Del 1
Innledning

1 Utredningens oppbygning

Del I og II inneholder innledende kapitler som danner bakgrunn og gir rammer for den videre utredningen.

I del I Innledning gjøres det rede for utvalgets oppnevning og mandat og for utvalgets arbeid. I tillegg drøftes og avklares noen sentrale begrep.

I kapittel 2 gis en oversikt over utvalgets oppnevning og mandat. Det gjøres rede for utvalgets og sekretariatets sammensetning.

Kapittel 3 er en presentasjon av utvalgets arbeid. Her gis en oversikt over utvalgets og sekretariatets møter og reiser. I kapittel 4 gjøres det rede for de eksterne utredningene som utvalget har bestilt og fått levert som grunnlag for arbeidet med utredningen. Avklaringer og definisjoner på begrep som brukes i utredningen, er gitt i kapittel 5. Her presiseres det også hvordan utvalget har forstått begrepene i mandatet og brukt disse i sitt arbeid.

Del II Utvikling i samfunnsmessige forhold inneholder en gjennomgang av utviklingstrekk i samfunnet. Dette er utviklingstrekk som gir nye rammevilkår, nye muligheter og nye utfordringer for familieverntjenesten. I denne delen av utredningen pekes det på endringer i familiemønstre, befolkningssammensetning, arbeidsmarked og økonomi, samt teknologisk utvikling, som påvirker familieverntjenestens rammevilkår og hvilke behov tjenesten møter.

I kapittel 6 beskrives familiens utvikling gjennom historien og hvordan familier i dag ser ut.

I kapittel 7 beskrives dagens foreldre, barn og unge. For foreldrenes del er det hovedsakelig utviklingstrekk i yrkesdeltakelse, arbeidstid og familieøkonomien som beskrives. I dette kapitlet beskrives også, blant annet med utgangspunkt i spørreundersøkelser, hvordan det er å være barn og ungdom i Norge i dag.

I kapittel 8 pekes det på trekk i samfunnet som følge av den teknologiske utviklingen og som får konsekvenser for familieverntjenesten. Tjenestens arbeid preges av ny teknologi, både ved at tjenestens arbeidsmetoder endres, og ved at behovene til befolkningen tjenesten møter, endres.

I del III Familieverntjenesten starter gjennomgangen av selve familieverntjenesten.

Kapittel 9 er en gjennomgang av familieverntjenestens historie. Tjenesten har en over 60 år lang historie med offentlige og kirkelige kontorer som har eksistert side om side. Tjenestens historie fram til i dag gir bakgrunn for å forstå tjenesten slik den er nå.

I kapittel 10 undersøkes familieverntjenestens formål, særpreg og samfunnsoppdrag. Familievernets samfunnsmandat er å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien, og styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. For å forstå begrunnelsen for offentlige familieverntjenester må vi forstå betydningen av familierelasjoner for individet og for samfunnet, og vi må forstå betydningen av en trygg oppvekst.

Del IV heter Framtidens familievern. I denne delen beskrives status for tjenesten i dag, utvalgets vurderinger av dagens tjeneste og anbefalinger for framtidens familieverntjeneste. I disse kapitlene går utvalget nærmere inn på hvordan virksomheten drives. Det handler da om kvalitet, hvem som får tilgang til tjenestens tilbud, hvordan tjenesten styres, og hvordan tjenesten samarbeider med andre instanser.

I kapittel 11 ser utvalget på hva som er familieverntjenestens målgrupper i dag, og hvilke oppgaver som tjenesten har i dag. Utvalget vurderer hvem som bør inkluderes i tjenestens målgrupper i framtiden, og hvilke oppgaver familievernet bør ha ansvar for.

I kapittel 12 går utvalget nærmere inn på familievernets arbeid med par i samlivsbrudd. Her beskrives meklingsordningen og bakgrunnen for den, og dagens meklingsarbeid i tjenesten. Videre gir utvalget sine vurderinger av meklingsordningen og anbefalinger for framtidens meklingsordning.

Utvalget er i mandatet bedt om å komme med anbefalinger for hvordan familieverntjenesten kan gi et mest mulig likeverdig tilbud. I kapittel 13 drøfter utvalget hva et likeverdig tilbud er, i hvor stor grad familieverntjenestens tilbud er likeverdig i dag, og hvordan tjenesten i enda større grad enn i dag kan bli en likeverdig tjeneste.

I kapittel 14 vurderer utvalget hvordan dagens tilgjengelighet er, hva som eventuelt bør forbedres, og hvilke tiltak som kan bidra til at målet om et tilgjengelig familievern kan nås.

I kapittel 15 følger utvalgets utredning av forvaltningsnivå for tjenesten og utvalgets anbefalinger for organisering av tjenesten. Videre beskrives og drøftes dagens organisering, styring og finansiering av tjenesten. I kapittel 16 beskrives tjenestens kompetansearbeid. Utvalget drøfter her kompetansebegrepet, kompetanse- og fagutviklingen i tjenesten og gir sine anbefalinger for bred og god fag- og kompetanseutvikling i familievernet.

I kapittel 17 vurderer utvalget hvordan oppgaver fordeles mellom familieverntjenesten og andre tjenester. Her beskrives samarbeid med kommunale tjenester, slik som helsestasjoner og barnehager, og samarbeid med andre offentlige tjenester som barnevernet, domstolene og politiet. Utvalget gir sin vurdering av hvordan samarbeid og samhandling med andre aktører kan styrkes og anbefaler noen tiltak for økt samhandling med relevante samarbeidspartnere.

Kapittel 18 inneholder utvalgets vurderinger og anbefalinger for barn og unge som målgruppe for familieverntjenesten. Etter utvalgets syn er tjenestens tilbud til barn et særskilt viktig tema. Kapitlet beskriver hvordan synet på barnet har utviklet seg over tid, og at barn i dag sees på som aktører med rett til å uttale seg i saker de er berørt av. Videre beskrives barns kontakt med familieverntjenesten i dag. Utvalget vurderer barns deltakelse i foreldresamtale og mekling, barn som selvstendige brukere av familievernet og i hvilke tilfeller barns deltakelse er betinget av foreldrenes samtykke.

I kapittel 19 svarer utvalget på mandatets oppdrag om ideelle aktører. Utvalget gir sin vurdering av om det bør åpnes for andre ideelle aktører enn dagens kirkelige stiftelser som tjenestetilbydere i familievernet, og utvalget utreder spørsmålet om hvordan styring og organisering av de ideelle familievernkontorene bør innrettes i lys av EØS-regelverket om offentlig støtte og offentlige anskaffelser.

Del V inneholder utvalgets konklusjoner.

I kapittel 20 gis et sammendrag av utvalgets vurderinger og anbefalinger, og de økonomiske og administrative konsekvenser som anbefalingene vil gi, beskrives i kapittel 21.

Kapittel 22 inneholder merknader til lovforslaget, og kapittel 23 inneholder forslag til ny lov om tjenesten.

Et grunnleggende perspektiv i utredningen er at familieverntjenesten, som alle offentlige tjenester i Norge, skal gi et likeverdig tjenestetilbud til hele befolkningen. Likeverdsperspektivet er med i hele utredningen, og særlig i beskrivelsene av dagens familier og kapitlene om likeverdig og tilgjengelig tjenestetilbud. For eksempel peker utvalget på ulikhetene i kvinners og menns tidsbruk, at menn i mindre grad enn kvinner bruker tjenesten i dag, og at familieverntjenesten bør være bevisst på å rekruttere ansatte med minoritetsbakgrunn og gi informasjon på ulike språk. Noen grupper er omtalt mer enn andre, men samme prinsipp gjelder for alle: Alle familier og enkeltpersoner skal få et tilbud tilpasset deres behov. Et likeverdig tilbud innebærer at tjenestene er av god kvalitet, at tjenesten er tilgjengelig, at det er god kapasitet, og at tilbudet er godt tilrettelagt for den enkelte og for ulike grupper. Mens et likhetsideal peker i retning av standardisering av metoder, forutsetter likeverdig tjenesteyting at tilbudene tilpasses ulike menneskers og ulike gruppers behov gjennom individuelle tilpasninger, bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og variasjon i tjenestetilbudet. Tjenesten skal ha kunnskap om ulike grupper og være sensitiv for at faktorer som kjønn, funksjonshemming, alder, legning, kultur, opprinnelse eller religion kan påvirke hvordan brukeren møter tjenesten. Samtidig er det viktig å huske på at det også er store variasjoner internt i grupper, og det er viktig at mulige forskjeller mellom grupper ikke tillegges for stor vekt. Forskjeller skal respekteres og tas hensyn til, men det bør ikke antas at sosial eller kulturell bakgrunn eller kjønn, legning eller funksjonshemming gir en person bestemte behov. Mangel på kunnskap kan føre til forenklede forestillinger. Forenklingen kan enten gå ut på at man ikke ser de spesielle utfordringene, eller motsatt – at man bare ser det som er forskjellig. Utvalget understreker at alle må møtes som individer, ikke som representanter for ulike grupper. Dette må tjenesten ha med seg når tilbudet skal informeres om og gjøres relevant for befolkningen, og når hver enkelt ansatt møter brukerne.

2 Utvalgets oppnevning og mandat

2.1 Utvalgets mandat

Familievernutvalget, heretter omtalt som utvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. mai 2018 og fikk følgende mandat:

Bakgrunn for gjennomgangen

Familieverntjenesten utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet til familier med samlivs- og relasjonsproblemer, og er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Tjenesten er regulert gjennom Lov om familievernkontorer. Kontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Kontorene skal foreta mekling etter ekteskapsloven § 26 og barneloven § 51. Tjenestens tilbud gjelder også aleneforeldre og deres behov for råd og veiledning som foreldre. Tjenesten driver også utadrettet, forebyggende virksomhet om familierelaterte tema.

Familieverntjenesten har eksistert i nærmere 60 år, og har hele tiden bestått av offentlige og kirkelige familievernkontorer. I dag består familieverntjenesten av 39 familievernkontorer, med i alt 69 lokasjoner. 22 av kontorene er statlige, de øvrige er kirkelige stiftelser. 10 av de kirkelige kontorene er organisert i Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF). De øvrige 7 er selvstendige stiftelser.

Ved forvaltningsreformen om barnevern og familievern i 2004 (Ot.prp. nr. 9 (2002–2003)) ble forvaltningsansvaret for landets familievernkontorer (og det fylkeskommunale barnevernet) overført fra fylkeskommunen til staten. Dette medførte at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) ble opprettet. Et av siktemålene med å legge fagansvaret til staten, var å planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten på en faglig god måte til beste for brukerne. Det var viktig å få en enhetlig og god forvaltning av hele tjenesten, både de offentlige og kirkelig eide kontorene.

Det har ikke vært foretatt noen helhetlig vurdering av tjenesten etter forvaltningsreformen.

Både samfunnsmessige utviklingstrekk, utviklingen det samlede tjenestetilbudet på familieområdet og de siste års styrking av familieverntjenesten gjør at rammevilkårene for tjenesten er vesentlig endret siden reformen.

I Politisk plattform for en regjering utgått fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre fastslås det at regjeringen vil: «Foreta en helhetlig gjennomgang av familievernet for å styrke tjenesten». I plattformen fastslås det også at regjeringen vil: «Bidra til at tilbudet om mekling ved samlivsbrudd blir bedre tilpasset den enkelte families utfordringer».

I Meld. St. 24 (2015–2016) Familier – ansvar, frihet og valgmuligheter er det redegjort for regjeringens satsing på familieverntjenesten, herunder arbeidet med å sikre et mer likeverdig tjenestetilbud nasjonalt. Både i innstillingen til stortingsmeldingen (Innst. 390 S (2015–2016)) og i innstillingen fra familie- og kulturkomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 2017 (Innst. 14 S (2016–2017)) har stortingsflertallet understreket behovet for en helhetlig gjennomgang og evaluering av familieverntjenesten.

Det er videre identifisert flere andre utfordringer i familieverntjenesten og for tjenestens samarbeid med andre aktører, dette utdypes nærmere nedenfor.

Nærmere om mandatet

Utvalget skal drøfte dagens organisering, finansiering, oppgaveløsning og lovmessige rammeverk for familieverntjenesten, og utfordringer dette gir. Utvalget skal på dette grunnlaget komme med anbefalinger på følgende områder:

• 1. Samarbeid og oppgavedeling mellom familievernet og andre relevante offentlige tjenester (statlige og kommunale).

• 2. Familieverntjenestens framtidige rolle i det forebyggende arbeidet.

• 3. Hvordan de nye oppgavene familieverntjenesten har fått de senere årene kan ivaretas, samtidig som man sikrer tjenestens kjerneoppgaver og -kompetanse.

• 4. Hvordan familieverntjenesten kan gi et mest mulig likeverdig tilbud.

• 5. Hvordan styring og organiseringen av de ideelle familievernkontorene bør innrettes i lys av EØS-regelverket om offentlig støtte og offentlige anskaffelser.

• 6. Om det bør åpnes for andre ideelle aktører enn dagens kirkelige stiftelser, som tjenestetilbydere i familievernet.

• 7. Hvordan tjenesten kan gjøres mer tilgjengelig og bedre tilpasset for nye brukergrupper.

• 8. Hvordan barns rett til å bli hørt og å si sin mening kan ivaretas.

• 9. Hvordan måloppnåelsen under meklingsordningen kan styrkes og hvordan tilbudet om mekling kan bli bedre tilpasset den enkelte families utfordringer.

Utvalget skal vurdere dagens ressursbruk og kvalitet i tjenesten sett opp mot målene for familieverntjenestens virksomhet. Utvalget skal også vurdere om det er andre forhold enn de ovennevnte som bør utredes.

Utdypning av behovet for utredning

1a. Modeller for samarbeid, og grenseflatene mellom familieverntjenesten og kommunale tjenester

Familieverntjenestens tilbud er på flere områder overlappende med kommunale tilbud. Eksempelvis har mange kommuner etablert Familiens hus der det blant annet tilbys råd og veiledning til foreldre. Samtidig tyder forsøksprosjekter og andre erfaringer på at et tettere samarbeid med kommunene kan gi et bedre samlet tilbud. Blant annet viser et prosjekt, der man prøver ut nye samarbeidsmodeller mellom familieverntjenesten og utvalgte helsestasjoner, positive resultater.

1b. Modeller for samarbeid mellom familieverntjenesten og andre offentlige tjenester

Familieverntjenesten samarbeider med bl.a. regionale kompetanse- og ressurssentre, private tjenester som Alternativ til vold (ATV) og domstolene. Familievernet samarbeider med barnevernet for å styrke foreldreferdigheter og forebygge omsorgsovertakelser. Familievernet skal også gi hjelp til foreldre der barna er under barnevernets omsorg. Også på disse områdene er det et potensiale for å bedre det samlede tjenestetilbudet gjennom bedre samarbeid.

2. Familieverntjenestens framtidige rolle i det forebyggende arbeidet på familie- og oppvekstområdet

Flere potensielle samarbeidspartnere opplever familieverntjenesten som utilgjengelige, lite synlige og, som en konsekvens, lite relevante å samarbeide med. Dette er et sentralt funn i rapporten Forebygging i familievernet som Bufdir har utarbeidet på oppdrag fra BLD. Direktoratet har i rapporten foretatt en gjennomgang av familievernets forebyggende arbeid.

3. Hvordan nye oppgaver kan ivaretas samtidig som man sikrer tjenestens kjerneoppgaver og -kompetanse

Familievernkontorene har vært inne i en fase med fagutvikling, styrking og utbygging av tjenesten som følge av nye oppgaver og betydelig tilførsel av ressurser de siste årene. Det er også foretatt organisatoriske endringer i tjenesten. Blant annet er det etablert spisskompetansemiljøer og ressursmiljøer på fire prioriterte områder; vold i familien, høy konflikt mellom foreldre etter brudd, forebygging og foreldrestøtte samt støtte til foreldre som er fratatt omsorgen for barna sine. Spisskompetansemiljøene bistår direktoratet med den erfaringsbaserte kunnskapen i utvikling og gjennomføring av fagutviklingsplaner og digitale veiledere på sine områder. Det er behov for å vurdere organiseringen av familievernet sett opp mot tjenestens mål og kjerneoppgaver.

Oppgaver som har kommet til eller blitt vesentlig styrket de senere årene er: innsatsen mot vold i nære relasjoner, styrking av tilbudet til familier med høyt konfliktnivå, innsats for å hindre radikalisering, tilbud til familier med innvandrerbakgrunn og til foreldre til barn som er under barnevernets omsorg. Det er behov for å vurdere hvordan disse oppgavene kan videreutvikles i samarbeid med andre aktører. Samtidig har en samlet Familie- og kulturkomite på Stortinget understreket betydningen av at familievernkontorene skal kunne bruke ressurser på hovedoppgavene, der familievernets egenart knyttet til par- og familiebehandling er viktig, jf. Innst. 14 S (2016–2017).

4. Hvordan familieverntjenesten kan gi et mest mulig likeverdig tilbud

Riksrevisjonen ga i 2012 merknad knyttet til svakheter i familieverntjenesten og gjennomføringen av mekling. Et viktig forhold som ble påpekt var at tjenesten ikke hadde et geografisk og nasjonalt likeverdig tilbud. På bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang har det blitt gjennomført tiltak i tjenesten og Riksrevisjonen fastslår i Dokument 1 (2015–2016) at de ikke lenger har vesentlige merknader. Det er likevel behov for å utrede hvordan familieverntjenesten kan videreutvikles for gi et mest mulig likeverdig tilbud i hele landet. Dagens organisering av familievernet i et to-sporet system med offentlig og kirkelig eierskap, kan potensielt utfordre målet om et likeverdig tilbud.

5. Hvordan styring og organiseringen av de ideelle familievernkontorene bør innrettes i lys av EØS-regelverket

EØS-avtalen gir rammer for statlige tilskudd og anskaffelser, blant annet gjennom regelverket for offentlige anskaffelser og statsstøtte. Det er foretatt flere juridiske utredninger om hvilke krav dette stiller til styring og oppfølging av de kirkelige familievernkontorene. Det er fortsatt gjenstående problemstillinger med hensyn til hvilken innvirkning kravene i EØS-regelverket bør få for den framtidige organiseringen og styringen av familieverntjenesten.

6. Om det bør åpnes for andre ideelle aktører enn dagens kirkelige stiftelser, som tjenestetilbydere i familievernet.

Familieverntjenesten i Norge har gjennom nærmere 60 år et to-sporet system med offentlig og kirkelig eierskap. Alle kirkelig eide kontorer har driftsavtale med, og blir fullfinansiert av, staten. Offentlige og kirkelig eide kontorers virksomhet drives innenfor samme lovmessige og økonomiske rammer og har de samme kjerneoppgavene. Dagens organisering gir altså felles overordnede rammer for kontorenes virksomhet, uavhengig av eierskap. Norge har utviklet seg til mer flerkulturelt samfunn der befolkingen har mange ulike verdi- og livssyn. I lys av denne utviklingen er det grunn til å vurdere om det bør åpnes for andre ideelle aktører enn dagens kirkelige stiftelser, som tjenestetilbydere i familievernet.

7. Hvordan familieverntjenesten tilbud kan utvikles til å favne bredere, når man tar hensyn til det økende mangfoldet i den norske befolkningen

Familieverntjenesten er et gratis lavterskeltilbud uten krav til henvisning der brukeren selv kan ta direkte kontakt med tjenesten. Det er behov for å vurdere om dette medfører at ressurssterke brukere, som evner å orientere seg om det offentlige hjelpeapparatet, blir overrepresentert blant brukerne. Det er en fare for at brukergrupper, som av ulike grunner er skeptiske til å motta offentlig bistand, ikke tar kontakt med tjenesten selv om de har behov for det, gitt dagens praksis for rekruttering av brukere og måten tjenesten er organisert på.

8. Hvordan barns rett til å bli hørt og å si sin mening kan ivaretas på en best mulig måte

Familieverntjenesten har et ansvar for å sikre at barns rett til å bli hørt og å si sin mening blir ivaretatt i saker som omhandler samlivsbrudd, konflikter og mekling. Dette innebærer å snakke med foreldrene om barnets rett til medvirkning og i mange tilfeller å snakke med barnet selv. Stortinget har de siste årene ved gjentatte anledninger kommet med merknader om barn i mekling, og at barn skal få tilbud om samtale i forbindelse med mekling. Antallet barn som høres i meklingssaker har økt de siste årene, men er fremdeles lavt. I 2016 snakket familievernet med nær 10 prosent av alle barn i meklingssakene. Det er store variasjoner mellom kontorer og mellom regioner i andel barn som blir hørt under mekling. Bufdir har utarbeidet en opptrappingsplan hvor målet er en økning i andel barn som blir hørt og få en jevnere fordeling på landbasis.

9. Hvordan måloppnåelsen under meklingsordningen kan styrkes og hvordan tilbudet om mekling kan bli bedre tilpasset den enkelte families utfordringer

I den politiske plattformen fastslås det at regjeringen vil: «Bidra til at tilbudet om megling ved samlivsbrudd blir bedre tilpasset den enkelte families utfordringer». Utvalget skal vurdere strategier og tiltak for å oppnå denne målsettingen.

Det er skadelig for barn å leve med høyt konfliktnivå over tid, og saker som er egnet for det bør løses på et tidlig stadium. Det er et mål at flere foreldre blir enige under mekling ved familievernkontorene som alternativ til domstolsbehandling. Bufdir arbeider med tiltak for å løse flere saker med høyt konfliktnivå ved familievernkontorene og med utvikling av meklingsordningen, blant annet ved å tilby foreldre et meklingsløp som er tilpasset deres konfliktnivå gjennom differensiering ved inntaket til meklingen.

Dagen meklingsordning innebærer at mekling tilbys ved familievernkontorene og i tillegg av eksterne meklere med oppdragsavtaler. Det er behov for å vurdere om dagens system med bruk av eksterne meklere gir tilstrekkelig sikkerhet for kvaliteten i meklingen og sikrer barns rett til å bli hørt. Det må også vurderes hvordan man skal håndtere situasjoner der meklingssamtalene avdekker behov for ytterligere bistand til familiene.

Øvrige rammer for utvalgets arbeid

Utvalget skal vurdere de økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene på kort og lang sikt i samsvar med utredningsinstruksen. Utvalget skal presentere minst ett forslag som kan gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer.

Utvalget skal foreslå eventuelle lovendringer som følger av utvalgets tilrådninger.

Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill fra blant annet ressurs- og kompetansemiljøer. Utvalget kan også bestille utredninger og data i den grad utvalget finner det nødvendig. Utvalget skal innhente erfaringer og synspunkter fra både den statlige og den kirkelig eide delen av familieverntjenesten samt tjenestens brukere og kommunesektoren.

Utvalget skal avgi sin utredning innen 15 måneder fra oppstart.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Generalsekretær Line Henriette Holten, Fredrikstad, leder

• Professor Berit Berg, Trondheim

• Professor Oddbjørn Bukve, Sogndal

• Professor Tor-Johan Ekeland, Volda

• Advokat Hilde K. Ellingsen, Oslo

• Klinisk sosionom Torgeir Finsås, Harstad

• Seniorforsker Trine Monica Myrvold, Oslo

• Professor Asbjørn Strandbakken, Bergen

Utvalget har hatt et sekretariat bestående av seniorrådgiver Live Husan (leder), og seniorrådgiver Christine Scharff, på fulltid. I tillegg har sekretariatet vært styrket med fagpersoner fra Barne- og familiedepartementet (BFD) og fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) i løpet av perioden. Fra BFD: fagrådgiver i Familie- og oppvekstavdelingen Liv Solveig Korsvik og fra Bufdir: spesialrådgiver Reidun Lauvstad.

3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 21. august 2018. Det siste møtet ble avholdt 7. oktober 2019. Til sammen har utvalget hatt fjorten møter, hvorav fem gikk over to dager. Ett av møtene ble avholdt i Ålesund, ett ble avholdt i Tromsø og Karasjok, mens de resterende ble avholdt i Oslo. Utvalget har ved flere anledninger invitert fagpersoner fra familieverntjenesten, forskere og andre eksterne ressurspersoner til å innlede om ulike temaer. Innledere på utvalgsmøter har vært:

• Stig Winsnes, daglig leder ved Familievernkontoret i Sør-Trøndelag

• Trine Eikrem, tidligere leder ved Enerhaugen familievernkontor og nåværende medlem av FamilieForsk- teamet ved Folkehelseinstituttet (FHI)

• Steinar Sunde, psykologspesialist, Familievernkontoret i Molde

• Agnes Andenæs, professor ved Universitetet i Oslo, Psykologisk institutt

• Lena Sendstad og Marte Grevsgard, Tjenestedesignbyrået Eggs design

• Kristin Standal, Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Maren Sand Helland og Tonje Holst, Folkehelseinstituttet (FHI)

• Wenche Mobråten, Barne-, ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir)

• Odd Arne Tjersland, professor i klinisk psykologi ved Universitetet i Oslo

• Inga Bejer Engh (Barneombud) i tillegg til Tone Barlund og Mathias Lia Nordmoen fra Barneombudet

• Haldor Øvreeide, spesialist i klinisk psykologi, Institutt for familie- og relasjonsutvikling

• Jartrud Sofie Frafjord, leder ved Spisskompetansemiljø for samtaler med barn

• Elisabeth Langeland Gracia, Bydel Stovner/PROKUS

• Margrete Brekke, leder, og Helle Lauritzen, prosjektleder, Familievernkontoret Oslo nord

• Per Andreas Bjørgan, partner i Advokatfirmaet Lund & Co

• Helle Baadsvik, enhetsleder ved Familievernkontorene Drammen-Kongsberg

• Tine Barlien Ramstad, avdelingsleder ved Spisskompetansemiljøet for foreldrestøtte og forebygging

Utvalget arrangerte 29. november 2018 et innspillsmøte hvor ansatte og ledere ved flere familievernkontorer deltok. To avdelingsdirektører i Bufetat og direktøren ved Stiftelsen Kirkens Familievern var til stede. I tillegg deltok enkelte styreledere og styremedlemmer fra de ideelle stiftelsene. Alle ble invitert til å komme med skriftlige og muntlige innspill til utvalgets arbeid.

25. og 26. april 2019 var utvalget i Ålesund og møtte ledere ved familievernkontorene i Ålesund og Namsos og ansatte på familievernkontoret i Ålesund, samt representanter fra Sunnmøre tingrett.

Utvalget reiste 17. og 18. juni 2019 til Tromsø og Karasjok. I Tromsø møtte utvalget ledere og ansatte ved familievernkontoret i Tromsø og spisskompetansemiljøet for samtaler med barn. I Karasjok besøkte utvalget Sametinget, og utvalget møtte ledere og ansatte ved familievernkontoret Indre Finnmark og ved Regionalt samisk kompetansesenter (RESAK).

Sekretariatet reiste 8. april 2019 til Drammen, hvor sekretariatet møtte ledere og ansatte ved Familievernkontorene Drammen-Kongsberg og spisskompetansemiljøet for foreldrestøtte og forebygging.

Sekretariatet reiste 9. mai 2019 til Stavanger, hvor sekretariatet møtte leder og ansatte ved familievernkontoret i Sør-Rogaland og spisskompetansemiljøet for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertagelse.

Sekretariatet har avholdt møter med de organisasjoner som har tatt kontakt med utvalget. Disse er: Virke ideell og frivillighet, Fellesorganisasjonen (FO), Stiftelsen Betanien Oslo, SOS barnebyer og Mannsforum.

Utvalget har i tillegg mottatt skriftlige innspill fra Norsk Psykologforening.

4 Eksterne utredninger

4.1 Innledning

I løpet av utvalgsarbeidet avdekket utvalget behov for noe ekstern kunnskapsinnhenting. På denne bakgrunn bestilte utvalget fire rapporter fra eksterne miljøer. Oppdragene ble gitt til VID vitenskapelige høgskole, Transportøkonomisk institutt (TØI) og NTNU Samfunnsforskning. Rapportene finnes som digitale vedlegg til utredningen på regjeringen.no.

4.2 Den historiske utviklingen av familieterapien som fagfelt og dagens utdanningstilbud

Utvalget ønsket en samlet oversikt over dagens utdanningstilbud, samt en gjennomgang av den historiske utviklingen av familieterapien som fagfelt. VID vitenskapelige høgskole ble tildelt begge oppdragene. VID leverte 30. april 2019 en rapport om utdanninger, spesialiseringer og kurs som er relevante for familieterapeuter som arbeider i tjenesten, samt en rapport som gir oversikt og beskrivelse av familieterapien som eget fagfelt i Norge historisk og fram til i dag.

4.3 Geografisk tilgjengelighet i familieverntjenesten

I forbindelse med utvalgets vurdering av tjenestens tilgjengelighet, så utvalget behov for en analyse av befolkningens tilgang til familieverntjenesten. Utvalget tildelte Transportøkonomisk institutt (TØI) oppdraget med å kartlegge befolkningens tilgang til familievernkontorene. Rapporten ble levert 1. juli 2019. I rapporten presenterer TØI sine funn om befolkningens reisetider til familievernkontorer med bil og kollektivtransport og anbefalinger som kan gi økt geografisk tilgjengelighet til tjenesten.

4.4 Kvalitet i familieverntjenesten

Som grunnlag for drøftinger og vurderinger mener utvalget det er viktig å innhente erfaringer og synspunkter fra tjenesten selv. Utvalget har gjennom hele arbeidsperioden hatt god kontakt med tjenesten, og hatt stort utbytte av det. Gjennom første del av arbeidet med utredningen så utvalget et behov for mer spesifikk kunnskap på noen områder, blant annet kunnskap om hvordan de ansatte i tjenesten selv vurderer kvalitet i tjenesten og styring av tjenesten. NTNU Samfunnsforskning ble tildelt oppdraget om å utføre undersøkelser for utvalget av kvalitet i tjenesten og styring av tjenesten. Rapporten er skrevet med grunnlag i en kvantitativ del basert på en spørreundersøkelse til de ansatte i tjenesten og en kvalitativ del med separate intervjuer med kontorledere og ansatte. Rapporten ble levert 1. juli 2019.

5 Begrepsavklaringer

5.1 Familievernet

Utvalget bruker begrepene familievernet og familieverntjenesten vekselsvis, som synonymer. Dette er vanlig både i offentlige dokumenter og i dagligtale. Utvalget anbefaler i utredningen at navnet på tjenesten endres til familietjenesten. Dagens navn brukes i utredningen, også når vi omtaler framtidens tjeneste.

5.2 Familievern kontra familierådgivning

Begrepene familievern og familierådgivning har i hele familieverntjenestens historie vært brukt om hverandre. Ordet familierådgivning kommer fra det engelske marriage guidance og de amerikanske betegnelsene marriage counseling og family care. I Sverige og Finland er begrepet familjerådgivning brukt. Dette begrepet kritiseres fordi det kan gi noe uheldige assosiasjoner om metoden som faktisk benyttes innen tjenesten. Det er ikke slik at brukeren presenterer et problem, som familierådgiveren så gir løsningen på.

Familievernbegrepet har også blant annet bakgrunn i det amerikanske family care, i tillegg til at det har paralleller fra norsk språkbruk på andre områder, som barnevern og miljøvern. Samtidig er dette en nokså vid og upresis betegnelse, som sier lite om virksomhetens innhold og ingenting om tjenestens metodiske tilnærming. For noen gir vernebegrepet positive assosiasjoner, mens det for andre gir negative assosiasjoner. Begge begrep har hatt sine forkjempere og kritikere i tjenesten, og i noen tilfeller har kontorer unnlatt å ta stilling og heller valgt å bruke betegnelsen «familiekontor».1

5.3 Spesialtjeneste

Familievernet er en spesialtjeneste med familierelaterte problemer som sitt fagfelt. I lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) står det i § 1:

Familievernet er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien.

Når familievernet omtales som en spesialtjeneste, innebærer det at tjenesten kjennetegnes ved høy faglig kompetanse på familierelaterte problemer. I Norsk Lovkommentar, note 2 av Alice Kjellevold (2006) framgår det at:

Familievernet er definert som en egen selvstendig spesialtjeneste innenfor et eget fagområde som har familieproblemer og familierelasjoner som sitt fagfelt. Familievernet er en spesialtjeneste og ikke en helsetjeneste. Når familievernet omtales som en spesialtjeneste skal det innebære at tjenesten kjennetegnes ved høy faglig kompetanse i forhold til familierelaterte problemer.

I Norsk Lovkommentar, note 1 ved Karl Harald Søvig (2015) framgår det at: «Familievernkontorene er i § 1 definert som en «spesialtjeneste», men uten å knytte denne opp til verken helse- eller omsorgssektoren». I lovforarbeidene2 påpekes det at familievernet er en sammensatt og spesiell tjeneste. Et av særtrekkene er at virksomheten har karakter av å være både en førstelinjetjeneste og en andrelinjetjeneste. Førstelinjepreget kommer av at tjenesten har en lav terskel fordi brukerne kan henvende seg direkte uten henvisning. Tjenestens høye kompetanse og faglige spesialisering begrunner andrelinjepreget. Det påpekes videre at tjenesten særpreges av at den hovedsakelig er diagnosefri og har karakter av å være en forebyggende hjelpetjeneste.

Begrepet spesialtjeneste sier at familievernet verken er en helsetjeneste eller en sosialtjeneste. De sidene ved familievernet som skiller tjenesten fra helsetjenester og sosialtjenester, oppsummeres gjerne under følgende karakteristikker av tjenesten selv:3

• Den eneste tjenesten med primært fokus på familierelaterte problemer.

• Vekt på forebyggende virksomhet og behandling på et tidlig stadium.

• Familien selv er viktigste ressurs i behandlingen.

• Paret/familien defineres som klient.

• Ingen diagnostikk, tar på alvor det problemet klienten selv legger fram.

• Blanding av første- og andrelinjetjeneste.

Det finnes andre offentlige tjenester som driver med familieterapi og tar utgangspunkt i familien i behandlingsøyemed, men ingen av disse tjenestene definerer paret/familien som klient. Når familievernet møter brukerne, er det ikke individuelle, interne utfordringer tjenesten behandler, men de relasjonelle, systemiske utfordringene. Det finnes private klinikker og institutter som har som sin hovedoppgave å drive med familie- og parterapi. Det er også andre offentlige tjenester som har forebygging som et viktig aspekt ved arbeidet, både innen helsetjenestene og sosialtjenestene, men kurativ/behandlende virksomhet overskygger som regel det forebyggende arbeidet. Mange andre offentlige hjelpetjenester har en «reparerende» mer enn en «forebyggende» karakter. Når familievernet trekker fram det forebyggende aspektet ved sin tjeneste, er det fordi all familievernvirksomhet kan sies å ha forebyggende effekt, og fordi mye av arbeidet tjenesten utfører, skjer som generell utadrettet virksomhet, ofte i samarbeid med andre instanser som også driver med forebygging, for eksempel helsestasjonene.4

Det er et poeng for familievernet å understreke at tjenesten er et lavterskeltilbud, samtidig som den representerer spesialisert kompetanse i familiebehandling. Dette henspiller både på at klientene kan henvende seg med «alminnelige» mellommenneskelige problemer, og at publikum kan henvende seg direkte til tjenesten, uten å måtte gå veien om en henvisningsinstans. Ulikt andre tilbud i førstelinjetjenesten er familieverntjenesten en spesialisert tjeneste. Denne spesialiseringen gjør at tjenesten har karakter av en andrelinjetjeneste.

I retningslinjene fra 1987 sies det at tjenesten også har elementer av en tredjelinjetjeneste, fordi den driver konsulentvirksomhet overfor andre helse- og sosialfaglige tjenester.5 Familieverntjenesten skiller seg også fra en del helsetjenester i førstelinjen ved at tilbudet er gratis.6

5.4 Brukere

Familievernet er verken en helsetjeneste eller en sosialtjeneste, og verken pasienter eller klienter er passende begrep for å beskrive familieverntjenestens brukere. I mangel på bedre alternativer velger utvalget begrepet «brukere» om de som mottar familieverntjenester.

5.5 Familie

Ordet familie har sine etymologiske røtter i det latinske ordet familia, som betyr husstand. Familien betydde opprinnelig (i romerretten) husstand; de som bor i huset sammen.7

I dag skiller vi mellom begrepene husstand8 (husholdning) og familie. Personer som tilhører samme familie, kan også tilhøre samme husholdning. Husholdninger kan og bestå av én eller flere familier. Familier kan også være familier uten å bo i samme hus.

Definisjoner av familier varierer etter i hvilken kontekst og for hvilket formål definisjonen gjøres. I familiestatistikken består en familie av personer som er bosatt i samme bolig, og som er knyttet til hverandre som ektefeller, samboere, registrerte partnere, og/eller som foreldre og ugifte barn (uansett det ugifte barnets alder). Som familie regnes også enkeltpersoner. En familie kan høyst bestå av to påfølgende generasjoner og kun ett par. Dette betyr at personer som er gifte eller samboere og/eller bor sammen med egne barn, ikke kan tilhøre foreldrenes familie. Når personer som tidligere har vært gift, bor sammen med sine foreldre, regnes dette som to familier.9

I en bredere forståelse av familiebegrepet kan familier også sees på som én familie selv om de ikke bor i samme hus; eksempelvis vil dette gjelde for familier hvor barn har samvær med foreldre som de ikke har samme bostedsadresse som.10

Retten til familieliv har en sentral og selvstendig plass som menneskerett. FNs internasjonale konvensjon for sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17, FNs barnekonvensjon artikkel 16 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 verner alle om henholdsvis privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse. Ingen av menneskerettighetskonvensjonene inneholder noen definisjon eller nærmere redegjørelse for hva som skal regnes som en familie. Hva som anses som en familie varierer mellom ulike stater og kulturer, og hva begrepet familie rommer, er i stadig endring. På grunn av de store variasjonene mellom ulike kulturer og endringene i synet på hva som skal anses som en familie, er det ikke mulig å fastslå en gang for alle hva familiebegrepet omfatter.

Familiebegrepet kan defineres subjektivt, som den enheten en person selv opplever som sine nærmeste. For eksempel kan steforeldre og stebarn oppleves som familie eller ikke familie, uavhengig av formell status. Noen vil definere venner som sine nærmeste og kalle dem familie.

I denne utredningen anvendes familiebegrepet om en gruppe personer som er forbundet ved slektskap, gjennom adopsjon og i fosterhjem. Familiebegrepet forbeholdes ikke her grupper med biologiske bånd. Familiebegrepet omfatter tradisjonelle kjernefamilier, men også familier i delte hushold med stefamilier, dine, mine og våre barn. Familier kan være ektepar og samboere med og uten barn, aleneforeldre med barn, samværsforeldre eller familier med likekjønnede par. Også besteforeldre og tidligere samlivspartnere er inkludert i denne familieforståelsen.

5.6 Forebygging

Familievernet omtales ofte som en forebyggende tjeneste. Familievernets forebyggende arbeid omtales ofte på to ulike måter. Én forståelse bygger på synet på hele tjenesten som forebyggende, der alt familievernarbeid, også mekling og klinisk arbeid, anses som forebyggende fordi det kan medføre at relasjonelle problemer enten ikke oppstår, eller at de ikke fester seg eller tiltar. Dermed hindres skader i familiers, barns, foreldres og enkeltpersoners liv. Den andre forståelsen retter blikket mot deler av familievernets virksomhet, det utadrettede og rekrutterende arbeidet. En slik snever definisjon omfatter hovedsakelig kurs og informasjonstiltak, undervisning og veiledning.

Forebygging handler om tiltak der formålet er å hindre eller begrense skade, sykdom eller problemer. Forebygging blir også brukt om det som ofte omtales som tidlig innsats, der fokus er på å gjøre mennesker best mulig i stand til å bedre og bevare ferdigheter som fremmer god helse og omsorgsevne. I dag benyttes ofte begrepene universell, selektiv og indikativ forebygging.

• Universell forebygging er strategier og tiltak som retter seg mot alle, uten å skille mellom grupper og individer.

• Selektiv forebygging er strategier og tiltak som rettes mot risikogrupper eller risikosituasjoner.

• Indikativ forebygging er strategier og tiltak som rettes mot enkeltpersoner hvor risikofaktorer eller konkrete problemer er observert eller opplevd.

Tidligere snakket man gjerne om primær, sekundær og tertiær forebygging. Innholdet er ganske likt. Poenget med en slik tredeling er å tydeliggjøre hvem innsatsen retter seg mot og hva som utløser tiltakene som iverksettes. En tredje måte å dele inn forebyggingsbegrepet på er i individuell, situasjonell og sosial forebygging. Uansett hvilke begrep som benyttes, handler det om å tydeliggjøre innsats som gjelder alle, noen eller en mindre gruppe der det allerede er avdekket utfordringer.

Det er mange utfordringer og paradokser ved forebyggingsarbeid. Når budsjetter skal vedtas og prioriteringer foretas, må akutte utfordringer og allerede oppståtte problemer bevilges midler til. Reparasjoner må foretas, mens forebyggende grep for å forhindre at problemer oppstår, strengt tatt kan vente. Ressurser trekkes mot akuttintervensjoner og reparasjoner.

Forventede innsparingseffekter knyttet til allmennforebyggende tiltak kan være vanskelig å beregne fordi effekten av tiltakene er usikker, ligger langt fram i tid og ofte vil komme på andre sektorers budsjettområder. Videre er det også utfordringer knyttet til å begrunne tiltak med klare empiriske og forskningsmessige belegg. Effekten av universelle tiltak er vanskelig å måle fordi de ikke er innrettet mot allerede eksisterende problemer – eksempelvis er skader som ikke oppsto, vanskelige å påvise. Gevinster ved mer spesialiserte tiltak kan lettere og hurtigere påvises og dokumenteres, og prioriteres derfor ofte først.

Avveiningen mellom målrettede tiltak mot risikogrupper og brede forebyggende tiltak rettet mot hele befolkningen omtales ofte som forebyggingsparadokset. Gevinsten av tiltak rettet mot grupper med lav risiko, samlet sett, er som regel større enn tiltak rettet mot grupper med høy risiko.11 Dette forklares med at målgruppen er stor, og at tiltakene derfor vil nå mange. Å hjelpe mange litt kan ha en større forebyggende effekt enn å hjelpe noen få mye. I et langsiktig perspektiv er det vanlig å anta at universell forebygging gir de største effektene. Familievernet driver i dag forebyggende virksomhet på universelt, selektivt og indikativt nivå.

5.7 Foreldrestøtte og foreldreveiledning

Disse begrepene brukes litt om hverandre, nærmest som synonymer, men foreldreveiledning og foreldrestøtte rommer ulike typer tiltak. Foreldrestøtte er et videre begrep enn foreldreveiledning. Foreldrestøttebegrepet rommer både foreldreveiledning og annet støttende arbeid fra familieverntjenesten, helsetjenesten, skole og barnehage, barnevernet, krisesentre, PPT, NAV og politiet. Familieverntjenestens virksomhet kan defineres som foreldrestøttende i seg selv, enten det er snakk om klinisk tilbud eller mekling eller kurs. Foreldreveiledning er et mer spesifikt begrep som rommer tilbud om rådgivning og informasjon, enten i individuelle samtaler eller i veiledningskurs for foreldre i grupper.

I regjeringens strategi for foreldrestøtte12 defineres foreldrestøtte slik:

Med foreldrestøtte mener vi alle typer støtte som kan bistå og styrke foreldre i foreldrerollen. Foreldrestøtte varierer i form og innhold, fra støtte fra egen familie og uformelle nettverk, til råd, veiledning og kunnskapsbaserte programmer i offentlig, frivillig og privat regi. Noen former for foreldrestøtte er rettet mot foreldre flest, mens andre typer foreldrestøtte er rettet mot foreldre med særlige behov. Foreldrestøtte foregår på mange arenaer – i barnehagen og på skolen, ved helsestasjons­ og skolehelsetjenesten, i familievernet, i barnevernet, og i fengsel. Foreldrestøtte har som overordnet mål å fremme barnets beste ved å styrke relasjonen mellom foreldre eller mellom foreldre og barn.

Strategien omfatter ikke økonomisk støtte, eksempelvis kontantstøtte, barnetrygd og gratis tannlegetjenester. Offentlig støtte til barnefamiliene er utredet nærmere i NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene.

5.8 Mekling

Mekling kan beskrives som en prosess der partene gjennom assistanse fra en nøytral tredjeperson systematisk arbeider med å avgrense og tydeliggjøre ulike elementer i en konflikt med den hensikt å utvikle handlingsalternativer og vurdere ulike muligheter for å komme fram til konsensus eller en enighet som ivaretar behovene til begge parter.13 Det tilsvarende engelske begrepet mediation kommer av det latinske ordet medius, som betyr «i midten». Dette beskriver et vesentlig trekk ved mekling: meklerens oppgave er ikke å løse konflikten, men å plassere seg «i midten» av den og hjelpe partene slik at de selv kan løse den.14 Internasjonalt omtales mekling ofte som et alternativ til domstol. I familievernsammenheng er det familie- og skilsmissemekling det siktes til når begrepet mekling brukes. Ekteskapsmekling har lange røtter, og formelle ordninger for det har eksistert siden forlikskommisjonene (senere forliksrådene) ble etablert i 1795. I Norge har det etter ekteskapsloven fra 1918 vært obligatorisk med mekling ved skilsmisse. I forbindelse med endringen av ekteskapsloven fra 1993 ble en ny meklingsordning etablert, omtalt som foreldremekling fordi det ikke lenger var ekteskapet og skilsmisse det skulle mekles om, men foreldreskapet og samarbeidet om barna etter samlivsbruddet.15

5.9 Systemisk metode

Familieverntjenestenes grunnleggende faglige utgangspunkt er systemteori og systemisk tenkning.

Systemisk terapi er en psykoterapeutisk retning der grunnantakelsen er at vi alle er del av sosiale grupper og at «helheten er mer enn summen av delene». Overført til familien betyr det at den ikke kan sees bare som en samling enkeltmennesker, men også som et mønster av relasjoner og kommunikasjonsprosesser – familiesystemet. Alle system vil søke mot å skape en viss stabilitet og balanse, og enkeltdeltagernes atferd har en funksjon i opprettholdelse av balansen. Hvis et gruppemedlem endrer atferd og dermed får en annen rolle i gruppen, vil det påvirke hele gruppen, som vil forsøke å gjenopprette den forstyrrede balansen. I en familie vil det oppstå både ventede og uventede endringer. Når man får barn, eller barna blir tenåringer eller flytter hjemmefra, er eksempel på førstnevnte. Sykdom, arbeidsløshet, ulykker eller skilsmisser, kan være eksempel på sistnevnte. Under begge omstendigheter skaper dette utfordringer for hele familiesystemet, ikke bare for den enkelte. En må tilpasse seg (finne stabilitet) under nye forutsetninger. I slike prosesser kan problemer oppstå, og nye former for tilpasning kan også ha dysfunksjonelle konsekvenser. Symptomer kan være et tegn på det. Ved systemisk terapi vil en være opptatt av å bidra til å endre dysfunksjonelle mønstre av kommunikasjon. Endringer av systemet kan endre medlemmenes innbyrdes roller og atferd, og dermed skape forandringer hos det enkelte medlem. Ved å påvirke familiesystemet kan symptomer hos et enkelt familiemedlem forsvinne. Den dominerende retning innen systemisk psykoterapi er Milanoskolen, grunnlagt av den italienske legen Mara Selvini-Palazzoli (1916–99).16

I familievernsammenheng er det den systemiske tenkningens kombinasjon av kontekst- og relasjonsorientering som er sentral. Terapeutene er opptatt av forståelsesrammer og at mennesker handler innenfor virkeligheten slik den er fortolket og gitt mening, både individuelt, sosialt og kulturelt. En mulig objektiv virkelighet er dermed av mindre interesse. Systemisk familieterapi handler om å se helheten. Familien er et system. Familien består av relasjoner. Det er denne kombinasjonen av relasjoner og systemisk kontekst som sees i sammenheng i familieterapien.

5.10 Styring

Styring handler om å gi retning til hvordan en oppgave skal gjennomføres og løses. Styring kan finne sted ved hjelp av ulike virkemidler. Både organisering, finansiering, informasjon og autoritet kan tas i bruk for å styre en offentlig tjeneste eller løsningen av en bestemt oppgave.17 En diskusjon av styring reiser derfor mange ulike, men også innbyrdes sammenhengende problemstillinger.

Organisering handler om hvordan ansvaret for en tjeneste eller en oppgave skal fordeles. Typiske spørsmål for organiseringen av en offentlig tjeneste vil være hvilket forvaltningsnivå som skal ha ansvaret for tjenesten, hvilke oppgaver tjenesten skal ivareta, og hvordan forholdet til tilgrensende oppgaver og tjenester skal ivaretas. Skal en tjeneste legges til stat, fylke eller kommunenivået? Skal den være en selvstendig tjeneste, eller organiseres sammen med lignende oppgaver? Skal tilsyn og kontroll ivaretas internt, eller av eksterne organ?

Finansiering handler om hvordan og på hvilke vilkår tjenesten skal få tilgang til de ressursene som trenges for å gjennomføre oppgavene. Skal tjenesten finansieres gjennom brukerbetaling, via skatteseddelen eller ved en kombinasjon? Skal tjenesten ha stor grad av råderett over bruken av tildelte midler, eller skal disse øremerkes for bestemte deler av virksomheten?

Informasjon handler om kunnskapsgrunnlaget for tjenesten. Hvordan kan tjenesten skaffe seg kunnskap og informasjon om det feltet som skal styres, og hvilke kunnskapskrav skal stilles til de som skal stå for en bestemt tjeneste? Standardisering av kunnskapskrav er en vanlig styringsform i offentlig virksomhet.18 En kan for eksempel kreve en bestemt type utdanning for å praktisere i et yrke, som pedagogisk utdanning for lærere eller juridisk utdannelse for dommere. Dette er eksempel på at en standardiserer kunnskapskrav for å sikre kvaliteten på en type tjenester. Familievernet er ikke standardisert gjennom formelle krav om en bestemt type utdanning, men mange av de ansatte har likevel et felles kunnskapsgrunnlag ved at de har samme type videreutdanning i familieterapi. Styring gjennom kunnskapsgrunnlag handler også om hvordan tjenesten er knyttet til forsknings- og utdanningsmiljøer på fagområdet, slik at en kan bygge på best mulig kunnskap og informasjon i utøvelsen av tjenesten. Skal tjenesten dra veksler på eksterne kunnskapsmiljøer, eller skal slike miljøer bygges opp internt i tjenesten? Styring gjennom informasjon handler også om hvilken informasjon en tjeneste har tilgang på, både om brukere og relevante samarbeidspartnere. En aktør med en sentral posisjon i et informasjonsnettverk kan bruke denne posisjonen til å utøve makt og kontroll, men også til å utforme mer fleksible og tilpassede tjenester.

Autoritet som virkemiddel handler om å kunne fastsette regler, prosedyrer, mål og resultatkrav til en tjeneste, og om muligheten til å gi sanksjoner i tilfelle tjenesten ikke følger de foreskrevne reglene eller når fastsatte mål. Familieverntjenesten har til en viss grad en slik autoritet overfor sine brukere når det gjelder å håndheve lovbestemte krav om mekling. De mest sentrale autoritetsrelasjonene som tjenesten står overfor, er likevel de reglene og kravene som overordnede myndigheter stiller til tjenestens utføring av sine oppgaver. Disse kravene er dels hjemlet i lov og forskrifter, dels i styringsparametere og mål som blir gitt av departement og direktorat.

Et organ eller en leder kan utøve autoritet i kraft av sin formelle posisjon. Men det er en allmenn erfaring at bruk av autoritet kan være et utilstrekkelig virkemiddel, dersom den ikke blir fulgt av tillit og aksept fra det organet eller den personen som blir styrt.19 Autoritet som ikke blir støttet av legitimitet, leder lett til gjensidig mistillit mellom styrende og styrte.20

I tillegg til de nevnte virkemidlene er tillit og legitimitet en viktig side ved styring. Dersom en organisasjon kan bygge opp en tillitskapital gjennom utvikling av fellesskap i holdninger og tilnærming til oppgaven, god kommunikasjon og god praksis, vil en kunne oppnå å styre gjennom frivillig tilpasning og ikke bare gjennom hierarkisk styring, kontroll og sanksjoner.

Det finnes ingen enkle svar på hvilke styringsformer som er de mest egnete. Dette kommer an på både oppgavene og på den situasjonen oppgavene skal løses i. Mange oppgaver er så sammensatte at de ikke lett kan løses gjennom standardiserte regler. I slike tilfeller har offentlig forvaltning ofte basert seg på standardisering gjennom kunnskapskrav til de som utfører oppgavene, og overlatt den detaljerte utforming av løsningen til de ansattes faglige skjønn. De siste tiårene har derimot vært preget av at offentlig sektor har tatt i bruk nye former for styring gjennom autoritet. Slik styring har tradisjonelt vært preget av regler og prosedyrer som oppgaveløsningen skal følge. Denne regelstyringen har i det siste blitt mer og mer avløst av formaliserte mål- og resultatkrav, mens det blir overlatt til tjenesteutøverne å avgjøre hvordan kravene kan nås med de ressursene som er til rådighet. Dette har også ført til en økende kontrollvirksomhet i offentlig sektor, fordi det blir nødvendig å skaffe informasjon om hvordan en tjeneste lykkes med å oppnå fastsatte mål og resultatkrav.

Disse endringene har også ført med seg nye diskusjoner om hvordan en best kan styre offentlige tjenester. En slik diskusjon handler om på hvilke områder det er hensiktsmessig å styre gjennom mål og resultatkrav. Dersom det ikke lar seg måle på en entydig måte hva som skiller gode og mindre gode resultater på et område, kan det være problematisk å basere styringen på mål og resultatkrav. For eksempel kan det være relevant å vurdere resultatene av kreftbehandling med utgangspunkt i mål på endring i forventede leveår hos pasienter som har fått en behandling, mens det kan være mer utfordrende å finne like presise mål for effektene av parterapi.

Det en ofte ser i organisasjoner der det er vanskelig å tallfeste effekter, er at en går over til å måle innsats og aktiviteter i stedet for resultater. For eksempel kan en måle hvor mange som har fått tilbud om parterapi og hvem som bruker tjenesten. Dette kan være i orden dersom en har klar kunnskap om sammenhengen mellom en innsats eller aktivitet og endelige resultater eller utfall. Men det kan også føre til en såkalt målforskyvning, der organisasjonens fokus blir flyttet fra resultatene til midlene og aktivitetene. Et eksempel er når sykehus tilpasser diagnostisering av pasienter til hvilke diagnoser som er mest lønnsomme i målstyringssystemet, og ikke til hva som er pasientens reelle behov.

Nok et problem som har blitt påpekt i faglitteraturen, er at rapportering på mål og aktiviteter i seg selv medfører kostnader og bruk av ressurser som ellers kunne ha vært brukt direkte i tjenesteproduksjonen. Dersom det oppstår store spenninger mellom styring basert på autoritet i form av mål, resultat og kontroller på den ene siden og styring basert på tjenesteutøvernes faglige kunnskap og skjønn på den andre, kan det også svekke den gjensidige tilliten mellom nivåene i tjenesten. Dette kan skape en ond sirkel, fordi en ledelse uten legitimitet i organisasjonen i siste instans ikke kan styre gjennom andre virkemiddel enn bruk av autoritet og sanksjoner.

Slike styringsdilemma som de vi har skissert her, har gjerne blitt diskutert som et valg mellom byråkratisk styring og faglig skjønn. Skal en la profesjonene ha en utstrakt grad av selvstyre, eller må de kontrolleres fra overordnet nivå for at forvaltningen skal fungere best mulig? Dette er en klassisk diskusjon om styring. I de senere årene er det derimot blitt mer vanlig å peke på at både profesjonsstyring og styring gjennom autoritet blir problematisk i et samfunn som blir mer og mer preget av kompleksitet og uklare sammenhenger. For det første er det ikke lenger slik at en offentlig sektor er dominert av en enkelt profesjon som kan utøve en utstrakt grad av selvstyre. Profesjoner med ulike referanserammer og faglig kompetanse må arbeide sammen for å løse sammensatte problemer og samfunnsutfordringer. Dette kan skape konflikter. For det andre fører kompleksiteten i utfordringene til at en for mange tjenester ikke kan styre oppgaveutføringen gjennom detaljerte instrukser og regler fra et overordnet organ. Løsning av sammensatte utfordringer krever forståelse av den konkrete situasjonen og mulighet til å tilpasse innsatsen etter den. Der det er komplekse utfordringer som skal løses, må styringen derfor basere seg på gjensidig forståelse og tilpasning mellom involverte aktører. Styring gjennom dialog og nettverk kan i seg selv være krevende, men blir i dagens faglitteratur oppfattet som den mest egnete styringsformen i et samfunn med mange komplekse utfordringer å løse.21

Alt i alt kan spørsmålet om hva som er gode styringsformer ikke avgjøres en gang for alle. Det må vurderes ut fra den aktuelle situasjonen og særtrekk ved den tjenesten som det er tale om.

5.11 Samarbeid

Utvalget er i mandatet bedt om å komme med anbefalinger når det gjelder samarbeid og oppgavedeling mellom familievernet og andre relevante tjenester. Samarbeid, samhandling og samordning er blitt stadig viktigere begrep i diskusjonen av ulike velferdsordninger. I dagens samfunn blir velferdstiltak levert av mange ulike organisasjoner. Disse organisasjonene er gjerne spesialisert mot ulike typer tjenester, slik at det er en arbeidsdeling mellom dem. Men de kan også overlappe hverandres arbeidsfelt, slik at det kan oppstå uklare ansvarsforhold og behov for integrasjon. Samarbeid, samhandling og samordning er begrep som gjerne brukes for å beskrive slik integrasjon mellom ulike tjenester i komplekse velferdssystem. De blir ofte brukt om hverandre uten klare skiller mellom begrepene. Dersom vi skal utvikle en klar forståelse av hvilke muligheter som foreligger for å integrere aktører i komplekse velferdssystem, kan det likevel være tjenlig med en grenseoppgang mellom ulike former for integrasjon og dermed mellom de begrepene som brukes for å karakterisere slik integrasjon.

Vi kan skille mellom to grunnleggende prosesser i organisasjoner. Den ene prosessen er arbeidsdeling, den andre er samordning.22 Arbeidsdeling innen en organisasjon gjør at de enkelte deltakerne får arbeidsområder som er overkommelige, og dessuten i større eller mindre grad styrbare gjennom standarder, prosedyrer og regler. På den andre siden skaper arbeidsdelingen et behov for samordning, for å sikre at de enkelte delområdene henger sammen med organisasjonens mål og strategier. Vi kan gjenfinne disse to prosessene også når vi beveger oss fra enkeltorganisasjoner til organisatoriske system eller felt. I den mest innflytelsesrike diskusjonen av hvordan arbeidsdeling og sammenføying utspiller seg når vi beveger oss fra enkeltorganisasjoner til forhold mellom organisasjoner, blir de to prosessene karakterisert som differensiering og integrasjon.23 Organisasjoner har en tendens til å utvikle differensiering for å kunne møte varierte omgivelser med ulike krav, og differensieringen skaper i sin tur et behov for å integrere de ulike elementene.

Et forhold som endres når vi flytter interessen fra enkeltorganisasjoner til felt med flere organisasjoner, er formene for integrasjon. Innen en organisasjon har en større muligheter for å bruke en hierarkisk samordning. Overordnede nivå kan ha nødvendige virkemiddel for å styre og instruere underordnede deler av organisasjonen. De kan ha råderett over organisering, prosedyrer, standarder, informasjon, ressurser og sanksjoner. Kort sagt kan de bruke både gulrot og pisk.

Der det er tale om integrasjon mellom selvstendige organisasjoner, eller organisasjonssystemene er så komplekse at det oppstår «løse koblinger»,24 må den hierarkiske samordningen erstattes med mer frivillige former for integrasjon. Da er det avgjørende at det finnes en gjensidig forståelse mellom aktørene. Om aktørene ikke har tillit til hverandre eller vilje til gjensidig tilpasning, vil formelle styringsmåter og prosedyrer lett komme til kort.25 Det kanskje største problemet i komplekse system som helse- og velferdstjenestene, er at systemene fragmenterer til enkeltelement som forfølger sine egne mål, og ikke har øye for helheten i tjenestene.

I et mye brukt rammeverk for å diskutere integrasjonsformer i komplekse velferdssystem blir det skilt mellom vertikal og horisontal integrasjon.26 Der det finnes høy grad av både horisontal og vertikal integrasjon, er mulighetene best for et tett og godt samarbeid. Dette blir i rammeverket omtalt som samarbeid (co-operation). Et område kan og være dominert av enten vertikal samordning (co-ordination) eller horisontal samhandling (collaboration). Endelig kan vi ha en situasjon der aktørene opererer hver for seg uten løpende integrasjonstiltak, men hvor en forhåndsavtalt kontrakt definerer ansvarsområdet til hver enkelt aktør (contracting).

Kilde: Axelsson & Axelsson, 2006.

For å diskutere samarbeid og betingelsene for samarbeid i familiefeltet på en ryddig måte, kan det være tjenlig å skille mellom ulike former for integrasjon. Spesielt gjelder det skillet mellom horisontal og vertikal integrasjon. I utredningens drøfting av denne tematikken reserverer vi derfor begrepet samordning for prosedyrer og ordninger som en overordnet aktør bruker for å styre og gi retning til samarbeid. Det er altså et hierarkisk styringselement i samordning. Begrepet samhandling bruker vi om frivillig integrasjon og gjensidig tilpasning mellom selvstendige aktører, altså horisontal integrasjon. Begrepet samarbeid velger vi å bruke som et sekkebegrep som omfatter både samordning og samhandling. Der det finnes betingelser for en høy grad av både horisontal og vertikal integrasjon, er mulighetene best for et tett og godt samarbeid. l et slikt samarbeid finner vi gjerne en miks av samordning og samhandling. Vertikal integrasjon forutsetter at en aktør har myndighet over en annen. Der dette ikke er tilfelle, vil avtaler og felles prosedyrer lett forbli papirordninger dersom de ikke blir fulgt opp ved å utvikle betingelsene for horisontal integrasjon. En utvikling av samarbeidet må i slike situasjoner være basert på likeverdighet og gradvis utvikling av tillit gjennom praktisk samhandling.

Samarbeid og samordning mellom tjenester kan skje på systemnivå, på tjenestenivå eller i arbeidet med den enkelte klient. Mens samarbeid innebærer en eller annen form for kontakt mellom enhetene, kan samordning skje ved prosedyrer og ordninger som koordinerer tjenestene. Samarbeid og samordning på systemnivå – samarbeid mellom ulike organisatoriske enheter – kan ta form av ulike typer møter, kurs, avtaler, retningslinjer og prosedyrer. Også koordinerende ordninger nedfelt i styrings- og finansieringssystemer og systemer for informasjonsflyt kan være rettet inn mot det formål å samordne tjenestene. Samarbeid på tjenestenivå foregår i form av dialog og rutiner for informasjonsflyt og henvisninger mellom ulike samarbeidende institusjoner. Samarbeid på klientnivå er knyttet til enkeltklienter, for å sikre en god og hensiktsmessig tjenesteyting mellom de involverte tjenestene. Samarbeid på klientnivå vil for eksempel kunne skje ved møter, dialog, henvisninger, ansvarsgrupper eller individuelle planer.27

5.12 Kvalitet

Utvalget skal vurdere dagens kvalitet i tjenesten sett opp mot målene for familieverntjenestens virksomhet.

Ordet kvalitet knyttes ofte til et produkt eller en tjeneste, og når det brukes i slike sammenhenger, viser kvalitetsbegrepet til helheten av egenskaper ved et produkt eller en tjeneste og dets evne til å tilfredsstille en brukers krav eller behov. I familievernsammenheng vil «god kvalitet» og «kvalitet i tjenestene» først og fremst relateres til hvordan brukernes subjektive opplevelse er av det tilbudet eller de tjenestene de mottar. I kvalitetsbegrepet ligger dermed en forståelse av at innholdet i det tilbudet av tjenester som gis, er i tråd med de forventningene eller behovene brukeren av tjenesten har.28

For utvalget vil vurdering av kvalitet i tjenesteytingen også innebære en vurdering av om tilbudet av tjenester har en faglig kvalitet som treffer brukernes behov, og om tjenestetilbudet imøtekommer de kravene som stilles og målene som er satt opp for tjenestens virksomhet, herunder om tjenestens tilbud er tilgjengelig og likeverdig.

5.13 Tilgjengelighet

Tilgjengelighet er synonymt med tilgang, å være lett tilgengelig er å være lett å komme til. En tjenestes tilgjengelighet handler om hvem som har adgang til tjenesten, åpningstider, hvor raskt man kan få avtale, geografisk beliggenhet og kommunikasjonsforhold.

For at familieverntjenesten skal oppleves som tilgjengelig, er det avgjørende at tjenesten geografisk er lett å komme til med tanke på faktorer som reisetid, reiseavstand og reisekostnad, og også hvor raskt det går fra man tar kontakt til man får time. Tilgjengelighet bestemmes også av kapasitet og ventetid. Barne- og familiedepartementet har vurdert at inntil to timer reisevei er en rimelig norm ved vurderingen av geografisk tilgjengelighet for dimensjoneringen, og at inntil tre uker er en akseptabel ventetid for mekling.29 Opplevelsen av tilgjengelighet vil også kunne avhenge av om kontoret er åpent når brukeren har anledning til å komme, eventuelt også om terapi/mekling er gyldig fraværsgrunn i skolen og i arbeidslivet. Telefontider og mulighet for alternative kommunikasjonsformer som Skype og chat er også av betydning for tilgjengelighet.

I tillegg må befolkningen få informasjon om at tjenesten finnes, og om når og i hvilke situasjoner familievernkontoret kan bistå. Grad av tilgjengelighet avhenger av tilgang til informasjon om tjenestetilbudet.30 Hvordan informasjon om tjenesten tilflyter den enkelte; om man får høre om den fra familie og kjente, fra fastlegen, gjennom media eller på tjenestens nettside kan også ha betydning for hvilke grupper som bruker tjenesten.

5.14 Likeverdig

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan familieverntjenesten kan gi et mest mulig likeverdig tilbud. Utvalget legger til grunn en definisjon av likeverdig tilbud som tilsier at tjenestene er av god kvalitet, at tjenesten skal være geografisk tilgjengelig, at det er god kapasitet, samt at tilbudet er like godt tilrettelagt for ulike grupper. For å oppnå likeverdige tjenester må tilbudene tilpasses behovene til den enkelte familie og den enkelte bruker. Likeverdig tjenesteyting krever bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og variasjon i tjenestetilbudet.

5.15 Nye brukergrupper og økende mangfold i befolkningen

I mandatet bes utvalget komme med anbefalinger for hvordan tjenesten kan gjøres mer tilgjengelig og bedre tilpasset nye brukergrupper. Det vises til at familieverntjenesten kan utvikles til å favne bredere, når man tar hensyn til det økende mangfoldet i den norske befolkningen. Utvalget vil undersøke om det er slik at bruk av tjenesten varierer med blant annet alder, kjønn og sivilstatus. Behovet for å favne større deler av befolkningen kan gjelde barn, menn, LHBTIQ-personer,31 personer med innvandrerbakgrunn eller utviklingshemmede, funksjonshemmede og andre grupper som tjenesten kan være spesielt oppmerksom på.

5.16 Verdi- og livssyn

Mandatet viser til at «Norge har utviklet seg til mer flerkulturelt samfunn der befolkingen har mange ulike verdi- og livssyn». «Verdi- og livssyn» er et litt uvanlig begrepspar. Verdisyn kan defineres som et individs grunnleggende oppfatninger om hvordan en ønsker at egen tilværelse, samfunnet og forholdet til andre mennesker skal være, jf. Norsk Monitor.32 Livssyn betegner ulike oppfatninger av grunnlaget for og meningen med livet og tilværelsen: Et livssyn er synet et menneske har på livet, mennesket, og rett og galt. Det er vanlig å skille mellom religiøse og sekulære livssyn. Religiøse livssyn regner med en eller flere guder, eller i det minste at virkeligheten ikke er begrenset til det vi kan sanse. Men et livssyn behøver ikke være religiøst; sekulære livssyn regner ikke med noe guddommelig. Vi kan si at alle religioner er livssyn, mens et livssyn ikke nødvendigvis må være religiøst.33 Verdi- og livssyn rommer således både livssyn, religiøs tilknytning, menneskesyn og samfunnssyn.

Religions- og livssynstilhørighet er ikke noe som lett kan tallfestes i beskrivelsen av befolkningen. Det finnes ikke noe register i Norge over personer fordelt etter religion, tro eller livssyn. Dermed kan man ikke vite hvor mange i Norge som er buddhister, muslimer, katolikker og så videre. Det vi kan tallfeste, er antallet medlemmer i tros- og livssynssamfunn som mottar statlig støtte. De aller fleste i Norge er medlemmer i Den norske kirke, men andelen er stadig synkende.34 Samtidig med at andelen av befolkningen som ikke er med i Den norske kirke, har gått ned, har det skjedd en økning i antallet medlemmer i andre tros- og livssynssamfunn. Flertallet av de som ikke er medlem i Den norske kirke, er med i kristne trossamfunn.35 18 prosent av befolkningen er ikke medlem i noen tros- eller livssynssamfunn.

5.17 Definisjoner av vold

Familieverntjenesten arbeider blant annet med sinne- og voldsproblematikk. Hva vi legger i begrepet vold, har variert over tid og mellom kulturer. Vold forstås også ulikt avhengig av om man for eksempel legger et juridisk, sosiologisk, psykologisk, helsemessig og/eller samfunnsøkonomisk perspektiv til grunn.36 Verdens helseorganisasjon, WHO, definerer vold som «forsettlig bruk av, eller trussel om, fysisk makt eller tvang, rettet mot en selv, andre enkeltpersoner, eller en gruppe. For å regnes som vold må handlingen resultere i, eller ha høy sannsynlighet for å resultere i død, fysisk eller psykisk skade, eller mangelfull utvikling.» WHOs voldsdefinisjon omfatter seksuelle og psykologiske overgrep, og mangel på handling; omsorgssvikt.37

En mye brukt definisjon, både i Norge og internasjonalt, er Per Isdals: «Vold er enhver handling rettet mot en annen person, som gjennom at denne handlingen skader, smerter, skremmer eller krenker, får den personen til å gjøre noe mot sin vilje eller slutte å gjøre noe den vil.»38

5.17.1 Vold i nære relasjoner

I lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven) § 282 om mishandling i nære relasjoner «straffes den som ved trusler, tvang, frihetsberøvelse,​ vold eller andre krenkelser, alvorlig eller gjentatt mishandler sin nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer, sin eller nåværende eller tidligere ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje, sin slektning i rett oppstigende linje, noen i sin husstand, eller noen i sin omsorg».

Det vil si at nære relasjoner også omfatter søsken, barn, foreldre, besteforeldre og barnebarn.

Fram til 2006 ble bestemmelsen om mishandling, jf. straffeloven av 1902 § 219, knyttet til mishandling av ektefeller, barn eller andre i husstanden. I 2015, ved implementeringen av ny straffelov, fikk bestemmelsen overskriften «mishandling i nære relasjoner», men det innebar ingen realitetsendring utover at den øvre strafferammen ble hevet fra 3 til 6 år.39

Mange ønsker å utvide begrepet til å inkludere også storfamilie, kjæresterelasjoner og bofelleskap, og også til andre sosiale relasjoner som verken er familie eller fremmede. Eksempler er langvarige omsorgs- og pleierelasjoner og nære vennskapsbånd.40

5.17.2 Ulike former for vold

Det finnes mange former for vold. Denne listen er ikke gjensidig utelukkende og den er ikke uttømmende, men en oversikt over de vanligste formene for vold. Ulike former for vold kan både gripe over i hverandre og opptre samtidig i et voldelig forhold.

• Fysisk vold: All vold som innebærer fysisk kontakt – spark, slag, lugging, biting, kloring, fastholding, risting, dytting, kvelertak. Innesperring og isolasjon er også former for fysisk vold.

• Psykisk vold: Bruk av ord og stemme som truer, skader, krenker eller kontrollerer andre. Å nedvurdere, være likegyldig til og ydmyke andre er også former for psykisk vold. Eksempler er: «Jeg skal drepe deg», «du er ikke verdt noe», «du er så stygg og feit at ingen kan være glad i deg».

• Materiell vold: Knusing, ødeleggelse og kasting av gjenstander, slag i vegger og dører og liknende.

• Seksuell vold: Alle former for seksuelle krenkelser. Eksempler er: Handlinger eller forsøk på handlinger som innebærer fysisk kontakt som berøring, beføling, slikking, suging, masturbasjon, samleieliknende handlinger, samleie og voldtekt, og handlinger eller forsøk på handlinger uten fysisk kontakt som seksualisert tilsnakk, blotting, fotografering, filming, kikking og fremvisning av pornografi.

• Økonomisk vold: Kontroll over andres økonomi; den ene partneren nektes å ha kontroll over egen eller felles økonomi.

• Latent vold: Vold som «ligger i lufta», en spesiell stemning før eller etter en voldsepisode.

• Vold i oppdragelsesøyemed: Fysisk og psykisk avstraffelse som en del av oppdragelsen for å endre atferden til barn og unge.

• Strukturell vold: En form for vold hvor sosiale strukturer eller sosiale institusjoner skader mennesker gjennom å forhindre at deres grunnleggende behov oppfylles.

• Digital vold: Trusler og trakassering via meldinger, overvåking og kontroll via mobiltelefon eller sosiale medier, eller stygge meldinger postet på nett. Innbefatter også trusler, trakassering og seksuelle overgrep som følge av kontakt etablert på nett.41

Vold i nære relasjoner er et svært komplekst fagområde. Volden spenner fra den mest alvorlige, som drap og systematisk mishandling av partner og barn, begått av svært psykisk skadde mennesker, til mildere former som enkeltepisoder begått av utøvere som har mange ressurser, og som raskt klarer å nyttiggjøre seg den hjelpen som tilbys dem.

Vi vet i dag at voldsutøvere er både menn og kvinner, selv om menn begår det meste av de grovere formene for vold. Selve voldsbegrepet, og det som begrepet prøver å fange, har blitt sterkt differensiert faglig de siste årene. I tråd med en samfunnsutvikling med økt kompleksitet, hvor flere skiller seg og etablerer seg i nye forhold, med mine, dine og våre barn, hvor det er flere likekjønnede par med barn, og hvor flere innbyggere, ofte med traumatiske erfaringer, kommer fra andre land med ulike måter å organisere familieliv på, oppstår nye og sammensatte utfordringer også i arbeid med vold. Volden har fått flere navn, og omfatter flere hjelpeutfordringer enn tidligere: Kvinnelige voldsutøvere, mannlige voldsutsatte, barn som selv utvikler voldsatferd mot søsken og foreldre, og vold i likekjønnede parforhold. Vi snakker om intim terrorisme og kontrollvold, og om seksuelle overgrep som ofte er en del av familievolden. Parallelt med den fysiske volden ser vi også tydeligere at rusproblemer, psykiske lidelser, tilknytningsforstyrrelser, nevrobiologiske skader, komplekse traumer og liten evne til mentalisering vektlegges som delforklaringer av volden. De siste årene har flere også blitt mer bevisst på hvordan forskjeller, eller strukturell avmakt på et samfunnsnivå, kan påvirke omfang av vold; fattigdom, arbeidsløshet, flukt- og traumeerfaringer, minoritetsstatus med mer.42

5.18 Ideelle

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre vurderinger knyttet til «ideelle aktører» i familievernet. De ideelle familievernkontorene omtales også som «kirkelige kontorer» fordi de er eller har vært eid av kirkelige organer/stiftelser. Dette er «ideelle» kontorer fordi de er eid av stiftelser som er ideelle virksomheter.

I Norge har vi ikke noen juridisk kategori for ideelle virksomheter slik de har i en del andre land. Det finnes ikke en lovfestet og enhetlig definisjon av hva som utgjør en ideell virksomhet.

Begrepet som brukes om disse virksomhetene, er ideelle organisasjoner, og i regjeringens veileder for offentlige anskaffelser43 heter det at disse er virksomheter som skiller seg fra kommersielle virksomheter ved at de ikke har profitt som formål, eventuelt at overskudd utelukkende benyttes til å drifte og tilby humanistiske og sosiale tjenester til allmennheten eller spesielle grupper.

Definisjonen av ideelle organisasjoner som brukes i denne veilederen for kjøp av helse- og sosialtjenester, sammenfaller i stor grad med definisjonen av ideelle organisasjoner i John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Study, som har utviklet den mest anerkjente definisjonen av ideelle virksomheter. Denne definisjonen består av fem punkter og er tilpasset norske forhold slik:44

• Organisert. Aktiviteten er varig og regelmessig for eksempel ved at organisasjonen har møter, medlemskap og prosedyrer for beslutningstaking som deltakerne oppfatter som legitime. Dette inkluderer også uformell aktivitet, det spiller ingen rolle om organisasjonsformen er formelt vedtatt eller representerer en lovfestet kategori.

• Privat. Organisasjonen er ikke formelt underlagt offentlig styring, selv om den kan motta betydelige inntekter fra det offentlige.

• Viderefordeler ikke fortjeneste. Organisasjonen har ikke primært et kommersielt fokus, og deler ikke ut fortjeneste til direktører, aksjeeiere, medlemmer eller andre. Overskudd må brukes i tråd med organisasjonens hovedformål.

• Selvstyrt. Organisasjonen har en styringsstruktur, kan nedlegges på eget initiativ og står ansvarlig for sine aktiviteter.

• Frivillig. Medlemskap eller deltakelse er ikke lovpålagt eller obligatorisk.

Det overordnede poenget i forståelsen av hva som utgjør en ideell aktør, er at disse ikke har profitt som motiv, men heller har en virksomhetsidé som går ut på å fremme andre velferdsgoder for samfunnet. Hvilke type goder dette er, kan variere, da det er de ideelle selv som utformer sin virksomhetsidé og rekrutterer til innsats med basis i denne ideen.45 Det er dette som skiller ideelle aktører fra andre private aktører. Det som skiller ideelle aktører fra offentlige aktører, er at virksomheten er privat og selvstyrt.

I regjeringens (Nærings- og fiskeridepartementet) generelle veileder som beskriver adgangen og rammene for å reservere offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle leverandører, er det departementets oppfatning at hva som utgjør en ideell virksomhet, må vurderes konkret, ut fra formålet med virksomheten og bruken av et eventuelt overskudd fra denne.46 Nærings- og fiskeridepartementet hadde et forslag ute på høring til forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner (høringsfrist 23. november 2018). Her foreslår departementet følgende definisjon av hva som utgjør en ideell organisasjon i anskaffelsesregelverkets forstand:

Departementet foreslår at ideelle organisasjoner etter anskaffelsesregelverket skal forstås som organisasjoner som arbeider utelukkende for et sosialt formål for felleskapets beste og som reinvesterer eventuelt overskudd tilbake til organisasjonens formål.47

Forskriften er foreløpig ikke endret.