6 Alternative modeller for en nyordning

6.1 Siktemålet med en nyordning

Når utvalget har vurdert alternative ordninger for fremtiden, har utvalget sett hen til den kritikk som er rettet mot dagens ordning. Denne kritikken går blant annet på at ordningen har vært lite transparent, at den har lagt til rette for oppbygging av naturskadekapital i enkelte selskaper, og at ordningen har innebåret en konkurranseulempe for nyere aktører i markedet for naturskadeforsikring som har måttet dekke et underskudd med sin frie egenkapital (for en redegjørelse for kritikken, se kapittel 4). Utvalget har bestrebet seg på å foreslå en nyordning som imøtekommer denne kritikken. Siktemålet er at den nye ordningen skal være transparent, at naturskadekapitalen og forsikringstakernes fremtidige innbetalinger anvendes i tråd med formålet, og at det skal være likeverdig konkurranse mellom forsikringsselskapene. Videre har utvalget sett hen til at en nyordning må være robust. I dette ligger at ordningen må sørge for tilstrekkelige risikoavsetninger til naturskadehendelser, slik at ordningen er bærekraftig over tid. Her må en også ta høyde for at risikoen for naturskader kan øke som følge av klimaendringer.1 En robust ordning som står seg over tid har også den fordel at den sikrer forutberegnelighet, både for etablerte aktører og for aktører som ønsker å tre inn i markedet. Men ordningen må også være robust i den forstand at den nyter tillit og legitimitet blant de sentrale aktørene.

Det følger av mandatet at utvalget skal «se hen til behovene til forsikringsnæringen (store og små, nye og gamle forsikringsselskaper) [og] forsikringstakersiden». Utvalget har bestrebet seg på å finne en løsning som ivaretar alle disse gruppene. Samtidig lar det seg vanskelig gjøre å etablere en nyordning som ivaretar de ulike aktørene i forsikringsnæringen og forsikringstakerne fullt ut. Det er visse interessemotsetninger mellom disse gruppene, først og fremst knyttet opp mot disponeringen av naturskadekapitalen som ligger i selskapene. For det første er det en motsetning mellom forsikringstakerne på den ene siden og selskaper med naturskadekapital på den annen. Forsikringstakerne ønsker seg løsninger som sikrer dem en andel av den naturskadekapitalen som er bygget opp ved hjelp av deres innbetalinger over tid. For det andre er det en interessemotsetning mellom forsikringsselskaper med og uten opparbeidet naturskadekapital. Selskaper med naturskadekapital ønsker ikke en nyordning hvor de blir pålagt å trekke på denne kapitalen i større grad enn i dag. Motsatt argumenterer noen av forsikringsselskapene som ikke har opparbeidet naturskadekapital med at aktører med naturskadekapital har en historisk fordel det bør tas hensyn til i en fremtidig ordning.

6.2 Tre modeller for en nyordning

Utvalget har diskutert tre ulike modeller for en fremtidig nyordning. Ingen av disse modellene rokker ved de grunnleggende prinsippene naturskadeforsikringsordningen bygger på. Forsikringspremien skal fremdeles være den samme, uansett hvor i landet man bor, og premieraten beregnes som en promille av brannforsikringssummen. Videre forblir naturskadeforsikringsdekningen den samme som etter dagens ordning. Også andre trekk går igjen på tvers av de tre modellene. Åpenhet og transparens står sentralt, og i dette ligger blant annet at det årlig skal utarbeides et naturskaderegnskap og at informasjon knyttet til ordningen skal gjøres tilgjengelig for allmenheten. Et annet trekk som går igjen er ønsket om å sikre økt legitimitet gjennom en bredere styresammensetning, hvor også kundesiden er representert. I alle modellene inngår at styret skal fastsette premieraten, men det er en viss variasjon med hensyn til hva denne satsen skal dekke. De tre modellene har likevel sine særtrekk, og disse vil bli presentert i det følgende. Modellene kan på mange måter plasseres langs en glideskala, hvor modell 1 gir en større rolle til forsikringsselskapene og fjerner oppbyggingen av naturskadekapital, mens modell 3 lar poolen få en større rolle og bygger opp et felles fond, samt bruker den historisk oppbygde kapitalen på en mer aktiv måte. Modell 2 ligger et sted i midten.

Modell 1 legger opp til at selskapene, som i dag, skal stå risikoen og utligne skadene seg imellom basert på sin markedsandel i brannforsikringsmarkedet. Modellen skiller seg likevel fra dagens ordning ved at ordningen med naturskadekapital foreslås avviklet. Et eventuelt overskudd vil etter dette tilfalle selskapene som fri egenkapital, mens et eventuelt underskudd trekkes fra selskapets egenkapital. Selskaper som har bygget opp historisk naturskadekapital, kan benytte denne til å dekke sine egne forpliktelser i underskuddsår. Ved en løsning som skissert, vil naturskadeforsikringen i større utstrekning behandles som et alminnelig forsikringsprodukt i selskapets portefølje. Det felles gjenforsikringsprogrammet avvikles, og hvert enkelt selskap tilpasser selv behovet for gjenforsikring ut fra sin risikoevne og -vilje.

Også modell 2 legger opp til at det skal skje skadeutligning som i dag. Hovedforskjellen med dagens ordning er at avsetning til naturskadekapital ikke skal skje i det enkelte selskap, men til en felles naturskadekapital som ligger i poolen. Det vil således skje en oppbygning av naturskadekapital i poolen såfremt det i det enkelte år er overskudd i naturskaderegnskapet. Fondet skal utgjøre en tilstrekkelig kapitalbase for å kunne styre mot et nullresultat (beregnet til 4 milliarder kroner med dagens grunnlag). Avkastningen på naturskadekapitalen vil tilfalle fondet, og ikke det enkelte selskap slik situasjonen er i dag. Forutsatt at det er tilstrekkelig rom for avsetninger vil det samlede fondet komme opp i en akseptabel størrelse etter noe tid. Poolen vil få i oppgave å forvalte fondet på en forsvarlig måte. Formålet med fondet som bygges opp er at selskapene skal kunne trekke på disse midlene i underskuddsår, heller enn å måtte trekke på egenkapitalen slik som i dag. Som en overgangsordning, kan det vurderes om en skal differensiere mellom selskapene, slik at selskaper med oppspart naturskadekapital skal måtte trekke på denne ved underskudd heller enn å rette krav mot poolen. Ansvaret for å tegne gjenforsikring vil i denne modellen mest naturlig påhvile poolen, men kan eventuelt alternativt ligge på det enkelte selskap.

Modell 3 minner om modell 2, men går lenger på to områder: Modellen innebærer en mer aktiv bruk av historisk opparbeidet naturskadekapital i en overgangsordning, og legger opp til at poolen skal bære risikoen hvis fondet er tomt og gjenforsikringsprogrammet ikke dekker samtlige erstatninger. I modell 3 vil poolen stå ansvarlig overfor forsikringstakerne, men det settes et tak for hvor stort ansvar poolen kan ha (både per hendelse og per skadeår). Selskapene krever inn forsikringspremien, og oversender denne til poolen. Selskapene kan også, mot betaling, få ansvaret for å foreta forsikringsoppgjør og annen saksbehandling; alternativt kan noen av oppgavene sentraliseres i poolen. Selskaper med historisk opparbeidet naturskadekapital må benytte denne til å dekke forsikringsutbetalingene til egne kunder, og først når selskapets naturskadekapital er brukt opp vil man få dekket erstatningsutbetalingene fra den nye ordningen. Poolen forvalter midlene, og avkastningen tilfaller fondet. Poolens styre beslutter behov for, og foretar kjøp av, gjenforsikring.

Utvalgets flertall støtter modell 2. Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.13.

De tre modellene har alle sine styrker og svakheter. Alle modellene kan imøtekomme kritikken om transparens, men det varierer i hvilken grad de kan løse utfordringene knyttet til bruk av historisk opparbeidet naturskadekapital og sikre like konkurransebetingelser. Utvalget har diskutert de ulike elementene i hver ordning, og disse vil bli drøftet enkeltvis i det følgende.