Del 4
Framtidens familievern

11 Oppgaver og innhold i virksomheten

I denne delen av utredningen beskrives status for tjenesten i dag, utvalgets vurderinger av dagens tjeneste og anbefalinger for framtidens familieverntjeneste.

Når familievernets virksomhet beskrives, går utvalget i liten grad inn på den faglige delen av virksomheten, for eksempel gjennom beskrivelser av hvilke teoretiske modeller kontorene jobber i henhold til, eller andre detaljerte sider ved innholdet i familievernets arbeid.

11.1 Definisjon av oppgaver og målgrupper

Familievernkontorenes oppgaver er definert i lov om familievernkontorer:

§ 1. Familievernkontorenes oppgaver

Familievernet er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Familievernkontorene skal foreta mekling etter lov om ekteskap § 26 og barneloven § 51. Familievernkontorene skal bistå der retten oppnevner en ansatt fra familievernet etter barnelova § 65 a.

Familievernkontorene bør også drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Dette kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

Familier, par eller enkeltpersoner kan henvende seg direkte til et familievernkontor. Lege, psykolog, medisinsk eller sosial institusjon eller offentlig myndighet kan henvise klienter til familievernkontor.

Dette er familieverntjenestens kjerneoppgaver, som grovt sett kan deles inn i kliniske saker, meklingssaker og utadrettet arbeid. Utover kjerneoppgavene utfører familieverntjenesten en rekke oppgaver som kan variere noe fra kontor til kontor.

I 2017 arbeidet familieverntjenesten med 38 504 kliniske saker, og 15 509 meklingssaker ble avsluttet. Det ble registrert 154 769 timer brukt på klinisk arbeid, 27 453 timer brukt på meklingsarbeid, og 11 287 timer brukt på utadrettet arbeid i familieverntjenesten.1

Familier og par er de viktigste målgruppene for familievernet i dag. Enkeltpersoner som opplever en krise, kan også bruke familievernkontorene. Dette går blant annet fram av dagens lov om familievernkontorer, jf. § 1 tredje ledd, der det heter at «familier, par eller enkeltpersoner kan henvende seg direkte til et familievernkontor». I merknadene til bestemmelsen heter det at den primære målgruppen er par og familier, men at bestemmelsen ikke utelukker at enkeltpersoner kan søke hjelp ved familievernkontor. Videre heter det at det ikke er en betingelse for å få hjelp at vanskene er oppstått mellom familiemedlemmer.2 I utvalgets mandat påpekes det at tjenestens tilbud også gjelder aleneforeldre og deres behov for råd og veiledning som foreldre.

I tillegg til par, familier og enkeltpersoner som trenger klinisk tilbud eller meklingstilbud, er også andre familierelaterte aktører og allmennheten målgrupper for familievernet. Tjenesten driver utadrettet arbeid som kurs og informasjonstiltak, undervisning og veiledning. Målgruppene for dette arbeidet er både par, familier og enkeltpersoner, og andre aktører som arbeider med familier og barn og unge.

11.2 Kjerneoppgaver

11.2.1 Dagens definisjon av kjerneoppgavene

Kjerneoppgavene defineres slik:

• 1. Rådgivning og behandling der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien er de såkalte kliniske sakene. Dette er samlivssaker (parterapi), foreldresamarbeidssaker (uten brudd og etter brudd), familieproblematikk (familieterapi) og hjelp til barn og ungdom (herunder kliniske samtalegrupper for barn).

• 2. Meklingssakene er ekteskapssaker, samboersaker, foreldretvister og saker tilbakesendt fra retten.

• 3. Utadrettet virksomhet om familierelaterte tema kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning, rettet både mot andre tjenester og direkte mot publikum.

  Siden familievernkontorloven kom, har denne tredelte definisjonen av kjernevirksomheten preget tjenesten. Kjerneoppgavene og kjernevirksomheten er ikke nødvendigvis helt statiske og uforanderlige. Fra tjenestens begynnelse var parterapi og foreldreveiledning kjernevirksomhet. I senere tid er parterapi og foreldreveiledning fortsatt kjernevirksomhet, men meklingsoppgavene tar en stor del av tiden, og familieterapi og annen klinisk virksomhet har kommet til og blitt videreutviklet, slik at definisjonen av kjerneoppgaver og kjernevirksomhet nok er noe endret over tid.

  I dette kapitlet diskuteres tjenestens oppgaver og omfanget av de ulike delene av virksomheten. Beskrivelse av innholdet i kliniske saker og utadrettet virksomhet finnes i dette kapitlet, mens beskrivelse av innholdet i meklingssakene kommer i neste kapittel. Meklingsordningen gjennomgås i sin helhet i kapittel 12.

11.2.2 Kliniske saker

11.2.2.1 Terapi- og rådgivningssamtaler

De kliniske sakene utgjør hoveddelen av familievernets virksomhet. Kliniske saker er terapi- og rådgivningssamtaler som handler om samliv og parforhold, foreldresamarbeid og foreldreveiledning, familieproblematikk eller hjelp til barn og ungdom. I kliniske saker føres journal. Det er ikke standardiserte behandlingsforløp ved kontorene, og terapeutene kan i stor grad vurdere innhold og omfang av tilbudene som gis.

I rapporteringen fra FADO3 fordeles sakene i kategorier som beskriver temaene for samtalene.

Fra og med 2013 er det samlet data om hovedtema for familievernsakene. Det er saksbehandler som velger ut hovedtema, basert på hva saken har handlet mest om, sett fra saksbehandlers synspunkt. I utarbeidingen av hovedtemaer er det blant annet lagt vekt på barns egne problemstillinger, i de tilfeller hvor barn er deltakere i sakene.

Saker i kategorien Styrke parforholdet omfatter vanlige par problemer der det er ønske om å forebygge problemer, gjenopprette eller forbedre parforholdet. Temaer som kommunikasjon, seksualitet, arbeidsdeling i hjemmet, tilgivelse og forsoning vil ofte kunne falle inn under arbeid med å styrke parrelasjonen.

Saker som registreres i kategorien Samarbeid om felles barn, er saker hvor det er dårlig kommunikasjon mellom foreldre som ikke lenger bor sammen, og uenighet om for eksempel oppdragelse og grensesetting.

Saker i kategorien Avklare / avslutte parforholdet er saker der det kan være et ønske om å styrke og fortsette parrelasjonen, men der det er uklart om partene tror det er mulig. Denne kategorien skal også benyttes når temaet er hvordan en skal kunne si fra at det er slutt, forklare årsaken til brudd, forsone seg med brudd, eller hvordan en skal løse problemer rundt for eksempel felleseie.

Saker som registreres som Bostedsavklaring/samvær, er saker som omhandler samværsavtaler og barns bosted. Også samtaler med barn om dette temaet registreres slik.

I saker som registreres som Samspillsvansker, handler familieterapien om samspill. Saker om Foreldrerollen handler gjerne om oppdragelse, regler, grensesetting og annet samarbeid om barn innen husstanden. Sakskategorien Foreldre–barn-relasjonen brukes når det er problemer i relasjonen mellom foreldre og barn, og kan benyttes både i samtaler med barn under 18 år og med foreldre.

Kategorien Fysisk / psykisk vold og/eller seksuelt misbruk skal brukes ved alle former for vold og trusler, enten brukeren har utøvd eller har blitt utsatt for vold. Også voldtekt og blind vold blir derfor kategorisert her. Seksuelt misbruk omfatter både aktuelt misbruk overfor voksne eller barn og misbruk som har skjedd for lenge siden, og kategorien inkluderer også samtaler med voksne om overgrep i barndommen.

I kategorien Barnets opplevelse av sin livssituasjon registreres samtaler med barn som strever med sine omgivelser. Dersom barnet opplever problemer med at mor eller far får ny kjæreste, registreres det her. Dersom barnet får en reaksjon idet foreldrene flytter fra hverandre, skal det registreres under Samlivsbrudd i familien. Dette er en kategori som benyttes når et par har gått fra hverandre, og familievernkontoret yter hjelp til å takle overgangen bedre. Både samtaler om sorg, fortvilelse og lignende i forbindelse med bruddet og om å bygge seg opp igjen og bli i stand til å inngå i nye nære relasjoner, omfattes av kategorien. Hjelpen kan også omfatte samtaler med barn som er rammet av brudd hos foreldrene, selv om ikke foreldrenes parforhold berøres. I denne kategorien er det selve bruddet som er sentralt i hjelpetilbudet.

Dersom temaet for en samtale er ulike kriser (annet enn brudd i parforhold / foreldres brudd) og katastrofer som dødsfall, ulykker, selvmord, skal saken registreres i kategorien Annen alvorlig hendelse.

Kategorien Barnets situasjon i foreldrenes konflikt benyttes i saker hvor barn lever i langvarig konflikt mellom foreldrene. Denne kategorien skal kun benyttes i samtaler med barn og ungdom.

I saker som kategoriseres som Flergenerasjonsproblematikk, er tema forhold til svigerfamilie, egne foreldre eller andre slektsrelaterte problemer, for eksempel arvespørsmål. Dette omfatter også forholdet til egne, voksne barn over 18 år.

Kategorien Sykdom / nedsatt funksjonsevne omfatter alle typer sykdom, både psykisk og fysisk, samt andre funksjonsnedsettelser som påvirker individet eller familien. Også samtaler om hvordan skaffe hjelp og støtte i hjelpeapparatet vil falle inn under denne kategorien.

Saker som registreres som Særkullsbarn og/eller ny familie, handler om det å være stemor/-far og ha mine, dine og våre barn, og etablering av nyfamilie etter brudd.

I saker om Bruk av rusmidler defineres rusbegrepet vidt for også å inkludere problematisk bruk av medisiner og annet. Det er ingen forutsetning at det er en rusavhengighet. Også konsekvenser av rus og rusatferd kan inkluderes.

Saker der Kultur- / minoritetsspørsmål er registrert som hovedtema, vil vanligvis gjelde flerkulturelle familier, men kan også gjelde personer og familier med en minoritetskulturell bakgrunn som ønsker bistand med å forstå eller tilpasse seg den lokale kulturen, eller som strever med forståelse og tolkning av sin egen kultur.

I saker som registreres med hovedtema Tvangsekteskap, handler det om konflikter som oppstår som følge av tvangsekteskap og hvordan dette påvirker den som blir utsatt for dette.

11.2.2.2 Kliniske grupper og kurs

I tillegg til de kliniske samtaletilbudene har familievernet klinisk gruppetilbud og kursvirksomhet. Målgruppene for grupper og kurs som registreres i familievernets fag- og rapporteringssystem (FADO) er par, barn (under 18 år), individ, familie og foreldre. Temaene som registreres i FADO er samlivskurs, samlivsbrudd, samarbeid om barn etter brudd, barn som har opplevd brudd i familien, vold/overgrep, sinnemestring, kultur- og minoritetsspørsmål, foreldreveiledning, foreldre som har mistet omsorgen for egne barn, og andre alvorlige hendelser. De vanligste kursene er kurs for foreldre med høyt konfliktnivå etter samlivsbrudd, kurs for foreldre som vil skape et godt nok foreldresamarbeid med ekspartner etter samlivsbrudd, og samlivskursene Bufferkurs og PREP-kurs.4 Familievernet arrangerer også Godt Samliv-kurs for førstegangsforeldre og kurs for foreldre (par eller alene) til barn med nedsatt funksjonsevne. I tillegg arrangeres foreldreveiledningskurs basert på Circle of Security (COS) og International Child Development Program (ICDP), samtalegrupper for barn etter samlivsbrudd, sinnemestringskurs, grupper for kvinner som har vært utsatt for vold eller seksuelle overgrep, fedregrupper og grupper for foreldre med barn i fosterhjem eller institusjon.

Gruppetilbudene registreres enten som kliniske grupper eller utadrettet virksomhet. Som kliniske grupper registreres tilbud til (i all hovedsak) brukere med journal, mens gruppetilbud til nye brukere og hvor den enkelte bruker ikke har journal, registreres som utadrettet kursvirksomhet. Noen kurs og grupper er sammensatt av brukere som er rekruttert av kontorene, og fra eksterne instanser og etter annonsering av kurs. Skillet mellom hva som er klinisk virksomhet og hva som er utadrettet virksomhet, kan derfor ikke settes helt eksakt, og dette kan naturlig nok gi utslag i registreringen.

11.2.3 Utadrettet virksomhet

Kjernevirksomheten består, i tillegg til kliniske saker og meklingssaker, av utadrettet arbeid.

Loven slår fast at familieverntjenesten bør drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema.5 Dette kan bestå av veiledning, kurs, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

I FADO registreres utadrettet virksomhet på følgende tema: Andre tiltak mot publikum, veiledning/konsultasjon av hjelpeapparat, kurs/undervisning for hjelpeapparatet, grupper for publikum uten terapeutisk innhold, samlivskurs, tilsyn, informasjon i media og undervisning/veiledning av studenter. Se tabell 11.4 for en oversikt over antall timer brukt på utadrettet virksomhet i 2017.

Når det gjelder gruppetilbudene så kan ikke skillet mellom hva som er klinisk virksomhet og utadrettet virksomhet, settes helt eksakt, og dette kan gi utslag i registreringen i FADO. Blant annet er noen kurs og grupper sammensatt av brukere rekruttert av kontorene og brukere rekruttert fra eksterne instanser eller etter annonsering av kurs. Hovedregelen er at gruppetilbud med deltakere som rekrutteres utenfra, og hvor den enkelte bruker ikke har journal, registreres som utadrettet kursvirksomhet i enten grupper for publikum uten terapeutisk innhold eller samlivskurs.

Familieverntjenestens utadrettede virksomhet utgjør en mindre andel av familievernets samlede virksomhet. Ifølge Bufdirs forebyggingsrapport utgjør den utadrettede virksomheten 10–13 prosent av familievernets samlede tidsbruk.6 Ifølge SSB utgjorde utadrettet virksomhet kun seks prosent av timebruken i familievernet, slik denne er registrert i 2017 (se tabell 11.1).

11.3 Andre oppgaver

11.3.1 Innledning

De senere år er nye oppgaver utover kjerneoppgavene pålagt tjenesten blant annet rettet mot foreldre med høyt konfliktnivå før og etter brudd, familier med voldsproblematikk og samtaler med barn.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan nye oppgaver kan ivaretas samtidig som man sikrer tjenestens kjerneoppgaver og -kompetanse.

11.3.2 Nye oppgaver

I forbindelse med omtale av tjenestens såkalte «nye oppgaver», nevnes ofte spisskompetansemiljøene. Det har blitt etablert fem spisskompetansemiljøer på fagområdene høykonflikt, samtaler med barn, vold, foreldrestøtte og familievernets tilbud til foreldre etter omsorgsovertakelse.7 I dag finnes det fire spisskompetansemiljøer:

• Spisskompetansemiljø for familievernets arbeid med vold i nære relasjoner.

• Spisskompetansemiljø for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertagelse.

• Spisskompetansemiljø for samtaler med barn.

• Spisskompetansemiljø for foreldrestøtte og forebygging.

Spisskompetansemiljøene er del av en kompetansemodell som Bufdir har utviklet for å styrke og systematisere utviklingen av kunnskap på tjenestens sentrale områder, og sørge for støtte og veiledning i regional og nasjonal implementering av beste praksis. Miljøene skal bistå i fagutvikling, opplæring og kompetanseheving.

Andre oppgaver som ifølge mandatet er kommet til eller blitt vesentlig styrket de senere årene, er innsats for å hindre radikalisering og tilbud til familier med innvandrerbakgrunn. I tillegg finnes det fire typer saker hvor domstolene kan gi familieverntjenesten pålegg om bistand. Mange anser også disse sakstypene som slike «nye oppgaver»:

Foreldretvistsaker som sendes tilbake for videre mekling i familievernet,8 saker med midlertidige avtaler – foreldreveiledning i prøveperiode,9 saker om tvangsfullbyrdelse av samværsrett10 og saker om samvær med støttet tilsyn.11

Begrepet «nye oppgaver» omfatter altså en god del ulike oppgaver. I dette kapitlet beskrives og drøftes disse oppgavene, med unntak av noen få, som omtales og drøftes i andre kapitler: Forebygging og foreldrestøtte kan ikke sies å være en ny oppgave for familieverntjenesten, men en del av tjenestens kjernevirksomhet. Hele familieverntjenestens virksomhet kan betegnes som forebyggende og foreldrestøttende. Også tjenestens arbeid med barn og tilbud til familier med innvandrerbakgrunn er en del av familievernets kjernevirksomhet, og disse temaene behandles i andre deler av utredningen.

11.3.3 Nærmere om familievernets arbeid med vold i nære relasjoner

Familievernkontorene gir hjelp og råd til par og familier som opplever vansker, konflikter eller kriser, og arbeider blant annet med sinne- og voldsproblematikk.

Tilbudene ved familievernkontorene til personer og familier med sinne- og voldsproblematikk varierer, og det kan omfatte parterapi, familieterapi, sinnemestringskurs og sinnemestringsveiledning for foreldre, mekling ved separasjon og samlivsbrudd, hjelp til foreldresamarbeid og samvær, og foreldreveilednings- og ulike samlivsprogrammer.

Dersom familievernkontorene ikke kan tilby den hjelpen det er behov for, kan de anbefale tilbud hos andre aktører.

Arbeid med vold i nære relasjoner er ressurskrevende og krever ivaretakelse av mange behov og behandlingsmål samtidig. Ifølge Bufdirs fagutviklingsplan12 innebærer god praksis i familievernets tilbud, ut fra den enkelte families behov, å tematisere og avdekke vold, kartlegge og differensiere vold, ivareta sikkerheten gjennom all kontakt med familien, vurdere tilbud i og eventuelt utenfor familievernet, bistå med å stoppe volden – også ved å involvere andre samarbeidspartnere som barnevernet – samt jobbe med konsekvensen av volden for brukerne av familievernet der volden er stoppet, inkludert det å tilby ulike terapeutiske intervensjoner.

I noen tilfeller henvender familier med voldsproblematikk seg til familievernet og etterspør behandling, mens i de fleste tilfeller avdekkes volden underveis i kontakten.

Bufdir vektlegger i fagutviklingsplanen skillet mellom «håndtering» og «behandling»:

Kontorene og terapeutene må alltid håndtere den volden som avdekkes. Skillet mellom «håndtering» og «behandling» er viktig. Familievernet må håndtere all vold som er i familievernet, men kan ikke møte alle de behov som foreligger hos de familiene tjenesten møter hvor det har vært utøvd vold.13

Det er ikke nytt at familieverntjenesten i sitt arbeid møter familier som har problemer med vold. Familievold har vært et tema i familievernet fra starten av, mer eller mindre synlig og eksplisitt snakket om. Tjenesten har mye erfaring med slike saker.

På 60- og 70-tallet jobbet tjenesten mye med fattigdomsproblematikk og sosiale utfordringer. Terapeuter møtte stadig på voldstematikk, men det var begrenset kunnskap om familievold i alle deler av hjelpeapparatet og i samfunnet generelt på den tiden. Av de ulike typene familievold var det først og fremst barnemishandling og omsorgssvikt som kunne være synlig i det offentlige rom.

I 1983 kom den første systematiske registreringen av forekomst av vold i familier som henvendte seg til familievernkontorene. Undersøkelsen som var begrenset til Oslo viste at familievernkontorene var kjent med at det hadde forekommet fysisk vold i 9,4 prosent av de familiene som henvendte seg dette året.14 En annen undersøkelse gjennomført i 1999 viste at det ble registrert 956 voldssaker (meklinger inkludert) totalt i familievernet i 1998.15

Kvinnevoldsutvalget16 fant i 2003 ikke systematisert kunnskap om familievernkontorenes kompetanse og arbeidsmetoder på voldsfeltet. Familievernkontorene i Molde, Sarpsborg og Vest-Agder (Kristiansand-kontoret) var dengang de eneste familievernkontorene i landet som ga tilbud om terapi til voldsutøvende menn (gruppeterapi). Tilbudet i Molde startet i 2000. I Sarpsborg ble tilbudet opprettet i 2002, og i Vest-Agder i 2003. Det var ikke noe tilbud til voldsutøvende kvinner i familievernet på denne tiden. I Molde ble det prøvd ut et pilotprosjekt relatert til direkte arbeid med barn i familier med vold. Alle disse kontorene samarbeidet nært med Alternativ til Vold (ATV) i det tidlige faglige utviklingsarbeidet.

I årene 1998 til 2003 ble det gjennomført flere utviklingsprosjekter om temaer relatert til vold i nære relasjoner ved Molde familievernkontor.17 Ved Moldekontoret er det også senere arbeidet mye med sinnemestring og voldstematikk. Den såkalte Moldemodellen retter seg mot arbeid med sinnemestring for foreldre og er spesielt tilpasset familievernets rammebetingelser.18 Modellen har som mål å avdekke og jobbe med hverdagsvolden som barn blir utsatt for, i familiene som familievernet kommer i kontakt med.

Familievernkontoret i Vest-Agder opprettet i 2002 et eget familievoldsteam som har utviklet flere modeller for å arbeide med voldsproblematikk. Kontoret deltok i en styringsgruppe for «Familievoldsprosjektet» i Kristiansand kommune og hadde et mangeårig engasjement i tiltaket «TVERS»; et tverretatlig tiltak rettet mot seksuell vold mot barn.19

I løpet av 2004 ble familievernkontoret i Vest-Agder invitert med i prosjektet «Barn som lever med vold i familien». Dette var et nasjonalt prosjekt som Alternativ til Vold (ATV) og Senter for Krisepsykologi (SFK) samarbeidet om i perioden 2004–2010. Prosjektet ble finansiert av Barne-, likestilling og integreringsdepartementet (BLD). Prosjektets hovedmål var at ulike hjelpeinstanser skulle utvikle mer kunnskap om voldsutsatte barn. Viktigste målgruppe for kunnskapsformidlingen i prosjektet var familievernet i den første treårsperioden, og barnevernet i den siste treårsperioden. En rekke kommuner ble valgt ut som samarbeidspartnere i prosjektet, og familievernkontorene20 og barnevernskontorene der fikk tilbud om fagseminarer og veiledning i prosjektperioden.21 En rekke tiltak ble igangsatt, og mange interessante erfaringer kom fram i evalueringen av prosjektet. Etter 2006 ble det ikke fra departementet gitt ressurser til at familievernet kunne fortsette arbeidet overfor målgruppen.22 Det har de siste årene vært gitt støtte til noen delprosjekter, blant annet Bjørgvin familievernkontors utvikling av en ressurshåndbok for familievernet,23 Østensjø kontorets arbeid med Tryggere barndom og Aker-kontorets arbeid med ungdom som er utsatt for tvangsekteskap (Brobyggerprosjektet). Prosjektkontorene har i tillegg bidratt til å bygge kompetanse ved andre familievernkontorer og i tjenesteapparatet for øvrig.

Arbeidet med familievold i Finnmark har fått navnet «Kunnskap om vold – familievernets arbeid med vold i nære relasjoner», også kalt «Finnmarksmodellen». Dette arbeidet ble organisert og finansiert av Bufetat/Bufdir for årene 2010, 2011 og 2012. Arbeidet ble etablert rundt de fire familievernkontorene i fylket. Disse dannet et nettverk med kommunalt barnevern, krisesenter, politi og andre aktuelle parter. Kompetanse fra Alternativ til Vold (ATV) og flere andre kompetente fagmiljøer på vold har bidratt i opplæringsfasen.24

En spørreundersøkelse for å kartlegge familievernets arbeid med vold i nære relasjoner ble utført høsten 2009. Noen hovedfunn var at vold i nære relasjoner utgjorde rundt ti prosent av sakene ved flertallet av familievernkontorene. Nesten alle kontorer ga individuelle samtaler til barn som var utsatt for vold i nære relasjoner. Over halvparten av kontorene samarbeidet med ATV. Brøsetmodellen ble også mye brukt. En tredjedel av familievernkontorene hadde erfaring med æresrelatert vold.25

Omfang

Det har blitt utført flere mer eller mindre omfattende undersøkelser av omfanget av vold og overgrep i Norge. Undersøkelsene viser alltid noe ulike tall, noe som henger sammen med hvordan undersøkelsen utføres, og type vold som rapporteres. Den siste og mest omfattende undersøkelsen ble publisert av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) i 2014.26 Denne undersøkelsen fokuserer på fysisk vold, seksuell vold og psykisk vold utført av familie, partner og andre personer. 2435 kvinner og 2092 menn i aldersgruppen 18–75 deltok i den landsomfattende undersøkelsen. I denne undersøkelsen rapporterte vel så stor andel menn (16,3 prosent) som kvinner (14,4 prosent) at de hadde blitt utsatt for mindre alvorlig partnervold noen gang i livet (blitt kløpet, klort, lugget eller slått med flat hånd). Når det gjaldt alvorlig vold fra partner (blitt sparket, tatt kvelertak på, banket opp), var det flest kvinner som hadde blitt utsatt for det, 8,2 prosent kvinner mot 1,9 prosent menn. To tredjedeler av både kvinner og menn som var utsatt for alvorlig vold fra partner, var også utsatt for kontrollerende atferd fra partner. Ti prosent hadde som barn opplevd fysisk vold mellom foreldrene.27

Forekomsten av vold i Norge ser ut til å ha forandret seg lite fra slutten av 1980-tallet og fram til i dag. Fem prosent av den norske befolkningen, like mange kvinner og menn, oppgir at de noen gang i oppveksten har blitt utsatt for alvorlig vold fra foreldre. Like mange kvinner og menn, 17 prosent, har blitt utsatt for vold fra samlivspartner. For mennenes del var dette stort sett mindre alvorlig vold. Mens litt over ni prosent av kvinner har vært utsatt for alvorlig partnervold, gjelder det samme for to prosent av mennene.28

I 2017 registrerte politiet 5 051 personer, 3 165 kvinner og 1 886 menn som utsatt for vold i nære relasjoner. Antall anmeldte tilfeller og antallet utsatte i slike saker har økt hvert år siden 2006, som var det første året det var mulig å melde mishandling i familieforhold til politiet som eget saksforhold. Før 2006 ble saker av denne typen registrert som husbråk eller vold. En analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at en konsekvens av å innføre mishandling i familieforhold som egen sakskategori, var at antallet kvinner som ble registrert som offer for vold, økte med 17 prosent fra 2005 til 2010.29

Mellom 75 000 og 150 000 personer utsettes årlig for vold i en nær relasjon i Norge.30 Blant unge som deltok i UNGVold undersøkelsen i 201531, svarte 21 prosent at de har opplevd fysisk vold fra en forelder i løpet av oppveksten.

Det er vanskelig å gi tall for nøyaktig hvor mye vold i nære relasjoner familievernet arbeider med.32 Fram til 2016 har familievernkontorene rapportert på antall «risikosaker» som er avsluttet en gitt periode. Dette gir en indikasjon på, men ikke en fullstendig oversikt over, omfanget av familievernets arbeid med vold. Tall fra FADO viser at vold har vært et tema i 10,7 prosent av alle saker i familievernet i 2016. Sammenlikning av tall fra FADO og erfaringer fra tjenesten indikerer imidlertid at det er en underregistrering av vold i familievernet. Undersøkelser viser også at det er store variasjoner i hvor mye vold som registreres på kontorene.33 En undersøkelse ved Enerhaugen familievernkontor fant at vold var et tema i 22 prosent av alle kliniske saker i 2015.34 Sammenlagt utgjorde vold og sinneproblematikk 33 prosent av alle kliniske saker dette året. Variasjoner i registrerte voldssaker mellom kontorene kan komme av flere ting, eksempelvis forskjeller i kunnskapsnivå ved kontorene og i lokalmiljøet, arbeid med vold på kontoret, rutiner for registrering og oppfølging av vold eller tilgjengelige metoder for arbeid med vold, og opplæring i bruk av metodene.

Kartlegginger som er gjort, og erfaringer fra tjenesten gir grunnlag for å konkludere med at vold er et tema i svært mange av de familiene familievernet møter. Fagutviklingsarbeidet på vold i nære relasjoner og igangsatt utvikling av FADO skal legge til rette for bedre rutiner for avdekking, kartlegging, registrering og rapportering av vold i tjenesten.

11.3.4 Om familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse

For å gi et bedre tilbud til foreldre der barn er under barnevernets omsorg, ble det i budsjettet for 2014 bevilget 6,9 mill. kroner for å «styrke familievernets kapasitet og kompetanse i arbeidet med å følge opp biologiske foreldre etter omsorgsovertakelse av barnevernet», jf. Prop. 93 S (2013–2014). Departementet ga i 2015 følgende oppdrag til Bufdir: «Foreldre som har mistet omsorgen for sine barn skal få bedre oppfølging av familievernet. Tilbudet skal gjøres bedre kjent i den kommunale barneverntjenesten». Bakgrunnen for oppdraget var blant annet at Raundalen-utvalget i sin utredning fra 2012 om det biologiske prinsipp i barnevernet, foreslo at:

(…) familievernkontorene får ansvar for foreldreomsorg, støtte og oppfølging til foreldre etter at barnet er plassert utenfor hjemmet. Dette innebærer at myndighetene må utvide kapasiteten til familievernet. Temaområdet bør inngå i familievernkontorets faglige utviklingsarbeid siden det handler om viktig familiestøtte som åpenbart er på pionerstadiet i skandinavisk sammenheng. Utvalget foreslår derfor at myndighetene engasjerer en faglig kompetent instans til å utarbeide en forskningsbasert veileder til familievernet som er innrettet for å hjelpe foreldre med å bearbeide denne spesielle form for tap og sorg.35

Et spisskompetansemiljø for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertagelse ble opprettet i 2015. Det har som formål å spre kunnskap om og øke behandlerkompetansen på disse sakene i familievernet.

Spisskompetansemiljøet skal ifølge mandatet fra Bufdir bidra til fagutvikling og praksisutvikling i tjenesten, og bidra til å gjøre familievernets tilbud bedre kjent i den kommunale barneverntjenesten, hos andre samarbeidspartnere og blant foreldrene det gjelder. De ansatte i spisskompetansemiljøet skal delta i klinisk arbeid for å sikre praksisnær utvikling og kompetanse.

Spisskompetansemiljøet skal bidra til at alle i familievernet har en basiskompetanse som inkluderer kjennskap til familievernets tilbud til målgruppen, og forståelse for hvorfor det er viktig at det gis et tilbud, grunnleggende kunnskap om målgruppen og kompetanse til å kartlegge målgruppens situasjon og behov.

Spisskompetansemiljøet skal videre bidra til at kontorene har handlingskompetanse. Handlingskompetansen innebærer at kontorene har rutiner som gjør at målgruppen fanges opp når de ringer familievernkontoret, og at de får raskt hjelp dersom de er i en akutt krise. Spisskompetansemiljøet skal bistå kontorene, slik at de får etablert samarbeid med barnevernstjenesten i området, og slik at de får på plass rutiner for å ivareta terapeutene som møter denne gruppen som har alvorlige belastninger.

Spisskompetansemiljøet skal også bidra til spredning av behandlingskompetanse. Det innebærer at spisskompetansemiljøet skal bistå alle kontor, slik at de får terapeuter med kompetanse til å gi et godt tilbud til foreldre i målgruppen. Alle terapeuter må ikke besitte kompetansen, men det må finnes terapeuter på alle kontor som har god kunnskap om målgruppen og deres behov, og om anbefalte tilnærminger og metoder for å ivareta dem. Det skal finnes terapeuter på hvert kontor som har systemkunnskap om barnevernets arbeid og lovverk, og systemkunnskap om andre relevante instanser og organisasjoner som jobber med målgruppen, kompetanse om eksistensielle kriser og traumer, om bearbeidelse av opplevelser og følelser rundt omsorgsovertagelse, foreldreveiledningskompetanse på samvær med barn i fosterhjem og institusjon og generelt høy relasjonskompetanse.

Ifølge Bufdirs fagutviklingsplan36 skal familieverntjenesten tilby hjelp til å bearbeide omsorgsovertakelsen og utvikle foreldreferdigheter med tanke på en mulig framtidig omsorgsrolle. Familieverntjenesten skal gi tilbud om oppfølging av foreldre til barn som bor i fosterhjem eller institusjon.37 Ifølge veilederen Oppfølging av foreldre med barn i fosterhjem og barnevernsinstitusjon38 er intensjonen med ordningen å gi foreldrene hjelp til å mestre hverdagen etter at barnet har flyttet, og bearbeiding av følelser og opplevelser knyttet til situasjonen. Familievernet kan også gi foreldreveiledning om den nye rollen som samværsforeldre, eller råd og veiledning som kan bidra til bedre kommunikasjon og samarbeid med barnevernstjenesten og med fosterforeldrene.

Terapeutene som arbeider med disse sakene, møter som regel ikke barna, eller foreldre og barna sammen. I de fleste tilfeller er det derfor ikke mulig for terapeutene å vurdere samspillet mellom barn og foreldre eller foreldrenes omsorgskompetanse. I noen tilfeller kan terapeuter fra familievernet likevel bli innkalt til å vitne i en rettsak, og de har i så fall plikt til å vitne.

11.3.5 Innsats for å hindre radikalisering

Årsaken til at innsats for å hindre radikalisering er oppgitt som en ny oppgave for familieverntjenesten, er at regjeringen i 2017 som et tillegg til handlingsplanen for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme39 lanserte tiltak nummer 43, Samarbeid med familievernkontorene. Bakgrunnen for tiltaket var et samarbeidsprosjekt mellom Enerhaugen familievernkontor og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) for å øke familievernets kjennskap til radikaliseringstematikk. Hensikten var å kunne samarbeide konkret i saker som politiet møter, eller der det er tema i familier som kommer til familievernet. Tanken var at familievernets relasjonskompetanse kunne bistå med å opprette dialog, reetablere relasjoner og starte endringsarbeid i familien med formål om å redusere utviklingen av radikalisering. Bufdir skulle utvikle og prøve ut opplegg for veiledning av foreldre som var bekymret for om barna kunne knyttes til radikalisering og voldelig ekstremisme. Program for foreldreveiledning skulle legge til rette for at foreldre kan møtes og, sammen med sertifiserte veiledere, ta opp utfordringer, drøfte ulike spørsmål og utveksle erfaringer. Gjennom slike møter kunne det dannes varige foreldrenettverk som kan bidra til å forebygge og følge opp barn og ungdom som står i fare for å bli radikalisert.40

11.3.6 Samarbeidssaker med domstolene

Det er fire oppgaver som familieverntjenesten utfører i samarbeid med eller etter pålegg fra domstolene, som av mange anses som nye oppgaver:

Foreldretvistsaker som sendes tilbake for videre mekling i familievernet,41 saker med midlertidige avtaler – foreldreveiledning i prøveperioden42, saker om tvangsfullbyrdelse av samværsrett43 og saker om samvær med støttet tilsyn.44

11.3.6.1 Tilbake til familievernkontoret for videre mekling jf. barneloven § 61 første ledd nr. 2

I 2003 vedtok Stortinget en endring i barneloven, slik at retten i behandlingen av saker om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær, kan vise partene til mekling utenfor retten.45 Dersom retten mener at saken ikke er moden for rettslig behandling, og partene har vist at de fortsatt kan ha nytte av bistand fra familievernkontoret, kan retten vise saken tilbake til mekling ved familievernkontoret. Retten skal sende et brev med tydelig mandat, nødvendige opplysninger og frist for familievernkontoret. Mekler ved familievernkontoret skal gi tilbakemelding via et kort notat til retten ved inngåelse av avtale, eller på det tidspunktet det blir klart at avtale ikke vil bli inngått. Behandlingen i tingretten vil da fortsette.

Begrunnelsen for rettens beslutning om tilbakesending til familievernet, kan være at konflikten synes å være av svært begrenset omfang, samtidig som det antas å være til barnets beste at konflikten løses på lavest mulig nivå. I domstolsveilederen for foreldretvister anføres det at en slik ordning virker hensiktsmessig, fordi familievernet kan tilby mekling og bistand til foreldresamarbeid på et spesialisert og høyt faglig nivå. Veilederen viser til at familievernet har fagpersoner med kunnskap om barn og erfaring med konflikthåndtering samtaler både med barn og foreldre. Det pekes på at dersom retten anser at partene fortsatt kan ha stort utbytte av slik bistand, er det riktig at rettslig behandling unngås, om det ikke er helt nødvendig.46

11.3.6.2 Veiledning fra familievernkontoret i prøveperiode jf. barneloven § 61 første ledd nr. 7

I 2003 vedtok Stortinget også at en dommer kan la parter i saker som handler om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær, prøve ut en foreløpig avtale i en nærmere bestemt prøvetid.47 Tiltaket forutsetter enighet mellom partene. Hvis det blir inngått en slik midlertidig avtale, stilles saken i bero. Når saken tas opp igjen, er det opp til partene om avtalen skal gjøres permanent, eventuelt med visse endringer. Regelen er ikke til hinder for at en part før prøvetiden er ute, krever at saken fortsetter og at tvistepunktene avgjøres ved dom. Dommeren kan i denne prøvetiden oppnevne en sakkyndig eller annen egnet person til å veilede foreldrene. Annen egnet person kan for eksempel være en mekler, også en som har meklet mellom partene. Den sakkyndiges oppgave vil i første rekke være å gi partene råd om hvordan de best kan få avtalen til å fungere, og veilede og følge opp partene for om mulig å få til et bedre samarbeidsklima mellom dem.48 Retten kan oppnevne familievernkontoret til å bistå med slik veiledning i en overgangsperiode. Retten sender et brev til familievernkontoret der veiledningsoppdragets mandat og tidsperiode er skissert. Det skal også redegjøres for den videre behandling av saken. Familievernkontoret skal sende et kort notat til retten vedrørende veiledningen innen fastsatt tidsfrist. Familievernkontoret kan bli bedt om å møte i rettsmøte for å forklare om den veiledningen som er gitt.49

11.3.6.3 Tvangsfullbyrdelse av samværsordning etter barneloven jf. barneloven § 65 a

I 2017 vedtok Stortinget et tillegg til barneloven om bruk av sakkyndig, godkjent mekler eller annen ansatt i familieverntjenesten i saker om tvangsfullbyrdelse om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samværsrett.50 Retten kan nå be familievernkontoret om bistand i saker om tvangsfullbyrdelse av samværsordninger. Formålet er å få foreldre til å oppfylle fastsatte plikter frivillig. Retten kan fastsette mandat for oppdraget og en frist som normalt ikke er lenger enn to uker. Fristen kan forlenges etter avtale med tingretten dersom det synes å være mulighet for å oppnå en frivillig løsning. Saken vil komme som direkte oppdrag fra retten, og retten skal sette en frist for utføring av oppdraget. Sakene er fortsatt under behandling ved domstolene. Retten kan også oppnevne en sakkyndig i kombinasjon med å bruke mekler ved familievernkontoret. Tilbudet ved familievernkontoret skal ha mer karakter av veiledning. Mekler skal bruke sin kompetanse til å veilede og søke å bidra til å løse konflikten. Det skal leveres en rapport til retten innen den frist som er satt, om hvilke tiltak som er forsøkt, og andre relevante opplysninger skal komme fram.

Samtidig med endringen i barneloven ble det vedtatt endring i familievernkontorloven om at familievernkontorene skal bistå der retten oppnevner en ansatt fra familievernet etter barneloven § 65 a.51 Hensikten med ordningen er at samtaler, mekling eller andre liknende tiltak vil kunne bidra til å dempe konflikten og hjelpe foreldrene til å finne gode og varige løsninger for barnet, uten bruk av tvangsmidler. Et møte med en sakkyndig, godkjent mekler eller ansatt i familieverntjenesten kan gi partene en nøytral arena der de kan snakke sammen, oppklare eventuelle misforståelser og legge grunnlaget for bedre foreldresamarbeid med utgangspunkt i den avgjørelsen som foreligger. Det ble i proposisjonen argumentert med at familieverntjenesten har god kompetanse på mekling og hjelp til bedre foreldresamarbeid i saker med høy konflikt mellom foreldre, og kan være godt egnet for å finne frivillige løsninger i saker om tvangsfullbyrdelse. I tillegg ble det pekt på at familieverntjenesten har et helhetlig apparat som kan ivareta familien og tilby hjelp og veiledning parallelt med og i etterkant av at den konkrete saken er løst. Dette kan legge grunnlaget for bedre foreldresamarbeid og gode relasjoner for foreldre og barn framover.52

11.3.6.4 Samvær med støttet tilsyn, jf. barneloven § 43 a

Stortinget vedtok i 2013 endringer i barneloven, og det ble innført to ulike former for samvær med tilsyn mellom barn og forelder.53 Formålet med tilsynet er enten beskyttelse eller støtte under samværet. Støttet tilsyn kan bare fastsettes der det ikke er behov for overvåking under hele samværet. Det følger av forarbeidene at samvær med støttet tilsyn særlig vil være aktuelt i saker der foreldrene har så store problemer med å samarbeide at dette svekker foreldrefunksjonen. Det kan også være aktuelt ved kontaktetablering der forelder og barn ikke kjenner hverandre eller har hatt lite kontakt.54 Målet med ordningen er å gi støtte og veiledning til barnet og/eller samværsforelder ved samvær i en overgangsfase til privat tilsyn55 eller samvær uten tilsyn. Støttet tilsyn skal tilrettelegge for og styrke samværskompetansen og kan fastsettes for inntil 32 timer per år.56 Etter barneloven § 43 a kan retten pålegge henholdsvis den kommunale barneverntjenesten eller departementet å oppnevne en person som skal føre tilsyn under samvær. Den kommunale barneverntjenesten oppnevner de personer som skal føre beskyttet tilsyn og følger opp saker ved pålegg om beskyttet tilsyn fra retten. Departementet oppnevner tilsynspersoner og følger opp saker ved støttet tilsyn. Denne oppgaven er delegert fra departementet til Bufetat. I tildelingsbrevet for 2014 ble det gitt føringer om at familievernet så langt som mulig skulle utføre tilsynsoppdragene. Mange saker er likevel gitt til eksterne tilsynspersoner. Årsakene til dette er:

• Samværet er lagt utenom vanlig arbeidstid (ettermiddag og helg), og hyppigheten i det planlagte samværet ligger utenfor rammen av hva ansatte i fast kontortid i alminnelighet kan fylle ved siden av alle de andre oppgavene de har.

• Familievernkontorene har lite egnede lokaler.

• Dersom foreldrene har lang reisevei til familievernkontoret, oppleves samværet med støttet tilsyn som krevende for både barn og voksne. Dette er et element som vil kunne føre til ytterligere eskalering av konflikten, og derfor er det viktig å tilrettelegge for et «lokalt tilbud».

• I noen tilfeller har retten fastsatt i pålegget at samværet skal avholdes utenfor familievernets lokaler.

• I noen saker har retten fastsatt at samværet skal iverksettes umiddelbart eller kort tid etter rettsbehandlingen. I slike tilfeller kan det være vanskelig for familievernkontoret å finne ansatte som har ledig kapasitet til å utføre oppdraget innen det fastsatte tidspunktet for oppstarten av samværet.

Familievernstatistikken viser at bare 52 saker etter barneloven ble sendt tilbake til familievernkontoret for videre mekling i 2017, se kapittel 12.9.3.3. Dette omfatter saker etter barneloven § 61 første ledd nr. 2, men det er uvisst om det blant disse sakene også er saker etter barneloven § 61 første ledd nr. 7. Når det gjelder saker etter barneloven § 65 a og § 43 a, foreligger det ikke oversikt over antall saker.

11.4 Vurderinger og anbefalinger rundt oppgaveløsning

11.4.1 Oppgaver og målgrupper for tjenesten

Dagens oppgaver i familieverntjenesten og hvem familieverntjenesten er for, er omtalt tidligere i dette kapitlet. Utvalget vil i det følgende vurdere og gi anbefalinger for framtidens familieverntjeneste; hvilke oppgaver tjenesten skal ha i framtiden, hva tjenesten skal være og for hvem.

Utvalget mener at familieverntjenesten fortsatt skal tilby behandling og rådgivning til familier, par og enkeltpersoner som har vansker, konflikter eller kriser i familien, gjennomføre mekling (se kapittel 12), arbeide utadrettet, og at tjenesten fortsatt skal samarbeide med andre tjenester, der det er nødvendig og tjenlig (se kapittel 17).

Utvalget mener det er viktig at familievernkontorene i framtiden oppleves som en tjeneste som er til for alle som oppsøker tjenesten med familierelaterte problemer.

Utvalget mener familier og par fortsatt bør være de viktigste målgruppene for tjenestens arbeid. Par og familier har sin naturlige plass som hovedmålgruppe, både for det kliniske arbeidet og meklingsvirksomheten og for deler av den utadrettede virksomheten. Enkeltpersoner bør fortsatt kunne motta familieverntjenester, så lenge personens behov er å snakke om relasjonelle problemer. Aleneforeldre er et eksempel på enkeltpersoner som i perioder kan ha behov for støtte og veiledning som foreldre, enten i samtale med en familieterapeut eller i gruppetilbud. Utvalget vil også spesielt peke på at barn og unge kan ha behov for kliniske samtaler og gruppetilbud. Utvalget mener det bør gå klart fram av loven at familieverntjenesten skal gi barn og unge tilbud om behandling og samtaler når de har vansker i familien. Slike tilbud eksisterer allerede, men det bør etter utvalgets vurdering tydeliggjøres at familieverntjenesten har gode behandlings- og samtaletilbud til barn og unge som for eksempel opplever konflikter og brudd i familien, og at tilbudet ikke krever henvisning eller er betinget av at barnet har en lidelse.

11.4.2 Kjerneoppgaver – avgrensning og tydeliggjøring

Utvalget mener det er viktig å avgrense og tydeliggjøre kjerneoppgavene. Det ser ut til å være et behov i tjenesten for at kjernevirksomheten defineres enda tydeligere enn i dag, og prioriteres. Noen kontorer og noen regioner har arbeidet med retningslinjer for inntak, og mange påpeker usikkerhet og dilemmaer rundt hvem de i dag kan tilby kjerneoppgaver til.

Utvalget mener at følgende oppgaver bør defineres som familieverntjenestens kjernevirksomhet:

• Familieterapi og parterapi for familier, par og enkeltpersoner med hjemmeboende barn (under 18 år), herunder kliniske samtaler og kurs- og gruppetilbud.

• Samtaler med barn og ungdom om familierelaterte problemer, inkludert samtalegrupper for barn i forbindelse med samlivsbrudd.

• Hjelp til å utøve foreldrerollen, herunder foreldreveiledning og sinnemestringskurs for foreldre.

• Foreldresamtaler og foreldresamarbeid ved konflikt før, under og etter brudd.

• Lovbestemt mekling, herunder saker tilbakesendt fra retten og samarbeid med tingrettene for øvrig.

• Utadrettet arbeid med informasjon og kurs til befolkningen og kontakt med andre tjenester på tjeneste- og systemnivå.

• Samhandling med andre tjenester i førstelinjetjenesten om enkeltbrukere, som helsestasjon, kommunepsykolog, Familiens hus og barneverntjenesten.

• Avdekking av og bidrag til å beskytte mot vold og overgrep i nære relasjoner (ikke traumebehandling til voldsutsatte eller behandlingstilbud til overgripere).

• Tilbud til familier med særlige utfordringer, herunder familier med funksjonshemmede barn.

En slik definering av kjernevirksomheten innebærer en avgrensing sett i forhold til dagens definisjon av kjernevirksomhet, hvor det gis familieterapi og parterapi til familier, par og enkeltpersoner som ikke har barn, eller som har voksne barn.

11.4.3 Mer parterapi

I undersøkelsen fra NTNU Samfunnsforskning57 gir mange ansatte i tjenesten uttrykk for at nye oppgaver stadig pålegges tjenesten, og får mye oppmerksomhet og ressurser, og at kjerneoppgavene fortrenges når nye oppgaver kommer til. Undersøkelsen formidler at mange ansatte mener at de har blitt pålagt flere oppgaver – noe som påvirker kvaliteten i utøvelsen av kjerneoppgavene.

De ansatte selv beskriver kliniske saker og mekling som familievernkontorenes kjerneoppgaver. Informantene vektlegger i særlig grad parterapi når de snakker om kliniske saker.

Ledere og ansatte i tjenesten er ifølge undersøkelsen opptatt av at familieverntjenestens spisskompetanse er parterapi, og at én betingelse for kvalitet i tjenesten handler om å prioritere og styrke dette tilbudet. Informantene i intervjuundersøkelsen mener det bør rettes større oppmerksomhet mot parterapi i årene som kommer. Par som opplever store eller små utfordringer i parforholdet må prioriteres, fordi familieverntjenesten kan bidra til å løse utfordringene eller hindre at disse forverres. Parterapi kan forebygge samlivsbrudd og senere behov for mekling.

Også Fellesorganisasjonen (FO) vektlegger i sitt innspill til utvalget betydningen av parterapi:58

De fleste barn vokser opp i en familie bestående av to voksne, som regel sammen med begge foreldre, eller med foreldre og bonusforeldre. Det å ha et godt fungerende samspill mellom de voksne i familien er svært viktig både for voksne og barn. Når samspillet er dårlig, innvirker dette på alles fungering og psykiske helse, også barnas. Det er derfor avgjørende at parterapi fortsatt er en kjerneoppgave for familievernet, og at dette gjenspeiles i føringene til tjenesten, og som faglig satsningsområde.

Utvalget mener det er avgjørende at virksomheten i tjenesten innrettes slik at kjerneoppgavene prioriteres. Det er spesielt viktig at det er kapasitet til kliniske parsamtaler, både første konsultasjon og oppfølgingssamtaler, slik at kvaliteten på parterapiarbeidet er god nok. Det vil også være viktig at parterapi ivaretas som faglig satsningsområde, fordi dette anses som viktig kjernevirksomhet for familievernet.

11.4.4 Mer utadrettet arbeid: informasjon til publikum og kontakt med andre tjenester på system- og tjenestenivå

11.4.4.1 Innledning

Vi har sett at familieverntjenestens utadrettede arbeid utgjør en relativt liten andel av familievernets helhetlige virksomhet. Bufdir påviser i rapporten Forebygging i familievernet at den utadrettede virksomheten beskrives som noe som ofte nedprioriteres.59 Det framgår også av intervjuundersøkelsen NTNU Samfunnsforskning har gjennomført blant ledere og ansatte i tjenesten, at kontorer opplever at utadrettede aktiviteter ikke blir prioritert eller nedprioriteres, men at informantene ønsker at denne virksomheten skal styrkes. De mener at denne oppgaven er svært viktig, særlig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det samme gjelder synligheten til familievernet, som kan ses i sammenheng med den utadrettede virksomheten. Informanter ved ulike kontorer gir i undersøkelsen gjennomført av NTNU Samfunnsforskning60 uttrykk for at det i tiden framover vil være viktig å arbeide mer aktivt for å gjøre tjenesten bedre kjent i befolkningen. Folk må vite om familieverntjenestens forebyggende tilbud, ikke kun det bruddrelaterte. Per i dag opplever også kontorene at det er enkelte grupper som er vanskelige å nå og å komme i kontakt med – det gjelder særlig innvandrerfamilier. Økende utadrettet virksomhet og synlighet vil kunne bidra til at kontorene i større grad lykkes med å komme i kontakt med dem. Det blir pekt på at den største trusselen i et forebyggingsperspektiv er at tjenesten ikke er godt nok kjent.

Mange kommunale tjenester rapporterer at familievernet oppfattes som en lukket og lite utadrettet tjeneste. Selv om mange av familievernkontorene rapporterer om samarbeid med ulike kommunale tjenester, kan det tyde på at tjenesten samlet sett er lite i kontakt med kommunene.61 Ifølge kommunene er det mangel på kunnskap om familievernets tilbud som forhindrer samhandling om utadrettet virksomhet. Kommunene mener at familievernet i liten grad deltar på tverrfaglige møtearenaer i kommunene. Manglende felles møteplasser gjør det vanskelig for tjenestene å se konkrete muligheter for samarbeid, og få kunnskap om hverandres tilbud og kompetanse.62 Flere kommuner har etablert tverrfaglige lavterskeltilbud for familier, blant annet Familiens hus.63 Mange kommuner har også overlappende kompetanse med familievernet, i form av kommunalt ansatte psykologer og familieterapeuter. Disse kommunene oppgir at de har god kompetanse innen forebyggende og foreldrestøttende arbeid, og et godt utviklet tilbud. Dermed reduseres behovet for undervisning, kurs og veiledning fra familievernet. Slik de ser det, bør en heller prioritere å videreutvikle kommunenes egne tilbud. Utvalget kommer tilbake til spørsmålet om samarbeid med kommunene i kapittel 17.

I tillegg til denne manglende kunnskapen og tilliten til tjenesten i kommuner er kunnskapen om familieverntjenesten i befolkningen forholdsvis liten, jf. kapittel 14.5.

Utvalget mener det er svært viktig at tjenestens utadrettede arbeid styrkes. Utvalget anbefaler flere tiltak for å legge til rette for mer utadrettet arbeid i familievernet. Disse tiltakene er omtalt i påfølgende punkter.

11.4.4.2 Lovendringer for økt utadrettet virksomhet

Den utadrettede virksomheten oppfattes som mindre presserende enn klinisk arbeid og mekling. Lovens formuleringer om at dette arbeidet er noe som bør, og ikke skal, utføres, kan være en medvirkende årsak til dette.64 Utvalget mener dette kan tilsi at en endring i lovteksten kan bidra til økt bruk av tid og ressurser til utadrettet arbeid, og til økt samarbeid med andre tjenester.

Fellesorganisasjonen (FO) mener den utadrettede virksomheten må bli en «skal-oppgave». FO påpeker i sitt innspill til utvalget at familievernet de senere årene har blitt mer sentralt styrt, og at det har vært krav om å øke antall konsultasjoner, samtidig som det er gitt tydelige politiske føringer om at forebygging og utadrettet virksomhet er en viktig del av det arbeidet familievernet skal gjøre.65 FO mener det er et problem at utadrettet forebyggende aktiviteter og andre nye oppgaver som legges til tjenesten, ikke kan innregistreres som egne oppgaver i rapporteringssystemet.

Utvalget mener at en lovendring fra bør til skal vil kunne bidra til å styrke forventningene til at familieverntjenesten prioriterer det utadrettede arbeidet, og legger til rette for økt samhandling med andre tjenester. En lovendring gir et svært tydelig signal til tjenesten og til andre om at familievernkontorene skal jobbe mer med den utadrettede virksomheten. Lovendringen er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å sikre prioritering av utadrettet arbeid og økt samhandling og samarbeid mellom familieverntjenesten og andre aktører. Utvalget mener lovendringen bør gjennomføres samtidig med andre tiltak som legger til rette for slikt arbeid, herunder kapasitetsøkning.

11.4.4.3 Andre tiltak for økt utadrettet virksomhet

I et forebyggingsperspektiv er det viktig at befolkningen og andre tjenester kjenner til tjenesten og dens tilbud om behandling og rådgivning. Mer utadrettet arbeid gir mer kunnskap og synlighet.

Utvalget mener det er avgjørende med økt kunnskap om familievernet i andre deler av hjelpeapparatet og i befolkningen generelt.66 Mer praktisk samhandling vil gi mer gjensidig tillit og respekt mellom tjenestene, jf. kapittel 17 Samarbeid med andre tjenester. Utvalget mener det er forståelig at kommunale enheter med god egen kompetanse ser mindre behov for kursing, undervisning og veiledning fra familievernet. På den annen side kan behovet for horisontal integrasjon bli desto større. Det kan være viktig å få til en utvikling av samarbeid som er basert på likeverdighet og gradvis utvikling av tillit gjennom praktisk samhandling. Utvalget vil i denne sammenhengen sterkt understreke behovet for at det undervises og orienteres om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp. Dette vil gi mer kunnskap i relevante tjenester og dermed mer samhandling.

Videre mener utvalget det bør settes av øremerkede midler til kommunikasjon og utadrettet virksomhet til alle enheter og på alle nivå, jf. kapittel 14.5.2 Tiltak for økt kjennskap og kunnskap i befolkningen. Utvalget mener det vil gi større mulighet for å nå målene om økt kjennskap og kunnskap til tjenesten dersom Bufdir, etatene og hvert enkelt kontor alle har øremerkede midler til kommunikasjonsarbeid og utadrettet arbeid som kan virke informerende og kunnskapshevende.

11.4.5 Andre oppgaver – nye og gamle

11.4.5.1 Innledning

De såkalt nye oppgavene har ulik karakter. Noen er i realiteten gamle oppgaver eller deler av kjernevirksomheten som prioriteres, tydeliggjøres, eller rettes politisk søkelys mot – som arbeidet med forebygging og foreldrestøtte og arbeidet med vold i nære relasjoner. Andre er nye oppgaver på områder som er aktualisert og rettet politisk søkelys mot, der familieverntjenesten kan bruke sin relasjonskompetanse, sin metodikk og sine verktøy – som foreldreveiledning i arbeidet mot radikalisering. Vi ser at for noen av de nye oppgavene er det etablert spisskompetansemiljøer med spesielt ansvar for fag- og kompetanseutvikling. Arbeidet mot radikalisering og de fire oppgavetypene familievernet nå har ansvaret for i samarbeid med eller etter pålegg fra domstolene, er oppgaver som det ikke er etablert egne spisskompetansemiljøer for.

NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse67 viser at ledere og ansatte i tjenesten opplever at familievernet har blitt pålagt stadig flere arbeidsoppgaver de senere årene. Mange nye oppdrag har kommet til. Samtidig har det ikke blitt tatt bort noen oppgaver, slik at det totale omfanget av oppgaver har økt. Når de nye oppgavene eller satsningsområdene ikke oppleves som relevante og meningsfulle, oppstår det frustrasjon. Kontorene må sette av tid og ressurser til disse oppgavene, og samtidig opplever de ansatte at denne tids- og ressursbruken bidrar til å svekke kjerneoppgavene. Det kan dermed se ut til at kapasiteten ved kontorene ikke strekker til – eller står i forhold til de arbeidsoppgaver og krav som de er pålagt å følge. Kontorene som utvalget hadde møte med 29. november 2018, eller har besøkt, bekreftet denne bekymringen knyttet til at nye oppgaver fortrenger kjerneoppgaver.

Utvalget mener det er viktig at denne bekymringen blir tatt på alvor. Det må være nok kapasitet til og riktig vektlegging av kjernevirksomheten i tjenesten. Spørsmålet er hvilke såkalte nye oppgaver som bør nedprioriteres eller ikke lenger løses av familievernet.

11.4.5.2 Vurderinger av familievernets arbeid med vold

Et helt overordnet mål er at ingen skal utsettes for vold og overgrep.68 Det skal finnes god og riktig kompetanse i alle sektorer og tjenester, slik at vold forebygges. Dessuten skal vold oppdages tidlig slik at voldsutsatte skal få rask og individuelt tilpasset oppfølging og behandling, og personer som har utøvd vold, skal møtes på riktig måte. Familieverntjenesten kan ikke løse alle disse oppgavene alene og utvalget har heller ikke mandat til å utrede det samlede voldsarbeidet.

Familieverntjenesten har et bredt mandat som rommer voldsarbeid, men også veldig mange andre oppgaver enn voldsarbeid. Etter utvalgets syn, skal ikke familievernet arbeid med alle typer vold.

Gjennom meklingsordningen og det kliniske arbeidet kommer familievernet systematisk i kontakt med flere voldsutøvere og voldsutsatte.69 Tjenesten må derfor med nødvendighet forholde seg til vold, og avdekke og initiere beskyttelses- og hjelpeprosesser der det anses nødvendig. I dette komplekset må det vurderes hvilke grupper tjenesten skal hjelpe, og hvilke tilbud tjenesten skal hjelpe dem med.

Voldsarbeid deles ofte inn i kategoriene forebygging, avdekking og behandling. Utvalget mener at familieverntjenesten bør bidra i alle disse leddene. Familievernet bør fortsette å arbeide forebyggende, bidra til at vold oppdages tidlig og bidra til god oppfølging av alle parter.

Tjenesten arbeider forebyggende ved å hjelpe foreldre til best mulig foreldreskap, til å bli trygge og til å mestre egen aggresjon og sinne. Også ved å forebygge samlivskonflikter som kan eskalere og utvikle seg til høykonflikt og voldssituasjoner, kan familievernet bidra voldsforebyggende.

Ved å se foreldre som er i risiko for voldsutøvelse, observere foreldre og barn i meklingssamtaler og møte voksne og barn i klinisk arbeid, kan familievernet være med på å oppdage voldsproblemer på et tidlig stadium. Familievernet er en offentlig instans som møter alle familier som går gjennom konflikter i forbindelse med samlivsbrudd, og som også møter foreldre, barn og familier i andre utfordrende situasjoner. For at familieverntjenesten skal kunne bidra med sin spesialkompetanse i relasjonelle problemer, må familievernet styrke sin utadrettede virksomhet og samhandling med helsestasjoner, barnehager og skoler, for å tilby enda flere foreldre foreldrestøttekurs og samtaler, sinnemestringstilbud, samlivskurs og parsamtaler.

Familievernet bør tilby sine tjenester og sin spesialkompetanse på relasjonsarbeid, også i møte med personer og familier som lever med vold. Utvalget mener det er en viktig distinksjon Bufdir gjør når de i fagutviklingsplanen vektlegger skillet mellom håndtering og behandling: Familievernet må håndtere all vold som de avdekker i familiene de møter, men tjenesten kan ikke dekke alle behov for behandling knyttet til vold.

Utvalget mener at familievernet både skal være en allmenntjeneste, og ha høy voldskompetanse og samtidig henvise de mest alvorlige formene for voldsproblemer til andre instanser. Dette vil kreve ytterligere kompetanse i tjenesten og sterk bevissthet blant alle ansatte rundt voldsproblematikk. Alle må ha kompetanse til å tematisere og snakke om vold, og alle må ha kompetanse til å avdekke vold og kartlegge den. Dessuten må tjenesten klare å ivareta sikkerheten gjennom all kontakt med familien. Tjenesten må ha klare føringer og stadig oppdatert kompetanse for å kunne vurdere tilbud i og utenfor familievernet, helst ved å involvere andre samarbeidspartnere som barnevernet, ATV og psykisk helsetjeneste når voldsproblematikken er svært alvorlig. Ved avdekking skal familievernet vurdere om det skal sendes bekymringsmelding til barnevernet, eventuelt om politiet skal varsles, jf. avvergingsplikten.70

I en rapport fra Enerhaugen-kontoret siteres en av informantene, som hadde følgende tankevekkende refleksjon:

Det er så mye vold der ute, og det finnes så få hjelpere i det rike Norge som kan eller har mulighet til å hjelpe. Om vi hadde åpnet helt opp for voldsarbeid, og tatt beslutninger om faglig hjelp utelukkende ut fra behov og faglige vurderinger, ville vi sprengt alle rammer, og i alle fall ikke ha kunnet arbeidet med noe annet enn vold. Bare i de få familiene som vi faktisk gir et begrenset tilbud er det en rekke barn som vi aldri får fulgt opp tilstrekkelig, eller kanskje ikke får møtt i det hele tatt. Det er dypt tragisk at vi i det rike Norge bare klarer å hjelpe en brøkdel av de voldsutsatte barn som vokser opp med vold og utrygghet.71

I rapporten pekes det på at det åpenbart er behov for mest mulig voldsarbeid, men at det også er såpass krevende arbeid, både ressursmessig og på andre måter, at familieverntjenesten kan ende med å bare jobbe med voldsarbeid og måtte nedprioritere alt annet, dersom behovet skal møtes godt nok.

Det er, slik utvalget ser det, ikke en ønsket utvikling for familieverntjenesten at tung voldsproblematikk prioriteres på bekostning av arbeidet med mekling, parterapi og lettere relasjonsvansker. Familieverntjenesten ville da blitt en annen type tjeneste, nærmere andrelinjetjenesten, med utvikling av spesialkompetanse på områder som vold, rus og traumer. Dette er en annen tjeneste og andre type oppgaver, som krever en annen kompetanse, og vil gi ansatte en helt annen arbeidshverdag. Utvalget mener tjenesten ikke bør utvikles i en slik retning, verken ved en uttalt mandatutvidelse og endringsoperasjon, eller gjennom en stille og mindre bevisst utvikling. Det brede mandatet tjenesten har, bør etter utvalgets syn videreføres.

Etter utvalgets syn er mye sinnemestrings- og aggresjonshåndteringsarbeid, og mye relasjonsarbeid, også i familier som lever med vold, innenfor tjenestens mandat, og også innenfor tjenestens kjernevirksomhet. Utvalget mener imidlertid at tyngre voldsoppgaver må avgrenses, og at familieverntjenesten ikke skal ha ansvar for slike saker. Utvalget mener ansvaret for tyngre voldsbehandling bør ivaretas av andre instanser enn familieverntjenesten, men at familieverntjenestens arbeid med sinnemestring og tilbud til foreldre og barn som ønsker hjelp til å håndtere aggresjon og sinne, bør videreføres.

Utvalget mener det bør skje en tydelig funksjons- og ansvarsdeling, der familieverntjenesten henviser alvorlige former for vold som krever spesialisert voldsbehandlingskompetanse, til andre instanser. BUP, DPS og kommunale psykologtjenester har et definert ansvar for psykisk helsevern. ATV har et nasjonalt mandat til å arbeide med voldsutøvere som utfører alvorlige former for vold, og noen steder også med barn, partnere og familier som lever med vold. Ved avdekking av alvorlig vold bør familievernet anbefale videre oppfølging og behandling hos andre instanser, slik det også i stor grad gjøres i dag. Dette må sees i sammenheng med at utvalget mener at familieverntjenesten skal arbeide helhetlig med oppdrag som retter seg generelt mot hele befolkningen, og at det innebærer at familieverntjenesten ikke bør ha oppgaver som er for spesialisert og krever diagnostisering og kompleks behandling.

Det er viktig at familievernet vet når det skal henvises til andre med spesialistkompetanse på vold. Dette forutsetter at de ansatte i familievernet kjenner til hjelpetilbudet som finnes både til personer utsatt for vold i nær relasjon, og til personer som utøver vold eller begår overgrep.

Der det finnes samarbeidspartnere som arbeider spesialisert med vold, er rammebetingelsene annerledes enn der familievernkontorene har få eller ingen samarbeidspartnere med spesialisert kompetanse i sitt nærområde. De mest alvorlige voldssakene henvises til ATV der de har kontor. Relativt alvorlige og kompliserte voldssaker, herunder arbeidet med både overgripere og voldsutsatte og familier som lever med vold, bør håndteres av ATV og andre med spesialiserte voldsoppgaver og voldskompetanse. Utvalget mener det er avgjørende at andre instansers kapasitet økes. Spesielt viktig vil det være at det etableres flere ATV-kontorer, slik at tilbudet blir landsdekkende.

Voldsarbeid er svært ressurskrevende. En rekke kontor melder om at voldssaker krever åtte–ti ganger så mye tid som en vanlig klinisk sak i familievernet.72 Arbeidsmengden blir uoverkommelig for tjenesten dersom mandatet endres i retning mer tungt voldsarbeid, uten at andre saker reduseres tilsvarende, eller tjenesten tilføres betydelig økte ressurser. Utvalget mener dette er en uønsket utvikling for familievernet. Også ved en utvikling der tjenestens mandat og oppgaver avgrenses fra tyngre voldsarbeid, vil tjenesten møte vold, og tjenesten vil ha behov for kompetanse og ressurser til voldsarbeidet.

Utvalget mener familieverntjenesten kan bidra med svært viktig arbeid på voldsfeltet dersom ansvarsdelingen avgrenses og tydeliggjøres mot andre tjenester og blir tydeliggjort, og dersom tjenesten sikres nok ressurser til voldsarbeidet.

Utvalget vil påpeke at uansett hvilke føringer tjenesten får, møter familievernet disse familiene som lever med vold, de må møte dem, de må ha kompetanse til å forstå og avdekke, og de må ha kompetanse til å håndtere problematikken og hjelpe familiene.

Å gi tilbud til familier og barn som lever med vold, er en sentral del av tjenestens arbeid for en trygg oppvekst for barn, og overlapper til en viss grad med tjenestens kjerneoppgaver. Oppgaver som er svært spesialiserte og krever diagnostisering og kompleks behandling, ligger imidlertid etter utvalgets syn utenfor tjenestens ansvarsområde. Uansett hva slags ansvar og oppgaver tjenesten skal ha når det gjelder voldsarbeid framover, er det avgjørende at tjenesten har høy kompetanse på feltet og tilføres nok ressurser, slik at voldsarbeidet blir godt nok, og slik at annen kjernevirksomhet ikke må nedprioriteres.

11.4.5.3 Familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse

Det er et sammensatt spørsmål om støtte til foreldre som er fratatt omsorgen for barna sine skal videreføres som et eget ansvarsområde for familieverntjenesten.

Det er barnevernet som har det formelle, juridiske ansvaret for tilbudet til foreldre ved omsorgsovertakelse.73 Ansvaret for at gruppen får hjelp og følges opp, ligger til barnevernet. I tillegg skal andre offentlige instanser som familievernkontoret, NAV, kommunepsykologen, boligkontoret bistå disse foreldrene, på lik linje som for andre foreldre, med tjenester som tilbys etter foreldrenes behov.

De fleste barn som har flyttet som følge av hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse, har kontakt med sine biologiske foreldre og også eventuelle søsken som foreldrene har omsorg for. Disse familiene har på samme måte som andre familier med vansker, rett til tjenestene som familievernet tilbyr. Det overordnede ansvaret for at denne gruppen får et godt tilbud fra det offentlige, ligger til den statlige og kommunale barnevernstjenesten. Familievernet bør imidlertid være en del av det helhetlige tjenestetilbudet til disse foreldrene, på lik linje med andre foreldre som familievernet møter.

Det er en rekke gode grunner til at familievernet bør møte disse foreldrene med sine tjenester. For barn som er flyttet fra hjemmet, og som kanskje skal tilbake på et senere tidspunkt, og for eventuelle søsken som foreldrene fortsatt har omsorg for, er det svært viktig at foreldrene får mest mulig støtte. Familievernet har plikt til å gi alle som er i en vanskelig livssituasjon knyttet til barn/familie, et tilbud og oppfølging.74 Familievernet har kompetanse som er unik og relevant for disse foreldrene. Familievernet kan møte disse foreldrene på en annen måte enn det barnevernstjenesten kan, både fordi de ikke er instansen som har besluttet omsorgsovertagelse, og fordi tjenesten har en annen type kompetanse. Mange foreldre synes det er vanskelig å samarbeide med barnevernet etter omsorgsovertagelsen, fordi de er i konflikt med barnevernet. For disse foreldrene kan det være lettere å forholde seg til familieverntjenesten. Mange foreldre er i krise og trenger terapi i denne situasjonen. Det tilsier kanskje behov for behandling av psykolog i spesialisthelsetjenesten heller enn terapi hos familievernet, men også familieverntjenestens kompetanse kan være svært hensiktsmessig i denne situasjonen. Foreldrene trenger støtte og utvikling av relasjonskompetanse. Dette er åpenbart familieverntjenesten spesielt godt egnet for å bidra med.

Familievernets tilbud er noe annet enn barnevernets oppfølgingsansvar, og kan ikke erstatte dette. Familieverntjenestens tilbud er frivillig og basert på foreldrenes egne behov. Dette er ikke et tiltak fra barnevernet. Utvalget mener foreldre som er fratatt omsorgen for egne barn, er i familieverntjenestens målgruppe, og at familievernet fortsatt bør gi et tilbud til disse foreldrene.

Utvalget mener at denne gruppen foreldre ikke bør anses som en egen, prioritert målgruppe for familieverntjenesten. Familievernet bør være en allmenntjeneste, som skal møte alle foreldre og familier med relasjonelle utfordringer og familieproblemer, også denne målgruppen, men ikke til fortrengsel for andre foreldregrupper.

11.4.5.4 Radikalisering

Utvalget mener det er positivt at familieverntjenesten med sin relasjons- og foreldreveiledningskompetanse bidrar til politiets og andre aktørers arbeid med ungdom som kan være i risikosonen for radikalisering. Utvalget mener at familieverntjenesten bør bidra i arbeidet med veiledning av foreldre som har barn som kan stå i fare for å bli radikalisert. Dette er en del av kjernevirksomhetens hjelp til å utøve foreldrerollen. Det er også positivt og viktig at familievernet får mer kjennskap til radikalisering. Utvalget mener imidlertid ikke at familieverntjenesten skal bruke ressurser på å bygge spesialkompetanse for å hindre radikalisering. Familieverntjenesten må som en del av de ansattes grunnkompetanse være i stand til å møte foreldre i denne gruppen. Det bør vurderes om tjenesten har god nok kunnskap og rutiner på dette området. Det bør også sees på hvordan familievernet skal samarbeide med andre på dette feltet; både knyttet til bekymringsmeldinger og eventuell videre oppfølging av personer.

11.4.5.5 Domstolsoppgavene

Alle de fire oppgavene som familievernet utfører i samarbeid med eller etter pålegg fra domstolene, innebærer etter utvalgets syn god og riktig bruk av familievernets kompetanse på mekling og foreldreveiledning. Utvalget ser at ordningen med støttet tilsyn under samvær kan være en oppgave som ikke er så godt egnet for familievernet som tjeneste. Samværet er ofte lagt utenom vanlig arbeidstid (ettermiddag og helg), og hyppigheten i det planlagte samværet ligger utenfor rammen av hva ansatte i fast kontortid i alminnelighet kan fylle ved siden av alle de andre oppgavene de har. Familievernkontorene har lite egnede lokaler, og dersom foreldrene har lang reisevei til familievernkontoret, oppleves samværet med støttet tilsyn som krevende for både barn og voksne. Dette er et element som vil kunne føre til ytterligere eskalering av konflikten. Videre er tidsaspektet problematisk, det kan være vanskelig for familievernet å finne ledig kapasitet til å iverksette støttet tilsyn umiddelbart eller kort tid etter rettsbehandlingen. Ordningen med samvær med støttet tilsyn er evaluert,75 og den ser ut til å kunne fungere i noen få saker, og da først og fremst i de tilfellene hvor samværet har stoppet opp eller aldri har kommet i gang. I disse sakene kan ordningen bidra til at alle parter, både foreldrene og barnet, får litt «oppstartshjelp». Erfaringene viser videre at samvær med støttet tilsyn forutsetter at foreldrene er i stand til å ha et «best mulig klima» under gjennomføringen for at den skal virke etter sitt formål. Det påvises imidlertid at i enkelte saker kan det synes som om foreldres «rett til samvær» har vært mer styrende for utfallet enn barnet beste. På oppdrag fra Bufdir har professor Odd Arne Tjersland vurdert ordningen, og hans konklusjon var at samvær med støttet tilsyn, slik ordningen praktiseres, ikke synes å styrke barneperspektivet i foreldretvistsaker.76 Professor Tjersland mente at ordningen som sådan måtte vurderes. Bufdir fikk i 2017 gjennomført en juridisk utredning av ordningen. Rapporten identifiserte en rekke mangler og avvik i dagens praksis, og den inneholdt flere anbefalinger knyttet til utformingen av pålegg om samvær med støttet tilsyn, slik at hensynet til barnets beste sikres oppfølging.77 Utvalget mener at hele ordningen «samvær med støttet tilsyn» bør vurderes, og at det i denne sammenheng også må vurderes om denne oppgaven bør legges til en annen tjeneste enn familievernet.

11.4.5.6 Nye oppgaver som bør nedprioriteres

Utvalget mener familieverntjenesten ikke bør ha oppgaver som er for spesialisert og krever diagnostisering og kompleks behandling. De delene av familievernets arbeid som i dag oppfattes som nye oppgaver, og som krever spesialisering, diagnostisering og kompleks behandling, ligger etter utvalgets syn utenfor tjenestens ansvarsområde. Dette er oppgaver som bør nedprioriteres eller ikke lenger løses av familievernet.

Dette gjelder på voldsfeltet, der utvalget mener noe voldsarbeid er en sentral del av tjenestens arbeid for en trygg oppvekst for barn, og til en viss grad er innenfor tjenestens kjerneoppgaver. Tyngre voldssaker som krever spesialisering, diagnostisering og kompleks behandling, ligger imidlertid etter utvalgets syn utenfor tjenestens ansvarsområde.

Utvalget mener foreldre som er fratatt omsorgen for egne barn, er i familieverntjenestens målgruppe, og at familievernet fortsatt bør gi et tilbud til disse foreldrene, men at denne gruppen foreldre ikke bør anses som en egen, prioritert målgruppe for familieverntjenesten. Familievernet bør være en allmenntjeneste, som skal møte alle foreldre og familier med relasjonelle utfordringer og familieproblemer med et likeverdig tilbud. Dette gjelder også denne målgruppen, men ikke til fortrengsel for eller framfor andre foreldregrupper. Likeledes mener utvalget at familievernet bør bidra i arbeidet med veiledning av foreldre som har barn som kan stå i fare for å bli radikalisert. Dette er en del av kjernevirksomhetens hjelp til å utøve foreldrerollen. Det er også positivt og viktig at kjennskapen til radikalisering økes i familievernet. Utvalget mener imidlertid ikke at familieverntjenesten skal bruke ressurser på å bygge spesialkompetanse for å hindre radikalisering. Familieverntjenesten må som en del av de ansattes grunnkompetanse være i stand til å møte foreldre i denne gruppen.

Alle de fire oppgavene som familievernet utfører i samarbeid med eller etter pålegg fra domstolene, innebærer etter utvalgets syn god og riktig bruk av familievernets kompetanse på mekling og foreldreveiledning. Utvalget mener imidlertid at ordningen med støttet tilsyn under samvær kan være en oppgave som ikke er så godt egnet for familievernet som tjeneste, og at det bør vurderes om denne oppgaven skal legges til en annen tjeneste enn familievernet.

11.4.6 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at familieverntjenesten fortsatt skal tilby behandling og rådgivning til familier, par og enkeltpersoner med familierelaterte problemer, at familieverntjenesten fortsatt skal gjennomføre mekling (se kapittel 12), og arbeide utadrettet, og at tjenesten fortsatt skal samarbeide med andre tjenester der det er nødvendig og tjenlig (se kapittel 17).

Etter utvalgets syn bør familier og par fortsatt være de viktigste målgruppene for tjenestens arbeid, men utvalget mener at også enkeltpersoner, herunder barn og unge, er viktige målgrupper.

Utvalget mener det er viktig å avgrense og tydeliggjøre kjerneoppgavene og anbefaler en definisjon av kjerneoppgavene som i stor grad er i tråd med dagens. Dette innebærer en innsnevring der familieterapi og parterapi for familier, par og enkeltpersoner som ikke har barn, eller som har voksne barn, ikke defineres som kjernevirksomhet, og dermed er arbeid som bør utføres, men som ikke bør prioriteres.

Utvalget mener det er avgjørende at virksomheten i tjenesten innrettes slik at kjerneoppgavene prioriteres, og at det er spesielt viktig at det er kapasitet til kliniske parsamtaler, både første konsultasjon og oppfølgingssamtaler, slik at kvaliteten på parterapiarbeidet er god nok.

Etter utvalgets syn er det svært viktig at tjenestens utadrettede arbeid styrkes. For å legge til rette for mer utadrettet arbeid i familievernet foreslår utvalget lovendringer, undervisning og orientering om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp, at det vurderes om styringssystemet bidrar til at utadrettede oppgaver nedprioriteres, samt mer praktisk samhandling, jf. kapittel 17 Samarbeid med andre tjenester. I tillegg foreslår utvalget at det bevilges øremerkede midler til kommunikasjon og utadrettet virksomhet i Bufdir, Bufetat og ved kontorene.

Andre oppgaver enn de som er definert som kjernevirksomhet, bør etter utvalgets syn videreføres som i dag, men ikke være førsteprioritet. Utvalget mener at tjenesten ikke bør ha oppgaver som er for spesialisert. Tyngre voldssaker som krever spesialisering, diagnostisering og kompleks behandling, ligger etter utvalgets syn utenfor tjenestens ansvarsområde. Familievernets arbeid med foreldre som er fratatt omsorgen for egne barn, bør fortsette, men denne gruppen foreldre bør ikke anses som en egen, prioritert målgruppe for familieverntjenesten. Likeledes mener utvalget at familievernet bør bidra i arbeidet med veiledning av foreldre som har barn som kan stå i fare for å bli radikalisert, men at familieverntjenesten ikke skal bruke ressurser på å bygge spesialkompetanse for å hindre radikalisering. Videre mener utvalget at ordningen med støttet tilsyn under samvær er en oppgave som bør vurderes overført til en annen tjeneste enn familievernet.

Utvalget har følgende forslag:

• Lovendringer fra «bør» til «skal» arbeide utadrettet.

• Undervisning og orientering om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp.

• Mer praktisk samhandling, jf. kapittel 17 Samarbeid med andre tjenester.

• Øremerkede midler til kommunikasjon og utadrettet virksomhet til alle enheter og på alle nivå.

12 Foreldresamtale og mekling

12.1 Innledning

Alle ektefeller og samboere med felles barn under 16 år må møte til en time obligatorisk mekling ved separasjon eller samlivsbrudd. Også foreldre som ønsker å reise sak om foreldreansvar, bosted eller samvær, må først møte til mekling. Familievernet gjennomfører også mekling i saker som er tilbakesendt fra retten for videre mekling.

I mandatet blir utvalget bedt om å komme med anbefalinger om «Hvordan måloppnåelsen under meklingsordningen kan styrkes og hvordan tilbudet om mekling kan bli bedre tilpasset den enkelte families utfordringer». Utvalget skal også komme med anbefalinger om hvordan barns rett til å bli hørt og å si sin mening kan ivaretas. I mandatet står det også at det er behov for å vurdere om dagens system med bruk av eksterne meklere gir tilstrekkelig sikkerhet for kvalitet i meklingen og sikrer barns rett til å bli hørt. Det må også vurderes hvordan man skal håndtere situasjoner der meklingssamtalene avdekker behov for ytterligere bistand til familiene. Utvalget bes også i mandatet vurdere hvordan meklingsordningen kan styrkes, slik at flere saker som er egnet for det, kan løses på et tidlig stadium.

Utvalget vil i dette kapitlet drøfte endringer i meklingsordningen og hvilket omfang tilbudet bør ha, herunder om det bør være obligatorisk deltakelse. I tillegg vil utvalget drøfte barns deltakelse.

12.2 Bakgrunn for dagens ordning

Før 1993 var formålet med mekling å opprettholde ekteskapet. Dette perspektivet er ikke en del av dagens ordning. I dag er det foreldreskapet og hvordan foreldrene kan komme fram til en avtale som er best mulig for barna, meklingen handler om.

I lov 4. juli 1991 nr. 49 om ekteskap (ekteskapsloven) § 26 første ledd andre punktum står det:

Formålet med meklingen er å komme fram til en avtale om foreldreansvaret, samværsretten eller om hvor barnet eller barna skal bo fast, hvor det legges vekt på hva som vil være den beste ordningen for barnet/barna. Barneloven §§ 52 til 54 gjelder tilsvarende.

Og i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) § 52 står det:

Føremålet med meklinga er å få foreldra til å kome fram til ei skriftleg avtale om foreldreansvaret, om kvar barnet skal bu fast og om samvær. Partane bør gjerast kjende med dei viktigaste økonomiske konsekvensane som avtala fører med seg.

I 2007 ble barneloven § 51 og § 52 endret til også å omfatte samboere med felles barn som ønsker å bryte samboerskapet.78

Formålet med meklingsordningen i dag er altså å få foreldrene til å komme fram til en avtale, i ekteskapsloven, og en skriftlig avtale, i barneloven. Det antas at en avtale kan gi et godt grunnlag for et fungerende foreldreskap etter samlivsbruddet. I meklingsarbeidet og avtalen skal det legges vekt på hva som vil være den beste ordningen for barnet eller barna. Målet er å sikre et godt framtidig foreldresamarbeid, med tanke på barnets beste. Det er også krav om meklingsattest for å få separasjonsbevilling eller for å kunne reise sak for retten. Etter § 9 i lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven) er det krav om at en forelder må legge fram meklingsattest før det kan gis utvidet barnetrygd etter brudd mellom samboere.

Fram til 2007 måtte foreldrene møte til minst en time obligatorisk mekling, og ytterlige en til to timer til hvis de ikke kom fram til en avtale i løpet av første eller andre time. Meklingsattesten ble utstedt etter første time hvis partene kom til enighet. Partene som ikke kom til enighet, fikk meklingsattest etter tredje time. I 2007 ble meklingsordningen endret; nå er det én obligatorisk time. Etter denne første timen får foreldrene meklingsattest, selv om de ikke har kommet fram til en skriftlig avtale. Dersom foreldre er uenige og mekler mener at det er mulig å oppnå enighet, skal foreldrene oppfordres til å mekle i inntil seks timer til (jf. barneloven § 54).

For å reise en sak for retten om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast eller om samvær, må foreldre med felles barn under 16 år ha meklingsattest (jf. barneloven § 51).

Statlig regional familievernmyndighet skal sørge for at familieverntjenesten finnes i regionen, og på forsvarlig måte planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten (jf. lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) § 2). Godkjente meklere kan være tilsatt ved familievernkontorer eller være del av det eksterne meklingsapparatet, som består av advokater, prester, sosionomer, psykologer eller andre med helse- og sosialfaglig utdanning (jf. forskrift om mekling etter ekteskapsloven og barneloven §§ 3 og 4). Riksrevisjonen avsluttet i 2012 en gjennomgang av familieverntjenesten, herunder meklingsordningen.79 Gjennomgangen avdekket at meklingstilbudet varierte ved de ulike kontorene. Blant annet ble det påpekt variasjoner i om treukerskravet fra begjæring om mekling til tilbudt meklingstime ble overholdt. På bakgrunn av Riksrevisjonens gjennomgang har det blitt gjennomført tiltak i tjenesten, og Riksrevisjonen fastslår i Dokument 1 (2015–2016) at de ikke lenger har vesentlige merknader. I 2018 ble det i 94 prosent av sakene gitt tilbud om time innen tre uker fra begjæringen. Mange fikk tilbud med kortere ventetid.80 Gjennomsnittlig ventetid til første samtale var i meklingssakene 19 dager.81

12.3 Nærmere om rammene for dagens ordning

Barne- og familiedepartementet har fastsatt forskrift om mekling etter ekteskapsloven og barneloven.82 Forskriften og rundskrivet til denne gir nærmere regler om meklingsordningen.

Foreldrene kan ikke få separasjons- eller skilsmissebevilling før de har fått utstedt meklingsattest. Det er enkelte unntak fra dette, blant annet hvis en ektefelle har brakt inn sak for retten med påstand om skilsmisse på grunn av overgrep eller tvangsekteskap.

Et vilkår for utvidet barnetrygd (barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall) er at søkeren legger fram meklingsattest.

Foreldre med felles barn under 16 år må møte til mekling før det blir reist sak om foreldreansvar, flytting med barnet ut av landet, hvor barnet skal bo fast, eller om samvær.

Fra 2018 må foreldrene mekle hvis de ikke er enige om flytting. I slik tilfeller må den av foreldrene som vil flytte med barnet, kreve mekling.

Fra 1. mai 2019 er det innført unntak fra kravet om mekling hvis en av foreldrene er dømt for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn.83

Det er en time obligatorisk mekling, og foreldrene skal få meklingsattest etter første time. Dersom foreldrene ikke er enige, skal de oppfordres til å mekle i inntil tre timer til. De kan få tilbud om mekling i ytterligere tre timer dersom mekleren mener at dette kan føre til at foreldrene kan komme fram til en avtale.

Rundskrivet sier at mekler skal kunne bidra til at foreldrene, på egen hånd eller i løpet av meklingen, skal ha det nødvendige grunnlaget for å komme fram til en avtale. Det innebærer blant annet at mekler må kunne gi foreldrene informasjon om de viktigste reglene i barneloven, som gjelder barn og foreldre når foreldrene ikke bor sammen, herunder muligheten til å avtale delt bosted. Mekler skal også orientere partene om de viktigste økonomiske konsekvenser som avtalen vil medføre, for eksempel bidragsplikt. Partene skal også gjøres oppmerksomme på at samværets omfang har betydning for fastsettelsen av barnebidragets størrelse, og at det kan ha betydning for den enes status som enslig forsørger etter trygderegler, skatteregler mv. Foreldrene skal henvises til NAV, skatteetaten eller andre instanser for nærmere informasjon om disse reglene.

Rundskrivet sier ikke noe om metodikk, da dette vil være opp til tjenesten og den enkelte mekler å utvikle.

12.4 Nærmere om differensiering av meklingssakene

I 2014 startet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet et arbeid med å utvikle og standardisere meklingstilbudet ved kontorene. Bakgrunnen for arbeidet var oppdrag fra departementet om blant annet å styrke tilbudet til barn og foreldre i saker med høyt konfliktnivå. Riksrevisjonen hadde også påpekt at det var stor variasjon innad i tjenesten, blant annet med hensyn til andelen klienter som ble tilbudt meklingstime innen fristen på tre uker, hvor mange innbyggere hvert terapeutårsverk var ment å betjene og hvor produktive terapeutene var.84 Videre hadde forskning vist at meklingsordningen hadde liten effekt for familier med høy konflikt, og var lite tilpasset mange brukeres behov for veiledning og bistand.85

Hovedmålet med Bufdirs prosjekt Differensiering og digitalisering av meklingstjenesten var å utvikle det faglige innholdet i meklingstilbudet og standardisere meklingstilbudet i familieverntjenesten. Det overordnede målet var at tiltakene til sammen skulle bidra til en systematisk kvalitetsforbedring av tjenesten, gi brukerne mer tilpasset hjelp og dernest øke brukernes livskvalitet og tjenestens måloppnåelse som en forebyggende tjeneste.

Forskning- og praksisfeltet ga holdepunkter for at en differensiert meklingsordning, i større grad enn inntak uten differensiering, ville kunne møte familienes ulike behov ved at meklingstjenestene ble tilpasset konfliktnivået i familien, og legge til rette for flere avtaler gjennom mekling.

Videre var det en målsetting å sikre at barnets behov og rett til å bli hørt ble ivaretatt. Det var også et mål å utvikle digitale løsninger for å søke å forbedre og effektivisere hjelpen og kommunikasjonen med brukerne.

Familievernkontorene foretar nå en foreløpig vurdering av familienes behov ved inntak, altså i forkant av meklingen, basert på konfliktnivå. Dette gjøres ved at begge foreldre får standardiserte spørsmål før meklingen, se boks 12.3.

Basert på svarene identifiseres graden av konfliktnivå mellom foreldrene.

Meklingstilbudet er bygget opp med ulike forløp basert på foreldrenes konfliktnivå etter kartleggingen ved inntak. Dermed skal foreldrene få det tilbudet om mekling som best møter deres behov for veiledning og bistand.

Foreldrene får tilpassede innkallingsbrev, basert på antatt konfliktnivå/behov. Her får foreldrene informasjon i forkant av meklingen, slik at de skal kunne forberede seg og kjenne tilbudet og målet med meklingen. Hensikten med denne tilpassede informasjonen i forkant er at mekleren dermed i større grad kan bruke tid på selve meklingen framfor å bruke tid på å formidle informasjon om rettigheter og formål med mekling. Tjenesten opplever at foreldre stiller mer forberedt til samtalene sammenlighet med tidligere, og oftere har utarbeidet et utkast til foreldresamarbeidsavtale når de kommer til mekling.86

Differensieringen ved inntak skal også øke muligheten for å styre ressursbruken på en bedre måte. For eksempel kan kontoret sette inn to meklere i de konfliktfylte sakene. I tillegg har tjenesten med denne modellen mulighet til å bruke terapeutiske grep i meklingsrommet, og tilpasse meklingen til om det er krise i familien eller mer vedvarende konflikt som er hovedutfordringen.

Gjennomsnittlig varighet på meklingen var i mange år stabil, men har økt etter implementeringen av differensiert mekling. Det var 1,73 meklingstimer per sak i 2015. I 2017 var gjennomsnittlig tidsbruk hos familievernet 2,5 timer og 2 timer hos de eksterne meklerne. Det betyr at flere foreldre benytter det frivillige meklingstilbudet før de eventuelt fremmer en foreldretvist for tingretten.

Videre er barn i større grad et «naturlig midtpunkt» for meklingen, både i innkallingsbrev, framstilling av prosessene som er beskrevet i forløpene, og i informasjon på nettsider. I saker der konflikten er særlig høy, får foreldrene tilbud om prosessmekling, se boks 12.4. Det vil også være saker der mekleren etter første time vurderer den som uegnet for videre mekling i familieverntjenesten, og at saken heller bør behandles i domstolene. I noen av disse sakene kan det også være aktuelt å vurdere melding til barneverntjenesten.

Alle familievernkontorene tok i 2018 i bruk meklingsmodellen «prosessmekling», som er særlig tilpasset foreldre som har høy konflikt. Prosessmeklingstilbudet er bygd opp som et forløp, med flere trinn og elementer gjennom prosessen, og er særlig tilrettelagt for å involvere barna på en trygg måte i prosessen. Målet er å hjelpe foreldrene til å dempe sine konflikter, høre og ta hensyn til barnas behov og ønsker, og deretter bistå foreldrene med å komme fram til bosteds- og samværsordninger som er gode for barna. Erfaringen fra pilotkontorene som prøvde ut modellen, tyder på at flere høykonfliktpar enn tidligere tar imot tilbudet om flere timer, og at flere barn blir hørt. Kontorene avdekket også mer vold.

Meklerne gir uttrykk for at når de formidler hvilke konsekvenser foreldrekonflikt og uro kan ha for barnas utvikling og trivsel, og samtidig tilbyr dem hjelp med å løse konflikten og utvikle samarbeidet, er det mange foreldre som evner å rette fokus bort fra seg og mot barna, og at de motiveres til å prøve å bilegge konflikter og å samarbeide og støtte barna.

Videre er Bufdirs erfaring at prosessmekling ser ut til å ha bidratt til bedre ressursutnyttelse. Bufdir mener også modellen har gitt brukerne større forståelse og forutsigbarhet for hva mekling er, større innsikt i hvilken støtte og hjelp de kan få i mekling og innenfor det kliniske tilbudet, og at den har bidratt til at flere foreldre lager gode avtaler for barna sine.87

12.5 Hvem har ansvaret for meklingsordningen og hvem kan mekle

Det er Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som har ansvaret for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat, og at dette er dimensjonert etter behovet. Befolkningsgrunnlag er ikke nevnt i lov eller forskrift, men benyttes i praksis ved vurderingen av dimensjoneringen.

Meklingsforskriften sier at meklingen skal være geografisk tilgjengelig, uten vesentlig ventetid og gi brukerne en viss valgmulighet med hensyn til mekler. I rundskriv Q-02/2008 utdyper departementet hva som menes med «er geografisk tilgjengelig, uten vesentlig ventetid», og hva som er begrunnelsen for at brukerne skal ha en viss valgmulighet. Departementet vurderer at inntil to timer reisevei er en rimelig norm ved vurderingen av geografisk tilgjengelighet for dimensjoneringen, og at inntil tre uker er en akseptabel ventetid (fra begjæring om mekling til tilbud om første meklingstime).

Det er følgelig de to kriteriene inntil to timer reisevei og inntil tre uker ventetid, i tillegg til det å gi brukerne en viss valgmulighet, som løftes fram som relevante for vurderingen av dekningsbehovet. Hensynet til at brukerne skal ha en viss valgmulighet, er utdypet. Livssyn, meklers inhabilitet eller «andre særlig grunner» løftes her fram som relevante kriterier for denne vurderingen.

Det er Bufetat som utsteder meklingsbevilling etter reglene i forskrift om mekling etter ekteskaps- og barneloven. Hva som er å anses som «et kvalifisert meklingsapparat», er ikke utdypet, men i meklingsforskriftens § 4 er det gitt regler om hvilke krav som settes for å bli godkjent som mekler.

I dag er det Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet som står for meklingsopplæringen, mens Bufetat (regionene) har ansvaret for godkjenningen av meklere. Det er utarbeidet nasjonale retningslinjer for regionene om godkjenning og opphør av meklingsbevillingen.

Den obligatoriske opplæringen for meklere består av to trinn, trinn 1 (grunnopplæring) og trinn 2 (fordypning) med en periode på minst ett år med praksis- og veiledningskrav.

Det er en forutsetning for å bli godkjent, få og deretter beholde meklingsbevilling at man har gjennomført den obligatoriske opplæringen og praksiskravene, følger de årlige regionale samlingene og gjennomfører et oppfriskningskurs hvert tredje år.

Leder ved familievernkontoret som har hatt ansvar for praksis- og veiledningsperioden for meklere under utdanning, gir en vurdering av søkernes egnethet før Bufetat behandler saken og eventuelt gir godkjenning.

Eksterne meklere som godkjennes, inngår avtale med regionene. Avtalene inneholder bestemmelser om utføringen av meklingsoppgaven, krav til opprettholdelse av meklingsbevillingen, betaling, rapportering og så videre. Avtalene er tidsbegrensede, men meklere som har inngått oppdragsavtaler med fylkesmannen (før 2008), har avtaler uten tidsbegrensning. Godtgjøring til meklere som ikke er ansatt i familieverntjenesten, gis etter tilsvarende satser som for fri rettshjelp.

12.6 Tall om mekling i og utenfor familieverntjenesten

I 2018 var det til sammen 521 meklere – 446 meklere var ansatt ved familievernkontorene og 75 var eksterne meklere. I 2018 utførte eksterne meklere 20 prosent av alle avsluttede meklingssaker; andelen eksterne meklingssaker varierte fra 3 prosent i region nord til 21–24 prosent for de andre regionene.

De 75 eksterne meklerne som i dag har bevilling, har ulik kompetanse og fagbakgrunn. Det er advokater, psykologer, psykiatere, prester, sosionomer og barnevernspedagoger. 41 av 75 eksterne meklerne holder til i samme by som et familievernkontor. Advokater har over tid fått en økt andel saker; i 2007 utførte advokater en fjerdedel av alle eksterne meklingssaker, mens i 2018 utførte de nesten halvparten av eksterne meklingssaker.

Andelen mannlige meklere er 37 prosent blant de eksterne meklerne, og høyere enn andelen mannlige meklere ved familievernkontorene, hvor andelen er 28 prosent. Samlet sett er andelen mannlige meklere nesten 30 prosent.

Meklingssakene registreres på sakstypene separasjon/skilsmisse, samboerbrudd og saksanlegg etter barneloven. I 2017 ble det avholdt 19 776 avsluttede meklingssaker (henholdsvis 15 509 i familievernet og 4 267 hos eksterne meklere). Fordelingen på antall avsluttede meklinger samlet sett på de tre sakstypene var henholdsvis 34 prosent, 30 prosent og 36 prosent.88

Andelen meklinger hvor barn deltar, er høyere i meklinger som utføres i familieverntjenesten, sammenlignet med hos eksterne meklere. Tallene viser at siden 2014, som er det første året da barnesamtaler ble registrert i familiestatistikken, har det blitt stadig mer vanlig at barn deltar i meklingssaker. Både hos familievernets egne meklere og hos de eksterne meklerne har dette blitt mer vanlig, og andelen meklingssaker hvor barn deltok, økte i perioden fra 5 prosent i 2014 til 13 prosent i 201789 og til 16 prosent i 2018.90

Ventetidskravet på tre uker blir i stor grad overholdt. I 2017 ble ventetidskravet brutt i 4,5 prosent av sakene på familievernkontorene og i 1,5 prosent av sakene hos de eksterne meklerne.

Statistikken viser at mange foreldre møter alene til en eller flere samtaler. I meklingene på familievernkontorene var det 27 prosent som i 2017 møtte alene til minst ett av meklingsmøtene. Hos de eksterne meklerne var andelen noe lavere; 20 prosent.91 I de tilfeller hvor det i saken bare har vært avholdt en obligatorisk meklingstime, og hvor bare den ene har møtt, får bare forelderen som har møtt, meklingsattest. Det vil også framgå av attesten at forelderen har møtt alene.

Når det gjelder hvem som tar kontakt med familievernkontoret for å begjære mekling, viste tall for 2018 at 36 prosent av henvendelsene kom fra menn. Det betyr ikke nødvendigvis at menn møter i mindre grad enn kvinner. Det foreligger ikke statistikk etter kjønn som kan vise om kvinner i større grad møter alene til meklingssamtaler enn menn.

I flertallet av meklingssakene blir det inngått skriftlig avtale mellom partene; i 2017 var andelen henholdsvis 53 prosent hos familievernets egne meklere og 57 prosent hos de eksterne meklerne. I tillegg er det meklingssaker hvor partene har inngått en skriftlig avtale før selve meklingen. I meklingssakene der kun den ene parten møter, blir det registrert at avtale ikke er inngått. Statistikken viser stor variasjon etter sakstype; fra den laveste andelen avtaleinngåelser på 32 prosent i foreldretvistsaker behandlet på familievernkontor til 71 prosent av sakene med samboerbrudd hos de eksterne meklerne.

12.7 Evaluering av meklingsordningen

I 2011 ble meklingsordningen evaluert på oppdrag fra Barne-, likestillings- og integreringsdepartementet.92 Evalueringsrapporten analyserte tre hovedspørsmål:

• Er meklingsordningen tilstrekkelig innrettet mot de vanskelige sakene?

• Opplever foreldrene meklingen som nyttig?

• Er barnets beste en rettesnor for avtalen?

Bakgrunnen for evalueringen var omleggingen av meklingsordningen i 2007, der antallet obligatoriske timer ble redusert fra tre timer til én time obligatorisk mekling, slik det er nå.

Forskere ved Sintef og NTNU Samfunnsforskning gjennomførte en studie av 1 460 meklingssaker, med bruk av spørreskjema til både meklere og foreldre. Meklernes bakgrunn, kompetansebehov og holdninger til meklingsordningen ble kartlagt. I tillegg ble en oppfølgingsundersøkelse blant foreldre som deltok i studien, og ni fokusgruppeintervjuer med meklere gjennomført.

Evalueringen viste at avtale var oppnådd i 75 prosent av sakene ved avsluttet mekling. I nesten halvparten av disse hadde foreldrene kommet til enighet allerede før mekling. I sistnevnte saker svarte over 60 prosent av foreldrene at meklingen bidro til at avtalen ble mer gjennomtenkt eller mer detaljert. Forskerne viste til at andelen med avtale etter mekling ikke skilte seg vesentlig fra forrige nasjonale evaluering av meklingsordningen, som viste at 81 prosent oppnådde avtale.93 Andel som inngår muntlige avtaler, var også den samme på de to evalueringstidspunktene, i omlag en fjerdedel av saker der enighet oppnås, valgte foreldrene ikke å skriftliggjøre avtalen. Analysen av oppfølgingsstudien av 191 foreldre, foretatt åtte måneder etter meklingen, viste at mødre var vesentlig mer fornøyd med den ordningen foreldrene praktiserte, enn fedrene. Foreldrene som oppga at de praktiserte delt bosted, var vesentlig mer fornøyd enn der barn hadde bosted hos mor og samvær med far.94

Forskerne konkluderte med at meklingsordningen er innrettet mot vanskelige saker, men at mange saker glipper. Målet om større fleksibilitet er oppnådd, men dilemmaet er at en relativt høy andel av en-times-meklingene avsluttes uten avtale (22 prosent). Disse sakene har en vesentlig høyere forekomst av konflikt og annen problematikk som psykiske vansker, rus og aggressiv atferd. Oftest dreier dette seg om saker der en eller begge foreldre ønsker å ta saken videre til retten. Det ytes mer hjelp der behovet er størst for å få til en avtale, men i mange saker er dette ikke tilstrekkelig, og saken avsluttes uten at avtale mellom foreldrene er oppnådd. Evalueringen bekreftet at det å nå fram til de konfliktfylte familiene, er den største utfordringen i foreldremekling.

Sett fra foreldrenes perspektiv kom meklingsordningen generelt godt ut. De aller fleste var fornøyde, og langt de fleste syntes å være positive til at meklingen er obligatorisk. For noen foreldre hadde meklingen avgjørende betydning. Denne gruppen hadde i stor grad kjennetegn som gjerne forbindes med «vanskelige» saker.

I en annen undersøkelse utført av Sentio svarte seks av ti av de som hadde vært til mekling, at hjelpen de fikk, dempet konflikten; de øvrige svarte «vet ikke» (25 prosent), at konflikten økte (3 prosent), eller at hjelpen var uten betydning for konflikten (11 prosent).95

Analysene fra evalueringen av meklingsordningen96 viste at både meklere og foreldre uttrykte at barnets beste i stor grad blir ivaretatt i meklingen; både ved at barnets beste i høy grad blir satt fokus på i selve meklingen, og ved at barnets beste i spørreundersøkelsen vurderes som oppnådd i majoriteten av saker hvor man kom fram til avtale. Meklerne vurderte at barnets beste oppnås i større grad når barnet er 7–16 år sammenlignet med barn under 2 år. Den store utfordringen er høykonfliktsakene. Der foreldrene kommer fram til avtale, mente meklerne at avtalen i høykonfliktsakene i mindre grad er til barnets beste sammenlignet med sakene med ingen eller mindre konflikt. Et av temaene som gikk igjen i intervjuene med meklerne, var at det kan virke som om mange unge par tar det for gitt at delt bosted er en god løsning, uten at det har blitt vurdert om det er til barnets beste eller ikke. Det var særlig to perspektiver som framkom; det ene er knyttet til delt bosted opp imot barnets alder/utvikling og aldersbaserte behov, det andre er rettighetstenkning knyttet til økonomi og likestilling.

I undersøkelsen ga mange meklere uttrykk for at de ønsket fullmakt til å kunne pålegge partene utvidet mekling. Dette for bedre å kunne ivareta og konkretisere barnets beste i enkelte saker. De påpekte at høykonfliktsakene trenger mer enn én times mekling. Analysene viste at barn i svært liten grad involveres direkte i meklingen. I 59 prosent av sakene var dette ikke et tema; i 27 prosent av sakene var foreldre og mekler enige om ikke å involvere barnet. Samtidig viste dataene at det er stor enighet om at barn bør få tilbud om å bli hørt i forbindelse med mekling.

12.8 Ordninger i andre nordiske land

Utvalget kjenner ikke til at andre land har obligatorisk mekling for alle foreldre som skiller lag, slik Norge har. Noen land har imidlertid frivillige ordninger, og noen har krav om mekling før sak om foreldreansvar bringes inn for retten.

Alle de andre nordiske landene tilbyr foreldre enten mekling eller et lignende tilbud, for eksempel familierådgivning eller samarbeidssamtaler i forbindelse med brudd.97 Tilbudet er i hovedsak gratis. Ansvar for å gi tilbudet ligger hos kommunen, fylkesmannen eller liknende offentlige aktører. Foreldrene har altså mulighet til gjennom et offentlig tilbud å få hjelp til å finne en løsning i saker om foreldreansvar, bosted og samvær. Tilbudet er frivillig, og foreldrene må selv oppsøke det. Flere land har imidlertid krav om at foreldrene må møte til mekling eller lignende før saken skal avgjøres av forvaltningen eller bringes inn for retten.

I Sverige skal kommunene tilby foreldrene en samarbeidssamtale som ledes av en sakkyndig i kommunen (familjerätten). Den sakkyndige kan mekle mellom foreldrene og eventuelt bistå dem med å sette opp en avtale. Meklingen er frivillig. Hvis foreldrene ikke blir enige, kan saken bringes inn for de alminnelige domstolene. Her legges det vekt på avtaleløsninger. Hvis begge foreldrene samtykker og barnets interesser tilsier det, kan tingsrätten henvise foreldrene til samarbeidssamtale eller oppnevne en mekler.

I Finland kan foreldrene be om mekling ved konflikter om barnets bosted eller samvær. Socialnämndene i kommunene har ansvar for å gi et tilbud om mekling. Meklingen kan dessuten gjennomføres av organisasjoner med tillatelse til å drive slik virksomhet. Avtalen mellom foreldrene skal være skriftlig og må godkjennes av socialnämnden. Foreldretvister kan bringes inn for de alminnelige domstolene. Tingsrätten kan også mekle i foreldretvister. Slik mekling er frivillig.

Danmark har innført endringer fra 1. april 2019. I forbindelse med søknad om skilsmisse der ektefellene har barn under 18 år, screenes sakene ved at foreldrene svarer på en rekke spørsmål som viser hvilke problemer og behov familien har. Screeningen skal sikre at den enkelte families behov møtes på best mulig måte.

Hvis foreldrene er enige om en avtale om bosted for barnet, kan de registrere avtalen på internett, og trenger ikke møte på Familieretshuset. Er foreldrene uenige, kan de gjennom mekling på Familieretshuset få hjelp til å komme fram til en avtale. Også ugifte foreldre som skiller lag, får tilbud om en samtale. Er foreldrene fortsatt uenige, går saken videre til Familieretten. Familieretten er nyopprettet og ligger i byrettene. I Familieretten skal en dommer treffe avgjørelse i komplekse saker hvor konflikten er stor, og hvor det er andre problemer (for eksempel vold eller misbruk). Familieretten vil også avgjøre saker som ikke har funnet sin løsning på Familieretshuset.

Sakene i Familieretshuset registreres som «grønne saker» (foreldrene er enige og registrerer avtalen på nettet), «gule saker» (foreldrene er ikke enige, og får tilbud om rådgivning og konflikthåndtering på Familieretshuset) og «røde saker» (komplekse saker på grunn av risikofaktorer som familien er påvirket av, for eksempel høyt konfliktnivå kombinert med vold, misbruk eller psykisk sykdom). Ved innføring av ordningen i 2019, ble det anslått at vel 60 prosent av sakene ville blir kategorisert som «grønne saker». Det forventes derfor at de fleste danske foreldre som skiller lag, ikke vil møte til rådgivning eller mekling ved separasjon/skilsmisse, men bare til et (obligatorisk) digitalt forløp. Foreldrene vil uansett innenfor en refleksjonsperiode på tre måneder ha adgang til barnesakkyndig rådgivning og mekling. I tillegg finnes det tilbud om en målrettet rådgivnings- og avklaringssamtale.

I alle de nordiske landene har barn en lovbasert rett til å bli hørt i saker som angår dem, men et fellestrekk er at høring av barn i de fleste tilfeller gjennomføres indirekte, via foreldrene. I Finland kan barnet delta i meklingen hvis foreldrene ønsker det og det anses å være til barnets beste. Etter endringene i Danmark fra 1. april 2019 er det lagt økt vekt på hensynet til barnet. Det er opprettet en egen børneenhed som skal ta hånd om barnet og sørge for at barnet alltid har en voksen å snakke med eller spørre til råds hvis barnet er lei seg eller har spørsmål. I børnesamtalen får barn mulighet til å snakke med en ansatt ved Familieretshuset og å gi uttrykk for sitt syn om blant annet bosted.

12.9 Utvalgets vurderinger

12.9.1 Foreldresamtale

Utvalget foreslår at foreldre som skiller lag, fortsatt skal møte til en obligatorisk time; den kalles foreldresamtale. Deretter kan foreldre som ønsker det velge å gå videre til mekling. Meklingen er da frivillig, men foreldre som ønsker å reise sak for retten, må møte til seks timer mekling, se kapittel 12.9.2.

Siden 1993 har meklingsordningen vært obligatorisk. Opprinnelig måtte foreldrene møte til tre timer; i dag er det en times obligatorisk mekling.

En innvending mot obligatorisk oppmøte for alle kan være at mange foreldre selv er godt i stand til å orientere seg om barns rettigheter etter et samlivsbrudd. En del foreldre har kommet fram til en avtale før de kommer til familievernet. Det kan synes unødvendig å bruke offentlige ressurser på at alle foreldre må møte opp til en samtaletime. I tillegg kommer tapt arbeidstid og reisekostnader for foreldrene.

Utvalget mener det har en verdi at alle foreldre som skiller lag, må møte til en time hos familievernet. Dette gjelder selv om foreldrene er enige om hvordan de skal samarbeide videre om barnet eller barna. Dette gir styrke til ordningens samfunnsmandat. Foreldrene skal fortsatt være foreldre sammen, og de kan ha nytte av informasjon om hva barneloven sier om hvilke rettigheter barn og foreldre har når foreldrene ikke lenger bor sammen.

Det har også en verdi at alle foreldre får snakke med en mekler/terapeut som kan gi dem råd og veiledning, for eksempel om forhold de bør være oppmerksomme på overfor barnet. De kan også få generell informasjon om hvordan foreldrenes samlivsbrudd kan påvirke barn, og råd om hvordan foreldre bør snakke med barnet om situasjonen. Pliktig oppmøte kan også fange opp personer som vil ha nytte av andre tilbud familievernet eller andre tjenester kan gi. I enkelte tilfeller vil mekleren også kunne fange opp at familien har tyngre utfordringer, og at det kan være nødvendig å melde fra til barnevernet.

Et viktig argument for at alle foreldre fortsatt bør møte hos familieverntjenesten, er at det gir en bedre mulighet til å fange opp barna. Utvalget mener det er nødvendig å videreføre et obligatorisk element for å sikre at flest mulig foreldre er i kontakt med familieverntjenesten, og dermed kan få informasjon om barns rett til deltakelse.

Utvalget mener imidlertid at navnet på den obligatoriske timen bør endres. Mekling kan skape forventninger om at formålet er å få foreldrene til å fortsette forholdet. Det er uheldig om en forelder som ønsker å fortsette, tror at foreldrene skal få hjelp til å holde sammen. Det er også uheldig om en forelder som har tatt en beslutning og ikke lenger ønsker å være i forholdet, kan kvie seg for å møte til mekling fordi vedkommende er redd for å bli overtalt til å bli i forholdet. Ordet mekling kan oppleves forvirrende og støtende for foreldrepar som samarbeider godt. Dessuten forutsetter mekling at en står overfor en konflikt.

Et bedre og mer treffende ord kan være foreldresamtale. Dette signaliserer at det er foreldreskapet som er tema for timen. Dette vil også være mer dekkende for tilbudet, da det er mange foreldre som ikke trenger mekling. Foreldresamtale brukes også i andre sammenhenger, for eksempel i barnehager og skoler. Utvalget mener likevel at dette ikke er til hinder for å bruke begrepet i familievernet. Utvalget har også vurdert navn som foreldrerådstime og foreldresamarbeidstime, men mener foreldresamtale er det enkleste og beste navnet for den obligatoriske timen.

Både barneloven og ekteskapsloven fastsetter at formålet med meklingen er at foreldrene skal komme fram til en avtale om foreldreansvaret, om hvor barnet skal bo fast, og om samvær. Utvalget mener at man i foreldresamtalen ikke bare bør ha fokus på selve avtalen, men like mye på at foreldrene skal samarbeide videre om barnet/barna. Utvalget foreslår endringer i lovteksten for å synliggjøre dette.

Dagens meklingsforskrift og rundskriv fastsetter at mekler skal gi foreldrene informasjon om aktuelle regler i barneloven og annet regelverk som gjelder barn og foreldre, blant annet barnets rett til å bli hørt. I dag brukes mye av første time til å gi foreldrene informasjon, slik at de skal ha det nødvendige grunnlaget for å komme fram til en avtale om barnet. Det innebærer blant annet at mekler må kunne gi foreldrene informasjon om de viktigste reglene i barneloven som gjelder barn og foreldre når foreldrene ikke bor sammen. Mekler skal også orientere partene om de viktigste økonomiske konsekvenser som avtalen vil medføre, for eksempel størrelsen på barnebidraget og rett til utvidet barnetrygd. Foreldrene kan også få generell informasjon om hvordan foreldrenes samlivsbrudd kan påvirke barn, og råd om hvordan foreldre bør snakke med barnet om situasjonen. Foreldre som ikke er enige, skal oppfordres til å mekle videre.

Utvalget foreslår ingen endring i rammene her. Det er viktig at alle foreldre får informasjon om regelverk på området, og råd om hvordan de kan håndtere situasjonen overfor barnet. Det betyr ikke at innholdet i foreldresamtalen skal være det samme for alle foreldrepar. Foreldre som møter til foreldresamtalen, vil ha svært ulikt utgangspunkt. Noen har innhentet mye informasjon på forhånd, andre vet lite. Noen foreldrepar er allerede enige om hvordan det videre foreldresamarbeidet skal være, mens andre par har hatt lite dialog om spørsmålet. Utover at foreldre skal få et godt grunnlag for å fortsette foreldresamarbeidet, ønsker utvalget ikke å gi klare føringer på det konkrete innholdet i foreldresamtalen. Terapeuten må utøve sitt faglige skjønn i møte med det enkelte foreldrepar for å finne ut hvordan de bør bruke foreldresamtalen. Det er viktig at mekler motiverer og oppfordrer foreldre til å mekle dersom de ikke er enige om det videre samarbeidet om barnet. Utvalget legger til grunn at innholdet i foreldresamtalen ikke vil skille seg særlig fra den første meklingstimen i dagens ordning.

Etter foreldresamtalen skal foreldrene få attest. Attesten kan brukes ved søknad om separasjon eller om utvidet barnetrygd. Attesten kan ikke brukes til å reise sak for retten. Hvis bare den ene forelderen møter, får bare denne attest. Etter barneloven § 51 er en meklingsattest gyldig i seks måneder. Utvalget foreslår tilsvarende gyldighet for foreldresamtaleattest, men anbefaler at det blir vurdert om attesten skal være gyldig noe lenger enn i dag. Dermed trenger ikke foreldre som nylig har gjennomført foreldresamtale, møte på nytt hvis de senere ønsker å reise sak for retten, se punkt 12.9.2.

I dag er det et digitalt startpunkt for prosessen, der partene får informasjon og svarer på spørsmål som skiller løpene. Dermed har familieverntjenesten på forhånd en indikasjon på hvordan konfliktnivået mellom foreldrene er, og sakene blir differensiert, se omtale i punkt 12.4. Utvalget mener forhåndsscreening før en foreldresamtale har liten funksjon, og mener at terapeutens skjønn og foreldrenes vurderinger i en foreldresamtale vil gi grunnlag for å avgjøre hva som bør skje videre etter foreldresamtalen, enten løpet avsluttes der eller paret går videre til mekling, foreldresamarbeidssamtaler, eller om andre tiltak er nødvendige eller hensiktsmessige. Utvalget har ikke tatt stilling til om dagens modell for differensiering bør videreføres i sin nåværende form, men mener foreldresamtalen og meklingstilbudet i størst mulig grad må være tilpasset den enkelte families behov.

Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig at barn inviteres med når foreldrene innkalles til foreldresamtalen. Dette er en time der foreldrene skal få informasjon og veiledning, blant annet om barns rett til å si sin mening. Foreldre bør både i forkant av samtalen og i selve samtalen få informasjon om at barnet inviteres til en egen time for å snakke med en fagperson i familievernet, og foreldrene bør oppfordres til at barnet skal benytte seg av tilbudet, jf. barnekonvensjonen. Muligheten barnet får til å snakke med en terapeut på familievernkontoret, for å stille spørsmål eller uttrykke sin mening, skal være en rett barnet har, og er ikke avhengig av samtykke fra foreldrene, se kapittel 18.5.3.

I dag fører mekler protokoll fra meklingen. Her noteres blant annet foreldrenes personalia, hvem som har begjært mekling, når begjæring om mekling er kommet inn, når møtet eller møtene er holdt, når meklingsattest er utstedt, og når saken er avsluttet. Utvalget mener at det bør føres tilsvarende protokoll for foreldresamtalen.

I foreldresamtalen vil foreldrene få informasjon og veiledning fra familievernet. I tillegg har foreldrene mulighet til å utveksle synspunkter om situasjonen og hvilke løsninger de ser for seg for barnet. Utvalget mener at innholdet i foreldresamtalen ikke vil være av en slik karakter at det er aktuelt å føre journal fra timen.

12.9.2 Mekling

En undersøkelse blant brukere av meklingsordningen98 viste at mekling var konfliktdempende for svært mange par. De fleste svarte at konflikten ble mindre på kort sikt, og litt under halvparten svarte at konflikten ble mindre på lang sikt.

Et viktig prinsipp i mekling er at partene selv har ansvar både for problemet og løsningen (se Boks 12.1). Løsninger som partene selv har skapt, antas både å være bedre tilpasset den enkelte families livssituasjon, og i større grad å ville etterleves enn pålagte ordninger. Utvalget anbefaler derfor at mekling skal være frivillig. En god meklingsprosess forutsetter motivasjon, og frivillighet er et bedre utgangspunkt for dette. Mange foreldre vil kunne motiveres for mekling dersom de erkjenner at det er bra for barnet om de klarer å bli enige, og at de kan få kvalifisert hjelp hos familievernet.

Et argument mot frivillighet kan være at familietjenesten da «slipper tak i» foreldre som kunne trengt bistand for å kunne samarbeide best mulig om foreldreskapet. Utvalget er kjent med at mange foreldre har en avtale som fungerer, selv om den ikke nødvendigvis har form av en skriftlig avtale. Foreldrene har også mulighet til å få bistand hos familietjenesten på et senere tidspunkt.

Utvalget har drøftet om mekleren skal kunne pålegge foreldrene mekling etter foreldresamtalen. Et slikt pålegg kunne baseres på meklerens skjønn, eventuelt fastlagte kriterier for i hvilke saker mekleren kan pålegge flere meklingstimer. En fordel med å gi adgang til å pålegge flere meklingstimer, er at mekleren kan bruke tiden på reell mekling framfor arbeid med å stimulere til fortsatt mekling. Ordningen kan også bidra til at meklingsressursene mer enn i dag kanaliseres til de sakene der det reelt sett er størst bruk for dem. På den annen side kan det spørres om tvang er et godt tiltak når muligheten for å komme fram til enighet antakelig er størst der partene er motiverte for mekling. Utvalget mener dessuten at det er viktig at familievernet fortsetter å være et frivillig tilbud.99

Det bør etter utvalgets syn være et krav om at foreldrene har møtt til et visst antall timer mekling for å få meklingsattest som kan brukes til å reise sak for retten. Utvalget mener at seks timer er en rimelig grense oppad for hvor mange timer foreldrene må mekle før de får attest, slik at de kan reise sak. Det vil være opp til meklerens skjønn å legge opp et hensiktsmessig løp for meklingsprosessen for det enkelte foreldrepar. Utvalget understreker at disse sakene må prioriteres i familieverntjenesten, slik at saken ikke trekker for langt ut i tid. Foreldre som tidligere har vært til den obligatoriske foreldresamtalen i forbindelse med samlivsbruddet, kan gå rett til mekling.

Enkelte saker er uegnet for mekling. Dette kan for eksempel gjelde der det er mistanke om vold eller store problemer som følge av rus eller psykiatri. Også i andre saker kan det være aktuelt å avslutte meklingen før det er gått seks timer, for eksempel hvis den ene av foreldrene ikke møter opp. Det må være opp til meklers skjønn å vurdere om saken er uegnet for mekling. Utvalget foreslår at departementet i forskrift kan gi regler om unntak fra mekling og om i hvilke tilfeller mekler kan skrive ut attest før det har gått seks timer.

I dag er det slik at hvis foreldrene ikke har kommet fram til avtale etter første meklingstime, skal mekler oppfordre dem til å ta imot tilbud om mekling i tre timer til. Etter dette kan mekler tilby ytterligere tre timer hvis mekler mener at foreldrene kan komme fram til en avtale. Til sammen kan altså hvert foreldrepar mekle i maksimalt syv timer.

Utvalget mener dagens rammer bør videreføres, slik at foreldresamtale og mekling til sammen kan vare i syv timer. Som i dag vil alle foreldre få pliktig oppmøte til en time. I tillegg vil en del foreldre også ta imot tilbud om mekling. Foreldre som skal reise sak for retten, må møte til mekling i seks timer. Utvalget anslår at kostnadene samlet sett vil øke. Hvor stor økningen vil bli, avhenger blant annet av hvor mange foreldrepar som ønsker å mekle, og av hvor mange barn som møter til barnesamtale.100

I dag er det tak på syv meklingstimer. Ønsker foreldrene å fortsette meklingen, må det registreres som en klinisk sak. Det innebærer blant annet at plikten til å føre journal inntrer. Utvalget mener at foreldre som er i et meklingsløp med mulighet for å bli enige, bør få fortsette meklingen utover seks timer. Dette vil ikke ha betydning for kostnadene til tjenesten samlet sett.

Som omtalt i punkt 12.9.1 fører mekler i dag protokoll fra meklingen. Utvalget legger til grunn at slik protokoll fortsatt skal føres.

I dag blir det ikke ført journal fra meklingen. Et argument for journalføring kan være at man senere, for eksempel i en innledende fase i en senere rettssak, har et utgangspunkt for forhandlinger. I enkelte tilfeller kan det dessuten være hensiktsmessig med nedtegninger hvis mekleren finner grunn til å melde fra til barnevernet. Utvalget mener imidlertid at disse hensynene ikke er tungtveiende nok, og at det ikke er ønskelig med journalføring i mekling. Å innføre journalføring og eventuelt andre myndighetsfunksjoner i meklingen, slik enkelte instanser har foreslått, vil etter utvalgets mening underminere det særegne ved mekling som metode (se boks 12.1). I meklingen skal foreldrene arbeide seg fram til en avtale om foreldresamarbeid, og skal man fremme samarbeid må en skape trygghet for at åpenhet og utforsking av muligheter både er ønskelig og tillatt, og ikke kan brukes mot en i ettertid. Hva foreldrene uttaler underveis i prosessen, er ikke vesentlig, det er utfallet av meklingen som er viktig. Tvert imot kan det være til hinder for en god prosess for å komme fram til en avtale dersom innholdet i meklingen skal journalføres. Enkelte foreldre kan komme til å opptre strategisk og taktisk. Andre kan med god grunn komme til å frykte at utsagn, skisser til løsning og så videre kan bli brukt mot dem i en eventuell senere rettssak.101 Det sentrale i mekling er å ansvarliggjøre partene til selv å komme fram til avtale eller løsning. At mekler fører journal, kan ødelegge for dette. Utvalget anbefaler derfor ikke at det skal føres journal fra meklingen. Av tilsvarende grunner vil utvalget heller ikke støtte innspill om at mekler skal kunne treffe midlertidig avgjørelse om hvor barnet skal bo og andre forhold. Det vil i så fall svekke meklingen som alternativ til domstolen.102

Når det gjelder samtaler med barn i meklingssaker vurderer utvalget at det er større behov for nedtegnelser. Utvalget mener det er viktig at barns uttalelser blir nedtegnet, slik at mekler kan bringe barnets syn inn i meklingen. Selv om mekler i mange tilfeller vil klare å videreformidle barnets synspunkter uten at disse er nedtegnet, er det en stor fordel med skriftlighet i form av et barnenotat som kan legges ved foreldrenes meklingssak. Notatet bør inneholde et referat av det barnet har sagt og som det ønsker å formidle til foreldrene. Ikke minst er det en fordel med et slikt notat om det kan bidra til at barnet kan slippe å høres gjentatte ganger. Utvalget ser at det i en del tilfeller er uunngåelig at barnet blir hørt flere ganger, for eksempel hvis saken går til retten. Da må barnet få anledning til å uttale seg på nytt fordi barnet kan ha endret syn eller forholdene har endret seg. Det vil likevel være en fordel at barns uttalelser til mekler foreligger skriftlig. Dermed har den som skal samtale med barnet, et utgangspunkt, og barnet trenger ikke fortelle alt på nytt hvis det ikke ønsker det.

12.9.3 Styrking av meklingsordningen for å løse egnede saker på lavest mulig nivå

12.9.3.1 Bakgrunn

Utvalget bes i mandatet vurdere hvordan meklingsordningen kan styrkes slik at flere saker som er egnet for det, kan løses på et tidlig stadium. Det er skadelig for barn å leve med høyt konfliktnivå over tid. Foreldrekonflikter bør løses så raskt som mulig, og det er et mål at flere foreldre blir enige under mekling i familievernet. Det kan spare mange barn og foreldre for unødig konflikt, frustrasjon og tids- og pengebruk i rettsapparatet.

For det offentlige vil det også være besparende om saker kan løses ved mekling i familieverntjenesten, framfor at rettssystemet blir belastet. I dag utgjør foreldretvister en relativt stor andel av de sivile tvistene i tingrettene (16 prosent av alle tvistesaker i 2015).103 Mekling er sentralt også ved domstolenes behandling av foreldretvister. Det følger av barneloven § 59 at dommeren på ethvert trinn av saken skal vurdere om det er mulig å oppnå forlik mellom partene, og legge forholdene til rette for det. Over halvparten av foreldretvistene behandlet i 2014 (54,5 prosent) resulterte i et rettsforlik eller et utenrettslig forlik. Bare 28 prosent av sakene resulterte i en dom.104

Utfordringer knyttet til høykonflikt og samlivsbrudd i saker der barn er involvert er også tatt opp i mandatene for Barnelovutvalget, Rettshjelpsutvalget og Særdomstolsutvalget. Utredningen fra Særdomstolsutvalget ble lagt fram 9. mars 2017, mens arbeidet i de to førstnevnte utvalgene er planlagt sluttført i løpet av 2020. Alle utvalgene bes i sitt mandat utrede hvordan familier etter samlivsbrudd kan løse konflikter på et tidlig stadium.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet arbeider med tiltak for å løse flere saker med høyt konfliktnivå ved familievernkontorene. Utviklingen av en mer differensiert meklingsordning er et slikt tiltak.105 Videre har direktoratet etablert et samarbeid med Domstoladministrasjonen for å utvikle tiltak på dette området, se kapittel 17.4.3.

Domstoladministrasjonen har vært særskilt opptatt av saker om barn de senere årene, og har utgitt en nasjonal veileder for behandling av foreldretvister.106 Når saker går til domstolene, er det et ønske å få til et best mulig samarbeid med retten, blant annet ved å se på muligheten for at flere saker kan tilbakeføres til familievernkontorene sammenlignet med i dag.

12.9.3.2 Tiltak for å løse flere saker på et tidlig stadium

Utvalget mener det er svært viktig at foreldrekonflikter løses så raskt som mulig, og helst i familievernet. Likevel er det ikke nødvendigvis slik at alle saker skal finne sin løsning hos familievernet. I meklingssaker hvor det er kjennskap til eller begrunnet mistanke om vold, rus, psykisk lidelse og lignende, skal det basert på meklers skjønn sendes bekymringsmelding til barnevernet. I særlig alvorlige saker kan det også være ønskelig at partene bringer saken inn for domstolen, slik at saken kan behandles bredt og grundig.

I de fleste meklingssaker bør behandling i domstolen unngås. Det problematiske når en sak bringes inn til rettslige former, er at det kan ta lang tid å komme fram til en løsning. Konflikten kan eskalere og belastningen øke både for barnet og foreldrene. Det er også økonomiske kostnader involvert både for foreldrene og for samfunnet.

Utvalget mener at når en stor andel foreldre som har bragt saken inn for retten, likevel blir enige, viser det et potensial for at flere foreldre enn i dag gjennom mekling kan få hjelp til å komme fram til en avtale.

Utvalget har mottatt noen innspill, herunder fra enkelte meklere og organisasjonen Mannsforum, om at familievernet bør gis myndighet til å gi avtaler tvangskraft. Utvalget har blant annet vurdert om mekler bør ha myndighet til å fatte (midlertidige) beslutninger når foreldrene ikke blir enige, og det er faglig gode begrunnelser for at saken bør løses uten domstolsbehandling. Utvalget forstår ønsket om å kunne løse slike vanskelige saker med tvangsmidler uten å måtte ta saken til retten. Utvalget mener imidlertid en slik økt myndighet til mekler ikke er forenlig med meklingsinstituttet; en mekler kan ikke samtidig være dommer. Å innføre myndighetsfunksjoner i meklingen vil etter utvalgets mening underminere det særegne ved mekling som metode (se boks 12.1). Utvalget vil også peke på at det er av stor verdi at familievernet i all hovedsak er et frivillig tilbud, og mener det er et mål å unngå rettsliggjøring av familievernet. Hvis mekler eventuelt får avgjørelsesmyndighet, er det en vesentlig og omfattende endring med hensyn til hvordan saker om hvor barnet skal bo og så videre, behandles. Slike spørsmål faller utenfor familievernutvalgets mandat å vurdere. Utvalget viser til at det er nedsatt et eget utvalg som skal gjennomgå barneloven.

Gjennom styrking av meklingsordningen i familievernet vil flere saker som er egnet for det, kunne løses i familievernet. Utvalget anbefaler at det bør være et krav om at foreldrene har møtt til et visst antall timer for å få meklingsattest som kan brukes til å reise sak for retten. Utvalget mener flere meklingstimer i familievernet er en nøkkel til at flere konflikter mellom foreldre løses ved familievernkontorene. Utvalget foreslår og tiltak for å styrke meklingsordningen i høykonfliktsaker. Blant annet kan det å styrke barneperspektivet i saker med særlig høy konflikt, kunne bidra til dette. Utvalget anbefaler også en vurdering av om det i større grad bør satses på utvikling og bruk av spesielt kompetente meklere/familievernkontorer i saker med særlig høyt konfliktnivå, etniske minoriteter og vold,107 jf. at Særdomstolsutvalget viser til at rettsmeklingsarbeidet krever en viss mengdetrening. I høykonfliktsaker uten annen alvorlig problematikk vil det være viktig at meklere benytter en tilnærming som er egnet til å hjelpe foreldre med fastlåste konflikter videre, og at det tas i bruk et bredt spekter av virkemidler for å hjelpe foreldrene til å komme fram til gode og sterke avtaler. Følgende fremgangsmåter kan i større grad benyttes eller vurderes:108

• La foreldrene prøve ut en avtale i en prøveperiode. En bør legge til rette for veiledning i prøvetiden, og sørge for oppfølgings- og evalueringssamtaler med familievernkontoret underveis i perioden. Utvalget understreker at dette bør være en anbefaling. En mekler kan ikke pålegge partene en avtale. Det vil stride mot meklerens rolle som nøytral tredjepart.

• Bruk av mekler med spesialkompetanse og to meklere når det er hensiktsmessig.

• Flere samtaler med barn, også i sakene der forholdet mellom foreldrene er betent.

• Det er viktig å forebygge at underliggende og uuttalte aspekter knyttet til økonomi, som husholdningsutgifter og barnebidrag, øker konfliktnivået. Å gyldiggjøre økonomi som tema kan være et viktig element i meklingsprosessen, og det kan bidra til at avtalene som inngås, blir sterkere. Selv om det ikke hører inn under meklernes oppgaver å gå inn i konkrete spørsmål knyttet til økonomi, bør mekleren likevel kunne gi veiledning i bruk av nettbaserte løsninger som bidragsveilederen, samt henvise til NAV for bistand.109

For å bidra til at konfliktsaker i forbindelse med samlivsbrudd i større grad løses ved familievernkontoret, foreslår utvalget altså at det innføres et krav om seks meklingstimer ved familievernkontoret før meklingsattest i saker etter barneloven § 56 utstedes. Unntak vil være alvorlige saker der det er mistanke om vold, overgrep eller annen omsorgssvikt mot barnet, saker hvor den ene av forelderen ikke møter til mekling, eller i andre saker der meklerens skjønn tilsier at partene står fastlåst, og at krav om ytterligere mekling ikke vil kunne bidra til at saken løses i familievernet.

For at dette skal kunne lykkes, kreves en ressurstilførsel til familievernet. Det er grunn til å anta at flere saker løst i familievernet vil gi besparelser hos domstolene.

12.9.3.3 Saker fra domstolen til videre mekling i familievernet

I saker hvor det er begjært mekling i forbindelse med en foreldretvist, varer halvparten av meklingene i en time, og det er i dag utfordrende for mekleren/familievernkontorene å få familiene til å nyttiggjøre seg det frivillige meklingstilbudet i den hensikt å komme fram til en avtale. I 2017 ble det avholdt 7 077 meklingssaker på saksanlegg etter barneloven i familievernet og hos eksterne meklere. I disse sakene velger noen foreldre å gå videre til retten. Det finnes ikke tall for hvor mange av disse sakene som går videre til retten.

Ifølge Domstoladministrasjonens årsrapport ble det i 2014–2018 årlig behandlet mellom 2 600 og 2 700 saker etter barneloven i tingrettene, med noen variasjoner fra år til år.110 Det framgår av Særdomstolsutvalgets utredning at domstolene i dag i liten grad benytter adgangen til å henvise til mekling ved familievernkontor etter barneloven § 61 første ledd nr. 2. Familievernstatistikken viser at bare 52 saker ble sendt tilbake til familievernkontoret for videre mekling i 2017.111 Særdomstolsutvalget mente at forutsetningen for at flere saker skal tilbakeføres til familievernet, er at familievernkontorene får tilstrekkelig kompetanse og bevissthet om barnets perspektiv. Særdomstolsutvalget pekte videre på at også domstolenes adgang til å henvise en sak til mekling etter barneloven § 61 første ledd nr. 2, og familievernkontorenes tilbud om hjelp til foreldresamarbeid og terapi som supplement til domstolsbehandling, antakelig kunne utnyttes bedre i en del saker.112

Dette utvalget mener at tiltak som kan bidra til gjensidig tillit og kunnskapsoverføring mellom domstolene og familievernet, er viktig for at flere av sakene skal tilbakeføres fra domstolene til videre mekling i familievernet. Se kapittel 11.3.6, 11.4.5.5 og 17.4.3 for nærmere omtale av oppgaver som utføres i samarbeid med eller etter pålegg fra domstolene. I dag kan domstolene, gitt at taushetsplikten oppheves, få noe informasjon om mekling i familievernet; hvor mange timer meklingen har pågått, om barna har vært hørt, om begge foreldrene møtte til mekling og om andre tilbud i familievernet har vært forsøkt benyttet. Slike saksopplysninger kan inngå i vurderingen om saken er egnet for videre mekling. Saken skal ikke sendes tilbake til mekling uten telefonisk forhåndsavklaring med det aktuelle familievernkontor. Det må også avklares at familievernkontorets taushetsplikt oppheves for dommeren og sakkyndig.113 En forutsetning for økt samhandling er økt kunnskap og mer kontakt. Dermed kan økt tillit og bedre samarbeid bygges.

12.9.4 Eksterne rådgivere/meklere

12.9.4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere om dagens system med bruk av eksterne meklere gir tilstrekkelig sikkerhet for kvaliteten i meklingen, og sikrer barns rett til å bli hørt.

Ved innføring av meklingsordningen ble behovet for eksterne meklere begrunnet med at det kunne være behov for andre meklere som et supplement til familievernet for å sikre god geografisk tilgjengelighet, rimelig ventetid og mulighet til å velge mekler ut fra livssyn, habilitet eller andre særlige grunner.

I tillegg til at ansatte ved familievernkontorer kan få godkjenning som meklere, kan også personer som tilhører enkelte andre yrkesgrupper, godkjennes.114 Det gjelder prest i offentlig kirkelig stilling eller prest eller forstander i registrert trossamfunn, og fagperson tilsatt i offentlig helse- og sosialinstans eller ved pedagogisk-psykologisk tjenestekontor. Ved behov kan det gis meklingsbevilling til privatpraktiserende psykolog, psykiater eller advokat. I dag er over halvparten av de eksterne meklerne selvstendige næringsdrivende, noe som kan tyde på at praksis avviker noe fra forskriften.

12.9.4.2 Kvalitet

I dag fastsetter lov, forskrift og rundskriv en rekke kompetansekrav til meklerne. Barne-, ungdoms- og familieetaten har ansvar for sertifisering, opplæring og videreutdanning av meklerne, se nærmere i punkt 12.5 over.

Utvalget har ikke indikasjoner på at kvaliteten blant meklere er dårlig. Utvalget mener det er viktig å beholde kompetansekravene som er satt. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å stille krav til at rådgivere/meklere må ha særskilte typer grunnutdanning. I dag kan alle ansatte i familieverntjenesten få meklingsbevilling, uavhengig av utdanning. Slik bør det etter utvalgets mening fortsatt være. Hvis ordningen med eksterne meklere skal beholdes, bør kompetansen framheves, og ikke særskilte utdanninger eller hvor mekler er ansatt.

Utvalget har ikke grunnlag for å si om kvaliteten generelt er bedre eller dårligere blant de eksterne meklerne enn blant meklere ansatt i familievernet. Det er imidlertid slik at eksterne meklerne ikke alltid har mulighet til å tilby det samme som ansatte ved familievernkontor. Dette gjelder blant annet mulighetene for å inkludere barn på en god måte. Vi vet at barn i dag høres sjeldnere hos de eksterne enn blant meklere i familieverntjenesten (henholdsvis 15 prosent og 26 prosent av barn over 7 år deltok i mekling i 2018). Det er særlig vanskelig for en enkeltstående mekler å tilby mekling som møter foreldre og barns behov i høykonfliktsaker, der familievernet ofte stiller med to meklere.

Meklingsforskriften har i dag en detaljert opplistning av hvilke utdanninger som kan gi grunnlag for meklingsbevilling, og hvor meklere må være ansatt. Utvalget antar at det i hovedsak fortsatt er de samme gruppene som vil være aktuelle for godkjenning, men mener at en slik opplisting og framheving av enkelte grupper ikke er nødvendig. Det avgjørende må være at den som skal få bevilling som rådgiver/mekler, må ha en utdanning og bakgrunn slik at vedkommende har god kompetanse og er godt orientert om relevante faglige og juridiske spørsmål, så som barne- og familiepsykologi, relevant forskning og meklingsmetodikk.

12.9.4.3 Geografisk tilgjengelighet

Et argument for ordningen med eksterne meklere har vært tilgjengelighet. Mer enn halvparten av dagens eksterne meklere har imidlertid tilholdssted i byer der det allerede finnes familievernkontor. I noen tilfeller kan det være at bruk av eksterne meklere gir kortere reisetid, men det kan synes som at dette hensynet ikke har vært hovedårsak til godkjenning av dagens eksterne meklere. Et avgjørende spørsmål er om familieverntjenesten med sine kontorer har en god nok tilgjengelighet uten å suppleres av eksterne meklere. En stor del av befolkningen har mindre enn to timer reisevei til familievernkontor, men ikke alle. For mange er to timer reisevei med bil forholdsvis mye, og reiseveien kan i praksis være mye mer enn to timer uten egen bil. For barn og ungdom som skal være med i meklingsprosessen, kan to timer reisevei eller mer være såpass mye at terskelen for deltakelse blir for høy.

Utvalget mener at god nok geografisk tilgjengelighet i utgangspunktet kan sikres gjennom flere familievernkontorer eller såkalte utekontorer. Enkelte steder kan tilgjengeligheten også sikres gjennom avtaler med eksterne meklere.

12.9.4.4 Ventetid/kapasitet

I det store og hele klarer de fleste familievernkontorene å tilby mekling innen dagens krav om maksimum tre uker ventetid.

Utvalget vil påpeke at dersom eksterne meklere ikke lenger skal tilby tjenester, må familieverntjenestens kapasitet økes noe, dersom kravet om maksimum tre uker ventetid skal kunne overholdes, og økt tid brukt på mekling ikke skal gå ut over tjenestens øvrige tilbud.

12.9.4.5 Valgmulighet

Utvalget har vurdert om det bør finnes et alternativ til familievernkontoret på grunnlag av livssyn. I utgangspunktet er meklingstjenesten i familievernet livssynsnøytral. Alle familievernkontorer, uansett eierskap, tilbyr i dag de samme tjenestene, og alle ansatte og tjenester er livssynsnøytrale.

Et spørsmål er imidlertid om personer som tilhører en viss religion, skal ha tilbud om en mekler som tilhører samme religion. Det er lite ved dagens sammensetning av det eksterne meklerkorpset som tilsier at dette er et hensyn som er særlig vektlagt ved godkjenningen av eksterne meklere.

Meklere godkjennes på bakgrunn av sin utdanning og kompetanse. Utvalget ser ingen grunn til at foreldre skal ha mulighet til å velge rådgiver/mekler basert på hvilken livssyn de har. I rådgivning og eventuell videre mekling er det avtale om barnet som er tema. Selv om en mekler med tilknytning til et trossamfunn kanskje har større forståelse for religiøse forhold, må også rådgivere uten særskilt religiøs kompetanse forventes å kunne samtale med foreldrene om hvordan familien fremover skal håndtere forhold knyttet til religion, på samme måte som mekler må kunne samtale om andre spørsmål foreldrene tar opp. Et eksempel kan være at hvis en av foreldrene tilhører en annen religion enn kristendommen og ønsker at barnet hvert år skal være hos vedkommende under en religiøs høytid, kan dette reguleres i samværsavtalen.115 Om foreldre ønsker veiledning og samtale av religiøs art, må de kontakte sitt trossamfunn.

Forskriften åpner i dag for at prest i offentlig kirkelig stilling og prest/forstander i registrert trossamfunn kan få meklingsbevilling. Utvalget understreker at det fortsatt vil være mulig for prester å få godkjenning som rådgiver/mekler, gitt at kravene til kompetanse er oppfylt. Bevillingen vil imidlertid ikke være knyttet til at vedkommende er prest i offentlig kirkelig stilling eller registrert trossamfunn.

12.9.4.6 Habilitet og andre særlige grunner

Legitime grunner til å videreføre mulighet for eksterne meklere kan også være knyttet til habilitet og andre særlige grunner. På et lite sted hvor «alle kjenner alle», kan foreldre ønske å gå til en ekstern mekler de ikke kjenner. Foreldre har i dag mulighet til å velge det kontoret de ønsker, det er «fritt familievernkontorvalg». Hvis ikke avstandene er for store, kan et annet familievernkontor være et alternativ i slike tilfeller.

12.9.4.7 Særlig om familier med behov for ytterligere bistand

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan man skal håndtere situasjoner der meklingssamtalene avdekker behov for ytterligere bistand til familiene.

Familieverntjenesten tilbyr i dag differensiert mekling og ulike meklingstilbud/-forløp basert på konfliktnivå. I saker med høyt konfliktnivå får partene to meklere som følger dem gjennom en prosess som er bygd opp med flere trinn og elementer, se punkt 12.4 over. Etter meklingen kan saken fortsette som en klinisk sak, eller foreldrene kan benytte seg av andre tilbud tjenesten har, for eksempel gruppetilbud. I tillegg må familieverntjenesten antas å ha god kjennskap til og kontakt med andre relevante tjenester.

Eksterne meklere kan vanskelig gi det samme meklingstilbudet som familieverntjenesten kan, i høykonfliktsaker der tjenesten oftest bruker to meklere, tilby minikurs og så videre. Dette er i seg selv et argument for å begrense bruken av eksterne meklere. Utvalget mener at dersom ordningen med eksterne meklere videreføres, bør ikke de eksterne ha alle typer meklingssaker. Høykonfliktsaker bør behandles i familieverntjenesten.

I tillegg er det slik at eksterne heller ikke kan gi det øvrige tilbudet familievernet har, men må henvise familien til et familievernkontor. Utvalget ser at det kan være utfordringer knyttet til håndtering av saker hos eksterne meklere som avdekker behov for ytterligere bistand til familien. Disse utfordringene vil bli mindre dersom flere meklinger skjer i familieverntjenesten.

12.9.4.8 Utvalgets konklusjon om eksterne meklere

Utvalget mener at selv om kvaliteten på den enkelte mekler kan være like god utenfor som i familievernet, sikres kvaliteten på meklingstilbudet best gjennom den opplæring og fagutvikling som foregår i tjenesten. Dessuten har familievernkontorene noen muligheter som enkeltstående eksterne meklere ikke har, for eksempel mulighet for å tilby to meklere i konfliktfylte saker. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være behov for å rekruttere rådgivere/meklere utenfor familieverntjenesten. Utvalget legger til grunn at dette først og fremst vil være aktuelt for å sikre en geografisk tilgjengelighet som det er lite hensiktsmessig at familieverntjenesten selv dekker, for eksempel der det ikke er aktuelt med utekontor. Dessuten kan det i enkelte tilfeller være behov for mekler som snakker samisk eller andre språk.

12.9.5 Ansvar for ordningen

I dag er det Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som har ansvaret for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat, og at det er dimensjonert slik at det dekker behovet. Det er også Bufetat som utsteder meklingsbevilling etter reglene i forskrift om mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Etaten står også for opplæring av meklerne.

Utvalget finner ikke grunn til å vurdere overføring av ansvaret til en annen etat.

12.9.6 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at gode grunner taler for at alle foreldre som skiller lag, må møte til en foreldresamtale hos familievernet. Det vil sikre at alle får god informasjon og et godt grunnlag for å fortsette foreldresamarbeidet etter samlivsbruddet. Foreldre som ikke er enige, bør få tilbud om mekling.

Det er et mål at foreldrene selv skal komme fram til en løsning, slik at de slipper å reise sak for retten. Utvalget anbefaler derfor at før foreldre kan reise sak om foreldreansvar, samvær eller bosted for retten, må de ha møtt til mekling i seks timer. Dette gjelder ikke i saker som mekler mener er uegnet for mekling.

Meklingsforskriften angir i dag hvilke utdanninger som kan gi grunnlag for meklingsbevilling, og hvor meklere må være ansatt. Utvalget antar at det i hovedsak fortsatt er de samme gruppene som vil være aktuelle for godkjenning, men mener at en slik opplisting og framheving av enkelte grupper ikke er nødvendig. Det avgjørende må være at den som skal få bevilling som rådgiver/mekler, må ha en utdanning og bakgrunn som gjør at vedkommende har god kompetanse og er godt orientert om relevante faglige og juridiske spørsmål, så som barne- og familiepsykologi, relevant forskning og meklingsmetodikk.

Utvalget mener at det i enkelte tilfeller kan være behov for å rekruttere rådgivere/meklere utenfor familieverntjenesten. Utvalget legger til grunn at dette først og fremst vil være aktuelt for å sikre en geografisk tilgjengelighet som det er lite hensiktsmessig at familieverntjenesten selv dekker.

Utvalget har følgende forslag:

• Alle foreldre som skiller lag, må møte til foreldresamtale i familievernet.

• Foreldrene får tilbud om oppfølging gjennom mekling.

• Foreldre som ønsker å gå til retten i foreldretvistsak, må møte til seks timer mekling. Det gjøres unntak for saker som mekler vurderer som uegnet for mekling.

• Bruk av eksterne meklere begrenses til de tilfeller hvor eksterne meklere er nødvendig av hensyn til geografisk tilgjengelighet.

• Barn gis en rett til å møte terapeut og/eller mekler uavhengig av foreldrenes samtykke.

Utvalget mener dette er endringer som vil sikre fortsatt høy kvalitet i meklingsarbeidet, og bidra til at tilbudet til familier ved samlivsbrudd blir bedre tilpasset den enkelte families utfordringer.

13 En familieverntjeneste med et likeverdig tilbud

13.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å komme med anbefalinger for hvordan familieverntjenesten kan gi et mest mulig likeverdig tilbud. I dette kapitlet beskrives hva det innebærer at et tilbud er likeverdig, hvordan et likeverdig tilbud kan utformes og i hvor stor grad familieverntjenestens tilbud er likeverdig i dag. Utvalget ser på om tilbudet i familievernet er likeverdig for ulike grupper i befolkningen og om kvaliteten på tilbudet og tilgjengeligheten er god. På de områder hvor tjenesten i enda større grad enn i dag kan bli en likeverdig tjeneste, foreslår utvalget tiltak.

13.2 En likeverdig tjeneste – hva er det og hvordan oppnå det?

Utvalget legger til grunn en definisjon av likeverdig tjeneste som tilsier at tjenestene er av god kvalitet, at tjenesten skal være geografisk tilgjengelig i hele landet, at det er god kapasitet, samt at tilbudet er kjent, oppleves relevant og er like godt tilrettelagt for ulike grupper.

Vurderinger rundt dagens tilgjengelighet og kapasitet følger i neste kapittel. Spørsmålene som drøftes i dette kapitlet, er om tilbudet er godt tilrettelagt for den enkelte og for ulike grupper.

13.2.1 Likeverdighet

Begrepet likeverdige tjenester har de senere årene blitt en rettesnor for offentlige tjenester.116 Ifølge Inkluderingsutvalgets utredning, NOU 2011: 14, innebærer likeverdige tjenester lik tilgjengelighet og like bra kvalitet for alle:

Det skal være et likeverdig offentlig tjenestetilbud til alle innbyggerne i landet. Det betyr at alle skal ha lik tilgang til gode offentlige tjenester og institusjoner, kvaliteten på tjenestene skal være like bra for alle og sluttresultatet skal være like godt for alle.

I NOU 2012: 15 Politikk for likestilling er det innbakt i målsettingen om likeverdige tjenester at det må tas hensyn til at borgere har ulike ståsted, ønsker og behov, og at tjenestene må legges til rette for å kompensere for slike forskjeller. Et likeverdig offentlig tjenestetilbud innebærer at det offentlige tjenesteapparatet skal gi et reelt likeverdig tilbud til alle, uavhengig av hvilken bakgrunn de har. Dette betyr:

• For det første skal tjenestene være like gode for alle brukere. Like god kvalitet på en tjeneste krever at den ansatte ser og forstår hver enkelt brukers individuelle behov i forhold til tjenesten som ytes.

• For det andre skal det være like god tilgang til tjenestene for alle brukere. Dette innebærer at brukeren kjenner til hva tjenesten går ut på, og hva den har å tilby, hvor tjenesten er å finne, hvordan den skal brukes og hva som kreves for å kunne benytte den.

• For det tredje betyr likeverdige tjenester at det skal være resultatlikhet for alle brukere. Likebehandling er ikke det samme som likeverdig behandling, da likebehandling av ulike mennesker sjelden gir likt resultat.

Likeverdsbegrepet knytter an til hele velferdsstatens tjenesteproduksjon – på alle nivå og i samtlige sektorer og omfatter både tjenestens innhold, kvalitet og tilgjengelighet. I en rapport om familieverntjenesten i vestlandsregionen understrekes det at likeverd må forstås bredt:

På den ene siden kan man tenke seg at likeverd handler om at alle deler av befolkningen skal ha lik tilgang til familievernet, på den annen side kan likeverd dreie seg om likebehandling i selve møtet med tjenesten; likeverd kan knyttes til familievernets anvendelse av kompetanse, eller til tersklene som befolkningen opplever i forhold til å kontakte familievernet. Likeverd handler dermed både om praktiske og funksjonelle aspekter, om kvalitative og faglige aspekter, og om sosiale og samfunnsmessige hensyn.117

Å tilrettelegge for et likeverdig tjenestetilbud forutsetter en bevissthet om forhold som kan skape ulikhet. Dette kan være alt fra ulike geografiske forhold til kjennetegn ved de som yter, og de som mottar tjenestene. For innbyggerne i Finnmark vil for eksempel store geografiske avstander gjøre tilgjengeligheten til familieverntjenesten dårligere enn for dem som bor i befolkningstette områder. For å oppnå målsettingen om lik tilgjengelighet, vil det være behov for særskilt tilrettelegging som kan kompensere for de store avstandene. Det kan for eksempel bety at familieverntjenesten etablerer utekontorer, at en tjeneste har egne dager der de gir tilbud lokalt, eller det kan bety at samtaler foretas via Skype, eller andre ordninger som bidrar til å øke tilgjengeligheten. I disse områdene vil også kjennskap til samisk kultur, levesett og familietradisjoner ha betydning for kvaliteten på tjenestene. Kultursensitivitet er her et sentralt begrep.

13.2.2 Kultursensitiv praksis

Alle mellommenneskelige møter innebærer et møte mellom ulike kulturelle forståelser, verdier og preferanser. Dette gjelder også møter mellom terapeuter og brukere. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet beskriver på sin hjemmeside kultursensitiv praksis på følgende måte:

Kultursensitiv praksis innebærer å forsøke å forstå klientene ut fra deres egne premisser, uten å bruke sin egen virkelighetsoppfatning som målestokk. Da er det nødvendig å være bevisst på hvordan man selv forstår virkeligheten, hvilke verdier man bygge[r] sin praksis på og hva slags kommunikasjonsstil man foretrekker. Terapeutene må være bevisst på at minoriteter kan ha en svært annerledes virkelighetsforståelse, og ha helt andre preferanser enn dem selv. Dette kan gjelde både religiøse, etniske og andre minoriteter.118

I forlengelsen av dette understrekes det at kunnskapen man har om kulturelle uttrykksformer og verdier, alltid må ses på som en hypotese, og ikke en sannhet om familien. Terapeutene må ha kompetanse til å anvende denne forståelsen fra hypoteser på gruppenivå og inn i de konkrete møtene med enkeltmennesker.

Ansatte med minoritetsspråklig bakgrunn vil her kunne spille en nøkkelrolle, samtidig som det er viktig å legge til rette for bruk av kvalifiserte tolker. Mange familievernkontorer har gode system både for å bestille tolk og gjennomføre samtaler ved hjelp av tolk. Bruk av telefontolk eller tolking via Skype har blitt mer og mer vanlig, noe som bidrar til å fjerne geografiske barrierer, og også gjør det lettere å få tak i kvalifiserte tolker. Dette bidrar til å gi mer likeverdige tjenester. Samtidig er det fortsatt en utfordring at tolkede samtaler tar mer tid og ofte vil kreve mer forberedelser enn andre samtaler. Det er derfor viktig å sette av mer tid til slike samtaler, eventuelt også bidra med annen tilrettelegging slik at tjenesten blir mest mulig likeverdig.

Mangfoldet i befolkningen stiller krav til både familieverntjenesten og tjenesteapparatet for øvrig. Familievernkontorene i hele landet understreker behovet for å videreutvikle sin flerkulturelle kompetanse. Det trengs mer kunnskap og en økt bevissthet om de særskilte behovene ulike grupper har i møte med familieverntjenesten. Målet for de tjenestene som skal formildes, vil være det samme, men veien fram må tilpasses den enkelte families behov og forutsetninger. Det er her viktig å understreke at mangfoldet ikke bare handler om språklige, kulturelle og religiøse forskjeller, men at det også er andre forskjellsmarkører. Familieverntjenesten skal gi et likeverdig tilbud til barn og voksne som lever innenfor ulike familiestrukturer, de må forholde seg til familier med ulik sosioøkonomisk bakgrunn, familier der ulike familiemedlemmer har funksjonshemminger eller kronisk sykdom og så videre. Forskningen peker på at slike forskjeller kan skape samhandlingsutfordringer.119 Utfordringene kan skyldes ulikheter i levekår, språkproblemer eller kulturforskjeller, eller det kan være utfordringer på et systemnivå. Samhandlingsproblemer kan også skyldes tjenesteapparatets forestillinger om minoritetsbefolkningens eller andre gruppers annerledeshet – en annerledeshet som kanskje ikke er der.

Mangel på kunnskap kan føre til forenklede forestillinger. Forenklingen kan enten gå ut på at man ikke ser de spesielle utfordringene, eller motsatt – at man bare ser det som er forskjellig. Forenklingene kan dessuten føre til at minoriteter framstilles som en homogen gruppe, hvor man ikke tar hensyn til bakgrunn, botid i Norge og lignende. Litt forenklet handler dette om at det både kan bli for mye og for lite kulturfokus. I stedet for å tenke at enkeltindivider og familier representerer bestemte grupper, må de møtes som individer. Likeverdig tjenesteyting innebærer å møte hver enkelt familie og hvert enkelt familiemedlem ut fra en slik forståelse. Et individtilpasset tilbud må ha en faglig basis, men lar seg vanskelig praktisere ved hjelp av standardiserte metoder og manualer. Likeverdig tjenesteyting innebærer en faglig praksis som hviler på et faglig og verdimessig grunnlag. Det handler derfor mer om et perspektiv enn om et sett med kjøreregler.

13.2.3 Likeverdige tjenester = tilpasset tjenestetilbud

Likestillings- og diskrimineringsombudet understreker at likeverdige tjenester forutsetter aktiv tilrettelegging og hensyn til at folk har ulike behov:

Likeverdige tjenester tar hensyn til at folk er forskjellig. Likeverdige tjenester handler ikke om å behandle alle likt, men om å ta hensyn til at folk er ulike, tilpasse tilbudet etter folks behov.

Det er lovpålagt å gi likeverdige tjenester (…) Likeverdige tjenester til alle betyr ikke like tjenester til alle. Det betyr tilrettelagte tjenester for den enkelte og for ulike grupper.

Likestillings- og diskrimineringsombudet peker på at kravet om likeverdige tjenester er forankret i norsk lovverk: menneskerettighetstraktater (vedtatt av Stortinget som norsk rett i menneskerettighetsloven), likestilling- og diskrimineringsloven,120 forvaltningsloven, annen særlovgivning, politiske styringsdokumenter og aktivitetsplikten for offentlige myndigheter. Likestilling- og diskrimineringsloven forbyr både direkte og indirekte diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion og funksjonsevne i tjenesteyting. Direkte diskriminering oppstår når noen som følge av et eller flere av kjennetegnene ovenfor, stilles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, uten saklig grunn. Det kan beskrives som ulik behandling av like tilfeller. Indirekte diskriminering oppstår når tilsynelatende nøytrale regelverk i praksis medfører at enkelte grupper stilles dårligere enn andre. Det kan beskrives som lik behandling av ulike tilfeller.121

Likestillingsutvalget peker på at likeverdige tjenester langt på vei kan utledes av den såkalte aktivitetsplikten, altså den gjeldende plikt for offentlige myndigheter til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling.122 Aktivitetsplikten er blant annet knyttet til å fremme likestilling uavhengig av kjønn, alder, etnisitet, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, livssyn, religion og funksjonsnedsettelse, og å hindre diskriminering på disse grunnlagene. Offentlige myndigheter har ifølge aktivitetsplikten ansvar for å hindre både direkte og indirekte diskriminering. Det følger både av forbudet mot indirekte diskriminering og av likebehandlingsprinsippet for offentlig forvaltning en plikt til å sørge for at det ytes likeverdige tjenester.123

Inkluderingsutvalget legger stor vekt på likeverdige offentlige tjenester i NOU 2011: 14.124 Offentlige tjenester skal dekke alle innbyggeres behov og være tilpasset en mangfoldig befolkning. Utvalget konstaterer at kompetansen hos ansatte og ledere må styrkes for å kunne imøtekomme en mangfoldig brukergruppe på en god måte. Videre må offentlige instanser vite om informasjonen om tjenestene når ut til alle deler av befolkningen, og vurdere om den gis på en hensiktsmessig måte. Det må vurderes hvilken effekt tiltakene har. Dersom formålet med tjenesten ikke oppnås, må innholdet i tjenesten endres. Det er viktig å skape tillit.

Likeverdige offentlige tjenester vil kunne bidra til at rettssikkerheten for innvandrerbefolkningen blir bedre ivaretatt enn i dag.125

Noen aktuelle tiltak som nevnes av Inkluderingsutvalget, er:

• Tilpasset informasjon om tjenestene til ulike brukergrupper eller målgrupper. Informasjon må gjøres tilgjengelig på flere språk og spres bredt.

• Fleksibilitet, samarbeid og samordning i tjenesteapparatet.

• Styrking av ansattes flerkulturelle kompetanse.

• Sikre god kommunikasjon og bruke kvalifisert tolk ved behov.

• Styrking av tolkeutdanningen.

• Ansette koordinatorer som kan bidra til å samordne tiltak og vise vei i det offentlige tjenesteapparatet.

• Brukerundersøkelser som tilpasses ulike målgrupper og omfatter alle brukergrupper, og god og effektiv oppfølging av undersøkelsene.

• Økt kunnskap om innvandreres tilgang til og bruk av offentlige tjenester.

13.3 Kvalitet og likeverdighet i familievern et

Etter denne gjennomgangen av hva et likeverdig tilbud innebærer og hvordan et likeverdig tilbud bør utformes, vil utvalget se på dagens tjeneste og vurdere om dagens tilbud er likeverdig, og hvordan tjenesten i enda større grad enn i dag kan gi et likeverdig tilbud.

En likeverdig tjeneste har tjenester av god kvalitet for alle. Blant familievernets brukere og ansatte oppleves kvaliteten i tjenesten generelt sett som høy.

13.3.1 Brukere og ansatte opplever høy kvalitet

Resultatene fra Sentios brukerundersøkelse126 viste høy tilfredshet med familievernkontoret. Ni av ti var svært eller ganske godt fornøyd med tjenesten, og like mange ville anbefale andre å benytte tjenester ved familievernkontoret. Brukerne ga gjennomgående positive vurderinger av hjelpen de hadde fått ved familievernkontoret. Det var en tendens til at de med høyere utdanning var mer fornøyd med hjelpen de hadde fått. Også personer med innvandrerbakgrunn hadde høyere grad av tilfredshet. Ni av ti opplevde i stor grad at rådene og veiledningen var tilpasset deres og familiens behov. Omtrent syv av ti mente at samtalen(e) i stor grad hadde hjulpet dem til å forstå partner / tidligere partner og barnets/barnas behov bedre. I overkant av seks av ti svarte at samtalen(e) i stor grad hadde bidratt til at familien hadde fått det bedre. Det var få som ga direkte negative vurderinger av hjelpen de hadde mottatt. Omtrent en av ti mente at samtalene i liten grad hadde bidratt til at familien hadde fått det bedre. Vurderingen av hjelpen de hadde fått, hang i stor grad sammen med hvilket tilbud de hadde benyttet. De som hadde vært til parterapi, oppga at de hadde fått hjelp til å forstå sin partner bedre, mens de som hadde benyttet familieterapi, opplevde at dette hadde bidratt til at de forsto barnets/barnas behov bedre. Brukerne som hadde vært til mekling, ga gjennomgående lavere skår – her var det bare seks av ti av de som oppsøkte familievernkontoret, som opplevde at hjelpen de fikk, dempet konflikten; de øvrige svarte «vet ikke» (25 prosent), at konflikten økte (3 prosent), eller at hjelpen var uten betydning for konflikten (11 prosent).

Også vurderinger av terapeuten/mekleren var svært positive. Over 90 prosent opplevde i ganske eller svært stor grad at terapeuten/mekleren var imøtekommende, nøytral og upartisk, samt at han/hun tok spørsmål og bekymringer på alvor, og la til rette for at man skulle kunne ta opp vanskelige tema. Brukerne hadde også gjennomgående høy tillit til terapeuten/mekleren. I de positive tilbakemeldingene til samtalen ble det vist til dyktige terapeuter/meklere, mens negative tilbakemeldinger var at mekleren var partisk og oftest i favør av mor, og at mekleren ble for utydelig, eller lot en part i et par overkjøre den andre.

Både barn og voksne ga uttrykk for at de opplevde god kvalitet på familievernets tjenester i brukerundersøkelsen. Ni av ti barn opplevde samtalen de hadde hatt, som positiv, og nesten 80 prosent av barna ga opplevelsen et stort smilefjes. Ni av ti barn ga et lite eller stort smilefjes til «hvordan det var å snakke med den som jobber her», og like mange syntes de fikk god hjelp eller råd av terapeuten. Barna opplevde i stor grad at den de snakket med, lyttet til det de hadde å si, og at det ble snakket nok om det som var viktig for dem. Henholdsvis 96 og 89 prosent av barna svarte «ja» på disse spørsmålene. 81 prosent trodde at den som jobbet der, forsto hvordan de hadde det, og 80 prosent svarte at de ville komme igjen en annen gang dersom de trengte det. 74 prosent av barna trodde at samtalen ville hjelpe dem og familien, mens 22 prosent var usikre på dette. 71 prosent sa at det var viktig for dem å være med på familievernkontoret. Når det gjelder informasjon på forhånd om hva som skulle skje på familievernkontoret, opplevde 66 prosent at de fikk nok informasjon, men det var også en del (17 prosent) som ikke opplevde dette. Resultatene viste at flere jenter enn gutter ville si til andre barn/ungdom at det er fint å delta i samtaler på familievernkontoret (74 mot 64 prosent). Gjennomgående opplevede brukerne, både barn og voksne, kvaliteten i tjenesten som høy.

I NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse av ansattes vurderinger av kvaliteten i familievernet, framkommer det at de ansatte vurderer kvaliteten i tjenestene ved sitt familievernkontor som god.127 Det påpekes imidlertid at hvis det satses mer på familievernet, og det medfører økt arbeidsmengde og flere arbeidsoppgaver i familieverntjenesten, må det følge med ressurser som står i forhold til den økte arbeidsbelastningen. Dette er viktig for at kvaliteten i tjenestene skal kunne opprettholdes som før. Det understrekes at det først og fremst må være kapasitet nok til at familievernet kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver på en best mulig måte, og at tilleggsoppgaver og andre pålagte krav og forventninger til tjenesten så må vurderes ut fra kapasitet og ressurser.128

I tillegg til disse generelle vurderingene av kvaliteten på dagens tilbud fra brukere og ansatte, vil utvalget se på hvordan familievernet oppleves og brukes av enkelte grupper.

Familieverntjenesten er et gratis lavterskeltilbud uten krav til henvisning, der brukeren selv kan ta direkte kontakt med tjenesten. Brukerne av tjenesten blir dermed de som kjenner til tjenesten, og selv tar kontakt for klinisk tilbud eller for mekling.129

Det finnes noe informasjon om hvem det er som bruker familieverntjenesten i dag. Det føres ikke statistikk over kulturell bakgrunn eller inntektsnivå, men det finnes noe informasjon om brukerne. Det gjelder alder, kjønn, om primærbrukeren er barn eller voksen, og om det er par eller enkeltpersoner som er bruker, samt arbeidstilknytning.

13.3.2 Alder og kjønn

Av de som benyttet det kliniske tilbudet i 2017, registrert etter primærklientens130 alder, var 90 prosent i aldersgruppen 25–54 år. Statistikken viser at barn, unge og eldre bruker familievernet i mindre grad enn andre. Utvalget vil se særskilt på gruppen barn og unge som målgruppe, og hvordan tjenesten i enda større grad enn i dag kan tilby tjenester til barn og unge, se kapittel 18 Barn og unge i familievernet.

Tabellen nedenfor viser antall kliniske saker i 2017 etter alder og kjønn.131 Kvinner oppsøker tjenesten i større grad enn menn. Det gjelder særlig de kliniske tjenestene, men også i meklingssakene er det oftere kvinner enn menn som bestiller time. Denne forskjellen kan ha mange mulige forklaringer, både trekk hos brukerne, og trekk ved tjenestene. Det kan være mulige forklaringer knyttet til kjønnsforskjeller, og det kan ha med samfunnsmessige forhold å gjøre. Uansett mener utvalget det er viktig at de enkelte terapeuter og meklere i stedet for å tenke at enkeltindivider representerer et kjønn, møter den enkelte som individer. Likeverdig tjenesteyting innebærer å møte hver enkelt familie og hvert enkelt familiemedlem ut fra en slik forståelse.

Den klare empiriske forskjellen i antall brukere, kombinert med det faktum at det er flere kvinner enn menn blant de ansatte i familievernet,132 gir imidlertid grunn til å spørre seg om familievernet oppleves som mindre relevant for menn enn for kvinner. Ifølge organisasjonen Mannsforum viser en spørreundersøkelse de har utført blant sine medlemmer, at mange menn opplever en sterk kvinnekultur på familievernkontorene og i behandlingen.133 Det er lite forskning på kjønnsfaktoren i familievernet, men det er noe forskning fra Norge og internasjonalt om betydning av kjønn i mekling. Det er påvist få signifikante forskjeller knyttet til kjønn, men der de finnes, synes kvinner å vurdere både mekler og meklingen mer positivt enn menn gjør. Dette kan antyde at mekleren og meklingen har en tendens til å forstå, støtte og favorisere kvinner, og at mennene føler seg mindre vel i situasjonen fordi de oppfatter familievernet som en tradisjonell kvinnearena. Mødre og fedre møter ofte til mekling med ulike interesser, samtidig som resultatet av meklingen ofte er svært ulikt for mor og for far, ved at mor oftere får daglig omsorg, mens far får samværsrett, enn motsatt. Det kan derfor også tenkes at menns kritiske vurdering av meklingen har sammenheng med en eventuell opplevelse av tap.134

Fedre tilbringer stadig mer tid med sine barn. I løpet av de to siste tiårene har foreldre som bor hver for seg, i økende grad delt bosted for sine barn. Andelen med en ordning der barnet bor fast hos mor, har gått ned, mens andelen der barnet bor fast hos far, har holdt seg stabilt lav. Far tar også større del i omsorgen etter samlivsbrudd, og «lik deling» etter brudd betraktes som mer selvsagt enn tidligere.135 Fedre, og særlig småbarnsfedre, har endret sitt tidsmønster slik at de bruker færre timer til yrkesarbeid nå enn ved årtusenskiftet, og vier langt mer tid til omsorg for barn og oppgaver hjemme.136

Denne utviklingen kan gjøre at familievernet gradvis vil oppleves som mer relevant for menn, eller at familievernet i større grad ser behovet for å legge tilbudet enda bedre til rette for menn. Rekruttering av flere mannlige ansatte kan muligens gjøre at flere menn opplever tjenesten som relevant for seg, men dette er på ingen måte sikkert. Mange menn kan også foretrekke å snakke med kvinnelige ansatte framfor mannlige. Det er uansett et empirisk faktum at færre menn enn kvinner henvender seg til tjenesten, og det er en utfordring som tjenesten bør være klar over.137

13.3.3 Sivilstatus og yrkesbakgrunn

Det er i stor grad par som oppsøker familieverntjenesten for å styrke parforholdet eller foreldreskapet. Av de som oppsøker familievernets kliniske tilbud, er andelen som ikke lever i samliv, den største gruppen (37 prosent), etterfulgt av gifte (34 prosent) og samboende (29 prosent), jf. tabell 13.2. Tabellen gir også en oversikt over antall saker i familievernet etter arbeidstilknytning i 2017. Andelen enslige som arbeider heltid er mindre enn for gifte, samboere og særlig blant menn. En relativt større andel enslige mottar stønad fra NAV eller er under utdanning. Siden 2000-tallet har det vært en økning i antallet store barn som bor med enslig mor eller enslig far. Av barn som bor med enslig forsørger, er det mest vanlig at store barn (6–17 år) bor hos en enslig forelder. Utvalget vil peke på at både enslige foreldre og barn og unge er grupper av enkeltpersoner som bruker familievernet, og som familievernet bør legge godt til rette for at møtes på en god måte.

13.3.4 Familier med LHBTIQ-personer

Familieverntjenesten skal gi et likeverdig tilbud til barn og voksne som lever innenfor ulike familiestrukturer, herunder LHBTIQ-personer.138 I de senere årene har det blitt stadig vanligere at likekjønnede par, og spesielt lesbiske par, har barn, og det har vært en økning i antallet barn som lever med to likekjønnede gifte foreldre.

Uni Rokkansenteret utarbeidet i 2010, på oppdrag fra Bufdir, en kartlegging av familievernets og barnevernets tjenestetilbud til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner.139 Kartleggingen ga innsikt i tilbudet til LHBT-personer innenfor familievernet og barnevernet. I tillegg gikk senteret gjennom tjenestetilbudets organisering og innhold, med tanke på i hvilken grad de ansatte i familie- og barnevernet opplevde å imøtekomme LHBT-personers ulike utfordringer og behov. Kartleggingen av tjenestetilbudet til LHBT-personer i Bufetat synliggjorde flere sentrale aspekter: For det første er familie- og barnevernets tjenester i hovedsak universelt innrettet, i den forstand at tjenestene er definert slik at de skal kunne tilpasses et variert sett av brukere og klienter, uavhengig av karakteristika ved den enkelte klient – for eksempel om klienten er lesbisk, homofil, bifil eller transperson. For det andre er Bufetat gjenstand for politisk styring og normative signaler som antyder at man overfor enkelte grupper av klienter – som LHBT-personer – skal treffe tiltak som sikrer at tjenestetilbudet blir mest mulig likeverdig. For det tredje vil spesialisering eller tilpasning av tjenestetilbudet til spesielle grupper bryte med en universell tilnærming til tjenesteproduksjonen slik denne er etablert gjennom det formelle lovgrunnlaget for Bufetats tjenester. Det betyr at det for det fjerde i hovedsak er opp til den enkelte ansatte å tilpasse vedtak, tiltak eller terapeutisk tilnærming til det behovet som klienten har, enten det er en LHBT-person eller ikke. Videre kan det for det femte tenkes et skille mellom Bufetats ulike tjenestetyper, i hovedsak mellom barnevernet og familievernet – men også mellom tjenestetyper innenfor disse. Kartleggingen inneholdt en rekke forslag til ulike tiltak som Bufetat kunne gjennomføre for å styrke tjenestetilbudet til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner.

Kartleggingen i 2010 viste at tilbudet som ytes til LHBT-personer i begrenset grad er formelt dokumenterbart. Det er derfor vanskelig å finne holdepunkter for om Bufetats mer standardiserte tjenester er spesielt tilpasset til LHBT-personer. Det betyr ikke at man i barnevernet og familievernet er uoppmerksomme på LHBT-problematikk: Kompetansehevende tiltak er gjennomført i familievernet, og mange av de ansatte har reflekterte holdninger til LHBT-tematikk, selv om de har begrenset erfaring med slike saker. Samtidig viste undersøkelsen at de ansatte i barnevernet og familievernet var noe delt i synet på om det er behov for mer kompetanse på dette området: Mange påpekte at de har et generelt behov for kompetanse på området, men vel så mange mente at den faglige kompetansen de allerede har, lett lar seg tilpasse situasjoner der LHBT-personer er en del av bildet. Mange pekte også på at de bare sjelden eller unntaksvis møter slik problematikk – dette gjelder både barnevernet og familievernet.140

Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH) mente det kan være grunn til å anta at mange LHBT-personer vegrer seg for å ta kontakt med det offentlige, i frykt for å bli møtt med fordommer og uvitenhet.141 Poenget er ikke nødvendigvis at den enkelte har hatt negative erfaringer med offentlige instanser, men heller at den det gjelder, kan ha en mer eller mindre velbegrunnet bekymring for å møte fordommer – på basis av andres negative opplevelser, rykter eller egen erfaring.

Utvalget mener det er viktig at voksne, barn og unge i alle familier opplever at familievernet er relevant for dem. Igjen handler det om å møte hver enkelt familie og bruker som individer i stedet for å tenke at enkeltindivider eller familier representerer en gruppe. Likeverdig tjenesteyting innebærer å møte hver enkelt familie og hvert enkelt familiemedlem ut fra en slik forståelse. Det er opp til den enkelte ansatte å tilpasse den terapeutiske tilnærmingen til den enkelte bruker. Utvalget er opptatt av at familievernet fortsetter å styrke kompetansen når det gjelder tjenestetilbudet til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. Kunnskap, kompetanse og sensitivitet er nødvendig for å kunne møte det behovet som brukeren har, enten det er en LHBTIQ-person eller ikke.

13.3.5 Samiske familier og nasjonale minoriteter

Det skal legges til rette for at samiske familier, uansett bosted, kan verne om og utvikle identitet, språk, kultur og næring. Offentlige tjenester rettet mot samiske familier skal være likeverdige med andre og omfatte formidling av samiske kulturverdier. Storfamilien har tradisjonelt vært et viktig fundament i samiske samfunn. Den tradisjonelle samiske storfamilien kan forstås ut fra et flerforeldre-prinsipp, hvor barna støttes av flere voksne.142 Samiske barn blir gjennom navnevalg og dåpen tildelt et flerforeldre-nettverk av faddere og navnesøsken. Konsultasjonsordningen med Sametinget er viktig også for saker som berører familiene.143 Dagens moderne samiske samfunn er i stadig endring og utvikling. De samiske samfunnene er svært ulike; fra de tradisjonelle samiske bosetningsområdene til de store byene. Dagens samiske kultur eksisterer derfor i et flerkulturelt og interetnisk spenningsfelt. Samisk tilhørighet formidles på flere måter, og mange familier slites mellom norske og samiske oppdragelsesformer. Samer har i generasjoner levd i flerkulturelle samfunn.144 Det er avgjørende at familieverntjenesten er i stand til å møte dette flerkulturelle perspektivet for å kunne håndtere ulike familiesystemer, uavhengig av etnisk tilhørighet. I de samiske områdene har kjennskap til samisk kultur, levesett og familietradisjoner stor betydning for kvaliteten på tjenestene. Kultursensitivitet er her et sentralt begrep. I region nord har Bufetat et felles kompetansesenter for familieverntjenesten og for det statlige barnevernet, RESAK (se boks 13.1). Familievernet skal også møte nasjonale minoriteter med likeverdige tjenester. Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter pålegger statene å legge forholdene til rette for at de nasjonale minoritetene kan uttrykke, bevare og videreutvikle sin kultur og identitet.

Utvalget mener det er viktig at kontorenes kompetanse videreutvikles slik at samiske familier og familier med minoritetsbakgrunn møtes på en god måte.145 Tjenesten må utvikle en kultursensitiv praksis, som gir et godt grunnlag for å forstå brukerne ut fra deres egne premisser. Kultursensitivitet og kunnskap er forutsetninger for at familievernet på en god nok måte kan møte hver enkelt bruker, uavhengig av karakteristika ved den enkelte bruker, uavhengig av kulturell bakgrunn.

13.3.6 Familier med innvandrerbakgrunn

I mandatet pekes det på det økende mangfoldet i den norske befolkningen. Det etniske og kulturelle mangfoldet i Norge er blitt større enn tidligere.146 Tall fra SSB (2019) viser at innvandrerbefolkningen består av 765 000 innvandrere og 180 000 etterkommere – totalt 950 000. Dette utgjør om lag 18 prosent av befolkningen i Norge. Innvandrerbefolkningen er også svært sammensatt – både med hensyn til etnisitet, religion og historie. Nesten hele verden er representert i Norge, og det innebærer at innvandrerbefolkningen er en svært heterogen gruppe. Det er av stor betydning for integreringsprosessen hvordan enkeltpersoner og grupper opplever Norge og nordmenn – og i hvilken grad de har tillit til det offentlige hjelpeapparatet. På individnivå er botid og norskkunnskaper faktorer som har stor betydning for møtene mellom innvandrere og hjelpeapparatet.147 På systemnivå handler dette både om holdninger, kompetanse og tid. Hvis familievernet skal oppleves relevant for en familie med minoritetsbakgrunn, må de ha tillit til at familievernet respekterer deres kulturelle og religiøse bakgrunn og at familievernet tar hensyn til språklige utfordringer (blant annet ved å bruke tolk når samtalepartnerne ikke har felles språk).

Det finnes i dag lite forskning på innvandrerfamiliers møte med familieverntjenesten, og hvilket behov de har for de ulike type tjenester. Mange deler den oppfatningen at personer med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i familievernet, og at det kan forklares både med trekk ved innvandrerbefolkningen og ved familieverntjenesten.

Det ser ut til å være noe mindre kjennskap til og kunnskap om familieverntjenesten i denne gruppen enn i resten av befolkningen. Av undersøkelsen Familievernkontoret, kjennskap og inntrykk i befolkningen148 fra 2017 framgikk det at blant personer med innvandrerbakgrunn kjente 51 prosent til familievernkontoret, sammenlignet med 66 prosent av befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Videre svarte en større andel innvandrere at påstanden om at familievernkontoret er en del av barnevernet, er riktig (21 prosent), sammenlignet med de som ikke hadde innvandrerbakgrunn (12 prosent).

I 2016 gjennomførte Bufdir en intern undersøkelse for å kartlegge familievernets tilbud til innvandrerfamilier. Ledere for 35 av 42 kontorer svarte på undersøkelsen. 30 av lederne svarte at de mente at innvandrere var «underrepresentert som brukere av familievernet» i deres område. De antatte begrunnelsene varierte, men mange ledere oppga at de trodde det kunne forklares med at disse gruppene ikke har tradisjon for å oppsøke offentlige instanser når de har problemer, eller at de ikke kjenner til tilbudet.149

I SIK150-rapport 2015:4 Minoritetsfamiliers tanker om og erfaringer med familierådgivning innad i og utenfor familien, kom det fram at det blant de femten muslimske menn og kvinner som ble intervjuet, var lite kunnskap om familievernet, noe som antas å være et generelt fenomen. Forskerne satte dette i sammenheng med en antakelse om at minoritetsfamilier jevnt over har lav tillit til offentlige myndigheter sammenlignet med majoritetsbefolkningen. Forskerne mente vegring for å ta kontakt med familievernet kan ha sammenheng med fravær av institusjoner tilsvarende familievernet i hjemlandet, en sterk tradisjon for å løse konflikter internt i familien, liten informasjon om familievernets tilbud, svak kulturkompetanse hos terapeuter og meklere, samt frykt for at representanter for familievernet enten vil undervurdere eller overfortolke kultur og religion som kilder til konflikter.151

I NOVA-rapport 5/17 om familierettede tjenester i et flerkulturelt samfunn152 ble det blant annet gjennomført intervjuer med representanter for ti hjelpeinstanser som på ulike måter tilbyr familierettede tjenester, som kommunale team, frivillige organisasjoner og trossamfunn. Ifølge rapporten var flere av informantene opptatt av at personer med innvandrerbakgrunn jevnt over har mindre kunnskap om det norske systemet. De kan være skeptiske til offentlige instanser generelt, og til å søke hjelp utenfor familien spesielt. En informant pekte på frykt for at problemer skal bli kjent utenfor nærmeste familiekrets. Dette er en forklaring som går igjen i NOVA-studien, på tvers av brukernes religion og landbakgrunn. Andre forklaringer på at folk er tilbakeholdne, kan være at de er uvant med at offentlige myndigheter bistår eller blander seg inn i privatsfæren. Arbeidsinnvandrere deltar ikke på introduksjonskurs, slik flyktninger gjør, og de går dermed glipp av kunnskap om det norske samfunnet som formidles der. En av informantene i et kommunalt team framhevet at ressurssterke og høyt utdannede foreldre er overrepresentert blant de som kontakter dem, både når det gjelder majoritets- og minoritetsbefolkningen. Det framheves i rapporten at det å søke hjelp kan kreve en viss egeninnsats, og at forhold som manglende kunnskap eller tillit kan holde noen borte. Når foreldre henvises eller oppfordres til å ta kontakt med offentlige tjenester, kan det være en god måte å få tilgang til tilbudet på. Henvisninger kan på sitt beste bidra til å senke terskelen ved at en instans hjelper brukeren videre i hjelpekjeden, i stedet for å overlate dem til seg selv. I NOVA-rapporten ble det vist til at i de kommunale tjenestene vektlegges betydningen av henvisning og veiledning fra andre tjenester, egen oppsøkende virksomhet i skoler og barnehager og lett tilgjengelig beliggenhet.

13.3.7 Tilpasning til mangfoldet i befolkningen

Utvalget viser til at det i mandatet stilles spørsmål om familieverntjenestens tilbud skal variere etter verdi- og livssyn i et flerkulturelt samfunn. Noen vil mene at en flerkulturell befolkning skal møte et flerkulturelt offentlig tilbud, og at en befolkning med varierende verdi- og livssyn skal møtes av en familieverntjeneste med tilsvarende varierende verdi- og livssyn. Andre vil mene at mangfoldet skal møtes av et enhetlig tilbud.

Utvalget mener familieverntjenesten må tilpasse seg dagens flerkulturelle samfunn. Det skal være rom for lokale variasjoner i kontorenes tilbud, slik at tilbudet tilpasses befolkningen. Men utvalget mener ikke at kontorenes tilbud skal variere etter verdi- og livssyn. Det er verken praktisk gjennomførbart eller ønskelig. Dersom tjenesten skulle møtt befolkningen etter varierende verdi- og livssyn, hadde det vært behov for en rekke parallelle tilbud i alle regioner. Det er ikke, og bør heller ikke være, slik at kontorene skal tilby ulike tjenester ut fra eierskap og ansattes verdi- og livssyn. Dagens system med offentlig og ideelt eierskap gir felles overordnede rammer for kontorenes virksomhet, uavhengig av eierskap. Det er kontorer med lik tjeneste, men ulikt eierskap. Alle dagens kontorer, både offentlige og ideelle, har i dag et tilbud som retter seg mot hele befolkningen, uavhengig av religion eller tro.153 Det innebærer at tjenesten møter befolkningen på en enhetlig måte. Familieverntjenestens tilbud er et fag som utøves av profesjonelle, som leverer en livssynsnøytral tjeneste.154 En slik enhetlig karakter er en forutsetning for at ordningen med ulike eiere av kontorene kan videreføres, jf. kapittel 19.

Familievernets tjenester er i all hovedsak universelt innrettet, i den forstand at tjenestene er definert slik at de skal kunne tilpasses et variert sett av brukere, uavhengig av karakteristika ved den enkelte bruker, uavhengig av den enkeltes verdi- og livssyn. Utvalget vil understreke at familieverntjenesten skal være et tilbud som oppleves åpent og relevant for alle. Det er ikke familieverntjenestens oppgave å drive religions- og livssynsveiledning eller -rådgivning. Slike behov må dekkes av tros- og livssynssamfunn. Dersom det er behov for livssynsavhengige tilbud på familieområdet, mener utvalget slike tilbud bør finnes utenfor familievernkontorene.

Etter utvalgets mening kan familieverntjenesten med fordel samarbeide med andre aktører som tilbyr familietjenester.155 Samhandling kan bestå i informasjon og kunnskapsformidling til organisasjoner og livssynssamfunn som selv veileder foreldre og par, ved å arrangere for eksempel parkurs og foreldreveiledningskurs, eller tilbyr samtaler med par eller foreldre. Samhandling kan også være at familievernet kan delta på møter med informasjon om eget tilbud, eller med foredrag og veiledning. Slik samhandling kan gi økt kunnskap og virke forebyggende, og den kan også bidra til å skape tillit i kretser der tilliten til offentlige myndigheter er lav eller der det er lite forståelse for offentlig familie- og relasjonsarbeid. Frivillige organisasjoner og trossamfunn kan bygge bro og tillit til det offentlige tilbudet gjennom informasjon og myteknusing. Ved å informere om og eventuelt være med som følge kan frivillige organisasjoner og trossamfunn fungere som veiviser inn til det offentlige tilbudet. Som samarbeidspartnere kan frivillige organisasjoner og trossamfunn også bidra til økt kunnskap og kultursensitivitet i familieverntjenesten. Frivillige organisasjoner og trossamfunn kan i tillegg fungere som et supplement til det offentlige tilbudet, slik også dagens økonomiske støtteordninger er lagt opp fra Stortinget ved en egen bevilgningspost til frivillige organisasjoner og trossamfunn. Utvalget mener det er positivt at frivillige, ideelle og private aktører også tilbyr foreldrestøttende og familiestyrkende arbeid. Tilskuddsordninger til frivillige og ideelle aktører kan støtte opp om mangfoldet i statens familiestøttende tiltak.

Utvalget vil peke på at statistikken viser at svært få av sakene i familievernet har som hovedtema «kultur-/minoritetsspørsmål», jf. tabell 11.2. Det kan ha sammenheng med at færre innvandrere brukere tjenesten enn resten av befolkningen, men det kan også være et uttrykk for at familier og enkeltpersoner med innvandrer-, urbefolknings- eller minoritetsbakgrunn er familier og individer som alle andre, og at hovedtema for deres saker i familievernet gjerne er noe annet enn deres bakgrunn. Igjen er det viktig at enkeltindivider og familier ikke møtes som representanter for bestemte grupper, men møtets som individer. Likeverdig tjenesteyting innebærer å møte hver enkelt familie og hvert enkelt familiemedlem ut fra en slik forståelse.

Utvalget mener det er viktig at kontorenes flerkulturelle kompetanse videreutvikles. Det trengs mer kunnskap og en økt bevissthet om de særskilte behovene som ulike grupper med ulik kulturell bakgrunn har i møte med familieverntjenesten. De ansatte må ha en kulturkompetanse som gir kultursensitivitet, et godt grunnlag for å forstå brukerne ut fra deres egne premisser. Det er viktig at terapeuter og meklere ikke tenker for lite, men heller ikke for mye på kultur. Det vil være naturlig og ønskelig at stadig flere ansatte i familieverntjenesten har innvandrerbakgrunn, og det er viktig å legge til rette for bruk av kvalifiserte tolker. Tilpasset informasjon om tjenestene til ulike grupper med innvandrerbakgrunn kan være riktig i noen tilfeller. Informasjon må gjøres tilgjengelig på flere språk og spres bredt. Utvalget peker også på at det er viktig med samarbeid og samhandling i tjenesteapparatet, samt styrking av ansattes flerkulturelle kompetanse. Det er en forutsetning for at familievernet på en god nok måte kan møte hver enkelt bruker, uavhengig av karakteristika ved den enkelte bruker, uavhengig av kulturell bakgrunn og uavhengig av den enkeltes verdi- og livssyn. Utvalget mener at det ikke er familieverntjenestens oppgave å drive veiledning eller rådgivning innen religion og livssyn, og at slike behov må dekkes av tros- og livssynssamfunn. Dersom det er behov for livssynsavhengige tilbud på familieområdet, mener utvalget slike tilbud bør finnes utenfor familievernkontorene. Etter utvalgets mening kan familieverntjenesten med fordel samarbeide med andre slike aktører som tilbyr familietjenester.

13.4 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget legger til grunn at et likeverdig tilbud innebærer at tjenestene er av god kvalitet og tilgjengelige, og at det er god kapasitet, supplert med at tilbudet er godt tilrettelagt for den enkelte og for ulike grupper. For å oppnå likeverdige tjenester må tilbudene tilpasses behovene til den enkelte familie. Mens et likhetsideal peker i retning av standardisering av metoder og pakkeforløp, forutsetter likeverdig tjenesteyting at tilbudene tilpasses ulike menneskers og ulike gruppers behov – med rom for individuelle tilpasninger, bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og variasjon i tjenestetilbudet. Et slikt likeverdig tilbud skapes gjennom en videreutvikling av kontorenes flerkulturelle kompetanse, mer kunnskap og en økt bevissthet om de særskilte behovene ulike minoritetsgrupper har i møte med familieverntjenesten. De ansatte må ha en kulturkompetanse som gir kultursensitivitet, et godt grunnlag for å forstå brukerne ut fra deres egne premisser. Det er viktig at terapeuter og meklere ikke tenker for lite, men heller ikke for mye på kultur. I stedet for å tenke at enkeltindivider og familier representerer bestemte grupper, må de møtes som individer. Et individtilpasset tilbud må ha en faglig basis, men lar seg vanskelig praktisere ved hjelp av standardiserte metoder og manualer. Likeverdig tjenesteyting innebærer en faglig praksis som hviler på et faglig og verdimessig grunnlag. Det handler derfor mer om et perspektiv enn om et sett med kjøreregler. Ansatte med minoritetsspråklig bakgrunn vil kunne spille en nøkkelrolle, og det er viktig å legge til rette for bruk av kvalifiserte tolker. Utvalget peker på noen aktuelle tiltak som Inkluderingsutvalget pekte på i 2011, herunder tilpasset informasjon om tjenestene til ulike brukergrupper eller målgrupper. Informasjon må gjøres tilgjengelig på flere språk, og spres bredt. Utvalget peker også på at samarbeid og samordning i tjenesteapparatet er viktig, samt styrking av ansattes flerkulturelle kompetanse. Det understrekes at det er viktig å legge godt til rette for bruk av kvalifisert tolk ved behov.

En likeverdig tjeneste har tjenester av god kvalitet for alle. Blant familievernets brukere og ansatte oppleves kvaliteten i tjenesten generelt sett som høy. Statistikken viser at bruken av familievernets tjenester varierer etter kjønn og alder. Kvinner oppsøker familievernet i større grad enn menn, og eldre, barn og unge bruker familievernet mindre enn andre aldersgrupper. Videre mener utvalget tjenesten i enda større grad enn i dag bør tilby tjenester til barn og unge, se kapittel 18 Barn og unge i familievernet. Utvalget peker på behovet for familieverntjenester til enslige. Utvalget mener det er viktig at familievernet også skal oppleves relevant for menn. Utvalget er opptatt av at familievernet fortsetter å styrke kompetansen når det gjelder tjenestetilbudet til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. Kunnskap, kompetanse og sensitivitet er nødvendig for å kunne tilby likeverdige tjenester uavhengig av seksuell legning. Den samme universelle tilnærmingen og det samme behovet for kompetanse og sensitivitet gjelder familievernets møte med samiske familier og familier og personer med minoritets- og innvandrerbakgrunn. Kontorenes flerkulturelle kompetanse bør videreutvikles, slik at de ansatte på en god nok måte kan møte hver enkelt bruker med kultursensitivitet Samtidig skal terapeuter og meklere ikke legge for stor vekt på faktorer som kulturell bakgrunn og den enkeltes verdi- og livssyn. Det vil være naturlig og ønskelig at stadig flere ansatte i familieverntjenesten har minoritetsbakgrunn, og det er viktig å legge til rette for bruk av kvalifiserte tolker. Tilpasset informasjon om tjenestene til ulike grupper med minoritetsbakgrunn kan være riktig i noen tilfeller. Informasjon må gjøres tilgjengelig på flere språk og spres bredt. Utvalget peker også på at det er viktig med samarbeid i tjenesteapparatet. Utvalget mener at det ikke er familieverntjenestens oppgave å drive veiledning eller rådgivning innen religion og livssyn, og at slike behov må dekkes av tros- og livssynssamfunn. Dersom det er behov for livssynsavhengige tilbud på familieområdet, mener utvalget at slike tilbud bør finnes utenfor familievernkontorene. Etter utvalgets mening kan familieverntjenesten med fordel samarbeide med andre slike aktører som tilbyr familietjenester.

Utvalget har følgende forslag:

• Videreutvikling av kontorenes flerkulturelle kompetanse, mer kunnskap og en økt bevissthet om de særskilte behovene ulike grupper har i møte med familieverntjenesten.

• Bruk av kvalifiserte tolker.

• Tilpasset informasjon om tjenestene til ulike brukergrupper.

• Økt samarbeid og samordning mellom familievernet og andre tjenester.

• Rekruttering av ansatte med minoritetsspråklig bakgrunn.

• Rekruttering av ansatte med innvandrerbakgrunn.

• Økt bevissthet om at familievernet også skal oppleves relevant for menn.

• Styrking av kompetansen rundt tjenestetilbud til LHBTIQ-personer.

• Økt tjenestetilbud til barn og unge.

Utvalget mener dette er endringer som vil gjøre at familievernet i enda større grad enn i dag vil kunne tilby likeverdige tjenester til hele befolkningen.

14 Tilgjengelighet

14.1 Innledning

Familieverntjenesten skal være et lavterskeltilbud som er lett tilgjengelig156 for befolkningen i hele landet. Utvalget er i mandatet bedt om å komme med anbefalinger til hvordan tjenesten kan gjøres mer tilgjengelig.

Utvalget mener det er et mål at familieverntjenesten er tilgjengelig, det vil si at hele befolkningen oppsøker familieverntjenesten ved behov, helst så tidlig som mulig, før problemer oppstår eller utvikler seg, uten at de hindres av mangel på kjennskap og kunnskap, av reisetid og praktiske utfordringer, at de ikke oppnår kontakt, at det blir for lenge å vente på konsultasjonen, eller at tjenesten ikke har kompetanse til å møte akkurat dem, med deres bakgrunn og i deres situasjon.

I det følgende vil vi drøfte hvordan dagens tilgjengelighet er, hva som eventuelt bør forbedres, og hvilke tiltak som kan bidra til at målet om et tilgjengelig familievern, nås.

14.2 Geografisk tilgjengelighet

14.2.1 Utgangspunkt

Det første aspektet ved tilgjengelighet er den geografiske tilgjengeligheten, som handler om dekningsgrad og reiseavstander. Utvalget mener familieverntjenesten må være lett tilgjengelig for alle familier og barn og unge i Norge, og at reiseavstanden til kontorene er av stor betydning for tilgjengeligheten og dermed for kvaliteten på familieverntilbudet.

14.2.2 Normer for geografisk tilgjengelighet

Siden 1991 har kravene for geografisk tilgjengelighet for familieverntjenesten vært at ingen skal ha mer enn to timer reisevei til nærmeste familievernkontor.157 Inntil to timer reisevei har vært regnet som en rimelig norm ved vurderingen av geografisk tilgjengelighet for dimensjoneringen av tjenesten. Denne normen har sin bakgrunn i vurderinger som ble gjort av Barne- og familiedepartementet (BFD) og Transportøkonomisk institutt (TØI) da TØI gjennomførte en vurdering av lokalisering av meklingsinstanser i 1991. Vurderingene da var at to timer reisevei med bil var rimelig fordi de fleste i de aktuelle aldersgruppene (kvinner og menn i alderen 30–50 år) hadde bil, kunne låne bil eller sitte på med kjente. Alternativt kunne et krav være at alle skulle kunne reise fram og tilbake på dagen med offentlig transport, se boks 14.1.

Som TØI påpeker i sin rapport om befolkningens tilgang til familievernet i 2019, er det behov for analyser både av tilgang med bil og kollektivtransport fordi noen ikke har bil og førerkort, mens andre av ulike årsaker ikke har mulighet til å reise med kollektivtransport.158 Familieverntjenesten bør etter utvalgets syn være tilgjengelig både med bil og med kollektivtransport.

Noen vil også si at to timer reisevei hver vei er langt. Det kan innebære at en bruker en hel arbeids- eller skoledag på en times konsultasjon på familievernkontoret. Normen fra 1991 om at ingen skal ha mer enn to timer reisevei med bil, eller at alle skal kunne reise fram og tilbake i løpet av dagen med offentlig transport, er en norm som legger kravene til tjenestens geografiske tilgjengelighet på et nivå som for deler av befolkningen vil innebære en viss terskel for bruk av familievernets tjenester.

Da BFD og TØI i 1991159 definerte kravet på to timer reisevei med bil, var det med utgangspunkt i en målgruppe på menn og kvinner 30–50 år. Utvalget mener framtidens familieverntjeneste skal være tilrettelagt for større deler av befolkningen, inkludert barn og unge og andre uten førerkort og bil. Ifølge TØIs rapport finnes ikke detaljert nok kunnskap om befolkningens biltilgang til at vi kan si hvor mange som kun kan reise med kollektivtransport til sitt kontor.160 En stor majoritet av befolkningen har førerkort og tilgang på bil, men vi vet at stadig flere bor i husstander uten tilgang til bil.161 Barn og unge under 18 år bør etter utvalgets syn ha mulighet til å reise til og bruke familieverntjenesten uten at foreldre eller andre må kjøre dem med bil.

14.2.3 Status for geografisk tilgjengelighet i dagens familieverntjeneste

TØI har på oppdrag fra utvalget kartlagt hvor tilgjengelig familieverntjenesten er for landets befolkning når det gjelder reisetid.162 Rapporten viser at tilgjengeligheten er betraktelig bedre med bil enn med kollektivtransport. I tillegg befinner flest personer som har utilstrekkelig tilgjengelighet, seg i Midt-Norge og Nord-Norge. Det er svært få som har kortere reisetid (både med bil og kollektivt) til et annet kontor enn til det kontoret de «sogner til».163

TØIs analyser viser at tjenesten i stor grad oppfyller kravet om to timer reisevei med bil. Bare tre prosent av befolkningen har over to timer reisetid med bil til et familievernkontor.

Tjenesten er i mindre grad tilgjengelig med kollektivtransport. Hele ni prosent av befolkningen har over to timer reisevei med kollektivtransport til et familievernkontor. TØI finner store variasjoner etter transportmiddel, bil eller kollektivtransport.

TØI finner dessuten store variasjoner når det gjelder geografi. I regionene sør, vest og øst har nesten hele befolkningen under to timer reisetid med bil, og bare fem prosent har over to timer reisetid med kollektivtransport. Tilgjengeligheten er betydelig lavere i Nord-Norge og Midt-Norge enn i de sørlige delene av landet. I de to regionene har omtrent ti prosent over to timer reisetid med bil, og andelen er tjue prosent med kollektivtransport.164

Blant de enkelte kontorene er det noen få kontorer i Nord- og i Sør-Trøndelag165 som peker seg ut med dårlig tilgjengelighet blant befolkningen. Andre kontorer har også lav tilgjengelighet til en del av sin befolkning, men i betydelig mindre grad enn disse. Samtidig finner TØI at det er mange utekontorer som er plassert i områder der det er lang reisevei til et hoved- eller avdelingskontor, og at disse utgjør en viktig kompensasjon for de som har dårlig tilgang til hoved- eller avdelingskontorer. Det påpekes imidlertid at utekontorene ikke tilbyr et fullverdig behandlingstilbud, og dermed ikke kan regnes som fullt ut kompenserende for manglende kontordekning.166

I NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse av ansattes vurderinger av kvaliteten i familievernet kommer det i den kvantitative delen tydelig fram at avstand og reisetid til familievernkontoret anses som betydningsfullt for kvaliteten på tjenestetilbudet. 93 prosent av respondentene mener geografisk avstand har enten stor (40 prosent) eller noe (53 prosent) betydning for tjenestetilbudets kvalitet. Brukernes avstand og tilgjengelighet til familievernets tjenester vurderes derfor som en viktig faktor for kvaliteten. Bare 5 prosent mener den geografiske avstanden og reisetid til familievernkontoret har liten betydning for kvaliteten i tjenestene brukerne får.167

De ansattes vurderinger viser at geografisk avstand og lang reisetid til familievernkontoret for en del oppleves som en utfordring i det kliniske arbeidet. Selv om en stor andel sier at de mener brukernes behov ivaretas svært godt (26 prosent) eller godt (45 prosent) med hensyn til geografisk avstand eller reisetid, er det en betydelig andel som svarer at dette kun ivaretas nokså godt (23 prosent) eller dårlig (4 prosent).168

I den kvalitative delen av undersøkelsen nevnes avstand og reisetid til familievernkontoret av informantene som en faktor som ved enkelte kontorer kan ha en viss betydning for kvaliteten på tilbudet. Spesielt gjelder dette for familievernkontorer som skal dekke store geografiske områder, og der avstander og reisetid til familievernkontoret er lang.169

Fellesorganisasjonen (FO) påpeker i sine innspill til utvalget at mange har lang reisevei og lite tilgang til familievernet i dag170. De peker også på at reisekostnader kan variere betydelig, og at unge med lang reisevei får høyt skolefravær. FO er opptatt av nærhet til brukerne og kort ventetid for å komme til samtale, og de understreker at dette er særlig viktig for sårbare grupper, og for at barn og unge skal kunne bruke familievernets tjenester. Etter FOs syn bør reisetiden ikke overstige en time hver vei.

Utvalget mener dagens familieverntjeneste kan sies å være en tjeneste med god geografisk tilgjengelighet ettersom kun tre prosent av befolkningen har mer enn to timer reisevei med bil. Det må likevel påpekes at det er betydelig variasjon i reisetid og reisekostnader for befolkningen etter hvor de er bosatt. Det har også stor betydning om man reiser med bil eller kollektivtransport. Personer uten tilgang til bil har mindre tilgang ettersom ni prosent av befolkningen har over to timer reisevei med kollektivtransport til et familievernkontor. Barn og unge som skal besøke familievernkontoret alene, er blant dem som er avhengige av kollektivtransport dersom de skal komme seg til kontoret uten en voksen.

Utvalget mener det bør gjennomføres tiltak for å sikre bedre geografisk tilgjengelighet for større deler av befolkningen.

14.2.4 Forslag til tiltak for økt geografisk tilgjengelighet

Utvalget viser til at TØI i sin rapport påpeker at det generelt er viktigst å innføre tiltak i regionene Nord-Norge og Midt-Norge fordi tilgjengeligheten der er langt dårligere enn sør i landet. TØI peker også spesielt på at det er nødvendig med nye tilbud i området vest i Førdes kontorregion og lengst nord i Aust-Agders region. Tiltak i disse områdene vil ha en effekt for mange mennesker som i dag har lang reisetid til et familievernkontor.

For å øke tjenestens tilgjengelighet anbefaler TØI følgende tiltak, i prioritert rekkefølge171:

• 1. Utvide tilbudet på utekontorene

  De aller fleste utekontorene ligger i områder der det er utilstrekkelig tilgjengelighet til nærmeste hoved- eller avdelingskontor. Dersom utekontorene oppgraderes til et fullverdig behandlingstilbud, vil tilgjengeligheten bedres for en stor del av befolkningen.

• 2. Opprette nye kontor

  Å etablere nye kontor kan også ha en positiv effekt. Men det er få steder med lav tilgjengelighet der det ikke allerede er et utekontor som kan oppgraderes. Unntaket er i Sør-Trøndelag, der tilgjengeligheten er dårlig og det i tillegg mangler utekontorer.

• 3. Flytte dagens kontor

  Å flytte på dagens kontor vil ha mindre effekt. Dagens kontorer er for det meste er hensiktsmessig plassert, og flytting vil derfor ikke bedre den generelle tilgjengeligheten. Et unntak er kontoret i Øst-Finnmark, som ville vært mer tilgjengelig dersom det ble flyttet fra Kirkenes til Varangerbotn. Bortsett fra dette tilfellet er det viktigere å oppgradere utekontorene og å opprette nye kontor enn å flytte dagens kontor.

• 4. Skysstilbud eller forbedret kollektivtilbud

  Den store forskjellen i reisetid mellom bil og kollektivtransport viser at kollektivtilgangen er begrenset mange steder. Et mulig tiltak – selv om det er utenfor Familieverntjenestens kontroll – ville derfor vært å opprette mer effektive kollektivruter. Et annet tiltak kan være å tilby drosje eller annen skyss for de som ikke har mulighet til å bruke bil til et familievernkontor.

Utvalget viser til at TØIs høyest prioriterte anbefaling for økt tilgjengelighet er utvidet tilbud ved dagens utekontorer. TØIs analyse viser at de aller fleste av dagens utekontorer kompenserer godt for dårlig tilgjengelighet til nærmeste hoved- eller avdelingskontor. Det betyr at dersom utekontorer oppgraderes til hoved- eller avdelingskontor, vil det ha en positiv effekt på tilgjengeligheten. Dersom alle utekontorer oppgraderes til fullverdige familievernkontorer, er det etter TØIs syn sannsynlig at tilgjengeligheten øker for nærmere halvparten av de 450 000 personene som i dag har over to timer reisetid til nærmeste kontor med kollektivtransport.172

Mange steder vil en oppgradering av utekontorer til hoved- eller avdelingskontorer etter utvalgets syn være hensiktsmessig. Andre steder kan det være et tilstrekkelig alternativ at utekontorenes tilbud utvides til å bli mer dekkende for befolkningen, ved at utekontoret får utvidede åpningstider og et utvidet behandlingstilbud. Andre steder igjen er det behov for etablering av helt nye tilbud, fordi det er dårlig tilgjengelighet og ingen kompenserende utekontor i dag.

Utvalget vil peke på at det er ekstra kostnader for drift av utekontorer. Kontorene dekker reisekostnader og dels også utgifter til kontordrift og husleie. Samtidig går det bort timer til reising for terapeuter og meklere. Bufetat på regionnivå håndterer i dag drift og kostnader ulikt. I noen regioner dekkes driftskostnader fullt ut. Andre steder er det mer tilfeldig hvordan driften er sikret. Særlig er det uheldig der kontorene er avhengige av at kommunene er villige til å betale husleie for virksomheten. Dette er ikke bærekraftig over tid. FO påpeker i sine innspill til utvalget at det er utfordringer med dagens utekontorer, og at utekontorene må få bedre vilkår dersom familievernets tilbud skal bli tilgjengelig for hele befolkningen.

Dersom familieverntjenesten fortsatt skal ha utekontorer i framtiden, framstår det som nødvendig at utekontorene sikres en bedre drift enn i dag. Det bør etter utvalgets syn blant annet utarbeides felles retningslinjer for dekning av reisekostnader ved utekontordrift fra Bufdir. Finansiering av utekontorer må anses som et nasjonalt ansvar, på lik linje med driften av hovedkontorer og avdelingskontorer, og kontorenes faktiske kostnader og tidsbruk til utekontordrift må hensyntas fullt ut. Utvalget vil også peke på potensialet for samarbeid og tilgjengelighet som ligger i å samlokalisere famlilievernkontorer med kommunale familie- og barnetjenester, jf. kapittel 17.6.

Utvalget mener det bør vurderes etablering av et nytt kontor og flere utekontorer i Sør-Trøndelag, der hele 27 200 personer har over to timer reisevei med bil, og 44 300 personer har over to timer reisetid med kollektivtransport. Et nytt kontor her vil øke tilgjengeligheten for mange mennesker. Ett nytt kontor vil ikke bedre forholdene for alle med dårlig tilgjengelighet i dag, fordi det er dårlig tilgjengelighet både lengst øst og lengst vest i området. Men det nye kontoret vil bedre tilgjengeligheten for mange, og andre kan eventuelt få økt tilgjengelighet gjennom etablering av flere utekontorer. Utvalget vil også peke på at TØIs rapport viser at det særlig vest i Førdes kontorregion og lengst nord i Aust-Agders region er mange brukere som har dårlig tilgang til familievernkontorer, og at dette i disse områdene heller ikke kompenseres med utekontorer. Utvalget mener det også i disse områdene bør vurderes å opprette nye kontorer.

TØI peker også på at flytting av noen få kontorer kan øke den generelle tilgjengeligheten. Utvalget mener TØIs analyser bør vurderes, men vil ikke anbefale flytting av eksisterende kontor, på bakgrunn av de negative konsekvensene en flytting kan medføre for befolkning, ansatte og etablerte fagmiljøer.

Avslutningsvis vil utvalget understreke behovet for forbedret kollektivtilbud i mange deler av landet. Det er store forskjeller i kollektivtilbud i Norge i dag. Noen steder har dette naturlige årsaker, men mange steder er forbedringspotensialet stort. Dette er spesielt viktig for barn og unge som skal besøke familievernkontoret. Med mer effektive og tilpassede kollektivruter kunne en stor andel av befolkningen fått økt tilgang til familieverntjenestens tilbud, og til andre tjenestetilbud.

Ett siste kompenserende tiltak for dårlig tilgjengelighet, som familievernet selv kan håndtere, er at det er mulighet for dekning av utgifter til transport for personer som trenger familievernets tjenester, men som ikke har tilgang til bil eller kollektivtransport.

14.3 Økt tilgjengelighet med digitale virkemidler

14.3.1 Bruk av digitale virkemidler i tjenesten i dag

Den teknologiske utviklingen åpner for bruk av nye kanaler, metoder og virkemidler. Dette gjelder i familieverntjenestens utadrettede arbeid og kommunikasjon ut i befolkningen, der informasjon og annonser kan spres på internett og gjennom elektronisk kommunikasjon. Det gjelder i tjenestens interne arbeid, der elektronisk kommunikasjon, digitale arkiver, møter over telefon eller video er nye muligheter, og det er nye muligheter for tjenesten i møte med brukeren, enten det er ved inntak eller i forbindelse med klinisk virksomhet eller mekling. Her ligger det mange nye muligheter for økt tilgjengelighet.

Digitale virkemidler er ulike former for tjenester der det tilbys faglig hjelp eller støtte i et digitalt format: 1) som statisk informasjon på en nettside, 2) som en interaktiv nettside der man også kommuniserer med en terapeut eller veileder, eller 3) som én-til-én-kommunikasjon med en terapeut eller veileder på e-post, SMS, Skype, telefon, chat, videolink eller lignende. Digitale tiltak kan gis individuelt til par eller i gruppe, samt i kombinasjon med ikke-digitale, fysiske møter.173

Digitale virkemidler er i stor grad tatt i bruk i familievernets utadrettede arbeid i dag. Bufdir har mye informasjon om familievernets tjenestetilbud og familietematikk på sine nettsider. Foreldrehverdag.no gir digital veiledning til foreldre (se boks). Ung.no tilbyr chat-tjenester til barn og unge (se boks). Familieverntjenesten er til stede på Facebook og i sosiale medier. I noen tilfeller tas telefon og video i bruk i meklingssammenheng.

Norge ligger på verdenstoppen når det gjelder digitalisering av samfunnet.174 Den digitale kompetansen i den norske befolkningen er også høy sammenlignet med andre land, selv om den ikke er jevnt fordelt. Tall fra SSB viser at 59 prosent av nordmenn mellom 16 og 34 år har gode digitale ferdigheter, mens i aldersgruppen 55–74 år gjelder dette kun 24 prosent.175 Det er også sammenheng mellom digitale ferdigheter og utdanningsnivå. Nordmenn med ungdomsskole som høyeste utdanning har dårligere digitale ferdigheter enn nordmenn med høyere utdanning, men bedre ferdigheter enn den gjennomsnittlige europeer med ungdomsskoleutdanning.

Det finnes altså god tilgang på digitale tjenester, høy tillit til disse tjenestene og (relativt) høy, men svært varierende, digital kompetanse i Norge.

Digitale tiltak blir i økende grad brukt som lavterskeltilbud for å forebygge problemer og støtte god helse.176 Det er blant annet igangsatt prosjekter der fagmiljøer innen IKT og helse arbeider sammen for å utvikle digitale helsetilbud til unge og eldre. En metode som nå er godkjent av Beslutningsforum, kalles eMeistring. eMeistring tilbyr veiledet behandling over internett til pasienter som sliter med panikklidelser, sosial angst eller depresjon. I forkant av denne beslutningen gjennomførte Folkehelseinstituttet (FHI) en fullstendig metodevurdering av terapeutveiledet behandling over internett ved psykiske lidelser.177 Den konkluderte med at det ikke er vist store effektforskjeller mellom terapiveiledet behandling over internett og ansikt-til-ansikt-behandling ved psykiske lidelser. Det er heller ikke store forskjeller i kostnader ved de ulike behandlingsformene. Det understrekes at pasientpreferanser må være sentrale ved valg av behandlingsform. Pasienter kan foretrekke å kommunisere med terapeuten over internett i stedet for å være i samme rom, det kan være gunstig å slippe belastningen som reiser til terapeut kan innebære. På denne bakgrunn er eMeistring godkjent som en metode innen helsesektoren. Det anbefales nå i helsesektoren at terapiveiledet behandling over internett av psykiske lidelser tas i bruk når det finnes hensiktsmessig.

Folkehelseinstituttet (FHI) utarbeidet etter forespørsel fra Bufdir i 2018 en systematisk oversikt over digitale tiltak for par med relasjonelle problemer. Rapporten oppsummerer forskning om effekter av og erfaringer med digitale tiltak for par.178 Hovedkonklusjonen fra rapporten er at digitale tiltak for par med relasjonelle problemer kan ha positive effekter. Digitale tiltak har muligens bedre effekt enn om alternativet er venteliste, men studiene viser ikke om det har bedre eller dårligere effekt enn å møte ansikt til ansikt. Funn fra de kvalitative studiene antyder at ansikt-til-ansikt-kontakt er et savn når temaet er noe så personlig som kvaliteten i parrelasjonen. Studiene av erfaringene med digitale tiltak for par viser at mange opplever av tiltaket bidrar til bedre relasjon og anledning til å snakkes sammen. Deltakerne er fornøyd med fleksibiliteten ved formatet, men dette kan også gjøre det lettere å glemme å gjennomføre programmet. FHI påpeker at det er behov for mer forskning på området.

FHI har også utarbeidet en systematisk oversikt over effekter av og erfaringer med digitale tiltak for foreldrestøtte.179 I denne oversikten fant FHI at 25 internettiltak av kortere eller lengre varighet, med eller uten veiledning, trolig ga hovedsakelig mer hensiktsmessig foreldreatferd, sammenlignet med ingen tiltak. Effekten av fire internettiltak hadde muligens tilsvarende effekter på foreldreatferd som ansikt-til-ansikt-tiltak. Fem studier av e-posttiltak, apptiltak og podkasttiltak så ut til å ha liten eller ingen klar effekt på foreldreatferd sammenlignet med ingen tiltak, men disse funnene er usikre. Basert på de kvantitative funnene i rapporten konkluderes det med at digitale onlinetiltak ser ut til å kunne gi mer hensiktsmessig foreldreatferd, sammenlignet med ingen tiltak.

Fordeler med digitale tjenester kan være økt dekning og tilgang, kostnadseffektivitet, fleksibilitet og anonymitet. Terapeutiske tjenester eller tiltak på nett vurderes også til å være mindre stigmatiserende og, særlig for menn ser det ut til, mer akseptable.180 Muligens kan digitale tiltak bidra til utjevning av sosioøkonomiske forskjeller fordi terskelen både økonomisk og sosialt kan bli lavere.

Utfordringer og ulemper knyttet til digitale tjenester og tiltak kan være at høy alder og lav utdanning kan utgjøre barrierer og gi varierende tilgjengelighet, fordi det er forskjeller i digital kompetanse etter alder og utdanning. Brukere må ha tilgang til smarttelefon eller PC, samt til oppkobling til linje som er privat og sikker. Personer som er dårlig økonomisk stilt, personer med dårlige leseferdigheter og med dårlig syn kan ekskluderes. Digitale tiltak kan også være forbundet med høyere frafall enn fysiske tiltak og en mindre personlig og mer teknisk tilnærming. Det kan være noen typer veiledning eller terapi som er bedre egnet til digitale tiltak, enn andre.

14.3.2 Forslag til bruk av digitale virkemidler for økt tilgjengelighet

Utvalget mener det er positivt at digitale virkemidler i stor grad er tatt i bruk i familievernets utadrettede arbeid i dag. Det kan også være noe potensial for bruk av digitale virkemidler i klinisk behandling og i meklingssammenheng. Det skal i prinsippet gis likeverdige tilbud til alle innbyggere i Norge, men i praksis kan lang reisevei være en hindring for mange. Det kan også være andre årsaker til at noen ikke kan eller vil møte opp ved familievernkontor. Digitale tiltak kan være et alternativ eller supplement for personer som bor langt fra ordinære tilbud, som har nedsatt funksjonsevne, språkproblemer, begrenset tid, ved lang ventetid for tradisjonell terapi eller veiledning, skepsis til tradisjonell terapi eller veiledning, eller for personer som av andre grunner ikke kan eller vil møte opp ansikt til ansikt hos en terapeut, på kurs eller gruppesamling. Digitale tilbud kan gi økt tilgjengelighet til familievernet for disse personene.

Utvalget mener familieverntjenesten i større grad enn i dag bør tilby digitale tjenester som et supplement til tjenestene som krever fysisk oppmøte. For noen grupper og i noen tilfeller kan dette bidra til mer tilgjengelige tjenester. Dette kan gjelde personer som opplever det som stigmatiserende og vanskelig å møte opp på familievernkontoret, eller som opplever det som lettere å betro seg og være privat på avstand og anonymt, enn ansikt til ansikt. Det kan gjelde ungdommer som er vant til chatte-tjenester, og kan ha nytte av rask tilgang til råd og veiledning. Digitale tjenester kan også være supplement til andre tjenester i den forstand at deler av kontakten og forløpet kan foregå digitalt.

Familieverntjenester er en type tjenester som ofte krever tilstedeværelse, tid og nærhet for å kunne ha en god funksjon. Digitale tjenester kan ikke erstatte fysisk oppmøte i de fleste tilfeller, og digitalisering bør ikke være en strategi for å kompensere for lite tilgjengelige familievernkontorer, for lang reisevei og for dårlig geografisk dekning. Digitalisering bør heller ikke være en strategi for å redusere kostnader isolert sett. Digitale tjenester kan være kostnadsbesparende i noen tilfeller,181 men digitalisering bør kun skje når dette gir et bedre tilbud til befolkningen, og ikke når et digitalt tilbud faglig sett er et dårligere alternativ enn et tilbud som krever fysisk oppmøte.

Utvalget mener det er viktig at familieverntjenesten oppleves som tilgjengelig av brukerne. Barn, unge og voksne som har generelle spørsmål om relasjoner og familie, bør kunne få svar på sine spørsmål av familievernet. Familieverntjenesten kan bidra gjennom å besvare generelle spørsmål på en chattjeneste og via ung.no. Mer personlige spørsmål bør rettes til nærmeste familievernkontor på telefon, eller i Skype-samtale med en terapeut.

14.4 Åpningstider og kontaktmuligheter

Tjenestens tilgjengelighet avhenger også av tjenestens åpningstider og hvordan brukerne blir møtt på telefon, e-post og ved oppmøte på kontoret. Familievernkontorene har åpningstid i normal arbeidstid, og de fleste kontor har telefontider tilsvarende åpningstidene. Kontorene har egne nettsider og kan kontaktes på e-post.

En brukerundersøkelse fra 2017182 viste blant de som svarte på undersøkelsen, relativt høy tilfredshet med dagens åpningstider og kontakttilgjengelighet. Et av spørsmålene som ble stilt, var i hvilken grad de er fornøyd med familievernkontorets åpningstider og tilgjengelighet på telefon, samt ventetiden for å få time. Bare fire prosent svarte at de var ganske eller svært misfornøyd med kontorets åpningstider, mens noen flere, henholdsvis åtte og tretten prosent, var misfornøyde med tilgjengelighet på telefon. Det var likevel noen forskjeller mellom gruppene i utvalget. Eksempelvis gav de som har benyttet mekling for å kunne reise sak ved domstolen, lavere skår når det gjelder tilgjengelighet på telefon sammenlignet med andre. Til sist i spørreskjema for de voksne var det mulighet til å fylle inn kommentarer eller forslag til tjenesten. Her ble timer på ettermiddag/kveld særlig trukket fram. Fire av ti svarte at de ved behov ville brukt familievernkontoret om det var åpent på ettermiddags eller kveldstid. Dette indikerer at dagens åpningstider kan være en utfordring for en god del.

NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse av ledere og ansattes vurderinger av kvaliteten i familievernet påpeker at det oppleves som veldig viktig for tjenestekvaliteten at det er lett å nå fram til tjenestene. Det er 76 prosent av de ansatte som svarer at tilgjengelighet er av stor betydning for kvaliteten i tjenesten, mens resterende (23 prosent) svarer at det er av noe betydning. Det gis samtidig uttrykk for at kontakttilgjengeligheten oppleves å ivareta brukernes behov på en bra måte. 75 prosent mener kontakttilgjengeligheten ivaretas svært godt (31 prosent) eller godt (44 prosent). Samtidig svarer en fjerdedel at dette ivaretas nokså godt (20 prosent) eller dårlig (5 prosent).183

14.4.1 Forslag til tiltak for økt tilgjengelighet

Et mulig tiltak for økt tilgjengelighet er utvidede åpningstider, eventuelt utvidet telefontid. Utvalget ser at familievernet kunne vært mer tilgjengelig for familier, barn og unge dersom kontorene var åpne utenfor normal arbeids- og skoletid. Åpningstider kun på dagtid kan være en utfordring for mange. Utvalget mener det må legges til rette for at flere barn får anledning til å benytte familievernets tjenester, både i meklingssammenheng og i kliniske saker. Dette vil kreve at tjenesten er tilgjengelig også utenfor vanlig åpningstid. Tilbud om tjenester utenfor normal arbeidstid innebærer økte økonomiske kostnader og ulemper for de ansattes arbeidstid og arbeidsforhold. Utvalget mener likevel at enkeltkontorer bør kunne ha mulighet til utvidede åpningstider, dersom det er stor etterspørsel etter det ved det enkelte kontor.

Tilgjengeligheten til tjenesten kan også økes ved bruk av digitale plattformer. Kontakttilgjengeligheten til terapeutene kan også økes gjennom en såkalt «rådstelefon». Ved noen kontorer er det etablert rutiner som ivaretar behovet noen brukere har for å få litt rådgivning der og da. Utvalget har fått formidlet at mange kan ha behov for å få rask kontakt og snakke direkte med en terapeut. Utvalget mener det er svært viktig at brukeres behov for raskest mulig kontakt med en terapeut ivaretas, og vil peke på muligheten for at det etableres rutiner ved alle kontor for å ivareta disse behovene, eksempelvis med en rådstelefonordning. Utvalget vil anbefale at familieverntjenesten utvikler en slik rådstelefonordning som en nasjonal løsning, slik at alle familier, barn og unge får utvidet mulighet til rask kontakt med tjenesten.

Utvalget vil også peke på at de kontorfaglig ansatte som regel er de første brukerne møter når de kontakter familievernet. Familievernet er avhengig av kompetente og gode medarbeidere i disse viktige stillingene. Dagens ansatte utgjør en viktig ressurs i tjenesten, og det er høy tilfredshet blant ledere og ansatte i tjenesten med dagens kontorfaglige kompetanse. Noen mener at det er for få kontorfaglig ansatte i tjenesten i dag. Utvalget støtter disse synspunktene og mener at det er viktig at også små kontorer har administrativt ansatte i fulle stillinger og en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden. Brukere som kontakter tjenesten, trenger å bli møtt på en god måte og få riktig hjelp.

14.5 Kjennskap og kunnskap i befolkningen

14.5.1 Innledning

Undersøkelser viser at familievernets tilgjengelighet begrenses av manglende kjennskap til og kunnskap om tjenesten i befolkningen. Det gir grunn til å tro at ikke alle par, familier og barn som trenger tjenestens tilbud, får dette.

En undersøkelse fra 2017 viste at kjennskap i befolkningen til familieverntjenesten er lav sammenlignet med de aller fleste andre offentlig tjenester.184 Kun 13 prosent svarte «familievernkontoret» på spørsmål om hvilket offentlig tilbud som har parterapi, veiledning til foreldre, mekling ved samlivsbrudd og råd om foreldresamarbeid. Det var altså forholdsvis lav «uhjulpen» kjennskap til familievernkontoret i befolkningen. Når familievernkontoret sto listet opp sammen med andre tilbud og etater, krysset 65 prosent av for at de kjenner til eller har hørt om familievernkontoret, det var altså bedre «hjulpen» kjennskap til tjenesten. Resultatet viste således at majoriteten av befolkningen er kjent med at tilbudet finnes. Sammenlignet med etater som barnevernet, helsestasjonen, krisesenter, BUP, PPT og distriktspsykiatrisk senter (DPS) var det bare DPS som var mindre kjent enn familievernet. Det var i større grad kvinner, de i alderen over 40 år og de som bor eller har samvær med barn under 18 år, som kjente til familievernet. Det var mest vanlig å ha hørt om familievernkontoret via venner, kjente eller familie (36 prosent) og etter det gjennom media (24 prosent).

Undersøkelsen viste at også kunnskapen om familievernkontorene var forholdsvis liten. 51 prosent av respondentene var usikre på om familievernkontoret er en del av barnevernet, og 13 prosent trodde dette var tilfelle. 41 prosent var usikre på om man trenger henvisning fra helsepersonell for å få time på familievernkontoret, og 10 prosent trodde at man må ha dette. 45 prosent var usikre på om barn kan komme til samtale på familievernkontoret, og 4 prosent trodde at barn ikke kan det. 39 prosent var usikre på om familier der noen utøver vold kan få hjelp på familievernkontoret, og 4 prosent trodde at man ikke kan få det. 21 prosent var usikre på om foreldre med samlivsproblemer kan få hjelp på familievernkontoret, men kun 2 prosent trodde at de ikke kan få det.

I undersøkelsen ble det også stilt spørsmål om når man ville kontaktet familievernkontoret. 29 prosent svarte at de trodde at de, dersom de sammen med partneren sin skulle oppsøke familievernkontoret angående parforholdet, ville ha tatt kontakt ved store eller vedvarende konflikter i parforholdet, mens 20 prosent trodde de ville ha tatt kontakt når samlivsbrudd er blitt et tema. Kun 2 prosent ville tatt kontakt ved mindre utfordringer for å få det bedre sammen, mens 6 prosent ville tatt kontakt etter at et samlivsbrudd er besluttet. En høy andel (27 prosent) var usikre på når de ville tatt kontakt. 15 prosent ville ikke tatt kontakt, og den vanligste årsaken til det var troen på at de best kunne løse problemene selv. 30 prosent av disse oppga at de ikke ønsket å diskutere parforholdet med utenforstående, mens 27 prosent svarte at de ikke trodde familievernkontoret ville vært til hjelp. 13 prosent trodde ikke de ville fått med seg partneren til familievernkontoret. Resultatene viste at andelen som ikke ville ha tatt kontakt, er høyere blant personer med lavere utdanning, samt blant de som er gift eller samboende uten barn.

Oppsummert kan det ut fra denne undersøkelsen synes som at familievernets tilgjengelighet begrenses av manglende kjennskap til og kunnskap om tjenesten i befolkningen.

Også ledere og ansatte i tjenesten betegner familievernet som en delvis «hemmelig tjeneste».185 Det framgår av intervjuundersøkelsen NTNU Samfunnsforskning har gjennomført, at ansatte opplever at synligheten til familievernet er svært viktig, særlig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. I et forebyggingsperspektiv er det også viktig at befolkningen faktisk kjenner til tjenesten og dens tilbud om behandling og rådgivning. Informanter ved ulike kontorer gir uttrykk for at det i tiden framover vil være viktig å arbeide mer aktivt for å gjøre tjenesten bedre kjent i befolkningen. De mener at folk må vite om familieverntjenestens forebyggende tilbud, ikke kun det bruddrelaterte. Ansatte angir også at de opplever at det er enkelte grupper som er vanskelige å nå og komme i kontakt med – det gjelder særlig innvandrerfamilier.186

14.5.2 Tiltak for økt kjennskap og kunnskap i befolkningen

Utvalget mener det er uheldig at familieverntjenesten er så lite kjent i befolkningen. Dette medfører at tjenesten er mindre tilgjengelig og mindre likeverdig enn den bør være.

Behov for økt kjennskap og kunnskap i befolkningen taler for mer utadrettet arbeid ved kontorene, slik at flere kjenner til tilbudet, jf. kapittel 11.

Etter utvalgets syn er henvisninger og anbefalinger fra andre tjenester viktig for økt tilgjengelighet til familievernet. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om noen brukergrupper ikke kommer i kontakt med familievernet fordi de ikke tar kontakt med tjenesten, selv om de har behov for det, gitt dagens praksis for rekruttering av brukere og måten tjenesten er organisert på. Utvalget ser at for mange kan henvisning og aktiv oppfordring være en god måte å få kontakt med og senke terskelen for kontakt med familievernet. Utvalget mener imidlertid at krav om henvisning til familievernet ikke bør innføres. Krav om henvisning vil senke tjenestens tilgjengelighet og heve terskelen inn til familievernet for mange. Men andre tjenester bør vise mer til familievernet og informere om tjenestetilbudet i familievernet. Mer og bedre informasjon om familievernets tilbud hos andre offentlige instanser er en nøkkel til økt kjennskap til familievernet i befolkningen. Derfor er det viktig at kunnskapen om familievernets tilbud økes i andre offentlige tjenester, og derfor er det tiltaket som utvalget peker på i kapittel 11.4.4, undervisning og orientering om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp, så viktig. Utvalget vil også vise til de øvrige forslagene i kapittel 11.4.4 om tiltak for økt utadrettet arbeid. For å legge til rette for mer utadrettet arbeid i familievernet foreslår utvalget lovendringer, at det vurderes om styringssystemet bidrar til at utadrettede oppgaver nedprioriteres, undervisning og orientering om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp, samt mer praktisk samhandling med andre tjenester, jf. kapittel 17 Samarbeid med andre tjenester.

Mange familievernkontorer er i nær kontakt med lokalmiljøet, mange har gode oppslag om sin aktivitet og sine tilbud i lokale og regionale media, og alle kontorene har full aktivitet hver dag. Bufdir, Bufetat og familieverntjenesten er til stede på internett og i sosiale medier, og arbeider aktivt og strategisk med kommunikasjon. Likevel er familieverntjenesten lite kjent i befolkningen, og det er lite kunnskap om hva familievernet kan tilby av tjenester. Utvalget mener det er behov for nye tiltak som gjør familieverntjenesten mer tilgjengelig, ved at flere i befolkningen får kunnskap om den. Ved å sette av øremerkede midler til kommunikasjon og utadrettet arbeid til alle enheter og på alle nivå, mener utvalget at det er økte muligheter for å nå målene om økt kjennskap og kunnskap til tjenesten.187 Bufdir, etatene og hvert enkelt kontor bør etter utvalgets syn alle ha øremerkede midler til kommunikasjonsarbeid og utadrettet arbeid som kan virke informerende og kunnskapshevende.

14.6 Kapasitet

14.6.1 Innledning

Familieverntjenesten skal være et lett tilgjengelig tilbud. Ett aspekt ved tilgjengelighet handler om kapasitet. En tilgjengelig tjeneste med et likeverdig tilbud forutsetter at folk opplever at de får time når de trenger det. Kapasiteten i tjenesten kan vurderes på flere måter. I dag måles kapasiteten i tjenesten med to ventetidskrav. Utvalget vil også vurdere kapasiteten i tjenesten på grunnlag av vurderinger fra brukere og ansatte.

14.6.2 Ventetidskrav

For meklingssakene er ventetidskravet tre uker. For kliniske saker er ventetidskravet fire uker. I meklingssakene er resultatkravet for ventetiden fra begjæring om mekling til partene skal få tilbud om første time 100 prosent. Ifølge Bufdirs årsrapport for 2018 var gjennomsnittlig ventetid til første samtale 19 dager i meklingssakene og i de kliniske sakene 24 dager.188 I de kliniske sakene ble det i 89 prosent av sakene gitt tilbud om time innen fristen. Dette er over resultatkravet på kliniske tjenester som er satt til 85 prosent innenfor en ventetid på fire uker.189

Oversikt over avsluttede meklinger i 2017 viser at i én av fire saker gikk det lengre tid enn tre uker fra begjæring om mekling til første time. Den vanligste årsaken til at ventetidskravet ikke ble overholdt, var at timen ble omberammet eller at brukeren ikke møtte opp. I 2017 var dette årsak til ventetidsbrudd i fire av fem saker. Av alle meklingssakene hvor ventetidskravet ble brutt, var altså manglende kapasitet årsaken til ventetidsbrudd i bare én av fem ventetidsbruddsaker. Som andel av alle avsluttede meklingssaker var det på landsbasis bare i fem prosent av sakene at ventetidskravet ikke ble overholdt på grunn av manglende kapasitet. Det kan være flere årsaker til at en meklingstime ikke avholdes; et samlivsbrudd er ofte opprivende, og kommunikasjon mellom partene om praktiske forhold som timebestilling kan være krevende. Når timer omberammes sent vil det også oftere være slik at første meklingstime avholdes etter fristen. Det at tjenesten er gratis, kan også være en årsak til manglende oppmøte. Flere familievernkontorer har påpekt at dette ofte skjer, samtidig som de mener at det ikke nødvendigvis går ut over effektiviteten på kontorene, siden terapeuten fyller disse timene med annet arbeid.

14.6.3 Brukeres og ansattes vurderinger

En annen inngang til spørsmålet om kapasiteten i tjenesten enn å se på ventetid til første samtale, er å se på brukernes og de ansattes opplevelse av tid og kapasitet.

I Sentios brukerundersøkelse fra 2018 svarte de fleste respondentene at de opplevde at de fikk time på et tidspunkt som passet for dem.190 Av de som svarte noe annet enn «vet ikke/ikke relevant» var det bare fire prosent som i svært eller i ganske liten grad mente de hadde fått et tidspunkt som ikke passet for dem. Blant de som svarte på om i hvilken grad de var fornøyd med ventetiden for å få time, var det tretten prosent som var misfornøyd med tidspunktet de hadde fått time. Det var noen forskjeller mellom gruppene i utvalget. Det var regionale forskjeller ved at brukere i region vest ikke var like fornøyd med ventetiden som brukere i de andre regionene. Videre syntes flere kvinner enn menn at tiden mellom timene var for lang, noe som særlig gjaldt de som hadde vært til parterapi.

I NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse av ansattes vurderinger av tjenesten ble det stilt spørsmål om hvorvidt økende tidspress og for mange pålagte oppgaver oppleves å gå ut over kvaliteten i arbeidsutførelsen. Rundt to av tre svarte at de var enige eller delvis enige i påstandene om at for dårlig tid eller for mange oppgaver er til hinder for å levere gode tjenester ved familievernkontoret. Rundt en av tre sa seg enten uenig eller delvis uenig i at tidspress og for mange oppgaver er et hinder for å levere kvalitetsmessig gode tjenester.191

En av fire (23 prosent) av de ansatte i familievernet mente brukernes behov for kort ventetid ivaretas svært godt i det kliniske arbeidet ved sitt kontor. Det var 42 prosent som mente ventetiden blir godt ivaretatt, mens 27 prosent mente den blir nokså godt ivaretatt. Det var kun 8 prosent som mente at brukernes behov blir dårlig ivaretatt hva gjelder ventetid på klinisk time.

I undersøkelsen kom det fram at de ansatte oppfattet det som avgjørende både å kunne møte og følge opp klientene jevnlig og så hyppig som den enkelte situasjon eller sak tilsier, dersom de skulle kunne si at de gir par og familier god hjelp når det trengs. De mente kapasiteten ved kontorene bør være slik at brukerne får tilbud om oppfølgingssamtaler innen rimelig tid, særlig i saker hvor terapeutens faglige skjønn tilsier at det er viktig med rask behandling. Informantene mente at dette handler om å ta hensyn til det enkelte par eller den enkelte families situasjon, og at dette er en forutsetning med tanke på at terapien faktisk skal kunne være til nytte. Når brukerne må vente flere uker mellom hver oppfølgingssamtale, oppga ledere og ansatte at de opplever at dette forringer kvaliteten på tjenesten og tilbudene som gis ved kontorene. På direkte spørsmål om hva som er å forstå som kvalitet i familieverntjenesten, og hva som skaper og ivaretar betingelser for kvalitet, svarte altså informantene at «ventetid» er en viktig faktor. Det ble i undersøkelsen gitt uttrykk for at dagens kapasitet gir dårlig kvalitet:

Noen har en time og ting faller på plass. Andre har fullt kaos i familien. Vårt hjertesukk er mangelen på tid. Vi har tette kalendere, har ikke mulighet til oppfølgingstime med vanskelige saker før flere uker etter.

En annen informant uttaler: Vi klarer å møte dem på en god måte, men et minus er at de må vente så lenge.

I studien kom det også fram meninger om at det er problematisk at mekling må prioriteres framfor forebyggende arbeid. Informanter i undersøkelsen oppga at særlig den tiden som brukerne må vente mellom hver oppfølgingssamtale, har blitt lengre, og de så dette i sammenheng med mangel på kapasitet, bruk av ressurser knyttet til høykonflikt og mekling kontra (forebyggende) parterapi og formelle krav om antall årlige konsultasjoner.

Ifølge ansatte har kontorene ikke kapasitet til å møte brukerne hyppig nok. De opplever at det tar for lang tid mellom hver gang de kan tilby oppfølgingssamtaler. Dette framstår som et klart dilemma som informantene særlig setter i sammenheng med nye oppdrag / tilleggsoppgaver, og krav som går på antall konsultasjoner. Det kan dermed se ut til at kapasiteten ved kontorene ikke strekker til – eller står i forhold til de arbeidsoppgaver og krav som de er pålagt å følge.

14.6.4 Prioriteringer i tjenesten

Når kapasiteten ikke er ubegrenset og etterspørselen etter tjenester er større enn faktisk kapasitet, må prioriteringer foretas.

Familievernkontorene i region Midt-Norge samarbeidet høsten 2015 om å utvikle veiledende retningslinjer for inntak og prioriterte arbeidsoppgaver. Bakgrunnen for dette arbeidet var en erkjennelse av at summen av oppdrag og oppgaver var i ferd med å overskride kontorenes kapasitet. Saker utenfor prioritet ble definert slik: Individualterapi for spesifikke individuelle psykiske lidelser, hjelp til personer med omfattende og lang voldshistorie som ikke erkjenner ansvar og har evne til selvrefleksjon, og personer som utøver vold mot andre utenfor nærmeste familie og som ikke selv lever i egne familier med barn og partner, hjelp til barn med skolerelaterte og pedagogiske utfordringer og barn med fysiske og psykiske funksjonshemninger, henvendelser om hjelp der det finnes annet kvalifisert terapitilbud, og personer med behov for akutt psykisk helsehjelp.

I spørreundersøkelsen som NTNU Samfunnsforskning gjennomførte på vegne av utvalget, ble de ansatte ved familievernkontorene stilt spørsmål om hvorvidt det er noen grupper som bortprioriteres ved inntak. Litt over en tredjedel (38 prosent) av de ansatte svarte at det ikke forekommer bortprioriteringer av enkelte grupper ved deres familievernkontor. Blant de ansatte oppga rundt halvparten (51 prosent) at par uten barn er en gruppe som ikke prioriteres, eller som ikke får tilbud om konsultasjon eller behandling ved deres familievernkontor. Nær en tredjedel av de ansatte (28 prosent) svarte at eldre, altså de i aldersgruppen over 60 år, ikke prioriteres ved deres kontor. Av de andre gruppene som ikke har prioritet, oppga 11 prosent at de i aktiv rus ikke prioriteres, og 7 prosent svarte at de med psykiske lidelser ikke tilbys konsultasjon. Videre oppga 5 prosent av de ansatte at utøvere av alvorlig vold ikke gis et tilbud om behandling ved kontoret, og 4 prosent av de ansatte oppga at barn og unge som vil komme alene, ikke prioriteres ved inntak. Når noen kontorer prioriterer par med hjemmeboende barn, betyr ikke det nødvendigvis at de avviser alle andre som henvender seg dit. Informantene fortalte imidlertid at de opplever at brukergruppen eller målgruppen har blitt smalere. De må avvise flere enn de gjorde før, blant annet fordi de ikke har tid eller kapasitet til å bistå alle. Enkelte informanter poengterte at de tidligere kunne gi tilbud til enkeltpersoner, men at de i dag må nedprioritere henvendelser fra disse. Flere informanter ga uttrykk for at kontorene i dag ikke kan tilby kjerneoppgaven kliniske konsultasjoner eller samtaler til et like bredt publikum som de gjorde tidligere, og som i utgangspunktet er ønskelig. De opplevde at inntakskriteriene blir strengere, noe som for enkelte til en viss grad oppleves å være i motstrid med lovverkets definisjons- og tolkningsmuligheter. Flere ga uttrykk for at dette er et dilemma for dem.

Den kvalitative delen av NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse viste at det er forskjeller mellom kontorene med hensyn til inntakskriterier og prioriteringer. Det framkom at dagens praksis er slik at ikke alle nødvendigvis får tilbud ved henvendelse til familievernkontorene. Noen grupper prioriteres, mens andre nedprioriteres. I den kvalitative delen av undersøkelsen ga informantene ved de fem kontorene uttrykk for mer eller mindre klart definerte inntakskriterier. Samtlige kontorer prioriterer par med hjemmeboende barn. Ved enkelte kontorer prioriteres par med hjemmeboende barn under 16 år, mens ved andre kontorer prioriteres par med barn under 18 år. Noen ga uttrykk for at de med utgangspunkt i et forebyggingsperspektiv særlig vektlegger å gi tilbud og innpass til par med små barn. Ved ett av kontorene fortalte både leder og ansatte at de sjelden sier nei til noen som henvender seg direkte til dem eller som blir henvist, selv om de alltid prioriterer barnefamilier først. Ved et annet kontor fortalte informantene at det er pågangen som styrer inntaket. Flere fortalte at de utøver et klinisk skjønn og gjør vurderinger fra sak til sak av hvor mange samtaler de tilbyr. Ved et tredje kontor syntes inntakskriteriene å være mer absolutte. Der blir de som ikke har hjemmeboende barn, avvist nå, mens de fikk tilbud tidligere. Informanter ved flere kontorer ga uttrykk for at de har et ønske om å se og sette familien og familiebegrepet inn i en større sammenheng, og ikke begrense seg til å snevre inn mot par med hjemmeboende barn. De mente for eksempel at samtaler med besteforeldre ofte kan være svært viktige. På samme tid ga de uttrykk for at de opplever å måtte prioritere konsultasjoner eller samtaler med par med hjemmeboende barn, siden de ikke har ressurser eller kapasitet til å tilby bredere hjelp innad i familiene. Informanter ved ett kontor fortalte at de i enkelte tilfeller har valgt å ha tre generasjoner inne til samtale – det vil si besteforeldre, foreldre og barn. De beskrev virkningen av disse samtalene som helsefremmende, og at de har opplevd å kunne hjelpe mange mennesker i én familie samtidig. Når det gjelder type problematikk som ikke inngår i «familierelaterte problemer», spesifiserte informantene rus og psykiatri. Dersom hovedproblematikken er rus eller psykiatri, henvises brukerne videre.192

14.6.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil understreke at kapasiteten i tjenesten er avgjørende for kvaliteten på tilbudet.

Det er verdt å merke seg at tjenesten i dag i hovedsak klarer å møte de oppsatte kravene til ventetid for første meklingstime og første time med klinisk behandling.

Gode resultater ved måling av ventetider for første time kan lett føre til konklusjoner om at kapasiteten i tjenesten er god, uten at det gir et riktig grunnlag for en helhetsvurdering av kapasiteten i tjenesten. Som det pekes på i en evaluering av familieverntjenesten i region vest,193 er ikke tilgang til konsultasjon innenfor frist nødvendigvis ensbetydende med høyere kvalitet. Dersom brukeren likevel må påregne lengre ventetid mellom første og påfølgende konsultasjon, kan det være en vel så viktig faktor for kvaliteten på tilbudet som hvor raskt den første timen ble gjennomført. Manglende kapasitet til forsvarlig oppfølging kan være en vel så alvorlig kvalitetsutfordring som manglende kapasitet til forsvarlig ventetid for første time. Utvalget vil dessuten peke på faren for en såkalt målforskyvning, der tjenestens fokus kan flyttes fra resultatene til virkemidlene, jf. kapittel 5 Begrepsavklaringer Styring. I stedet for å ha blikket rettet mot best mulig terapeutisk bistand til brukerne i den situasjonen de er, kan ventetiden til første konsultasjon bli det styrende.

I likhet med god oppfyllelse av ventetidskravene, har de siste årenes økninger i familieverntjenestens budsjett gitt grunn til å anta at kapasiteten i tjenesten er god og bedre enn noen gang tidligere. Det er verdt å merke seg at opplevelsen blant ledere og ansatte i tjenesten og blant noen brukere ikke er slik. Også kontorenes arbeid med inntaksreguleringer og prioriteringer vitner om at summen av oppdrag og oppgaver mange steder overskrider kontorenes kapasitet. Utvalget ser at de økte ressursene som er bevilget tjenesten, til en viss grad har ført til økt kapasitet, men at økningen i ressurser er forholdsvis større enn økningen i kapasitet. Antall ansatte har ikke økt tilsvarende ressursøkningen, jf. kapittel 15.4 Vurdering og drøfting av finansiering.

Selv om tjenesten over lang tid og i stor grad har overholdt ventetidskravene, er det grunn til å gjøre noen ytterligere vurderinger av dagens kapasitet og ventetider. I noen situasjoner kan en ventetid på fire uker for klinisk behandling være vel lenge, og lang ventetid mellom behandlingstidene kan redusere kvaliteten på det terapeutiske tilbudet. Det ser spesielt ut til å være utfordringer knyttet til kapasitet og ventetid for oppfølgingstimer. Som vi har sett, gir noen brukere og representanter for tjenesten selv uttrykk for at tiden mellom timene er for lang. Utvalget mener det i denne sammenhengen er viktig å ta med i vurderingene at brukerne av familievernet, både de som oppsøker mekling, og de som oppsøker det kliniske tilbudet, er personer som står i en krise eller sliter med vansker og utfordringer. Dette kan være situasjoner som krever raskt oppfølging, og flere uker mellom samtaler kan være svært krevende og uheldig både for familien og enkeltpersonene som er involvert.

NTNU Samfunnsforsknings rapport konkluderer med at det ser ut til at kapasiteten ved kontorene ikke strekker til – eller står i forhold til de arbeidsoppgaver og krav som de er pålagt å følge.194 Dette er signaler som utvalget mener må lyttes til og tas på alvor. Bufdir rapporterer om stor pågang ved familievernkontorene i alle regioner.195 Ved en rekke kontorer er det behov for inntaksreguleringer og prioriteringer. Det er også viktig å ta med i kapasitetsvurderinger at familievernsakene blir stadig mer komplekse og tidkrevende og ofte omfatter flere hjelpeutfordringer enn tidligere. I tråd med en samfunnsutvikling med økt kompleksitet, hvor mange etablerer seg i nye forhold, med mine, dine og våre barn, hvor det er flere likestilte foreldre og flere aktive besteforeldre, hvor det er flere likekjønnede par med barn, og hvor flere innbyggere, ofte med traumatiske erfaringer, kommer fra andre land med ulike måter å organisere familieliv på, oppstår nye og sammensatte utfordringer også i familievernets arbeid. Utvalget er også tydelig i anbefalingene av økt utadrettet arbeid og økt samarbeid med andre tjenester, og at hensikten med dette er at tjenesten blir bedre kjent i befolkningen, og i enda større grad enn i dag når ut til de familiene og enkeltpersonene som har familierelaterte problemer. Utvalget mener også det er svært viktig at tjenesten oppleves enda mer tilgjengelig og relevant for flere grupper i befolkningen, og er spesielt opptatt av at barn og unge i framtiden kan bruke familievernet mer. Vurderingene av dagens kapasitet i tjenesten og utvalgets påpekninger av behov og potensial for økt aktivitet i familievernet i tiden som kommer, tilsier et behov for økt kapasitet i familieverntjenesten.

14.6.6 Tiltak for økt kapasitet

For å øke familieverntjenestens geografiske tilgjengelighet anbefaler utvalget oppretting av noen nye kontorer, oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontor, samt utvidelse av noen utekontorers tilbud, jf. kapittel 14.2.4. Med slike utvidelser vil det bli behov for flere ansatte, og at den totale kapasiteten i familievernet økes.

Utvalget vil også i denne sammenhengen peke på behovet for avgrensning og tydeliggjøring av tjenestens oppgaver, jf. kapittel 11 Oppgaver og innhold i virksomheten. Utvalget anbefaler en definisjon av kjerneoppgavene som i stor grad er i tråd med dagens, men som innebærer en avgrensning fra familieterapi og parterapi for familier, par og enkeltpersoner som ikke har barn eller som har voksne barn. Videre påpeker utvalget at det er avgjørende at virksomheten i tjenesten innrettes slik at kjerneoppgavene prioriteres, og at det er spesielt viktig at det er kapasitet til kliniske parsamtaler, både første konsultasjon og oppfølgingssamtaler, slik at kvaliteten på parterapiarbeidet er god nok. Andre oppgaver enn det som er spesifikt definert inn i kjernevirksomheten, bør etter utvalgets syn videreføres som i dag, men ikke være førsteprioritet. Utvalget mener familieverntjenesten ikke bør ha oppgaver som er for spesialisert og krever diagnostisering og kompleks behandling. De delene av familievernets arbeid som i dag oppfattes som nye oppgaver, og som krever spesialisering, diagnostisering og kompleks behandling, ligger etter utvalgets syn utenfor tjenestens ansvarsområde. Dette er oppgaver som bør nedprioriteres eller ikke lenger løses av familievernet, jf. kapittel 11.4.6. Med gode avgrensninger og prioriteringer internt i virksomheten vil også noen kapasitetsutfordringer kunne løses.

14.7 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener det er et mål at familieverntjenesten er tilgjengelig, det vil si at hele befolkningen oppsøker familieverntjenesten ved behov, helst så tidlig som mulig før problemer oppstår eller utvikler seg, uten at de hindres av mangel på kjennskap og kunnskap, av reisetid og praktiske utfordringer, at de ikke oppnår kontakt, at det blir for lenge å vente på konsultasjonen, eller at tjenesten ikke har kompetanse til å møte akkurat dem, med deres bakgrunn og i deres situasjon.

Utvalget mener tjenestens tilgjengelighet på mange måter er god i dag, men vil peke på en rekke forbedringspunkter.

Ettersom kun tre prosent av befolkningen har mer enn to timer reisevei til et familievernkontor kan dagens familieverntjeneste sies å være en tjeneste med god geografisk tilgjengelighet. Det må likevel påpekes at det er betydelig variasjon i reisetid og reisekostnader for befolkningen etter hvor de er bosatt. Det har også stor betydning om man reiser med bil eller med kollektivtransport. Barn og unge som skal besøke familievernkontoret alene, er blant dem som er avhengige av kollektivtransport dersom de skal komme seg til kontoret uten en voksen. Utvalget mener det bør gjennomføres tiltak som sikrer bedre geografisk tilgjengelighet for større deler av befolkningen. For å oppnå dette, mener utvalget det bør vurderes etablering av et nytt kontor og flere utekontorer i Sør-Trøndelag, og at det bør vurderes å opprette helt nye kontorer vest i Førdes kontorregion, og lengst nord i Aust-Agders region. I tillegg vil oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontorer og utvidelse av noen utekontorers tilbud gi et mer tilgjengelig familieverntilbud enn i dag. Utvalget peker også på behovet for et forbedret kollektivtilbud mange steder i landet, samt at tjenesten bør ha mulighet for å dekke utgifter til transport for personer som trenger familievernets tjenester, men som ikke har tilgang til bil eller kollektivtransport.

Familievernet kan også øke tilgjengeligheten med digitale tjenester som et supplement til de tjenester som krever fysisk oppmøte. For noen grupper og i noen tilfeller kan dette bidra til mer tilgjengelige tjenester. Dette kan gjelde personer som opplever det som stigmatiserende og vanskelig å møte opp på familievernkontoret, eller som opplever det som lettere å betro seg og være privat på avstand og anonymt, enn ansikt til ansikt. Det kan gjelde barn og ungdommer som er vant til chatte-tjenester, og som kan ha nytte av rask tilgang til råd og veiledning. Utvalget advarer imidlertid mot en utvikling der digitale tjenester erstatter samtaler i et rom med en terapeut. Digitale tjenester kan ikke erstatte fysisk oppmøte i de fleste tilfeller, og digitalisering bør ikke være en strategi for å kompensere for lite tilgjengelige familievernkontorer, for lang reisevei og for dårlig geografisk dekning.

Økt tilgjengelighet ved at enkeltkontorer kan ha utvidede åpningstider dersom det er stor etterspørsel etter dette ved det enkelte kontor, er også et tiltak som utvalget vil anbefale. Utvalget foreslår også rådstelefonordning som en nasjonal løsning, slik at alle familier, barn og unge får utvidet mulighet til rask kontakt med tjenesten. Utvalget mener og at kontortjenestene bør styrkes. Det er viktig at også små kontorer har administrativt ansatte i fulle stillinger, og en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden.

Utvalget mener det er en stor utfordring at familieverntjenesten er så lite kjent i befolkningen. Dette medfører at tjenesten er mindre tilgjengelig og mindre likeverdig enn den bør være. Utvalget mener behovet for økt kjennskap og kunnskap i befolkningen taler for mer utadrettet arbeid ved kontorene, slik at flere kjenner til tilbudet, jf. forslagene i kapittel 11.4.4 om tiltak for økt utadrettet arbeid.

Utvalget har også pekt på noen kapasitetsutfordringer i familieverntjenesten og noen tiltak som kan bidra til at ventetiden ikke blir for lang for brukerne. Utvalget anbefaler en utvidelse av den totale kapasiteten i familievernet, blant annet gjennom oppretting av noen nye kontorer, oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontorer, samt utvidelse av noen utekontorers tilbud. Utvalget peker også på muligheter for avgrensning og tydeliggjøring av tjenestens oppgaver, jf. kapittel 11 Oppgaver og innhold i virksomheten. Med gode avgrensninger og prioriteringer internt i virksomheten vil også noen kapasitetsutfordringer kunne løses, og tjenesten bli mer tilgjengelig.

Utvalget har i dette kapitlet følgende forslag:

• Oppretting av nye kontorer og flere utekontorer i Sør-Trøndelag, vest i Førdes kontorregion og lengst nord i Aust-Agders region.

• Oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontor og utvidelse av noen utekontorers tilbud.

• Forbedring av kollektivtilbud mange steder i landet.

• Mulighet for dekking av transport for personer som ikke har tilgang til bil eller kollektivtransport.

• Bruk av digitale tjenester som et supplement til tjenestene som krever fysisk oppmøte.

• Mulighet til utvidede åpningstider dersom det er stor etterspørsel etter det ved enkelte kontorer.

• Etablering av en nasjonal rådstelefon der familier, barn og unge får mulighet til rask kontakt med tjenesten.

• Styrking av tjenesten slik at alle kontorer har kontorfaglig ansatte i fulle stillinger og en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden.

• Mer utadrettet arbeid ved kontorene, jf. forslagene i kapittel 11.4.4 om tiltak for økt utadrettet arbeid.

• Avgrensning og tydeliggjøring av tjenestens oppgaver, jf. kapittel 11 Oppgaver og innhold i virksomheten.

Utvalget mener dette er tiltak som vil gjøre at familievernet i enda større grad enn i dag er tilgjengelig for befolkningen.

15 Organisering, styring og finansiering

15.1 Forvaltningsnivå

15.1.1 Bakgrunn

Utvalget er bedt om å vurdere hva som er den mest hensiktsmessige organiseringen av familievernets oppgaver, herunder om det vil være formålstjenlig å flytte oppgaver mellom ulike forvaltningsnivå.

Formålet med organiseringen av tjenesten må være å sikre et best mulig familieverntilbud til befolkningen i alle deler av landet. Dette innebærer etter utvalgets syn at familievernets tjenester er tilgjengelige og av god kvalitet, og at de samhandler godt med øvrige tjenester. De alternativene for forvaltningsnivå som vurderes, er:

• fortsatt statlig ansvar

• overføring av oppgavene fra staten til fylkeskommunene

• overføring av oppgavene fra staten til kommunene

Organisering av familievernet har vært vurdert av flere offentlige utvalg de siste 20 årene.196 Både Oppgavefordelingsutvalget i 2000197 og Ekspertutvalget for regionreformen i 2018198 ga anbefalinger til organisering av tjenesten. Begge utvalgene tok utgangspunkt i et sett med retningslinjer for fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene. Ekspertutvalget for regionreformen trakk opp fem retningslinjer:

• 1. Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre kostnadseffektiv oppgaveløsning.

• 2. Det myndighetsorganet som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for finansiering.

• 3. Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering, bør legges til folkevalgte organ.

• 4. Oppgaver som krever stor grad av samordning og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

• 5. Oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

Dette er forhold som er viktige i drøftingen av organiseringen av familievernet. Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig å bygge opp denne utredningen på en litt annen måte.

15.1.2 Fire forhold av betydning for forvaltningen av tjenesten

15.1.2.1 Introduksjon

Utvalget trekker fram særlig fire forhold som vil være av betydning for organisering av offentlig finansierte tjenester generelt, og i diskusjonen av familievernet spesielt:

• Hvilke verdier og hensyn er viktige å ivareta i tjenesten?

• Hva er de sentrale kjennetegnene ved tjenesten?

• Hvilke grenseflater mot andre tjenester finnes?

• I hvilken grad er ulike forvaltningsnivå i stand til å sikre at de mest sentrale hensynene ivaretas?

Som både Oppgavefordelingsutvalget og Ekspertutvalget for regionreformen 2018 samt flere tidligere utredninger om omorganiseringer har påpekt, finnes det ikke én organisering som tilfredsstiller alle hensyn og behov. For familievernet er det dessuten særlig viktig å peke på at organiseringen ikke kan sees uavhengig av hva tjenesten skal være. Den kan heller ikke sees uavhengig av hva slags tjenester den skal tilby sine brukere og samfunnet ellers.

15.1.2.2 Sentrale verdier og hensyn

Et utgangspunkt for å drøfte organisering av familievernet kan være NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Utvalget bak utredningen trakk fram at oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bør ivareta «tre overordnede hovedhensyn»:

• hensynet til brukerne

• hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

• hensynet til nasjonale mål

En brukerorientert forvaltning vil innebære at brukernes behov tillegges betydelig vekt. I NOU 2000: 22 nevnes to grunnleggende forhold av særlig betydning for tjenestebrukere: hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester. I tillegg vil vi tilføye at gode tjenester av høy kvalitet er viktig for brukerne av offentlige tjenester. Disse tre aspektene ved tjenesteytingen må derfor vurderes når en skal drøfte organiseringen av tjenesten.

Når Oppgavefordelingsutvalget trakk fram hensynet til det lokale og regionale selvstyret, var det særlig argumenter knyttet til demokrati og effektivitet som sto sentralt. Demokratiargumentet handler om at kommunale og regionale folkevalgte organ gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem. Effektivitetsargumentet bygger på at kommuneinstitusjonene vurderes som særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte. Begrunnelsen er at nærheten til innbyggerne gjør at kommunene er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet, og at løsninger kan tilpasses lokale behov og ønsker. Siden mange velferdstjenester er organisert på kommunalt nivå, er forutsetningene gode for effektiv fordeling og samordning av oppgaver mellom tjenester.

Oppgavefordelingsutvalget konkretiserte de nasjonale målene for tjenesteytingen som kan påvirkes av hvordan tjenesten organiseres, i seks hensyn. Disse hensynene er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom enkeltmennesker, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter.

Selv om disse målene omtales som nasjonale, betyr det ikke at tjenestene må organiseres på statlig nivå. Ivaretakelsen av nasjonale mål kan også skje ved hjelp av andre virkemidler enn organisering, for eksempel lovgivning, forskrifter, retningslinjer, krav til organisering internt i tjenesten og økonomiske insentiver. I drøftingen av organisering kan det imidlertid være grunn til å vurdere om gevinstene ved å legge oppgaver på lavere forvaltningsnivå reduseres hvis hensynet til nasjonale mål innebærer utstrakt bruk av ulike reguleringsmekanismer.

15.1.2.3 Kjennetegn ved tjenesten

Organisering avhenger også av hvilken type tjeneste det er snakk om. Ikke minst dreier det seg om hvor spesialisert kompetanse tjenesten har behov for, hvor mange brukere tjenesten antas å ha (for eksempel andel av befolkningen i et gitt område), hvor hyppig brukerne antas å benytte tjenesten, og hvor stor bredde det forventes at tilbudet skal ha. Tjenester med store krav til spesialisert kompetanse, tjenester rettet mot en liten del av befolkningen og tjenester med stor grad av differensiering kan for eksempel ha behov for et større nedslagsfelt enn mindre spesialiserte eller mindre differensierte tjenester.

15.1.2.4 Grenseflater mot andre tjenester

Samarbeid og samhandling mellom tjenester blir ofte framhevet som et særlig sentralt punkt i nesten all offentlig tjenesteyting. Spørsmålet om hvordan en kan få til sammenhengende tjenester og smidige overganger mellom tjenester, er derfor et viktig tema i drøftingen av hvordan tjenester bør organiseres. Hindringene for samarbeid vil som oftest være mindre mellom tjenester som er organisert i samme enhet eller på samme nivå. Samtidig er det ikke gitt at tjenester under samme overordnende ledelse samarbeider. Et eksempel på dette ser vi blant annet i relasjonen mellom familievern og statlig barnevern. Et argument for å organisere begge tjenestene i samme etat, Bufetat, var en forventning om at det ville tjene samarbeidet mellom de to. Evalueringen av reformen avdekket imidlertid at det er svært lite kontakt mellom familievernet og det statlige regionale barnevernet.199 Hovedårsaken til dette er at det statlige barnevernet er en sekundærtjeneste. Det statlige barnevernet tilbyr institusjonsplasser, visse typer fosterhjem og faglig bistand til kommuner som ber om det, men det er de kommunale barneverntjenestene som til enhver tid har ansvar for barna. Dette er ulikt ansvarsfordelingen i blant annet helsetjenesten, der ansvaret for pasienter som henvises til spesialisttjenester, overføres sammen med pasienten.

15.1.2.5 Forvaltningsnivåenes «egnethet»

Kommune- og regionstrukturen vil ha betydning for hvor tunge oppgaver som kan ivaretas på kommunalt og regionalt nivå. Norge har en heterogen kommunestruktur, der folketallet i kommunene varierer fra vel 200 til over 600 000. Omtrent halvparten av alle kommunene har under 5000 innbyggere. Dette betyr at kommunenes forutsetninger (i form av kompetanse, ressurser og befolkningsgrunnlag) for å ivareta ulike oppgaver er svært varierende. Samtidig har norske regjeringer holdt fast ved generalistkommuneprinsippet; alle kommuner, uansett folketall og beliggenhet, skal ha ansvar for det samme brede spekteret av oppgaver. Det eneste permanente unntaket her er Oslo, som har både kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Fordi kommunene varierer så mye i innbyggertall, har de ulike forutsetninger for å ivareta mer spesialiserte oppgaver som er lagt til kommunenivået. I praksis organiserer mange kommuner derfor slike oppgaver som et interkommunalt samarbeid. For eksempel samarbeider nesten halvparten av landets kommuner om interkommunale barneverntjenester. I alt 202 av 428 kommuner deltok i 63 slike samarbeid i 2014.

Interkommunale samarbeid kan organiseres på ulike måter, for eksempel som vertskommunesamarbeid. Dette er en type interkommunalt samarbeid der en kommune ikke bare overlater utførelsen av lovpålagte oppgaver til en annen kommune – en «vertskommune» – men også delegerer myndighet til å treffe enkeltvedtak. Kommuneloven åpner for slikt samarbeid på flere tjenesteområder.200 Det er gjennomført evalueringer av interkommunale samarbeid, men det er lite systematisk kunnskap om hvordan vertskommunesamarbeid fungerer i praksis.

Mens både Oppgavefordelingsutvalget og Ekspertutvalget måtte forholde seg til ulike scenarier for hvordan kommune- og regionstrukturen ville kunne utvikle seg, tar vi her utgangspunkt i de strukturene som vil være på plass 1. januar 2020.

Kommunereformen innebærer at antall kommuner blir redusert fra 422 i dag til 356 i 2020. Antall fylkeskommuner vil reduseres fra 19 til 11. Selv om kommunereformen resulterer i mange nye og større kommuner, vil det fortsatt være mange små kommuner etter 2020. Noen av de minste kommunene vil fortsatt bestå, slik at variasjonen i Kommune-Norge ikke vil bli mindre med reformen. Noe av det samme kan sies om fylkeskommunene, selv om forskjellene mellom fylker ikke er fullt så store.

Kombinasjonen av generalistkommuneprinsippet og en svært heterogen kommunestruktur setter noen rammer for hvilket forvaltningsnivå som bør og kan få ansvar for ulike tjenester. Alternativt kan kommunene ta i bruk vertskommunesamarbeid for å løse oppgavene, slik at større kommuner kan yte tjenesten på vegne av mindre omegnskommuner.

15.1.3 Organisering av familievernet

Vi vil her drøfte hvordan disse hensynene spiller inn i familieverntjenesten, og hvordan de kan ha betydning for organiseringen av tjenesten.

15.1.3.1 Hva særpreger tjenesten?

Organiseringen av familievernet kan ikke sees uavhengig av hva denne tjenesten skal være. Den kan heller ikke sees uavhengig av hvilket tilbud den skal gi til sine brukere og til samfunnet ellers. Særtrekk ved tjenesten som vektlegges både i lovverk og av ansatte, er først og fremst at tjenesten er en forebyggende lavterskeltjeneste med høy relasjonsspesialisert kompetanse. Familievernet har tradisjonelt vært en tjeneste som brukerne har brukt én eller noen få ganger, over kort tid. Samtidig skjer møtene med tjenesten for mange i perioder som oppleves som kritiske, og det er viktig for brukerne at det finnes en relasjonsspesialisert tjeneste på lavterskelnivå, med ikke-diagnostiserende tilnærming. De organisatoriske rammene må ivareta denne tradisjonen. Bortsett fra den obligatoriske meklingen knyttet til samlivsbrudd er det frivillig å benytte tjenesten.

Forebygging er en oppgave som krever et bredt nedslagsfelt. Dette har betydning for hvilket preg tjenesten skal ha, hvor spesialisert kompetanse som kreves, og hvor differensiert tilbudet skal være. Jo mer spesialisert og differensiert tjenesten er, og jo mindre befolkningsgrupper den retter seg mot, jo sterkere er argumentene for å organisere tjenesten i områder med et større befolkningsgrunnlag enn det som finnes i de minste kommunene. Valg av organisasjonsform kan ikke gjøres uavhengig av de valgene som foretas når det gjelder tjenestens framtidige oppgaveprofil.

15.1.3.2 Hvilke verdier og hensyn er særlig viktige å ivareta?

For å sikre at mennesker som har behov for familievernet, faktisk benytter det, er det viktig at tjenesten er tilgjengelig. Reisetiden til nærmeste kontor, med bil og med offentlig transport, er derfor av stor betydning. Samtidig er det viktig for brukerne at de møter en god tjeneste med likeverdige tjenester, med høy kvalitet på tilbudet, der de ansatte oppleves som kompetente. Det å både sikre tilgjengelighet med kort reisevei og samtidig faglig kompetanse kan være utfordrende, særlig på steder som er tynt befolket, eller hvor det er vanskelig å rekruttere personell.

Regjeringen har uttrykt et klart ønske om at det skal ytes et likeverdig tilbud over hele landet. Grovt sett betyr det at familier med behov for hjelp, uansett hvor de bor, skal få like god, kompetent og tilpasset hjelp innen rimelig reiseavstand og ventetid. Hensynet til tilgjengelighet trekker i retning av at ansvaret for familievernet legges på kommunalt nivå, mens hensynet til kvalitet, kompetanse og likeverdighet kan tale for organisering på fylkeskommunalt eller statlig nivå. Sentral styring av tjenesten kan bety vern av den systemiske og relasjonelle kompetansetradisjonen, vern av særpreg og særegne verdier i en selvstendig tjeneste, felles standarder for kontorene og jevn kompetanseheving i hele landet. Samtidig kan hensynet til sammenhengende tjenester tilsi organisering på kommunalt nivå sammen med andre tjenester rettet mot familier, barn og unge.

Når det gjelder lokalt selvstyre og deltakelse, er dette hensyn som kan sies å være av noe mindre betydning for tjenester som bare benyttes et fåtall ganger av brukerne. De fleste brukerne av familievernet har kortvarig kontakt med tjenesten, og behovet for å kunne medvirke i utviklingen av tjenesten er ikke like stort som for tjenester man mottar over lang tid.

Det er viktig for tjenestebrukere at rettssikkerheten deres blir ivaretatt. Avgjørelser skal være betryggende og kontrollerbare, slik at enkeltmennesker ikke blir utsatt for overgrep fra myndighetene. Rettssikkerhet har både en materiell og en prosessuell side. Den materielle rettssikkerheten dreier seg om at beslutninger knyttet til brukerne skal skje på bakgrunn av god kompetanse om det aktuelle feltet. Prosessuell rettssikkerhet innebærer at beslutninger blir tatt gjennom de riktige prosessene. Som en i hovedsak frivillig tjeneste innebærer ikke bruk av familievernet like store potensielle utfordringer for brukernes rettssikkerhet som for eksempel barneverntjenesten. Likevel er det viktig at brukerne kan føle seg trygge på at de blir behandlet med respekt, og på at taushetsplikten ivaretas. Det kan hevdes at rettssikkerheten stort sett vil være bedre ivaretatt i store, kompetente og «upersonlige» fagmiljøer, og at små, tette miljøer vil kunne innebære en større utfordring. Noen familier vil kunne synes det er vanskeligere å oppsøke en tjeneste i nærmiljøet. Samtidig er andre tjenester for enkeltpersoner og familier i en sårbar situasjon, som fastleger, sosialkontorer og barnevern, et kommunalt ansvar.

15.1.3.3 Familievernets grenseflater mot andre tjenester

Familievernet slik det er i dag – og slik det tenkes utviklet – har mange grenseflater mot andre tjenester. Grenseflatene varierer med familievernets ulike oppgaver. Tjenestens utadrettede virksomhet mot andre tjenester vil for eksempel ha andre kontaktpunkt enn det arbeidet som handler om å gi hjelp til familier som lever med vold. Med vektlegging av mer spesialiserte temaer i familievernet, blant annet knyttet til høykonfliktfamilier, voldsproblematikk og minoritetsfamilier, kan tjenesten sies å få et sterkere «spesialistpreg» som retter seg mot mindre grupper enn den generelle befolkningen. Samtidig er det et ønske om at tjenesten skal jobbe mer forebyggende og rettet mot hele befolkningen. Hvordan tjenesten utvikler seg i denne sammenhengen har betydning for familievernets behov for kontakt og samhandling med andre tjenester.

Familievernets forebyggende virksomhet vil måtte skje i tett kontakt med kommunale tjenester, fortrinnsvis tjenester som møter tilnærmet alle familier. Dette gjelder særlig helsestasjons- og skolehelsetjenesten, men også barnehager og barne- og ungdomsskoler. Familievernet omtales innimellom som «forebyggende barnevern», noe som kan indikere at familievernet og barnevernet kunne tjene på et samarbeid på det forebyggende området.

I andre deler av familieverntjenestens virksomhet, som tilbudet til familier med barn med spesielle behov, vil det være hensiktsmessig i tillegg å ha kontakt med for eksempel kommunal psykisk helsetjeneste, pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) og NAV. I arbeidet med familier med sinne- og/eller voldsproblematikk kan et nært samarbeid med barnevernet være gunstig. En organisering av familievernet på kommunalt nivå betyr at alle tjenestene står under samme overordnede ledelse, og at oppgaver kan fordeles og samordnes på en god måte. Igjen vil vi påpeke at det ikke er gitt at slik samordning vil skje – undersøkelser har vist at mange kommuner fortsatt har forbedringspotensial på ledelsesområdet.201

Fra 1. januar 2020 vil få velferdsoppgaver være lagt til regionnivå. Den mest relevante kontakten for familievernet på regionnivå vil være mot videregående skoler.

Med familievernets mer spesialiserte oppgaver kan det bli flere relevante kontaktpunkt på statlig nivå. Oppgavene knyttet til vold og høykonflikt kan bety at spesialisthelsetjenesten, med BUP og DPS, blir en mer sentral samarbeidspartner, i likhet med Alternativ til vold, eventuelt også politiet og barnehus. Samarbeidsbehovet kan også dreie seg om fagutvikling.

Som oppsummering kan vi si at familievernet har størst grenseflater mot kommunale tjenester, selv om enkelte av tjenestens oppgaver innebærer at samarbeid med statlige tjenester kan være relevant. Inntrykket fra tidligere undersøkelser er at samarbeid med familievernet har vært sterkt etterspurt blant andre tjenester, men at familievernet i liten grad har vært tilgjengelig for samarbeid.202 Familievernet på sin side ønsker et tettere samarbeid, først og fremst med kommunale barneverntjenester, men også med BUP, helstasjonene og skolehelsetjenesten.203

15.1.3.4 Hvilken organisering vil fremme familievernets og samfunnets mål og verdier?

Vi har i avsnittet over sett at tilgjengelighet, likeverdighet, kvalitet og samordning er viktige sider ved familievernets virksomhet og sentrale verdier og hensyn i denne sammenhengen. Hvilken organisering som best vil ivareta familievernets kjennetegn, mål og verdier, avhenger av hvordan en vektlegger de ulike faktorene. Mens likeverdighet og kvalitet trolig vil fremmes bedre ved en statlig organisering, vil tilgjengelighet, samordning og tilpasning til lokale forhold trolig ha bedre kår i en kommunal modell. Det er også mulig å tenke seg kombinasjonsmodeller, for eksempel der hoveddelen av tjenesten legges til kommunene, men med et regionalt eller statlig ledd som har ansvar for mer spesialiserte oppgaver og for faglig utvikling i tjenesten. Utvalget skisserer her kort noen mulige alternativer for organisering av familievernet.

15.1.4 Organisering av familievernet på statlig nivå

Staten, ved den statlige regionale familieverntjenesten, har i dag ansvaret for å sørge for at det finnes familievernkontorer som er tilgjengelige for folk som har behov for tjenesten. Den statlige modellen som benyttes i dag, innebar, etter forvaltningsreformen i 2004, opprettelse av Bufetat.204 Tjenesten er på mange måter fortsatt under utvikling, både innholdsmessig og strukturelt. Tidligere undersøkelser har avdekket store forskjeller mellom kontorer og mellom regioner.205 De uønskede variasjonene har Bufdir de siste årene arbeidet med å fjerne.

Fordelene ved organisering av tjenesten på statlig nivå kan være:

• Større vekt på likeverdighet over hele landet.

• Bedre muligheter for kompetanseheving over hele landet.

• Konsentrasjon av ressurser og kompetanse kan bidra til en faglig sterk tjeneste, også på mer spesialiserte områder.

• Større sikkerhet for finansiering av tjenesten.

Ulempene ved organisering av tjenesten på statlig nivå kan være:

• Mangel på samarbeid og samordning med andre velferdstjenester, særlig barnevern, helsestasjon og skolehelsetjeneste.

• Større vansker med å drive forebyggende arbeid fordi det blir mindre kontakt med lokalsamfunnene.

• Mindre tilgjengelighet til tjenesten sammenlignet med organisering på lavere nivå.

15.1.5 Organisering av familievernet på fylkeskommunalt nivå

Familievernet var fra 1998 til forvaltningsreformen i 2004 fylkeskommunenes ansvar. Da regjeringen valgte å legge oppgaven til fylkeskommunene, var begrunnelsen at flere andrelinjetjenester innenfor helse (familievernet ble sett som en helsetjeneste) var organisert her. Da ansvaret for sykehusene ble overført til staten i 2002, falt dette argumentet bort. Undersøkelser viste dessuten at det hadde utviklet seg store forskjeller i familievernets tilbud mellom fylkeskommunene (Ot.prp. nr. 9 (2002–2003)).

Situasjonen i dag er at av de velferdsoppgavene som er lagt til regionene, er det ansvaret for videregående skoler og visse oppgaver knyttet til folkehelse som vil være mest relevant for spørsmålet om familievernets organisering. Ekspertutvalget for regionreformen i 2018 foreslår å flytte ansvaret for fosterhjem og barneverninstitusjoner som i dag ligger under Bufetat, til fylkeskommunen. Selv om dette forslaget skulle vedtas, er det fortsatt slik at de mest relevante samarbeidspartnerne for familievernet er organisert på andre nivå enn fylkeskommunen. De viktigste argumentene for organisering av familievernet på fylkeskommunalt nivå vil kunne være de samme i dag som da fylkene fikk ansvar for tjenesten i 1998: Fylkene er «passe store» til å ta hånd om en slik tjeneste. Fylkene vil bedre kunne tilpasse tjenesten til sine innbyggeres eget behov, sammenlignet med staten. Fylkene gir rom for nødvendig regional variasjon, men er store nok til å sikre stor grad av likeverdighet og kvalitet i tjenestene. Med redusert antall fylker etter regionreformen kan størrelsen være enda mer passende. Relativt store kompetansemiljøer er også mulig på regionalt nivå, jf. argumentet om fagmiljø i Hagen-utvalgets retningslinje nr. 4. Som en konsekvens av dette vil direktoratet kunne redusere bemanningen. Fylkene har større nærhet til kommunene i sin region enn staten har, noe som kan bidra til bedre samhandling med kommunale tjenester. Det kan legges til rette for forebyggende oppgaver ved at øremerkede midler bevilges også her.

15.1.6 Organisering av familievernet på kommunalt nivå

Oppgavefordelingsutvalget vurderte muligheten for å legge ansvaret for familievernet til kommunene, men utvalget var delt i dette spørsmålet. Nærhet til brukerne og sammenhengen med andre sosialtjenester i kommunal regi var argumenter som talte for at ansvaret skulle legges til kommunene. Sammen med hensynet til tilgjengelighet er dette et hovedargument også i dag. Ved kommunal organisering kan kommunens ledelse se de ulike tjenestene i sammenheng. Muligheten for effektivt forebyggende arbeid kan også være bedre ved en slik organisering.

Gitt dagens kommuneinndeling, også etter kommunereformen, vil det være et fåtall kommuner som på egen hånd vil kunne ta ansvar for familievernet. Mange kommuner vil være avhengig av interkommunale samarbeid, med de utfordringer slike ordninger medfører. Oppgavefordelingsutvalget mente at kommunalt ansvar ville tilsi et lovregulert interkommunalt samarbeid. Også kommunelovutvalget pekte på behovet for interkommunale samarbeid og gode styringsformer for dette. Ny kommunelov fra 2018 inneholder flere nye bestemmelser om interkommunale samarbeid og styringen av disse.206

Det kan her være interessant å se på modellen med såkalte «Familiens hus» som mange kommuner har etablert. Familiens hus er en samhandlingsmodell som skal legge til rette for at barn, unge og deres familier skal møte et lett tilgjengelig og helhetlig tilbud.207

Hvis kommunene skulle hatt ansvar for familievernet, ville det vært hensiktsmessig å vurdere hvordan tjenesten kan passes inn i Familiens hus-modellen. Eventuelt burde det da ha vært drøftet om alle kommuner skal pålegges (eller gis sterke insentiv til) å ha et Familiens hus, eller tilsvarende samhandlings- og samlokaliseringsmodeller, tilgjengelig for innbyggerne, enten i egen kommune eller i samarbeid med nabokommuner.

Også fellestrekkene mellom den kommunale barnevernstjenestens og familieverntjenestens ansvar og oppgaver kan framstå som et godt argument for at disse to tjenestene bør samhandle mest mulig og ligge på samme forvaltningsnivå. Det er imidlertid også store forskjeller mellom tjenestene, jf. kapittel 17.6, og tett samarbeid og eventuelt også samlokalisering kan også gjennomføres mellom tjenester på ulike forvaltningsnivåer.

Fordelene ved kommunalt ansvar for familievernet:

• Bedre muligheter for samordning og samarbeid med andre relevante velferdstjenester på kommunalt nivå.

• Bedre forutsetninger for forebyggende arbeid.

• Mer tilgjengelige tjenester.

Ulempene ved kommunalt ansvar for familievernet:

• Mange kommuner vil være for små til å huse familieverntjenesten alene.

• Fagmiljøene kan bli for små.

• Det kan utvikle seg betydelige uønskede forskjeller mellom kommuner og regioner.

• Finansieringen av familievernet kan bli mer usikker ved kommunal budsjettering, særlig om det ikke gis øremerkede tilskudd.

• Familietjenester integreres i det øvrige kommunale tilbudet, og familieverntjenesten kan opphøre som selvstendig tjeneste.

15.1.7 Kombinasjonsmodell

Det er også mulig å tenke seg en kombinasjonsmodell for organisering av familievernet, for eksempel ved at kommunene har ansvar for tjenesten, men at mer spesialiserte oppgaver og ansvaret for fagutvikling er lagt til staten eller fylkeskommunen. Dette er til en viss grad modellen som er valgt for barnevernet, der kommunene til enhver tid har ansvar for barnet, men kan få enkelte tiltak og tjenester fra Bufetats regionale kontorer. En slik modell vil kunne dra nytte av fordelen med nærhet og lokal forankring, samtidig som en beholder ansvaret for kompetanseutvikling sentralt. Erfaringen fra barneverntjenesten er noe blandet. Det har vært betydelige gnisninger mellom kommunalt og statlig barnevern, spesielt i de store kommunene som selv har mye kompetanse og ressurser. De små kommunene, med små barneverntjenester, har derimot satt større pris på den kompetansen de har kunnet trekke på i det statlige barnevernet.208

15.1.8 Utvalgets vurderinger

Det finnes ikke én organisasjonsform som kan ivareta alle viktige hensyn ved organisering av familievernet. Valget av organisasjonsform må gjøres ved en avveining av ulike hensyn mot hverandre. Dessuten vil balansen mellom disse hensynene bli påvirket av den oppgaveprofilen og innretningen på tjenesten som familievernet skal ha framover.

Utvalget vil peke på at familieverntjenesten slik den er organisert i dag, i det store og hele framstår som en velfungerende tjeneste. Utvalget ser ikke store svakheter ved dagens organisering, og vi mener dette er en faktor som må tillegges vekt. Omlegging til en annen organiseringsmodell medfører kostnader. Den trolig største usikkerheten ved en omorganisering av familievernet er knyttet til at kommunene varierer så mye i størrelse, og at det derfor også varierer hvorvidt de minste kommunene er villige til å organisere kompetansekrevende tjenester gjennom interkommunale løsninger. Overføring til kommunene kan dermed resultere i at etablerte familievernkontorer blir utsatt for stor usikkerhet og mange endringer. Det kan føre til fragmentering av fagmiljøer og tap av kompetanse. Utvalget erkjenner at det kan være behov for mer desentraliserte tjenester i familievernet, men mener at dette også kan løses i statlig regi.

Utvalget vil også vise til at tjenesten selv har formidlet til utvalget et sterkt ønske om at tjenesten fortsatt skal være organisert på statlig nivå. På innspillsmøtet 29. november 2018, hvor utvalget møtte ledere og ansatte i familievernet, sa flere deltakere at de var opptatt av fortsatt organisering på statlig nivå. I NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse blant ledere og ansatte i tjenesten advares det sterkt mot kommunal organisering. Frykten er at det kan føre til oppsmuldring av tjenesten, og oppfatningen er at det føles trygt å være statlig styrt. Man vet hva man får, det sikrer kontinuitet i tjenesten og noenlunde like vilkår ved kontorene. Dagens statlige styring oppfattes som både viktig og riktig internt i tjenesten, selv om noen også uttrykker at statlig standardisering og målstyring kan være problematisk.209

Samtidig er det grunn til å påpeke at familieverntjenesten står overfor en rekke utfordringer som har med tilgjengelighet for befolkningen og samordning med andre tjenester å gjøre. Utvalget ser at kommunalt ansvar for familieverntjenesten potensielt kan gi bedre geografisk tilgjengelighet og ikke minst bedre samordning, samarbeid og dermed også mer kunnskap om familieverntjenesten i det kommunale hjelpeapparatet. Utvalget vil særskilt peke på potensialet i samlokalisering og samarbeid med helsestasjonene og skolehelsetjenesten, som har naturlige og jevnlige kontaktpunkter med alle familier, barn og unge. Mye av familievernets virksomhet er dessuten overlappende og nært relatert til det kommunale barnevernets forebyggende arbeid og lavterskel hjelpetiltak i familien. Organisasjonsfaglig anses det som en stor fordel at en tjeneste ligger på samme forvaltningsnivå som samarbeidende tjenester.

Utvalget mener hensynet til brukerne må tillegges betydelig vekt. Dette gjelder også i vurderinger av forvaltningsnivå. Utvalget understreker behovet for at tjenesten er godt tilrettelagt for barn og unge. Dersom kommunal organisering gjennom kortere reisetid, lavere terskel og mer kunnskap om familieverntilbudet kan øke tilgjengeligheten, er dette gode argumenter for slik organisering. Mange kommuner vil likevel være for små til å ha et eget familievernkontor. Mange steder vil familieverntilbudet innlemmes i det øvrige kommunale tilbudet til familier, barn og unge. Familieverntjenesten kunne muligens passet inn i Familiens hus og andre barne- og familieetater i kommuner som har samordnet tilbud til familier, barn og unge. Dette er viktige universelle og selektive forebyggingsarenaer. Familievernet kunne gjennom deltakelse i slik samlokalisering få bedre tilgjengelighet til flere familier, barn og unge enn i dag.

Samtidig er det grunn til å anta at kommunal organisering en del steder vil gi små og fragmenterte fagmiljøer innen familievern. Det er også vanskelig å sikre at familieverntjenesten videreføres som selvstendig tjeneste i de minste kommunene. Utvalget legger avgjørende vekt på at familieverntjenesten bør fortsette å eksistere som en selvstendig og særpreget tjeneste. Den bør være en relasjonsspesialisert tjeneste det er lav terskel for å ta kontakt med. I tillegg bør tjenesten ha en ikke-diagnostiserende tilnærming, høy fagkompetanse og gi hjelp av høy kvalitet til hver enkelt bruker. Den systemiske og relasjonelle kompetansetradisjonen som familievernet ivaretar, er unik, og det er svært viktig at den videreføres. Utvalget mener det er avgjørende at de organisatoriske rammene ivaretar denne tradisjonen. Familieverntjenestens særpreg og særegne verdier bør videreføres, og det statlige forvaltningsnivået gir etter utvalgets syn best rammevilkår for at familieverntjenesten fortsatt kan være en enestående, selvstendig og særegen tjeneste.

Utvalget mener også at staten bør ha ansvaret for oppgaver som krever sentrale beslutninger og et nasjonalt helhetsgrep for å kunne løses på en god måte. Bevilgninger over statsbudsjettet, i eget budsjettkapittel, oppleves som en mer stabil og sikrere økonomisk ramme for leveranse av tjenesten, sammenlignet med budsjettering over fylkes- og kommunebudsjetter. Særlig vil forebyggende oppgaver lettere kunne bli prioritert. På lavere nivå i forvaltningen kan en se seg nødt til å nedprioritere forebyggende oppgaver i møte med akutte behov. Utvalget vil også peke på at det er behov for at familieverntjenesten bygges ut ytterligere, og at det kan være et argument for statlig finansiering og statlig ansvar i en utbyggingsfase. Det vil være behov for økte bevilgninger til tjenesten i årene som kommer, og dette er budsjettøkninger som bør gjennomføres på nasjonalt nivå. Også kommunale og fylkeskommunale tjenester og satsinger kan finansieres gjennom øremerkede bevilgninger på statsbudsjettet, men utvalget vil peke på at prinsippet om lokalt selvstyre tilsier rammefinansiering framfor øremerkede tilskudd. Vi viser også til prinsippet om at det myndighetsorganet som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, også bør ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.210

Det aller viktigste argumentet for statlig styring er at familievernet er og bør fortsette å være en selvstendig og særegen tjeneste, og at dette krever nasjonal koordinering og finansiering. Utvalget ser en rekke fordeler ved kommunal og delvis også fylkeskommunal organisering, men vi mener familieverntjenesten bør videreføres som en tjeneste på statlig nivå. I tillegg til fortsatt statlig forvaltningsnivå finnes det en rekke andre forutsetninger som må oppfylles for å styrke familieverntjenesten. Dette gjelder blant annet mer kunnskap om familievernet i kommunale tjenester og i befolkningen. I tillegg er økt tilgjengelighet en viktig forutsetning, jf. utvalgets øvrige anbefalinger.

15.2 Organisering og styring

Utvalget er bedt om å drøfte dagens organisering av tjenesten. Organisering er ett av flere virkemidler som brukes for å styre tjenesten. Organisering handler om hvordan ansvaret for en tjeneste eller en oppgave skal fordeles.

Familieverntjenesten er organisert og driftes i dag på statlig forvaltningsnivå. Virksomheten reguleres av familievernkontorloven, og oppgaver tildeles kontorene av Barne- og familiedepartementet (BFD), Barne- og ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne- og ungdoms- og familieetaten (Bufetat, den statlige regionale familieverntjenesten).

15.2.1 Stortinget

Familieverntjenesten styres politisk av Stortinget og regjeringen. Stortinget er lovgivende myndighet og har vedtatt lov om familievernkontorer. Stortinget vedtar også eventuelle endringer i loven.

Det er også Stortinget som gir også føringer for familieverntjenestens virksomhet og prioriteringer i vedtak og merknader i innstillinger til budsjettet, og i innstillinger til meldinger og proposisjoner fra regjeringen.

Stortinget vedtar som bevilgende myndighet bevilgninger over statsbudsjettet. Budsjettmidler til familieverntjenesten bevilges over kapittel 842 Familievern på BFDs budsjettområde. I tildelingen for 2019 er det satt av 607,6 millioner kroner til kapittel 842. Midlene som tildeles de offentlige kontorene over post 01 utgjorde i 2019 om lag 60 prosent (363,0 millioner kroner) av den samlede bevilgningen. Tilskuddene til de kirkelige familievernkontorene over post 70 utgjorde 35 prosent (213,5 millioner kroner) i 2019 mens midler til spesielle driftsutgifter (post 21) utgjorde 5 prosent (31,1 millioner kroner).

15.2.2 Regjeringen

Regjeringen ved Barne- og familiedepartementet (BFD) styrer Bufdir politisk gjennom tildelingsbrev, møter og øvrig styringsdialog, samt gjennom instruks om økonomi og virksomhetsstyring.211

15.2.3 Direktorat og etat

Det statlige barne- og familievernet (Bufetat) består av et sentralt nivå (Bufdir) og fem regioner. Bufdir er sentralt nivå for Bufetat og fagorgan for familieverntjenesten. Bufdirs rolle er å være faglig rådgiver for BFD, iverksetter av vedtatt politikk, forvalter av lov og regelverk og etatsstyrer.

Bufdir har det faglige ansvaret og styrer Bufetat gjennom disponeringsbrev, strategier, møter og annen styringsdialog. I disponeringsbrevet, se boks 15.6, ble det for 2019 samlet sett bevilget 554,6 millioner kroner til de fem regionene på kapittel 842, post 01/70. Bevilgningene i statsbudsjettet for 2019 var på disse to postene 576,5 millioner kroner. Differansen skyldtes at en del av midlene ble holdt tilbake i direktoratet og benyttet til dekning av kostnader til IKT/telefoni. En annen del ble blant annet brukt til å utvikle fag- og rapporteringssystemet FADO. Videre gikk om lag 5 millioner kroner til Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF), til dekning av kostnader til HR, regnskap og revisjon ved SKF-kontorene.

Bevilgningen til hver region består av en grunntildeling som fordeles til de enkelte regionene, blant annet etter den enkelte regions andel av befolkningen. I tillegg til grunntildelingen ble det i 2019 tildelt midler til spisskompetansemiljøene, økt behandlingskapasitet i familievernet, sinnemestringsprogrammet ved Region Midt-Norge, differensieringsprosjektet i mekling ved Region øst, utprøving av FFT i familievernet ved Region sør, prosjektet «I tjeneste for Norge» og forvaltning og utvikling av «Hva med oss?»-kursene.

I disponeringsbrevene blir det angitt styringsparametere og oppdrag. Mange av disse oppdragene løper inntil noe annet blir sagt. Det innebærer at det er krevende å få oversikt, særlig over den totale mengden av oppdrag.

Fra omkring 2011 ble parameterne som etaten skulle måles på, mer kvantitative, sammenlignet med for tidligere år. Eksempelvis ble det fra 2011 angitt et krav om at det i alle meklingssaker skulle tilbys time innen tre uker fra begjæring, og at minst tre av fire meklingssaker skulle gjennomføres på et familievernkontor. De to styringsparameterne som her er nevnt, var sist tatt inn i tildelingsbrevene for henholdsvis 2016 og 2014, antagelig fordi tre-ukers-kravet da var så godt som oppnådd, mens kravet om bruk av egne meklere var oppfylt i ni av ti tilfeller.

I 2017 kom det inn et krav om at antall konsultasjoner skulle være i gjennomsnitt 500 konsultasjoner per terapeutårsverk (med unntak av 450 i region nord, der det lavere kravet var begrunnet med geografiske forhold).

I perioden fra 2015 til 2019 har familievernet blitt budsjettmessig styrket med 143 millioner kroner. Den største tildelingen var i 2015, da bevilgningen ble økt med 45 millioner kroner. Midlene skulle brukes til å øke familievernkontorenes behandlingskapasitet med flere stillinger, blant annet for å sikre et geografisk likeverdig tilbud, jf. Riksrevisjonens påpekning i 2012. Midlene skulle gå til å styrke familievernets arbeid med forebyggende familievern gjennom foreldrestøttende tiltak. De skulle også gå til etableringen av spisskompetansemiljøene høykonflikt og vold.

Bufetat består av fem regioner: nord, Midt-Norge, vest, øst og sør. Det er til sammen 57 hoved- eller avdelingskontorer, i tillegg til 33 utekontorer. Tabell 15.1 viser alle hoved- (H) og avdelingskontorer (A).

Bufetat, ved regionene, styrer kontorene gjennom disponeringsskriv (til de offentlige kontorene) og tilskuddsbrev (til de ideelle kontorene).

Styringssignalene og budsjettene som blir tildelt regionene på post 01 og 70, fordeles gjennom disponeringsskriv til de offentlige kontorene og gjennom tildelingsbrev til de kirkelige kontorene. En del av midlene blir også benyttet til regionenes egne leveranser av tjenester til familievernkontorene.

Disponeringsskrivet fastlegger myndigheten enhetene i regionen har til å disponere midler. Det fastlegger også ansvaret lederne har for å oppnå og rapportere resultater.

Disponeringsskrivet er bygget opp på samme måte som tildelings- og disponeringsbrevene. Det er styringsparametere og resultatkrav som skal rapporteres enten manuelt eller i FADO.

Styringsparameterne i disponeringsskrivene som sendes fra regionene til kontorene, er i stor grad sammenfallende med de som Bufdir har fastsatt i sitt disponeringsbrev til regionen.

I hovedsak skal den delen av budsjettet som går til å dekke driften ved hvert kontor, fordeles etter størrelsen på befolkningen som hører til kontoret, på samme måte som for grunntildelingen i disponeringsbrevet. I tillegg bevilges det midler til kompetansehevende tiltak. Kontorer med spisskompetansemiljøer får egne midler til dekning av kostnader. Det samme gjelder for eventuelle andre prosjekter som drives av kontoret.

Kilde: Transportøkonomisk institutt (TØI).

15.2.4 Familievernkontorene

De ulike familievernkontorene er organisert enten som hovedkontorer, avdelingskontorer eller utekontorer. 41 av kontorene er hovedkontorer. 16 kontorer er avdelingskontorer under ledelse av et hovedkontor og 33 av kontorene er utekontorer.212

• Hovedkontorer med en formell, stedlig leder og ordinære åpningstider (hele dagen, alle hverdager).

• Avdelingskontorer som er underlagt et hovedkontor. Leder på hovedkontoret har også administrativt ansvar og personalansvar for avdelingskontoret. Avdelingskontorer har også ordinære åpningstider.

• Utekontorer er tilbud uten fast daglig drift. Disse er også underlagt et hovedkontor. Utekontorene har ikke ordinær åpningstid, men tilbud på enkelte ukedager, som regel med et mer begrenset tilbud.

Av de 41 hovedkontorene er 24 statlige og 17 ideelle. 7 av de ideelle kontorene er eid av frittstående stiftelser, og 10 er avdelingskontorer under Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF).

15.2.5 Spisskompetansemiljøer og styring av fagutviklingen

Bufdir er både etatstyrer for Bufetat og fagdirektorat for barnevern- og familieverntjenestene. Direktoratet har det overordnede ansvaret for den faglige og administrative ledelsen av etaten, og setter premissene for den faglige utviklingen. Direktoratet utreder og kommer med forslag til direktørmøtet om retningen for fagutviklingen.

I utvalgets mandat påpekes det at det har vært foretatt organisatoriske endringer i tjenesten de siste årene. Blant annet er det etablert spisskompetansemiljøer og ressursmiljøer på prioriterte områder. Eksempler på slike områder er familievernets arbeid med vold i nære relasjoner, høy konflikt mellom foreldre etter brudd, foreldrestøtte og forebygging, samtaler med barn og familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse. Spisskompetansemiljøene bistår direktoratet med erfaringsbasert kunnskap i utviklingen og gjennomføringen av fagutviklingsplaner og digitale veiledere på sine områder.

Spisskompetansemiljøene er en del av en kompetansemodell som Bufdir har utarbeidet for spesialiserte tjenester og praksisutvikling. Spisskompetansmiljøene har et nasjonalt ansvar for praksisutvikling, implementering, opplæring, kvalitetssikring og veiledning av faglig standardisert praksis i andre enheter. Ressurskontorene (ett i hver region på hvert enkelt spisskompetansefelt) skal bidra med praksisveiledning, bistå med kompetanseoverføring og koordinere regional kompetanse. Generalistkontorer (alle kontorene) skal gi bistand til brukerne i kliniske saker og mekling.

Bufdir har faglig ansvar for arbeidet i spisskompetansemiljøene, mens Bufetat har ansvar for styringen. Alle styringsdokumentene blir vedtatt av Bufdirs direktør.

I sin funksjon som etatstyrer skal direktoratet være det organet som oppretter spisskompetansemiljøet, gir faglig styring og utvikler mål og styringsparametere for feltet.

Det er regionene som har ansvar for styring, samordning og evaluering av spisskompetansemiljøet og kompetansemodellen innen egen region. Styringsansvaret ligger i den regionen som spisskompetansemiljøene er lokalisert i. Det øverste styringsansvaret i regionen ligger hos regiondirektøren, som følger opp vedtak fra møter med de andre direktørene. Hver avdelingsdirektør har et særskilt ansvar for å følge opp både spisskompetansemiljøer og regionale ressursmiljøer som ligger under avdelingsdirektørens område. Videre har kontorlederne ansvaret for å følge opp spisskompetansemiljøene på de kontorene der disse er plassert. Regionledelsen skal styre hvordan spisskompetansemiljøet løser sine oppdrag, sikre kvalitet og at spisskompetansemiljøet har rett kompetanse. Om Bufdir ønsker å instruere spisskompetansemiljøene, for eksempel ved å be om en spesifikk leveranse, må dette formelt skje i styringslinjen. Styringen av spisskompetansemiljøene og de regionale ressursmiljøene handler slik sett om å følge opp at spisskompetansemiljøene og de andre nivåene i kompetansemodellen leverer det som er besluttet i styringslinjen.

Med Bufdirs faglige ansvar og Bufetats styringsansvar styres spisskompetansemiljøene. Spisskompetansemiljøene er imidlertid i seg selv også en del av Bufdirs og Bufetats styring av familievernet. Et virkemiddel for styring er bruk av informasjon. Informasjon handler om kunnskapsgrunnlaget for tjenesten. Hvordan kan tjenesten skaffe seg kunnskap og informasjon om det feltet som skal styres, og hvilke kunnskapskrav skal stilles til de som skal stå for en bestemt tjeneste? Familievernet er ikke standardisert gjennom formelle krav om en bestemt type utdanning, men mange av de ansatte har likevel et felles kunnskapsgrunnlag ved at de har samme type videreutdanning i familieterapi. Styring gjennom kunnskapsgrunnlag handler også om hvordan tjenesten er knyttet til forsknings- og utdanningsmiljøer på fagområdet, slik at en kan bygge på best mulig kunnskap og informasjon i utøvelsen av tjenesten. Skal tjenesten dra veksler på eksterne kunnskapsmiljøer, eller skal slike miljøer bygges opp internt i tjenesten? For familievernets del er tjenesten knyttet opp til eksterne forsknings- og utdanningsmiljøer. I tillegg bygges egne kompetansemiljøer opp internt i tjenesten. Spisskompetansemiljøene innen familievernet utvikler standardiserte metoder og bidrar til Bufdirs styring gjennom utforming av tjenestens kunnskapsgrunnlag. Se kapittel 16 for mer om Bufetats kompetanse- og fagutviklingsarbeid.

15.3 Vurdering og drøfting av organisering og styring

15.3.1 Styringsvirkemidler

Styring handler om å gi retning til hvordan en oppgave skal gjennomføres og løses. Styring kan finne sted ved hjelp av ulike virkemidler. Både organisering, finansiering, informasjon og autoritet kan tas i bruk for å styre en offentlig tjeneste eller løsningen av en bestemt oppgave.213 En diskusjon om organisering og styring reiser derfor mange ulike, men også innbyrdes sammenhengende problemstillinger.

15.3.1.1 Dagens organiseringsmodell

En statlig tjeneste med kontorer og ansatte utover landet kan enten styres direkte av departementet, eller som i dag, gjennom et direktorat, Bufdir, og en underliggende etat, Bufetat. Utvalget mener dagens organiseringsmodell i all hovedsak ser ut til å fungere tilfredsstillende, men vil peke på noen svakheter og utfordringer.

Familieverntjenesten utgjør en forholdsvis liten del av direktoratets og etatenes samlede ansvarsområde. Dette kan føre til mindre oppmerksomhet overfor familieverntjenesten enn overfor barneverntjenesten. Et argument for å organisere disse to tjenestene i samme etat og under samme direktorat, var en forventning om at det ville tjene samarbeidet mellom de to. Evalueringen av reformen avdekket imidlertid at det er svært lite kontakt mellom familievernet og det statlige regionale barnevernet.214 Hovedårsaken til dette er de ulike oppgavene tjenestene har. Det statlige barnevernet er en sekundærtjeneste. Det statlige barnevernet tilbyr institusjonsplasser, visse typer fosterhjem og faglig bistand til kommuner som ber om det, men det er de kommunale barneverntjenestene som til enhver tid har ansvar for barna, og som i større grad har tilgrensende ansvar og oppgaver mot familieverntjenesten.

15.3.1.2 Fra autoritet til dialog

Autoritet er ett av flere styringsvirkemidler. Bruk av autoritet handler om å kunne fastsette regler, prosedyrer, mål og resultatkrav til en tjeneste, og om muligheten til å gi sanksjoner i tilfelle tjenesten ikke følger de foreskrevne reglene eller når fastsatte mål. I familievernet utformer overordnede myndigheter regler og stiller krav til tjenestens utføring av oppgaver. Disse kravene er dels hjemlet i lov og forskrifter, dels i styringsparametere og mål som blir gitt av departement og direktorat.

Bufdir og Bufetat har deltatt på flere av utvalgets møter. Utvalget er derfor informert om direktoratets arbeid med å redusere uønsket variasjon, utarbeide felles grunnlag for god praksis og digitalisere og effektivisere familieverntjenesten. Veldig mye av departementets, direktoratets og Bufetats arbeid de siste årene har handlet om reduksjon av variasjon og utvikling av mer likeverdige tjenester.215

Både ledere og ansatte i familieverntjenesten forteller i NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse at de opplever en sterkere styring av tjenesten gjennom Bufetat og Bufdir de senere årene.216 Det ser ut til at mange ser særlig på standardisering av faglig virksomhet som utfordrende, samtidig som det også påpekes at noen styrings- og standardiseringsgrep har vært gode og hensiktsmessige. Utvalget er kjent med at Bufdir i utviklingen av prosessmeklingsmodellen hadde en stor grad av involvering fra ulike grupper ansatte, og at dette trekkes fram av mange som et godt eksempel på fagutvikling.

Som tidligere påpekt er balansen mellom byråkratisk styring og faglig skjønn en klassisk diskusjon om styring. Skal en la profesjonene ha en utstrakt grad av selvstyre, eller må de kontrolleres fra overordnet nivå for at forvaltningen skal fungere best mulig? I de senere årene er det blitt mer vanlig å peke på at både profesjonsstyring og styring gjennom autoritet blir problematisk i et samfunn som blir mer og mer preget av kompleksitet og uklare sammenhenger. De komplekse utfordringene tjenesten står overfor, fører til at en ikke kan styre oppgaveutføringen gjennom detaljerte instrukser og regler fra et overordnet organ. For å løse sammensatte utfordringer kreves det at en forstår den konkrete situasjonen og har mulighet til å tilpasse innsatsen basert på dette. Der det er komplekse utfordringer som skal løses, må styringen derfor basere seg på gjensidig forståelse og tilpasning mellom involverte aktører. Dessuten er skjønn konstituerende for profesjonsutøvelsen, og skjønn forutsetter autonomi. Skjønn er nødvendig for å tilpasse generell kunnskap til det individuelle tilfellet. I noen typer profesjonsutøvelse, særlig der man baserer seg på kommunikasjonsbaserte metoder, er rommet for skjønn viktigere enn der tiltaket eller metoden er av instrumentell karakter. I slike praksiser, som i familievernet, er det derfor en utfordring å finne riktig balanse mellom styring og faglig autonomi.

Slik det kommer fram i NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse, etterlyses tettere dialog mellom kontorene og de som styrer fra sentralt hold. Mange informanter formidler at de opplever å bli styrt gjennom pålegg og krav, uten av de blir invitert med inn i prosessen. De opplever at det er for lite dialog mellom Bufdir og tjenesten.

Mange ansatte mener at tjenestens oppgaver og metodikk er dårlig egnet for standardisering. De ansatte frykter retningslinjer som blir for mekaniske i møte med ulike mennesker og ulike relasjoner. Det påpekes behov for balanse mellom fjerning av uønsket variasjon og lokale tilpasninger og kreativitet. Systemisk tenkning er kontekst- og relasjonsorientert. I et slikt lys kan standardisering framstå som lite hensiktsmessig.

I undersøkelsen fra NTNU Samfunnsforskning gir informantene generelt sett uttrykk for at de per i dag opplever å kunne anvende faglig skjønn i arbeidet sitt, men flere opplever også at noen endringer er i ferd med å skje på dette området. Måten de skal arbeide på blir mer og mer definert fra sentralt hold. Det anføres at det er viktig at det fortsatt gis rom for lokale løsninger, og at det ikke er for mange pålegg. De ansatte mener for mye fokus på mål- og resultatoppnåelse kan ha negative konsekvenser for tjenestenes kvalitet. Det som familieverntjenesten og det enkelte kontor blir målt på, oppleves ikke nødvendigvis som konstruktivt med tanke på kvalitet.217

15.3.1.3 Utvalgets vurderinger

Familievernkontorene er underlagt den statlige barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), med et sentralt direktorat og fem regionale etatskontorer. Utvalget vil påpeke at dagens organisering av familieverntjenesten under Bufdir og Bufetat ikke nødvendigvis er entydig hensiktsmessig på grunn av det manglende grunnlaget for samhandling mellom tjenestene som styres, og på grunn av den store forskjellen i størrelse og omfang på tjenestene. Utvalget vil også peke på at barnevern- og familieverntjenestene er ulike fordi de opererer på ulike fagområder og innenfor ulike fagtradisjoner.

I og med at dette utvalgets arbeid gjelder familievernet som tjeneste, har ikke utvalgets hovedfokus vært på den interne styringen av Bufetat. Utvalget vil likevel peke på noen relevante momenter som framkommer dels gjennom etatens egen beskriving av styringssystemet, dels gjennom den undersøkelsen som utvalget har bestilt med data fra de ansatte i familietjenesten.

Utvalget har observert at familieverntjenesten står overfor en avveining mellom ønsket om lite variasjon i tjenesten på den ene side, og på den andre side bruk av faglig skjønn og tilpasning av tilbudet til individuelle og lokale behov. Slik det ble påpekt i kapitlet om likeverdighet, peker et likhetsideal i retning av standardisering av metoder og pakkeforløp, mens likeverdighet i tjenesteytingen forutsetter at tilbudene tilpasses ulike menneskers og ulike gruppers behov – med rom for individuelle tilpasninger, bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og en viss variasjon i tjenestetilbudet.

Utvalget anerkjenner Bufdirs arbeid for et likeverdig familievern. Intensjonen om minst mulig uønsket variasjon i tilbudet rundt i landet er god. Et eksempel på god utvikling i tjenesten de siste årene, er at ventetiden for tilbud om første konsultasjon har gått ned. Utvalget mener det er klokt og riktig av Bufdir og Bufetat å spre løsninger og praksis som har fungert godt til hele tjenesten. Standarder og veiledninger kan være nyttige virkemidler i arbeidet for et likeverdig tilbud. Samtidig er det viktig at den enkelte terapeut og mekler har rom til å bruke sitt faglige skjønn for å gi et godt, tilpasset tilbud til den enkelte familie. Utvalget mener det er viktig at styringen utføres på en slik måte at faglig skjønn og kreativitet og lokale variasjoner og mangfold i tjenesten ikke forsvinner.

Når det gjelder styringssystemet, vil utvalget peke på at styringsparametere og rapporteringsindikatorer som Bufdir bruker for å styre familievernet, i all hovedsak dreier seg om å måle innsats og aktiviteter. Derimot er det få eller ingen indikatorer som handler om å måle resultatene av tjenestens arbeid. Dette er ikke overraskende, gitt at tjenesten har oppgaver der det ikke er lett å måle effekter. Men dette gjør også målstyringssystemet i Bufetat sårbart overfor det målforskyvningsproblemet som ble omtalt i kapittel 5, nemlig at fokus i tjenesten og i styringen av tjenesten blir flyttet fra resultat for brukerne og samfunnet, til innfrielse av aktivitetsmål. De til dels kritiske holdningene til målstyringen i familieverntjenesten som kommer fram i undersøkelsen fra NTNU Samfunnsforskning, kan forståes i et slikt perspektiv. Ut fra funnene i undersøkelsen mener utvalget at det kan være gode grunner til å videreutvikle en mer nettverks- og dialogbasert styringsform for familievernet. Dette vil kunne bidra til å ivareta den nødvendige tilliten i relasjonen mellom sentrale styringsorgan og de ansatte på kontorene.218

Etter utvalgets vurdering ville det være nyttig for å få en klarere forståelse av disse forholdene om det ble foretatt en mer detaljert utredning av den interne organiseringen og styringen av Bufetat, sett fra både etatens og de lokale tjenestenes synsvinkel. En slik utredning kunne gi grunnlag for en grundigere avveining av forholdet mellom målstyring og faglig skjønn i en tjeneste som møter barn og familier i kriser og konfliktsituasjoner.

Utvalget har ikke vurdert den regionale organiseringen av Bufetat. Det ville være i tråd med regjeringens overordnede forvaltningspolitikk å legge det regionale nivået i Bufetat til de nye fylkene, for å unngå et for stort mangfold i statlig organisering på regionalt nivå. Utvalget har ikke hatt anledning til å foreta en grundig vurdering av fordeler og ulemper ved en omskalering av det regionale nivået, men vil peke på at dette kunne være et tilleggsoppdrag for den foreslåtte utredning av styring og organisering av Bufetat.

Det er etter utvalgets syn viktig at signaler om en utvikling mot for sterk grad av faglig styring og standardisering tas på alvor og lyttes til av styrende myndigheter. Styring av familievernet bør etter utvalgets syn ta utgangspunkt i at det er mennesker og relasjoner tjenesten arbeider med. Hver enkelt «sak» er unik. Rom for faglige skjønnsvurderinger i arbeidet er helt essensielt når man arbeider med mennesker og relasjoner. Utvalget vil advare mot en utvikling der for mye standardisering og målstyring går på bekostning av terapeutene og meklernes autonomi og egenart. Utvalget anbefaler en gjennomgang av dagens målstyring og rapportering med sikte på å stå igjen med få og godt begrunnede indikatorer. I tillegg til fornuftig måling, er mer dialog, gjensidig forståelse og tilpasninger, tillit til fagfolk, og eventuelt brukerundersøkelser viktige elementer i styring av tjenesten.

Internasjonal forskning peker på at andre modeller som for eksempel nettverksstyring eller New Public Governance er i ferd med å overta styringsfilosofien. Både ledelsesfaget og internasjonal forskning på offentlig forvaltning ser til nye løsninger enn dagens mål- og resultatstyring, som springer ut av samme tradisjon som New Public Management (NPM),219 og i praksis ofte er knyttet til forutsetninger om at prinsipper fra markedet kan anvendes i offentlig forvaltning. Utvalget vil i denne sammenheng etterlyse tettere dialog og samspill mellom de som styrer fra sentralt hold, og kontorene. Utvalget vil også understreke at det er gode grunner til å videreutvikle en mer nettverks- og dialogbasert styringsform for familievernet.

Utvalget anbefaler et fortsatt statlig styrt familievern, at Bufdir og Bufetat fortsatt har ansvar for å styre og utvikle tjenesten, og at kjernevirksomheten vernes og ikke svekkes, samtidig som faglig kreativitet tas vare på. De ansatte er familievernets viktigste ressurs, og de bør bidra i fagutviklingen. Utvalget har merket seg positive resultater for fagutvikling når de ansatte involveres, og ser at dette er viktig å videreutvikle. Utvalget vil understreke at mangfoldet må tas vare på og lokal tilpasning styrkes og vernes mot uønsket ensretting. Tilrettelegging for den enkelte bruker ut fra faglig skjønn er nødvendig for at tjenestene skal ha høy kvalitet og være likeverdige.220

15.3.2 Utekontorer og kontorstørrelsens betydning

15.3.2.1 Innledning

Det finnes i dag 41 familievernkontorer. Noen av kontorene har et stort geografisk nedslagsfelt med stort befolkningsgrunnlag. I regioner med store avstander og lav befolkningstetthet er det de som bor nærmest familievernkontoret som bruker tjenesten mest. De som bor lenger unna oppsøker familievernkontoret i mindre grad sammenlignet med de som bor nærmere. Disse kommer ofte kun til mekling, siden en time hos familievernet ofte innebærer å ta fri fra skole eller jobb en hel dag.221

For å nå ut til hele befolkningen i de områdene hvert kontor har ansvar for, driver noen kontorer såkalte «utekontorer». Dette er ikke faste kontorer med daglig drift og ordinære åpningstider, men begrenset tilbud på enkelte ukedager. Ofte er det en eller to ansatte fra et hovedkontor som reiser ut og benytter lånte kontorer i kommunehus til avtalte meklinger eller kliniske samtaler.

Det finnes også kontorer med for lavt befolkningsgrunnlag til at utekontor kan drives, og enkelte slike kontorer har et godt samarbeid med kommunene i regionen. Disse kontorene kan kompensere for lang reisevei til kontoret ved å være til stede på helsestasjonene.222

Diskusjonen om utekontormodellen henger også sammen med diskusjonen om kontorstørrelse. Det er stor variasjon på kontorstørrelse i familieverntjenesten. Målet om en mest mulig tilgjengelig tjeneste tilsier at tjenesten bør organiseres i mange små kontorer, mest mulig spredt utover landet, slik at flest mulig har et familievernkontor i nærområdet. Så lenge tjenestens kapasitet er begrenset, må dette målet om tilgjengelighet balanseres opp mot behov for en viss størrelse på fagmiljøene. Fordeler ved større kontorer kan være større fagmiljøer, bredere kompetanse, mulighet for mer tverrfaglighet og faglig fordypning, lettere å ha kursledere i faggruppen, og mer konsentrasjon om administrasjon og ledelse for leder.

På den annen side kan fordeler med mindre kontorer være at de vil være lettere tilgjengelige og finnes der folk bor, de vil kunne ha bedre mulighet for lokal tilpasning, ha mer kunnskap om lokale forhold og ha bedre forutsetninger for lokalt samarbeid med færre kommuner å forholde seg til.

I Bufdirs gjennomgang av tjenesten i 2014223 ble det antatt det at store kontoer gir betydelige stordriftsfordeler. Små og mellomstore kontorer binder mer ressurser til administrasjon og kontorfaglige tjenester, og dersom små og mellomstore kontorer blir slått sammen til større enheter, er det mulig å redusere administrative stillinger, og tjenestens kostnader kan bli mindre. Det ble anbefalt sammenslåing/samlokalisering/rasjonalisering av små kontorer i alle fem regioner.

Blant de ansatte anses 4 til 6 ansatte per kontor som en minimumsstørrelse for å sikre kolleger, fagmiljøer og nok kompetanse til å dekke brukernes behov.224 De fleste mener 15 til 20 ansatte er maksimum per kontor. Kontorer kan fra de ansattes synspunkt gjerne være større, men da må det være flere ledere som deler på lederoppgavene.

15.3.2.2 Utvalgets vurderinger

Det kan diskuteres om utekontormodellen er en hensiktsmessig organisering. Denne diskusjonen har sammenheng med drøftingene om tilgjengelighet i kapittel 14. Det finnes områder der befolkningsgrunnlaget er for lite til at et kontor med minimum fire ansatte kan etableres. Da kan et utekontor kompensere for mangelen på tilgjengelighet for befolkningen i området. Formålet med utekontorer er å gjøre det lettere for familier å kunne få rådgivning og samtaler siden det mange steder er svært lang reisevei. I mange tilfeller er dette etter utvalgets syn et godt og nødvendig tilbud som gir noenlunde like muligheter til faktisk å kunne få mekling og kliniske samtaler uavhengig av hvor en bor. I andre tilfeller, som når utekontortilbudet består i at én ansatt besøker en kommune én gang i måneden, er det vanskelig å se at dette alene skal utgjøre et tilstrekkelig godt familieverntilbud for befolkningen i kommunen. Mange steder er det i dag vanskelig å få til hyppig nok frekvens ved utekontorer i særskilt vanskelige saker. Det kan også være vanskelig å jobbe med prosessmekling med to meklere når det er nødvendig.

Med et utvidet tilbud mener utvalget at utekontormodellen likevel kan forsvares. Med ansatte som har arbeidssted både på et fast kontor med flere kolleger og et stabilt fagmiljø, og deler av tiden har arbeidssted på et utekontor, kan tjenesten ha funnet fram til en modell som er fornuftig og som gjør at flere hensyn ivaretas. En forutsetning for at modellen med utekontorer kan videreføres, er etter utvalgets syn en utvidelse av utekontorenes virksomhet slik at den gir et tilstrekkelig godt familieverntilbud som faktisk dekker befolkningens behov, jf. utvalgets anbefalinger i kapittel 14 om oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontorer og utvidelse av noen utekontorers tilbud.

Utvalget vil videre understreke at drift av utekontorer innebærer ekstra kostnader for familieverntjenesten. Den enkelte ansatte bruker ofte mange timer på reising til og fra og mellom kontorene. Også utekontorer har utgifter til kontordrift. Mange steder leies kontorlokaler av kommunen eller andre. Dette er kostnader som må dekkes på lik linje med andre kostnader ved kontordrift i familievernet.

Utvalget ser ikke at det finnes grunnlag for å anta at kontorstørrelse er en faktor som gjør at kvaliteten på tjenestetilbudet i familieverntjenesten varierer i dag. Både små og store kontorer synes å dekke befolkningens behov for familieverntjenester på en god måte. Utvalget ser imidlertid at det er en nedre grense for antall ansatte før kontoret blir sårbart og for lite til å kunne utgjøre et godt nok fagmiljø for de ansatte. Utvalget ser at det kan være noen fordeler ved store familievernkontorer, ikke minst fordi mange ansatte i seg selv innebærer et stort fagmiljø. På den annen side er det et mål at befolkningen har kortest mulig reisevei til tjenesten, og dette taler mot etablering av veldig store kontorer. Utvalget anbefaler at hoved- og avdelingskontorer har mellom 4 og 20 ansatte.

15.3.3 Ledelse på kontornivå

15.3.3.1 Innledning

Spørsmålet om organisering av kontorene og størrelsen på kontorene henger i stor grad sammen med spørsmål om ledelse og kontorfaglige funksjoner.

De siste årene er en rekke kontorer slått sammen, og mange av dagens kontorer er avdelingskontorer, underlagt et hovedkontor. Dette innebærer felles ledelse, og at avdelingskontorene ikke har fast stedlig leder. Noen steder er også de kontorfaglige funksjonene slått sammen.

Familievernkontorene er arbeidsplasser på 5–20 ansatte, avhengig av størrelsen på kontoret.225 Det er behov for ledelse som koordinerer og styrer arbeidet, utfører administrative og økonomiske oppgaver, ivaretar personalarbeid, er kontakt- og frontperson utad og pådriver for samarbeid med andre aktører og så videre. Behovet for ledelse varierer imidlertid med kontorstørrelse. Det vil være ulike utfordringer ved å lede et stort kontor og et lite kontor. En leder ved et lite kontor vil ofte ikke være leder «på fulltid», men både leder og kollega, og ha mange roller samtidig. Ved konflikt i ansattgruppen kan det være vanskelig å få distanse. Ledelse av et lite kontor krever kunnskap om svært mye forskjellig, samtidig som lederen må oppfylle samme kvalitetskrav som leder ved et større kontor. Lederen ved et større kontor vil på sin side ofte måtte forholde seg til forskjellige geografiske lokasjoner, flere ansatte, og større ansvar. En leder ved et stort kontor vil ha større avstand til det kliniske arbeidet enn en leder ved et lite kontor. Uansett om kontoret er stort eller lite, må leder på kontornivå arbeide aktivt for å løfte fram familievernkontoret inn i det det kommunale synsfeltet som en relevant og sterk aktør. Kommunene er viktige familierelaterte aktører som familievernet bør samarbeide med i enda større grad enn i dag, jf. kapittel 17. Da er det viktig at hvert kontor har en leder som har ansvaret for dette arbeidet. Mange kontorer har mange kommuner å forholde seg til, jf. oversikten i vedlegg 2 i TØI-rapporten fra 2019. På det meste kan ett kontor ha opptil 25 enkeltkommuner i «sitt område». Det sier seg selv at det er svært krevende for en leder å koordinere samarbeid med så mange kommuner, og at dette kan bli noe enklere dersom det er flere ledere som deler på ansvaret.

Fellesorganisasjonen (FO) uttrykker i innspill til utvalget at det er problematisk at det de senere årene er skåret ned på antall ledere i familievernet, og da spesielt i kombinasjon med reduksjon av antall kontorfaglige ansatte og større enheter og større pågang fra brukere.226 FO påpeker at ledere enkelte steder har ansvar for flere kontorer, med til dels lange reiseavstander. De mener det bør ansettes avdelingsledere, som man har ellers i etaten.

FO mener videre at nedskjæringene av antall kontorfaglige og ledere har ført til et mindre tilgjengelig familievern for brukere og samarbeidspartnere.

De aller fleste ansatte og ledere i tjenesten opplever ifølge NTNU Samfunnsforsknings rapport god lederstøtte ved sitt kontor. Det ser ikke ut til å være en stor utfordring for store deler av tjenesten at det er for lite lederstøtte eller mangel på stedlig ledelse. Det er imidlertid nær en fjerdedel av ledere og ansatte i tjenesten som mener at manglende stedlig ledelse, eller manglende generell ledelse, er noe som reduserer kvaliteten på tjenestene ved deres kontor.227

15.3.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil peke på at mangel på stedlig ledelse kan gi lavere kvalitet på tjenestetilbudet, gi dårligere personaloppfølging og gjøre at administrative oppgaver kan tilfalle ansatte som ikke har formelt lederansvar. På den annen side har terapeutene i familievernet høy faglig kompetanse og må forventes å arbeide selvstendig. Det er heller ikke ønskelig med tett kontroll av innholdet i terapeutisk virksomhet, det kan virke mot sin hensikt. Utvalget mener god ledelse er en viktig forutsetning for god kvalitet på tjenestetilbudet, de ansattes trivsel og for at kontorene kan drive utadrettet og forebyggende arbeid. Utvalget mener det er viktig at Bufdir og Bufetat følger opp kontor- og ledersammenslåinger med evalueringer og fortsetter å søke etter best mulig måte å lede og organisere familievernet på.

Utvalget mener det er behov for en leder ved alle lokasjoner. Dette innebærer ikke nødvendigvis at alle sammenslåtte kontorer må oppløses, men det er etter utvalgets mening viktig at alle lokasjoner har en leder. Utvalget mener også at den kontorfaglige tjenesten bør styrkes slik at alle kontorer har administrativt ansatte i fulle stillinger og har en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden, jf. kapittel 14.4.1.

15.4 Vurdering og drøfting av finansiering

15.4.1 Fortsatt en gratis tjeneste

Familievernet er en gratis tjeneste for befolkningen. Utvalget mener det er viktig at familieverntjenesten videreføres som en gratis tjeneste og at brukerbetaling ikke innføres. Innføring av brukerbetaling ved uteblitt time er påpekt som et mulig virkemiddel for å unngå tap av behandlingstid i tjenesten, men det er også formidlet til utvalget at tjenesten ikke anser dette som et stort problem, fordi tapt behandlingstid benyttes til annet arbeid. Ulempene ved innføring av brukerbetaling regnes som betraktelig mye større enn eventuelle fordeler.

15.4.2 Familievernets budsjett

Som bevilgende myndighet er det Stortinget som bevilger midler til familieverntjenesten for hvert år. Budsjettmidler til familieverntjenesten bevilges over kapittel 842 Familievern på Barne- og familiedepartementets (BFDs) budsjettområde. I henhold til Stortingets vedtak av statsbudsjettet stilles bevilgning til disposisjon for Bufdir. Tildelingene Bufdir disponerer over kapittel 842 benyttes til dekning av driftsutgifter til de offentlige familievernkontorene, tilskudd til de ideelle familievernkontorene og midler til spesielle driftsutgifter. Driftsutgifter til de offentlige kontorene kan brukes til tilskudd til de ideelle kontorene og vice versa.

I tildelingen for 2019 er det satt av 607,6 millioner kroner på kapittel 842. Midlene som tildeles de offentlige kontorene over post 01, utgjorde i 2019 om lag 60 prosent (363,0 millioner kroner) av den samlede bevilgningen. Tilskuddene til de ideelle familievernkontorene over post 70 utgjorde 35 prosent (213,5 millioner kroner) i 2019, mens midler til spesielle driftsutgifter (post 21) utgjorde 5 prosent (31,1 millioner kroner)

I tillegg til midler på kapittel 842 tildeles det midler på kapittel 841 Samlivsbrudd og konfliktløsning til familieverntjenesten – i 2019 utgjorde tildelingen på dette kapitlet 25,9 millioner kroner.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2019 ble tilskuddet til familieverntjenesten økt med totalt 25 millioner kroner.228 Budsjettet til drift av familievernet har i de senere årene blitt styrket: Samlet sett, i perioden 2015–2019, har tjenesten hatt en økning i tildelte midler på 143 millioner kroner.

De bevilgede midlene over kapittel 842 tildeles av BFD til Bufdir som igjen tildeler midlene regionsvis. En del av midlene blir holdt tilbake i Bufdir til dekning av direktoratets egne leveranser til familievernkontorene. Regionene tildeler deretter budsjettene til kontorene gjennom disponeringsskriv til de offentlige kontorene og tildelingsbrev til de ideelle kontorene. En del av midlene blir også benyttet til regionenes egne leveranser av tjenester til familievernkontorene. I tillegg til post 01/70 bevilges det midler over post 21 til spesielle driftsutgifter blant annet knyttet til forsking og utvikling som i 2019 utgjorde 31,1 millioner kroner.

Tabell 15.2 nedenfor viser noen nøkkeltall for familieverntjenesten. Tabellen viser at regionene samlet sett ble tildelt 517 millioner kroner over kapittel 842 (post 01/70) i 2018. Midlene fordeles på bakgrunn av flere kriterier der befolkningens størrelse i regionen er en viktig faktor for tildeling, men også tilpasninger til lokale forhold. Tabellen viser at regionene vest, sør og nord fikk tildelt et høyere budsjett enn regionens andel av befolkningen. For region øst var tildelingen lavere enn befolkningens størrelse skulle tilsi, mens for region Midt-Norge var tildelingen mer forholdsmessig. Tabell 15.3 viser antall årsverk i tjenesten og antall innbyggere i hver region per terapeutårsverk. Antall årsverk ved utgangen av 2017, som er det siste året hvor offisiell statistikk foreligger, viser at det samlet sett var 505 årsverk i tjenesten. Av disse årsverkene er det 439 årsverk i yrker med akademiske/høyskoleutdannet bakgrunn. I all hovedsak arbeider disse som terapeuter. Ledere og kontoransatte er ikke oppgitt i tabellen, men de utgjør til sammen 66 årsverk fordelt på ledere (43 årsverk) og på kontoryrker, renholdere, hjelpearbeidere og annet (23 årsverk). Antall terapeutårsverk sett i forhold til befolkningens størrelse i hver region er høyest i region sør og lavest i region øst og region nord. Samlet sett for befolkningen som helhet er det 12 000 innbyggere per terapeutårsverk.

15.4.3 Styrking av tjenesten gjennom økte midler

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2019 ble bevilgningen til familieverntjenesten økt med 25 millioner kroner, og samlet sett i perioden 2015–2019 har familievernet blitt styrket med 143 millioner kroner. De økte midlene skulle brukes til å øke familievernkontorenes behandlingskapasitet med flere stillinger. Midlene skulle også gå til å styrke familievernets arbeid med forebyggende familievern gjennom foreldrestøttende tiltak, til etablering av spisskompetansemiljøer og til å gi flere barn tilbud om egen samtale i forbindelse med samlivsbrudd i familien. Figur 15.2 viser gjennomsnittlig vekst i bevilgningene til familievernet i 2013–2017 sammenholdt med vekst i antall årsverk i familievernet i samme periode. Ansatte er gruppert etter akademiske/høyskoleyrker, kontorfaglige yrker og ledere. I hovedsak er ansatte i den første kategorien terapeuter, med noen unntak for eksempel stillinger knyttet til HMS, regnskap osv. Videre har mange av kontorlederne også terapi- og meklingstimer. Dette gjør at veksten i antall terapeuter ikke kan leses rett ut av figuren, men at det er rimelig å tro at veksten i akademiske/høyskole-yrker229 gir et godt bilde av veksten i antall terapeuter. Som andel av antall årsverk utgjorde gruppen akademiske yrker / høyskoleyrker 81 prosent i 2013 og 87 prosent i 2017, og økningen skyldes i sin helhet flere ansatte i kategorien akademiske yrker.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. (2019). 10743: Avtalte årsverk i familievernet, etter familievernsregion, yrke og kjønn 2013–2017 [Datasett]. Hentet fra https://www.ssb.no/statbank/table/10743

Figuren viser at veksten i budsjettet har vært nesten dobbelt så stor som veksten i antall årsverk, men at det har vært en sterkere økning i akademiske yrker / høyskoleutdannede enn blant de kontorfaglige, og særlig blant ledere, hvor antall ansatte har gått ned i 2013–2017.230

15.5 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener familieverntjenesten bør videreføres som selvstendig og særegen tjeneste på statlig nivå. En statlig tjeneste med kontorer og ansatte utover landet kan enten styres direkte av departementet, eller som i dag, gjennom direktorat, Bufdir, og underliggende etater, Bufetat. Utvalget mener dagens organiseringsmodell i all hovedsak ser ut til å fungere tilfredsstillende, men peker på noen utfordringer.

Utvalget anerkjenner Bufdirs arbeid for et likeverdig familievern. Intensjonen om minst mulig uønsket variasjon i tilbudet rundt i landet er god, og standarder og veiledninger kan være nyttige virkemidler i arbeidet for et likeverdig tilbud. Samtidig understreker utvalget at det er viktig at den enkelte terapeut og mekler har rom til å bruke sitt faglige skjønn for å gi et godt, tilpasset tilbud til den enkelte familie. Utvalget mener det er viktig at styringen utføres på en slik måte at faglig skjønn og kreativitet, og lokale variasjoner og mangfold i tjenesten ikke forsvinner. Utvalget peker på at likeverdighet i tjenesteytingen forutsetter at tilbudene tilpasses ulike menneskers og ulike gruppers behov – med rom for individuelle tilpasninger, bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og en viss variasjon i tjenestetilbudet. Det er etter utvalgets syn viktig at signaler om en utvikling mot for sterk grad av faglig styring og standardisering tas på alvor og lyttes til av styrende myndigheter. Styring av familievernet bør etter utvalgets syn ta utgangspunkt i at det er mennesker og relasjoner tjenesten arbeider med. Rom for faglige skjønnsvurderinger i arbeidet er helt essensielt når man arbeider med mennesker og relasjoner. Utvalget advarer mot en utvikling der standardisering og målstyring går på bekostning av terapeutenes og meklernes faglige skjønn.

Utvalget peker videre på at styring gjennom dialog og gjensidig forståelse av komplekse utfordringer ofte er mer hensiksmessig enn styring gjennom pålegg og krav. Utvalget peker også på at målstyringssystemet i Bufetat er sårbart overfor målforskyvningsproblemet, at fokus i tjenesten og i styringen av tjenesten blir flyttet fra resultat for brukerne og samfunnet, til innfrielse av aktivitetsmål. Utvalget mener det kan være gode grunner til å videreutvikle en mer nettverks- og dialogbasert styringsform for familievernet.

Utvalget anbefaler en gjennomgang av dagens målstyring og rapportering. Videre vil det etter utvalgets vurdering være nyttig om det ble foretatt en mer detaljert utredning av den interne organiseringen og styringen av Bufetat, sett fra både etatens og de lokale tjenestenes synsvinkel. I denne sammenhengen bør fordeler og ulemper ved en omskalering av det regionale nivået internt i Bufetat utredes.

Utvalget anbefaler et fortsatt statlig styrt familievern, at Bufdir og Bufetat fortsatt har ansvar for å styre og utvikle tjenesten, og at kjernevirksomheten vernes og ikke svekkes, mens faglig kreativitet tas vare på og gis levekår. De ansatte er familievernets viktigste ressurs, og de bør bidra i fagutviklingen. Utvalget har merket seg positive resultater for fagutvikling når de ansatte involveres, og ser at dette er viktig å videreutvikle. Utvalget vil understreke at mangfoldet må tas vare på og lokal tilpasning styrkes og vernes mot uønsket ensretting. Tilrettelegging for den enkelte bruker ut fra faglig skjønn er nødvendig for at tjenestene skal ha høy kvalitet og være likeverdige. Utvalget mener tjenesten med utekontormodellen kan ha funnet fram til en modell som er fornuftig og som gjør at flere hensyn ivaretas. En forutsetning for at modellen med utekontorer kan videreføres, er etter utvalgets syn en utvidelse av utekontorenes virksomhet slik at den gir et tilstrekkelig godt familieverntilbud som faktisk dekker befolkningens behov, jf. utvalgets anbefalinger i kapittel 14 om oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontorer og utvidelse av noen utekontorers tilbud.

Utvalget ser ikke at det finnes grunnlag for å anta at kvalitet på tjenestetilbudet varierer etter kontorstørrelse i familieverntjenesten i dag. Både små og store kontorer synes å dekke befolkningens behov for familieverntjenester på en god måte. Utvalget anbefaler at hoved- og avdelingskontorer har mellom 4 og 20 ansatte.

Det er etter utvalgets mening viktig at alle lokasjoner har en leder. Utvalget mener også at alle kontorer bør ha administrativt ansatte i fulle stillinger og en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden, jf. kapittel 14.4.1 Forslag til tiltak for økt tilgjengelighet.

Utvalget mener det er viktig at familieverntjenesten videreføres som en gratis tjeneste og at brukerbetaling ikke innføres.

Utvalgets forslag:

• Vurdering av en mer nettverks- og dialogbasert styringsform for familievernet.

• Utredning av den interne organiseringen og styringen av Bufetat.

• Oppgradering av noen utekontorer til hoved- eller avdelingskontor og utvidelse av noen utekontorers tilbud, jf. utvalgets anbefalinger i kapittel 14.

• En leder for hver lokasjon.

• Administrativt ansatte i fulle stillinger og en kontorfaglig ansatt til stede i hele åpningstiden ved alle kontorer, jf. kapittel 14.4.1 Forslag til tiltak for økt tilgjengelighet.

16 Kompetanse og faglig profil

16.1 Innledning

Familieverntjenesten er kjent som en tjeneste med høy kompetanse og faglig tyngde. For å opprettholde det høye faglige nivået, er det viktig å fokusere på både kompetanse- og fagutvikling. Innenfor tjenesten må det legges til rette for at den enkelte kan videreutvikle egen kompetanse. I tillegg må tjenesten fokusere på kompetansebehov i tjenesten som helhet. Dette kan dreie seg om å vedlikeholde eksisterende kompetanse, tilegne seg kompetanse på nye fagområder eller utvikle nye arbeidsmetoder. Kompetanse- og fagutvikling må foregå både individuelt og kollektivt, og det er noe som skjer både internt i tjenesten og i samarbeid med uavhengige kompetansemiljøer.

16.2 Kompetansebegrepet

Kompetansebegrepet er blitt en del av hverdagsspråket og knyttes gjerne til det å ha en kvalifikasjon eller til å ha en ferdighet til å gjøre noe. I faglitteraturen finnes det en rekke måter å definere kompetanse på. Ifølge Kompetanse-Norge kan kompetanse defineres som evnen til å løse oppgaver og mestre utfordringer i konkrete situasjoner.231 Kompetanse inkluderer en persons kunnskap, ferdigheter og holdninger og hvordan disse brukes i samspill.

Det finnes ulike forståelser og definisjoner av kompetanse. En del elementer går imidlertid igjen. Det handler for det første om at kompetansebegrepet er knyttet til en kontekst, i betydningen at du er kompetent til noe bestemt. For det andre inneholder kompetansebegrepet både en kunnskapsdimensjon, en erfaringsdimensjon og en praksisdimensjon. For det tredje må kompetanse forstås som et dynamisk begrep. Det innebærer at kompetanse både må vedlikeholdes og videreutvikles for å møte nye situasjoner og behov. For det fjerde er det viktig å understreke at kompetanse både er noe individuelt og noe kollektivt. Det siste innebærer at det ikke bare er fagpersoner hver for seg som er kompetente, men at også organisasjoner, tjenester eller fagmiljøer innehar en kompetanse som er noe mer enn summen av hva hver enkelt kan. Utvikling av en organisasjonskultur er eksempel på dette.

Kunnskapsbanken i NAV presenterer på sine nettsider en drøfting av skjønnsutøvelse innenfor velferdstjenestene. Her forstås kompetansebegrepet på følgende måte:

Kompetansebegrepet defineres og operasjonaliseres forskjellig, avhengig av konteksten. Min forståelse har lenge vært at kompetanse er summen av og samspillet mellom kunnskap, ferdigheter og holdninger for å løse oppgaver og mestre utfordringer i konkrete situasjoner i en gitt kontekst – mye i tråd med tenkningen i Europakommisjonen, OECD og Kunnskapsdepartementet. Jeg ser kompetanseutviklingen som en runddans mellom disse faktorene.232

Kompetanseutvikling er nært knyttet til fagutvikling. Fagutvikling handler om å utvikle praksis gjennom å sikre at ny kunnskap blir tatt i bruk. Fokus her er fag og profesjon, og sentrale virkemidler er utdanning, etterutdanning og videreutdanning. Fagutviklingsbegrepet kan imidlertid forstås bredere.

16.3 Fag- og kompetanseutvikling

I boka Fagutvikling i velferdstjenester, oppsummerer Anne Halvorsen med kolleger fagutvikling som:233

• Personlig utvikling – utvikling av skjønn og dømmekraft gjennom dialog og refleksjon.

• Kompetanseutvikling – ved at ansatte (og ledere) deltar på seminarer, kurs og tar etter- og videreutdanning.

• Teamutvikling – utvikling av fellesskapsfølelse og kultur for samarbeid og ansvar for helheten/hverandre.

• Personalutvikling – gjennom kompetanseutvikling og opplæring i ulike metoder som kompletterer hverandre slik at organisasjonen kan gi et bredt eller helhetlig tilbud.

• Praksis- og/eller metodeutvikling – utvikling av nye arbeidsmåter/metoder.

• Organisasjonsutvikling – systematisk undersøkelse og forbedring/utvikling av nye rutiner, prosedyrer, etablering av prosjekter og/eller opprettelse av stillinger, avdelinger osv.

• Kunnskapsutvikling – utvikling av kunnskap i mer eller mindre generalisert form og som publiseres i foredrag og seminarvirksomhet og/eller publiseres i fagtidsskrifter, bøker o.l.

Familieverntjenesten er en tjeneste med oppgaver av ulik karakter. Noen oppgaver er rutinepreget og egner seg for standardisering i form av klare retningslinjer og maler, men de fleste oppgaver innenfor denne tjenesten er komplekse og forutsetter høy faglig kompetanse og utstrakt bruk av faglig skjønn. En kompetanseprofil for familievernet må ta hensyn til begge disse behovene.

16.4 Kompetanse for å sikre likeverdig tjenesteyting

Likeverdig tjenesteyting innebærer en faglig praksis som hviler på et faglig og verdimessig grunnlag. For å oppnå likeverdige tjenester må familievernets tilbud tilpasses behovene til den enkelte familie og den enkelte bruker. Mens et likhetsideal peker i retning av standardisering av metoder, forutsetter likeverdig tjenesteyting at tilbudene gir rom for individuelle tilpasninger, bruk av faglig skjønn i enkeltsaker, lokale spesialtilbud og variasjon i det samlede tjenestetilbudet. Et slikt likeverdig tilbud skapes gjennom en videreutvikling av kontorenes kompetanse. Dette kan skje på ulike måter. Tilpasning av eksisterende standarder til bruk overfor nye grupper, kan være ett virkemiddel. Et eksempel på dette er bruk av foreldreveiledningsprogrammet ICDP. Dette programmet er videreutviklet for bruk overfor flyktninger som nylig har fått bosetting i Norge. Det foreslås nå at dette skal være en obligatorisk del av introduksjonsprogrammet for flyktninger. Dette er et eksempel på at standardiserte metoder kan videreutvikles og tilpasses ulike grupper. I andre tilfeller vil skjønnsutøvelse være helt avgjørende for utvikling av en faglig god praksis.

På områder der rutinebeskrivelser eller maler ikke gir tilstrekkelig rom for skjønn og faglige vurderinger, har utvikling av praksiseksempler lenge blitt sett som gode alternativer. Denne måten å lære på har sitt faglige grunnlag i sosial læringsteori.234 Bruk av «best practice», eller «good practice» har for eksempel innenfor EU vært mye brukt innenfor velferdsfeltet for å formidle kunnskap og erfaringer på områder der målinger enten ikke er mulig eller gir et tilstrekkelig bilde. I nordisk sammenheng bruker Nordens velferdssenter (organ under Nordisk ministerråd) det de kaller «lærende eksempler» for å formidle god praksis, mens andre igjen er mer forsiktige og snakker om «lovende eksempler». Utvikling av gode praksiseksempler kan bidra til både læring og kompetanseutvikling, og det kan bidra til en kritisk vurdering av egen praksis.

En annen måte å utvikle kompetanse på er at ansatte jevnlig får mulighet til kompetanseutvikling i form av etter- og videreutdanning. Selv om dette er individuelle tiltak, vil den enkeltes kompetanseheving gi muligheter til kompetansespredning i eget fagmiljø. Dette forutsetter at det settes av tid i tjenesten til fagmøter som kan bidra til at individuell kunnskap kommer hele fagmiljøet til gode. Når kunnskap deles, bidrar dette til felles refleksjon og til en form for kollektiv kompetanseutvikling. En annen form for kompetanseutvikling er deltakelse på faglige konferanser og i faglige nettverk nasjonalt og internasjonalt. Dette vil bidra til at de ansatte blir oppdatert på ny forskning og kan bruke dette til å utvikle en mer forskningsbasert praksis i egen tjeneste.

16.5 Kompetansearbeidet i Bufetat

16.5.1 Tverrfaglig bemanning med høy kompetanse

Familieverntjenesten består av mange erfarne medarbeidere med høy faglig og relevant kompetanse. Dette har stor betydning for tjenestenes kvalitet. Helt siden opprettelsen av de første familievernkontorene, har det vært lagt stor vekt på at tjenesten skal ha et tverrfaglig sammensatt personale.235 Tidligere har det vært retningslinjer som regulerer hvilke faggrupper som måtte være ansatt.236 I 2001 ble bestemmelsene som stilte krav til tverrfaglighet og særlige krav til personellets kompetanse, tatt ut av loven. Det ble begrunnet med at det måtte være opp til fylkeskommunene å bestemme hvilke krav til kompetanse som burde stilles.237

Familievernkontorene står på et fundament der tverrfaglighet utgjør en av hovedpilarene.238 Kontorene er ulikt sammensatt, men preges alle i stor grad av familieterapeuter med sosionom- og psykologbakgrunn. Det finnes ikke overordnede stillingsinstrukser eller formelle kompetansekrav for ansettelser i familieverntjenesten. Familieterapeut er ikke en profesjon med beskyttet tittel eller underlagt autorisasjon. Praktikere som innehar familieterapeutstillinger, kan derfor ha ulik utdanning og bakgrunn.239 Kriterier som vektlegges ved ansettelser er hjemlet i offentlige og interne dokumenter som omhandler stillingens rolle og funksjon. Det ansettes i dag særlig psykologer og helse- og sosialarbeidere med videreutdanning i familieterapi.240

Det er Bufdir som har ansvaret for den faglige ledelsen av familievernet og som styrer kompetanse- og fagutviklingen innen tjenesten. I Bufdirs fagutviklingsplan for 2017 vises det til at familievernkontorene skal ha en høyt utdannet og kompetent bemanning med tverrfaglig styrke og spesialisering i familiearbeid. Faglig forankring skal være innenfor en familieteoretisk og systemisk kunnskapstradisjon.241 Ifølge fagutviklingsplanen foregår fagutviklingen i tre trinn. Det første trinnet handler om å kartlegge eksisterende praksis og erfaringer i og utenfor tjenesten og utprøving av modeller og metoder. Trinn to er å bygge strukturer for bærekraftig fagutvikling, det handler om implementering, støtte og vedlikehold, og trinn tre er systematisk bruk av disse etablerte strukturene for fagutvikling. Direktoratet utarbeider digitale veiledere som standarder, og anbefalte modeller og metoder. I fagutviklingsplanen242 er dette formulert slik:

Faglig standardisering, helhetlig system for veiledning samt styrking og sikring av spesialisert kompetanse er viktige virkemidler for å fremme likeverdige og kunnskapsbaserte tjenester.

Bufetats praksis- og kompetanseutvikling drives etter en kompetansemodell som skal sikre spesialisert kompetanse i tjenesten. Kompetansemodellen består av ulike elementer, men hovedelementet i modellen er spisskompetansemiljøer som er blitt opprettet ved familievernkontorer for å sikre faglig standardisert praksis i etaten.243 I tilknytning til spisskompetansemiljøene er det opprettet regionale ressursmiljøer ved enkelte kontorer, som skal veilede andre kontorer i sin region.

16.5.2 Strategi for utvikling av kvalitet i familieverntjenesten

I Bufetats strategi for utvikling av kvalitet i familieverntjenesten244 er spisskompetansemiljø, utvikling av regionale kompetanseplaner og rekruttering sentrale innsatsområder. Her understrekes det at alle regioner skal arbeide med å utvikle god systematikk i arbeidet med kompetansebygging innad i den enkelte regionen og med å skape og sikre god sammenheng knyttet til ansvars- og oppgavefordeling mellom direktorat, region og den enkelte enhet (familievernkontor). Gjennom å ta i bruk relevant forskning, erfaring fra fag- og praksisfeltet og brukererfaringer, skal arbeidet bidra til oppbygging av kompetanse og kunnskap i tjenesten. Her har spisskompetansemiljøene et særlig ansvar for å systematisere og utvikle faglige veiledere og bidra til å sikre god faginnretning og kvalitet i arbeidet på sine respektive fagfelt.

De regionale kompetanseplanene skal bidra til å sikre at kontorene har rett kompetanse i henhold til mandatet som følger av familievernkontorloven. Kompetanseplanene er også et verktøy som brukes for å redusere gapet mellom kontorenes faktiske fagressurser og kompetanse og de nasjonale og regionale kravene som stilles til virksomheten. Arbeidet med kompetanseplaner er inndelt i tre nivå, med en femårig overordnet strategisk kompetanseplan, en årlig (eller toårig) regional kompetanseplan, og lokale kompetanseplaner for hvert familievernkontor. Formålet med tredelingen er blant annet å sikre en lokal tilpassing og langsiktighet i byggingen av kompetanse ved kontorene. Kompetansemålene ligger også til grunn for vurderingen av kontorenes behov ved rekruttering av nye ansatte.

Planene setter regionkontorene i stand til å foreta gode vurderinger og prioriteringer når de skal fordele de årlige kompetansemidlene til det enkelte kontor.

Enkelte kompetansetiltak er nasjonale og/eller obligatoriske, som meklingsopplæringen for nyansatte (trinn 1 og 2) og en periode med veiledning før godkjenning), og deretter årlige regionale meklingssamlinger, og oppfriskningskurs hvert femte år. På meklingsområdet og på de utvalgte satsingsområdene hvor det er etablert spisskompetansemiljøer, er også opplæringen obligatorisk og skal prioriteres av alle kontorer. Dette gjelder for eksempel prosessmekling, samtaler med barn, og avdekking og håndtering av vold i nære relasjoner. Denne opplæringen iverksettes i tråd med fagutviklingsplanen som gjelder for det aktuelle området, med tilhørende årlige aktivitetsplan.

Andre tiltak er basert på en vurdering av regionale og lokale behov og kan for eksempel omfatte tildeling av midler til kontorene for at ansatte kan ta videreutdanning i relevante modeller/metoder. I områder hvor det har vært vanskelig å rekruttere terapeuter med riktig fagbakgrunn/videreutdanning, blir det lagt til rette for å iverksette kompetansehevingstiltak ved rekrutteringen, for eksempel med tilbud om videreutdanning innen familieterapi.

Et prioritert tiltak som også benyttes strategisk i rekruttering, er tilrettelegging for at psykologer skal få mulighet til å ta videreutdanning til spesialisering for psykologer. Dette for å sikre at kontorene opprettholder god fag- og akademisk kompetanse ved kontoret og ellers i tjenesten.

16.5.3 Samarbeid med universitet og høyskoler

I enkelte tilfeller etableres det også et samarbeid med aktuelle universitets- og forskningsmiljøer om å tilrettelegge for doktorgradsløp på særlig relevante fagområder. Slike løp forankres regionalt. Som ledd i kompetansebyggingen på familievernområdet har for eksempel Region øst inngått et samarbeid med Universitetet i Oslo om et doktorgradsarbeid knyttet til barn i mekling og vil finansiere to doktorgradsløp i samarbeid med VID knyttet til temaene vold/voldsbehandling. Region vest, ved Bergen og omland familiekontor, har inngått et samarbeid med Universitetet i Bergen om en doktorgrad, hvor temaet er styrking av barn i høykonflikt.

16.5.4 Spisskompetansemiljøene

I Bufdirs kompetansemodell for spesialiserte tjenester og praksisutvikling, har spisskompetansmiljøene et ansvar for praksisutvikling, opplæring, kvalitetssikring, veiledning og implementering av standardisert praksis i andre enheter. Regionale ressurskontorer skal bidra med praksisveiledning, bistå med kompetanseoverføring og koordinere regional kompetanse. Generalistkontorene (alle) skal gi bistand til brukerne i kliniske saker og mekling. Kompetansemodellen forutsetter at alle enheter i etaten skal inneha generalistkompetanse og kunne tilby barn og familier et hensiktsmessig tilbud i tråd med tjenestens oppgaver og mandat.

Innen familievernet har det vært etablert spisskompetansemiljøer på fagområdene høykonflikt, samtaler med barn, vold i nære relasjoner, foreldrestøtte og forebygging, og for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse. Tre spisskompetansemiljøer ble etablert i 2015 (vold, høykonflikt og foreldre etter omsorgsovertakelse). I 2017 ble foreldrestøttemiljøet besluttet opprettet, og i 2018 ble spisskompetansemiljøet for samtaler med barn etablert i Tromsø. I dag er det fire spisskompetansemiljøer innen familievernet: for familievernets arbeid med vold i nære relasjoner, for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertagelse, for samtaler med barn og for foreldrestøtte og forebygging.

Målet med spisskompetansemiljøene er å styrke og systematisere utviklingen av kunnskap på sentrale områder og sørge for støtte og veiledning i regional og nasjonal implementering av beste praksis. Miljøene skal bistå i fagutvikling, opplæring og kompetanseheving. Bufdir har bedt spisskompetansemiljøene om å dokumentere kunnskapsgrunnlaget for sine områder og utarbeide planer for fagutviklingen. Modellen med spisskompetansemiljøer skal bidra til at familieverntjenesten har enhetlig metodikk og et høyt kompetansenivå i alle ledd og i alle enheter.

16.5.5 Erfaringer med kompetansemodellen

I 2017 foretok Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) en underveisevaluering av Bufetats kompetansemodell.245 AFI-rapportens konklusjon er at kompetansemodellen svarer på behov som finnes i tjenesten. Den styrker spredningen av eksisterende «beste praksis», for eksempel gjennom veiledning eller opplæring, og framskaffer kunnskap om nye felt. Rapporten viser samtidig at det er mindre oppslutning om spisskompetansemiljøene i tjenesten. Særlig gjelder dette valg av fagområder som kvalifiserer for etablering av spisskompetansemiljøer. Mange opplever de eksisterende miljøene som «smale» og mener at de ikke nødvendigvis representerer de mest typiske tilfellene som terapeutene møter. For eksempel etterlyses «parterapi» som et område som er mer relevant enn foreldre som er fratatt omsorgen for egne barn. Samtidig erkjennes det at familievernet har fått nye oppgaver rettet mot mer utsatte familier og barn, og at de prioriterte spisskompetansemiljø-områdene også speiler denne dreiningen.

Et viktig prinsipp i kompetansemodellen har vært å forankre spisskompetansemiljøene ute i tjenesten. Denne forankringen blir oppfattet som positiv. Ifølge regionnivået skaper den også høyere legitimitet for kompetansemodellen i linjen. Samlokalisering og kontinuitet er viktig for hvor godt spisskompetansemiljøene har fungert. Rapporten peker samtidig på at de små spisskompetansemiljøene er sårbare. Flere AFI har intervjuet uttrykker at ressursfordelingen til spisskompetansemiljøene kan virke tilfeldig både når det gjelder antall stillinger i spisskompetansemiljøet og hvor mye midler som er satt av til reiser og drift.

I AFI-rapporten vektlegges det at det har skjedd en betydelig klargjøring av roller og organisering siden kompetansemodellen først ble innført i 2015. Ifølge AFI-rapporten har dette bedret seg ved at rollene i organisasjonen har blitt tydeligere definert, og det er mindre frustrasjon blant de involverte. Skillet mellom styring og fagdialog er blitt tydeligere, og regionledelsen er i sterkere grad involvert i både fagutvikling og implementering. Det er også opprettet faste kontaktpersoner i Bufdir, noe som har gjort dialogen mellom spisskompetansemiljøene og Bufdir enklere. Det oppleves også positivt at det er etablert en ordning med nettverksmøter på tvers av kompetanseområdene og regionene.

Alt i alt tegner AFI-rapporten et sammensatt bilde av familievernets vurdering av spisskompetansemiljømodellen. Det oppleves positivt at den er forankret i selve praksisfeltet, men det uttrykkes større usikkerhet når det gjelder valg av spisskompetanseområder. Når halvparten av de spurte ikke har noen mening om valg av spisskompetanseområder, kan det tolkes på ulike måter. Det kan bety at de selv ikke har noen erfaring med bruk av spisskompetansemiljøene og derfor ikke kjenner ordningen så godt. Det kan også bety at ordningen ikke oppleves som sentral i utviklingen av kompetanse i tjenesten. Hvis dette siste er tilfelle, er det grunn til å vurdere om ordningen i tilstrekkelig grad fanger opp tjenestens behov for kompetanseutvikling.

Også den omtalte rapporten fra NTNU Samfunnsforskning tegner et sammensatt bilde av spisskompetansemiljømodellen. Rapporten viser at både ledere og ansatte opplever at ordningen med spisskompetansemiljøer i begrenset grad tilfører tjenesten ekstra eller ny faglig kompetanse.246 De mener spisskompetansemiljøenes fagområder i for liten grad treffer familievernkontorenes primæroppgaver. Fagområdene som er valgt, oppleves som lite sentrale og smale områder. Det påpekes imidlertid at kontorer som selv har ansvar for et spisskompetansemiljø, eller som er ressurskontor, gjerne snakker varmt om sitt temaområde og arbeidet som er lagt ned i forbindelse med dette. Men de gir samtidig uttrykk for at de er lite kjent med hvordan det går med arbeidet i de øvrige spisskompetansemiljøene. Det framgår av den kvalitative delen av studien at etableringen av spisskompetansemiljøene oppfattes som direktoratstyrt, og at kontorene stort sett ikke har vært involvert i denne prosessen. Informantene opplever at kunnskapsområdene for spisskompetansemiljøene i stor grad har blitt definert ovenfra.

Noen gir uttrykk for at dagens satsing på spisskompetansemiljøer er et feilskjær, mens andre mener at miljøene burde vært organisert annerledes. Flere stiller spørsmål om hvorfor parterapi ikke er et tema for et spisskompetansemiljø. Dersom det i det hele tatt skal være slike miljøer, mener mange i tjenesten at parterapi burde være tema for ett. Informantene i undersøkelsen synes ikke å oppfatte spisskompetansemiljømodellen som en åpenbar styrking av kvaliteten i familievernets arbeid og tilbud. Flere oppfatter satsingen som en oppgave som direktoratet har definert alene, som kommer i tillegg til og/eller som går utover kjernevirksomheten.

Vurderingene i både AFI-evalueringen og NTNU-undersøkelsen formidler en usikkerhet rundt spisskompetansemiljøene. De fleste stiller seg bak selve modellen, men når det gjelder valg av spisskompetanseområder, er det mange som er kritiske. Det handler både om prioritering av satsingsområder og det de opplever som fagutvikling styrt ovenfra.

16.5.6 Fagorganisasjoners vurderinger av spisskompetansemiljømodellen

Fellesorganisasjonen (FO) skriver i innspill til utvalget at de mener modellen med spisskompetansemiljøer og ressurskontorer bør evalueres med tanke på hvordan intensjonene og målene for innføring oppfylles.247 De mener det blant annet bør ses nærmere på om implementeringen av de ulike kompetanseområdene er god nok i alle ledd i Bufetat, og skriver at de ser med på bekymring på at det kan virke som om det ikke blir satt av nok midler til implementering i systemet. FO peker videre på at familievernet tidligere har hatt midler til og en tradisjon for bruk av veiledning, årlige landskonferanser, internasjonale konferanser og god kontakt med familieterapifeltet i andre land. FO erfarer at man nå har færre midler avsatt til kompetanse hos den enkelte terapeut, men heller satser på spisskompetansekontorer og ressurskontorer.

Psykologforeningen peker i innspill til utvalget på at de senere årene har fokuset på fagutvikling vært å styrke tjenesten på områder som tidligere er sett på som mer spesielle, som vold, radikalisering og foreldre som er fratatt omsorgen for barn.248 Psykologforeningen mener dette er viktige innsatsområder, men at det er vesentlig at par- og familieterapi fremdeles beskrives som kjerneoppgaver og at den høye relasjonelle kompetansen til familievernet opprettholdes.

16.6 Utvalgets vurderinger

16.6.1 Videreføring av spisskompetansemiljøer eller en ny kompetansemodell?

Familieverntjenesten består av mange erfarne medarbeidere med høy faglig og relevant kompetanse. Dette er avgjørende for tjenestenes kvalitet. Kompetanse er noe som bygges opp over tid, og det at terapeutene blir værende i tjenesten betyr mye for vedvarende høy kompetanse. Tjenestens tverrfaglige bemanning og arbeidsmåte framstilles av mange som et stort fortrinn for tjenesten. Dette trekket bør tas vare på og videreføres, og utvalget mener det er viktig at de ulike faggruppene ivaretas på en god måte i tjenesten. De ulike faggruppene tilfører alle ulike og nødvendige kvaliteter til familieverntjenesten. Tverrfagligheten må likevel ikke gå på bekostning av å sikre og videreutvikle det systemiske kunnskapsgrunnlaget som tjenesten har identifisert seg med. En forutsetter at tjenesten legger vekt på dette ved tilsetting av faglige medarbeidere.

Samtidig som tjenesten er preget av høy kvalitet og stor stabilitet, er det også tydelige tilbakemeldinger om at ansatte opplever for sterk styring og tap av autonomi. Det etterlyses en større vektlegging av personlig kompetanseutvikling og sterkere involvering når det gjelder prioritering av faglige satsinger. Ansatte opplever også at satsing på kompetanseutvikling gjennom spisskompetansemiljømodellen går på bekostning av for eksempel deltakelse på konferanser, i faglige nettverk eller på andre arenaer for kompetansespredning- og utvikling. Dette er synspunkt det er viktig å lytte til.

Utvalget mener det er behov for fag- og kompetanseutvikling som både sikrer praksisnær og forskningsbasert kompetanse. Det må også være en målsetting at kompetansemodellen bidrar til fagutvikling for den enkelte, samtidig som det også legges vekt på å bygge en kultur for kompetanseutvikling i den enkelte tjeneste. Dagens modell med spisskompetansemiljøer er ment å bidra til at kompetansearbeidet er forankret i selve tjenesten. Utvalget er imidlertid usikre på om modellen i tilstrekkelig grad sikrer dette. Spisskompetansemiljøene har i oppgave å spre kunnskap og utvikle verktøy på prioriterte områder for tjenesten. Det er imidlertid uklart hvordan kunnskapen tas i bruk ved det enkelte kontor, hvor relevant den oppleves, og om det er gode nok systemer for implementering. Utvalget stiller også spørsmål ved prioriteringen av kompetanseområder, både når det gjelder valg av tema og beslutningsprosess.

Utvalget er også usikre på spisskompetansemiljøenes legitimitet utover i tjenestesystemet. Det er en god tanke å forankre arbeidet i praksisfeltet, men de ansatte rundt om i tjenestene gir blandede tilbakemeldinger når det gjelder nytteverdien. Dette kan selvsagt handle om at behovene ved det enkelte kontor varierer, men det kan også hende det er svakheter ved selve modellen eller med implementeringen. Utvalget vil derfor foreslå at det foretas en ekstern evaluering av spisskompetansemiljømodellen. En slik gjennomgang må vurdere både faglig innretting, organisering, praksisforankring, kompetansespredning og ressurstilgang. Evalueringen bør inngå i en mer helhetlig drøfting av kompetansemodellen for familievernet, basert på bred medvirkning fra tjenesten selv. Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig å se en slik gjennomgang i sammenheng med styringsmodellen for familievernet. Her vil balansepunktet mellom autonomi og styring være et sentralt tema, et tema som også vil ha betydning for valg av kompetansemodell. Det samme gjelder forholdet mellom likebehandling og likeverdig tjenesteyting, standardisering og bruk av skjønn, samt forholdet mellom erfaringsbasert og forskningsbasert kompetanse- og fagutvikling.

16.6.2 Hensyn som må ivaretas i kompetansearbeidet

Utvalget har hatt kontakt med flere spisskompetansemiljøer i løpet av utvalgsarbeidet. Vårt inntrykk er at det foregår mye godt arbeid i spisskompetansemiljøene i dag. Utvalget ser likevel utfordringer knyttet til selve modellen. Et sentralt punkt er forholdet mellom sentral styring og lokal tilpasning. Det avgjørende må være at tjenesten opplever at kompetansearbeidet organiseres og styres på familievernets egne premisser.

Spisskompetansemiljøene utgjør hovedelementene i dagens kompetansemodell i familievernet. Utvalget ser en del trekk ved dagens spisskompetansemiljøer som oppleves utfordrende i tjenesten. Dagens kompetansemodell framstår som en modell med relativt sterk direktoratsstyring. Bufdir er et styringsorgan som også utvikler og styrer fag og kompetanse, blant annet gjennom spisskompetansemiljøene. Dette skjer i en tjeneste som har en sterk tradisjon for fri fagutøvelse, autonomi og mange selvstendige initiativ for fag- og kompetanseutvikling.

Selv om spisskompetansemiljøene er plassert ute i tjenestene, foretas prioritering av fagområder sentralt. Dette framstår derfor som en blanding av delegering av oppgaver og desentralisering av kompetansearbeidet. Valg av fagområder innebærer en prioritering av disse fagområdene, mens fagområder som ikke har spisskompetansemiljøer, oppleves som nedprioriterte.

Utvalget vil peke på faren for at spisskompetansemiljøene, som en utilsiktet konsekvens, bidrar til en fragmentering av tjenesten. Dette underbygges av at fagområdene omtales som «prioriterte», og midlene som brukes til kompetanseutvikling i tjenesten i første rekke går til disse spisskompetansemiljøene. Utvalget mener det er viktig at fagutvikling og kompetanseheving i tjenesten skjer på en måte som sikrer at kjerneoppgaver og familievernets spesialkompetanse vedlikeholdes og styrkes.

Dersom spisskompetansemiljøene skal videreføres, bør følgende elementer vurderes for å sikre bred og god fag- og kompetanseutvikling i familievernet:

• Avklaring av spisskompetansemiljøenes myndighet, rolle, ansvar, legitimitet og ressurser til å foreta implementering.

• Faglig styrking ut over det spisskompetansemiljøene kan bidra med. Eksempler kan være etablering av faglige nettverk (nasjonalt, regionalt, lokalt) som kan ivareta behovet for faglige drøftinger på tvers av tjenester og ulike fagmiljøer.

• Tettere kobling til nasjonale og internasjonale FoU-miljøer for å styrke forskning, videreutdanning og forskningsbasert praksis på familievernfeltet. I tillegg må det vurderes om det skal opprettes et tverrfaglig familieforskningsprogram for å styrke forskningen på feltet.

• Behovet for differensiering og lokal tilpasning i den enkelte tjeneste. Slike tilpasninger kan være begrunnet i geografi (store avstander), demografi (samiske områder, bydeler med stor innvandrerandel) eller lokale behov (hendelser lokalt som kan ha stor påvirkning på lokalsamfunn og familier).

• Ivaretakelse av tverrfaglig samarbeid i det forebyggende arbeidet. Vurdere ulike modeller, og prioritere ressurser til gjennomføring.

Dersom spisskompetansemiljømodellen videreføres, mener utvalget det bør vurderes å etablere et eget miljø for kjernevirksomheten parterapi. Utvalget mener også at det regionale samiske kompetansesenteret RESAK bør bli et nasjonalt kompetansesenter, eller et nasjonalt spisskompetansemiljø. I dag er RESAK et regionalt senter. Det bor samer over hele landet, og det kan være behov for et samisk kompetansesenter som ikke kun dekker region nord. RESAK er også en medspiller i Bufetats arbeid med andre etniske minoriteter og flerkulturelle miljøer, noe som også taler for at RESAK bør blir et nasjonalt kompetansesenter. RESAK er i dag et kompetansesenter for hele Bufetatsystemet i region nord. Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere styrker, svakheter og konsekvenser av en slik fellesløsning for barnevernet og familievernet, men anbefaler en vurdering også av denne modellen. Utvalget mener det er viktig at spisskompetansemiljøer ikke etableres som faste, evigvarende strukturer, men at det jevnlig vurderes om miljøene skal videreføres. Noen områder kan være egnet for spisskompetansemiljø i en kortere periode, mens det på andre områder kan være behov for langvarige strukturer og faste fagutviklingsmiljøer.

16.6.3 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at familievernet har behov for fag- og kompetanseutvikling som både sikrer praksisnær og forskningsbasert kompetanse. Det må også være en målsetting at kompetansemodellen bidrar til fagutvikling for den enkelte, samtidig som det legges vekt på å bygge en kultur for kompetanseutvikling i den enkelte tjeneste. Dagens modell med spisskompetansemiljøer i selve tjenesten er ment å bidra til at kompetansearbeidet er forankret i tjenesten. Utvalget er usikre på om modellen i tilstrekkelig grad sikrer dette. Spisskompetansemiljøene har i oppgave å spre kunnskap og utvikle verktøy på prioriterte områder for tjenesten. Det er imidlertid uklart hvordan kunnskapen tas i bruk ved det enkelte kontor, hvor relevant den oppleves, og om det er gode nok system for implementering. Utvalget stiller også spørsmål ved prioriteringen av kompetanseområder, både når det gjelder valg av tema og beslutningsprosess. Utvalget er også usikre på spisskompetansemiljøenes legitimitet utover i tjenestesystemet.

Utvalget vil på bakgrunn av dette foreslå at det foretas en ekstern evaluering av spisskompetansemiljømodellen i familievernet, etter at modellen nå har vært i bruk en tid. En slik gjennomgang må vurdere både faglig innretting, organisering, praksisforankring, kompetansespredning og ressurstilgang. Evalueringen av spisskompetansemiljømodellen bør inngå i en mer helhetlig drøfting av kompetansemodellen for familievernet, basert på bred medvirkning fra tjenesten selv. Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig å se en slik gjennomgang i sammenheng med styringsmodellen for familievernet. Her vil balansepunktet mellom autonomi og styring være et sentralt tema, et tema som også vil ha betydning for valg av kompetansemodell. Det samme gjelder forholdet mellom likebehandling og likeverdig tjenesteyting, standardisering og bruk av skjønn, samt forholdet mellom erfaringsbasert og forskningsbasert kompetanse- og fagutvikling. En evaluering av spisskompetansemiljømodellen bør foretas enten alene, eller i forbindelse med en utredning av den interne organiseringen og styringen av Bufetat, jf. utvalgets forslag i kapittel 15.

Utvalget har følgende forslag:

• Det bør foretas en ekstern evaluering av spisskompetansemiljømodellen. Evalueringen må omfatte både faglige og organisatoriske forhold.

• Dersom spisskompetansemiljømodellen videreføres, mener utvalget det bør vurderes å etablere et eget miljø for kjernevirksomheten parterapi.

• Det bør legges til rette for mer lokal styring og tilpasning av kompetansearbeidet i tjenestene. Dette begrunner utvalget både med hensynet til geografisk tilgjengelighet og målsettingen om likeverdig tjenesteyting i en mangfoldig befolkning.

• Det må legges til rette for fag- og kompetanseutvikling som både er praksisnær, kunnskapsbasert og tilpasset lokale behov.

• Det må sikres ressurser for at fag- og kompetanseutvikling kan foregå både individuelt, i den enkelte tjeneste og i familieverntjenesten som helhet.

• Det bør vurderes å opprette et tverrfaglig familieforskningsprogram for å styrke forskningen på feltet.

• Det tverrfaglige samarbeidet innen familievernfeltet bør styrkes, med særlig vekt på det forebyggende arbeidet.

• Det regionale samiske kompetansesenteret RESAK bør bli et nasjonalt kompetansesenter eller et nasjonalt spisskompetansemiljø.

17 Samarbeid med andre tjenester

17.1 Samarbeid, samordning og samhandling

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere samarbeid249 og oppgavedeling mellom familievernet og andre relevante tjenester. Koordinerte og helhetlige tjenester som utnytter de samlede ressursene på barne- og familieområdet på en mest mulig hensiktsmessig måte, er et mål. Det er viktig med klare ansvarsforhold og definert oppgavedeling. At enkelte oppgaver og tilbud til barn og familier likevel overlapper hverandre, er imidlertid uunngåelig. Men det trenger ikke nødvendigvis å være uheldig. Flere ulike tjenester og aktører vil møte de samme barna, foreldrene og familiene i ulike situasjoner og i ulike faser av et forløp. Barn og familier vil møte ulike instanser og ulike aktører med ulik fagbakgrunn, litt ulike roller og perspektiv og med varierende grad av spesialistkompetanse. Selv om det er umulig og kanskje også uønsket at ingen aktører gir overlappende tilbud til barn og familier, er det et mål med klare ansvarsforhold, god koordinasjon og samhandling slik at det samlede tilbudet blir best mulig.

En forutsetning for et godt samlet hjelpetilbud til familier, barn og unge, er at tjenestene og aktørene tar utgangspunkt i barn, unge og foreldres og familiers egne behov, at innsatsen legges inn så tidlig som mulig, og at tjenestene og aktørene er kjent med hverandres ansvarsområder og tilbud. I tillegg må de ha etablert gode rutiner for samhandling og koordinering av hjelpetilbudet, på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Familieverntjenesten er en av flere tjenester som skal tilby tjenester til familier, barn og unge. Når det skal vurderes hvordan samarbeid mellom disse tjenestene best kan gjennomføres, må det legges til grunn at mulighetene for godt samarbeid er best der det finnes betingelser for en høy grad av både horisontal integrasjon (samhandling) og vertikal integrasjon (samordning i et hierarki). Vertikal integrasjon forutsetter at en aktør har myndighet over en annen. Familieverntjenesten er en av mange aktører, der ingen av aktørene er over- og underordnet hverandre. For familievernets del finnes det ikke instanser som koordinerer (samordner) tjenestens samhandling med andre aktører i en hierarkisk struktur. Det er derfor i all hovedsak horisontal integrasjon og betingelser for dette som drøftes. Mer frivillige former for integrasjon må sikre koordinering og samordning mellom aktørene. Når ingen aktører har myndighet over de andre, vil avtaler og felles prosedyrer glemmes bort og nedprioriteres dersom de ikke blir fulgt opp ved å utvikle betingelsene for horisontal integrasjon. En utvikling av samarbeidet må i slike situasjoner være basert på likeverdighet og gradvis utvikling av tillit gjennom praktisk samhandling. Da er det avgjørende at det finnes en gjensidig forståelse mellom aktørene. Om aktørene ikke har tillit til hverandre eller vilje til gjensidig tilpasning, vil formelle styringsmåter og prosedyrer lett komme til kort. Samhandling forstår vi som slik frivillig integrasjon og gjensidig tilpasning mellom selvstendige aktører, altså horisontal integrasjon.

Samhandling mellom tjenester kan skje på systemnivå, på tjenestenivå eller i arbeidet med den enkelte bruker. Samhandling og samordning på systemnivå kan ta form av ulike typer møter, kurs, avtaler, retningslinjer og prosedyrer. Også koordinerende ordninger nedfelt i styrings- og finansieringssystem og system for informasjonsflyt kan være rettet mot å samordne tjenestene. Samhandling på tjenestenivå foregår i form av dialog og rutiner for informasjonsflyt og henvisninger mellom ulike institusjoner. Samhandling på brukernivå er knyttet til enkeltbrukere, for å sikre god og hensiktsmessig tjenesteyting mellom de involverte tjenestene. Dette vil for eksempel kunne skje gjennom møter, dialog, henvisninger, ansvarsgrupper eller individuelle planer.

17.2 Dagens samhandling

Grenseflatene med andre tjenester varierer med familievernets ulike oppgaver. Det er varierende hvor mye de ulike kontorene samhandler med andre instanser i arbeidet med forebygging, foreldreveiledning, foreldre fratatt omsorgen for egne barn, i voldsarbeidet og i arbeidet med mekling og foreldre i høy konflikt. Det er og varierende hvilke instanser det er mest aktuelt for familievernet å samhandle med på de ulike feltene.

I en rapport fra Bufetat region øst (2014) er konklusjonen at familievernkontorene oppfyller sine forpliktelser som en samarbeidende tjeneste, og at det skjer i tråd med de føringene og forventningene som ligger i styringsdokumentene. Kartleggingen av de 15 kontorene i regionen viser at alle kontorene har svært bred kontaktflate. Samtlige kontorer samarbeider på systemnivå med offentlige instanser, private tjenesteytere og interesseforeninger. Instansene som de fleste kontorer har et systematisk samarbeid med, er kommunale barneverntjenester, spesialisthelsetjenesten (f.eks. barne- og ungdomspsykiatri, voksenpsykiatri, rus og somatiske avdelinger), kommunale helsetjenester (helsestasjon, familiesentre, psykisk helseteam), politi og fengsel (herunder konfliktråd og barnehus) og private og ideelle organisasjoner (bl.a. Røde Kors, Leve, Amathea og ATV).

I følge Bufdirs rapport Forebygging i familievernet (2017) er det liten grad av strukturert og formalisert samarbeid mellom familievernet og andre aktører. Samarbeidet mellom familievernet og andre instanser framstår i stor grad som personavhengig, ad hoc eller prosjektbasert. Den utadrettede virksomheten beskrives som noe som ofte nedprioriteres. Ifølge Bufdirs rapport kan det også være at registrering av den utadrettede virksomheten kan være noe mangelfull og at oversikten ikke er fullstendig. Samarbeidet med kommunale tjenester dreier seg hovedsakelig om at kommunale instanser gir informasjon til familievernet, oppfordrer sine brukere til å bestille time, og rekrutterer brukere til familievernets ulike kurs. Få familievernkontorer og kommunale tjenester hadde ifølge Bufdirs rapport forpliktende samarbeidsavtaler. I følge Bufdirs rapport forekommer det mest samarbeid mellom familievern og barnevern, men samarbeidet begrenser seg i hovedsak til enkeltsaker. Helsestasjon, skolehelsetjeneste, spesialisthelsetjenesten (BUP/DPS), krisesentre og skole løftes også fram som tjenester familievernet samarbeider med. I tillegg forekommer samarbeid med kommunal tjeneste for psykisk helse, politi, lege/legevakt, barnehage, PPT, Familiens hus og lignende kommunale tjenester, NAV, andre deler av Bufetat, tjenester for barn med nedsatt funksjonsevne, og tjenester for mindreårige asylsøkere.

Inntrykket fra tidligere undersøkelser er at samarbeid med familievernet har vært sterkt etterspurt blant andre tjenester, men at familievernet i liten grad har vært tilgjengelig for samarbeid.250 Familievernet på sin side ønsker et tettere samarbeid, først og fremst med kommunale barneverntjenester, men også med BUP, helstasjonene og skolehelsetjenesten.251

Statistikk fra familieverntjenestens fag- og rapporteringssystem (FADO) fra 2018 viser at tjenesten har inngått formaliserte samarbeidsavtaler med 257 barnevernstjenester og helsestasjoner. Det er avholdt 64 kurs for kommunalt ansatte (for eksempel ICDP-veiledning)252 og 64 grupper/kurs i annet foreldrestøttearbeid og veiledning/konsultasjon av hjelpeapparatet. Antall deltakere på avholdte grupper/kurs i annet foreldrestøttearbeid/veiledning/konsultasjon av hjelpeapparatet er på totalt 2067 personer. 25 kontorer har samarbeid med kommuner om å drive samtalegrupper for barn.

I NTNU Samfunnsforsknings undersøkelse av ansattes oppfatninger av betingelser for kvalitet framgår det at mer og tettere samarbeid med andre instanser og aktører i hjelpeapparatet vurderes av de ansatte som en faktor som kan bidra til å styrke kvaliteten i familieverntjenesten. I undersøkelsen kommer det fram at rundt to av fem ansatte er enige eller delvis enige i påstanden om at for lite samhandling med andre samarbeidspartnere er til hinder for at man kan levere gode tjenester ved deres kontor. Det kan se ut som at det er muligheter for mer samarbeid med andre aktører og instanser, og at dette kan bidra til at kvaliteten på tjenestene heves. Det framgår av undersøkelsen at man ved enkelte kontorer fortsatt har mye å hente når det gjelder samarbeid, og at de ønsker å arbeide mer aktivt for å få på plass noe mer systematisk samarbeid.253

Det ser altså ut til at det foregår mye samhandling mellom familieverntjenesten og andre aktører, men at det er rom for forbedringer. Potensialet for samarbeid med andre tjenester er først og fremst gjennom mer praktisk samhandling. Dette vil igjen gi økt tillit og gjensidig forståelse mellom tjenestene, og mer horisontal integrasjon, både på systemnivå, på tjenestenivå og i arbeidet med den enkelte bruker.

17.3 Samarbeid med kommunale tjenester

17.3.1 Innledning

Utvalget er bedt om å anbefale modeller for samarbeid, og å se på grenseflater mellom familieverntjenesten og kommunale tjenester.

Familieverntjenesten har ansvar og oppgaver som delvis sammenfaller med, delvis overlapper med, og tjenesten har kontakt med kommunale tjenesters ansvar og oppgaver.

Familieverntjenesten er en statlig tjeneste. Dette innebærer at familieverntjenesten er en del av en annen styringsstruktur enn de kommunale tjenestene. Dette gjør samarbeid utfordrende, da betingelsene for vertikal integrasjon ikke er til stede. Familieverntjenesten har plikt til samhandling med andre tjenester på brukernivå gjennom meldeplikt og opplysningsplikt til den kommunale barneverntjenesten og til den kommunale helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten. Men det foreligger ingen plikt til samhandling på tjeneste- og systemnivå. Ingen av tjenestene har et overordnet samordningsansvar med myndighet over andre tjenester. Det kommunale selvstyret gjør videre at organiseringen av de kommunale tjenestene er ulik fra kommune til kommune. Kommunene har forskjellig størrelse og ulike geografiske, demografiske og sosiale forhold. Familievernkontorenes størrelse varierer også, og det er store variasjoner i hvor mange kommuner hvert kontor tilbyr tjenester til.254 Dette er noen av grunnene til at samarbeid, samhandling og grenseflatene mellom familieverntjenesten og kommunale tjenester varierer.

Kommunene har et helhetlig, koordinerende ansvar for tilbudene til befolkningen i sin kommune. Kommunene har særlig ansvar for tilbud til familiene, for at barn og unge får gode oppvekstsvilkår og for å forebygge psykiske og sosiale problemer. Kommunene har plikt til samarbeid og et ansvar for å samordne tjenester. Dette følger blant annet av helse- og omsorgstjenesteloven, folkehelseloven, sosialtjenesteloven, barnevernloven, familievernkontorloven255 og krisesenterloven. Spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven fastsetter for eksempel en plikt til å inngå samarbeidsavtaler. I helse- og omsorgstjenesteloven (hol) er det slått fast at kommunen har plikt til samhandling og samarbeid. Målsettingen er å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester. Kommunens ansvar etter hol § 3-1 første ledd innebærer plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av loven.256 I forslag til ny barnevernslov, som ble sendt på høring 4. april 2019, pålegges kommunene å koordinere det forebyggende arbeidet bedre. Kommunene må se tilbudet til barn og unge i sammenheng, og ha en plan for hvordan tjenestene skal samarbeide.257

Med mer praktisk samhandling og dermed økt tillit og forståelse og bedre vilkår for samarbeid, antas det at det samlede tilbudet blir bedre enn i dag.

17.3.2 Kommunalt barnevern (barneverntjenesten)

Alle kommuner skal ha en barneverntjeneste som utfører det daglige arbeidet etter barnevernloven. Barneverntjenesten har ansvar for forebyggende arbeid,258 utrede saker og gjennomføre undersøkelser, hjelpetiltak i hjemmet,259 plassering av barn utenfor hjemmet,260 oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet og foreldrene deres, og godkjenning av fosterhjem.

Familievernet og det kommunale barnevernet har noen sammenfallende, noen overlappende og noen tilgrensende oppgaver og ansvar. Begge tjenester har ansvar for forebyggende arbeid og for å styrke foreldreferdigheter. Hjelpetiltak i hjemmet er ofte tiltak som bygger på kunnskap om barn og relasjoner, og der barnevernet bruker metoder og utfører oppgaver som ligger tett opp til familievernets metoder og oppgaver.261 Barnevernet gir råd og veiledning til barn og foreldre for å styrke foreldres omsorgskompetanse. Barneverntjenestene (og andre kommunale tjenester) bruker en rekke foreldreveiledningsprogram som også familieverntjenesten bruker. Bufetat eier og forvalter flere av disse programmene.

ICDP262 er et foreldreveiledningsprogram som brukes for å forebygge psykososiale problemer blant barn og unge gjennom å støtte opp under foreldre og andre omsorgsgivere. Programmet brukes også til å fange opp de foreldrene som har større utfordringer enn andre.

Marte Meo-metoden er en foreldreveiledningsmetode som brukes for foreldre til barn fra spedbarnsalder. Det brukes video i veiledningen for å styrke kommunikasjon og samspill mellom foreldre og barn.

Parent Management Training Oregon (PMTO)263 er en type foreldreveiledning rettet mot foreldre til barn med høyt aggresjonsnivå. Målet er å forandre barnets atferd gjennom nye familierutiner og handlinger. Foreldrene får tilbud om opplæring i hvordan de kan snu barnets negative utvikling. Foreldrene lærer at det er viktig å gi barnet ros og oppmuntring, samtidig som de får hjelp til å sette tydelige og realistiske krav og grenser for barnet.

Tjenestene tilbyr multisystemisk terapi (MST).264 Dette er et behandlingstilbud for familier som har ungdom med alvorlige atferdsvansker. Terapeuten møter familien hjemme og foreldrene kan komme i kontakt med teamet 24 timer i døgnet. Behandlingen skreddersys til den enkelte familie.

Både barnevernet og noen familievernkontorer bruker Funksjonell familieterapi (FFT).265 FFT er et behandlingstilbud for ungdom med atferdsproblemer og deres familier. I FFT settes ungdommens atferd i sammenheng med hvordan alle i familien gjensidig påvirker hverandre. Terapeuten møter hele familien på kontoret eller hjemme hos familien.

De utrolige årene (DUÅ) er et program for foreldre til barn med atferdsproblemer i alderen 3–12 år. DUÅ skal styrke omsorgspersonenes kompetanse i å forebygge og behandle barnas atferdsproblemer. Formålet med programmet er å redusere atferdsproblemene og i tillegg styrke barnets sosiale kompetanse og følelsesmessige reaksjoner.

Aggression Replacement Training (ART) er et manualbasert program som retter seg mot barn og unge i alderen 4–20 år som har alvorlige atferdsvansker, eller som står i fare for å utvikle slike vansker. Formålet med programmet er å øke barns sosiale kompetanse og på denne måten redusere atferdsvansker. ART tilbys i grupper bestående av 4–8 barn. Barn og unge med atferdsvansker kan få hjelp og støtte gjennom effektive tiltak og behandlingsmetoder. Dette kan skje både hjemme eller gjennom korte perioder på barneverninstitusjon, etterfulgt av hjelp i hjemmet.

Stadig flere kommunale barnevernstjenester bruker metoden familieråd.266 Dette er ikke et tiltak, men en metode for å forsøke å finne gode løsninger for et barn i familie, slekt og nettverk. Det er også en måte å fatte beslutninger på som kan brukes på både hjelpetiltaksstadiet, når det er snakk om å plassere barnet utenfor hjemmet, og også i avslutningen av tiltak. Et familieråd er et møte hvor familien samles med slekt og andre som er betydningsfulle for barnet. Møtet skal komme fram til en plan som skal ivareta barnets interesser og bedre familiens situasjon. Dette er altså relasjonelt arbeid som barnevernet gjør, og som ligger tett opp til familievernets metoder og kompetanse. Flere familievernkontorer prøver også ut familieråd som metode i særlig krevende foreldretvistsaker.

Barnevernet har ansvaret for oppfølging av foreldrene til barn som er plassert utenfor hjemmet. Familievernet har også i oppgave å bistå disse foreldrene, jf. punkt 11.3.4 om familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse.

17.3.3 Familiens hus og andre kommunale tverrfaglige familietjenester

Ett eksempel på kommunale modeller for forebyggende arbeid er Familiens hus.267 Familiens hus er en samhandlingsmodell som skal legge til rette for at barn, unge og familier skal møte et lett tilgjengelig og helhetlig tilbud. Familiens hus gir ett tverrfaglig og integrert kommunalt tilbud. Kommunens primære helse- og sosialtilbud rettet mot barn, unge og familier samordnes, samlokaliseres og forankres lokalt. Målet er at familiene skal møte en helhetlig og familiestøttende tjeneste i ett og samme hus.268 Tjenestene er svangerskapsomsorg, helsestasjon for barn og ungdom, åpen barnehage, barneverntjeneste, pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), sosialtjeneste, konsultasjonsteam og andre aktuelle samarbeidspartnere. Huset skal ha ett eller flere tverrfaglige og fleksible team som arbeider i tråd med brukernes behov og ønsker.269

Over halvparten av kommunene har nå etablert en tjeneste – familiens hus, familiesentre og/eller oppvekstetater – som samler flere tjenester til barn og unge for å sikre bedre samarbeid og samhandling. Noen kommuner har opprettet egne stillinger, for eksempel oppvekstkoordinatorer. Målet med dette har blant annet vært å sikre en bedre samordning av tjenestetilbudet. Andre har organisert tjenester rettet mot barn og unge i egne enheter og team eller etater.

17.3.4 Helsestasjoner, skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten består av fire deler: fellesdel, helsestasjon 0–5 år, skolehelsetjenesten 5–20 år og helsestasjon for ungdom. Alle deler, også helsetjenesten ved skoler og for ungdom, er et kommunalt ansvar.270

Helsestasjonene er et frivillig og gratis tilbud til alle gravide og barnefamilier.271 Formålet med helsestasjonstjenesten er å fremme psykisk og fysisk helse, fremme gode sosiale og miljømessige forhold, samt forebygge sykdommer og skade.272 Tjenesten skal bidra til å skape et godt oppvekstmiljø for barn og ungdom, blant annet gjennom tiltak for å styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen. Helsestasjonene skal i tillegg til det ordinære helsestasjonsprogrammet, gi tilbud om individuelt tilpassede støttesamtaler og ekstra konsultasjoner og veiledning til foreldre som av ulike grunner har behov for ekstra oppfølging. I henhold til nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom er målet for helsestasjonsprogrammet blant annet at foreldre skal oppleve mestring i foreldrerollen, og at programmet skal til godt samspill mellom foreldre og barn.273 Foreldrerettet innsats er del av helsestasjonens mandat. I Stortingsmelding nr. 24 (2015–2016): Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter, framheves det at «helsestasjonene kan bli bedre i å fange opp problemer og hjelpebehov i familier, og samtidig benytte foreldrestøttende tiltak gjennom veiledning og kompetanseoppbygging fra familievernkontorene».274

Helsestasjonene skal ha oversikt over avlastnings- og støttetiltak som finnes i kommunen, for eksempel familieverntjenesten, Home Start Familiekontakten (HSF), psykiske helsetjenester og BUP, og henvise ved behov.275 Helsestasjonene skal som primærhelsetjeneste veilede og trygge familiene.276

Skolehelsetjenesten skal finnes på alle barneskoler, ungdomsskoler og videregående skoler. Helsesykepleier, skolelege, psykolog og fysioterapeut er yrkesgrupper som arbeider i skolehelsetjenesten. Tjenesten er ansvarlig for vaksinasjon og gir i samarbeid med skolen tilbud om undervisning i klasser, grupper og enkeltsamtaler. Alle henvendelser tas imot, og tjenesten har taushetsplikt.

Ved behov henviser skolehelsetjenesten til andre instanser, for eksempel fastlege, tannlege, fysioterapeut eller psykolog. Skolehelsetjenesten er i kontakt med alle skolebarn, og er også i kontakt med barnas foreldre.

Helsestasjon for ungdom (HFU) er et gratis og tverrfaglig tilbud til unge mennesker (opptil 20 år). Tjenesten kan bestå av helsesykepleier, lege og psykolog, og er tilgjengelig på ettermiddagen. HFU gir veiledning i forbindelse med diverse tema, herunder psykiske og sosiale problemer og vanskelige hjemmeforhold. Helsestasjonene for barn 0–5 år har delvis overlappende og sammenfallende mandat og oppgaver som familievernet når det gjelder familiestøttende og forebyggende arbeid. Det foregår allerede mye samarbeid mellom helsestasjoner og familievernkontorer, og det er også stort potensial for mer samhandling og mer samarbeid mellom disse to aktørene (se senere i dette kapitlet).

Skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom er begge kommunale tjenester som er en del av det helhetlige tilbudet til barn og unge og til familiene, uten at de har direkte sammenfallende oppgaver med familievernets oppgaver.

17.3.5 Barnehager, skoler og PPT

Barnehager og skoler er universelle arenaer der de aller fleste barn deltar. Ansatte ved barnehager og skoler bygger langvarige relasjoner til barn, ungdom og foreldre. Enkelte familievernkontorer har ifølge Bufdirs rapport om forebygging deltatt på foreldremøter i barnehager for å orientere om ICDP277 og «Hva med oss?».278

Hver kommune og hver fylkeskommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste.279 Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal hjelpe barn, elever, lærekandidater, lærlinger, praksisbrevkandidater og voksne med behov for særskilt tilrettelegging. Hensikten er at de får et inkluderende, likeverdig og tilpasset pedagogisk tilbud. PP-tjenesten skal også hjelpe barnehager og skoler med å legge til rette for barn og elever med særskilte behov. Elever over 15 år, foreldre, barnehager, skoler og andre tverrfaglige tjenester kan ta kontakt med PP-tjenesten for råd og veiledning. PP-tjenesten kan samarbeide tverrfaglig på lokalt nivå, for eksempel med helsetjenesten eller barneverntjenesten, og på statlig nivå med for eksempel Statped eller psykiatriske tjenester.

17.3.6 Den kommunale helsetjenesten: fastleger, kommunepsykologer, rus, psykiatri

Det foregår noe samhandling mellom familievernet og den kommunale helsetjenesten. Tjenestene sitter i noen tilfeller i tverretatlige samarbeidsorgan. Fastleger kan henvise til familievernet. Kommunepsykologer kan i noen tilfeller ha overlappende ansvarsområder med familieverntjenesten. Familievernet henviser til rus- og psykiatritilbud ved behov.

17.3.7 Krisesentre

Både familieverntjenesten og krisesentrene forholder seg til voldsutsatte voksne og barn. Krisesenterlovens § 4 pålegger kommunen å sørge for at voldsutsatte får helhetlig oppfølging gjennom samordning av tiltak mellom krisesentertilbudet og andre tjenester. Alle unntatt ett krisesentertilbud samarbeidet i 2017 med familievernet. Det var mest vanlig å samarbeide om enkeltsaker, og skriftlige samarbeidsavtaler var forholdsvis lite utbredt. Over tid har det imidlertid vært en økning i antall sentre med skriftlig samarbeidsavtale med familievernet, selv om det fortsatt gjelder et mindretall av tilbudene. Generelt var det noe mer vanlig å ha faste kontaktpersoner enn skriftlig samarbeidsavtale.280

17.3.8 Sosialtjenesten og NAV

NAV-kontoret har to eiere: stat og kommune. To styringslinjer – en kommunal og en statlig – møtes i det lokale partnerskapet som styrer kontoret. Kommunen har ansvar for de sosiale tjenestene i NAV-kontoret. Kommunen har ansvar for å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Kommunene har stor grad av selvstyre etter kommuneloven. Den enkelte kommune bestemmer, sammen med Arbeids og velferdsetaten, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i NAV-kontoret utover et lovpålagt minimum. Det lovpålagte minimum omfatter kvalifiseringsprogram, sosialhjelp, opplysning, råd og veiledning, midlertidig husvære, økonomisk rådgivning og tilbud om individuell plan. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for de statlige arbeids- og velferdstjenestene (arbeid, trygd og pensjon). Den kommunale sosialtjenesten og NAV-kontoret har ansvaret for å bistå familier, barn og unge i et helhetsperspektiv, enten de trenger dagpenger, sykepenger, foreldrepenger, engangsstønad og svangerskapspenger, ytelser og ordninger for enslige foreldre, økonomisk sosialhjelp, pleiepenger, opplæringspenger og omsorgsdager, hjelpemidler, økonomisk rådgivning og gjeldsrådgivning, arbeidsavklaringspenger, pensjon eller hjelp til å komme i jobb.

17.4 Samarbeid med andre offentlige tjenester

17.4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å anbefale modeller for samarbeid mellom familieverntjenesten og andre tjenester. I tillegg til grenseflatene mot kommunale tjenester, har familieverntjenesten også ansvar og oppgaver som delvis sammenfaller med, delvis overlapper og i stor grad kommer i kontakt med andre aktørers ansvar og oppgaver.

17.4.2 Statlig barnevern

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet og fagdirektorat, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Bufetat har ansvar for etablering og drift av institusjoner, godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven, å bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, å bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem, og for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning.

Fagdirektoratet (Bufdir) har ansvar for lovtolkninger, bestilling og formidling av forskning og kunnskapsoppsummeringer, utarbeidelse av faglige veiledere og retningslinjer, og Bufdir er klageinstans i saker om godkjenning av private og kommunale institusjoner.

Familieverntjenesten har i liten grad ansvar og oppgaver som sammenfaller med, overlapper eller har grenseflater til det statlige barnevernets oppgaver. Slik barnevernet er organisert i dag, er det det kommunale barnevernet som har mest samhandling med familievernet nå og som har størst samhandlingspotensial med familieverntjenesten.

17.4.3 Domstolene

Det er fire saksområder knyttet til foreldrekonfliktsaker som både behandles i domstolene og i familievernet: Mekling (foreldreansvar, fast bosted, samvær og flytting), saker om tvangsfullbyrdelse av samværsrett, saker om samvær med støttet tilsyn og foreldreveiledning og støtte.

Noen saker starter i familieverntjenesten – og hovedoppgaven i disse sakene er å gi partene tilstrekkelig bistand til at de kommer fram til løsninger uten å måtte bringe saken inn for domstolene. Utvalget foreslår her en ny ordning med seks obligatoriske timer for å reise søksmål, jf. kapittel 12.9.3. Andre saker starter i retten, og retten har mulighet til å tilbakeføre sakene til familieverntjenesten for veiledning, mekling eller konfliktdemping.281

Bufdir samhandler med Domstolsadministrasjonen på nasjonalt nivå, Bufetat samhandler med domstolene på regionsnivå, og familievernkontorene samhandler med dommere og tingrettene i enkelte saker.

Det er etablert et samarbeid mellom Bufdir og Domstolsadministrasjonen på barnelovs-området. Målet er å sikre gode prosesser og samhandling mellom tjenestene som kan styrke og skape god sammenheng for foreldre og barn i foreldretvist- og høykonfliktsaker, og å tilrettelegge for et godt faglig samarbeid mellom familieverntjenesten og domstolene, først og fremst tingrettene. Det er et mål at flere foreldre blir enige under mekling ved familievernkontorene som alternativ til domstolsbehandling. Som en del av mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan meklingsordningen kan styrkes slik at flere saker som er egnet for det, løses på et tidlig stadium. Barnelovutvalget og Rettshjelpsutvalget282 arbeider med delvis overlappende spørsmål. Se kapittel 12.9.3 for nærmere omtale.

Som en del av en målsetting om å legge til rette for veiledning til advokater og sakkyndige om familievernets tilbud ble det i 2017 etablert en arbeidsgruppe med representanter fra Domstoladministrasjonen, tingretten, spisskompetansemiljøet for høykonflikt, Bufdir og Advokatforeningen. Arbeidsgruppen har hatt som mål å identifisere utfordringer og forslag til hvordan utfordringene kan møtes. Mål er å utvikle gode rutiner for samarbeidet, maler og informasjon som kan bidra til gode tjenester for brukerne (foreldre/barn) og godt samarbeid og god kompetansedeling. Utfordringer som er identifisert i prosjektet så langt er blant andre mangel på kunnskap om familievernet, en idé om at familievernet er «lavstatus», foreldre tror at rettsprosess er raskeste vei, tilbakesending kan være et nederlag for foreldre, ulike kulturer i psykologi versus jus, ulik faglig diskurs, mangel på informasjonsflyt og forståelse for egen og andres rolle, samt at mekling ofte blir «tapt kunnskap» ettersom lite nedtegnes skriftlig.

I særdomstolsutvalgets utredning redegjøres det for samarbeidet mellom familievernkontorer og de elleve største tingrettsdomstolene i dag. Seks av de elleve største tingrettene har spesialisering i barnesaker. De tingrettene som ikke har spesialisering innen dette feltet, har gjerne andre kompetansetiltak, eksempelvis egne fagansvarlige dommere på området. Asker og Bærum tingrett er en av tingrettene som ikke har spesialisering på området, men den eneste tingretten som ifølge oversikten har inngått et formalisert samarbeid med familievernet om kompetansehevende tiltak.

Siden særdomstolsutvalgets rapport ble lagt fram, har flere familievernkontorer etablert samarbeid med tingretten. Flere familievernkontorer melder om at de er godt i gang med lokalt samarbeid. Det er etablert rutiner for samhandling på tjeneste- og brukernivå, og det opparbeides kunnskap og gjensidig respekt i relasjonen mellom de ansatte i familievernet og tingrettene. Familievernutvalget har besøkt familievernkontorene i Stavanger og i Ålesund og begge kontorene opplyser om at det avholdes møter med tingretten om saker etter barnelova. I møtene med tingretten har det vært samtaler om konkrete saker etter barnelovens bestemmelser, herunder § 61 første ledd nr. 2 (vise partene tilbake til mekling på familievernkontoret) og nr. 7 (henvise til veiledning på familievernkontoret i en prøveperiode) og § 43 a tredje ledd andre punktum og tilhørende forskrift (støttet tilsyn). På kontoret i Ålesund har det også vært avholdt felles fagdager mellom familievernkontoret og tingretten.

17.4.4 Politi og barnehus

Familieverntjenesten er i kontakt med politi og barnehus i forbindelse med foreldrekonflikt og voldssaker. Familievernet må vurdere anmeldelse til politiet i voldssaker, og kan hjelpe den voldsutsatte med å etablere kontakt med politiet. Politiet har opprettet familievoldskoordinatorer som kan kontaktes for å drøfte en sak. Politi og familievern kan være deltakere i tverrfaglige samarbeidsprosjekt i kommuner.

Statens barnehus er et tverrfaglig mottak for barn og ungdom som har vært utsatt for seksuelle overgrep, vold eller vært vitne til vold i nære relasjoner. Barnehuset er også mottak for voksne med psykisk utviklingshemming. Barnehuset er opprettet for at politiet skal kunne avhøre barn der i tilrettelagte avhør. Statens barnehus tilbyr en kroppslig undersøkelse ved mistanke om vold eller seksuelle overgrep. Undersøkelsen gjøres av leger og sykepleiere med spesialkompetanse. Det tilbys støtte til barn og foresatte/følgeperson underveis og i etterkant av avhør. Samarbeid med eller hjelp til å kontakte andre instanser tilbys ved behov. Det er opprettet 11 barnehus i Norge. De ligger i Bergen, Hamar, Tromsø, Trondheim, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Ålesund, Bodø, Sandefjord og Moss.

Noen barnehus har arrangert flere samarbeidsmøter med blant annet familievernet.283 Noen barnehus og familievernkontorer sitter i tverrfaglige konsultasjonsteam med faste møter om saker der det har oppstått mistanke om at barn, unge eller voksne med psykisk utviklingshemming eller andre særlig sårbare personer er vitne til vold, eller utsettes for vold, omsorgssvikt, overgrep eller seksuelle overgrep, eller at de forgriper seg seksuelt mot andre.284

17.4.5 Spesialisthelsetjenesten: BUP og DPS

Familieverntjenesten har til en viss grad oppgaver som kan sies å være tilgrensende til oppgaver som den psykiske helseverntjenesten har. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) tilbyr spesialisthjelp innenfor psykisk helsevern for barn og unge opptil 18 år. Distriktspsykiatrisk senter (DPS) tilbyr spesialisthjelp innenfor psykisk helsevern fra 18 år. BUPene utreder, gir råd om og behandling til barn og ungdom og deres familier der det foreligger psykiske lidelser eller problemer, i form av samtaler eller terapi. DPSene gir samme tilbud til voksne. Begge instanser tilbyr døgnopphold, poliklinisk og ambulant behandling, dagbehandling og rådgivning og veiledning overfor kommunale tjenester. Henvisning fra lege eller barneverntjeneste er nødvendig.

Noen familievernkontorer sitter i tverretatlige samarbeidsgrupper som omfatter BUP, i tillegg til instanser som barnevern, PPT, helsestasjon, barnehagekontor, politi, krisesenter og sykehus. Noen kontorer samarbeider med BUP i utviklingsarbeid, blant annet ved å invitere dem til seminar. Noen har direkte samarbeid med BUP rundt enkeltfamilier. Ett av kontorene har eksempelvis et utstrakt samarbeid med en lokal BUP, for å få til parallelle barne- og mødregrupper. Andre familievernkontorer har ikke forpliktende samarbeid med lokal BUP.285

Psykisk helsevern har tjenester for barn, unge og voksne som har lidelser, uansett om problemene kommer av psykisk sykdom eller har mer relasjonelle og kontekstuelle årsaker. Familievernet konsentrerer seg om personer som har utfordringer som har oppstått i relasjoner mellom mennesker, ikke inne i mennesker.

17.4.6 Regionale kompetanse- og ressurssentre

Det finnes flere regionale ressurssentre som kan være interessante fagmiljøer for familievernet.

De fem regionale ressurssentrene for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS)286 har ansvar for undervisning, veiledning, informasjon og nettverksarbeid blant annet om vold og overgrep, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Sentrene spiller en viktig rolle i å samle fagmiljøer, og å legge til rette for nettverkssamarbeid mellom alle relevante aktører i regionen. Sentrene skal ikke behandle enkeltmennesker, men bistå ulike instanser med kompetanse, enten det er asylmottak, barne- og familievern, helsesektoren, politi eller frivillig sektor.287

Det finnes regionale kunnskapssentre for barn og unge – psykisk helse og barnevern (RKBU og RBUP)288 som utvikler og driver forskning, utdanning, fagutvikling og informasjonsvirksomhet om barn og unges psykiske helse og barnevern. Formålet er å bidra til å øke kvaliteten på tjenestene innen alle sentrale områder i arbeidet med barnevern og barn og unges psykiske helse.289

17.4.7 Forsvaret og Kriminalomsorgen

Familieverntjenesten har etablert et samarbeid med Forsvaret, i tråd med handlingsplanen for ivaretakelse av personell før, under og etter utenlandstjeneste.290 Tiltakene i handlingsplanen inkluderer blant annet at Bufetat skal bidra med informasjon om utfordringer for familie- og parforhold og om hvilke hjelpetilbud som finnes, at Bufetat gjennom familievernkontorene skal tilby rådgivning til familier og pårørende under innsatsperioden, og til veteraner og familiene deres etter hjemkomst, og at Bufetat kan gi tilbud om samlivskurs.

Noen familievernkontorer har samarbeidet med fengsler for å bistå fedre som er i fengsel. Programmet «Pappa i fengsel291» er et program for informasjon til fedre i fengsel. Det er et kunnskapsbasert program utviklet ved Bastøy fengsel, og er ment å ha en rehabiliterende funksjon.

17.5 Samarbeid med ikke-offentlige tjenester

17.5.1 Innledning

Utvalget er bedt om å anbefale modeller for samarbeid mellom familieverntjenesten og andre tjenester. Det finnes også noen ikke-offentlige aktører som familieverntjenesten samarbeider med, og i mandatet er stiftelsen Alternativ til Vold (ATV) nevnt spesielt. Familieverntjenesten har ansvar og oppgaver som delvis sammenfaller med, delvis overlapper, og i stor grad kommer i kontakt med enkelte private aktørers arbeid. Også disse private aktørene er en del av det totale tilbudet til familier, barn og foreldre som finnes i dag.

17.5.2 ATV

Stiftelsen Alternativ til Vold (ATV) er en aktør som over lang tid har vært en viktig samarbeidspartner for familieverntjenesten. ATV er en stiftelse som mottar midler fra stat og kommune og fra fond og legater. Stiftelsen har tjenester som ingen andre aktører tilbyr på nasjonal basis. ATV tilbyr først og fremst behandling til voldsutøvere, både menn og kvinner. Noen av ATVs kontorer har også tilbud til utsatte for vold, og til barn som lever med vold i familien. De fleste terapeutene hos ATV er psykologer. De aller fleste kontorene krever betaling for tjenesten, mens noen er gratis. ATV har i dag til sammen 13 kontorer.

Familievernet har helt fra 90-tallet hatt ulike former for samarbeid med ATV. I de første årene samhandlet tjenestene mest ved at ATV-ansatte ble engasjert for å holde seminarer om vold, og gi veiledning i det kliniske arbeidet til familievernets ansatte. ATV har hatt et mer eller mindre nært samarbeid med de fleste familievernkontorer i Norge i perioder, hovedsakelig med undervisning og veiledning. Et klinisk samarbeid startet også tidlig, men har begrenset seg til de regioner hvor ATV har et kontor. Enkelte familievernkontorer, som kontorene i Tønsberg, Stavanger og Tromsø, har hatt særdeles tett klinisk arbeidsdeling med ATV gjennom flere år, ofte i form av at ATV har arbeidet med utøver, og familievernkontoret har arbeidet med den/de utsatte. Andre kontorer har på grunn av manglende ATV-kontor i regionen, aldri hatt noe samarbeid rundt enkeltfamilier, se boks 17.2 for mer utfyllende informasjon om ATV.

17.5.3 Andre aktører

Det finnes en rekke ikke-offentlige aktører som tilbyr hjelpetilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner, og det finnes mange hjelpetilbud til personer som har brukt eller bruker vold eller begår overgrep.

Det finnes en rekke private aktører som driver samlivskurs, parterapi, foreldreveiledning og andre tjenester som ligger tett opp til familievernets kliniske arbeid. Privatpraktiserende psykologer, ideelle organisasjoner, frivillige foreninger og lag, menigheter og andre trossamfunn og ulike stiftelser er blant aktørene som driver familiearbeid, par- og samlivsarbeid og foreldreveiledningsarbeid.

På statsbudsjettet finnes det en post for tilskudd til samlivstiltak der frivillige organisasjoner og andre som har som mål å støtte opp om, hjelpe og styrke samlivet i parforhold, kan søke om midler til å holde samlivskurs.292 Det overordnede målet med tilskuddsordningen er å støtte opp om samlivet i parforhold. Midlene skal brukes til å styrke samlivsforhold med sikte på å skape gode relasjoner og forebygge oppløsning av familier og samliv. Organisasjoner og institusjoner med formell kompetanse på samlivsarbeid og utviklingsarbeid kan søke om midler til utviklingsprosjekt og til opplæring av kursledere. Kommuner, familievernkontorer og lignende institusjoner kan søke om midler, gjerne i samarbeid med frivillige organisasjoner. Privatpersoner og tiltak som drives på forretningsmessig basis kan ikke søke.

17.6 Utvalgets vurderinger og forslag

17.6.1 Innledning

Utvalget mener det er viktig for familier, barn og unge at de ulike tjenestene som møter dem er godt koordinert. Det er også god bruk av offentlige ressurser at de ulike tjenestene er sammenhengende.

Samarbeid på tvers av profesjons- og etatsgrenser er utfordrende. Spesielt vanskelig er det å få samarbeid til å fungere når ingen av tjenestene har et overordnet samordningsansvar. Det foregår likevel en god del samhandling mellom familieverntjenesten og andre aktører i dag.

Utvalget mener det er viktig at familieverntjenestens samhandling med flere aktører styrkes. Utvalget mener dette vil kunne bidra til å heve kvaliteten i familieverntjenesten. Med den stadig økende kompleksiteten i problemstillingene brukerne kommer til familievernet med, kan kontakt, samhandling og arbeidsdeling med andre tjenester bli svært viktig for brukeren og for tjenesten. Også i framtiden kommer familieverntjenesten til å ha delvis overlappende oppgaver som og kontaktflater mot og behov for arbeidsdeling med kommunale tjenester. Da er det avgjørende at det finnes en gjensidig forståelse mellom aktørene. Det må bygges tillit gjennom praktisk samhandling mellom aktørene. Dette forutsetter vilje til gjensidig tilpasning. I tillegg forutsetter det kunnskap om andres tjenestetilbud og kompetanse. Utvalget vil peke på at dette er nøkkelen til god samhandling mellom familievernet og andre relevante tjenester. Resultatet av dette vil kunne være et enda bedre samlet tjenestetilbud til familier, barn og unge. Slik kan andre tjenester bli trygge på familievernets rolle og mandat og se familieverntjenesten som en verdifull og forutsigbar partner i det helhetlige arbeidet for barn og familier.

Utvalget vil imidlertid også påpeke at det ikke nødvendigvis er et mål med økt samhandling med alle aktører hele tiden. Det er viktig at familievernet samhandler med andre relevante tjenester. Kunnskap, gjensidig tillit og forståelse mellom de ansatte i tjenestene bør danne grunnlaget for samhandling ved behov. All kapasitet i familievernet skal imidlertid ikke brukes på samhandling og koordinering med andre tjenester. Samhandling skal skje kun når det gjør de samlede tjenestene bedre for brukerne, når den øker rekrutteringen til familievernet eller øker kunnskapsnivået om familievernet og om familierelaterte tema i befolkningen eller andre tjenester.

Som vi har sett i gjennomgangen av andre tjenester og aktører over, har familieverntjenesten mange grenseflater med andre tjenester, og grenseflatene varierer med familievernets ulike oppgaver. Vi har også sett at samhandlingen varierer fra sted til sted, og at betingelsene varierer, blant annet med størrelsen på kommunen og hvilke andre tjenester som finnes i nærområdet. Det varierer også om samhandling mellom tjenester skjer på systemnivå, på tjenestenivå eller i arbeidet med den enkelte bruker. Det vil variere hvem som er de mest relevante og lettest å oppnå samarbeid med, og det vil variere hva familievernet kan bidra med ut ifra lokal kompetanse. I det store og hele kan det imidlertid sies at familievernets grenseflater er klart størst med kommunale tjenester, selv om enkelte oppgaver og fagområder innebærer at samarbeid med også andre tjenester er viktig. Selv om det vil og bør være lokale variasjoner, vil utvalget peke på de aktørene utvalget mener er de mest relevante samarbeidspartnerne for familieverntjenesten i framtiden. Utvalget vil også anbefale noen tiltak for økt samhandling.

17.6.2 Relevante samarbeidspartnere

Kommunene har et helhetlig ansvar for tilbud til familier, barn og unge i sitt område. Kommunene som sådan, og mange av de kommunale tjenestene, er viktige samarbeidspartnere for familieverntjenesten.

Helsestasjoner og skolehelsetjenesten er aktører som kan være viktige samarbeidspartnere for familievernet, først og fremst gjennom at de kommunale helsetjenestene med sin kompetanse og tilgjengelighet vil kunne hjelpe barn og foreldre med å komme i kontakt med familievernet. Helsestasjonene har universelle tilbud som når ut til nesten alle foreldre fra graviditet og gjennom småbarnsperioden. Helsestasjonene har derfor en unik mulighet til å jobbe med primær- og sekundærforebyggende arbeid gjennom tidlig innsats og identifikasjon av familier som har behov for ekstra støtte. Helsestasjoner er sentrale i det foreldrestøttende arbeidet i mange kommuner. Skolehelsetjenesten vil være en viktig samarbeidspartner i universelt forebyggingsarbeid. Tjenesten har mulighet til å fange opp og gi tilbud til barn og unge som opplever konflikter, samlivsbrudd og andre relasjonelle vansker i familien. Utvalget mener familievernet bør ha god praktisk samhandling med disse tjenestene, først og fremst helsestasjonene for barn 0–5 år, men også helsestasjonene for ungdom, både på system-, tjeneste- og brukernivå. Det vil være bra for rekruttering til familievernet, og det vil være bra for helsetjenestene, som har en tjeneste med spesialisert relasjonskompetanse å henvise til, enten de ser at brukere har behov for parterapi, foreldreveiledning eller andre familietjenester. Familievernet kan også bidra med kurs for foreldre og for helsepersonell om relasjonell tematikk.

På samme måte som helsestasjonene og skolehelsetjenesten, er barnehager og skoler relevante samarbeidspartnere for familievernet fordi de er universelle arenaer der de aller fleste barn deltar. Dette er arenaer som er godt egnet dersom en ønsker å nå ut med informasjon og kunnskap til foreldre, og barne- og ungdomsbefolkningen i sin helhet. Informasjonstiltak og ulike lavterskeltilbud på universelle arenaer i kommunen kan være aktuelt, eksempelvis innlegg på foreldremøter i skoler og barnehager. Ansatte ved barnehager og skoler bygger langvarige relasjoner til barn, ungdom og foreldre, og kan være samarbeidspartnere for familievernet, for eksempel ved at de kan tipse foreldre om familievernets tjenester, eller ved at de mottar veiledning og kompetansebistand fra familieverntjenesten ved utfordringer i møte med barn og familier.

I kommuner som har etablert kommunale familietiltak eller samlokaliserte tjenester i Familiens hus og lignende lavterskeltilbud, kan disse være gode samhandlingspartnerne for familieverntjenesten, og de kan være «konkurrerende» aktører som tilbyr samme tjenester som familievernet. Samhandling kan skje gjennom samlokalisering, kontakt og arbeidsdeling i enkeltsaker, samarbeidsavtaler og formaliserte samarbeidsmøter, og gjennom at kommunale tverrfaglige familietjenester med sin kompetanse vil kunne fange opp og hjelpe familier før, under og etter eventuelle tiltak i familievernet. God samhandling mellom familievernet og slike tjenester vil kunne gi positive synergieffekter for begge parter, i form av kompetanse- og informasjonsutveksling.

Også fellestrekkene mellom den kommunale barneverntjenestens og familieverntjenestens ansvar og oppgaver kan framstå som et godt argument for at disse to tjenestene bør samhandle mest mulig. Noen mener også at disse to tjenestene kunne vært én felles tjeneste.293

Oppgavene til familievernet og barnevernet har likhetstrekk, men også klare forskjeller. Den mest åpenbare likheten er at de har felles målgrupper. Det handler om barn, foreldre, familie. Familien kan defineres på ulike måter, men både i familievernets og barnevernets arbeid er både barn og foreldre hovedprioritet. Ut fra dette kan det være grunn til å stille spørsmål ved hvorfor dette er to ulike tjenester – og i forlengelsen av dette – om det vil være hensiktsmessig å vurdere en felles barne- og familietjeneste.

Spørsmålet om etablering av en felles barne- og familietjeneste er reist i ulike fora, men er ikke utredet og synes å ha liten oppslutning. Dette kan skyldes flere forhold. For det første har tjenestene et forskjellige historisk utgangspunkt. De har fungert side om side, men i praksis hatt lite samhandling. Mens familievernet har sitt utspring i en terapeutisk tradisjon, har barnevernet hatt en mer forvaltningsmessig innretting. Her ligger en annen sentral forskjell. Mens familievernet er et lavterskeltilbud basert på frivillighet, er barnevernet en tjeneste som har myndighet til å etablere tiltak uten samtykke fra foreldre. Familievernet er dermed en ren hjelpetjeneste, mens barnevernet er en tjeneste som kan iverksette både hjelpetiltak og tvangstiltak ved at de har myndighet til å frata foreldre omsorgen for sine barn, og myndighet til å pålegge hjelpetiltak. Selv om omsorgstiltak (plassering av barn utenfor hjemmet) representerer en liten del av barnevernets oppgaver (rundt 20 prosent), er det nettopp denne myndigheten mange forbinder med barnevernets rolle og oppgave. Hjelpetiltakene (rundt 80 prosent), som i stor grad er forebyggende tiltak, er mindre kjent. Satsing på forebygging er noe de to tjenestene har felles, noe som også gjenspeiles i metoder og arbeidsredskaper de begge benytter i arbeidet, jf. 17.3.2. Men mens familievernet har familierelasjoner og parterapi (og annen klinisk virksomhet) som sin hovedoppgave, er omsorgssituasjonen for barnet hovedprioritet i barnevernet.

En tredje forskjell mellom tjenestene handler om forvaltning og styring. Familievernet er en statlig tjeneste, mens den delen av barnevernets tjenester som ligger nærmest familievernet, er kommunalt. Rent organisatorisk er det dette derfor to separate systemer. Lokalt er det eksempler på samlokalisering (Familiesentre, Familiens Hus), men per i dag er det ikke eksempler på sammenslåing av de to tjenestene. En del kommuner har etablert en felles Barne- og familietjeneste (for eksempel Trondheim, Lillehammer og Stjørdal), men disse tjenestene inkluderer ikke det statlige familievernet.

Samlokalisering og samarbeid på tvers av tjenestene kan forstås som et ønske om å utvikle et mer helhetlig tilbud. Det er en måte å møte familier som kanskje ikke selv ville ha oppsøkt tjenestene – enten fordi de ikke kjenner dem eller fordi de av ulike grunner er skeptiske eller ikke mener de har behov. Det kan også tolkes som et ønske om å skape sterkere fagmiljøer. I mindre kommuner er dette siste en utfordring fordi tjenestene hver for seg er relativt små. I kommuner der familievernet har kontor, er det mange eksempler på at tjenestene har lokaler i samme bygg og at dette også bidrar til utvikling av felles møteplasser. Det er med andre ord ingen forutsetning for samarbeid at tjenestene er slått sammen.

Spørsmålet om en tettere kobling mellom familievern og barnevern har, så vidt vi kan vurdere, liten støtte internt i familievernet. Det er heller ikke reist som et klart ønske fra ansatte i barnevernet. Tendensen har heller vært samlokalisering og samarbeid om oppgaver som er overlappende. Innenfor det forebyggende feltet ser vi klart oppgaver som vil være egnet for et tettere samarbeid, men vi ser også klart at de to tjenestene kjerneoppgaver er ulike. Utvalgets anbefaling er derfor å stimulere til utvikling av det faglige samarbeidet mellom de to tjenestene, men ikke foreta organisatoriske endringer i form av en sammenslåing.

Den kommunale barnevernstjenesten og familievernet er to tjenester som bør ha god kunnskap om hverandres tilbud og kompetanse. Det er viktig at de ansatte i disse to tjenestene har gjensidig tillit og forståelse, slik at samhandling finner sted ved behov, både på system-, tjeneste- og brukernivå.

Utvalget mener det er avgjørende for familievernets virksomhet at det skjer en tydelig funksjons- og ansvarsdeling der familieverntjenesten henviser til andre instanser arbeid med svært alvorlig former for vold, og alt arbeid som krever spesialisert voldsbehandlingskompetanse. Relativt alvorlige og kompliserte voldssaker, herunder arbeidet med både overgripere og voldsutsatte og familier som lever med vold, bør håndteres av ATV og andre med spesialisert voldsoppgaver og voldskompetanse. ATV har et nasjonalt mandat til å arbeide med voldsutøvere som utfører alvorlige former for vold, og noen steder også med barn, partnere og familier som lever med vold. Utvalget mener arbeidet med utvidelse av ATVs tilbud bør fortsette, slik at det finnes ATV-kontorer som alle familievernkontorer kan henvise de mest alvorlige voldssakene til. Også andre ikke-offentlige aktører som tilbyr hjelpetilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner, kan være viktige samarbeidspartnere for familievernet, noen av disse aktørene er viktige å vite om for å kunne veilede personer som har behov for tjenestene videre, og andre aktører kan tilby noe overlappende tilbud.

Det er etter utvalgets syn viktig at familievernkontorene samhandler med dommere og tingrettene i enkelte saker. Med god kommunikasjon og gjensidig tillit mellom disse to instansene vil flere barn og familier få riktig bistand og tiltak. Tiltak som ble pekt på i den omtalte arbeidsgruppen for samarbeid mellom domstolene og familievernet, er blant annet utvikling av felles tjenestestrategi og tydelige rolledefinisjoner. Gruppen pekte også på tiltak som regionale samlinger med meklere, dommere, advokater og sakkyndige to ganger årlig, samt videre digitale informasjons- og møtepunkt som Bufdir og domstolene eier sammen. Andre tiltak pekt på i dette arbeidet er kommunikasjonsmateriale til domstolene om familievernets tilbud og metodikk, maler for kommunikasjon mellom de to tjenestene, samt forslag om nye meklingsattester fra familievernet der mer informasjon om familiesituasjonen og om prosessen så langt dokumenteres. Utvalget er enig i noen av forslagene, men også uenig i andre forslag. Etter utvalgets syn er en av nøklene til å lykkes med å få ned antallet foreldretvister for domstolene, å sørge for at domstolen har tilstrekkelig kunnskap om og tillit til de tjenester familievernet kan tilby. Utvalget mener derfor det er avgjørende at det legges til rette for en kunnskapsheving hos domstolene. Utvalget vil også peke på at mange familievernkontorer har avholdt felles fagdager mellom familievernkontoret og tingretten, noe som etter utvalgets syn er noe som det bør legges til rette for flere steder i landet.

Utvalget mener også det er viktig at ansatte i de kommunale helsetjenestene har kunnskap om familievernet og tillit til familieverntjenesten, slik at de kan henvise til familievernet ved behov, og også søke råd hos familievernet når de har familierelaterte spørsmål.

Psykisk helsevern og familievernet kan være komplementære tjenester som utfyller hverandre, og det kan være positivt med kunnskap om hverandres kompetanse og tjenestetilbud blant de ansatte i de to tjenestene, slik at de kan henvise til hverandre ved behov.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og tjenester for barn med funksjonsnedsettelser er instanser som det kan være aktuelt for familieverntjenesten å samarbeide med i det selektivt forebyggende arbeidet, enten ved at familieverntjenesten tar kontakt med PPT for råd og veiledning i møte med barn med særlige behov, eller ved at PPT henviser til familieverntjenesten når de ser at barn og unge med sosiale og emosjonelle vansker har relasjonelle utfordringer og kan ha nytte av familievernets tjenester.

Relasjonelle utfordringer i en familie kan ofte henge sammen med sosiale utfordringer. I noen kommuner kan det være aktuelt for familieverntjenesten å samarbeide om selektivt forebyggende tiltak med eksempelvis NAV eller tjenester for flyktninger og asylsøkere. Familievernet kan veilede om sosiale tjenester i kommunene. Sosialtjenesten og NAV bør kjenne til familieverntjenesten slik at de kan tipse om at det finnes gratis råd, støtte og veiledning for foreldre, barn og familier der.

Utvalget mener det er positivt at familievernet, politi og barnehus kan samhandle på system-, tjeneste- og brukernivå ved behov. Her, som med de andre tjenestene, er en forutsetning for samhandling at tjenestene har kunnskap om hverandre. Samarbeidet mellom Enerhaugen familievernkontor og PST om forebygging av radikalisering,294 er ett eksempel på et godt prosjekt som bygger gjensidig kunnskap og tillit mellom familievernet og politiet.

Utvalget vil påpeke at det er viktig at krisesentrene og familievernet kjenner godt til hverandre, slik at samhandling kan foregå ved behov, først og fremst på brukernivå, når familievernet avdekker behov for krisesenterets tjenester i møte med brukere.

Utvalget mener det er positivt at ansatte i Forsvaret og Kriminalomsorgen vet om familievernet og at disse tjenestene kan bidra til at også deres målgrupper kan få tilgang til familievernets tjenester. Disse brukerne er i målgruppen for familievernet med sine relasjonelle problemer, og det er bra at det skjer samhandling som gjør familieverntjenesten tilgjengelig også for disse brukerne.

Videre vil det kunne være hensiktsmessig om familievernet styrker sin samhandling med de regionale kunnskaps- og kompetansesentrene. Kompetansesentrene og familievernet har begge en kompetanserolle overfor kommunene med utdanning, fagutvikling og informasjonsvirksomhet på tilgrensende fagområder. Kontakt mellom disse to aktørene kan derfor være formålstjenlig.

Noen av de ikke-offentlige aktørene som driver med samlivstiltak og foreldreveiledning og annet familiearbeid, kan utfylle og supplere familieverntjenestens tilbud, andre kan være aktuelle samarbeidspartnere.

17.6.3 Tiltak for økt samhandling

Det er mange forhold som hindrer godt samarbeid mellom familievernet og andre tjenester i dag. Vi har allerede pekt på den manglende vertikale samordningen, og at samarbeid er spesielt vanskelig å fungere når ingen av tjenestene har et overordnet samordningsansvar eller andre instanser kan styre tjenestene direkte. I forslag til ny barnevernslov sendt på høring 4. april 2019 pålegges kommunene å koordinere det forebyggende arbeidet bedre. De må se tilbudet til barn og unge i sammenheng, og ha en plan for hvordan tjenestene skal samarbeide.295 Utvalget mener bedre kommunal koordinering av arbeidet overfor barn og unge og familier er nødvendig, og mener det er klokt og riktig at en slik plikt innføres. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale at noen andre aktører får styringsrett over familieverntjenesten. Dermed vil det være en nødvendig forutsetning for velfungerende samhandling i tiden som kommer at det arbeides for å etablere gjensidig forståelse, tillit og vilje til gjensidig tilpasning mellom familievernet og andre tjenester. Dette forutsetter kunnskap om andres tjenestetilbud og kompetanse, og det forutsetter jevnlig samhandling og kontakt. Ett konkret tiltak for å sikre kunnskap om familievernet i andre tjenester, er at det undervises og orienteres om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp.

Samtlige kommuner med lang reisevei til nærmeste familievernkontor understreker ifølge Bufdirs forebyggingsrapport296 at fysisk avstand gjør samarbeid vanskelig. Særlig er dette gjeldende i Nord-Norge og andre deler av distrikts-Norge med store reiseavstander og en spredt befolkning. Kommunene med lang reisevei til nærmeste familievernkontor bruker familievernets tilbud langt mindre enn kommuner som har familievernkontor i egen kommune. Det finnes imidlertid også eksempler på kommuner som i liten grad samarbeider med familievernet til tross for kort reisetid. Familieverntjenesten er organisert i forholdsvis få enheter sett i forhold til antall kommuner. Hvert kontor har mange kommuner/bydeler å forholde seg til. Dersom hvert kontor hadde en eller få kommuner/bydeler å ha en samarbeidsrelasjon med, kunne det gitt bedre forutsetninger for samarbeid med andre relevante velferdstjenester på kommunalt nivå. Utvalget anbefaler at det opprettes noen nye familievernkontorer, og dette vil være ett tiltak som gir bedre forutsetninger for samhandling med kommunale tjenester i de områdene der nye kontorer opprettes.

Kommunene har et helhetlig ansvar for tilbud til familier, barn og unge i sitt område. Kommunene som sådan, og mange av de kommunale tjenestene, er viktige samarbeidspartnere for familieverntjenesten. Kommunenes varierende størrelse og de store variasjonene i hvor mange kommuner eller bydeler hvert enkelt familievernkontor forholder seg til, gjør at formene for familievernkontorenes samarbeid med kommunene nødvendigvis må variere.297

I kommuner som har etablert kommunale familietiltak eller samlokaliserte tjenester i Familiens hus og lignende lavterskeltilbud, kan disse være gode samhandlingspartnerne for familieverntjenesten, og samlokalisering mellom kommunale familie- og barnetjenester og familieverntjenesten, kan være ett mulig tiltak for økt samhandling mellom tjenestene. Med samlokalisering kan det bli lettere å gjennomføre samhandling på bruker-, tjeneste- og systemnivå, og tilgjengeligheten til tjenestene øker for brukerne. Samlokalisering er ikke ett enkelttiltak som alene kan sikre godt samarbeid, men det kan være ett av flere tiltak som legger til rette for mer samhandling mellom tjenestene.298

Det er ofte et kapasitetsspørsmål når samarbeid med andre aktører ikke prioriteres. Dette arbeidet er vanskelig å prioritere når tid og ressurser er knappe. Både familievernet og flertallet av kommunene framhever at mangel på kapasitet hos familievernet forhindrer samhandling om forebyggende oppgaver.299 Kommunene opplever at familievernet i liten grad har mulighet til å prioritere utadrettet arbeid og tilstedeværelse i kommunene grunnet manglende kapasitet og ressurser, noe som bekreftes av mange familievernkontorer. Det er tid- og ressurskrevende å etablere og vedlikeholde samhandlingsrelasjoner. Mangel på ressurser og kapasitet er en faktor som begrenser samhandlingen mellom familievernet og andre tjenester i dag. Økte ressurser og økt kapasitet kan være ett virkemiddel for å oppnå mer samarbeid med andre tjenester.

Det er en lederoppgave å legge til rette for samarbeid med andre aktører, og det er en lederoppgave å oppsøke, etablere og vedlikeholde kontakt med andre, og å være kontaktperson inn til kontoret når andre aktører ønsker samarbeid. På kontorer der stedlig ledelse mangler, kan det være en utfordring at en leder ikke er daglig til stede og legger til rette for samarbeid med andre aktører. En leder som har ansvar for mange kontorer og et større geografisk område har også dårligere forutsetninger for å være en drivkraft for samarbeid i lokalmiljøet og i den enkelte kommune. På den annen side, kan det også være at en leder på et større kontor opplever at det er mer tid og kapasitet til å arbeide med samarbeidsrutiner og initiativ til samhandling med andre tjenester når lederen ikke har kliniske arbeidsoppgaver. Uavhengig av om en leder et stort eller lite kontor, er lederen avhengig av at det er mulig innenfor de bevilgningene som gis, å sette av ressurser og kapasitet til utadrettet arbeid og samhandling med andre tjenester.

Familievernet må ha kapasitet til, og prioritere, å arbeide utadrettet og delta på tverrfaglige møtearenaer slik at tjenestene kan se konkrete muligheter for samarbeid, og få kunnskap om hverandres tilbud og kompetanse. Det er helt avgjørende for den enkelte familie og for hvert enkelt barn at alle ansatte i alle virksomheter rettet mot dem, har kunnskap om det helhetlige tjenestetilbudet. Mer praktisk samhandling må foregå for å oppnå mer tillit, kunnskap, respekt og dermed bedre betingelser for godt samarbeid.300

Utvalget anbefaler at erfaringene fra prøveprosjektet med systematisk samarbeid mellom familieverntjenesten og helsestasjonene som Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Helsedirektoratet samarbeidet om å gjennomføre i perioden 2015–2017 (se boks 17.4) raskt nyttiggjøres. Erfaringene kan med fordel tas i bruk som grunnlag for utvikling av mer samarbeid mellom tjenestene.

Også det lovmessige rammeverket påvirker hvordan familieverntjenesten samarbeider med andre aktører. I familievernkontorloven står det at «Familievernkontorene bør også drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Dette kan bestå av veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.» Denne bør-formuleringen kan gjøre at oppgaven utadrettet virksomhet i mindre grad blir prioritert enn andre oppgaver. Utvalget vil peke på at det kan være at en lovfestet plikt til utadrettet arbeid og til samhandling med relevante instanser kan medføre økt samarbeid, når det er formålstjenlig. Endringer i lovteksten kan bidra til økt bruk av tid og ressurser til utadrettet arbeid og til samhandling med andre tjenester. Endringer i loven vil innebære en plikt og forventning til tjenesten om å prioritere utadrettet arbeid og samhandling og samarbeid med andre tjenester i større grad enn i dag, når det anses hensiktsmessig.

Lovendringer er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å sikre økt prioritering av samhandling mellom familieverntjenesten og andre aktører. Lovendringer må komme samtidig med andre virkemidler, og det kan være nødvendig med endringer i andre lover for å harmonisere de ulike tjenestenes ansvar og gjensidige forpliktelser.301

Utvalget vil peke på at familieverntjenesten kan bidra på en god måte i det helhetlige tjenestetilbudet til familier, barn og unge. Tilbudet vil bli enda bedre enn i dag dersom samhandlingen mellom tjenestene blir bedre. Da er det avgjørende at det finnes en gjensidig forståelse mellom aktørene. Det må bygges tillit gjennom praktisk samhandling mellom aktørene. Dette forutsetter vilje til gjensidig tilpasning, og kunnskap om andres tjenestetilbud og kompetanse.302 God samhandling mellom familievernet og andre relevante tjenester kan gi enda bedre samlet tjenestetilbud til familier, barn og unge.

En forutsetning for økt samhandling er at familievernkontorene har kapasitet til samarbeid. Det vil variere hvem som er de mest relevante og lettest å oppnå samarbeid med, og det vil variere hva familievernet kan bidra med ut ifra lokal kompetanse. Uansett hvilke aktører familievernkontorene velger å samarbeid med, er det avgjørende at det er rom og kapasitet for også denne delen av virksomheten.

17.6.4 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget har følgende forslag:

• Undervisning og orientering om familievern og familieterapi i relevante utdanningsløp slik at kunnskapen om familievernets tjenester øker i andre tjenester.

• Oppretting av noen nye familievernkontorer, noe som blant annet vil gi bedre forutsetninger for samhandling med kommunale tjenester i de områdene der nye kontorer opprettes.

• Samlokalisering mellom kommunale familie- og barnetjenester og familieverntjenesten, kan være ett mulig tiltak for økt samhandling mellom tjenestene.

• Økte ressurser og økt kapasitet i familieverntjenesten, slik at det er mulig innenfor de bevilgningene som gis, å sette av ressurser og kapasitet til utadrettet arbeid og samhandling med andre tjenester.

• Stedlig ledelse på flere kontorer, for å styrke samarbeid i lokalmiljøet og i den enkelte kommune.

• Mer praktisk samhandling må foregå for å oppnå mer tillit, kunnskap, respekt og dermed bedre betingelser for godt samarbeid. Implementering av konkrete tiltak for systematisk samarbeid mellom familieverntjenesten og helsestasjonene:

  • Tilbud om parsamtaler på helsestasjoner.

  • Felles kurs- og gruppevirksomhet.

  • Felles fagdager for ansatte.

• Lovfestet plikt for familieverntjenesten til utadrettet arbeid og til samhandling med relevante instanser, når det anses hensiktsmessig.

18 Barn og unge i familievernet

18.1 Innledning og bakgrunn

I mandatet blir utvalget bedt om å komme med anbefalinger om hvordan barns rett til å bli hørt og å si sin mening kan ivaretas:

Familieverntjenesten har et ansvar for å sikre at barns rett til å bli hørt og å si sin mening blir ivaretatt i saker som omhandler samlivsbrudd, konflikter og mekling. Dette innebærer å snakke med foreldrene om barnets rett til medvirkning og i mange tilfeller å snakke med barnet selv. Stortinget har de siste årene ved gjentatte anledninger kommet med merknader om barn i mekling, og at barn skal få tilbud om samtale i forbindelse med mekling. Antallet barn som høres i meklingssaker har økt de siste årene, men er fremdeles lavt. I 2016 snakket familievernet med nær 10 prosent av alle barn i meklingssakene. Det er store variasjoner mellom kontorer og mellom regioner i andel barn som blir hørt under mekling. Bufdir har utarbeidet en opptrappingsplan hvor målet er en økning i andel barn som blir hørt og få en jevnere fordeling på landbasis.

Som det går fram av mandatet, har Stortinget gjentatte ganger kommet med merknader om barns deltakelse i mekling.303 Under behandlingen av statsbudsjettet for 2019 understreket Stortinget igjen betydningen av å inkludere barn i familievernets arbeid:

Komiteen er opptatt av barns rett til å bli hørt i saker som gjelder dem, jf. Barnekonvensjonens artikkel 12. Ved et samlivsbrudd er det mange beslutninger som tas av de voksne som direkte eller indirekte påvirker barnas liv.304

I tillegg til spørsmålene om hvordan barns rett til å bli hørt og si sin mening i saker som omhandler samlivsbrudd, konflikter og mekling, ønsker utvalget å se nærmere på hvordan familieverntjenesten kan legge til rette for at barn og unge i enda større grad enn i dag bruker familievernets tjenester, også i saker som ikke har sammenheng med meklingsprosesser.

18.2 Utviklingen i synet på barn

Synet på barn er varierende, det er blant annet avhengig av sted, tid, sosiokulturelle forhold, levekår, likestilling mellom kjønnene og syn på foreldreskapet. Barns posisjon i familie og samfunn har endret seg radikalt gjennom historien.

En historisk endring i synet på barn kommer til uttrykk i lovverket som regulerer forholdet mellom foreldre og barn i Norge. I den første barneloven av 1915 ble foreldrenes rettigheter overfor egne barn framhevet. Barn var viktig arbeidskraft og barns plikter overfor foreldrene sto sentralt. Etter andre verdenskrig ble bevisstheten rundt barns sårbarhet og behov for beskyttelse skjerpet. Både nasjonalt og internasjonalt startet arbeidet med lover og konvensjoner som skulle sikre barn. I barneloven av 1956 kom barnas interesser i sentrum, og «barnets beste» skulle være det overordnede prinsipp. I barneloven av 1981 ble begrepet «foreldremyndighet» endret til «foreldreansvar». Forholdet mellom barn og foreldre har endret seg fra et gjensidig avhengig familiekollektiv der barn ble oppfattet som foreldrenes eiendom og ressurs, til et løsere fellesskap bestående av mer likestilte individer med egne livsprosjekter, behov og rettigheter.305

Den engelske barndomssosiologien er en viktig teoretisk premissleverandør for å argumentere for barns deltakelse. Stikkord for barndomssosiologien er å utforske barn som sosiale deltakere, som aktører i sine konkrete verdener, og at barndommen har en egenverdi, ikke bare som forberedelse til framtiden,306 en posisjon de fleste barneforskere i dag vil slutte seg til.

Denne forståelsen av barn som aktør representerer et alternativ både til tradisjonell sosiologisk tenkning om hvordan barn innlemmes i kultur og samfunn gjennom sosialisering, og til utviklingspsykologiens passive beskrivelse av barns utvikling.307

Tradisjonelt har utviklingspsykologien tegnet et bilde av det sårbare barnet som et passivt objekt for sin egen utvikling, avhengig av en voksen for å utvikle seg til et kompetent individ. Nyere utviklings-psykologisk forskning, sammen med endringer i samfunnet, har bidratt til et nytt syn på barnet som fortsatt avhengig, men selvstendig, aktivt og kompetent.308 Syn på barn i Norge i dag beveger seg mellom barnet som aktør med bærer av individuelle rettigheter og barnet som sårbart og risikoutsatt.

I vestlige samfunn forstås barn i dag som meningsbærende og meningsberettigede aktører med rett til å uttale seg i saker barn er berørt av. Like fullt preges samtidens forståelse av barn i vanskelige livssituasjoner ofte av et syn på barnet som sårbart, et menneske som må særlig beskyttes og vernes.309 Barn kan være særlig sårbare og utsatte, med behov for beskyttelse og ivaretakelse, men barn er også sosialt aktive mennesker som påvirker både egen utvikling og omgivelsene.310

18.3 Rettslig grunnlag for å sikre barns medvirkning

18.3.1 Innledning

Vi har hatt en samfunnsutvikling der barn i stadig større grad regnes som selvstendige individ og i økende grad får rett til medvirkning og medbestemmelsesrett i saker som gjelder dem. Samtidig har vi også hatt en rettslig utvikling på dette området.311

Barn har nå en lovfestet og ubestridt rett til å bli hørt i saker som angår dem. Barns mening skal bli vektlagt i tråd med barnets alder og modenhet, og barns mening har en unik betydning uavhengig av andres meninger og oppfatninger på barnets vegne.

18.3.2 Grunnloven

I 2014 ble barns rett til å bli hørt og få vektlagt sine synspunkter i saker som omhandler dem, nedfelt i Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven) § 104.

Menneskerettighetsutvalget312 som utredet forslag til endringer i Grunnloven i forkant av 200-årsjubileet, fremmet forslaget om innlemming av en særlig bestemmelse om barn i Grunnloven. Utvalget begrunnet dette blant annet med at en slik særbestemmelse var nødvendig fordi de generelle menneskerettighetsbestemmelsene ikke fullt ut ivaretar barns særlige behov for beskyttelse, deres behov for gode utviklingsmuligheter og deres medbestemmelse over eget liv. Menneskerettighetsutvalget mente at en egen bestemmelse i Grunnloven ville kunne være et viktig tilskudd og supplement til de øvrige rettighetsbestemmelsene.

18.3.3 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) ble inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven i 2003.313 FNs barnekomité har identifisert fire hovedprinsipp i konvensjonen. Barns rett til medvirkning og til å uttale seg, jf. barnekonvensjonens artikkel 12, er ett av dem.

Artikkel 12 nr. 1 stiller opp en generell forpliktelse for medlemsstatene til å involvere barn i avgjørelsesprosesser som gjelder barnet. Forpliktelsen er todelt. For det første skal barnet bli gitt sjansen til å uttrykke sitt syn, noe som også inkluderer retten til å la være å uttale seg. For det andre skal det legges «behørig» vekt på barnets syn i samsvar med alderen og modenheten til barnet. Formuleringen «skal garantere» er en spesiell kraftfull juridisk term som ikke etterlater noe rom for skjønn fra partenes side.314

Artikkel 12 nr. 2 er rettet spesielt mot rettslige og forvaltningsmessige prosesser som gjelder barnet, og pålegger medlemsstatene å la barnet få sjansen til å uttrykke synet sitt i slike saker.

Statene rapporterer jevnlig på oppfyllelsen av barnekonvensjonen. Etter forrige rapportering fra Norge ga FNs barnekomité sine avsluttende merknader i juli 2018.315 Her anbefalte komiteen i punkt 14 at Norge:

(d) sikrer at barn får informasjon om muligheten til å delta i mekling i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd.

Komiteen hadde to mer generelle anbefalinger som også er relevante for familieverntjenestens arbeid. Komiteen anbefalte at Norge:

(b) sikrer at relevante fagfolk får regelmessig opplæring om realisering av en alderstilpasset, meningsfylt og myndiggjort deltakelse for barn i beslutninger som berører livene deres, og gjør foreldrene oppmerksomme på den positive virkningen det har å respektere barnets mening» og «(c) (…) og sikrer at barn får mulighet til å bli hørt hver for seg i alle saker som berører dem.

18.3.4 Barneloven

Samtidig som barnekonvensjonen ble inkorporert i norsk rett, ble aldersgrensen i barneloven for når barn skal ha rett til å uttale seg, senket fra tolv til syv år, se § 31 i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven). Formålet var å synliggjøre bestemmelsene i barnekonvensjonens artikkel 12 i norsk lovgivning og sikre respekten for barns synspunkt. I 2014 ble barnelovens § 31 om barns deltakelsesrett enda en gang endret for å styrke barneperspektivet i foreldretvister.

I veileder Q-15/2004 gir departementet veiledning om høring av barn, om gjennomføringen av samtalen og om foreldrenes rett til å bli gjort kjent med «barnets mening».316

Domstoladministrasjonen har (2018) utarbeidet en veileder «til refleksjon for dommere som skal samtale med barn i foreldretvistsaker.»317

Barneloven har bestemmelser om foreldreansvaret i § 30 se boks 18.5.

18.3.5 Forvaltningsloven

Barns rett til å bli hørt er understreket i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17, som omhandler saksforberedelse ved enkeltvedtak. Lovbestemmelsen pålegger alle forvaltningsorgan en plikt til å sikre at mindreårige parter har fått gitt uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkt om saken. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet. Barn over 15 år har dessuten rett til forhåndsvarsel og til å uttale seg etter forvaltningsloven § 16 første ledd, og til å få seg forelagt nye opplysninger etter forvaltningsloven § 17 siste ledd.

18.3.6 Pasient- og brukerrettighetsloven

I 2017 vedtok Stortinget endringer i lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven). Da kom det blant annet inn bestemmelser om barns rett til medvirkning. Paragraf 4-4 regulerer samtykke på vegne av barn. Hovedregelen etter pasient- og brukerrettighetsloven er at foreldre har rett til å samtykke til helsehjelp når barnet er under 16 år. Det er gjort unntak for pasienter mellom 12 og 16 år som kan samtykke etter § 4-3 første ledd bokstav c. Denne bestemmelsen fastsetter at personer mellom 12 og 16 år har samtykkekompetanse når det gjelder helsehjelp for forhold som den som har foreldreansvaret, ikke er informert om, eller det følger av tiltakets art.318

18.4 Barn i familieverntjenesten i dag

18.4.1 Omfang og aktiviteter

Som omtalt i mandatet har Stortinget de siste årene ved gjentatte anledninger kommet med merknader og vedtak om at barn skal få tilbud om samtale i forbindelse med mekling. Stortinget har økt bevilgningene til familievernet og har i den forbindelse understreket at det skal legges til rette for at flere barn får tilbud om egen samtale i forbindelse med samlivsbrudd i familien.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har gjennomført ulike tiltak for å øke andelen barn som blir hørt. I tildelingsbrevet fra departementet for 2016 fikk direktoratet i oppdrag å utvikle en overordnet tiltaksplan for å øke antall samtaler med barn i mekling. Bufdirs opptrappingsplan gir en vurdering av hvilke barn meklerne skal snakke med.319 Planen angir også en rekke tiltak for å øke andelen barn i mekling. Til sist har planen en oversikt over tiltak i familievernet for å styrke foreldrenes kompetanse i å snakke med barna sine.

Direktoratet har også opprettet et spisskompetansemiljø for samtaler med barn.320 Spisskompetansemiljøet er lokalisert på Tromsø familievernkontor, men skal betjene alle kontorene, blant annet gjennom spredning av relevant forskning og erfaring fra arbeidet. Spisskompetansemiljøet skal bidra til å styrke kvaliteten på, og øke antallet, samtaler med barn i familievernet. Spisskompetansemiljøet bygger sitt arbeid på Bufdirs opptrappingsplan for samtaler med barn i mekling.321

Videre er barns deltakelse i mekling tema i styringsdialogen og det er tatt inn som et eget tema i opplæringen av meklere.

Antall meklinger per år har vært nokså stabilt i de senere år. I 2017 ble det samlet sett avholdt 19 776 avsluttede meklinger; på familievernkontorene (15 509) og hos de eksterne meklerne (4 267).322 Familiene som er til mekling har i gjennomsnitt 1,5 barn, slik at rundt 30 000 barn ble berørt av foreldrenes samlivsbrudd i 2017. Antall meklinger hvor barn ble hørt i 2017 var 2 492, det vil si at i 13 prosent av meklingene ble barn hørt i 2017, enten i familievernet eller hos de eksterne meklerne. Ifølge årsrapporten fra Bufdir for 2018 var andelen meklingssaker hvor barn ble hørt økt til 16 prosent i 2018. En like stor andel barn ble hørt, det vil si at 1 av 6 berørte barn var i kontakt med familievernet.

De eldste barna blir i langt større grad hørt sammenlignet med de yngste barna. Dette gjelder både for samboere og gifte, men i og med at samboere oftere har yngre barn sammenlignet med gifte, er andelen meklingssaker hvor barn høres lavere enn i sakene med ekteskapsbrudd. Litt over halvparten av barna som er berørt av meklingssaker i familievernet, er over 7 år, og omlag 1 av 4 barn over 7 år ble ifølge Bufdir hørt i disse sakene i 2018.323

Familieverntjenesten gjennomførte 124 800 behandlingssamtaler i 2017 og av disse var det 8 200 samtaler hvor barn under 18 år deltok.324 Familieverntjenesten har også tilbud til barn direkte, både samtaletilbud og gruppetilbud. Barn som har deltatt her, kommer i tillegg til barn som har deltatt i mekling eller i kliniske saker.

Selv om antallet barn som deltar i mekling har økt de senere årene, er det mange som ikke benytter seg av dette tilbudet. Flere familivernkontorer tilbyr samtalegrupper som et alternativ for barna.

18.5 Utvalgets vurderinger

18.5.1 Barns deltakelse i foreldresamtale og mekling

Barn har rett til å bli hørt i alle forhold som vedrører barnet. Foreldres samlivsbrudd vedrører åpenbart barnet, uansett om konfliktnivået mellom foreldrene er høyt eller lavt. Hvor barnet skal bo og hvilken samværsordning barnet skal ha, vil være av avgjørende betydning for barnet. Dette er avgjørelsesprosesser som gjelder barnet, og det er spørsmål som gjelder barnet. Utvalget mener at dagens juridiske rammeverk ikke sikrer barns rett til deltakelse i forbindelse med foreldres samlivsbrudd godt nok.

Barnet har rett til å gi uttrykk for sin mening, og meningen skal tillegges vekt. Denne retten er nedfelt i Grunnloven § 104, som fastsetter at barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Tilsvarende rett følger av barnekonvensjonen artikkel 12. Barnekonvensjonen slår fast at staten skal garantere at barn involveres i avgjørelsesprosesser som gjelder barnet (artikkel 12 nr. 1), og at staten er pålagt å sikre at barn høres i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som gjelder barnet (artikkel 12 nr. 2). Konvensjonen forplikter staten helt utvetydig til å sikre barns involvering, både «i avgjørelsesprosesser som gjelder barnet» og «i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som gjelder barnet». Norske myndigheter er forpliktet til å treffe egnede tiltak for å gjennomføre denne retten fullt ut for alle barn. Etter utvalgets syn bør staten bruke familievernet som et instrument for størst mulig grad av oppfyllelse av disse forpliktelsene til å sørge for at barn blir hørt. Det innebærer at familievernet i større grad enn i dag både bør involvere barn i forbindelse med mekling, jf. artikkel 12 nr. 2, og i forbindelse med foreldres samlivsbrudd generelt, jf. artikkel 12 nr. 1.

Etter barneloven § 31 er det foreldrene som har ansvar for å høre barnet før det blir tatt avgjørelse om personlige forhold for barnet. Meklingsforskriften sier i § 2 at mekler skal gjøre foreldrene oppmerksomme på barnets rett til å bli hørt.325 I rundskrivet til forskriften skriver departementet at:

Mekleren skal gjøre foreldrene oppmerksomme på barnets uttalerett. Det er imidlertid foreldrene som har ansvaret for å høre barnet før de tar avgjørelser om hvor barnet skal bo mv.326

Tradisjonelt har synet vært at det er foreldrenes ansvar å sørge for at barnet blir hørt. Foreldre har et slikt ansvar, og utvalget legger til grunn at mange foreldre gjør sitt ytterste for å få fram barnets synspunkt. Offentlige myndigheter er likevel forpliktet til å sørge for at barnet «gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet»,327 og staten skal garantere «at barn involveres i avgjørelsesprosesser som gjelder barnet».328 Staten og familieverntjenesten har dermed etter utvalgets syn ansvar for å sørge for at barnet får mulighet til uttale seg når foreldrene møter familieverntjenesten i forbindelse med samlivsbrudd. Barnekonvensjonen krever riktignok ikke at barnet blir hørt direkte. Utvalget mener likevel at det klare utgangspunktet bør være at alle barn blir invitert og får anledning til å uttale seg direkte. FNs barnekomité anbefaler at barnet gis anledning til å bli hørt direkte i enhver saksbehandling der dette er mulig.329

I tillegg til at barnet har rett til å delta i avgjørelsesprosesser som gjelder dem, til å få informasjon og til å gi uttrykk for sin mening i saker som angår dem, er det en rekke argumenter for at barn bør inkluderes i familievernets arbeid med familier som opplever samlivsbrudd, og helst høres direkte og ikke gjennom foreldrene.

Et viktig utgangspunkt er at barn selv ønsker å bli inkludert i prosesser som gjelder barnet og opplever å ha utbytte av det. Barn vil gjerne både ha informasjon og selv få uttale seg i spørsmål om bosted og samvær.330 I en norsk undersøkelse blant barn som har hatt barnesamtale i forbindelse med mekling, var barnas tilbakemeldinger svært positive.331 I en undersøkelse blant barn som har hatt barnesamtale i forbindelse med mekling, ble barna blant annet spurt om inkludering av barn i mekling generelt. På spørsmålet «Synes du at barn og unge skal få være med på mekling?» var det gjennomsnittlige nivået på barnas avkryssing 88 prosent av det maksimalt positive.332 Barna ga også uttrykk for svært positive erfaringer fra sin egen samtale med mekler. De fleste opplevde at de i stor grad fikk sagt det de ville si. Snittscoren var 93 prosent av det maksimale når det gjelder barns opplevelse av å få sagt det de ville si til mekler. På spørsmålet om mekler forstod det barnet mente, var gjennomsnittet av barnas avkryssinger 92 prosent. På spørsmålet om de likte å snakke med mekleren, var gjennomsnittet av avkryssingene 86 prosent av det maksimale.

Både norsk og internasjonal forskning viser at barn ikke nødvendigvis ønsker å være med på å ta endelige avgjørelser om bosted og samvær. Barn ønsker å bli sett og få anledning til å gi uttrykk for sine synspunkt i trygge rammer. Barn kan også ha et behov for å snakke med en annen voksen enn foreldrene om sin livssituasjon.333 Også Barneombudet vektlegger sterkt at barn har rett til å uttale seg om forhold som angår dem. Barneombudet mener meklere bør ha plikt til å tilby barn en samtale når foreldrene er til mekling, med mindre det er åpenbart at saken går til domstolen.334

At barnet blir invitert til familievernet i forbindelse med samlivsbrudd og i foreldrekonfliktsaker, kan bidra til at barnet får mer og bedre informasjon om situasjonen enn om kun foreldrene møter hos familievernet. Når barnet deltar i prosessen, sikres i større grad at barnet blir informert om prosessen som foregår, at barnet får informasjon om sin rett til å gi uttrykk for egne synspunkt og at barnet vet om at barnets mening skal tillegges vekt. Det er i dag foreldrenes oppgave å informere barna. Mange barn som opplever samlivsbrudd, erfarer at familiesituasjonen ikke ble fullstendig forklart for dem, at de ikke ble informert om mulige omsorgsordninger eller at de ikke ble gitt mulighet for å stille spørsmål eller diskutere endringen i familiesituasjonen med noen.335 Dette ble rapportert også i familier der foreldrene mente at de hadde informert barnet. Barneombudet har påpekt at det er et tilbakevendende tema at barn ikke får god nok informasjon om bruddet og konsekvensene av det.336 Når barn ikke er fullstendig informert vil de ofte fylle inn den informasjonen de mangler selv, noe som kan føre til feiltolkninger, unødvendig angst, usikkerhet og at de føler seg ansvarlige for bruddet.337 Utvalget vil understreke at det er viktig å framheve at det er foreldrene som fatter de endelige beslutningene. Barn skal slippe å ta stilling til konfliktene og til hvem av foreldrene de er på lag med. Meningen med deltakelse er ikke at barnet skal bestemme.

Hvis barnet blir inkludert på en god måte, vil også foreldrene ha bedre grunnlag for å komme fram til en avtale om bosted og samvær som er best mulig for deres barn. Barnets erfaringer og syn kan komme fram. Selv om ikke alle barn ønsker å gi klart uttrykk for sitt syn om for eksempel bosted, kan barnet ha andre erfaringer, synspunkter og ønsker som vil være viktige for foreldrene når de skal komme fram til en avgjørelse. Barnets deltakelse øker muligheten for at barnets tanker og følelser blir kjent for foreldrene og at beslutningene er i tråd med barnets beste.

Det er dessuten et meklingsfaglig argument for barns deltakelse i meklingen. Mange meklere peker på erfaringer med at barns ytringer kan skape bevegelse og ha en positiv effekt i foreldres meklingsprosess, både gjennom individuelle samtaler og fellessamtaler.

Deltakelse i mekling eller terapi kan også ha en terapeutisk og forebyggende effekt for barnet og gi barnet støtte og hjelp til å mestre sin livssituasjon. Også om foreldrene allerede har snakket mye med barnet om situasjonen familien er i, kan det ha en merverdi at barnet får snakke med en tredjeperson. Det er ikke sikkert at barnet har gitt utrykk for alle sine tanker og meninger overfor foreldrene, for eksempel fordi barnet ikke ønsker å såre foreldrene eller å ta stilling overfor dem.

Utvalget erkjenner at det også er utfordringer og dilemmaer ved å snakke med barn i forbindelse med samlivsbrudd og foreldrekonflikt. Påvirkning fra foreldre kan prege barnet og gi et skjevt bilde av hva barnet mener. Lojalitet, ansvarsfølelse og samvittighet overfor en eller begge foreldre kan begrense barnets ønske om å snakke.

Det er en rekke forutsetninger for at barns deltakelse skal bli en best mulig opplevelse for barnet og i størst mulig grad få fram barnets synspunkt. Barnet må for det første få god informasjon om hvorfor barnet er blitt invitert til familievernet, hva som er hensikten med møtet og hvorfor barnet får anledning til å uttale seg. Det må være tydelige rammer for samtalen; barnet må få vite at det ikke har plikt til å uttale seg, og heller ikke plikt til å ta stilling til for eksempel hvor det skal bo.338

Det er også avgjørende at de ansatte har tilstrekkelig faglig kompetanse og trygghet til å møte barnet på en god måte. Mekleren/terapeuten må ta hensyn til barnets alder og modenhet, og må også signalisere at det er tid til en god prosess. Barnet må oppleve seg hørt og tatt på alvor og at den barnet forteller til, vil barnet vel og tåler det som blir fortalt. Barnet må ikke bli møtt med krav og forventninger i samtalen, og må også være reelt beskyttet mot represalier. I en rapport om samtaler med barn peker Folkehelseinstituttet på at det ikke er tilstrekkelig å svare ja eller nei på spørsmål om barnet skal inkluderes i mekling. En rekke viktige spørsmål må i tillegg besvares, som når i prosessen barnet bør inkluderes, og om barnet bør involveres alene eller sammen med søsken eller foreldre. Dagens forskning gir ikke entydige svar på disse spørsmålene, og hva som er den beste modellen kan variere i møte med forskjellige familier og forskjellige barn. Utvalget vil understreke at det er helt sentralt at barnet blir møtt på den faglig sett beste måten. Dette er i stor grad tale om metodikk og fagutvikling som utvalget ikke finner grunn til å gå nærmere inn på.

Utvalget vil understreke behovet for kontinuerlig kompetanseheving i familieverntjenesten om hvordan snakke med barn, jf. at FNs barnekomité i 2018 anbefalte Norge å «sikre at relevante fagfolk får regelmessig opplæring om realisering av en alderstilpasset, meningsfylt og myndiggjort deltakelse for barn i beslutninger som berører livene deres.»339

Utvalget peker også på at det er viktig at barnets synspunkt bringes videre til foreldrene på en god måte, og viser til drøfting i kapittel 12.9.2 av om det skal føres referat eller journal fra meklingen.

Utvalget foreslår ingen endring i foreldrenes plikt til å høre barnet. Utvalget understreker også at det er foreldrene som «eier» meklingsprosessen og at det er de som har ansvar for å komme fram til en avtale om barnet.

Utvalget mener imidlertid at det bør lovfestes at barn skal få tilbud om å delta i mekling og tilbud om samtale i forbindelse med foreldresamtale. Utvalget mener at barns rett til deltakelse og til å bli hørt best ivaretas ved at det lovfestes at alle barn skal gis tilbud om å snakke med mekler/terapeut/familievernet i forbindelse med foreldres samlivsbrudd. Dermed sikres alle barn muligheten til å delta i denne prosessen «som vedrører barnet», dersom barnet ønsker det. Utvalget mener at dette er i tråd med Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen om at barn skal gis anledning til å bli hørt. Gjennom en slik endring vil Norge også følge opp anbefalingen fra FNs barnekomité om å sikre at barn får informasjon om muligheten til å delta i mekling i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd.

Barneloven § 31 fastsetter at et barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkt, skal få informasjon og anledning til å si sin mening før det blir tatt avgjørelse om personlige forhold for barnet.

Utvalget anbefaler å ikke nevne en konkret alder i loven, da dette kan oppfattes som en nedre aldersgrense. Utvalget mener det er bedre med en åpnere formulering, slik at alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkt og meninger, får tilbud om å høres i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd. Det er etter utvalgets syn mest i tråd med barnekonvensjonen at bestemmelsen ikke har aldersgrenser.

Utvalget ser at det kan være en belastning for barnet om det må høres flere ganger på relativt kort tid. Dette vil særlig være aktuelt i saker som skal til retten. Derfor er det viktig med tiltak for å styrke meklingsordningen slik at saker kan løses på et tidligst mulig tidspunkt (se kapittel 12.9.3).

18.5.2 Barn som selvstendige brukere av familieverntjenesten

Familieverntjenestens virksomhet spenner vidt. Tilbud som det kan være relevant for barn å delta i sammen med foreldre, i tillegg til samlivsbruddsakene, kan for eksempel være samtaler foreldre har tatt initiativ til, som inkluderer barn, i foreldresamarbeidssaker og familiesaker. Utvalget viser til at barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem, og at dette bør være utgangspunktet med mindre det faglig sett ikke anses som hensiktsmessig.

Familieverntjenesten holder også samtalegrupper for barn, men det er i dag få kontorer som tilbyr dette. Særlig relevant er samtalegrupper for barn som har opplevd brudd mellom foreldrene. Det kan også være aktuelt for barn selv å ta kontakt med familievernet for veiledning om forholdet til foreldrene eller for en samtale om foreldres samlivsproblemer eller andre vansker i familien.

Etter utvalgets syn bør barn og unge ha mulighet til å henvende seg til familievernet som selvstendige brukere, de bør i større grad involveres ved foreldres samlivsbrudd, og delta i andre familiesaker. Dette begrunnes både med at barn og unge kan være sårbare og trenge ivaretakelsen, og med at de er selvstendige personer med påvirkning på egen utvikling. Utvalget vil også i denne sammenhengen påpeke familieverntjenestens systemiske og relasjonsrettede særpreg, som også tilsier at barn og unge bør involveres i familieverntjenesten, når de står overfor relasjonsutfordringer, som preger dem fordi de er del av en familie.

Utvalget mener det er en viktig del av tjenestens forebyggende oppgave og formål å ivareta barn og unge. Etter utvalgets syn skal familieverntjenesten være en forebyggende lavterskeltjeneste for familier, foreldre, barn og unge. Familieverntjenesten bør, slik utvalget ser det, bidra til å sikre at familier, barn og unge som har relasjonelle vansker i familien, får nødvendig hjelp og behandling. Tjenesten skal være en del av det helhetlige tilbudet til familier, barn og unge og slik bidra til at familierelasjoner styrkes og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår. For å oppnå dette, må familieverntjenesten være lett tilgjengelig for alle familier og barn og unge i Norge. Dersom barn og unge skal kunne besøke et familievernkontor, også uten foreldre eller andre voksne, er de avhengige av kort reisevei og ofte også kollektivtransport dersom de skal komme seg til kontoret. Barn og unge under 18 bør ha mulighet til å reise og til å bruke familieverntjenesten uten at foreldre eller andre må kjøre dem med bil. Utvalget mener tiltak bør gjennomføres for å sikre bedre geografisk tilgjengelighet for større deler av befolkningen, og vil også peke på at digitale tiltak og en rådstelefon kan supplere det ordinære tilbudet og slik øke familievernets tilgjengelighet, spesielt for barn og unge.340 Utvalget mener at utvidede åpningstider bør være en mulighet der kontorer ser at dette kunne gitt barn og unge bedre tilgang på familieverntjenester. For noen barn og unge kan det være lettere å reise til familievernkontoret etter skoletid. Utvalget vil i denne sammenheng understreke at familieverntjenester ikke bør regnes som fravær i skolen. I dag er reglene slik at rådgiving, blant annet sosialpedagogisk rådgivning, ikke skal anses som fravær.341 Fravær på grunn av legetime, tannlegetime, time hos BUP, avtale med skolehelsetjeneste e.l. er også fravær av helsegrunner, som kan dokumenteres og unntas fra fraværsgrensen.342 Utvalget mener det bør tydeliggjøres at også fravær på grunn av avtale med familieverntjenesten regnes som fravær av helsegrunner. Det er viktig at familieverntimer unntas fra fraværsgrensen i videregående skole. Videre bør det legges til rette for barn og unges bruk av familievernet ved at det gis mulighet for at utgifter til transport dekkes når det ikke er et godt kollektivtilbud tilgjengelig, jf. kapittel 14.2.4 Forslag til tiltak for økt geografisk tilgjengelighet. Utvalget vil også peke på muligheten for at ansatte i familieverntjenesten reiser og møter barnet i nærheten av barnets hjem.

Utvalget vil i tillegg understreke at økt utadrettet arbeid både mot befolkningen og mot andre tjenester, og økt samarbeid med andre tjenester, kan gjøre familievernets tilbud også til barn og unge bedre kjent og mer tilgjengelig. Spesielt viktig vil familievernets kontakt med helsestasjoner for barn og ungdom, skolehelsetjenesten, barnehager og skoler være for å sikre at barn og unge i enda større grad enn i dag skal bruke familievernets tjenester, også som selvstendige brukere.

Dagens lovverk omtaler ikke barn som selvstendige brukere av familieverntjenesten. Indirekte framkommer det imidlertid gjennom familievernkontorloven § 12 at barn kan ha et selvstendig klientforhold. Bestemmelsen regulerer klienters rett til innsyn i journal og foreldres rett til innsyn i opplysninger som gjelder barnet. Bestemmelsen forutsetter altså at familievernkontoret har opplysninger om barnet som en eller begge foreldre ikke er kjent med. Opplysningene kan være gitt av barnet i forbindelse med en sak der både barn og foreldre har deltatt (hver for seg).343 Det kan imidlertid ut fra denne bestemmelsen også legges til grunn at barnet kan ha et selvstendig klientforhold ved familievernkontoret, og at det er opplysninger i denne saken foreldre/foresatte ikke har innsynsrett i.344

Utvalget mener at barn og unge må ha mulighet til å henvende seg til familievernet alene. Utvalget anbefaler endringer i loven som tydeliggjør at barn og unge er en del av tjenestens målgruppe. Det er i utgangspunktet ingen grunn til at barn skal være avhengige av foreldrene for å få bistand av familievernet. Om foreldrenes samtykke er nødvendig, vil avhenge av samtalens karakter, se nedenfor under punkt 18.5.3.

18.5.3 Om samtykke fra foreldre

18.5.3.1 Innledning

I dag er det ingen særskilt lovregulering av om barnets deltakelse i mekling eller i andre tilbud fra familievernet krever samtykke fra en eller begge foreldre. Spørsmålet om barns rett til selv å samtykke må derfor avgjøres av en tolking av barneloven som regulerer foreldrenes bestemmelsesrett i kraft av foreldreansvaret opp mot barnas selvbestemmelsesrett, jf. barneloven kapittel 5.

Etter barneloven § 30 har foreldrene rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet i personlige forhold. Større avgjørelser i barnets liv må tas av foreldrene i felleskap når de har felles foreldreansvar. Når foreldrene har felles foreldreansvar, men barnet bor fast sammen med bare den ene, kan den som har barnet boende fast hos seg, ta avgjørelser som gjelder vesentlige sider av omsorgen for barnet alene, jf. barneloven § 37. Barneloven § 33 sier at foreldrene skal gi barnet stadig større selvråderett med alderen og fram til barnet fyller 18 år.

I familieverntjenesten legges det i dag til grunn at det må foreligge samtykke fra foreldre for at det skal gjennomføres samtaler med barn i alle kliniske saker når barnet er under 16 år.345 Samtaler i kliniske saker kan være samtalegrupper for barn, samtaler med barn i foreldresamarbeidssaker og familiesaker eller samtaler med barn som selv oppsøker familieverntjenesten. I mekling er det i dag praksis at begge foreldre må samtykke før mekler kan snakke direkte med barnet.346 Utover dette vil familievernkontoret kunne svare på spørsmål fra barn.

Utvalget viser til at barnekonvensjonen artikkel 12 fastsetter at statene «skal garantere» et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunktene i alle forhold som vedrører barnet. Dette er et strengt krav som innebærer at Norge er strengt forpliktet til å treffe egnede tiltak for å gjennomføre denne retten fullt ut for alle barn.347

18.5.3.2 Om samtykke til at barnet skal delta i mekling

Etter barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2 skal barn gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet. Det kan diskuteres om mekling er omfattet av begrepet «administrativ saksbehandling som angår barnet», og om barnet har en ubetinget rett til å bli hørt direkte av mekler. FNs barnekomité anbefaler imidlertid at barnet gis anledning til å bli hørt direkte i enhver saksbehandling som angår barnet der dette er mulig.348 Dette tilsier at barnet har en ubetinget rett til å bli hørt uavhengig av foreldrenes standpunkt.

FNs barnekomité har anbefalt at Norge sikrer at barn får informasjon om muligheten til å delta i mekling i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd, se kapittel 18.3.3.

Spørsmålene som er tema i meklingen, er av avgjørende betydning for barnets liv. Det er viktig at barn får anledning til å gi uttrykk for sin mening overfor mekler. Dette gjelder også om foreldrene mener at de allerede har lyttet til barnet, og også om foreldrene er enige om en avtale. Overfor mekler kan barnet komme til å fremme synspunkt det ikke har ønsket å gi uttrykk for overfor foreldrene, og det kan være bra for barnet å få mulighet til å snakke med en nøytral tredjeperson om situasjonen familien er i. Utvalget mener det for de fleste barn vil være svært positivt å få tilbud om å delta i mekling. Utvalget mener at barns rett til deltakelse og til å gi uttrykk for sitt syn best ivaretas dersom dette er en selvstendig rett for barnet. Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig at foreldre får informasjon om barns mulighet for å delta i mekling. Foreldre bør ikke kunne hindre barnets deltakelse gjennom å nekte å gi samtykke til at barnet deltar i meklingen. Utvalget mener derfor det bør innføres en rett for barn til å høres av familievernet i forbindelse med foreldres samlivsbrudd, og at denne ikke er avhengig av foreldrenes samtykke.

18.5.3.3 Om samtykke til at barnet skal delta i andre tilbud fra familieverntjenesten

Mekling skiller seg fra andre tilbud familieverntjenesten har ved at mekling er obligatorisk for foreldrene, og at sakene alltid dreier seg om at foreldrene skal forsøke å komme fram til en avtale som vil være av avgjørende betydning for barnets liv. Mekling er heller ikke terapi/behandling, mens andre tilbud kan være det. Andre tilbud fra familieverntjenesten er dessuten alltid frivillige. Det kan være tale om foreldresamtale, samtalegrupper for barn, samtaler med barn i foreldresamarbeidssaker og familiesaker eller samtaler med barn som selv oppsøker familieverntjenesten.

Barnekonvensjonens artikkel 12 nr. 1 om barnets rett til å bli hørt gjelder alle forhold som vedrører barnet, noe som taler for å gi barn rett til å delta uten foreldrenes samtykke.

Familieverntjenesten er ikke en helsetjeneste. Pasient- og brukerrettighetsloven kan likevel gi veiledning når det gjelder avveiningene mellom foreldres og barns rettigheter og tjene som eksempel i spørsmålet om foreldrenes samtykke til bistand fra familievernet. Foreldrene eller andre som har foreldreansvaret, har etter denne loven rett til å samtykke​ til helsehjelp for pasienter under 16 år. Dette gjelder likevel ikke for pasienter mellom 12 og 16 år som kan samtykke etter § 4-3 første ledd bokstav c (helsehjelp for forhold som foreldrene eller andre som har foreldreansvaret, ikke er informert om eller det følger av tiltakets art).

Som omtalt i punkt 18.5.2, mener utvalget at barn må kunne være selvstendige brukere av familievernet. Det innebærer at de må kunne kontakte familievernet på egen hånd. Utvalget legger til grunn at utgangspunktet da må være at barnet kan få bistand fra familieverntjenesten uten at foreldrene blir kontaktet for å gi samtykke. Dette kan for eksempel gjelde der barnet tar kontakt med familievernet fordi barnet ønsker å møte en terapeut for å lufte problemer, for eksempel en konflikt barnet har med foreldrene, eller bekymring fordi foreldrene krangler mye. Det vil være uheldig om familieverntjenesten i slike tilfeller ikke kan snakke med barnet uten først å innhente samtykke fra en eller begge foreldre. Et annet eksempel kan være at barnet har meldt seg på en samtalegruppe. I begge tilfeller har tilbudet preg av å være samtaler/rådgivning og ikke behandling. Dette tilsier at det hører inn under barnets selvråderett, og at foreldrenes samtykke ikke er nødvendig. Utvalget viser her til at familieverntjenesten har et lavterskeltilbud som i liten grad er inngripende og kontroversielt. Barn bør derfor få mulighet til å benytte seg av tilbud om samtaler og rådgivning uten at foreldrene er informert/samtykker.

Hvis samtalen har karakter av å være behandling/terapi eller på annen måte kan sammenlignes med mer inngripende medisinsk behandling, kan dette stille seg annerledes. I slike tilfeller kan det være nødvendig å innhente foreldrenes samtykke. Utvalget foreslår at dersom familievernet vil gi barnet tilbud om klinisk behandling, skal pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 gjelde tilsvarende.

I pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 er utgangspunktet at foreldrene eller andre som har foreldreansvaret, må samtykke til helsehjelp for barn under 16 år. Det er tilstrekkelig at én av foreldrene, eller andre som har foreldreansvaret, samtykker til helsehjelp som regnes som del av den daglige og ordinære omsorgen for barnet. Familievernets tilbud er av en annen karakter enn helsehjelp. Det er ikke i samme grad nødvendig for barnet å benytte seg av familievernets tilbud som det kan være å få medisinsk behandling. Det kan tale for at begge foreldre med foreldreansvar må samtykke. På den annen side er familievernets tjenester mindre inngripende enn helsehjelp ofte vil være. Det kan tale for at det er uheldig at den ene av foreldrene kan nekte å gi barnet mulighet til å få bistand fra familieverntjenesten.

Familievernet tilbyr ulike typer behandling, og det er vanskelig å regulere dette detaljert. Det vil i mange tilfeller være opp til terapeuten å vurdere om det er nødvendig å innhente samtykke fra en eller begge foreldre. Vesentlige momenter her vil være barnets alder og modenhet og hva slags behandling det er tale om.

Utvalget viser også til at barneloven i § 31 fastsetter at et barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få informasjon og mulighet til å si meningen sin før det blir tatt avgjørelse om personlige forhold for barnet. Når barnet er fylt tolv år, skal det legges stor vekt på hva barnet mener. Bestemmelsen gir føringer også for barnets rett til informasjon og til å si sin mening om saker i familieverntjenesten.

18.5.4 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener det bør legges til rette for at barn og unge i enda større grad enn i dag bruker familievernets tjenester.

Utvalget mener det bør lovfestes at barn skal skal få rett til å delta i mekling og samtale i forbindelse med foreldresamtale, jf. barnekonvensjonens artikkel 12 nr. 2 og artikkel 12 nr. 1. Selv om barnekonvensjonen ikke krever at barnet blir hørt direkte, anbefaler FNs barnekomité at barnet gis anledning til å bli hørt direkte i enhver saksbehandling der dette er mulig. Utvalget mener det klare utgangspunktet bør være at alle barn blir invitert til familievernet i forbindelse med foreldres samlivsbrudd og får anledning til å uttale seg direkte.

Utvalget mener at barns rett til deltakelse og til å bli hørt best ivaretas ved at det lovfestes at alle barn skal gis tilbud om å snakke med en mekler eller terapeut i familievernet i forbindelse med foreldres samlivsbrudd. Dermed sikres alle barn muligheten til å delta i denne prosessen «som vedrører barnet», dersom barnet ønsker det. Utvalget mener at dette er i tråd med Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen om at barn skal gis anledning til å bli hørt. Gjennom en slik endring vil Norge også følge opp anbefalingen fra FNs barnekomité om å sikre at barn får informasjon om muligheten til å delta i mekling i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd.349

For at barn og unge skal ha mulighet til å henvende seg til familievernet alene vil utvalget anbefale endringer i loven som tydeliggjør at barn og unge er en del av tjenestens målgruppe. Det er i utgangspunktet ingen grunn til at barn skal være avhengige av foreldrene for å få bistand av familievernet. Om foreldrenes samtykke er nødvendig, vil avhenge av samtalens karakter. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig i størst mulig grad å regulere når foreldre må gi samtykke til at barn skal delta i familievernet.

Utvalget mener at det er viktig å synliggjøre i loven at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn i familievernet.

Etter utvalgets syn bør barn og unge ha mulighet til å henvende seg til familievernet som selvstendige brukere, de bør i større grad involveres ved foreldres samlivsbrudd, og delta i andre familiesaker. For å oppnå dette, må familieverntjenesten være lett tilgjengelig for alle familier og barn og unge i Norge. Utvalget mener tiltak bør gjennomføres for å sikre bedre geografisk tilgjengelighet for større deler av befolkningen, og peker også på at digitale tiltak og en rådstelefon kan supplere det ordinære tilbudet og slik øke familievernets tilgjengelighet for barn og unge. Utvalget mener at utvidede åpningstider bør være en mulighet der kontorer ser at dette kunne gitt barn og unge bedre tilgang på familieverntjenester. Utvalget understreker at familieverntjenester ikke bør regnes som fravær i skolen. Videre bør det legges til rette for barn og unges bruk av familievernet ved at det gis mulighet for at utgifter til transport dekkes når det ikke er et godt kollektivtilbud tilgjengelig. Utvalget peker også på behovet for økt utadrettet arbeid både mot befolkningen og mot andre tjenester, og økt samarbeid med andre tjenester, for å gjøre familievernets tilbud også til barn og unge bedre kjent og mer tilgjengelig. Utvalget understreker behovet for kontinuerlig kompetanseutvikling i familieverntjenesten om hvordan snakke med barn.

Utvalget har følgende forslag:

• Synliggjøre i familievernloven at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i tjenestens arbeid og at barns rett til medvirkning skal sikres.

• Lovfeste at familieverntjenesten skal legge til rette for at alle foreldre mottar informasjon og veiledning om barns rettigheter og behov ved samlivsbrudd og i foreldretvistsaker.

• Lovfeste i barneloven og familievernloven at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få tilbud om en samtale med familievernet i forbindelse med foreldres samlivsbrudd eller foreldrekonflikter. Barn har rett til å delta uten samtykke fra foreldrene.

• Lovfeste at familieverntjenesten skal tilby rådgivning og behandling til barn som har vansker i familien.

• Lovfeste at barn kan henvende seg direkte til familieverntjenesten.

• Økt geografisk tilgjengelighet, jf. kapittel 14.

• Digitale tiltak og rådstelefon, jf. kapittel 14.

• Utvidede åpningstider, jf. kapittel 14.

• Mulighet for dekking av utgifter til transport når kollektivtilbud mangler, jf. kapittel 14.

• Videreutvikling av barnefaglig kompetanse ved kontorene.

• Økt utadrettet arbeid og økt samarbeid med andre tjenester, jf. kapittel 14 og kapittel 17.

Utvalget mener dette er endringer som vil sikre at barns rett til å bli hørt og å si sin mening ivaretas bedre enn i dag, og at familieverntjenesten legger bedre til rette for at barn og unge i enda større grad enn i dag bruker familievernets tjenester, også som selvstendige brukere.

19 Ideelle aktører i familievernet

19.1 Ideelle tilbydere av familieverntjenester

19.1.1 Innledning og bakgrunn

Familieverntjenesten har siden framveksten på 1950-tallet bestått av offentlige og ideelle familievernkontorer. De offentlige og de ideelle kontorene har hatt to parallelle utviklingslinjer med ulik organisering, finansiering og eierskap. I dag er 24 kontorer offentlige, 10 kontorer er organisert i Stiftelsen Kirkens Familievern (SKF), og 7 kontorer er selvstendige stiftelser.350 Offentlige og ideelle351 kontorers virksomhet drives innenfor samme lovmessige og økonomiske rammer og med de samme oppgavene.

Utvalget er bedt om å vurdere om det bør åpnes for andre ideelle aktører enn dagens kirkelige stiftelser som tjenestetilbydere i familievernet.352 Det finnes i dag en rekke ideelle aktører som tilbyr parterapi, parkurs og foreldreveiledning uten å være en del av familieverntjenesten. Dette er tjenester som supplerer det tilbudet som familievernkontorene tilbyr, og noen av disse aktørene får driftsstøtte fra det offentlige. Utvalget tolker mandatets formulering som et spørsmål om flere ideelle aktører enn de som eier og driver i dag, skal kunne ikke bare tilby familieverntjenester, men også kunne eie og drive familievernkontorer, herunder de lovpålagte tjenestene.

19.1.2 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget mener at det i et styringsperspektiv ville vært minst komplisert og mest håndterbart dersom alle familievernkontorer var offentlig eid. Det er grunn til å anta at samlet offentlig eierskap gir enhetlige strukturer, rene styringslinjer, like systemer og likt utstyr overalt, og få utfordringer som følge av at ideelle organisasjoner og private eiere er involvert i driften. På den annen side, ser utvalget at dagens struktur er velfungerende, og at det delte eierskapet ikke står i veien for et enhetlig familieverntilbud.

Utvalget avholdt 29. november 2018 et møte med representanter for offentlige og ideelle kontorer og med representanter for Bufetat. De frammøtte ga uttrykk for at de opplever at alle kontorer, på tross av ulikt eierskap, sammen utgjør én enhetlig tjeneste sett fra brukernes ståsted og innad i tjenesten. Både de som møtte fra de offentlige og de ideelle kontorene mente at det i dag er den samme faglige kompetansen ved alle kontorer, uavhengig av eierskap. Ett ideelt kontor ga uttrykk for at de ønsket å bli et offentlig kontor, men at det hadde vært vanskeligheter knyttet til å endre eierskapsmodell. En rapport fra 2009 som så på organiseringen av familieverntjenesten i Bufetat, region Vest, fant at ulike lokale behov var en viktigere forklaringsfaktor for forskjeller i tilbudet ved de ulike kontorene enn om kontoret var offentlig eller ideelt.353

Det at tjenesten framstår som enhetlig, er slik utvalget ser det, en klar forutsetning for at ideelle kontorer skal kunne levere familieverntjenester. Utvalget mener at forutsatt at tilbudet framstår som enhetlig, og at dagens system er velfungerende, ville overgang til en modell med fullt offentlig eierskap og drift kunne virke forstyrrende på tjenestens drift og stabilitet. Utvalgets forslag om å styrke tjenesten kan, slik utvalget ser det, best gjennomføres uten at det skjer endringer i tjenestens eierstruktur.

Utvalget vil peke på at ønsket om stabilitet i tjenesten ikke bør være til hinder for at det kan legges til rette for at ideelle kontorer kan bli offentlige kontorer, dersom de ideelle stiftelsene ønsker det. I slike tilfeller bør Bufdir bistå disse kontorene med juridisk og annen bistand knyttet til konsekvenser for virksomheten og virksomhetens ansatte ved endret eierskapsmodell.

I forbindelse med spørsmålet om det bør åpnes for at andre ideelle aktører kan drive lovpålagte familieverntjenester, vises det i mandatet til økt mangfold i det norske samfunnet. Etter utvalgets syn bør det ikke åpnes for at flere enn dagens aktører skal kunne eie og drive familievernkontorer. Familievernets tjenester er i all hovedsak universelt innrettet, i den forstand at tjenestene er definert slik at de skal kunne tilpasses et variert sett av brukere, uavhengig av karakteristika ved den enkelte bruker, uavhengig av den enkeltes bakgrunn og verdi- og livssyn. Familievernet bør møte mangfoldet i samfunnet på andre måter enn ved å endre på dagens eierstrukur, se kapittel 13. Utvalget mener det ikke bør inngås nye avtaler om drift med andre aktører enn de som i dag har avtaler om drift av familievernkontorer.

Utvalget mener at en videreføring av dagens modell er den mest stabile veien videre for tjenesten, og vil tilrå at dagens eierskapsmodell videreføres.

19.2 EØS-regelverket om offentlig støtte og offentlige anskaffelser

19.2.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan styring og organisering av de ideelle familievernkontorene bør innrettes i lys av EØS-regelverket om offentlig støtte og offentlige anskaffelser.

Lov 17. juni 2015 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) regulerer framgangsmåten det offentlige må følge ved innkjøp av varer og tjenester. Forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) gir mer detaljerte regler om hvordan anskaffelsene skal gjennomføres. Loven og forskriften gjennomfører direktiv 2014/24 (anskaffelsesdirektivet) i norsk rett, og EU/EØS-rettslige kilder er således relevante ved tolkningen av regelverket.

Et grunnleggende trekk ved reglene om offentlige anskaffelser er kombinasjonen av EU/EØS-rett og vanlig nasjonal rett. Mens hovedstammen i regelverket er av EU/EØS-rettslig opprinnelse, har lovgiver supplert med utfyllende regler av intern nasjonal opprinnelse. Dels er det snakk om mer detaljert regulering på flere felter, og dels har man fra norsk side gitt anskaffelsesreglene videre anvendelse enn det EØS-retten krever.354 Selv om mandatet fokuserer på EØS-retten, vil vi i det følgende vurdere anskaffelsesreglene mer generelt.

19.2.2 Kort om dagens avtaler

De kirkelig eide kontorene har vært en del av familievernet siden oppstarten på slutten av 1950-tallet. Kontorene har fungert side om side med de offentlige kontorene, gitt det samme tilbudet og vært underlagt de samme offentlige kravene.

Fra 1965 ble det gitt trygderefusjon til kirkelige kontorer, som dekket deler av driften. Fra 1983 fikk alle godkjente kontorer dekket opp til 75 prosent av driftsutgiftene over statsbudsjettet. I 1993 bidro det offentlige – stat, fylkeskommuner og kommuner – med 94,2 prosent av inntektene til de ideelle kontorene. Det er en hovedlinje siden 1980-tallet at kirkelige familievernkontorer har inngått i det offentlig finansierte tilbudet til par og familier, og at finansieringsformen har vært driftstilskudd.

Fram til lov om familievernkontorer trådte i kraft, var avtalene mellom familievernkontorene og det offentlige i liten grad formalisert. Da loven trådte i kraft, ble det inngått driftsavtaler med eksisterende familievernkontorer. Avtalene løp på oppsigelse, med ett eller to års gjensidig oppsigelsesfrist. Da staten i 2004 overtok ansvaret for familieverntjenesten, ble det bestemt at Bufetat skulle tre inn i driftsavtalene. Avtalene ble etter dette mer standardiserte, men prinsippene i avtalene ble videreført: Betalingen skulle fastsettes på grunnlag av godkjent driftsbudsjett, avtalene skulle løpe på ubestemt tid med gjensidig oppsigelsesrett, og vanlige kontraktsrettslige regler skulle gjelde ved mislighold. De samme prinsippene finner vi igjen i senere avtaler fra 2010 og 2014. Selv om tidligere avtaler teknisk sett har blitt erstattet av nye, for å ta høyde for organisasjonsmessige endringer og for å sikre klarhet, er det utvalgets syn at det foreligger en uavbrutt avtaleforpliktelse som skriver seg tilbake til 1998. De tidligere avtalene var ikke terminert eller opphørt da de nye ble inngått, slik at partene må anses å ha vært sammenhengende avtalerettslig forpliktet når det gjelder kjerneytelsen. Det er utvalgets syn at det helt fra 1998 har eksistert kontinuerlige rettsforhold som har gitt rettssubjektene som de kirkelige kontorene inngår i, rett og plikt til å levere familieverntjenester på oppdrag fra det offentlige i tråd med de rammer som følger av familievernloven.

19.2.3 Adgang til å videreføre bestående avtaler

Anskaffelsesreglene gir prosedyreregler som bestemmer hvordan det offentlige må gå fram når de tildeler kontrakter. Med det offentlige menes statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer mv., jf. anskaffelsesloven § 2 andre ledd. Barne- og familiedepartementet og underliggende direktorater og etater er dermed omfattet av regelverket. En kontrakt er i anskaffelsesforskriften § 4-1 a definert som en «gjensidig bebyrdende avtale som en eller flere oppdragsgivere inngår skriftlig med en eller flere leverandører». Et særlig spørsmål er om driftsavtalene må anses som kontrakter i anskaffelsesrettslig forstand, slik at avtalene om levering av familieverntjenester skal inngås i tråd med reglene i anskaffelsesregelverket.355 Avtalene sier lite om hva slags ytelser familievernkontorene skal levere, utover å henvise til familievernkontorloven. Det foregår ingen reell forhandling om vederlaget, og dette er heller ikke kontraktsfestet. Driftstilskuddet skjer ved årlige budsjettvedtak i Stortinget, og fordeles gjennom tilskuddsbrev fra Bufetat. Tilskuddene er tilpasset kontorenes driftskostnader, og det er ikke lagt opp til at virksomheten skal gå med overskudd. Det er imidlertid enkelte elementer som kan tilsi at en har å gjøre med kontrakter i anskaffelsesrettslig forstand. Enkelte av familievernkontorenes forpliktelser er nedfelt i avtalen; det går fram at mislighold reguleres av alminnelige kontraktsrettslige regler, og partene har betinget seg en gjensidig oppsigelsesadgang.

Utvalget finner ikke grunn til å konkludere entydig om det er inngått gjensidig bebyrdende kontrakter mellom Bufetat og de ideelle aktørene, ettersom anskaffelsesreglene uansett ikke kommer til anvendelse på såkalt «bestående rettsforhold».356 Bakgrunnen for det er at anskaffelsesreglene ikke kan gis tilbakevirkende kraft overfor prosedyrer som ble igangsatt før de aktuelle reglene trådte i kraft.357 Det avgjørende for hvilken prosedyre som skal følges, er altså hvilke regler som gjaldt da anskaffelsen ble satt i gang. Kontrakter som lovlig ble inngått etter de prosedyreregler som gjaldt på det aktuelle tidspunktet, kan fortsette å løpe uhindret av regler som senere måtte bli innført.

EU-domstolen har behandlet spørsmålet om EU-rettens betydning for bestående avtaler i sak C-76/97 (Tögel). Saken gjaldt en tidsubegrenset rammeavtale om utførelse av ambulansetjenester, inngått før Østerrike ble forpliktet av det tidligere direktivet om tjenesteanskaffelser (direktiv 92/50). EU-domstolen uttalte her at EU-retten ikke stiller krav om at medlemsstatene skal gripe inn i «bestående rettsforhold» etablert før utløpet av fristen for å gjennomføre direktivet.358

Et særlig spørsmål er når en kontrakt må være inngått for å kunne anses som et «bestående rettsforhold». Det er på det rene at avtaler inngått før EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994, er omfattet. Slik utvalget ser det, må også avtaler inngått senere kunne anses som bestående rettsforhold, ettersom familievernkontorenes virksomhet er en type tjeneste som ikke var underlagt reglene i det tidligere anskaffelsesdirektivet. Etter direktiv 2004/18, som gjaldt fram til direktiv 2014/24/EU trådte i kraft, utgjorde helse- og sosialtjenester såkalte uprioriterte tjenester.359 Også kontrakter som ikke var omfattet av kunngjøringsplikt, skulle så langt som mulig inngås etter konkurranse, men EU-domstolen har holdt muligheten åpen for at slike kontrakter kan tildeles direkte til en ideell organisasjon.360 Utvalget antar derfor at avtaleinngåelsen fulgte lovlig prosedyre på det tidspunktet driftsavtalene ble inngått.

Driftsavtalene med de kirkelige familievernkontorene må dermed kunne anses som bestående rettsforhold som i utgangspunktet kan løpe videre uhindret av anskaffelsesreglene. I punkt 19.2.4 ser vi likevel på om det er foretatt vesentlige endringer i foreliggende avtaler, slik at det kan anses som en ny avtaleinngåelse i anskaffelsesregelverkets forstand, og i punkt 19.2.5 vurderer vi om det av EØS-retten kan utledes en plikt til å konkurranseutsette løpende avtaler om familieverntjenester.

19.2.4 Ny kontrakt ved «vesentlige endringer» i eksisterende avtaler

Det følger av EU-domstolens praksis at endringer i en eksisterende kontrakt kan medføre at den må anses som en ny anskaffelse, som dermed må skje i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser. Det vil imidlertid være anledning til å foreta mindre endringer uten at det fører med seg en plikt til konkurranseutsetting. I sak C-454/06 (Pressetext) uttalte domstolen at endringer i en eksisterende avtale er å likestille med en ny avtale når betingelsene er avgjørende forskjellige fra den opprinnelige avtalen og derfor viser at det var partenes vilje å reforhandle avtalens grunnleggende elementer. Det vil ifølge Domstolen være tilfellet hvis en endring innebærer nye betingelser som, dersom de hadde vært kjent på tidspunktet for den opprinnelige kontrakten, ville gjort det mulig for andre å delta i konkurransen eller at et annet tilbud ble valgt. Videre vil en endring kunne være vesentlig hvis den utgjør en betydelig utvidelse av omfanget av tjenestene eller innebærer at kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for eksisterende leverandør.361

Slik utvalget ser det, har det ikke funnet sted noen vesentlig endring av de kontrakter som ble inngått i 1998. Kontorenes utgifter dekkes på grunnlag av godkjent driftstilskudd, tjenesten er likestilt med og tett integrert i det offentlige tjenestetilbudet, og avtalene løper på ubestemt tid med oppsigelsesadgang for begge parter. De organisatoriske endringene som er gjort ved overføring av avtalene fra fylkeskommunen til staten og reorganiseringen på leverandørsiden, kan ikke i seg selv sies å innebære noen vesentlig endring av kontraktene.362 Heller ikke den omstendighet at det har funnet sted en viss endring i rammevilkårene for driften, gjennom endring i familievernloven, innebærer at kontraktene som sådan er vesentlig endret. Helt siden loven trådte i kraft, har familievernkontorene tilbudt rådgivning og terapi ved problemer i familien, og familievernet har utgjort grunnstammen i meklingsapparatet i forbindelse med skilsmisse og samlivsbrudd. De oppgavene som har kommet til i senere tid, innebærer ingen betydelig utvidelse av omfanget av tjenestene.

Det er utvalgets syn at det ikke har vært gjort vesentlige endringer i avtalene siden formaliserte driftsavtaler ble inngått da familievernloven trådte i kraft i 1998.

19.2.5 Plikt til å konkurranseutsette med jevne mellomrom?

Eksisterende driftsavtaler inneholder oppsigelsesklausuler, og Bufetat har dermed mulighet til å si opp avtalene og inngå nye løpende avtaler. Et særlig spørsmål er derfor om Bufetat er forpliktet etter EØS-retten til å si opp og konkurranseutsette avtalene.

Anskaffelsesregelverket inneholder ingen bestemmelser som uttrykkelig pålegger oppdragsgiver å si opp en løpende avtale og konkurranseutsette på nytt etter en periode. KOFA har imidlertid lagt til grunn at manglende oppsigelse kan være å anse som en ulovlig direkte anskaffelse. Klageorganet har også gitt anskaffelsesreglene anvendelse på bestående rettsforhold ved å legge til grunn at oppdragsgivere kan ha en aktivitetsplikt for å sikre at kontraktsposisjoner tildeles i henhold til gjeldende regelverk.363 Utvalget kan ikke finne støtte for et slikt syn i praksis fra EU-domstolen. Tvert imot tilsier praksis at det offentlige neppe plikter å si opp tidsubegrensede avtaler som ikke var underlagt kunngjøringsplikt på tidspunktet for kontraktsinngåelsen. EU-domstolen behandlet dette spørsmålet i sak C-76/97 (Tögel), omtalt i punkt 19.2.3 ovenfor. Minst én av de aktuelle rammeavtalene kunne sies opp med tre måneders varsel, men domstolen konkluderte like fullt med at det ikke forelå noen plikt til oppsigelse.364 Det er dermed utvalgets syn at Bufetat ikke er forpliktet til å anbudsutsette løpende avtaler om drift av familievernkontorer.

19.2.6 Statsstøttereglene

De ideelle familievernkontorene får tilskudd til driften. Dette gis som øremerket tilskudd over statsbudsjettet, og fordeles deretter til de enkelte familievernkontorene av Bufetat. Ettersom tilskuddet stammer fra offentlige midler, aktualiseres spørsmålet om dette kan tenkes å utgjøre ulovlig statsstøtte.

EØS-avtalen artikkel 61(1), som i utgangspunktet oppstiller et forbud mot statsstøtte, lyder slik:

Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrier eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.

For at det skal foreligge statsstøtte, må følgende vilkår være oppfylt: Tiltaket må innebære støtte i form av tildeling av en økonomisk fordel (støttebegrepet), støtten må være gitt av statsmidler (offentlig støtte), den må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetskriteriet), den må ytes til foretak som driver økonomisk virksomhet (foretaksbegrepet), støtten må vri eller true med å vri konkurransen (konkurransevridningsvilkåret), og den må være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS-området (samhandelskriteriet). Samtlige vilkår må være oppfylt for at et tiltak skal være i strid med statsstøtteforbudet. Hvis det er tilfellet, vil støtten i utgangspunktet være forbudt.

En forutsetning for at statsstøtteregelverket skal komme til anvendelse, er at de ideelle familievernkontorene er å anse som foretak. Det følger av fast rettspraksis at et foretak er enhver enhet som driver økonomisk aktivitet. I denne vurderingen er det ikke avgjørende hvordan virksomheten er organisert, og om den drives med overskudd for øyet eller på ideelt grunnlag. Enhetens rettslige status eller finansieringsmåte er heller ikke av betydning.365 Det avgjørende for om en enhet anses som et foretak, er karakteren av aktiviteten som utøves. Enheten må utøve økonomisk aktivitet, det vil si aktivitet som består i å tilby varer eller tjenester i et marked.366 Offentlige tjenester som er basert på solidaritet og som er gjenstand for offentlig regulering og kontroll, vil i utgangspunktet anses som ikke-økonomisk aktivitet, og derfor falle utenfor støtteregelverket. Dette omfatter blant annet helsetjenester, kulturtjenester og utdanningstjenester. ESA har formulert unntakene slik:

Article 61(1) of the EEA Agreement does not apply where entities exercise public prerogatives or provide non-economic services of social general interest (SSGI) on the basis of the principle of national solidarity. It is essential therefore to examine how such services are organised, financed or structured within a particular national regime.367

For å kunne anses som ikke-økonomisk aktivitet kreves det altså først at tjenesten utføres som ledd i ivaretakelsen av statens oppgaver overfor befolkningen, dernest at tjenesten er finansiert fullt ut eller hovedsakelig av det offentlige. Familieverntjenestene inngår i det offentlige tilbudet til befolkningen, ordningen er fullt ut offentlig finansiert, og innholdet i og rammene for tjenesten er regulert i familievernloven. Tjenesten må derfor anses å være ikke-økonomisk. Tjenestens ikke-økonomiske karakter endres ikke ved at den utføres av en privat tjenestetilbyder på vegne av staten.368

Det er utvalgets syn at familievernkontorene ikke kan anses som foretak, slik at tilskuddene av den grunn alene ikke vil utgjøre statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61. Utvalget finner det også tvilsomt om tilskuddene som sådan kan sies å virke konkurransevridende. Under enhver omstendighet finner utvalget at tilskuddene vil gå klar av støtteforbudet fordi familieverntjenestene har et rent lokalt nedslagsfelt og dermed ikke er egnet til å påvirke samhandelen.

19.3 Oppsummering av utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget mener at en videreføring av dagens eierskapsmodell er den mest stabile veien videre for tjenesten og tilrår at dagens eierskapsmodell videreføres. Samtidig bør ønsket om stabilitet i tjenesten ikke være til hinder for at ideelle kontorer kan bli offentlige kontorer, dersom de ideelle stiftelsene ønsker det. Utvalget mener det ikke bør inngås nye avtaler om drift med andre aktører enn de som i dag har avtaler om drift av familievernkontorer.

Innretningen av styring og organisering av de ideelle familievernkontorene er vurdert i lys av EØS-regelverket om offentlig støtte og offentlige anskaffelser. Utvalget anbefaler videreføring av bestående avtaler med de ideelle familievernkontorene da disse må kunne anses som bestående rettsforhold som i utgangspunktet kan løpe videre uhindret av anskaffelsesreglene. Utvalget anser at en videreføring av bestående avtaler med de ideelle familievernkontorene legger godt til rette for videreføring av familieverntjenesten som en stabil og velfungerende tjeneste.

Utvalget har på denne bakgrunn ingen forslag til endringer i dette kapitlet.