt i gang et prosjekt med et nytt rapporteringsverktøy som ledes av Vigo IKS. Det vil derfor haste å få inn eventuelle ønsker knyttet til rapportering på det nivået.

Prosjektet som skal utrede forslag til felles digitale verktøy vil trolig være viktig for hvordan nettressursen for sluttbruker bør utformes, og utvikling av nettressursen må derfor sees i sammenheng med det arbeidet. Utvalget anbefaler at nettressursen også ses i sammenheng med den digitale plattformen for karriereveiledning som er under arbeid, jf. tildelingsbrevet til Kompetanse Norge for 2018 (Kunnskapsdepartementet, 2018c). Til nettressursen for sluttbruker bør representanter fra Nav og de offentlige karrieresentrene som har erfaring med å veilede personer i spørsmål om realkompetanse involveres. Utviklingen bør bygge videre på og inkludere forprosjektet som Utdanningsdirektoratet allerede er i gang med for videregående opplæring.

For både rapporteringsverktøy, felles digitale verktøy og nettressurs for sluttbruker anbefaler utvalget en tilnærming basert på tjenestedesignmetodikk.

Kompetanse Norge har det nasjonale ansvaret for koordinering av realkompetansefeltet. Iverksetting av forslaget som går ut på å styrke den lokale vurderingspraksisen ved hjelp av en tilskuddsordning foreslås derfor forvaltet av Kompetanse Norge. Det vil også være naturlig at det er Kompetanse Norge som får ansvar for å forvalte arenaen for erfaringsutveksling. Dette tiltaket foreslås iverksatt umiddelbart fordi det i mindre grad er avhengig av øvrige utredninger på feltet og kan lett opp- og nedskaleres eller avvikles etter behov. Å videreutvikle ordningen lokalt kan dessuten være viktig for det nasjonale arbeidet. Utvalget anbefaler derfor at dette tiltaket prioriteres. Tiltaket kan iverksettes uavhengig av de andre forslagene og vil heller ikke være i veien for et større utredningsarbeid og dets konklusjoner.

Forslaget som går ut på at personer kan søke om å bli realkompetansevurdert opp mot et studieprogram og motta en vurdering som vedkommende senere kan bruke til å søke opptak til studiet, kan medføre stor pågang hos den enkelte institusjon, ikke minst knyttet til karriereveiledning. Før de interne prosessene og praksisen er forbedret, foreslår utvalget at tiltaket i første omgang kun iverksettes for enkelte studieprogram. Utvelgelsen av studieprogram bør skje på bakgrunn av hvilke program det allerede er flest realkompetansesøkere til.

16.1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget foreslår at det bevilges fem million kroner til å utvikle en nettressurs for sluttbruker. Kostnader til opplæring av veiledere, fylkeskommuner og vedlikehold vil komme utenom og foreslås knyttet opp til den digitale karriereveiledningstjenesten.

Utvalget foreslår at det settes av tre millioner kroner til prosjektet som skal utrede mulighetene for felles digitale verktøy for realkompetansevurderinger for fagskoler og UH-sektoren. Kostnaden for å utvikle selve verktøyene er ikke inkludert i denne summen. Etter utvikling av aktuelle verktøy vil noen måtte drifte dette på nasjonalt nivå. Driften foreslås lagt til Unit og vil innebære økt oppgavemengde for dette direktoratet.

Utvalget mener at Unit også bør få ansvaret for å lede arbeidet med å få et bedre rapporteringsverktøy i UH-sektoren og for fagskoler. Utvalget anslår at et slikt prosjekt vil koste om lag tre millioner kroner. Økt rapportering for opptak og avkorting basert på realkompetanse vil isolert sett øke de administrative oppgavene til utdanningsinstitusjonene. Eksisterende rapporteringsverktøy er imidlertid lite brukervennlige. Den samlede effekten på den administrative belastningen av en forbedring av rapporteringsverktøy sammen med en marginal økning i rapporteringskravene, er derfor ikke entydig. Utvalget anser den samlede effekten på økonomiske og administrative kostnader for institusjonene som små for dette tiltaket.

Utvalget foreslår at det i første omgang settes av én million kroner årlig over en femårs periode til tilskuddsordningen for å styrke den lokale praksisen for realkompetansevurderinger. Dette kommer i tillegg til kostnaden knyttet til å etablere en arena for erfaringsutveksling. Utvalget foreslår 100 000 kroner i året til dette arbeidet i fem år. Både forvaltning av tilskuddsordningen og koordinering av feltet foreslås lagt til Kompetanse Norge. Dette ansvaret vil medføre økt oppgavemengde for dette direktoratet.

Forslaget som går ut på at alle bør kunne bli realkompetansevurdert opp mot et studieprogram, uavhengig av opptak, vil kreve regelendringer dersom dette skal være en rett for den enkelte. Hvis endret praksis bidrar til at flere søker om å bli realkompetansevurdert vil det øke oppgavemengden til fagskoler og UH-sektoren. At søknader om realkompetansevurderinger vil bli mer fordelt utover hele året kan på den andre siden jevne ut arbeidsbelastningen knyttet til opptaksprosessen. Det vil trolig medføre et større behov for karriereveiledning for personer som ikke er tatt opp ved en utdanningsinstitusjon. Utvalget finner det vanskelig å kostnadsestimere denne delen av tiltaket for utdanningsinstitusjonene.

De fem forslagene i dette tiltaket koster til sammen 16,1 millioner kroner, jf. tabell 16.1. Det kan finansiere omtrent 20 årsverk (jf. sats for årsverk i vedlegg 4). Kostnader knyttet til drift og vedlikehold og implikasjonen for utdanningsinstitusjonene er ikke inkludert i oversikten.

16.2 Opptak til enkeltemner uten å ha dokumentert studiekompetanse

I dag er opptak til all formell utdanning på universitets- og høyskolenivå begrenset til de som har generell studiekompetanse eller er vurdert til å ha relevant kompetanse til et spesifikt studieprogram eller emne. Om lag 580 000 personer i alderen 25–66 år i Norge har ikke fullført videregående opplæring (NOU 2019: 2). I tillegg har om lag 70 prosent av de som har videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning fullført med fag-/svennebrev eller yrkeskompetanse som ikke på generelt grunnlag gir opptak til høyere utdanning (OECD, 2017b). I et arbeidsmarked som stiller stadig høyere krav, kan en enklere vei til opptak til enkeltemner i høyere utdanning bidra til at flere kan tilegne seg etterspurt formell kompetanse.

16.2.1 Problembeskrivelse

De fleste kvalifiserer seg til høyere utdanning ved å fullføre og bestå det treårige løpet med studiespesialiserende på videregående skole eller ved å ta yrkesfag med påbygging. I tillegg finnes det en rekke generelle og spesifikke veier for kvalifisering, hvor de mest sentrale er realkompetansevurdering, 23/5-regelen, fagskoleutdanning og y-veien. Se kapittel 4.2.4 for nærmere beskrivelse av disse opptaksveiene. For om lag 35 prosent av studiene det kan søkes opptak til gjennom Samordna opptak stilles det ytterligere krav enn generell studiekompetanse, enten til fagkombinasjon og/eller minimumskrav til karakter i spesifikke fag (NOU 2018: 15).

Felles for de alternative opptaksveiene er at søker må kunne dokumentere en utdanning, arbeidspraksis og/eller annen type erfaring som er relevant for det man søker om opptak til. Alternativt må søker ha gjennomført et visst omfang av utdanning og/eller arbeidspraksis. Ansvaret for å dokumentere kompetanse ligger hos søker. Særlig for personer som har innvandret til Norge kan det være vanskelig å innhente tilstrekkelig dokumentasjon. Opptak basert på realkompetansevurdering er en tidkrevende prosess for institusjonen som skal behandle disse søknadene sammenlignet med de øvrige opptaksveiene. For opptak til enkeltemner basert på realkompetanse kan dette kravet til dokumentering og vurdering framstå som uproporsjonal stort sammenlignet med hva det bidrar med.

I enkelte tilfeller kan personer uten formell studiekompetanse likevel følge undervisningen. Da har de i dag ikke mulighet til å avlegge eksamen. Dette gjelder i all hovedsak der hvor bedrifter har betalt for et undervisningsopplegg for ansatte, men hvor ikke alle har bekreftet studiekompetanse ved eksamensavvikling.

Å gi personer som ikke har dokumentert studiekompetanse tilgang til høyere utdanning reiser naturlig nok noen spørsmål om egnethet. En viktig årsak til at elever ikke fullfører videregående opplæring er svake faglige forutsetninger. Resultater fra grunnskolen er den mest framtredende forklaringsfaktoren for sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring (NOU 2019: 2). Samtidig peker Kristine von Simson i sitt bidrag i boken De frafalne på at forhold på arbeidsmarkedet har påvirkningskraft på fullføring av videregående opplæring (Reegård & Rogstad, 2016). Mange som velger å slutte i videregående opplæring gjør det faktisk til fordel for jobb. Elever som fullfører et yrkesfaglig utdanningsløp oppnår i dagens system ikke generell studiekompetanse.

Et av hovedformålene med å ha studiekompetanse er at den enkelte skal være i stand til å kunne nyttiggjøre seg og gjennomføre et opplæringsløp i høyere utdanning. Å være forberedt til studier på et høyt nivå krever gode kognitive ferdigheter. Det vil si evnen til å tilegne seg ny kunnskap og forstå og bruke kunnskapen. I disse ferdighetene ligger blant annet tallforståelse, lesing, skriving og digitale ferdigheter samt evne til kritisk tenkning, problemløsning og analyse. Ikke-kognitive ferdigheter er imidlertid også svært viktige i utdanningssammenheng. Spesielt viser det seg at planmessighet, det vil si det å være godt organisert, ansvarsbevisst og hardtarbeidende, er utslagsgivende (NOU 2019: 2).

Det finnes lite systematisk kunnskap om hva det faktisk vil si å være studieforberedt utover de formelle kravene som er satt i forskrift om opptak til høyere utdanning (NOU 2018: 15). Det har vært et gjentagende tema hvilke forventninger man skal ha til studenter som begynner i høyere utdanning. Allerede i 2000 drøftet Mjøsutvalget spørsmål om kvalitet i høyere utdanning, og utvalget pekte på at endringene i videregående opplæring som resulterte i langt bedre tilgang til høyere utdanning, ikke var blitt fulgt opp i høyere utdanning (NOU 2000: 14). Synspunktene ble drøftet videre i stortingsmeldingen som la grunnlaget for kvalitetsreformen i høyere utdanning. Senere meldinger til Stortinget har også pekt på at både videregående skoler og høyere utdanningsinstitusjoner har et delt ansvar for å dyktiggjøre elever og studenter (Meld. St. 16 (2016–2017)).

Det er vanskelig å finne data som beskriver hvor utfordrende det er for personer uten rett formell kompetanse til å få innpass i høyere utdanning, men det kan slås fast at de alternative opptaksveiene som finnes i dag brukes av flere. I antall var det rundt 6 000 personer som søkte om å bli realkompetansevurdert i 2016 til høyere utdanning og 46 prosent av disse ble kvalifisert til opptak (Kompetanse Norge, 2016b). At mange av søkerne ikke registreres som kvalifisert gjennom realkompetansevurdering skyldes at de viser seg å ha studiekompetanse, og derfor kan søke opptak på bakgrunn av det (Olsen mfl., 2018). Halvparten av de som kvalifiserte seg på bakgrunn av realkompetanse begynte å studere. Det finnes ikke tilsvarende nasjonal statistikk for studenter tatt opp til enkeltemner basert på realkompetanse. Universitetet i Oslo har oppgitt til utvalget at det våren 2019 var 35-40 søkere til ett eller flere enkeltemner som ble vurdert på grunnlag av realkompetanse. Av disse ble i overkant av 20 funnet kvalifisert til ett eller flere av sine oppsatte emner.

En studie av Heckman og Rubinstein fra 2001 som sammenlignet kandidater med og uten fullført videregående opplæring, fant at personer uten fullført videregående opplæring gjorde det dårligere på arbeidsmarkedet og andre områder i livet, selv om de skåret like godt på en prøve som var ment å dokumentere realkompetanse. Det ble forklart med at testen kun fanget opp kognitive ferdigheter. Studien påpeker at det å fullføre videregående opplæring krever noen ikke-kognitive ferdigheter, slik som å møte opp i tide, utholdenhet, og å være organisert, som er utslagsgivende for hvordan det går senere i livet. Opptak til høyere utdanning på bakgrunn av realkompetanse vurderer ikke, eller kun i begrenset grad, slike ferdigheter. Dette er i så fall en svakhet med realkompetansevurderinger som en inngangsport til høyere utdanning for de som ikke har dokumentert studiekompetanse. Dette treffer spesielt de som har fullført med fag-/svennebrev. En annen tilnærming er å flytte vurderingen av egnethet ut til enkeltindividet eller bedrifter som står overfor valget om å bruke fritid og i mange tilfeller penger på opplæring.

En evaluering av realkompetansestudenter i høyere utdanning i Norge viser at de har like god gjennomføringsevne i de yrkesrettede høyskoleutdanningene som studenter med ordinært opptaksgrunnlag (Helland, 2005). Samme studie finner at studenter tatt opp til universitetene på bakgrunn av realkompetanse har betydelig større frafall enn ordinære studenter. Det kan tyde på at personer uten generell studiekompetanse i mindre grad har de forutsetningene som kreves for å gjennomføre studier på universitetsnivå. Det finnes ingen evaluering av fullføringsgrad for realkompetansestudenter som tar enkeltemner.

Studier viser også at det er en klar sammenheng mellom karaktergrunnlag i videregående opplæring og fullføring av studier i høyere utdanning (NOU 2018: 15). Samtidig har man sett at elever med et svakt karaktergrunnlag synes å ha gode muligheter for å gjennomføre enkelte studier som for eksempel sykepleier og førskolelærer. Konklusjonen er at det er vanskelig å svare på spørsmålet om hvorvidt generell studiekompetanse er det beste vurderingsgrunnlaget for videre studier, uten å knytte det til hvilken høyere utdanning det er snakk om.

16.2.2 Mål

Realkompetansevurdering er en tidvis omfattende prosess. Utvalget mener at kvalifisering av personer til høyere utdanning bør stå i forhold til hva personen kvalifiseres for. For mange kan en omfattende søkeprosess være et første hinder på veien til økt formell kompetanse. I dagens arbeidsmarked er det særlig viktig at personer med lav formell kompetanse gis mulighet til å øke sin kompetanse. Innvandrere som trenger å komplettere kompetansen sin fra utlandet med enkelte emner burde også kunne gjøre dette på en mindre krevende måte og slik kunne komme raskere ut i arbeidslivet.

Det vil være ressursbesparende for utdanningsinstitusjonene å ikke realkompetansevurdere personer som kun ønsker å ta enkelte emner. Utvalget ser det også som rimelig at der hvor bedrifter kjøper studiepoenggivende kurs til sine ansatte, noe som innebærer at de velger å sette av både penger og arbeidstid til dette, så bør deres vurdering av hvilke ansatte som skal delta veie tyngst. Det samme gjelder i de tilfeller hvor den enkelte ønsker å betale for studiepoenggivende kurs i UH-sektoren.

Tiltaket vil treffe personer som fyller 25 år eller mer i søknadsåret og som ikke har generell studiekompetanse, enten fordi de ikke har (dokumentert) fullført videregående opplæring eller gikk ut med fag- eller svennebrev. Det vil også treffe personer som har fullført videregående opplæring i utlandet og som ønsker å ta enkeltemner ved et universitet eller en høyskole. Det er usikkert hvor mange flere som vil bli tatt opp sammenlignet med i dag. For de som uansett ville søkt enkeltemner på bakgrunn av realkompetanse og blitt tatt opp, så vil dette tiltaket lette prosessen både for dem og den aktuelle institusjonen. Omfanget vil begrenses av at det er ledig kapasitet.

16.2.3 Dagens situasjon

Som beskrevet i kapittel 4.2.4 finnes det i dagens regelverk allerede flere ulike ordninger som gir personer uten generell studiekompetanse muligheter til å få tilgang til høyere utdanning. Ifølge forskrift om opptak til høyere utdanning har søkere som fyller 25 år eller mer som ikke har generell studiekompetanse krav på å få vurdert om de er kvalifisert for et bestemt studieprogram på grunnlag av realkompetanse (§ 3-1). Det vises til at søkeren må ha nødvendige faglige forutsetninger for å gjennomføre det aktuelle studiet.

For opptak til enkeltemner og muligheten til å avlegge eksamen og oppnå studiepoeng stilles det også krav til generell studiekompetanse eller godkjent realkompetanse. Å være enkeltemnestudent innebærer at personen ikke er tatt opp på et studieprogram som resulterer i en grad, men til ett eller flere fag som tilbys ved universitetet eller høyskolen. Emnet kan enten være en del av det ordinære tilbudet til institusjonen, eller det kan være spesielt tilrettelagte emner på oppdrag fra virksomheter som tilbys mot betaling. I sistnevnte tilfelle er det virksomheten selv som avgjør hvem som får tilgang til undervisningen, men i dag er det kun de som har generell studiekompetanse eller godkjent realkompetanse som kan avlegge eksamen og få studiepoeng.

16.2.4 Konkret utforming

Utvalget ønsker å endre på opptaksreglene for enkeltemner og der hvor virksomheter kjøper undervisningsoppdrag fra UH-sektoren. Utvalget anbefaler at for enkeltemner med ledig plass eller hvor institusjonen tilbyr emner mot betaling, skal det være mulig for personer som fyller 25 år eller mer i opptaksåret og som ikke har generell studiekompetanse, å få opptak og avlegge eksamen på lik linje med ordinære studenter uten å måtte dokumentere realkompetanse. For emner som er en del av det ordinære studietilbudet forutsetter utvalget at personer som allerede er tatt opp til et studieprogram, og personer som søker som enkeltemnestudenter med studiekompetanse, prioriteres før personer uten dokumentert kompetanse. Deretter skal prinsippet om første-person-til-mølla legges til grunn.

Forslaget innebærer at personer som tidligere søkte på enkeltemner på bakgrunn av realkompetanse ikke behøver å bli vurdert. For emner hvor opptakskravene går utover generell studiekompetanse må personer fortsatt bli realkompetansevurdert. Utvalget mener at utdanningsinstitusjonen kan kreve realkompetansevurdering eller opptaksprøve dersom det er særlige omstendigheter som tilsier det. Det kan for eksempel være tilfellet om studieplassene er spesielt kostbare eller at emnet innebærer omfattende gruppeinteraksjon og mulighet for at studiekvaliteten vesentlig forringes for øvrige studenter. Dette må imidlertid være unntak snarere enn regelen, ellers vil poenget med tiltaket falle bort.

16.2.5 Forventede effekter

Hvorvidt en person er kvalifisert eller ikke til studier ved universitet eller høyskole er ikke så mye et prinsipielt spørsmål som et gradsspørsmål. Man kan være mer eller mindre kvalifisert. Dersom man åpner opp for at personer uten vurdert kompetanse kan få plass i høyere utdanning, risikerer man å bruke offentlige midler på studenter som ikke er i stand til å følge undervisningen på en tilfredsstillende måte. I tillegg kan det utfordre studiemiljøet og læringsutbyttet for øvrige studenter. Personer uten studiekompetanse vil kunne kreve mer oppfølging enn studenter som er tatt opp på ordinært grunnlag og oppfølging av førstnevnte kan gå på bekostning av sistnevnte.

Studier av studenter tatt opp på bakgrunn av realkompetanse viser at de aller fleste ikke har dårligere gjennomføringsgrad enn studenter tatt opp på ordinært grunnlag (Helland, 2005). Det kan indikere at de fleste som er 25 år eller eldre og som ikke har formell studiekompetanse er i stand til å vurdere hvilke studier de er motivert og kvalifisert for. Videre bør man med rimelighet kunne anta at der virksomheter eller enkeltindivider velger å investere tid og/eller penger i opplæring vil det være en overveid beslutning. Dette tiltaket går likevel ikke så langt som å åpne opp for at man ikke trenger å bli realkompetansevurdert til studier, men kun for enkeltemner der hvor det er ledige plasser etter at de med studiekompetanse har fått innvilget plass.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv kan det lønne seg å la personer uten generell studiekompetanse få studere. Formell utdanning blir viktigere og viktigere, ikke minst for personer som har lav kompetanse fra før. Om alternativet er at studieplassen står tom, er den økte kostnaden ved at en ekstra person deltar i opplæring begrenset. Å ikke realkompetansevurdere personer som uansett ville ha søkt og blitt tatt opp er dessuten ressursbesparende for utdanningsinstitusjonene. Det foreslåtte tiltaket kan imidlertid medføre utilsiktede konsekvenser, for eksempel at flere emner stiller krav til opptak utover generell studiekompetanse.

Tiltaket må sees i sammenheng med eventuelle endringer i egenbetalingsforskriften. Dersom UH-sektorens adgang til å ta betalt for deltagelse utvides og det samtidig åpnes for at man kan bli tatt opp til enkeltemner uten studiekompetanse, kan det potensielt gi store omveltninger i sektoren. Tiltaket kan også potensielt uthule verdien av å oppnå studiekompetanse hvis man får en mulighet til å betale seg rundt kravet. I dag er det et stort omfang av private skoler som tilbyr undervisning i fag på videregående skole-nivå, særlig rettet mot personer som ikke bestod fag eller ønsker å forbedre karakterer.

16.2.6 Iverksetting

Utvalget anbefaler at endringene gjøres gjeldende fra og med det ordinære opptaket til skoleåret 2020/2021. Det anbefales at det gjøres en evaluering av endringen etter fem år. Se kapittel 17 for nærmere beskrivelse av hvordan innretning av tiltak bør utformes for best å kunne evaluere det i ettertid.

Hvis forsalget om at fagskoler kan tilby mindre enheter enn 30 studiepoeng iverksettes (se kapittel 11), bør dette forslaget også vurderes å gjelde for fagskoler.

16.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

De administrative konsekvensene innebærer at loven som regulerer opptak til høyere utdanning og eventuelt fagskoler vil måtte endres.

At ordinære enkeltemner blir lagt ut for opptak på institusjonenes hjemmesider innebærer som regel at emnet vil bli gjennomført uavhengig av om det blir tatt opp få eller mange personer til emnet. Det betyr med andre ord at en eventuell tilstrømming av personer uten dokumentert studiekompetanse ikke vil holde unødvendig liv i emner det ikke er interesse for blant ordinære studenter. Kostnaden ved å la en ekstra person delta i undervisningen vil derfor i all hovedsak begrense seg til den ekstra tiden det vil ta å vurdere denne personen ved eksamen og eventuelt underveis. Hadde denne personen uansett kommet inn på bakgrunn av realkompetanse vil det være en besparelse for institusjonen som ikke lenger behøver å realkompetansevurdere vedkommende. Om en virksomhet eller den enkelte betaler for opplæring og for å avlegge eksamen, antas det ingen vesentlig endring av kostnadene for institusjonene.

En rapport fra NTNU viser at det er ressurskrevende å gjøre realkompetansevurderinger og at det dermed vil kunne være mye å spare på å ikke måtte gjøre dette for utdanningsinstitusjonene (NTNU & HiST, 2014). Tilfellene som ble gjennomgått i rapporten var for fritak for deler av et studieprogram. Antall timer som gikk med for de ansatte på det enkelte institutt varierte fra 2 til 50 per vurdering. Hvis den gjennomsnittlige timelønnen for arbeidsgiver er 500 kroner innebærer det en kostnadsreduksjon på mellom 1 000 til 25 000 kroner pr. vurdering som ikke gjennomføres. En realkompetansevurdering vil trolig være mindre omfattende for et enkeltemne sammenlignet med fritak for deler av et studieprogram, og besparelsen ligger trolig på mellom 1 000 til 5 000 kroner i snitt. En prisliste for realkompetansevurderinger i videregående opplæring for Oppland fylkeskommune viser at en realkompetansevurdering til et enkeltfag verdsettes til rundt 3 500 kroner (Oppland fylkeskommune, 2017). Hvis vi legger 3 500 kroner til grunn så ville besparelsen for Universitetet i Oslo våren 2019 vært 140 000 kroner basert på at om lag 40 personer søkte om opptak til enkeltemner på bakgrunn av realkompetanse. Denne besparelsen vil motvirkes hvis flere blir tatt opp som studenter.

16.3 Utvidet rett til videregående opplæring

Teknologiske og demografiske endringer påvirker behovet for kompetanse i befolkningen. Spesielt gjør automatisering av arbeidsoppgaver at visse fag-/svennebrev (fagbrev heretter) blir mindre relevante i framtiden. I dette kapitlet legger utvalget fram tiltak rettet mot tilgangen til videregående skoler, og muligheten til å ta yrkesfaglig opplæring etter fullført videregående opplæring. Tiltakene inkluderer oppgavene som fylkeskommunen har som tilbyder. Målet er at opplæringstilbudet skal bli mer forenlig med målet om livslang læring.

Utvalget kommer med følgende forslag til tiltak:

• Utvalget ønsker å åpne opp for at personer som allerede har fullført yrkesfaglig opplæring og fått et fagbrev har rett til å gå et nytt yrkesfaglig løp og avlegge fagprøve nummer to.

• Utvalget ønsker å åpne opp for at personer som allerede har fullført videregående opplæring og oppnådd generell studiekompetanse skal ha rett til å gå et yrkesfaglig opplæringsløp og avlegge fagprøve.

I kapittel 16.3.1 beskrives problemstillingen nærmere, mens kapittel 16.3.2 beskriver målgruppen de foreslåtte tiltakene er ment å treffe. Kapittel 16.3.3 beskriver kort dagens regelverk og rammer. I kapittel 16.3.4 konkretiseres tiltakets form, mens kapittel 16.3.5 og 16.3.6 tar for seg henholdsvis forventede effekter og tenkt iverksetting. I kapittel 16.3.7 beskrives de økonomiske og administrative konsekvensene.

16.3.1 Problembeskrivelse

I et samfunn preget av økt automatisering kan personer med spesifikke fagutdanninger få behov for et nytt fagbrev, eller kompetanseheving innenfor samme fagfelt, som en del av en omstillingsprosess. Samtidig har utviklingen i økonomien ført til at norske virksomheter i dag har et behov for fagarbeidere, og behovet er forventet å øke (NOU 2018: 2). Fagarbeidere med spisskompetanse på felt som det er vanskelig å automatisere blir også viktigere framover.

I dag er mulighetene for ny opplæring på samme (videregående) opplæringsnivå begrenset. Til sammenligning finnes det flere ordninger som skal gi den enkelte muligheten til å bygge kompetansen sin med høyere utdanning, slik som Y-veien (se kapittel 4.2.4). I dag har man rett til å fullføre og bestå videregående opplæringsløp kun én gang – enten gjennom ungdomsretten eller voksenretten. Det betyr at en person som har oppnådd generell studiekompetanse eller avlagt fagprøve ikke har rett til et nytt videregående opplæringstilbud. Unntaket er personer som har fullført og bestått yrkesfaglig opplæring. De har rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse. Dette gjelder både for de med eller uten fagbrev. Retten til påbygging har dog betingelser, og gjelder ikke alle med yrkeskompetanse.

Voksne som ikke har fullført videregående opplæring tidligere har rett til å fullføre opplæringen, og ordninger som praksiskandidatordningen og Fagbrev på jobb, gjør det mulig å kombinere opplæringen med arbeid.

Videregående opplæringstilbud er fylkeskommunens ansvar. Liedutvalget (NOU 2018: 15) har problematisert at det for fylkeskommunene kan være vanskelig å avgjøre når videregående opplæring er fullført, det vil si å avgjøre hvorvidt en som har sluttet før opplæringen er bestått har rett til å påbegynne nytt løp eller ikke. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 4. Fylkeskommunene følger den prioriteringsrekkefølgen de skal i henhold til regelverket, og søkere med rett skal prioriteres framfor de som ikke har en rett (NOU 2018: 15). Dette indikerer at fylkeskommunene legger stor vekt på den enkeltes rettsstatus når det vurderes om man skal få et tilbud. Dette støttes også av tidligere undersøkelser. En spørreundersøkelse til fylkeskommunene fra 2013 viser at den enkeltes rettsstatus er det viktigste kriteriet for å få et tilbud, selv om også fylkeskommunens økonomi ble tillagt stor vekt (Dæhlen mfl., 2013).

I en undersøkelse Liedutvalget gjorde, ba de fylkeskommunene oppgi hvorvidt voksne8 søkere til opplæring hadde en individuell rett eller ikke (NOU 2018: 15). De fant at 30 prosent av de som søkte ikke hadde en slik rettighet. Kun 14 prosent av de uten rett fikk et tilbud. Liedutvalget mener det ikke er urimelig å legge til grunn at hovedtrekkene vil holde seg i lignende undersøkelser. Tallene deres indikerer at det er betydelig interesse for opplæring blant de uten rett, og at de i mindre grad får et tilbud. Liedutvalget mener det også kan tenkes at kunnskap om ens egen rettsstatus påvirker hvorvidt man søker eller ikke, slik at interessen blant de uten rett er enda større enn det tallene tyder på.

Det at kun en liten andel av de søkerne uten rett til opplæring faktisk fikk et tilbud indikerer at det er en relativt stor gruppe som ønsker videregående opplæring, men som ikke blir ivaretatt av lovens bestemmelser (NOU 2018: 15). Utvalget mener dette begrenser mulighetene for livslang læring på videregående opplærings-nivå.

16.3.2 Målgruppe

Målgruppen for tiltakene er i hovedsak voksne personer som ønsker å omskolere seg. Det er allerede mange som fullfører videregående opplæring som voksne. De tar oftest fagbrev, enten som voksne lærlinger eller gjennom andre ordninger.

I tidsrommet 1998–2013 tok om lag 150 000 voksne fagbrev (Bratsberg mfl., 2016). En ordning som har bidratt til at mange voksne tar fagbrev er praksiskandidatordningen. Ordningen gir mulighet for å formalisere kompetanse oppnådd gjennom arbeidsplassbasert læring. Om lag en tredjedel av alle fagbrev tas via praksiskandidatordningen, noe som utgjør om lag 6–7 000 fagbrev i året. For voksne er det den mest brukte veien for å oppnå fagbrev. Den nye ordningen av 2018, Fagbrev på jobb, har ikke blitt evaluert ennå.

Mange som tar fagbrev som voksne har allerede fullført videregående opplæring fra før. Bratsberg mfl. (2016) finner at omkring én av tre som tok fagbrev som praksiskandidater hadde fullført videregående opplæring tidligere, mens omkring halvparten av de som tok fagbrev som voksne lærlinger allerede hadde fullført videregående. Mange bruker praksiskandidatordningen til å ta opplæring nummer to utover i 20- og 30-årene. Det er noen flere som har fullført videregående yrkesfag fra før som velger å gå opp til ny fagprøve sammenlignet med personer som har gått allmennfag, henholdsvis 19 og 14 prosent (se tabell 16.2).

Studien til Bratsberg mfl. (2016) viser at det er et betydelig antall personer som tar fagbrev nummer to. De finner at hele 11,2 prosent av dem født i 1973 tok et fagbrev ekstra da de var mellom 25 og 40 år. Denne gruppen inkluderer personer som tar et nytt fagbrev innenfor samme fagområde (særlig i industrifagene) og innen et nytt felt. Blant de som hadde oppnådd generell studiekompetanse gjennom ungdomsretten, tok 2,6 prosent et fagbrev som voksen.

Å ta fagbrev som voksen er langt mindre utbredt blant kvinner enn menn. Kjønnsforskjellene kompliseres av at yrkesfagene (og arbeidslivet) er kjønnsdelt. Kvinner er mindre representert i de delene av arbeidslivet der yrkesfagene står sterkt og hvor praksiskandidatordningen er utbredt. Kvinner med fullført yrkesfag er dessuten mer tilbøyelige til å ta allmennfag enn et nytt yrkesfag (Bratsberg mfl., 2016), mens kvinner med fullført allmennfag har større sannsynlighet enn menn for å ta et yrkesfag i voksen alder.

16.3.3 Dagens regelverk

Det er opplæringsloven som regulerer rettigheter og plikter for den offentlige grunnskolen og videregående skolen, samt for lærebedrifter og voksne over opplæringsalder som ikke har fullført grunnskolen. Se kapittel 4.1.1 for en gjennomgang av opplæringslovens bestemmelser knyttet til ungdoms- og voksenrett til videregående opplæring, og andre sentrale paragrafer.

Generell studiekompetanse, fagbrev og påbygging til generell studiekompetanse tilbys hovedsakelig gjennom videregående utdanningsinstitusjoner som fylkeskommunen har ansvar for. Noen private skoler tilbyr opplæring til generell studiekompetanse og påbygg til generell studiekompetanse for de som har yrkesutdanning, både med og uten fagbrev. I dag kan fagbrev tas gjennom tre ulike ordninger: gjennom bruk av ungdoms-/voksenrett, Fagbrev på jobb eller praksiskandidatordningen.

Dersom man har fullført treårig videregående opplæring i skole eller avlagt fagprøve, har man ikke rett til å gjennomføre en ny opplæring eller avlegge en ny fagprøve. Ungdoms- eller voksenretten er «brukt opp». Fylkeskommunen kan likevel velge å gi tilbud til en som ikke har lovfestet rett. I praksis betyr dette at en person som tidligere har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse kan få mulighet til å ta (nytt) fagbrev eller generell studiekompetanse. For å sikre at voksne uten rett ikke fortrenger voksne med rett, er rangeringsrekkefølgen for inntak av de ulike søkergruppene forskriftsfestet. Voksne med rett prioriteres. Deretter følger voksne uten rett som har fullført, men ikke bestått videregående opplæring. Sist rangert er voksne som har fullført og bestått videregående opplæring.

16.3.4 Konkret utforming

Utvalget anbefaler å lovfeste retten til å ta et nytt fagbrev og retten til å ta et fagbrev etter oppnådd studiekompetanse. Med rett mener utvalget at fylkeskommunene skal ha plikt til å tilby opplæringsplasser på et visst antall yrkesfag til de som ikke har ungdoms- eller voksenrett. Hvilke yrkesfag dette er vil variere mellom fylkene. Dette fordi det er hensiktsmessig at hver fylkeskommune vurderer hvilke fagbrev det er spesielt behov for i deres region. Slik sørger en for at det er etterspørsel i det lokale arbeidsmarkedet etter den konkrete fagkompetansen.

En kan diskutere hvorvidt et nytt fagbrev er avgjørende for omstillingsdyktighet, og om man kan bli mer omstillingsdyktig ved å videreutdanne seg på fagskole i stedet. Utvalgets synspunkt på dette er at det er viktig å legge til rette for omstilling og kompetanseheving på det utdanningsnivået en ønsker, og at det ikke skal være et krav at en som ønsker å omstille seg må gjøre dette på et høyere utdanningsnivå. Samtidig er yrkesfagarbeidere noe arbeidslivet har behov for, og det er derfor viktig å legge til rette for muligheten til å tilegne seg slik kompetanse (Nav, 2018d).

16.3.5 Forventede effekter

Ved å utvide retten til videregående opplæring vil en trolig se en økning i antall personer som er i opplæring. Tallene beskrevet i kapittel 16.3.2 støtter opp under dette, da de viser at det er attraktivt å ta et yrkesfaglig opplæringsløp selv om de allerede har fullført videregående opplæring.

En lovfesting av retten vil være nyttig av flere grunner. Først og fremst vil det føre til en likere praksis mellom fylkeskommunene. Slik som loven er i dag, skal den enkelte fylkeskommune foreta en skjønnsmessig vurdering av om en person som søker inntak til videregående opplæring for å ta fagbrev uten rett skal få plass. Utvalget mener som Liedutvalget at fylkeskommunens skjønnsmessige vurdering om en person uten rett skal få tilbud om videregående opplæring fører til ulik praksis og muligheter mellom fylkeskommunene (NOU 2018: 15). En lovfesting vil gjøre det mer forutsigbart for den enkelte som ønsker å ta et fagbrev.

Utvalget er klar over problematikken knyttet til mangel på lærlingplasser. Faren for at konkurransen øker ved å innføre en rett til å ta et nytt fagbrev er høyst relevant. Utvalget tror likevel at trykket ikke vil øke så mye at tiltaket vil virke mot sin hensikt. Dette fordi fylkeskommunene til en viss grad allerede lar personer som ikke har rett få plass, og fordi fylkeskommunene skal ha et tilbud som reflekterer det lokale arbeidsmarkedets behov. Dessuten finnes det insentivmekanismer i tilskuddsordningen til bedrifter som gjør at lærlinger under 21 år er mer attraktive (Utdanningsdirektoratet, 2019b). Dette skal bidra til at elever med ungdomsrett ikke nedprioriteres.

En økning i antall personer i videregående opplæring vil legge økt press på fylkeskommunens ressurser og økonomi. Det vil også føre til et økt press på skolenes og lærernes ressurser og tid. Blant annet kan det føre til pedagogiske utfordringer for læreren dersom antallet elever i klasserommet øker, og fordi tidskrevende individuell oppfølgning blir vanskelig å prioritere.

En mulig konsekvens av tiltaket er at antall studenter ved fagskolene går ned, mot at flere velger opplæring i videregående skole. Utvalget mener dette ikke er problematisk, da målet er livslang læring uavhengig av utdanningsnivå.

16.3.6 Iverksetting

Dette tiltaket kan potensielt bli dyrt for fylkeskommunene, da det gir rett til å ta en langvarig utdanning. For å lettere kunne vurdere kostnadsomfanget foreslår utvalget at tiltaket gjennomføres som en pilot for et mindre utvalg i første omgang. Dersom tiltaket anses som vellykket gir det grunnlag for en utvidelse av tiltaket til et større utvalg. Hvordan utprøving skal gjennomføres beskrives nærmere i kapittel 17.

Tiltaket vil kreve at fylkeskommunene gjør en vurdering av hvilke yrkesfag de skal tilby. Dette kan kreve en del omstilling og utredning for både fylket og skolene, noe som taler til fordel for en pilotering og eventuelt en gradvis implementering.

Utvalget mener det er naturlig at de som ønsker å ta et nytt fagbrev eller å ta et fagbrev etter oppnådd studiekompetanse får fritak fra fellesfagene, spesielt dersom fagene tidligere er bestått. I en videre utforming av hvordan et slikt fritak skal gjennomføres kan en se til dagens ordninger for godkjenning og fritak.

For å bøte på kapasitetsutfordringer knyttet til lærlingplasser, mener utvalget at det bør vurderes å utvide dagens ordning, hvor bygg- og anleggsbedrifter som vinner anbud skal ha en viss prosentandel med lærlinger ansatt, også til andre bransjer (Kunnskapsdepartementet, 2016c). Dette bør altså gjelde flere områder der det offentlige gjør innkjøp.

Utvalget mener det ikke skal være en aldersgrense eller lignende krav for når en person kan ta et (nytt) fagbrev. Utvalget mener at den enkelte er i stand til å ta den vurderingen om hvorvidt de behøver et (nytt) fagbrev for å gjøre den jobben de ønsker, da det vil være kostnadsfullt å gå på skole framfor å ha en arbeidsinntekt.

Tiltaket krever at fylkeskommunes finansieringsrammer må gjennomgås, og eventuelt endres. Tiltaket krever også en endring i opplæringsloven og tilhørende forskrifter.

16.3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Videregående opplæring utgjør en stor del av fylkeskommunens oppgaver, og over halvparten av fylkeskommunens totale driftsutgifter går til videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2017d). I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4 milliarder kroner på videregående opplæring i skole og 3,5 milliarder kroner på fagopplæring i arbeidslivet (Utdanningsdirektoratet, 2018a). Fylkeskommunene bruker i gjennomsnitt 160 200 kroner pr. elev i videregående opplæring.

En elev på yrkesfag kostet i gjennomsnitt 26 300 kroner mer pr. år enn en elev på studieforberedende. Dette skyldes i hovedsak mindre klasser og dyrere studiemateriell på yrkesfag. Utgiftene varierer også betydelig mellom de ulike utdanningsprogrammene.

Som beskrevet i kapittel 17 mener utvalget at dette tiltaket egner seg som en utprøvingsordning for et mindre utvalg. For eksempel kan ordningen forbeholdes fødselskullene mellom 1979 og 1989.

Ifølge Liedutvalgets spørreundersøkelse hadde i underkant av 7 000 registrerte søkere ikke rett til videregående opplæring (NOU 2018: 15). Med gjennomsnittskostnad for en elev i videregående opplæring på 160 200 kroner vil det koste omlag 1,1 milliarder kroner i året hvis de 7 000 søkerne uten rett skal få plass. Kostnaden vil blant annet variere med hvilke fag den enkelte får fritak fra og hvilke yrkesfag som tilbys i fylket.

Dette anslaget er imidlertid usikkert og sannsynligvis for høyt. Slik tiltaket er utformet skal hvert fylke tilby et utvalg av yrkesfagene. Dette betyr at de 7 000 søkerne ikke nødvendigvis ønsker å ta et nytt fagbrev dersom deres preferanse ikke tilbys. En kan derfor anta at antallet faktiske brukere av den utvidede retten til videregående vil bli lavere. Videre kan en tenke seg at noen av de 7 000 søkerne har søkt flere år uten å få et opplæringstilbud. Antall søkere kan derfor ha hopet seg opp og søkertallene vil avta etter hvert. På en annen side kan det hende at søkertallet øker som et resultat av at flere lærer om opplæringsmulighetene. Utvalget tror dette er lite sannsynlig, ettersom 7 000 personer utgjør omlag 12 prosent av et årskull, en andel utvalget anser som urealistisk høy.

Utvalget legger følgende beregning til grunn for en begrenset utprøving for personer født mellom 1979 og 1989: Dersom en antar at de 7 000 søkerne fordeler seg jevnt over aldersspennet 25–59 år, vil omtrent 2 200 personer befinne seg i aldersgruppa 30–40 år. Dersom 60 prosent av disse søkerne takker ja til et gitt tilbud, utgjør dette 1 320 nye elever på yrkesfag. Basert på gjennomsnittskostnadene for en elev i videregående opplæring blir kostanden for en gruppe av denne størrelsen omlag 211 millioner kroner. Gitt at de som søker plass får tilgang, kan køen avta og tallet synke framover.

Flere fylkeskommuner tar inn voksne til opplæring selv om de ikke har rett til plass. Liedutvalget påpeker at det er en svakhet at fylkeskommunens ansvar for voksne utdanningssøkende ikke er reflektert i den kostnadsnøkkelen som ligger til grunn for inntektssystemet (NOU 2018: 15). De mener også det kan stilles spørsmål ved om dagens ordning på en fullgod måte stimulerer til at fylkeskommunene sørger for at flest mulig voksne fullfører videregående opplæring. Liedutvalget peker på at bruk av økonomiske insentiver kan bidra til at fylkeskommunene blir mer interessert i å tilrettelegge for denne gruppa, noe utvalget også er enig i.

Dette taler for at fylkeskommunenes rammetilskudd bør øke for å reflektere kostnadene knyttet til opplæringen. Det er viktig at rammene økes tilstrekkelig slik at presset på ressurser ikke rammer de ordinære elevene på videregående skole negativt. I tillegg kan tilskuddsrammene justeres gjennom utgiftsutjevningen. Gode økonomiske rammer som dekker utgifter knyttet til livslang læring er viktig for at aktiviteten skal bli prioritert, da ungdom prioriteres av fylkeskommunen dersom det er konkurranse om plassene (Leirvik & Stave, 2019).