1 Om utvalget

1.1 Utvalgets oppnevning, mandat og sammensetning

Utvalgets arbeid er forankret i en kongelig resolusjon av 17. november 2017, hvor regjeringen Solberg satte ned et utvalg for å evaluere deler av naturskadeforsikringsordningen. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal evaluere deler av naturskadeforsikringsordningen, som omtalt nedenfor. Hovedsiktemålet med evalueringen er å kartlegge om naturskadeforsikringsordningen fungerer på en hensiktsmessig måte. Utvalget skal ved kartleggingen se hen til behovene til forsikringsnæringen (store og små, nye og gamle forsikringsselskaper), forsikringstakersiden og behovet for tilstrekkelige risikoavsetninger til naturskade. I evalueringen skal det tas høyde for fremtidig økende risiko for naturskader.

De elementene i naturskadeforsikringsordningen som skal utredes, gjelder Norsk Naturskadepools virksomhet, herunder dens virkninger for konkurransen i markedet. Utvalget bes særlig om å se nærmere på reguleringen av Norsk Naturskadepools premiefastsetting, utlikningsmekanismene mellom forsikringsselskapene, samt avsetninger til forsikringsselskapenes naturskadekapital og hvem avkastningen av naturskadekapitalen bør tilfalle i fremtiden. I tillegg skal utvalget foreta en helhetlig evaluering av Norsk Naturskadepools organisering og styringsforhold og forhold til allmennheten (åpenhet, innsyn og kontroll). Utvalget skal ved evalueringen ta utgangspunkt i naturskadeforsikringsloven og den gjeldende instruksen for Norsk Naturskadepool. Evalueringen skal også bygge på oppdatert informasjon og erfaringer fra store og små, nye og gamle forsikringsselskaper, og fra representanter for kundesiden. Som ledd i evalueringen bør utvalget utrede behovet for endringer i naturskadeforsikringsordningen, og herunder eventuelt foreslå lov- eller forskriftsendringer.

Det vil ligge utenfor mandatet å evaluere eller foreslå endringer i de grunnleggende prinsippene naturskadeforsikringsordningen bygger på, slik som prinsippet om samme premie uansett hvor i landet man bor (solidaritetsprinsippet), og reguleringer av hva som kan kreves erstattet etter naturskadeforsikringen.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksen. Lovforslaget skal utarbeides i henhold til Veilederen Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget skal avgi sin utredning innen 31. desember 2018.»

Mandatet ble presisert i brev fra Justis- og beredskapsdepartementet 26. januar 2018. I brevet skriver departementet:

«Det fremgår av mandatet for Naturskadeforsikringsutvalget at departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig. Det er ønskelig å gjøre følgende presisering i mandatet:

Som en del av evalueringen av Norsk Naturskadepools virksomhet ber vi om at utvalget også evaluerer reglene for tegning av reassuranse. Herunder ber vi om at utvalget ser på om den felles reassuransedekning etter gjeldende rett er obligatorisk, og om den bør være obligatorisk»

Utvalget fikk 31. oktober 2018 forlenget frist til 31. januar 2019 med å avgi sin utredning.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor emeritus Hans Jacob Bull, Oslo (Utvalgsleder)

• Spesialrådgiver Morten Hønsen, Oslo

• Direktør Hege Hodnesdal, Oslo (Finans Norge)

• Advokat Olav Johansen, Tromsø

• Avdelingsdirektør Kristin Diserud Mildal, Oslo (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Seniorrådgiver Marit Lunde, Leikanger

Spesialrådgiver Geir David Johannessen erstattet Morten Hønsen i utvalget fra 1. juli 2018, i forbindelse med at Hønsen fratrådte sin stilling i Finanstilsynet.

Utvalgets arbeid har vært støttet av et sekretariat. Sekretariatet har bestått av Hilde Ellingsen, førsteamanuensis ved Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo og Andreas Marienborg, rådgiver i Finansdepartementet.

1.2 Bakgrunnen for revisjonen

I forbindelse med at utvalget ble oppnevnt skrev Justis- og beredskapsdepartementet følgende om bakgrunnen for utvalgets oppnevning og mandat:

«Den private naturskadeforsikringsordningen reguleres i lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring. Ordningen er innrettet slik at ting som er brannforsikret, automatisk også er forsikret mot naturskade, jf. loven § 1. Naturskadeforsikringsordningen er i en viss forstand dermed obligatorisk, og den kan ikke fravikes til skade for den sikrede, jf. § 5 i loven. Ordningen bygger på et solidaritetsprinsipp. Premien fastsettes etter samme sats uansett hvor i landet bygningen ligger, og uansett hvor risikoutsatt område man bor i.

Forsikringsselskaper som etter naturskadeforsikringsloven § 1 plikter å erstatte naturskade, skal etter loven § 4 være medlemmer i en felles naturskadepool. Nærmere instruks om naturskadepoolens virksomhet er gitt i forskrift 21. desember 1979 nr. 3420 om instruks for Norsk Naturskadepool. Naturskadepremien fastsettes av naturskadepoolen og kreves inn av forsikringsselskapene. Det enkelte selskapet avsetter på ordinær måte sin relative andel av skadereserver for uoppgjorte skader som skal reguleres via naturskadepoolen, og en ordinær premiereserve basert på naturskadepremien, i sine regnskaper. Der den opptjente premien overstiger selskapets relative andel av erstatningsutbetalingene som skjer via naturskadepoolen og skadereserver for uoppgjorte skader, skal differansen i henhold til instruksen avsettes som særskilt naturskadekapital i selskapets regnskap. Naturskadekapitalen tilhører altså selskapet, og skal utelukkende kunne anvendes til dekning av framtidige naturskader.

Naturskadeforsikringsordningen har vist seg å fungere godt overfor allmennheten og forsikringstakerne, og den sikrer en god kriseberedskap ved naturskader. Med de klimautfordringene man synes å stå overfor i dag, antas behovet for en slik ordning å være vel så stort nå som da Norsk Naturskadepool ble etablert.

Det er ønskelig å gjøre en evaluering av nærmere angitte deler av naturskadeforsikringsordningen for å kartlegge om den fungerer på en hensiktsmessig måte.»

1.3 Utvalgets arbeid

Det har vært avholdt ni utvalgsmøter. Norsk Naturskadepool ved administrasjonen redegjorde for poolens virksomhet under utvalgets møte i mars 2018. Utvalgsleder og sekretariatet har i tillegg hatt separate møter med administrasjonen i Norsk Naturskadepool for å få oversikt over og innsikt i poolens virksomhet. Administrasjonen i Norsk Naturskadepool har også bidratt med skriftlige avklaringer på spørsmål fra utvalget underveis i arbeidet.

Skadeforsikringsselskapene1 som er medlemmer i Norsk Naturskadepool har blitt invitert til å gi innspill til utvalgets arbeid. Selskapene har kommet med sine innspill i forbindelse med utvalgsmøtene som ble avholdt i mars og november 2018. Selskapene har i møtene med utvalget vært delt i to fraksjoner. En fraksjon har representert en majoritet av selskapene (om lag 90 pst. av markedet), mens en annen fraksjon, den såkalte Fairfondgruppen, har representert et mindretall av selskapene. De to fraksjonene har hatt en ulik oppfatning av hvordan dagens organisering av naturskadeforsikringsordningen fungerer, og hvordan ordningen bør organiseres i fremtiden, se omtale av fraksjonenes syn i kapittel 4. I utvalgsmøtet i mars var majoriteten av selskapene representert ved representanter for If Skadeforsikring og Gjensidige Forsikring. Fairfondgruppen var i dette møtet representert ved representanter for Protector Forsikring, KNIF Trygghet Forsikring og Landbruksforsikring. I utvalgsmøtet i november var majoriteten av selskapene representert ved representanter for If Skadeforsikring, Gjensidige Forsikring, Sparebank 1 Skadeforsikring og Tryg Forsikring, mens Fairfondgruppen var representert ved en representant for Protector Forsikring.

På oppdrag fra utvalget har PwC ved revisor Magne Sem utarbeidet en rapport om gjeldende regnskapspraksis for naturskadeforsikring. Rapporten følger som vedlegg til utvalgets rapport. På forespørsel fra utvalget har Norsk klimaservicesenter kommet med vurderinger av hvorvidt risikoen for naturskader kan påvirkes som følge av klimaendringer. Vurderingen følger som vedlegg til utvalgets rapport.

Utvalget vil takke sekretariatet for deres innsats, og administrasjonen i Norsk Naturskadepool, Norsk klimaservicesenter, Magne Sem og representantene for skadeforsikringsselskapene for deres bidrag og innspill til utvalgets arbeid.

Det har ikke lykkes utvalget å komme frem til en enstemmig innstilling. Hege Hodnesdal har en omfattende prinsipiell dissens, som i sin helhet er tatt inn i kapittel 15. Endelig formulert kom denne dissensen så sent at det ikke har vært mulig for utvalgets øvrige medlemmer å ta detaljert stilling til det som fremkommer der pga. dissensens omfang, innhold og form. Disse medlemmene nøyer seg derfor med å slå fast at dissensen etter deres mening gir et skjevt og unyansert bilde av flertallets argumentasjon og forslag og det faktiske materiale som flertallet bygger sitt syn på. Kristin Diserud Mildal har et avvikende syn når det gjelder utvalgets forslag til overgangsordning, jf. punkt 7.4.2.5, men slutter seg for øvrig til flertallets argumentasjon og løsninger.