Del 3
Familieverntjenesten

9 Familieverntjenestens historie

For å forstå familieverntjenesten slik den er i dag og gi anbefalinger for framtidens tjeneste, er det viktig å kjenne til tjenestens over 60 år lange historie. Den historien presenteres i kapittel 9. Som en del av en gjennomgang av familieverntjenesten, er det også viktig å undersøke samfunnsmandatet og samfunnsfunksjonen tjenesten har. Det må begrunnes hvorfor familien og oppveksten har betydning for enkeltindivider og for samfunnet, og det må vurderes hvorvidt det er en myndighetsoppgave å bidra til å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien, og styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. Kapittel 10 handler om familieverntjenestens samfunnsoppdrag. Her beskrives tjenestens formål og samfunnsmandat.

9.1 Familievernets røtter: arbeiderbevegelsen og kirken

Det er i all hovedsak to ulike bevegelser som dannet det som etter hvert skulle bli dagens familieverntjeneste i Norge: arbeiderbevegelsens engasjement kanalisert og formalisert gjennom Helsedirektoratet, og kirkens engasjement, som i starten ble realisert på frivillig basis.1

Det offentlige og kirkelige familievernet hentet inspirasjon fra to ulike utenlandske modeller og ideer for familierådgivning. Det offentlige familievernet i Norge kan kobles til en tysk og østerriksk tradisjon, hvor seksualopplysning sto sentralt. Det kirkelige familievernet ble mer inspirert av en amerikansk og engelsk tradisjon, der formålet var å verne om familien som samfunnsinstitusjon og å forebygge skilsmisser.2

Det første familierådgivningskontoret ble åpnet i januar 1958 av Norsk Menighetsinstitutt. Dette første kontoret var i Oslo, og utover 1960-tallet etablerte landets bispedømmeråd en rekke nye kontorer. Formålet med disse kontorene var å styrke familie, ekteskap og ensliges stilling, i overensstemmelse med kristne verdier.3

Helsedirektør Karl Evang så også behov for familievern. Han var opptatt av å bedre vilkårene for vanskeligstilte familier gjennom mødrehygiene og fødselskontroll i form av seksuell opplysning. Etter helsedirektør Karl Evangs initiativ vedtok Stortinget i 1959 å bevilge midler til et prøveprosjekt med drift av to familievernkontorer i tre år. 1. oktober 1959 åpnet et familievernkontor for Nord-Trøndelag i Steinkjer. 1. januar 1960 åpnet et kontor for Nordland fylke i Bodø.4

9.2 De første kontorene

9.2.1 1958 – det første familievernkontoret åpnes

Den offisielle åpningen av det kirkelige Oslo-kontoret var i januar 1958. Dette var det første kontoret med familievern som en klar hovedoppgave. Kontoret var foreløpig uten offentlig godkjenning eller støtte. I tillegg til å drive klientarbeid og forebyggende arbeid skulle kontoret stimulere til utbygging av lignende kontorer ellers i landet. Ganske raskt kom det i gang familierådgivningskontorer med kirkelig tilknytning en rekke steder. De kirkelige kontorene ble stiftet av bispedømmeråd eller lokale menigheter/prostier. Det ble etablert familievernkontorer flere steder i landet, og de allerede opprettede kirkelige kontorene ble også godkjent av Helsedirektoratet.

På det meste var det 31 kirkelige kontorer, men i 2010 var antallet sunket til 22. I dag er det 17 familievernkontorer som ikke er statlige. Ti av de kirkelige kontorene er organisert i Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF). De øvrige syv er selvstendige stiftelser.

9.2.2 Forsøk med sentrale helsestasjoner

Samme år som det kirkelige kontoret startet opp i Oslo, foreslo Helsedirektoratet et forsøksprosjekt med «sentrale helsestasjoner (familievernkontorer)» i offentlig regi. Dette initiativet førte til at Stortinget i 1959 vedtok å bevilge midler til et prøveprosjekt der to familievernkontorer skulle drives i tre år i to ulike fylker. Sosialdepartementet understreket at virksomheten skulle drives etter medisinske retningslinjer, og at pasienter skulle kunne henvende seg direkte til kontorene eller henvises av lege.

I 1963 utarbeidet Sosialdepartementet retningslinjer for drift av sentrale helsestasjoner (familievernkontorer). Kontorenes formål ble der formulert slik:

En sentral helsestasjon (familievernkontorer) er en sosial-medisinsk institusjon med den oppgave å undersøke og behandle enkeltpersoner og miljøer hvor det foreligger tilpasningsvansker, konflikter eller sykdom som antas å ha sammenheng med familiesituasjonen.5

Etter en periode med prøvedrift fra henholdsvis 1959 og 1960 ble de to kontorene i Steinkjer og Bodø drevet videre med bidrag fra fylkene. Fra 1964 ble de drevet som fylkeskommunale institusjoner.

Etter kort tid konstaterte departementet at de nye kontorene imøtekom et stort behov, og den samme erfaringen ble gjort på kirkelig hold.6

9.2.3 Oppretting av flere familievernkontorer

I tiden fra 1963 til 1967 ble det opprettet en rekke familievernkontorer rundt omkring i landet. I 1967 var det i alt 27 kontorer. 18 av disse var godkjent av Sosialdepartementet. Fem var fylkeskommunale, fem var kommunale, og åtte var kirkelige.7 Det var et tydelig behov for en utvidelse av tilbudet, og de sterkest belastede kontorene hadde ventelister. Sosialdepartementet så det som et mål å få dekket hele landet med slike kontorer.8

I 1991 fantes 47 offentlig godkjente familievernkontorer i Norge, 26 kirkelige og 21 fylkeskommunale eller kommunale kontorer. I dag består familieverntjenesten av 41 familievernkontorer, med i alt 90 lokasjoner. 17 kontorer er eid av kirkelige stiftelser, og 24 av kontorene er statlige.

9.3 Faglig egenart

9.3.1 Sosial-medisinske institusjoner

Helsedirektoratet utarbeidet, og Sosialdepartementet godkjente, retningslinjene som ga den faglige profilen for kontorene (1963). Kontorene skulle være sosial-medisinske institusjoner, med særlig vekt på det medisinske. Kontorene hadde administrativ tilknytning til fylkeslegekontor, sykehus, helsestasjon for mor og barn eller helseråd, og kontorenes bemanning måtte ha lege som medisinsk leder og fast tilknyttet psykiater, gynekolog og klinisk psykolog.

En del av forklaringen på den sterke understrekningen av legens rolle ligger i kontorenes oppgaver i forbindelse med svangerskapsavbrudd. I mange år spilte kontorene en viktig rolle i saker som skulle legges fram for abortnemndene. Et annet viktig moment var behovet for psykisk helsevern. Mange steder var det stor mangel på psykisk helseverntilbud, og mange kom til kontorene med psykiske og psykosomatiske plager.

Den viktigste forklaringen på legens sentrale rolle antas likevel å være at virksomhetens økonomiske grunnlag måtte sikres gjennom syketrygden. I 1963 ble syketrygdloven endret slik at syketrygden fra da av skulle yte godtgjøring for undersøkelse, rådgivning og behandling ved godkjente sentrale helsestasjoner (familievernkontorer). Det kan altså ha vært like mye pragmatiske som prinsipielle vurderinger som lå til grunn for retningslinjenes understrekning av familievernet som en klart medisinsk tjeneste, og som en følge av dette kontorenes stillingsstruktur og forvaltningsmessige plassering innenfor helsesektoren.9

9.3.2 Tverrfaglighet og teambehandling

Kontorenes bemanning inkluderte lege som medisinsk leder og fast tilknyttet psykiater, gynekolog og klinisk psykolog. Kontakten med klientene skulle i første rekke skje gjennom en sosialsekretær med eksamen fra sosialskole. I tillegg til det fast tilknyttede medisinske personellet kunne man ifølge retningslinjene også ha jurist som rådgivende medlem.10

De kirkelige kontorene inkluderte de første årene konsekvent en prest i staben. Med innføringen av rett til selvbestemt abort ble gynekologenes rolle ved kontorene mindre viktig, og disse stillingene falt bort. I 1983 fikk familievernet en ny finansieringsordning, og legene måtte ikke lenger skrive under på enkeltsaker. Legenes stilling ved familievernkontorene ble svakere, mens sosionomene kom i en sterkere posisjon.11 Tverrfaglighet er fortsatt et viktig trekk ved familieverntjenesten. Kontorene er i dag ulikt sammensatt, men preges alle i stor grad av familieterapeuter med sosionom- og psykologbakgrunn.

9.3.3 Verdinøytralitet

Gjennom tjenestens historie har spørsmålet om verdinøytralitet vært gjenstand for debatt.12 Familievernvirksomheten har vokst fram innenfor to ulike kulturer: den «offentlige, medisinske og verdinøytrale» og den «private, diakonale og verdibestemte».

For dem som startet og utviklet det kirkelige familievernet var de kristne verdinormene viktige. Kirkelige organer så familievernarbeid som en diakonal utfordring, og som et redskap i møte med oppløsning av tradisjonelle livsverdier og etiske normer. Lojalitet fra medarbeidere til det uttalte verdigrunnlaget var viktig innenfor det kirkelige familievernet. De fylkeskommunale og kommunale familievernkontorene nøyde seg med de rent yrkesetiske retningslinjer trukket opp i lovverket og av de ulike yrkesorganisasjonene.

På Stortinget har det vært skepsis til det noen oppfattet som en form for religiøs påvirkning ved de kirkelige familierådgivningskontorene. Arbeiderpartiets sosialminister Gudmund Harlem var en av de som i en stortingsdebatt i 1960 uttrykte en tydelig motvilje mot offentlige bevilgninger til det kirkelige Oslo-kontoret. Han var skeptisk til kontorets formålsparagraf, som inneholdt formuleringer om «kristen veiledning».13

Også innenfor det kirkelige familievernet var det ulike syn på hvordan kontorene skulle gjenspeile et kristent livssyn. Noen mente at det burde være en form for religiøs påvirkning i arbeidet. Det var også uenighet om terapeutenes rolle som familierådgivere. Teologen Albert Assev14 var en av initiativtakerne til de første familierådgivningskontorene og gjennom 30 år leder for landets første kontor. Assevs forståelse av kontorenes kristelige forankring ser ut til å ha blitt toneangivende. Han framholdt ved flere anledninger at kristen veiledning i familieterapien ikke handlet om å drive kristen sjelesorg eller forkynnelse. Han mente at det skulle være et kristenetisk verdigrunnlag for rådgivningen, men at man skulle gi alle hjelp med de problemene de kom med.15

Oppgavene oppfattet man etter hvert ganske likt i de to ulike kulturene, og den faglige utviklingen har også løpt ganske parallelt. I en utredning på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet i 1991 Familievernet i Norge16 står det:

I dag må det være riktig å si (…) at virksomheten ved henholdsvis fylkeskommunale og kommunale familievernkontorer på den ene side og de kirkelige familievernkontorene på den annen side vil presentere seg med et overveiende ens preg. Det har innenfor begge grener av familievernet vist seg stadig mer nødvendig med felles faglig bevisstgjøring, konsolidering og utvikling.

Det har i dag og over lengre tid vært praksis ved de kirkelige kontorene å ansette personer uten at det stilles krav om et kristent livssyn. Langt fra alle ansatte ved kirkelige kontorer er kristne, og det jobber også terapeuter med kristent livssyn ved de offentlig eide kontorene.17 Omtanke og respekt for medmennesket er sentrale felles verdier for terapeutene, og dette er verdier det er lett å slutte opp om, uavhengig av livssyn og religiøs tilknytning.18 En evaluering av åtte familievernkontorer utført på midten av 1990-tallet viste at ulikt eierskap ikke var merkbart ved kontorene. De ansatte, brukerne og samarbeidspartnerne oppga at de kirkelig eide kontorene ikke bar preg av tilknytningen til kirken.19 I en gjennomgang av familievernets historie fra 2016 står det at betegnelsen «to spor» etter hvert har blitt mer treffende som en beskrivelse av eierskap og ledelse, enn som en beskrivelse av fagmiljø og tjenestetilbud.20 I dag er det en utbredt oppfatning at de som kommer til kontorene, ikke merker forskjell på tilbudet etter hvem som eier og drifter kontoret.21 Familieverntjenestens tilbud er et fagtilbud som utøves av profesjonelle med egnet kompetanse og erfaring, og kontorene leverer samme tjeneste, uavhengig av eierskap.22

9.4 Organisatorisk oppbygning

Selv om det faglige arbeidet ved de offentlige og de kirkelige familievernkontorene etter hvert har fått et gjennomgående felles preg, har det siden starten ligget en forskjell i organisasjonsstrukturen for de to typene kontorer.

De offentlige kontorene var fylkeskommunale og kommunale kontorer. De var gjerne ansett som sosialmedisinsk virksomhet, der henholdsvis fylkeskommune og kommune hadde ansvar for etablering og drift, sto som eier og hadde arbeidsgiveransvar for de ansatte. Den medisinske tilknytningen varierte innenfor retningslinjene som pekte på fylkeslege, sykehus, helsestasjon eller helseråd. I noen tilfeller hadde kontorene et særskilt styre.

De kirkelige kontorene har enten vært eid av kirkelige organer innen Den norske kirke, som oftest bispedømmerådet, men også prostiråd og enkeltmenigheter, eller de har blitt etablert som selveiende stiftelser. Samtlige av disse har hatt et særskilt styre med arbeidsgiveransvar og ansvar for etablering og drift.

I 2004 fikk staten forvaltningsansvaret for familieverntjenesten. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, og ungdoms- og familieetaten (Bufetat) ble opprettet. Bufetat ble delt inn i fem regioner. De fylkeskommunale og kommunale kontorene ble statlige og lagt inn under Bufetat. Ved opprettelsen av Bufetat framforhandlet Kirkens Familievern driftsavtale for de kirkelig eide kontorene, som deretter inngikk driftsavtale med Bufetat i sin region.

9.5 Interesseorganisasjoner og stiftelser

9.5.1 Interesseorganisasjonen Kirkens Familierådgivning

I 1967 ble interesseorganisasjonen Kirkens Familierådgivning (KF) i Norge dannet. KF har vært viktig for utviklingen av familieterapi som et eget fagfelt i Norge.23 Et uttalt mål for de kirkelige familievernkontorene var «å ta initiativ til kurser, drive opplysningsvirksomhet og for øvrig søke å virke for sitt formål på de måter som finnes hensiktsmessig».24 Interesseorganisasjonen var pådriver for opplysningsarbeid, foredrags- og kursvirksomhet, tidsskriftsutgivelse og etablering av utdanning innen familieterapi. Organisasjonen hadde også som oppgave å ivareta de kirkelige kontorenes interesser overfor de offentlige myndigheter, og å være identitetsbyggende og styrke fellesskapet via årlige felles fag- og personalsamlinger.

I perioden 1981–1994 ble det arbeidet mye med lovforankringen til familievernet, og det ble arbeidet for å ivareta kontorenes interesser overfor offentlige myndigheter og styrke den kirkelige forankringen, slik at kontorene skulle videreføres som ideelle kontorer.

9.5.2 Offentlige Familievernkontorers Organisasjon (OFO)

De offentlige kontorene hadde en interesseorganisasjon fra 1983 til 2004. Offentlige Familievernkontorers Organisasjon (OFO) ble stiftet som følge av et samarbeid mellom Helsedirektoratet og familievernkontorene. OFO bygde etter 1983 opp sitt eget apparat med landsmøter, faglige seminarer og annen servicevirksomhet overfor kontorene. OFO- og KF-kontorene var representert i en forberedende arbeidsgruppe for å vurdere muligheten for å få til en felles interesseorganisasjon. Det viste seg ikke å være grunnlag for det. De to organisasjonene hadde imidlertid kontorfellesskap i Oslo fram til 1991, og de hadde fra 1988 et felles fagråd og felles statistikkarbeid for virksomheten. I samarbeid med Norsk forening for familieterapi og Modum Bads Nervesanatorium gav KF og OFO ut tidsskriftet Fokus på familien. Dette var Nordens eneste tidsskrift for familieterapi da det første gang ble utgitt i 1972/1973. Tidsskriftet er fortsatt i drift, nå med Universitetsforlaget som utgiver, og med et representantskap bestående av Kirkens Familievern, Modum Bad, De nordiske familieforeningene, Bufdir og Norsk forening for familieterapi.

9.5.3 Stiftelsen Kirkens Familievern

I stiftelsesmøte 25. juni 2010 vedtok 13 stiftelser innen Kirkens Familievern å be landsstyret søke stiftelsestilsynet om å fusjonere til en ny juridisk enhet. Stiftelsesmøtet vedtok samtidig vedtekter for Stiftelsen Kirkens Familievern. I vedtektene § 4 heter det:

Stiftelsens formål er å yte hjelp til familier, par og enkeltpersoner der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien, eller som ønsker å forebygge slike vansker knyttet til samliv og samhandling. Stiftelsen skal gjennom sin virksomhet styrke familie, ekteskap, foreldreskap, samliv og ensliges stilling i kirke og samfunn.

Virksomheten har en kristen diakonal forankring og profil, og skal hjelpe klienter ut fra deres forutsetninger uansett sosial status, livsførsel, legning, religiøs tro eller politisk overbevisning.

I § 5 står det at Kirkens Familievern skal

Yte familieverntjenester på grunnlag av avtale med det offentlige og etter de til enhver tid gjeldende lover og forskrifter for familievernkontorer.

20. januar 2011 godkjente Stiftelsestilsynet fusjoneringen til ny stiftelse. I april ble interesseorganisasjonen Kirkens familievern oppløst. 12. april 2011 ble Stiftelsen Kirkens Familievern opprettet. Stiftelsen Kirkens Familievern består nå av 10 kontorer spredt fra Kirkenes i nord til Egersund i sør.

9.6 Familieterapifeltet og utdanning

Familieterapiens historiske utvikling som eget fagfelt i Norge har pågått over lang tid og er påvirket av utviklingen i flere andre land og flere ulike retninger.25 Utviklingen i Norge var tidlig spesielt preget av inspirasjon fra USA, men også Europa og Australia.26

Kirkens Familieverns toårige familieterapiutdanning ble startet i 197127 og var en praktiskklinisk etterutdanning for fagfolk innen helse- og sosialsektoren. Utdanningen gikk over to år på deltid. I 1988 ble det innledet samarbeid med Diakonhjemmet Høgskole. I 1990 ble utdanningen formelt en del av utdanningstilbudet ved høgskolen, og Kirkens Familievern trakk seg ut av utdanningen. Det hadde til da vært uteksaminert åtte kull med om lag 250 deltakere. I 1976 startet ettårig utdanning i familierådgivning for prester, med siktemål å utdanne prester knyttet til kontorenes team og også å dyktiggjøre vanlige prester i familiearbeid. Denne utdanningen opphørte i 1992. Det hadde da vært gjennomført syv kull med 120 deltakere.

Parallelt med utviklingen av familieterapi som fagområde og arbeidsmetode har det kommet til nye utdanninger, videreutdanninger og masterløp ved flere høyskoler og universiteter.28

9.7 Økonomi

En viktig forutsetning for familieverntjenesten har hele tiden vært at de hjelpesøkende selv ikke skulle betale for tjenester.

De offentlige kontorene fikk helt fra begynnelsen av midler over statsbudsjettet. Den aller første bevilgningen kom da Stortinget i 1959 vedtok å bevilge midler til et prøveprosjekt der to familievernkontorer skulle drives i tre år i to ulike fylker. Offentlige kontorer har hele tiden blitt drevet for offentlige midler, enten over statlige, fylkeskommunale eller kommunale budsjetter. Fra 1963 ble familievernkontorene finansiert gjennom en stykkprisfinansieringsmodell. Kontorene fikk godtgjøring for undersøkelse, rådgivning og behandling. Godtgjøringen ble beregnet til omtrent 50 prosent av driftsutgiftene. De øvrige utgiftene skulle dekkes av fylkeskommunen eller kommunen.

Den første tiden var økonomien i det kirkelige familievernet usikker. Disse kontorene var ikke offentlig godkjente, og mottok ingen offentlige midler. Virksomheten ble finansiert ved frivillig innsats som innsamling av penger gjennom kirkeofringer, loppemarkeder og basarer, i tillegg til støtte fra Norsk menighetsinstitutt. I 1965 ble Oslo-kontoret offentlig godkjent. Dette ga rett til trygderefusjon, og det var egne takster for parsamtaler, familiesamtaler, gruppevirksomhet mv. Etter hvert ble også de andre kontorene offentlig godkjent, og de fikk rett til å motta trygderefusjoner. Men trygderefusjonene dekket bare deler av driftsutgiftene. Også i påfølgende år ble det samlet inn betydelige beløp i bispedømmer og menigheter for å sikre driften for de kirkelige kontorene.29 Etter hvert ble også de kirkelige kontorene innlemmet i fylkeskommunal og kommunal helse- og sosialplanlegging, og situasjonen ble likere for de offentlige og kirkelige kontorene. Men det ble påpekt fra kirkelig hold at trygdekasserefusjonene dekket maksimalt 30 prosent av driften, og at det også for de kirkelige kontorene var vanskelig å drive uten statstilskudd.30

I St.meld. nr. 17 (1967–68) Om familierådgivning, fastholdt regjeringen prinsippet med trygdekasserefusjon, men foreslo å heve satsene til en gjennomsnittlig dekning på 60 prosent, mens 40 prosent skulle dekkes av fylkeskommunen, kommunen og/eller eierorganisasjon.

På 1980-tallet ble stykkprisbetalingen via trygdesystemet fjernet. Fra 1983 fikk alle godkjente kontorer dekket opp til 75 prosent av driftsutgiftene over statsbudsjettet. De resterende 25 prosent måtte søkes dekket inn av fylkeskommunen, kommunen og/eller eierorganisasjon. Det var en utfordring at midlene over statsbudsjettet varierte, og at andelen statlig finansiering flere år i realiteten lå rundt 60 prosent. Dette skapte stor budsjettmessig usikkerhet for de aller fleste av familievernkontorene. De kirkelige kontorene hadde også andre inntektskilder, fra kirken, innsamlede midler og ulike fondsmidler, men dette var kun beregnet til 1 prosent av de kirkelige kontorenes driftsbudsjetter i 1988.31

Fra 1990-tallet ble kontorene gitt direkte tilskudd, først gjennom fylkeskommunen og deretter fra Stortinget over statsbudsjettet, gjennom Bufetat.

Familieverntjenesten ble bevilget 353 millioner kroner i 2013.32 I 2015 ble bevilgningen økt til 433 millioner kroner. I 2016 lå saldert budsjett på 457 millioner kroner.33

I 2017- og 2018-budsjettene ble familieverntjenesten styrket ytterligere, og saldert budsjett for 2018 lå på om lag 540 millioner kroner. For 2019 har Stortinget bevilget 576 millioner kroner.34

9.8 Forvaltning

9.8.1 Sentraladministrasjonen

Helsedirektoratet var fra begynnelsen det sentrale forvaltningsorganet for familieverntjenesten, og Sosialdepartementet var det ansvarlige fagdepartementet. Fra 1990 ble ansvaret for familieverntjenesten overført til det daværende Familie- og forbrukerdepartementet, i dag Barne- og familiedepartementet.

9.8.2 Forslag om å integrere familievernet

Gjennom familievernets historie har det flere ganger vært diskutert om familievernet bør integreres i annen virksomhet innen helse- og sosialsektoren. Blant annet kom spørsmålet om familievernets organisering og forvaltningsmessige plassering opp i NOU 1982: 10 Spesialistene i helsetjenesten, pleiehjemmene mv. Utvalget gikk inn for å opprettholde familievernkontorene som selvstendige enheter fordi de «fremdeles spiller en sentral rolle i utviklingen av ulike former for familietilnærming». Utvalget mente imidlertid at familievernkontorenes funksjoner på sikt ville gå inn i «primærtjenestens regulære virksomhet på den ene siden, og det psykiske helsevern på den andre siden». Utvalget foreslo et samlet offentlig ansvar for familievernkontorene, der fylkeskommunen skulle få ansvaret for planlegging, tilfredsstillende utbygging og drift. Utvalget mente det måtte bli opp til fylkeskommunen å avgjøre om driften skulle skje i egen regi eller etter avtale utføres av private organisasjoner, for eksempel tilsluttet Kirkens Familierådgivning.

Utvalgets synspunkter om framtidig integrering av familievernkontorenes funksjoner i helsetjenestene ble ikke tatt til følge. I brev fra sosialministeren datert 11. juli 1985 slås det fast at gjeldende ordninger for familievernkontorene «fungerer rimelig bra». Det sies videre at «når det gjelder familievernkontorene vil Sosialdepartementet arbeide videre innenfor gjeldende ordning med å bedre finansieringsmåten og administrative løsninger».35

I St.meld. nr. 41 (1987–88) Helsepolitikken mot år 2000 sto det imidlertid blant annet følgende om familievernet:

Dette er en tjeneste som har vært mye diskutert i de senere år og som ikke har funnet sin endelige form innen helse- og sosialtjenesten. Sosialdepartementet vil foreslå at denne funksjon sees sammen med de endrede oppgaver i kommunene. (…) Familierådgivningskontorenes funksjon må derfor, hvis de skal nå flest mulig, innbygges i andre kommunale tjenester som er rettet mot forebygging og behandling av sosialmedisinske problemer, dvs. helsestasjoner, skolehelsetjeneste, allmennlegetjeneste, barnevern og øvrige sosialtjenester og tiltak mot privat vold. De eksisterende familievernkontorer bør integreres i den fylkeskommunale 2.-linjetjeneste i de fylker der de i dag ligger. Den konsultasjons- og opplæringsvirksomhet som i dag utføres ved familievernkontorene, bør, som for øvrige spesialisttjenester gå inn som en del av den 2.-linjetjeneste fylkeskommunene yter innen andre arbeidsfelt.

Ved Stortingets behandling av meldingen avviste Stortinget denne integreringsplanen. Flertallet, bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet var uenige med regjeringen og fremmet forslag om at familievernkontorenes selvstendige stilling og det statlige tilskudd skulle opprettholdes:

Flertallet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet (…) mener departementets forslag til omorganisering av familievernkontorene vil svekke kontorenes stilling. Familievernkontorenes arbeid er både primær- og spesialistarbeid. Klientbehandlingen og veiledningsdelen av kontorene er avhengig av hverandre. Erfaringene fra den ene siden av virksomheten har betydning for den andre delen. Flertallet mener på denne bakgrunn at familievernkontorene fortsatt bør ha den selvstendige stilling de har i dag. Finansieringen må fortsatt bestå av øremerkede statlige tilskudd kombinert med tilskudd fra kommuner, fylker, kirkelige organer m.m.

Meldingen var lagt fram av Gro Harlem Brundtlands andre regjering, og det var forventet at Arbeiderpartiet sluttet seg til regjeringens råd og forslag. Men også Arbeiderpartiet mente at familievernkontorene burde utvikles videre som egen tjeneste og utbygges, og skrev sammen med Sosialistisk Venstreparti blant annet følgende:

Arbeiderpartiets og Sosialistisk Venstrepartis medlemmer vil vise til at familievernkontorene gjør et viktig arbeid. Spesielt kontorenes frie stilling i forhold til psykiatri og sosialvesen gjør at folk lettere selv oppsøker dette tilbudet. Disse medlemmer ser dette som et viktig grunnlag for tjenesten og mener at familievernkontorene bør utvikles videre som egen tjeneste. Disse medlemmer vil understreke kontorenes plass i det forebyggende helsearbeidet både ved sin direkte klientrettede virksomhet og som ressurssentra for kommunene.

Stortinget ønsket ikke å følge integreringslinjen regjeringen hadde anbefalt.

Regjeringen bestilte i 1990 en utredning om familievernet. I utredningen fra 1991 ble det tatt utgangspunkt i at Stortinget hadde fastsatt at familievernet skulle være en selvstendig tjeneste og et statlig hovedansvar. I denne utredningen ble det blant annet også foreslått en særskilt lov om familievern.36

9.9 Lovfesting av familieverntjenesten

9.9.1 Stortingsmeldingen om familievernet

St.meld. nr. 15 (1992–93) Familievernet. Oppgåver og forvaltning ble lagt fram i 1992. Barne- og familiedepartementet fremmet her forslag til ny forvaltningsordning for familievernet. Forslaget gikk ut på å lovfeste tjenesten, overføre det økonomiske og administrative ansvaret for familievernkontorene til fylkeskommunen og innlemme det statlige driftstilskuddet i det fylkeskommunale rammetilskuddet.

Regjeringen mente at med økende utbygging og utvikling av tjenesten var behovet for juridisk og administrativ regulering blitt mer og mer påtrengende. Regjeringen hadde også kommet til at mekling skulle pålegges familievernet som en lovfestet oppgave. Det var dessuten et behov for å løse juridiske spørsmål i familievernet, som blant annet kom som konsekvens av eierforholdene. Uavklarte juridiske spørsmål skapte en uklar rettstilstand for brukerne og vanskelige arbeidsforhold for ansatte.

Regjeringen foreslo å lovfeste familievernet i den nye loven om spesialisthelsetjenester. Ved å lovfeste familievernet som en fylkeskommunal oppgave, skulle tjenesten sikres økonomisk støtte innenfor det statlige rammetilskuddet. Ressursfordelingen skulle avgjøres gjennom fylkeskommunal prioritering. Gjennom lovfesting skulle familievernet opprettholdes med den faglige kompetansen og de basisoppgavene tjenesten allerede hadde.

Regjeringen mente at familievernet burde reguleres ved lovfesting i eksisterende lovverk av hensyn til rasjonalisering av det samlede lovverket og ønsket om å stille familievernet på linje med tjenestene i helse- og sosialsektoren. Regjeringen mente familievernet kunne innpasses i helselovverket, og samtidig opprettholdes som en selvstendig tjeneste.

Et samlet Storting var enig med regjeringen i at familievernet skulle videreutvikles og sikres som egen tjeneste. Stortinget støttet regjeringens forslag om å lovfeste familieverntjenesten. Flertallet mente at:

(…) det vil være formålstjenlig med en egen lov om familievernet ut fra denne tjenestens egenart. Det må i denne legges til rette for at staten har et vedvarende økonomisk ansvar samtidig som det fylkeskommunale og kommunale økonomiske ansvar ikke svekkes i forhold til i dag.37

Flertallet ba imidlertid departementet foreta en ny helhetsvurdering av spørsmålet om forvaltningsmyndighet.

9.9.2 Lovforslaget og Stortingets vedtak

I 1996 la regjeringen fram forslag om lovfesting av familieverntjenesten i Ot.prp. nr. 6 (1996–97) Om lov om familievernkontorer.

Forslaget som ble lagt fram i denne proposisjonen, tok utgangspunkt i Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 (1992–93) der det ble vektlagt at ut fra familievernets egenart ville det være formålstjenlig med en egen lov. Lovfesting av familievernet skulle sikre at dette hjelpetilbudet til familiene også i framtiden ville finnes i alle landets fylker. Lovfesting skulle også understreke familievernets stilling som en egen, selvstendig tjeneste.

Regjeringen utformet lovforslaget med utgangspunkt i en forståelse av tjenesten som en helsetjeneste med særlig vekt på forebyggende virksomhet. Det ble foreslått at fylkeskommunen skulle bli forvaltningsmyndighet for familievernkontorene. Fylkeskommunen ble i lovutkastet gitt ansvar for å sørge for at familieverntjenesten fantes i fylket, og på forsvarlig måte planlegge, organisere, dimensjonere og kvalitetssikre tjenesten. Departementet foreslo en forvaltningsordning som skulle ivareta hensynet til en enhetlig tjeneste, selv om eiertilknytningen er ulik. Departementet mente at:

Til tross for sin ulike eiertilknytning har den offentlige og den kirkelige delen av familievernet hatt en parallell faglig utvikling og fremstår som en enhetlig tjeneste med spisskompetanse på familierelaterte problemer.

Regjeringen foreslo i proposisjonen at forholdet mellom fylkeskommunen og de kirkelige kontorene skulle reguleres gjennom driftsavtaler. De kirkelige kontorene skulle gis rett til avtale med fylkeskommunen i to år. Det ble lagt til grunn at avtalene ville bli videreført.

Familievernet ble inntil da i hovedsak finansiert ved statlige, fylkeskommunale og kommunale midler. Utgiftsdelingen varierte betydelig fra fylke til fylke. Regjeringen foreslo at statstilskudd til familievernkontorene ble opprettholdt som et øremerket tilskudd.

Siktemålet var å videreføre virksomheten og organiseringen av familievernet, herunder tjenestens kompetanse og tverrfaglige arbeidsform.

Under Stortingets behandling av proposisjonen våren 1997 var det bred enighet om at familievernet skulle lovfestes i en egen lov.38 Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen mente at en lovfesting av arbeidet ville heve statusen og bidra til å sikre familievernarbeidets framtid. Komiteen mente også at gjennom en egen lov kunne tjenestens egenart sikres. Det var imidlertid uenighet i Stortinget om tjenesten skulle defineres som en helsetjeneste, en sosialtjeneste eller en egen spesialtjeneste. I Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen hadde Ap og SV flertall, og de støttet regjeringens forslag om å definere familievernet som en helsetjeneste. I Odelstinget ble innstillingen vedtatt med 37 mot 36 stemmer, mens i Lagtinget ble forslag fra Sp, H, KrF og to uavhengige representanter om at familievernet skulle være en spesialtjeneste, bifalt med 14 mot 13 stemmer. Ifølge loven er familievernet i dag en spesialtjeneste.

Det var sterk uenighet om forvaltningen skulle legges til stat, fylkeskommune eller kommunene. Innstilling fra Ap og SV om fylkeskommunalt ansvar fikk et knapt flertall.

Lov om familievernkontorer trådte i kraft 1. januar 1998.

I løpet av den første treårsperioden etter ikrafttredelsen av familievernkontorloven gjorde Barne- og familiedepartementet seg enkelte erfaringer som viste behov for noen justeringer i loven. Loven stilte opprinnelig i § 4 krav til personellets faglige sammensetning, og spesifikke krav til faglig leders kompetanse. Dette kravet ble fjernet i 2001, og det ble begrunnet med at det måtte være opp til fylkeskommunene å bestemme hvilke krav til faglig kompetanse som burde stilles.

Senere er det gjort flere tekniske endringer i familievernkontorloven, særlig som følge av endringer i andre lover. Lovens § 2 er også endret som følge av at staten overtok fylkeskommunens oppgaver på området i 2004.

9.10 Meklingsordningen

Mekling ved skilsmisser har i ulike former eksistert i Norge siden forlikskommisjonene ble opprettet i 1795. Tidligere var mekling en obligatorisk plikt etter ekteskapsloven, og intensjonen var å bringe partene til å fortsette ekteskapet.39

I 1993 ble det innført en ny meklingsordning i forbindelse med separasjon og skilsmisse. Formålet med den nye ordningen var å legge forholdene best mulig til rette for et fungerende foreldreskap etter bruddet. Denne endringen kom på bakgrunn av dype kulturelle og samfunnsmessige endringer i hele den vestlige verden. Skilsmisse og samlivsbrudd var blitt normalisert. Det ble stadig vanligere med familieformer uten den tradisjonelle kombinasjonen av parforhold og foreldreskap. Moderne oppfatninger av frihet og individualitet tvang fram en mer liberal lovgivning, og en ny meklingsordning. Staten skulle ikke lenger blande seg opp i om det ble samlivsbrudd eller ikke. Derimot ble det ansett som et offentlig anliggende at samlivsbrudd fikk minst mulig skadelige konsekvenser for barna. Forskningslitteraturen hadde vist at langvarige konflikter med høy intensitet var det som skadet barn mest.40 Meklerens oppgave ble å hjelpe foreldre til best mulig samarbeid om barna etter samlivsbruddet. I meklingen skulle det søkes å komme fram til skriftlige avtaler om foreldreansvar, daglig omsorg og samværsordninger for barna.

Meklingsordningen ble gjort obligatorisk for foreldre med barn under 16 år i separasjons-og skilsmissesaker, og i saker hvor (minst) en av foreldrene ønsket å reise sak for retten.

Partene måtte møte til minst en time obligatorisk mekling, og ytterlige en eller to timer hvis de ikke kom fram til en avtale i løpet av første eller andre time. Meklingsattesten ble utstedt etter første time hvis partene kom til enighet. Partene som ikke kom til enighet, fikk meklingsattest etter tredje time. Gyldig meklingsattest var et absolutt vilkår for å få innvilget separasjon eller skilsmisse og/eller for å kunne reise en såkalt barnefordelingssak for retten.

I forkant var det uenighet om det var riktig å gjøre meklingen obligatorisk. En del fagpersoner ved familievernkontorene mente at ordningen burde være frivillig, blant annet fordi klienter må være motiverte for at fagpersonen skal kunne gjøre et meningsfullt og godt arbeid. Noen mente også at mekling ville gå utover andre oppgaver i familievernet. I en undersøkelse relativt kort tid etter innføringen svarte imidlertid kun 4,6 prosent av meklerne at de (fortsatt) var negative til obligatorisk mekling.41

Fylkesmannen fikk ansvaret for at det fantes et kvalifisert meklingsapparat i fylket. Dette skulle dimensjoneres etter behovet med utgangspunkt i antall separasjoner. Brukerne skulle ha tilgang uten vesentlig ventetid. Meklingen skulle være «rimeleg tilgjengeleg» geografisk, selv om man måtte regne med noe reisetid.42

På bakgrunn av de kravene til kompetanse som ble stilt, mente Barne- og familiedepartementet at familievernet pekte seg ut som en godt egnet meklingsinstans. Familievernkontorene satt inne med høy og relevant fagkompetanse, og på kontorene skulle det være personer med utdanning som sosionom, psykolog og lege/psykiater. Det ble også vist til at familievernkontorene hadde faglige tradisjoner og erfaring fra mekling og annet arbeid som gjelder relasjoner og konfliktløsning der hele familien er involvert. Departementet viste også til at kontorene, der de fantes, var godt innarbeidet og lett tilgjengelig for folk flest. Videre mente departementet at mekling og terapi/rådgivning i mange tilfeller kunne påvirke hverandre på en god måte. Familievernet ble definert som en «grunnstamme» i meklingsarbeidet, som skulle ta hovedtyngden av meklingene.

Det var først og fremst personer ansatt ved offentlig godkjent familievernkontor som kunne godkjennes som meklere. Videre kunne prest eller ansatt i offentlig helse- eller sosialinstans få meklingsbevilling. Hvis det ikke var god nok tilgang på meklere i det offentlige apparatet, kunne også privatpraktiserende psykolog, psykiater eller advokat få bevilling.

Det ble innført formelle krav for godkjenning av meklere i familieverntjenesten og eksterne meklere. Det ble innført obligatoriske meklingsopplæringskurs for alle meklere.

I 2007 ble meklingsordningen endret. Formålet er fortsatt å bidra til best mulig foreldresamarbeid etter samlivsbrudd. Rammene ble imidlertid endret. Fra 2007 er det én obligatorisk time for alle. Etter denne første timen får foreldrene meklingsattest, selv om de ikke har kommet fram til en avtale. Dersom foreldrene ikke har kommet fram til avtale etter første meklingstime, skal mekler oppfordre dem til å ta imot tilbud om mekling i tre timer til. Foreldrene bør samtidig informeres om at mekler etter en konkret vurdering kan tilby ytterligere tre timer mekling. Hensikten med omleggingen var å utnytte ressursene bedre og å gjøre meklingsordningen mer fleksibel og tilpasset de enkelte sakene, slik at det kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling og mer tid på foreldre med store konflikter.43

Samtidig fikk også samboere med felles barn under 16 år plikt til å mekle ved samlivsbrudd. Rett til utvidet barnetrygd ble gjort betinget av gyldig meklingsattest.

Fra 2008 har Barne-, ungdoms- og familieetaten ansvar for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat som er tilstrekkelig dimensjonert.

I 2019 er rammene rundt meklingsordningen og målgruppen fortsatt de samme som i 2007. Det er én en time obligatorisk mekling og mulighet for inntil ytterligere seks timer frivillig mekling. Ordningen omfatter foreldre med barn under 16 år som flytter fra hverandre, og foreldre som ønsker å reise sak for retten (foreldretvister). Fra 2018 må i tillegg foreldre som ikke er enige om at barnet skal flytte, møte til mekling.

9.11 Familievernet på 1990- og 2000-tallet

Foreldreveiledning og samlivstiltak har tradisjonelt vært politikkområder som av noen har vært oppfattet som kontroversielle, fordi politikken blander seg inn i den private sfære. Av andre har områdene vært lavt prioritert og regnet som lite viktig. I løpet av nittitallet ble alle partier mer opptatt av familiepolitikk, men det var ulike synspunkter på virkemidler og løsninger.44 Mange viktige politiske vedtak som berørte familievernet, ble fattet på 1990-tallet. Foreldremekling ble lovfestet som en del av familievernets tjeneste, og det ble vedtatt en egen lov om familievernkontorer. Økt politisk interesse og satsning på familievernet førte til en utbygging av tjenesten. I perioden 1990 til 1994 økte antallet kontorer fra 46 til 62, og kapasiteten ved flere kontorer ble utvidet. I 1995 mente man at et tilstrekkelig omfang var nådd. Halvparten av kontorene ble da drevet av kirkelige stiftelser, og halvparten av kommuner og fylkeskommuner.45

Ved forvaltningsreformen i 2004 ble forvaltningsansvaret for familievernkontorene overført fra fylkeskommunen til staten. Hovedmålet med reformen for familieverntjenesten var å sikre en videre utbygging av tjenesten. Det ble nå et statlig ansvar å sørge for at familieverntjenesten var tilgjengelig i alle deler av landet, og planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten på en forsvarlig måte. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) ble opprettet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er det øverste organet i Bufetat. Direktoratet ble opprettet som en sammenslutning av Statens barne- og familievern og Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen. Etaten ble inndelt i fem regioner tilsvarende helseregionenes inndeling. Bufdir ble underlagt Barne- og familiedepartementet. OFO ble avviklet og organisasjonens oppgaver lagt til direktoratet. Kirkens familievern videreførte sin drift inntil 2011, da interesseorganisasjonen Kirkens familievern ble oppløst og stiftelsen Kirkens Familievern ble opprettet.

9.12 Familievernet på 2010-tallet

9.12.1 En styrket tjeneste

Familieverntjenesten er på 2010-tallet en tjeneste med et bredt tilbud som skal hjelpe familier når de har relasjonelle vansker og utfordringer. Tjenesten er fortsatt et gratis lavterskeltilbud, som skal være tilgjengelig i hele landet. Familieverntjenestens budsjett har siden 2014 økt betraktelig. Dette har gitt grunnlag for å styrke det faglige tilbudet i tjenesten og gjøre den mer tilgjengelig. I 2017 fikk familieverntjenesten inn nesten 30 000 nye kliniske saker og over 16 000 nye meklingssaker. Eksterne meklere som er godkjent av Bufdir, utførte over 4 200 nye meklinger. Til sammen er dette et sakstilfang på over 50 000 saker. I tillegg deltok mange i familievernets gruppetilbud.

Enkelte temaer har vært særlig vektlagt dette tiåret, blant annet som resultat av økte bevilgninger fra Stortinget og Stortingets vedtak om prioriterte felt innen familievernet. Vektlagte temaer er tilbud til foreldre med høyt konfliktnivå, å gi foreldre et meklingstilbud tilpasset situasjonen i egen familie, høring av barn i mekling, tilbud til familier med voldsutfordringer og foreldrestøttende tiltak. Bufetat har opprettet spisskompetansemiljøer for å øke familievernets kompetanse på de særskilt prioriterte områdene. Et annet trekk er at barns rett til deltakelse har kommet stadig mer i søkelyset de seneste årene.

9.12.2 Forslag om overføring til kommunene

I 2015 informerte regjeringen Stortinget om at regjeringen i forbindelse med kommunereformen ønsket å overføre ansvaret for familieverntjenesten til kommunene (Meld. St. 14 (2014–2015)):

Som en del av regjeringens arbeid med kommunereformen utreder Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet familieverntjenesten med sikte på en overføring til kommunene. Familieverntjenesten er en tjeneste som i dag samarbeider med kommunalt barnevern, helsetjenesten og også andre kommunale tjenester. Administrativ forankring på samme nivå for ulike deler av hjelpeapparatet kan gi kommunen bedre mulighet til å utvikle en helhetlig, forebyggende og behandlende tiltakskjede overfor befolkningen. Utredningsarbeidet omfatter en rekke problemstillinger knyttet til administrative, juridiske, økonomiske, faglige og brukermessige konsekvenser ved en overføring av familieverntjenesten til kommunene. Det arbeides videre med en løsning for de kirkelige kontorene.

Stortinget sluttet ikke opp om regjeringens forslag, og familieverntjenesten ble videreført som statlig tjeneste (Innst. 333 S (2014–2015)). Stortinget ønsket ikke at ansvaret for familieverntjenesten skulle overføres til kommunene, men oppfordret til videre arbeid for utvikling av samarbeidet mellom familievernet og kommunale tjenester. Stortinget ba også om utredninger av hvordan bedre tilgjengelighet til tjenesten i hele landet kan sikres:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, ber regjeringen utrede hvordan familievernet i større grad kan arbeide forebyggende i samarbeid med kommunale tjenester, for å forhindre at samspillsproblematikk og konflikter fører til alvorlige familieproblemer og samlivsbrudd. Det må også utredes hvordan man kan sikre bedre tilgjengelighet til tjenesten i hele landet. Flertallet mener at dette ikke innebærer omorganisering, men et skritt i retning av tettere samarbeid med de kommunale tjenestene, og bedre tilgjengelighet for brukerne.

9.12.3 Forslag om overføring til regionsnivå

9.12.3.1 Innledning

Etter anmodning fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av regjeringens forslag til regionsreform, ble et ekspertutvalg nedsatt av regjeringen sommeren 2017. Utvalget hadde som mandat å vurdere overføring av ytterligere ansvar, oppgaver og myndighet som støtter opp under fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle. Arbeidet ble ledet av professor Terje P. Hagen, og utvalgets rapport ble levert 1. februar 2018.

9.12.3.2 Hagen-utvalgets forslag

Utvalgets tilnærming var å bygge opp under de oppgaver og roller fylkeskommunene allerede har som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og som bindeledd i forvaltningen. Utvalget foreslo oppgaveoverføringer til fylkeskommunene innen fem områder, herunder helse og levekår. Under sistnevnte kategori faller ansvar for familievernet, som i dag ligger til Bufetat. Utvalget mente at regionene burde ha ansvar for barnevernsinstitusjoner, fosterhjem og adopsjon, som i dag er lagt til Bufetat. Utvalget mente at Bufetat burde legges ned, mens Bufdir skulle beholdes som fagdirektorat.

Utvalget uttalte:

Familievernkontorene er organisert i et to-sporet system med offentlig og kirkelig eierskap. Familieverntjenesten er statlig fullfinansiert. Bufdir har det faglige og administrativt overordnede ansvaret for tjenesten. Tjenesten er regionalt organisert i fem regioner. Utvalget mener at fylkeskommunene har en størrelse som er egnet til å ivareta familieverntjenesten og forholdet til de 49 familievernkontorene. Fylkeskommunene har en større nærhet til innbyggerne og kommunene enn Bufetat. Overføres også oppgavene som Bufetat har på barnevernsområdet, vil det spesialiserte barnevernet fortsatt være samorganisert med familieverntjenesten. Utvalget mener det er et potensial for økt samhandling mellom familievernet og barnevernet, både innenfor det som i dag er kommunenes tjenester og det som er statens ansvar, og at barnevernet kan ha god nytte av kompetansen som er i familievernet.

9.12.3.3 Høringen

I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner ble høringen oppsummert. Om lag 100 av fylkeskommunene, kommunene og regionrådene som avga høringsuttalelse, omtalte ikke forslaget om å overføre ansvaret for familievernet fra Bufetat til fylkeskommunene, men uttalte at de generelt støttet utvalgets samlede anbefalinger. I underkant av 20 fylkeskommuner, kommuner og regionråd uttalte seg spesifikt om forslaget. De trakk fram at sammenhengen mellom familievernet og barnevernet begrunner hvorfor disse bør være organisert på samme nivå i fylkeskommunene, forutsatt at barnevernet også overføres i tråd med utvalgets forslag. Enkelte kommuner uttalte også at de ikke støtter forslaget, mens én kommune tok til orde for at familievernet i stedet bør overføres til kommunene. KS støttet forslaget med den begrunnelse at fylkeskommunene kan bidra til økt nærhet til innbyggerne og større fleksibilitet.

Bufdir og Bufetat støttet ikke forslaget. De mente blant annet at forslaget vil innebære mindre stordriftsfordeler, og var bekymret for at det ikke vil være mulig å sikre et likeverdig tilbud over hele landet dersom ansvaret for familievernet og utviklingen av tilbudet desentraliseres. Dette ble også påpekt av flere andre høringsinstanser. Norsk Barnevern Samband trakk fram at årsaken til at ansvaret for familievernet ble overført til staten i 2004, var at tjenestene på fylkesnivå var av svært varierende kvalitet. Norsk Fosterhjemsforening mente også at familievernet burde være et statlig ansvar for å sikre et enhetlig tilbud i hele landet.

Flere høringsinstanser var bekymret for at en overføring til fylkeskommunene vil innebære en faglig svekkelse av familieverntjenesten. Bufetat Øst uttalte at det ikke er rimelig å forvente at hvert enkelt tjenestested skal inneha den nødvendige spisskompetanse som kreves for å gi et godt tilbud til barn, unge og familier. Fellesorganisasjonen og Psykologforeningen var også bekymret for dette.

Enkelte høringsinstanser mente at fylkeskommunene ikke vil være i stand til å gi barn og familier spesialisert hjelp med kunnskapsbaserte tiltak. Bufdir mente forslaget i praksis vil bevege familievernet mot økt bruk av mer generelle tiltak, uten spesiell tilpasning til barnas og familienes behov.

Både Redd Barna og Barneombudet påpekte at utvalget ikke har vurdert hensynet til barnets beste, og heller ikke utredet hvilke konsekvenser forslaget vil ha for barn. Barneombudet mente det derfor ikke er riktig å gjennomføre utvalgets forslag uten en nærmere vurdering.

Enkelte høringsinstanser trakk fram at utvalget i sine vurderinger ikke har tatt hensyn til at det er meldt en gjennomgang av familievernets totale situasjon, og at det er nedsatt et offentlig utvalg som skal se på dette. Både Barneombudet og Redd Barna mente derfor at endringer i forvaltningen av familieverntjenesten burde utsettes til utvalget har levert sin rapport.

9.12.3.4 Regjeringens forslag og Stortingets behandling

I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner ga regjeringen sin vurdering av saken. Regjeringen påpekte at Hagen-utvalgets forslag om å overføre ansvaret for familieverntjenesten til fylkeskommunene, blant annet bygger på at utvalget mener det er potensial for økt samhandling mellom familievernet og barnevernet, og at dersom det ikke gjøres endringer i ansvarsdelingen i barnevernet, faller et sentralt argument for å overføre familieverntjenesten til fylkeskommunene bort. Regjeringen konkluderte foreløpig med ikke å gå videre med forslaget fra utvalget om å overføre ansvaret for familieverntjenesten til fylkeskommunene, og viste til familievernutvalgets helhetlige gjennomgang av familieverntjenesten, jf. meldingens punkt 13.2 Familievern:

Regjeringen vil vurdere organiseringen av familieverntjenesten når resultatene av denne gjennomgangen foreligger. Den ovennevnte utredningen om overføring av Bufetats oppgaver i barnevernet til fylkeskommunen vil også være et viktig grunnlag for vurderingen.

Under Stortingets behandling av meldingen ga flertallet støtte til regjeringens syn. I Innst. 119 S (2018–2019) uttalte komiteen følgende:

Komiteen merker seg at regjeringen i meldingen vurderer det slik at disse oppgavene krever en grundigere utredning, og at en slik gjennomføres. Målet for en slik utredning er en styrking av innsatsen overfor barn som trenger disse tjenestene. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, støtter dette.

Utvalgets utredning av hva som er den mest hensiktsmessige organiseringen av familievernets oppgaver, herunder om det vil være hensiktsmessig å flytte oppgaver mellom forvaltningsnivåer, følger i kapittel 15.

10 Familieverntjenestens formål og samfunnsoppdrag

10.1 Innledning

Familievernets samfunnsmandat er å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien og å styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. Dette er familieverntjenestens mål og hensikt. For å forstå begrunnelsen for denne familievernvirksomheten må vi forstå hvorfor familien er noe å verne. Vi må undersøke hvorfor det er verdifullt med et familievern som arbeider med å forebygge og avhjelpe relasjonelle problemer i familien. Vi må begrunne hvorfor det er viktig at familieproblemer, konflikter og kriser løses, og hvorfor myndighetene har interesse av og ansvar for å bidra til løsning.

10.2 Betydningen av familien

10.2.1 Innledning

Familien er individets utgangspunkt og samfunnets grunnenhet. Vi fødes inn i familien og forlater den først ved døden, og er på sett og vis en del av familien også deretter, som minner hos gjenlevende. Familien er en kilde til identitet og ett av flere uttrykk for hvem vi er og hvor vi kommer fra.46

I alle kjente samfunn har familien som institusjon spilt en grunnleggende rolle, både for den enkelte og for samfunnet. En familie anses som et naturlig og grunnleggende fellesskap som gir tilhørighet, nærhet, identitet og fellesskap. Familien har primæransvaret for omsorg og beskyttelse av barn og for at barnet skal tilegne seg samfunnets verdier. Barn opplever trygghet, tilknytning, emosjonell støtte og nødvendig omsorg i en godt fungerende familie. Familien skaper rammer for utvikling av personlig identitet og evnen til å utvikle sosiale relasjoner. At familien gir rammen rundt barns oppvekst, er generasjoners erfaringer, uavhengig av verdier, kultur og religion.47

Familieliv handler om å få hverdagen til å fungere ved å samarbeide om omsorg, huslige oppgaver og om å ivareta det sosiale nettverket i og rundt familiene. Men familiene er mer enn hverdagsliv, samliv og oppvekst. Familien er identitetsmarkør, generasjoner, slekt, kultur, tradisjon og økonomiske fellesskap, ansvar og tilhørighet. Familien markerer de store begivenhetene i den enkeltes liv. Familien strekker seg ofte på tvers av landegrenser. Å tilhøre en familie innebærer forpliktelser. I familiene knyttes tette bånd som varer livet ut, mellom individer og på tvers av generasjoner og biologi. Familietradisjoner skaper mening i hverdagen, men kan også være regulerende for hva den enkelte har frihet til å gjøre.48

Familien som studieobjekt er flerfaglig, og begrunnelsene for hvorfor familien er viktig for individet og for samfunnet, er tilsvarende mangfoldige. Historiske,49 sosiologiske, psykologiske og juridiske kilder er innganger til forståelsen av familiens rolle. Forståelsen av begrepet «familie» vil bero på konteksten som familien studeres ut fra.50

10.2.2 Familien i psykologien og sosiologien

Innenfor psykologien omtales familien som den primære oppdragelsesarena og «personlighetens vugge». Familien representerer barnets første samspillarena, der særlig foreldrene formidler og levendegjør kulturens og samfunnets verdier, normer og roller. Foreldrene er vanligvis de første og mest stabile tilknytningspersoner og modeller i barnas tilværelse. Deres omsorgsevne og -metode, og deres emosjonelle møte med barnet, er viktige faktorer for barns utvikling, tilknytning og identitet. Det er også gjerne foreldrene som velger hvilke andre påvirkningsfaktorer barnet etter hvert skal møte og ha kontakt med.51 Samarbeidet som foreldrene etablerer med andre, med barnehage, skole osv., innebærer også nye oppgaver for foreldrene, der et vesentlig element blir å legge til rette for at barnet blir tatt godt vare på også i det tidsrommet hvor andre har omsorg for barnet.

Forståelse av foreldrerollen er tett forbundet med hvordan foreldrene forstår barnets utvikling. Barnets utvikling skjer gjennom sosial deltakelse i hverdagslivet innenfor sammenhenger som er kulturelt og sosialt organisert. Foreldrene har ansvaret for å gi barnet en god utvikling. Det innebærer blant annet at barnets velferd er på høyde med det generelle velferdsnivået, og at dagliglivet peker framover; slik at barnet gradvis blir i stand til å ta vare på seg selv. Barnets utvikling er ikke uavhengig av tid og sted. Dette betyr at både utviklingsstøtte og utviklingsresultater må sees i forhold til de krav som stilles i det samfunnet som barnet er født inn i og skal fungere i.52

Fra et sosiologisk perspektiv er familien en sosial organisering som fyller omsorgsbehov og former relasjoner mellom slekt, generasjoner og kjønn, og spiller dermed en nøkkelrolle i samfunnets sosiale organisering. Ulike familietyper karakteriseres ofte ut fra de funksjonene som familien til enhver tid fyller. Slike funksjoner er sosialisering av barn til oppgaver og roller i samfunnet, overføring av kunnskap og kulturelle verdier og normer, utøving av sosial kontroll, overføring av status og identitet, og økonomiske funksjoner som produksjon og forbruk.

På bakgrunn av disse nevnte funksjonene har det i litteraturen ofte vært pekt på at familien i dag fyller færre av disse funksjonene, og at familien gradvis har spilt en mindre rolle, og at når familien i førindustriell tid sammenlignes med den moderne kjernefamilien, er det rimelig å betegne utviklingen som en funksjonstømming av familien. Om sammenligningsgrunnlaget derimot bare gjelder kjernefamilien innenfor den utvidede familien, har samtidig grensen for hva som regnes som barn, økt i takt med blant annet et mer spesialisert arbeidsliv og lengre utdanningsløp. Selv om 18 år regnes som myndighetsalder, avsluttes videregående utdanning ofte senere.53 I dette perspektivet har familien også fått oppgaver som varer lenger, fordi foreldre har det faktiske ansvaret for hvert barn i en lengre periode.

Det er svært ulike synspunkter på hva dagens familiefunksjon består i. Godt utviklede velferdsstatlige ordninger gjør at den enkelte ikke er like avhengig av familien for forsørgelse og omsorg. Velferdsstaten støtter opp om familien gjennom ordninger som foreldrepermisjon, barnetrygd og barnehage. Det gjør også at den enkelte har muligheter for å kombinere inntektsgivende arbeid med ansvar for familie- og omsorgsarbeid, og at det er mulig å ha omsorg for barn uten å leve i et parforhold.54

Selv om arbeidsliv og utbygging av velferdsstaten har gjort oss mer uavhengige av familien, er det ikke nødvendigvis slik at familien har fått mindre betydning i dag sammenlignet med tidligere. Emosjonell trygghet og tilhørighet kan vanskelig erstattes av offentlig sektor og andre aktørers tjenester til familier. At innholdet i familierelasjoner på tvers av generasjonene kan ha endret seg som følge av urbanisering og endringer i arbeidsliv, kan vitne om dypere verdimessige endringer i samfunnet, som en tiltakende individorientering, men det kan også være et uttrykk for at det utvikles nye former for kontakt og samhørighet i familien, både i parrelasjonen, i foreldre–barn-relasjonen og mellom besteforeldre og barnebarn. Mye tyder på at nærhet gjennom felles interesser og bedre kommunikasjon er blitt viktigere, både i parforholdet, mellom generasjoner, i vennerelasjoner og i foreldre–barn-relasjonen, blant annet gjennom framveksten av en ny intimitet55ved at våre nære relasjoner i mindre grad enn tidligere forankres i et arbeidsbasert fellesskap. Sosiolog og professor Helene Aarseth har beskrevet utviklingen slik:

Mye tyder på at nærhet gjennom felles interesser og «dyp kommunikasjon»56 er blitt viktigere, både i parforholdet, vennerelasjoner og i foreldre–barn-relasjonen. Våre nære relasjoner er i endring, de preges ikke bare av mindre stabilitet, men også av en ny intimitet. I den sosiologiske forskningslitteraturen beskrives denne nye intimiteten med mange ulike navn. Man snakker om rene relasjoner57 eller en betroelsesbasert nærhet – «disclosing intimacy»58 og en ny vektlegging av våre personlige bånd og tilknytninger.59 Felles for disse teoriene er at de på ulike måter framholder at familien som en institusjon basert på komplementære roller og gjensidige forpliktelser erstattes av noe nytt.

Det «nye» er vektleggingen av følelsesmessige bånd, av subjektive opplevelser av tilhørighet og samhørighet. I den grad dette er en dekkende beskrivelse av virkeligheten, påpekes det at det dermed også kan ha kommet inn en grunnleggende utrygghet i våre nære relasjoner. Familie er nå i mindre grad noe man har, et felleskap som bare er der og som man alltid kan falle tilbake på.

Dette medfører et dypt spenningsforhold i våre nære relasjoner, mellom på den ene siden lengselen og drømmen etter en tilhørighet og samhørighet som vi alltid kan være trygge på, og på den andre siden vissheten om at vi nettopp aldri kan være helt trygge eller ta for gitt at familien vil vare ved og ikke utsettes for brudd i relasjoner. Den nye intimiteten som vokser fram både krever og produserer en form for emosjonell kompetanse som flere teoretikere løfter fram som viktig for å lykkes i vår tid.60

Økt vekt på individuelle og personlige behov øker også spenningen i forhold til felleskapet. Eksempelvis kan det være at økning i skilsmisser ikke er et resultat av parforholdets dalende verdi, men snarere en kulturell oppgradering av forventningene til parforholdets betydning for det gode liv. Dermed vil polarisering mellom foreldreskap og parforhold lettere oppstå. Det er sannsynlig at den stadig økende vektleggingen av følelsesmessige bånd, nære relasjoner og intimitet gir et stadig økende behov for familievernets tjenester.

Familiens betydning for individet og for samfunnet, og familievernets virksomhet, preges i stor grad av de rådende kjønnsnormene. Selv om mye av forskningen på endringer i familien viser at kjønnsnormene i høyeste grad fortsatt er virksomme,61 er det mye som tyder på at det skjer noe nytt i mange familier. Flere empiriske studier av heteroseksuelle foreldrepar avtegner et nytt mønster der foreldre i stor grad samarbeider om å få hverdagslivet til å gå rundt på områder som matlaging, barneomsorg og fritidsorganisering.62 Dette bekreftes av tidsbruksstatistikken, som viser at fedres deltakelse i hverdagslivet nærmer seg mødres.63

I tillegg til parforholdet dreier en stor del av familievernets arbeid seg om foreldre–barn-relasjonen. Også denne relasjonen gjennomgår endringer som kan beskrives som en ny form for intimitet og demokratisering. Den nye intimiteten består i at de emosjonelle båndene mellom barn og den enkelte forelder får større plass, og relasjonen er ikke lenger bare fundert i familien som kollektiv. Foreldre–barn-relasjonen får en ny, selvstendig egenverdi.64 Det kan også se ut til at denne relasjonen endres ved at kravene til investeringene i barna økes. De økte kravene kan styrke samhørighet og kontakt mellom barn og foreldre, men handler også om barnets framtidsmuligheter i utdannings- og arbeidsliv. Demokratiseringen består i forståelsen av at barnet bør behandles som en likeverdig person. Denne demokratiseringen og intimiseringen henger sammen. Det er viktig for dagens foreldre å ha en nær relasjon til barnet. Mye handler i vår tid om å finne og utvikle seg selv, og mange mener at foreldrenes oppgave er å gi barnet ressurser til å klare nettopp dette. Å lære barnet å innordne seg eller å oppføre seg etter en bestemt standard, er mindre viktig.65 Mange mener at demokratiseringen av foreldre–barn-relasjonen står særlig sterkt i de nordiske landene, av historiske og andre grunner. Undersøkelser viser også at ungdom opplever å ha mer tillitsfulle relasjoner til foreldrene sine enn tidligere, og at flere enn tidligere gir uttrykk for at de setter pris på samvær i familien.66 At båndene mellom dagens ungdom og foreldre er preget av tillit, understrekes av at svært mange opplever at foreldrene har god oversikt over hva de gjør i fritiden, og hvem de er sammen med. De siste årene har andelen som er fornøyd med foreldrene sine vært nokså stabil. Det samme gjelder hvor mange som opplever at foreldrene har oversikt over hva de driver med i fritiden og hvem de er sammen med.67

Det har kanskje vært særlig mye oppmerksomhet knyttet til at fedre er mer emosjonelt involvert i barn og ungdoms hverdagsliv sammenlignet med tidligere. Også her er tendensene tydeligere i Norden enn i mange andre land.68 Mye tyder på at familiepolitiske ordninger som for eksempel fedrekvoten har bidratt til å forløse eller styrke et ønske hos fedre om en mer selvstendig og nær relasjon til barna.69 Vi ser en ny verdsetting av emosjonelle bånd og en stadig tydeligere forståelse av at slike emosjonelle bånd krever mye kontakt og tid sammen.

Familien har betydning for individet, uavhengig av om familier går gjennom samlivsbrudd eller hvordan hverdagslivet i familiene er. Mange har utfordringer i parforhold og i foreldre–barn-relasjonen, og det finnes mange familier som lever med vedvarende konflikter. Familien og de nære relasjonene er i stadig endring, men har vedvarende stor betydning for oss som mennesker og for samfunnet vi lever i, uansett hvor velfungerende eller utfordrende relasjonene er. Familien har betydning, og familievernets arbeid som offentlig instans som støtter og bistår familiene og forebygger relasjonelle problemer, har således en viktig samfunnsfunksjon.

10.2.3 Barns lovfestede rettigheter

Myndighetene har ansvar for å sikre barns trygghet, fortrinnsvis i egen familie. Familievernet har en viktig samfunnsrolle i å støtte familiene, slik at de kan gi barnet mest mulig trygghet og utviklingsstøtte i oppveksten.

Barns rettigheter står sterkt i Norge. I Grunnloven § 104 andre ledd er hensynet til barnets beste lovfestet: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Bestemmelsen i grunnloven tydeliggjør at barns behov og interesser har et særlig vern i norsk rett, se boks 10.5.

Grunnlovens § 104 er utformet etter mønster fra FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 om barnets beste. Barnekonvensjonen gir barn og unge under 18 år egne rettigheter innenfor fire hovedområder: rett til liv og helse, skolegang og utvikling, omsorg og beskyttelse, og deltagelse og innflytelse. Barnekonvensjonen har også fire generelle prinsipper, som handler om ikke-diskriminering, barnets beste, barnets rett til liv og utvikling, og barnets rett til å bli hørt. Disse prinsippene er viktige utgangspunkter for å forstå de andre bestemmelsene i barnekonvensjonen. Barnekonvensjonen er implementert i norsk rett gjennom menneskerettsloven og er gitt forrang ved motstrid med annen norsk lovgivning.70

Grunnloven § 104 tredje ledd første punktum gir barn rett til vern om sin personlige integritet. Denne bestemmelsen ses ofte i sammenheng med bestemmelsen i Grunnloven § 102 første ledd «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Ved at integritet også omfatter blant annet retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon, i tillegg til den enkeltes rett til selvbestemmelse og selvutfoldelse, understreker denne bestemmelsen at de generelle menneskerettighetene også gjelder barn. Barns integritetsvern omfatter også krav om beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser som vold, mishandling og seksuell utnyttelse.71

10.3 Betydningen av trygg oppvekst

Familien er viktig for en trygg oppvekst, og familievernet har en viktig samfunnsrolle i å støtte foreldrene, slik at barnet får en så trygg og støttende oppvekst som mulig.

Barndommen har dyptgående virkninger, ikke bare på barns framtidige muligheter og utsikter, men også på barns liv her og nå. Barns rett til en god oppvekst er grunnleggende. Alle barn har egne rettigheter. Foreldrene har et særlig ansvar for å forsørge sine barn og sørge for at barna får en trygg oppvekst og mulighet for utdanning. Godt foreldreskap starter gjerne i svangerskapet, hvor grunnmuren for foreldrenes tilknytning til og omsorg for barnet bygges.

Det er dessverre ikke alltid slik at barns rettigheter anerkjennes eller respekteres. Det er alminnelig enighet om at fravær av fare, risiko, bekymringer og frykt gir trygghet. Ikke alle barn opplever dette.

Barn med normal tilknytningsatferd søker trøst når de er utrygge, og opplever ro og trygghet når omsorgspersonen møter barnets behov. De fleste foreldre finner en hensiktsmessig måte å møte barnets behov på og er gode omsorgspersoner for sine barn. Mange foreldre som er gode omsorgspersoner, kan likevel trå feil i hektiske hverdager og stressede situasjoner. Det er mange foreldre som søker kunnskap, og som kan ha god nytte av informasjon og veiledning om tilknytning, utvikling og emosjonell støtte. Andre omsorgspersoner har enda større utfordringer i samspillet med barnet. Utfordringene kan komme i perioder eller vedvare over tid.

Noen omsorgspersoner opplever barnets tilknytningsatferd som ubehagelig eller truende. De kan reagere ved å avvise barnet. Andre forholder seg passive og ufølsomme til barnet. Slike samspill kan gi barn med utrygg, unnvikende og ambivalent tilknytning til personen som er omsorgsgiver. Forskning viser at utrygge tilknytningsformer kan ha stor negativ innvirkning på barnets emosjonelle og kognitive utvikling.72

Konflikt i familien kan påføre barn skader, og det er et mål at barn får en oppvekst preget av minst mulig skadelig konflikt. Det er særlig tre kjennetegn ved foreldrekonflikter som kan ha negativ innvirkning på barns trivsel og utvikling. Det gjelder for det første konflikter som innebærer brudd på grunnleggende normer for utøvelsen av foreldreskap, slik som bruk av vold eller andre former for maktovergrep og misbruk av rusmidler. Det gjelder videre konflikter som barnet direkte blir eksponert for, og som derfor også involverer barnet. Endelig gjelder det alle konflikter som innebærer at barnet blir holdt fanget på foreldrenes konfliktarena over lengre tid. Konfliktene kan være særlig skadelige for barn dersom konfliktene er langvarige, intense, personorienterte, fiendtlige, eller dersom barnet er tema eller involveres i konflikten mellom foreldrene.73 Om lag 5 prosent av barn mellom 6 og 15 år bor i husholdninger der foreldrene er i konflikt, og en tredjedel av foreldre som bor hver for seg, rapporterer at de har et konfliktfylt forhold til den andre forelderen.74

Forskning viser at samlivsbrudd kan påvirke barn negativt. Det er spesielt langvarig konflikt mellom foreldrene som kan øke risikoen for at barna opplever psykiske helseplager, skoleproblemer og frafall fra skolen. Studier har vist at konflikt mellom foreldrene kan bidra til psykiske vansker, søvnvansker, kroppslige helseproblemer, endrede fysiologiske reaksjoner og utagerende atferd hos barn.75

Likeledes kan oppvekst i en familie med vedvarende lavinntekt være problemfylt.76 Det finnes mange potensielle kilder til risiko og fare som kan påvirke det enkeltes barns muligheter til å realisere sine mål, drømmer og ambisjoner. Hva som gir opphav til bekymring og frykt, vil også variere fra individ til individ.

Barn er i større grad enn voksne prisgitt sine omgivelser, noe som gjør dem ekstra sårbare. Barn og ungdom som opplever manglende omsorg eller belastninger i hjemmet, er utsatt for å utvikle problemer på andre områder. Vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt kan ha en spesiell destruktiv effekt på den enkeltes mulighet til en god utvikling og livskvalitet. Utrygghet gjennom å bli utsatt for vold eller å oppleve at andre i familien utsettes for vold, kan forårsake angst, depresjon, atferdsvansker, skadelig rusmiddelbruk og psykiske vansker eller lidelser. Problemene kan ofte vedvare i voksen alder og også videreføres til egne barn.77

Det er viktig for barn- og unges oppvekstsvilkår å skape likere forutsetninger for barns helse og utvikling. Dette er en forutsetning for å få flere til å lykkes i skolen og senere i yrkeslivet. Sosialt tilpassede og trygge barn vil for eksempel ha bedre forutsetninger for å fullføre skolegang og etablere positive vennskap, som i neste omgang påvirker mulighetene for videre utdanning og yrkesdeltagelse.

Forskning viser at tiltak som settes inn i tidlig alder, generelt sett har betraktelig bedre effekt enn tiltak som iverksettes på et senere tidspunkt i livet.78 De fleste typer foreldrestøtte er lite kostnadskrevende og vil kunne gi langvarige gevinster.

Familievernet har en viktig samfunnsrolle i sitt arbeid for å støtte familier med relasjonelle utfordringer og en viktig rolle i arbeidet med å forebygge relasjonelle problemer.

10.4 Familien og staten

I det videre vil vi se på hvorfor offentlige myndigheter har interesse av og ansvar for å bidra med familiestøttende arbeid og til reduksjon av familiekonflikter.

Grunnlovens § 104 tredje ledd andre punktum gir staten en forpliktelse til å «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie».

Av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som er inkorporert i menneskerettsloven, har barnekonvensjonen de mest detaljerte reglene som pålegger statene å legge til rette for at barn kan få omsorg i sin egen familie. Barnekonvensjonens artikkel 18 nr. 1 fastsetter at foreldre, eventuelt verger, har hovedansvaret for barnets oppdragelse og utvikling. Etter barnekonvensjon er statene også pålagt en plikt til å hjelpe foreldre og andre med ansvar for barn med deres omsorgsansvar. I barnekonvensjonen artikkel 18 nr. 2 heter det i den forbindelse at «For å garantere og fremme de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon, skal partene yte egnet bistand til foreldre og verger når de utfører sine plikter som barneoppdragere, og de skal sørge for utvikling av institusjoner, ordninger og tjenester innen barneomsorg». Videre fastslår barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 3 at statene skal sette inn tiltak for å virkeliggjøre barns rett til en tilfredsstillende levestandard, herunder sørge for materiell hjelp og støttetiltak. Hjelpeplikten overfor foreldre og andre omsorgspersoner etter barnekonvensjonen artikkel 18 nr. 2 er ikke begrenset til situasjoner med vold og omsorgssvikt.79 Både Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 23 nr. 1 og Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 10 nr. 1 fastsetter at familien er samfunnets naturlige og grunnleggende enhet. ØSK artikkel 11–13 fastslår også retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig, utdanning og grunnleggende helsetjenester.

Internasjonale konvensjoner er inkorporert i norsk lovgivning med tilpasninger til lokale forhold, der dette ikke er i strid med konvensjonene. Der hvor statens forpliktelser i konvensjonene er mer overordnet formulert, er det opp til statene å oppfylle forpliktelsene i konvensjonene. Staten utøver myndighet i den hensikt å gi barn og familier rettigheter som staten har forpliktet seg til i konvensjonene. Staten skal også intervenere og gripe inn for å ivareta barns rett til omsorg og beskyttelse. Eksempel på lover som omhandler barn, er barneloven, barnevernloven, opplæringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Staten gir gjennom de ulike særlovene både rettigheter og plikter for barn og familier.

Barneloven gir bestemmelser om innholdet i foreldreansvaret, jf. § 30. Barn har krav på omsorg og omtanke fra den som har foreldreansvaret. De som har foreldreansvaret, plikter å gi barnet forsvarlig oppdragelse, bidra til dets forsørgelse og sørge for at det får utdanning. Barneloven regulerer forholdet mellom barn og foreldre og mellom foreldrene. Utgangspunktet i barneloven er privatrettslig, og det er opp til foreldrene i samarbeid med barna å ta valg som berører foreldrene og barna. Barneloven uttrykker sentrale familie- og foreldreskapsverdier i det norske samfunnet. Foreldrene pålegges ansvar og plikter og gis rettigheter, og barna gis rett til medvirkning.

Forståelsen av hva det innebærer å være foreldre, er tett forbundet med hvordan man forstår barnets utvikling. Hva det enkelte barn kan forventes å mestre, må ses i forhold til barnets alder og modenhet. Emosjonell støtte til barnet er svært viktig. Barn preges av sine foreldre, søsken og øvrige omgivelser. Gode oppvekstsvilkår krever godt foreldreskap. Godt foreldreskap omfatter gjerne noen hovedgrep i hverdagen; en organisert, helhetlig omsorgskjede for barnet, daglige rutiner for barnets gjøremål og medvirkning i familien. Foreldrene må også ta ansvar for at barnets velferd er på høyde med den generelle velferden i det samfunnet de lever i. Staten skal legge forholdene til rette ved å tilby tjenester og velferdsordninger til familier. Blant slike tjenester og ordninger er et godt utbygget barnehagetilbud, foreldrepermisjonsordninger og barnetrygd.

Målet for barnets utvikling er ikke uavhengig av tid og sted, men er knyttet til hva som gir sosial medvirkning og innflytelse i det samfunnet barnet vokser opp i. Foreldres krav til barna bygger ikke bare på kunnskap om eget barn, men også på den voksnes oversikt over hva omgivelsene vil forvente av barnet nå og framover. For eksempel er leggetider, krav til egeninnsats fra barna når det gjelder påkledning og lekselesing, og når barna kan begynne å gå alene til skolen, eksempler på grensesetting som de enkelte foreldre finner ut av, ikke bare på egen hånd, men gjennom samtaler med andre foreldre, med ansatte i barnehagen og så videre.80

Foreldreansvaret strekker seg derfor ut over det som foregår i hjemmet; selv om foreldrene organiserer dagliglivet for barnet og inviterer andre inn, er det de selv som tar ansvar for helheten i barnets liv. Undersøkelser om familiers hverdagsliv gir et innblikk i den omfattende innsatsen som ligger bak; fra et barn blir født, og fram til ungdomstid og voksenliv hvor barnet etter hvert også selv skal ta vare på andre.

Rettigheter og plikter, tiltak og, hvis nødvendig, inngripen er stikkord for hvordan forholdet mellom staten og familien reguleres. Barnevernloven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse, jf. § 1. Konsekvensene ved tapt barndom, både for den enkelte og for samfunnet er svært store. Selv få suksesshistorier rettferdiggjør ressursbruken forbundet med forebyggende tiltak rettet mot å styrke barns oppvekstvilkår.

Undersøkelser viser at tiltak som settes inn mot barn i tidlig alder, har bedre effekt enn tiltak som iverksettes på et senere tidspunkt i livet. Forebygging anses i dag som særlig viktig for å sikre barn og familier gode liv. Eksempelvis har kommunene gjennom helse- og omsorgstjenesteloven plikt til å tilby svangerskaps- og barselomsorg, og helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom. Mange typer foreldrestøtte er dessuten lite kostnadskrevende, og vil kunne gi langvarige gevinster.

Alt familievernarbeid skjer i sfæren mellom det private og det offentlige rom, mellom foreldreansvar og privatlivets fred på den ene siden, og på den andre siden offentlige myndigheters ansvar for og ønske om å sikre barn, forebygge skader og ulemper, og å styrke samfunnsstrukturer.

Grensen for offentlige myndigheters innblanding i familier og foreldreskap har vært i endring over tid. Fafo har i en rapport om foreldreveiledning81 gjort en policygjennomgang fra etterkrigstiden og fram til nå. I etterkrigstiden handlet offentlige tiltak om å sikre forsørgelse og ernæring og forebygge sykdom. Barnetrygden ble innført som universell ordning for alle familier. Helsestasjoner ble gradvis bygget ut for å gi vaksiner og forebygge sykdom og gi foreldre råd om ernæring og helse. På 1970-tallet kom den første stortingsmeldingen om barns oppvekst og den første stortingsmeldingen om familiepolitikk. I årene som fulgte, ble råd til foreldre om ernæring og helse supplert med råd om styrking av foreldre – barn-relasjonen og om omsorgs- og oppdragelsespraksis.

Det er ofte utfordrende vurderinger som må gjøres i grenseoppgangen mellom det offentliges og det privates ansvar og oppgaver. Det ansvaret som den enkelte forelder har, er grunnleggende for individet, og det er tydelig nedfelt i internasjonalt og nasjonalt lovverk. Offentlige myndigheter kan støtte, veilede og i noen tilfeller også gripe inn i den private familiesfæren. Barnekonvensjonen gir barn individuelle rettigheter på alle livsområder. I barnekonvensjonen slås det fast at staten har et ansvar for å utvikle tilbud om barneomsorg og for å gi bistand til foreldre i oppdragerrollen.

Foreldreansvaret defineres i barneloven på den ene siden positivt gjennom hva foreldre skal gjøre: gi barnet omsorg og omtanke, gi forsvarlig oppdragelse og forsørge barnet, og ivareta barnets interesser og behov – herunder særskilt nevnt barnets rett til en utdanning i tråd med dets evner og interesser. Foreldreansvaret defineres på den andre siden av hva foreldre ikke skal gjøre: utsette barnet for vold, skremmende, plagsom eller hensynsløs atferd.

Det er i utgangspunktet opp til foreldre selv å definere hva som er forsvarlig oppdragelse og forsørgelse. Det er en privat beslutning. Lovverket inneholder, ut over den eksplisitte henvisningen til utdanning og at vold ikke er tillatt, ingen angivelse av hvordan foreldre bør opptre i rollen som oppdragere.

Samtidig etableres det altså gjennom barnekonvensjonen et statlig ansvar for å legge til rette slik at foreldre kan utøve foreldreskapet på en god måte. Og norsk lov forplikter myndighetene til å sikre barn og unge trygge oppvekstkår: Barnevernloven slår fast at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, skal få nødvendig hjelp og omsorg «til rett tid», og at lovens formål er å sikre barn og unge trygge oppvekstsvilkår.82

Myndighetene er forpliktet til å legge til rette ved å yte egnet bistand til foreldrene. Myndighetene kan ta utgangspunkt i uttrykte behov, hva foreldre etterspør og ønsker, men de kan også forsøke å definere hva foreldre trenger ut fra politiske mål. Begge tilnærminger har blitt brukt og brukes fortsatt av myndighetene.

Myndighetene tar i bruk ulike typer tiltak. Det er etablert lovforbud mot å bruke vold i oppdragelser, og det informeres om at det finnes et slik forbud. Samtidig arbeides det med foreldreveiledning, med å dyktiggjøre foreldre i å bygge gode relasjoner til egne barn og finne andre metoder for grensesetting. Både lovverk, informasjon og foreldreveiledning har et forebyggende siktemål.

Foreldreveiledning i offentlig regi kan oppleves som problematisk av noen, spesielt når dette gjøres i møte med en mangfoldig foreldrebefolkning. Det er et relevant spørsmål om foreldreveiledning kan og bør gis uten at noen sosiale og kulturelle versjoner av hva som er godt og riktig, gjøres om til allmenngyldige standarder.

«Politisering» av familien kan kritiseres med et sosialt og kulturelt utgangspunkt, fordi myndigheter etablerer en standard for foreldreskap som ikke nødvendigvis tar hensyn til kulturelle forskjeller. «Politisering» av familien kan også kritiseres for å være feil prioritering, eller med utgangspunkt i at myndighetene generelt sett ikke bør blande seg inn i familiers private praksis.83

Tradisjonelt skilles det mellom en liberal tilnærming til forholdet mellom individ og samfunn, mellom det offentlige og det private, og en mer «sosialdemokratisk» tilnærming. En liberal tilnærming er opptatt av å sikre individet personlig integritet. Sivile rettigheter og privat autonomi er like grunnleggende som politiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Definisjoner av hva som er det gode liv, er ikke en offentlig oppgave. Myndighetenes ansvar er begrenset, inntektssikring og tjenester bør konsentreres om de med størst behov, og markedet oppmuntres til å ta hånd om folks sosiale behov. I en liberal tilnærming skilles det tydelig mellom det private og det offentlige som to ulike deler av samfunnet. I en mer «sosialdemokratisk» tilnærming forstås ikke skillet mellom det private og det offentlige som like absolutt. Det anses som legitimt at velferdsstaten «blander seg inn i» det private, i familiens liv, for å oppnå politiske mål som sosial utjevning, likestilling og reduksjon av vold i nære relasjoner. Forhold som tilhører det private, i familien, og forhold som tilhører det offentlige, i blant annet arbeidslivet, henger sammen. Rettigheter til inntektssikring og tjenester bør være individuelle og universelle, tiltak i offentlig regi kan være omfattende, og det er relativt lite innslag av private markedsløsninger i velferdstiltak.

Denne diskusjonen mellom liberale og mer «sosialdemokratiske» tilnærminger kan nyanseres ved å se nærmere på om myndigheters familiepolitikk, tiltak og intervensjoner virker svekkende eller styrkende på familier. Økningen i foreldrestøttende offentlig politikk kan enten forstås som «defamilisering», som en måte å redusere familiens posisjon og rolle i samfunnet på, eller som «refamilisering», som en måte å styrke og støtte opp under familien på.

Begrepet «defamilisering» er brukt om de skandinaviske velferdsstatene, fordi deler av familiens omsorgsoppgaver overføres til det offentlige. På den annen side kan det innebære en «refamilisering» når familien styrkes gjennom offentlig innsats. Ulike statlige intervensjoner rettet mot familien kan forstås som en måte å blande seg inn og overta oppgaver på, og det kan forstås som en måte å styrke familier og foreldreskap på gjennom tilrettelegging – å «yte egnet bistand».

Staten har en forpliktelse til å sikre barns rettigheter. Det innebærer blant annet å bistå foreldre i å ivareta barnets individuelle rettigheter. Hvordan og i hvilken grad foreldre og familier skal støttes, er også i stor grad et politisk spørsmål.

10.5 Familievernet som en forebyggende tjeneste

10.5.1 Generelt om forebygging i familievernet

Målene for familievernets virksomhet er å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien, og å styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. Fordi familie og trygg oppvekst har betydning for enkeltindivider og for samfunnet, har et familievern som kan forebygge relasjonelle problemer og hjelpe familier i krise verdi både for den enkelte og for samfunnet.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere dagens tjeneste sett opp mot målene for familieverntjenestens virksomhet. Lov om familievernkontorer har ingen egen formålsparagraf, men målene for virksomheten kan defineres ut fra lovens formuleringer om tjenestens oppgaver og lovens forarbeider. Familievernet har familierelaterte problemer som sitt fagfelt, og skal gi tilbud om behandling og rådgivning til familier med vansker, konflikter og kriser. Tjenesten skal også mekle ved samlivsbrudd og foreldretvister og drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Hovedmålet med familieverntjenestens virksomhet er å hjelpe familier med vansker, konflikter og kriser. Målet med meklingsarbeidet er å bidra til best mulig foreldreskap for barnet etter samlivsbrudd. Familievernets arbeid skal slik sett bidra til en best mulig oppvekst for barn.

I forarbeidene påpekes det blant annet at familievernet har karakter av å være en forebyggende hjelpetjeneste.84 Familievernkontorene har mandat for forebyggende arbeid rettet mot foreldre og familier. I proposisjonen presiseres det at tjenesten legger vekt på forebyggende virksomhet og behandling på et tidlig stadium, slik at problemene ikke fester seg og utvikler symptomer og lidelser som krever langvarig behandling.85

Utvalget er bedt om å komme med vurderinger om familieverntjenestens framtidige rolle i det forebyggende arbeidet. Familievernets forebyggende arbeid forstås som tidligere nevnt på ulike måter. Én forståelse bygger på synet på hele tjenesten som forebyggende, der alt familievernarbeid anses som forebyggende, fordi det kan medføre at relasjonelle problemer enten ikke oppstår, eller at de ikke fester seg eller tiltar. Dermed hindres skader i familiers, barns, foreldres og enkeltpersoners liv. Den andre forståelsen retter blikket mot deler av familievernets virksomhet, det utadrettede og rekrutterende arbeidet.86

Utvalget drøfter familievernets virksomhet som forebyggende i vid forstand. Alle tjenestene familievernet tilbyr, kan sies å ha forebyggende effekt, også klinisk arbeid og mekling som retter seg mot indikerte grupper. Det aller meste av familieverntjenestens arbeid kan sies å være forebyggende, enten det er for å forebygge parkonflikt, eller for å bidra til bedre familierelasjoner før og etter brudd. Uansett har det forebyggende effekt ved å styrke barns oppvekstvilkår.

Familievernet driver i dag forebyggende virksomhet på universelt, selektivt og indikativt nivå. Et eksempel på det første (universell forebygging) kan være utadrettet virksomhet for å informere befolkningen om familievernets arbeid. Det kan for eksempel være informasjon på Bufetats nettsider, eller det kan være informasjon om familievernets arbeid lokalt eller overfor grupper som per i dag i liten grad oppsøker familievernet. Familievernets samarbeid med helsestasjonene om kunnskapsformidling til familiene og foreldreveiledning er også eksempler på universell forebygging.

Eksempler på selektiv forebygging kan være å prioritere den forebyggende innsatsen overfor grupper som antas å ha økt risiko for familierelaterte utfordringer. Det forebyggende arbeidet kan for eksempel skje i samarbeid med helsestasjon, sykehus eller habiliteringstjeneste, og sette fokus på foreldrerollen i familier som har ekstra utfordringer. Noen familievernkontorer har i flere år hatt tilbud til familier med funksjonshemmede barn. Familievernets kurs «Hva med oss?» og «Hva med meg?» for foreldre som har barn med nedsatt funksjonsevne, fysiske eller psykiske vansker eller kronisk sykdom, er eksempler på selektiv forebygging. Et annet eksempel er bruk av ICDP eller andre foreldrestøttende programmer. Dette er et tilbud som flere kommuner har tatt i bruk overfor flere grupper – blant annet flyktninger som nylig har kommet til Norge. Ofte blir denne typen opplæringsprogrammer gjennomført i samarbeid med flyktningtjeneste, helsestasjon eller barneverntjeneste. Et tredje eksempel er forebyggende innsats overfor flyktningfamilier som gjenforenes etter lang tids atskillelse. RVTS har utviklet et program som tilbys familier i denne målgruppen.87 Programmet tilbys nå over hele landet og er et tiltak som også familievernet informerer om og er involvert i.

Indikativ forebygging er tiltak som retter seg mot foreldre, barn og familier der det allerede er avdekket utfordringer. Parterapi kan ses på som indikativ forebygging. Samtaler med barn i familier der foreldre går fra hverandre, kan også være et eksempel. Tiltak rettet mot foreldre i høykonflikt og meklingsløp tilpasset den enkelte familie er eksempler på såkalt indisert forebygging. Meklingsordningen kan i denne sammenhengen ses på som et tiltak for å forebygge konflikt der det foreligger samlivsbrudd, og kan betraktes som indikativ forebygging. Disse siste eksemplene viser at det ikke kan trekkes en klar grense mellom det forebyggende og det terapeutiske arbeidet. Når det gjelder de andre forebyggingsformene, retter innsatsen seg mot større grupper (universell forebygging) eller mindre grupper som befinner seg i en spesiell situasjon (selektiv forebygging). Disse forebyggingsformene omtales ofte som utadrettet forebyggende arbeid i familieverntjenesten.

I undersøkelsen om Betingelser for kvalitet i Familieverntjenesten som NTNU Samfunnsforskning har gjennomført for Familievernutvalget, trekker de ansatte fram at forebyggingsaspektet i familieverntjenestens arbeid er sentralt og en del av familievernets kjerneoppgaver. Det påpekes at forebyggende virksomhet lett blir nedprioritert i konkurranse med andre og mer målbare arbeidsoppgaver, og det er uheldig fordi tjenesten ved å jobbe forebyggende kan møte relasjonsutfordringer i en tidlig fase, noe som også i et folkehelseperspektiv kan anses som bra, og med muligheter for samfunnsgevinster på flere områder.

Flere informanter peker på at parterapi er å anse som et viktig forebyggende tiltak, som blant annet kan bidra til å hindre samlivsbrudd. Generelt sett anser informantene familievernets forebyggende arbeid som grunnleggende viktig, og de gir uttrykk for at dette området bør prioriteres og satses mer på i årene som kommer. Informantene mener det er viktig å komme tidlig inn i samlivssaker for å møte brukernes behov, og de gir uttrykk for at det framover er ønskelig med et sterkere forebyggingsperspektiv i tjenesten. De mener at familievernet har potensial til å være en av de mer sentrale forebyggingsetatene i Norge, blant annet fordi man på et tidlig stadium kan ha mulighet til å sette fokus på relasjonsutfordringer. Å arbeide forebyggende er særlig viktig med tanke på barns oppvekstbetingelser. Dette krever at kontorene settes i stand til å arbeide mer grundig med forebygging, både selvstendig og i samarbeid med andre tjenester og aktører.88

Også Psykologforeningen vektlegger familievernets forebyggende funksjon og kobler denne til den kliniske par- og familieterapivirksomheten:

De senere årene har fokuset på fagutvikling vært å styrke tjenesten på områder som tidligere er sett på som mer spesielle, som vold, radikalisering og foreldre som er fratatt omsorgen for barn. Dette er viktige innsatsområder, men det er vesentlig at par- og familieterapi fremdeles beskrives som kjerneoppgaver og at den høye relasjonelle kompetansen til familievernet opprettholdes. Dette plasserer tjenesten inn i det forebyggende arbeidet. Det å få hjelp med problemer i familien på et tidlig tidspunkt, vet vi er avgjørende for å kunne gi best mulig hjelp. I et livsløpsperspektiv og en forståelse for hvordan ting griper inn i hverandre, er unge par som enda ikke har fått barn eller eldre mennesker som skal fungere som en støtte og et forbilde for de unge viktige målgrupper. Familievernets systemiske forståelse er et viktig tilbud og supplement til andre mer individorienterte tjenester.89

10.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil peke på at familievernet er en av mange offentlige tjenester som driver forebyggende familiearbeid. Forebyggende innsats rettet mot familier er forankret i en rekke lovbestemmelser og fordelt på mange offentlige tjenester og aktører. Alle virksomheter som yter tjenester til barn og unge, er omfattet av lover som virker innenfor de ulike tjenesteområdene, for eksempel barneloven, folkehelseloven, helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernloven og familievernkontorloven. Kommunene har et særlig ansvar for at barn og unge får gode oppvekstvilkår, og for å forebygge psykiske og sosiale problemer.

Et argument for at familieverntjenesten bør ha en rolle i det helhetlige forebyggende tilbudet, som en selvstendig og særegen tjeneste, er at dette sikrer befolkningen et tilbud med spesialkompetanse på familierelaterte problemer. Andre tjenester kan gjøre mye for å støtte familiene og bidra til trygge oppvekstvilkår, men bare familieverntjenesten har denne spesialkompetansen og hele familien som definert målgruppe. Gjennom klinisk terapi, mekling og veiledning opprettholder og videreutvikler terapeutene erfaringsbasert relasjonell kompetanse over tid. Terapeutene får mengdetrening i behandling av samlivsproblematikk og relasjonelle utfordringer i familien.

Familieverntjenestens kjerneoppgaver på forebyggingsfeltet har tradisjonelt vært knyttet til den indikative forebyggingen. Når det gjelder innsats overfor familier som ikke selv oppsøker familieverntjenesten, vil dette arbeidet ofte forutsette utadrettet virksomhet og samarbeid med andre instanser: Helsestasjon, barneverntjeneste, habiliteringstjeneste, psykisk helse, PPT, flyktningtjeneste, NAV mv. For å nå ut til grupper som ikke selv oppsøker familieverntjenesten, vil utvalget understreke betydningen av å etablere forpliktende tverretatlig og flerfaglig samarbeid. Det vil bidra til å avdekke utfordringer før de har utviklet seg til store problemer, og det vil gjøre det lettere å komme i posisjon til å hjelpe dersom det avdekkes familierelaterte problemer. I tillegg vil det bidra til å synliggjøre samarbeidspartnere som kan bidra med sin kompetanse i arbeidet. Et eksempel på denne typen tenking i det forebyggende arbeidet er Familiens hus, som er nærmere omtalt i punkt 17.3.3.

Familieverntjenestens framtidige rolle i det forebyggende arbeidet på familie- og oppvekstområdet bør være som en mest mulig tilgjengelig og samarbeidende spesialtjeneste. Utvalget mener det ligger et stort potensial i et styrket familievern, som brukes av større deler av befolkningen enn i dag. Utvalget mener videre at det forebyggende aspektet ved tjenestens virksomhet er så viktig at dette bør komme eksplisitt fram i loven. En endring i loven kan være medvirkende til å tydeliggjøre tjenestens mandat, samfunnsoppdrag og oppgaver. Utvalget mener at det bør tilføyes en formålsparagraf i loven, og at denne paragrafen må inneholde tydelige formuleringer om tjenestens forebyggende funksjon.

Sikring av gode oppvekstsvilkår for barn og styrking av kvaliteten på menneskers nære relasjoner gir store samfunnsøkonomiske gevinster på sikt. Den forebyggende funksjonen er en del av familieverntjenestens eksistensbegrunnelse og -berettigelse. Familievernet er en verdiskapende tjeneste og bør prioriteres og styrkes i årene som kommer.

10.6 Oppsummering: Familievernets rolle og oppdrag i samfunnet

Familien former oss som mennesker og rommer potensial for mye god samhandling, men gir også utfordringer og konflikter mellom familiemedlemmene. Mange familier erfarer at de trenger hjelp utenfra. Relasjonene i familien påvirker barnets utvikling og alle familiemedlemmenes liv.

Derfor er familien noe å «verne», derfor arbeides det for at familierelasjoner styrkes, og derfor er det viktig at familieproblemer, konflikter og kriser løses – og forebygges. Myndighetene har interesse av og ansvar for å bidra med familiestøttende tiltak.

Målene for familievernets virksomhet er å forebygge og avhjelpe relasjonelle vansker i familien, styrke gode familierelasjoner og barns oppvekstvilkår. Utvalget mener at et familievern som kan forebygge relasjonelle problemer og hjelpe familier i krise, har verdi både for den enkelte og for samfunnet.

En formålsparagraf kan være medvirkende til å tydeliggjøre tjenestens mandat og samfunnsoppdrag og oppgaver. Utvalget forslår en ny formålsbestemmelse i loven som regulerer familievernet. Utvalget mener det er viktig at det framgår av loven at tjenesten skal sikre at familier, barn og unge som har relasjonelle vansker i familien, får nødvendig hjelp og behandling. Familievernet skal bidra til at familierelasjoner styrkes, og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår. Utvalget mener også at formålsparagrafen må inneholde tydelige formuleringer om den forebyggende funksjonen familievernets virksomhet har.