4 Kritikk og evaluering

4.1 Innledning

Flere sider ved naturskadeforsikringsordningen har blitt evaluert og kritisert de siste tiårene. Det er særlig de økonomiske sidene ved ordningen og manglende innsyn i de økonomiske forholdene som har vært gjenstand for kritikk. Det har for eksempel blitt hevdet at naturskadepremiene har vært for høye over tid, at ordningen har lagt til rette for oppbygging av betydelig naturskadekapital i selskapene, og at ordningen har konkurransevridende virkninger selskapene imellom (se punktene 4.3.1.3 og 4.3.3). Det har også blitt reist kritikk mot de grunnleggende prinsippene ordningen bygger på, herunder at solidaritetsprinsippet innebærer at ordningen ikke gir insentiver til skadeforebygging (se punkt 4.2.1) og at ordningen er til hinder for reell konkurranse i markedet for naturskadeforsikring (se punkt 4.2.2).

4.2 Kritikk mot naturskadeforsikringsordningen som sådan

4.2.1 Manglende insentiver til skadeforebygging og fordelingsvirkninger

Det har fra flere hold blitt stilt spørsmål ved om naturskadeforsikringsordningen er hensiktsmessig innrettet med tanke på å begrense antallet naturskader, eller om ordningens innretning bidrar til flere naturskader som følge av manglende insentiver til skadeforebygging.

Regjeringen satte i 2008 ned et offentlig utvalg som skulle se på samfunnets sårbarhet og behov for tilpasning til konsekvensene av klimaendringene (Klimatilpasningsutvalget). Utvalget peker i sin utredning på at naturskadeforsikringsloven ikke gir mulighet til å justere pris eller vilkår ut fra risiko, og at ordningen derfor ikke gir insentiver for tiltak som forebygger skade.1 Forsikringsselskapene har ifølge Klimatilpasningsutvalget derfor i liten grad fokus på naturskaderisiko ved salg av forsikring. På denne bakgrunnen tilrådde utvalget at naturskadeforsikringsloven og naturskadeforsikringsordningen burde gjennomgås for å vurdere muligheten for differensiering av egenandel knyttet til naturskaderisiko, og hvilken mulighet som finnes for å dreie ordningen i forebyggende retning. En arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet (se punkt 4.3.1.2) pekte i 2011 også på at ordningen ikke gir insentiver til skadeforebyggende aktivitet. I 2014 satte regjeringen ned et utvalg for å utrede og fremme forslag til tilfredsstillende og tydelige rammebetingelser for håndtering av overvann i tettbebyggelser. Overvannsutvalget ga i sin utredning støtte til Klimatilpasningsutvalgets anbefaling om en gjennomgang av ordningene.2

Regjeringen satte i oktober 2017 ned et ekspertutvalg som skulle vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi (Klimarisikoutvalget). Utvalget leverte sin innstilling 12. desember 2018.3 Utvalget skriver i sin utredning at naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade, men at ordningen kan gi manglende insentiver til skadeforebygging. Klimarisikoutvalget peker på at solidaritetsprinsippet i ordningen ikke gir forsikringstakerne insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak, noe som ifølge utvalget vil kunne føre til at tilpasningen til et klima med mer ekstremvær blir mer samfunnsøkonomisk kostbar enn nødvendig. I lys av dette mener Klimarisikoutvalget at myndighetene bør vurdere en helhetlig gjennomgang av ordningen for å gi sterkere insentiver til skadeforebyggende tiltak.

I møter med Naturskadeforsikringsutvalget har også majoriteten av forsikringsselskapene pekt på at ordningen, herunder solidaritetsprinsippet, gir svært begrensede insentiver til skadeforebyggende tiltak. Etter disse selskapenes vurdering bidrar dagens ordning til økte skadekostnader og dermed også høyere premier. Ifølge disse selskapene har skadeutligningen og premiefastsettelsen også klare fordelingsvirkninger gjennom at kunder som bygger i trygge områder eller reduserer risikoen ved aktive sikringstiltak, ikke belønnes i form av lavere premier, men subsidierer i stedet mer risikoutsatte eiendommer. Etter selskapenes vurdering vil fri prissetting fremme skadeforebygging, og vil også over tid kunne føre til lavere premier som følge av konkurranse og mer skadeforebygging.

4.2.2 Manglende konkurranse i markedet for naturskadeforsikring

Majoriteten av forsikringsselskapene har overfor utvalget pekt på at premiefastsettelsen i ordningen er til hinder for konkurranse i markedet for naturskadeforsikring i Norge, ettersom selskapene ikke kan konkurrere på pris for dekning av skadene som utlignes gjennom ordningen.4 Forsikringsselskapene selger naturskadeforsikring som en integrert del av brannforsikring for øvrig, og etter selskapenes vurdering er det et kunstig skille mellom «ekte» naturskader som utlignes gjennom ordningen og «uekte» naturskader som dekkes av selskapene. Overfor utvalget har disse selskapene gitt uttrykk for at ordningen bør justeres så langt som mulig i retning av ordinær skadeforsikring hvor selskapene kan konkurrere både på pris og produkt, og kan tilpasse sine produkter til kundenes behov. Dersom naturskadeforsikringsordningen skulle opphøre, vil selskapene fortsatt tilby dekning mot naturskader som i dag gjennom en integrert brannforsikring som dekker flere typer risikoer, herunder naturskaderisiko.

4.2.3 Utvalgets vurdering

Det ligger utenfor utvalgets mandat å evaluere eller foreslå endringer i de grunnleggende prinsippene naturskadeforsikringsordningen bygger på, slik som prinsippet om samme premie uansett hvor i landet man bor (solidaritetsprinsippet), og reguleringer av hva som kan kreves erstattet etter naturskadeforsikringen. Etter utvalgets vurdering retter den ovennevnte kritikken seg mot sider ved ordningen som følger av de grunnleggende prinsippene. Utvalget ser det derfor ikke som naturlig å ta stilling til kritikken knyttet til manglende insentiver til forebygging, manglende konkurranse eller fordelingsvirkninger, ettersom utvalget anser dette for å ligge utenfor dets mandat. I det store og det hele synes naturskadeforsikringsordningen etter utvalgets vurdering å ha tjent forsikringstakerne godt.

4.3 Kritikk og evaluering av organiseringen av Norsk Naturskadepool

4.3.1 Tidligere evalueringer av organisering av poolen

4.3.1.1 Ønske om totalregnskap for ordningen

Det har ved flere anledninger de siste tiårene blitt reist kritikk mot manglende oversikt over, og åpenhet om, de økonomiske forholdene i Norsk Naturskadepool. I 1994 tok poolen selv initiativ til å få bedre oversikt over økonomien i ordningen og varslet Justisdepartementet om at de ville utarbeide retningslinjer for et totalregnskap for poolen. Bakgrunnen for poolens initiativ var at Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) hadde reist kritikk mot manglende innsyn i ordningen og premiefastsettelsen. NHO har også senere reist kritikk mot ordningen, se punkt 4.3.2. Arbeidet med et totalregnskap strandet i 1997, men poolen var innstilt på å arbeide videre med et såkalt illustrasjonsregnskap for å skape mer åpenhet om de økonomiske sidene ved ordningen. Et internt utvalg i forsikringsnæringen la i 2006 frem et illustrasjonsregnskap og forslag til nye prinsipper for avsetninger til poolen. Utredningen ble oversendt Finansdepartementet i september 2007. Departementet ba 21. september samme år om Kredittilsynets5 vurdering av poolens forslag til illustrasjonsregnskap, herunder om illustrasjonsregnskapet ville kunne gi et formålstjenlig bilde av virksomheten til poolen.

Kredittilsynet kom med sin vurdering i brev til Finansdepartementet i juni 2008. I brevet skriver tilsynet at illustrasjonsregnskapet slik det er presentert i poolens rapport, etter deres oppfatning ikke gir et rimelig bilde av de økonomiske sidene ved ordningen. Tilsynet viser i brevet til at forskriften om instruks for poolen ikke inneholder bestemmelser om størrelsen på naturskadefondet, og at det bør vurderes om det er hensiktsmessig å innarbeide bestemmelser om vurderinger poolen skal foreta av sammenhengen mellom størrelsen på fondet og premieraten, ordningens reassuranse og beregnet tapspotensial for ordningen. Kredittilsynet foreslår i brevet at det nedsettes en arbeidsgruppe for å gjennomgå ordningen «på bred basis», herunder for å oppdatere regelverket til ordningen. Tilsynet kommer i brevet også med et forslag til mandat for en slik arbeidsgruppe.

4.3.1.2 Arbeidsgruppe for totalregnskap

På anmodning fra Finansdepartementet oppnevnte Finanstilsynet 19. februar 2010 en arbeidsgruppe for å utrede totalregnskap for naturskadeforsikringsordningen. Arbeidsgruppens mandat var til dels sammenfallende med mandatet tilsynet foreslo i ovennevnte brev til Finansdepartementet i 2008, men noe mindre omfattende. Arbeidsgruppen fikk i oppgave å fastsette saldo for samlede naturskadefond og hvordan naturskadefondene var fordelt mellom medlemsselskapene, utarbeide et anslag på den faktiske avkastningen medlemsselskapene hadde hatt på naturskadefondene og vurdere denne avkastningen opp mot et anslag på de faktiske kostnader selskapene hadde hatt ved å administrere ordningen. Videre skulle arbeidsgruppen foreta en vurdering av hvordan det samlede naturskadefondet hadde utviklet seg, dersom forvaltningen av fondet hadde blitt lagt til en institusjon utenfor selskapene. Arbeidsgruppen skulle også analysere problemstillinger knyttet til eierskapet til naturskadefondet.

Arbeidsgruppens rapport ble overlevert 31. mars 2011. I rapporten beregner arbeidsgruppen størrelsen på de samlede naturskadefondene per utgangen av 2009 til om lag 9,5 milliarder kroner. Fondene var ujevnt fordelt mellom selskapene sett i forhold til markedsandel. Selskaper som hadde vært med i Norsk Naturskadepool over lengre tid hadde høyere fond enn relativt nye selskaper, se punkt 3.7. Arbeidsgruppen kommer i rapporten med en rekke forslag, herunder at Finansdepartementet bør pålegge poolen å utarbeide et totalregnskap for naturskadeforsikringsordningen. Arbeidsgruppen viser til enkelte problemer knyttet til den eksisterende instruksen for poolen, som gjør at et totalregnskap i praksis vil være et «illustrasjonsregnskap», det vil si at vesentlige deler av regnskapet må baseres på anslag, og at det uten å endre poolens instruks vil være vanskelig å legge til rette for et totalregnskap for ordningen.

I rapporten skriver arbeidsgruppen at «utvalgsarbeidet med stor tydelighet har vist at dagens naturskadeforsikringsordning inneholder en rekke uoversiktlige og uhensiktsmessige elementer». Arbeidsgruppen nevner blant annet at instruksen i praksis legger til rette for en betydelig fondsoppbygging, at instruksens bestemmelser om fondsavsetninger ikke samsvarer med internasjonale regnskapsstandarder, at det gitt de gjeldende rammebetingelsene er umulig å etablere et fullstendig totalregnskap, og at ordningens oppbygging ikke gir insitamenter til skadeforebyggende aktivitet. Arbeidsgruppen mente derfor at det burde nedsettes et nytt utvalg for å se på naturskadeforsikring i Norge med nye øyne. Arbeidsgrupperapporten har ikke vært på høring.

4.3.1.3 Finanstilsynets vurdering av utjevningsmekanismen i 2011

I forbindelse med sitt arbeid sendte den ovennevnte arbeidsgruppen 30. september 2010 en henvendelse til Justis- og politidepartementet (JD) med spørsmål om anvendelsen av den finansielle avkastningen på selskapenes naturskadefond, og om et medlemsselskap i poolen rettmessig kan kreve at hele eller deler av erstatningene som selskapet er ansvarlig for i henhold til instruksen §§ 7 og 8 om skadeutligning, dekkes ved bidrag fra ett eller flere andre medlemsselskaper, se punkt 5.2.

På bakgrunn av korrespondansen mellom arbeidsgruppen og JD sendte Finanstilsynet 20. januar 2011 et brev til Finansdepartementet (FIN). I brevet skriver Finanstilsynet at etter deres forståelse dreier den aktuelle problemstillingen seg om hvordan utjevningsmekanismene som ligger i ordningen skal forstås og praktiseres i situasjoner der de samlede naturskader i ett eller flere etterfølgende år overstiger de samlede premiene. I brevet peker tilsynet på at det samlede fondet er ujevnt fordelt selskapene imellom ved at flere av de nyeste medlemmene av poolen har mindre fond enn markedsandelen skulle tilsi, og at problemstillingen knyttet til forståelsen av utjevningsmekanismene først og fremst er relatert til den ujevne fordelingen. Finanstilsynet mente det kunne være å hensiktsmessig å skille mellom to typer situasjoner som aktualiserer problemstillingen:

• a) skadeårganger med svært høye erstatningskostnader for naturskader (eksempelvis 1987, 1992 og 1995)

og

• b) perioder (én eller flere skadeårganger) der det er en bevisst politikk fra poolens side å redusere det samlede naturskadefondet ved å holde naturskadepremien på et kunstig lavt nivå.

I brevet peker Finanstilsynet på at i en situasjon med betydelige naturskader i et år (situasjon a), vil selskaper med beskjedne naturskadefond kunne oppleve at deres andel av de samlede erstatningskostnadene etter utlikning i tråd med instruksen §§ 7-9, overstiger summen av årets naturskadepremier og deres opparbeidede naturskadefond. I en slik situasjon vil disse selskapene måtte bruke av annen egenkapital for å dekke naturskadeerstatningene, noe som kan få konsekvenser for selskapenes solvenssituasjon. Finanstilsynet skriver videre at det i forbindelse med arbeidsgruppens utredning har blitt stilt spørsmål ved om det samlede naturskadefondet er unødvendig høyt, og at en nedbygging av fondet bør vurderes. Tilsynet viser til at en nedbygging av fondet kan gjennomføres ved at naturskadepremien i en periode bevisst settes så lavt at det må forventes at periodens samlede naturskadeerstatninger vil komme til å overstige periodens samlede naturskadepremier (situasjon b). Slik instruksen har blitt praktisert vil selskaper med beskjedne naturskadefond i en slik situasjon få systematiske tap som vil måtte dekkes av disse selskapenes egenkapital.

I brevet skriver Finanstilsynet at en måte å løse disse problemstillingene kan være «å presisere at det akkumulerte naturskadefondet i det enkelte selskap som er medlem av poolen som hovedregel aldri skal kunne bli negativt». En slik presisering må ifølge Finanstilsynet kombineres med regler for hvordan underdekningen i et medlemsselskap skal dekkes av poolen gjennom innkalling av bidrag fra øvrige medlemsselskaper. På bakgrunn av dette mente Finanstilsynet at det var ønskelig å få avklart om en slik presisering ville være dekket av instruksen §§ 7-9 ut fra forskriftens ordlyd og formål. Herunder om det ville være tilstrekkelig å utforme et rundskriv e.l. om hvordan utjevningsmekanismen skal praktiseres i de tilfeller hvor et medlemsselskaps andel av erstatningene overstiger det aktuelle selskapets premieinntekter og akkumulert naturskadefond. Alternativt om det er behov for endring i instruksen eller naturskadeforsikringsloven, før man eventuelt kan fordele erstatningskostnadene ved hjelp av en metode som sikrer at det akkumulerte naturskadefondet i det enkelte medlemsselskap ikke kan bli negativt. På bakgrunn av dette ba tilsynet FIN om å vurdere hvorvidt det burde sendes en ytterligere henvendelse til JD for å få avklart problemstillingen.

I brevet understreker Finanstilsynet at en bevisst nedbygging av samlet naturskadefond, uten en akseptabel løsning vedrørende tapspotensialet for nyetablerte og nylig etablerte medlemsselskaper, vil være konkurransevridende til fordel for selskaper som har vært medlemmer av poolen i lang tid, og desto mer fordelaktig jo lengre selskapene har vært medlem i poolordningen.

JD kom i brev til FIN 14. mars 2011 med sin vurdering av problemstillingen Finanstilsynet reiser. I brevet skriver JD at det er deres forståelse av instruksen at naturskadefondet i et selskap skal benyttes til å dekke selskapets fremtidige forpliktelser ved utligning av naturskadeerstatningene. Videre skriver JD at det etter departementets vurdering vil være i strid med forskriften å kreve at fondet skal benyttes til å dekke andre medlemsselskapers tap i ordningen. JD skriver også at en praksis hvor medlemsselskaper med store fond må dekke tap for medlemsselskaper med mindre fond ikke vil være i samsvar med formålet bak poolen som er å utligne erstatningene mellom selskapene, jf. naturskadeforsikringsloven § 4 annet ledd annet punktum. En slik praksis vil ifølge JD innebære at enkelte av medlemsselskapene dekker mer (og andre mindre) enn sin forholdsmessige andel av årets naturskadeerstatninger, slik det er beregnet på grunnlag av markedsandel, jf. instruksen § 8.

I brev til Finanstilsynet 13. april 2011 ba FIN tilsynet om å vurdere om det i lys av JDs vurdering og Finanstilsynets brev av 20. januar 2011 var grunnlag for å se nærmere på utjevningsmekanismene i naturskadeforsikringsordningen, eventuelt om det var behov for å vurdere endringer i gjeldende rett. Finanstilsynet kom med sin vurdering i brev til FIN 1. november 2011. Når det gjelder skadeårganger med svært høye erstatningskostnader (situasjon a over), skriver Finanstilsynet at det kan anføres at selskapene som har vært medlem av poolen lengst har vært utsatt for den samme risikoen som de nye medlemsselskapene løper i dag. Tilsynet peker samtidig på at selskapene som har bygd opp fondsavsetninger har kunnet inntektsføre avkastningen til fondene. Videre skriver tilsynet at det kan anføres at problemstillingen med underdekning derfor er et forbigående problem siden statistikken viser at naturskadeforretningen i all hovedsak har gitt grunnlag for fondsavsetninger, med unntak av 2–3 skadeårganger. Finanstilsynet skriver at klimaendringene kan bidra til at det inntreffer omfattende naturskader flere år på rad, med høyere samlede erstatningskostnader sammenlignet med tidligere. Ifølge Finanstilsynet vil dette kunne slå uforholdsmessig hardt ut for nye selskaper, og redusere tilbudet av brannforsikring fra utenlandske skadeforsikringsselskaper i det norske markedet. Tilsynet skriver videre at selskapene har lagt bak seg en periode med høye premiesatser, og at premiereduksjonen siden midten av 1990-tallet for så vidt er i tråd med instruksen § 11 første ledd om at premien skal fastsettes under hensyn til at den samlede premie over tid skal svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader.

Finanstilsynet skriver i brevet at klimaendringene kombinert med reduksjonen i premiene gjør at selskapene med lave eller ingen fondsavsetninger løper en betydelig risiko knyttet til egenkapitalen som følge av ordningen. Etter tilsynets vurdering taler dette for at formålet om full utjevning av erstatningskostnadene fortsatt bør være hovedregelen, men at det kan være grunnlag for å modifisere utjevningsmekanismene for å sikre nødvendig utjevning av denne risikoen. Etter Finanstilsynets vurdering vil det ikke virke urimelig tyngende for selskapene med fondsavsetninger å bidra med en større andel ved underdekning i andre selskaper. Tilsynet viser i den anledning til at selskapene som eventuelt må bidra med mer enn sin forholdsmessige andel, har hatt avkastning som følge av ordningen som neppe var forutsett av lovgiver da ordningen ble vedtatt.

Når det gjelder en situasjon med bevisst nedbygging av naturskadefondet gjennom reduserte premier (situasjon b over), viser Finanstilsynet i brevet til at utviklingen i naturskadefondene i de etablerte selskapene tilsier at premien over tid har vært for høy, og da særlig med tanke på at avkastningen på fondene inntektsføres i selskapene. På bakgrunn av dette mener Finanstilsynet at utjevningsordningen bør utvides med sikte på en nedbygging av de samlede naturskadefondene. Finanstilsynet viser til at den ovennevnte arbeidsgruppen anslo behovet for risikokapital knyttet til ordningen ved inngangen til 2009 til å ligge på ca. 2 milliarder kroner. Finanstilsynet har ingen formening om hvor stort det samlede fondet bør være i lys av mulige klimaendringer, men mener likevel at fondet (per 2011) vokser i en takt og til størrelser som neppe har vært påtenkt av lovgiver. Dette kan ifølge Finanstilsynet tilsi en viss nedbygging i form av premienedsettelse, blant annet av hensyn til forsikringstakerne som over lengre tid kan sies å ha betalt en for høy premie. Samtidig viser tilsynet til at ved en planlagt nedbygging av det samlede fondet, vil gjeldende ordning for utjevning av risiko mellom selskapene ikke være tilstrekkelig, og at en slik nedbygging av fondet forutsetter at selskaper med lave eller ingen fondsavsetninger får dekket eventuell underdekning gjennom bidrag fra øvrige selskapers fond.

Finanstilsynet viser i brevet til at arbeidsgruppen som utredet en modell for totalregnskap for ordningen foreslo at det burde settes ned et nytt utvalg med mandat om å vurdere hele naturskadeforsikringsordningen i Norge. Finanstilsynet støttet dette forslaget og foreslo at utvalget i tillegg bes om å se på en utvidelse av utjevningsordningen. Ettersom nedsettelse av et eventuelt utvalg var forventet å ta tid, skisserer tilsynet i brevet et forslag til endret utjevningsmekanisme. I forslaget Finanstilsynet skisserer er hovedregelen fortsatt full utjevning av erstatningskostnadene, men det åpnes for innkalling av bidrag fra medlemsselskaper som har opparbeidet naturskadefond, dersom et annet medlemsselskaps akkumulerte naturskadefond og inntjente naturskadepremier ikke er tilstrekkelig til å dekke dette medlemmets andel av erstatningskostnadene. Ved en planlagt nedbygging av fondet, vil en endring av utjevningsmekanismene være en helt nødvendig forutsetning av hensyn til selskapene med små fond. Behovet for en endring av utjevningsmekanismen som følge av skadeårganger med svært høye erstatningskostnader avhenger av utviklingen i skadeutbetalingene.

Tilsynet mener videre at Finansdepartementet bør benytte sin hjemmel til å pålegge poolen å utarbeide et totalregnskap for ordningen, at instruksen bør endres slik at medlemsselskapene pålegges å rapportere til poolen om størrelsen på sine naturskadefond/latente forpliktelser og at poolen bør pålegges å utarbeide en manual for beregninger av avsetninger til fondet. Finanstilsynets forslag til justeringer i utjevningsmekanismen har ikke blitt fulgt opp.

4.3.2 Forsikringstakernes syn på organiseringen av ordningen

NHO reiste allerede på 1990-tallet kritikk mot organiseringen av ordningen, jf. punkt 4.3.1.1. Problemstillingene arbeidsgruppen og Finanstilsynet reiste i 2011, har senere blitt reflektert i kritikk mot organiseringen av ordningen som har kommet fra andre hold. I 2012 rettet NHO og LO kritikk mot ordningen og pekte på behovet for innsyn i de økonomiske sidene av ordningen, herunder hvilken avkastning forsikringsselskapene har hatt på den oppbygde naturskadekapitalen.6 NHO rettet på nytt kritikk mot organiseringen av ordningen i 2015. I et høringssvar i forbindelse med høringen av et forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet om endring av instruksen for Norsk Naturskadepool, viser NHO til Finanstilsynets vurderinger i brevet av 1. november 2011 til Finansdepartementet.7 NHO skriver i høringssvaret at de støtter prinsippet om å ha en utligningsordning, men at dagens ordning ikke fremstår som velfungerende og viser til at premiene historisk sett har vært for høye, at premiene fastsettes av poolstyret som representerer selskapene, og at det over tid har bygd seg opp et fond som er betydelig større enn det den ovennevnte arbeidsgruppen anser å være nødvendig.

4.3.3 Forsikringsselskapenes syn på organiseringen av ordningen

Også innad i forsikringsnæringen har det blitt rettet kritikk mot organiseringen av ordningen. Overfor utvalget har den såkalte Fairfondgruppen8 som representerer et mindretall av forsikringsselskapene, pekt på sider ved organiseringen av ordningen de mener er uheldige. Ifølge Fairfondgruppen innebærer utjevningsmekanismene i ordningen en konkurranseulempe for nye selskaper og selskaper i vekst. Slike selskaper løper stor risiko for dekning av naturskadekostnader av annen egenkapital ettersom de ikke har avsetninger til naturskadekapital, eller har liten naturskadekapital i forhold til markedsandel. De etablerte selskapene har betydelig naturskadekapital de kan trekke på i år med underskudd i ordningen.

Fairfondgruppen mener også at de etablerte selskapene har andre konkurransefordeler som følge av oppbyggingen av naturskadekapital, herunder at naturskadekapitalen kan regnes som ansvarlig kapital etter Solvens II-regelverket og at selskapene med mye naturskadekapital derfor trenger mindre annen egenkapital for å oppfylle solvenskapitalkravet. Videre mener gruppen at det er en konkurransefordel at de etablerte selskapene har kunnet inntektsføre investeringsavkastningen på opparbeidet naturskadekapital. Overfor utvalget har Fairfondgruppen også gitt uttrykk for at muligheten til å være gjenforsikrer for ordningen har gitt de etablerte selskapene store inntekter, og at det er en konkurransefordel for medlemsselskaper med god rating at de kan være gjenforsikrer for ordningen.

Majoriteten9 av selskapene har overfor utvalget også gitt utrykk for at de har innvendinger mot organiseringen av ordningen. Disse selskapene har blant annet vist til at naturskaderegnskapet ikke er et reelt regnskap siden det ikke tar hensyn til alle kostnader og inntekter. Disse selskapene har særlig trukket frem at selskapenes kapitalkostnad ikke er hensyntatt i regnskapet. Ettersom selskapene stiller risikokapital til rådighet for ordningen, mener selskapene at det er nødvendig at de får betalt i form av avkastning på kapitalen. Dersom man tar hensyn til kapitalkostnadene selskapene har hatt ved å stille risikokapital til rådighet for ordningen, mener disse selskapene at de ikke har hatt betydelig overskudd på ordningen over tid. Dersom man hadde tatt hensyn til kapitalkostnadene ville det derfor heller ikke ha blitt bygget opp naturskadekapital i selskapene.

Når det gjelder eventuelle konkurransemessige virkninger av ordningen har majoriteten av selskapene overfor utvalget gitt uttrykk for at de mener at utjevningsmekanismene i ordningen er til fordel for nye selskaper, ettersom de drar fordel av stabiliteten skadeutligningen gir på et risikoområde forbundet med betydelig volatilitet som kan være krevende i etableringsfasen. Videre har majoriteten av selskapene pekt på at det er de større selskapene som bekoster det meste av administrasjonen rundt ordningen, gjennom å stille og lønne fagressurser i skadeutvalg, revisjonsutvalg, vilkårsutvalg og reassuranseutvalg. Ifølge selskapene er arbeidet som gjøres i disse utvalgene noe bransjen som helhet og de mindre selskapene kostnadsfritt drar nytte av.

At medlemsselskapene har ulik naturskadekapital i forhold til markedsandel skyldes ifølge majoriteten av selskapene tilfeldigheter ved det historiske omfanget av naturskader.

4.3.4 Utvalgets vurdering

Tidligere evalueringer av ordningen og utvalgets arbeid har vist at det er vanskelig å få oversikt over, og tilstrekkelig innsyn i, de økonomiske sidene ved ordningen. Utvalgets arbeid og tidligere evalueringer har også vist at det i liten grad er enighet mellom ulike aktører når det gjelder hvilke, og i hvor stor grad, ulike elementer skal tas hensyn til når økonomien i ordningen skal vurderes.

Vurderingen til utvalgets flertall er at selv om ordningen har fungert godt overfor forsikringstakerne, viser tidligere evalueringer og kritikken som har blitt reist mot ordningen at det er svakheter ved organiseringen av ordningen. Gjeldende instruks for ordningen er blant annet ikke tilstrekkelig egnet til å oppfylle dagens forventninger om åpenhet og innsyn i de økonomiske forholdene i ordningen. Det har også skjedd store endringer i strukturen i skadeforsikringsmarkedet i Norge, og i reguleringen av skadeforsikringsselskapene, uten at det har ført til betydelige endringer i hvordan ordningen er organisert.

Etter instruksen § 11 første ledd skal premiesatsen fastsettes under hensyn til at den samlede premien over tid skal svare til medlemmenes skadebeløp og poolens og selskapenes administrasjonskostnader. Over tid har premieinntektene vært større enn erstatningsutbetalingene og administrasjonskostnadene, og medlemsselskapene har derfor kunnet avsette betydelig naturskadekapital i sine regnskaper. Dette tilsier etter vurderingen til utvalgets flertall at premiene forsikringskundene har betalt har vært for høye over tid. Medlemsselskapene har også kunnet inntektsføre finansavkastningen på avsatt naturskadekapital.

Premiesettingen de siste ti årene synes i større grad enn tidligere å ha vært i tråd med instruksen, og det har vært bedre samsvar mellom premieinntektene og selskapenes erstatningsutbetalinger og administrasjonskostnader i perioden. Selv om det i de senere år har vært større samsvar mellom inntekter og utgifter i ordningen, er utvalgets flertalls vurdering at den avsatte naturskadekapitalen i selskapene er langt større enn nødvendig ut fra de vurderinger Finanstilsynet har gjort om behovet for kapital i ordningen. Utvalgets flertall deler Finanstilsynets vurdering om at naturskadekapitalen i selskapene har vokst til en størrelse som neppe har vært påtenkt av lovgiver. Som Finanstilsynet har pekt på, gjør imidlertid endringene i markedsandelene som har skjedd i perioden ordningen har vært i drift, at det er vanskelig å bygge ned naturskadekapitalen i selskapene til et riktigere nivå gjennom å redusere naturskadepremien.

I lys av svakhetene ved innretningen av naturskadeforsikringsordningen som har blitt identifisert i tidligere evalueringer og gjennom utvalgets arbeid, er det etter flertallets vurdering nødvendig å gjøre endringer i organiseringen av ordningen med sikte på en mer transparent ordning som er robust over tid. I kapittel 5 redegjør utvalget for eierskapet til den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene, før utvalget i kapitlene 6 og 7 gjør rede for ulike modeller for en fremtidig naturskadeforsikringsordning.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.12.