Del 1
Innledende del

1 Perspektiver og oppsummering

Det er bred enighet om høy sysselsetting som et hovedmål for den økonomiske politikken. Ved årtusenskiftet lå sysselsettingsandelen i Norge i toppen internasjonalt. Men siden da har en nedgang på to prosentpoeng i Norge, og en gunstigere utvikling i flere andre land, brakt oss noe nedover i rangeringen. I kjernegruppen i arbeidsmarkedet på 25–54 år er det hele 17 prosent som ikke er sysselsatte. Det var fire prosentpoeng flere enn i Sverige i 2017. Sammenlignet med andre land har vi en høy andel av befolkningen på helserelaterte ytelser – i Norge er denne andelen 17 prosent i aldersgruppen 18–66 år.

Svakere sysselsettingsutvikling enn naboland som Sverige tyder på et potensial for økt sysselsetting også i Norge. Høyere sysselsetting gir økt verdiskaping og gjør velferdssystemet mer robust overfor framtidige utfordringer knyttet til omstilling i arbeidslivet og økende levealder. Deltakelse i arbeidslivet er viktig for den enkeltes mulighet til forsørgelse og selvrealisering, og et sentralt virkemiddel mot fattigdom.

For å øke sysselsettingen er det nødvendig med en bredt anlagt politikk.

En sentral forutsetning er en god utvikling i totaløkonomien. Det krever et velfungerende næringsliv og at den økonomiske politikken innrettes med sikte på et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel.

Relevant og oppdatert kompetanse blir stadig viktigere for å greie seg godt i arbeidslivet. Flere må fullføre videregående opplæring, og det må utvikles bedre veier inn i arbeidslivet for personer som ikke lykkes med videregående utdanning. Kompetansen må styrkes også for voksne med svake grunnleggende ferdigheter.

Gode inntektssikringsordninger er sentralt for økonomisk trygghet og velferd i befolkningen. Men trygdesystemet må gjøres mer arbeidsorientert, slik at det støtter opp under eget inntektsgivende arbeid, og ikke bare erstatter bortfall av det. Forskning og erfaringer viser at vanlige helseproblemer ikke behøver å forhindre arbeid. Tvert om, arbeid har en rekke positive virkninger som også kan bidra til å bedre helsen.

Arbeidsorientering innebærer endringer på flere områder. For unge som sliter i arbeidsmarkedet, gir helserelaterte ordninger høyere ytelser enn andre alternativer. Det kan svekke mulighetene til å finne arbeid. Økt satsing på kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede tiltak, og harmonisering av nivået på enkelte ytelser, vil gi mange unge bedre forutsetninger for å finne en jobb.

Langvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer inn i andre helserelaterte ytelser og etter hvert faller ut av arbeidslivet. Sykelønnsordningen bør endres for å bidra til redusert fravær og økt sysselsetting, blant annet gjennom økt bruk av gradert sykmelding. Gradering bør gi mulighet for en lengre sykepengeperiode, og kompensasjonsgraden bør reduseres noe et stykke ut i sykefraværsperioden. Arbeidsgivers finansieringsansvar bør delvis forskyves fra korttidsfravær til langtidsfravær.

Uføretrygden bør endres slik at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Det bør åpnes for helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time, og arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, justert for reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert timelønn, og eventuelt også for redusert arbeidstid.

Oppfølgingen av utsatte grupper i arbeidsmarkedet bør styrkes. NAV bør få mer ressurser slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper. NAV bør satse mer på tiltak som har vist god effekt, selv om de koster mer, og det bør stilles mer konkrete krav til aktivitet i ulike ytelser, innenfor dagens regelverk.

Innsatsen for å øke sysselsettingen av seniorer i arbeidsmarkedet bør økes, med vekt på kompetanse og tiltak for å styrke etterspørselen. Den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven bør reduseres til 70 år, samtidig som det bør bli lettere å jobbe ut over aldersgrensen, med justerte lønns- og arbeidsvilkår, slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet. Alle særaldersgrenser bør gjennomgås med sikte på å fjerne disinsentiver til fortsatt arbeid.

1.1 Hvordan kan sysselsettingen økes?

Norge har lenge hatt et sysselsettingsnivå i toppen internasjonalt. Dette er nå delvis endret. Mens sysselsettingen har økt i en rekke andre land målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder, har den falt noe i Norge. Selv om vi fortsatt ligger høyt sammenlignet med de fleste andre land, er andelen sysselsatte i Norge nå klart lavere enn i Sverige. Det tyder på et potensial for høyere sysselsetting også her.

Ekspertgruppen har fått i oppdrag å foreslå tiltak for at flere skal komme i arbeid og at færre skal falle utenfor arbeidslivet på varig stønad. Vi har også fått i oppdrag å gi anbefalinger om mulige endringer i støtte- og inntektssikringsordninger, med sikte på økt sysselsetting.

Et høyt sysselsettingsnivå er avgjørende for velferden i samfunnet. I tiårene framover vil offentlige finanser komme under økende press på grunn av aldring i befolkningen, som fører til økte utgifter knyttet til helse, omsorg og pensjoner. For å sikre bærekraft i velferdsordningene, må flere av de som står utenfor arbeidslivet komme i jobb, og avgangen til trygdeordninger og pensjon må reduseres.

For at sysselsettingen skal øke, må en rekke forutsetninger være til stede.

En sentral forutsetning er en god utvikling i totaløkonomien. Det krever et velfungerende og innovativt næringsliv, som skaper flere jobber enn de som forsvinner. Offentlig sektor må også fungere godt, og det er nødvendig med solide offentlige finanser. Den økonomiske politikken må innrettes med sikte på et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel. Det er sentralt for å oppnå høy sysselsetting, og en forutsetning for at andre tiltak skal kunne bidra til dette.

Relevant og oppdatert kompetanse er viktig for sysselsettingen. Mange personer står utenfor arbeidslivet på grunn av svak eller mangelfull kompetanse. Kompetansekravene i arbeidslivet vil øke, og dette krever sterkere satsing på utdanning og opplæring. Flere må fullføre videregående opplæring, særlig innen yrkesfaglig studieretning. Mange voksne trenger også bedre kompetanse, både grunnleggende ferdigheter og mer yrkesrettede.

Det er også mange personer som har helseproblemer, der dette framstår som den sentrale årsaken til at de ikke jobber. Forebygging og tilrettelegging har en sentral rolle i å forhindre belastning og skader. Hvis sykdom eller skade inntreffer, er det viktig at helsevesenet gir god behandling og oppfølging, slik at syke og skadede får best mulig helsemessige forutsetninger for å være i jobb.

Gode inntektssikringsordninger er viktig for økonomisk trygghet og velferd i befolkningen. De som ikke kan jobbe på grunn av helseproblemer, må få en akseptabel inntektssikring. Men det er ikke noe skarpt skille mellom de som ikke kan jobbe og de som kan. Mange typer helseproblemer er forenlige med arbeid, og i en del tilfeller kan arbeid også være gunstig for helsen. Inntektssikringsordningene og oppfølgingen rundt ordningene må derfor utformes slik at de legger til rette for arbeid. Det er nødvendig å bryte med forestillingen om at arbeidslivet bare er for de friske. I mange tilfeller kan man gjøre en god jobb til tross for sykdom eller funksjonshemming.

Ytelsesnivået i inntektssikringsordningene har også betydning for sysselsettingen. Generelt vil et strengere og mindre sjenerøst trygdesystem gi sterkere insentiver til å jobbe. Det vil føre til at flere kommer i jobb, men samtidig blir det lavere ytelser for dem som forblir i ordningen. Valget mellom strenghet og sjenerøsitet gir vanskelige dilemmaer for politikere og andre beslutningstakere, der man må veie velferd og fordeling mot sysselsetting og budsjettkostnader. Vi har fått et mandat om å foreslå tiltak for å øke sysselsettingen. I tråd med dette vil vi peke på noen områder der sysselsettingsmulighetene kan forbedres gjennom moderate innstramminger.

Et arbeidsorientert trygdesystem

Et sentralt element i en strategi for høyere sysselsetting er et mer arbeidsorientert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Et mer arbeidsorientert trygdesystem innebærer at ordninger og tiltak må utformes slik at de styrker mulighetene til å komme i arbeid. I tillegg er det viktig å sørge for at den enkelte kommer inn i den ordningen eller det tiltaket som er best egnet for framtidig deltakelse i arbeidslivet. Det innebærer blant annet en viss harmonisering av nivået på enkelte ytelser, for å unngå at kompensasjonsnivået er høyest i ytelser som kan svekke utsiktene til framtidig arbeid. En slik harmonisering vil frigjøre økonomiske ressurser som kan brukes til kvalifisering og bedre oppfølging, og det vil styrke sysselsettingsmulighetene ytterligere.

Et aktuelt område gjelder ordninger for unge med helseproblemer. Mange unge som sliter i arbeidsmarkedet, har sammensatte problemer der helseplager trolig bare er en del av bildet. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdrevent fokus på de helsemessige utfordringene, og det kan svekke mulighetene til å komme i arbeid. Arbeidsavklaringspenger vil ofte være den eneste tilgjengelige eller økonomisk gunstigste ytelsen på kort sikt, men i mange tilfeller vil kvalifiseringsprogrammet, eller andre arbeidsrettede tiltak eller oppfølging, være bedre egnet for den unge, fordi det styrker kompetansen og gir bedre jobbmuligheter på lengre sikt.

For sykefravær viser forskning at gradert sykmelding bidrar til redusert fravær og i en del tilfeller også til raskere tilbakevending til vanlig jobb. Likevel var bare om lag en fjerdedel av sykefraværene graderte ved utgangen av 2017. Det taler for en omlegging av sykepengeordningen slik at både arbeidsgivere og arbeidstakere får sterkere økonomiske insentiver til bruk av gradert sykmelding. Arbeidsgivers oppfølging er også viktig, ikke minst for langvarige sykefravær. Derfor bør arbeidsgiver få større økonomisk ansvar for langtidsfraværet, og kompenseres gjennom mindre økonomisk ansvar for korttidsfraværet.

Bedre oppfølging og mer bruk av arbeidsrettede tiltak

Bruken av arbeidsmarkedstiltak er lavere i Norge enn i flere av våre naboland. Norske og internasjonale studier viser at virkningen av arbeidsmarkedstiltak er varierende, men at det også finnes virkemidler som gjennomgående har positiv virkning. Derfor foreslår vi at bruken av arbeidsmarkedstiltak økes, og at NAV i større grad bør tilby de ordningene som har vist god effekt, som blant annet lønnstilskudd, selv om de kan koste mer.

Et mer arbeidsorientert trygdesystem krever økt oppfølging av de som faller utenfor. Derfor bør det tilføres økte ressurser til arbeidsrettede tiltak og til en kombinasjon av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling for personer med helseutfordringer. Svenske og danske forsøk tyder på at tettere oppfølging med færre brukere per saksbehandler kan gi gode resultater. NAV bør få nok ressurser til at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn de gjør i dag.

Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV, men kunnskap om gjennomføring og effekter er til dels mangelfull. Vi foreslår økt forskningsinnsats, blant annet ved kost-nytte-analyser av ulike typer tiltak. Det bør også legges økt vekt på å formidle kunnskap internt i NAV, slik at NAV bruker de tiltakene som virker best for ulike grupper.

Økt etterspørsel etter arbeidstakere fra utsatte grupper

I en del tilfeller vil kompetansetiltak, oppfølging og bedre insentiver ikke være tilstrekkelig. Konkurransen om jobbene er hard, og for personer med svak kompetanse og/eller helseproblemer vil det ofte være vanskelig å vinne fram. Økonomiske insentiver til å jobbe har liten virkning hvis selv sterkt motiverte arbeidssøkere ikke finner jobb. Derfor er det også behov for tiltak for å øke etterspørselen etter utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Det krever tiltak som bidrar til at arbeidsgiverne vurderer personer fra utsatte grupper som mer attraktive arbeidstakere, slik at de kan nå opp i konkurransen om jobbene.

En mulig vei ville være å øke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet, slik at lønningene faller for arbeidstakere med lav kompetanse. Lavere lønninger i jobber med lave kompetansekrav vil øke tilgangen på slike jobber og dermed øke etterspørselen etter arbeidstakere med lav kompetanse. Men større lønnsforskjeller vil også lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Hvis lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene, og dermed svekke sysselsettingen. Etter vår mening er en generell økning i lønnsforskjellene ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.

For noen grupper kan reduserte lønnskostnader likevel være et egnet virkemiddel for å få flere i jobb. Flere norske studier viser at lønnstilskudd kan øke deltakernes jobbmuligheter og dermed bidra til høyere sysselsetting. Mange uføretrygdede har betydelig restarbeidsevne, men politiske mål om å øke bruken av gradert uføretrygd er i liten grad blitt realisert. En årsak til dette er at gradert uføretrygd i realiteten forutsetter at den uføre, for deler av sin tid, kan konkurrere på arbeidsmarkedet på lik linje med friske arbeidstakere.

Etter vår mening bør regelverket for uføretrygden ta hensyn til at personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne, i mange tilfeller har lavere produktivitet også i den tiden de kan jobbe. I så fall vil en helsejustert lønn, der uføretrygden kompenserer for redusert timelønn istedenfor eller i tillegg til redusert arbeidstid, være et egnet virkemiddel for å gjøre den uføre mer attraktiv for arbeidsgiverne, og dermed bidra til bedre jobbmuligheter. Det må også gjøres andre tiltak for å framskaffe jobber til personer med gradert uføretrygd, som tilrettelegging, oppfølging og bistand for å finne jobb i privat eller offentlig sektor. Dette kan bli betydelig lettere hvis en helsejustert lønn reduserer virksomhetenes lønnskostnader ved å ansette personer med gradert uføretrygd.

Arbeidsinnvandring

Arbeidsinnvandring har flere gunstige virkninger, ved å bidra til å dekke etterspørsel etter arbeidskraft, tilføre kompetanse og dempe mistilpasningsproblemer. Men høy arbeidsinnvandring kan også utfordre den norske arbeidslivsmodellen, og påvirke sysselsettingen i den opprinnelige befolkningen.

Arbeidsinnvandring kan særlig påvirke sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere med lav kompetanse. Norske virksomheter kan hente arbeidskraft med gode kvalifikasjoner fra land i EU/EØS-området, uten å måtte betale det høye lønnsnivået som gjelder i Norge. Selv om norske arbeidstakere har en fordel med språk og kultur, vil de med svake kvalifikasjoner kunne tape i konkurransen om jobbene. Innvandrere som er bosatte i Norge, vil i mindre grad ha fordelen av kjennskap til norsk språk og arbeidsliv. De vil derfor være enda mer utsatte for konkurransen om jobbene fra nye arbeidsinnvandrere. For Norge er det viktig med høy sysselsetting for de som bor her, både norskfødte og innvandrere. Derfor er det vesentlig med tiltak for å sikre at innbyggerne i Norge, norske som innvandrere, kan hevde seg i konkurransen mot ny arbeidsinnvandring.

For å styrke innbyggerne i Norge i konkurransen om jobbene, er det nødvendig å bruke flere typer virkemidler. Satsing på økt kompetanse gjennom utdanning og opplæring er sentralt, særlig for dem som har størst behov. Det er også viktig at inntektssikringsordningene gir gode insentiver for å jobbe. I tillegg er det nødvendig å dempe lønnskonkurransen, for å unngå at en potensiell strøm av arbeidsinnvandrere fører til at lønningene presses ned. God og effektiv regulering av arbeidslivet for å hindre sosial dumping og uthuling av lov- og avtaleverk er sentralt, og det må føres effektivt tilsyn for å sikre at regelverket følges. Allmenngjøring av tariffavtaler spiller også en viktig rolle for å forhindre at lønningene presses nedover.

Seniorer og eldre arbeidstakere

Sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt siden 2000. Pensjonsreformen har gitt sterkere økonomiske insentiver til å jobbe lenger, og det har bidratt til økt yrkesdeltakelse. Men sysselsettingen for arbeidstakere i 60-årene er fortsatt lavere enn det som er nødvendig framover, i lys av høyere levealder og ny pensjonsordning. I 2018 var 45 prosent av 65-åringene i jobb, og 31 prosent av 67-åringene.

Aldersgrensene i arbeidsmiljøloven og tjenestepensjonsordninger har også betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. For å gjøre det mulig å jobbe lenger, ble den generelle aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven hevet fra 70 til 72 år i 2015. Over en tredel av de ansatte i privat sektor jobber imidlertid i en bedrift med en bedriftsintern aldersgrense på 70 år, som innebærer at alle arbeidstakere i disse bedriftene må gå av ved denne aldersgrensen. Noen bedrifter innførte bedriftsintern aldersgrense da aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet. For arbeidstakere i disse bedriftene kan hevingen av den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ha ført til sterkere begrensninger på mulighetene til å jobbe etter fylte 70 år.

Etter vår vurdering bør det nå legges mer vekt på tiltak for å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere, for å sikre gode jobbmuligheter både for dem som vil fortsette i sin jobb, og for dem som søker ny jobb. En viktig del av dette er økt innsats for kompetanseutvikling for alle arbeidstakere uavhengig av alder.

Særlig i offentlig sektor er det mange arbeidstakere i yrker med særaldersgrense, som i utgangspunktet innebærer en plikt til å fratre stilling ved nådd aldersgrense. Mange særaldersgrenser ble fastsatt i 1960, og siden den gang har det skjedd betydelige endringer i arbeidsoppgavene i flere av yrkene, samtidig som arbeidstakernes helse er blitt bedre. Det taler for at alle særaldersgrenser gjennomgås med sikte på å få flere til å stå lenger i arbeid.

Fortrengningseffekter

Ekspertgruppens forslag har til hensikt at flere skal være kvalifisert og motivert for å komme i jobb, og at de skal stå bedre rustet i møtet med arbeidslivet. Hvis forslagene lykkes, vil flere av de som nå står utenfor, komme i jobb. Men om dette fører til økt sysselsetting totalt, er avhengig av eventuelle fortrengningseffekter, dvs. om de som kommer i jobb tar plassen fra andre. Dersom samlet sysselsetting skal øke, må det også bli flere jobber totalt.

Dersom man ser enkelttilfeller isolert, vil fortrengningseffekter være vanskelig å unngå. Dersom en virksomhet ønsker å ansette en person, og våre forslag innebærer at en tidligere trygdemottaker nå er kvalifisert og får jobben, vil det være på bekostning av den personen som ellers ville blitt ansatt.

Men isolerte enkelttilfeller gir et feil bilde av helheten. Antall jobber i økonomien er ikke et gitt tall som må fordeles mellom de som ønsker jobb. Både erfaringer og økonomisk teori viser at antall jobber over tid vil følge antall personer som ønsker å jobbe. Det er ikke tilfeldig at Sverige, med omtrent dobbelt så stor befolkning som Norge, både har om lag dobbelt så mange som ønsker jobbe, og dobbelt så mange jobber.

Det er flere mekanismer som bidrar til at antall jobber over tid følger arbeidstilbudet. Nyetablering av virksomheter og jobber vil bidra til at antall jobber stiger i takt med at yrkesbefolkningen øker. Hvis tilgangen på ledig og kvalifisert arbeidskraft stiger, blir det lettere å etablere nye virksomheter eller skape nye jobber, så lenge samlet etterspørsel er høy nok. I tillegg vil lettere tilgang på arbeidskraft i seg selv bidra til økt verdiskaping, og det vil i sin tur gi opphav til økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Sentralbankens rentesetting ved et inflasjonsmål vil innebære en lignende mekanisme. Hvis arbeidstilbudet og dermed også produksjonskapasiteten i økonomien øker, vil det dempe lønnsveksten på kort sikt fordi bedriftene får lettere tilgang på arbeidskraft. Lavere lønnsvekst vil gi lavere prisvekst, og sammen med økt produksjonskapasitet vil dette føre til at sentralbanken kan senke renten. Lavere rente vil stimulere økonomien ved å bidra til økt forbruk og økte investeringer, slik at produksjon og sysselsetting øker. Kronekursen vil normalt også svekkes, noe som vil styrke konkurranseevnen og gi økt eksport.

Disse mekanismene innebærer at eventuelle fortrengningseffekter i mikro ikke gir tilsvarende fortrengning i økonomien samlet sett. Økt yrkesdeltakelse for de som nå står utenfor arbeidslivet, vil bidra til at det over tid skapes flere jobber slik at samlet sysselsetting øker.

Ekspertgruppens mandat

Et mål om høy sysselsetting berører mange politikkområder. En grundig drøfting av alle disse ville gå langt utenfor ekspertgruppens kapasitet i det året vi har hatt til rådighet. Det er også en rekke andre utvalg og ekspertgrupper som behandler noen av politikkområdene, og vårt mandat legger opp til at vi kan avgrense vår drøfting mot disse områdene. Kompetansespørsmål er tema for flere andre utvalg, som Livsoppholdsutvalget, Ekspertutvalget for etter – og videreutdanning, Kompetansebehovsutvalget og Liedutvalget, og vi vil derfor begrense vår drøfting av disse spørsmålene.

I tråd med vårt mandat vil vi legge vekt på tiltak for de gruppene som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, og de gruppene som med bedre tilrettelegging kan komme inn i arbeidsmarkedet. Også i tråd med mandatet vil vi legge betydelig vekt på hvordan inntektssikringsordningene kan endres med sikte på økt sysselsetting.

Ekspertgruppens arbeid er første del av et sysselsettingsutvalg i to faser. I fase én analyserer vi kunnskapsgrunnlaget, og vi foreslår en rekke tiltak på de feltene mandatet ber om. I fase to skal vi sammen med partene i arbeidslivet fortsette arbeidet med utgangspunkt i våre forslag, og eventuelle ytterligere forslag som fremmes. Drøfting med partene vil være verdifullt fordi de innehar omfattende kunnskap og god forståelse for saksfeltet, og fordi de er sentrale aktører. Vi ser særlig behov for å diskutere de områdene hvor arbeidslivets parter berøres direkte av forslagene, eller der hvor bidrag fra partene er avgjørende for å få til gode løsninger.

1.2 Utviklingen i sysselsettingen etter 2000

Sysselsettingsandelen i den voksne befolkningen har falt noe siden 2000. For aldersgruppen 15–74 år har sysselsettingsandelen falt med om lag to prosentpoeng til om lag 68 prosent. Det har blant annet sammenheng med konjunkturutviklingen, med tre nedgangskonjunkturer i henholdsvis 2001–03, 2008–10 og 2014–16. Sysselsettingsandelen har særlig avtatt for ungdom, men det er også blitt færre i jobb i aldersgruppen 25–54 år, særlig blant menn.

Den demografiske utviklingen har også bidratt til lavere sysselsettingsandel. Det er blitt flere eldre og flere innvandrere, og siden disse gruppene har lavere sysselsettingstilbøyelighet enn befolkningen forøvrig, bidrar det til lavere sysselsettingsandel i befolkningen samlet. Sysselsettingsandelen for arbeidstakere mellom 55 og 64 år har likevel steget markert, og det har dempet effekten av flere eldre. Økt arbeidsinnvandring har også ført til økning i sysselsettingen blant innvandrere. Flere innvandrere med flyktningbakgrunn og familiegjenforening har derimot trukket sysselsettingsandelen ned.

Sysselsettingen har falt i aldersgruppen 15–24 år, noe som i all hovedsak skyldes en økning i andelen unge som tar utdanning. Andelen unge som verken er i jobb, utdanning eller opplæring er på samme nivå som i 2006, som er første året denne andelen ble beregnet.

Særlig for grupper med lav kompetanse kan lavere sysselsettingsandel også henge sammen med strukturelle endringer i arbeidsmarkedet, som har bidratt til økte krav til kompetanse og økt konkurranse om jobbene.

Norge har fortsatt et forholdsvis høyt sysselsettingsnivå sammenlignet med mange andre land i Europa. Men Norges rangering har falt siden årtusenskiftet og særlig i perioden 2014–2017. Det er mange som står utenfor arbeidslivet. Selv i kjernegruppen på 25–54 år er det hele 17 prosent som ikke er sysselsatte.

For menn i aldersgruppen 25–54 år var sysselsettingsandelen lavere enn gjennomsnittet i EU i 2017, og fire prosentpoeng lavere enn i Sverige og Tyskland. For kvinner i samme aldersgruppe lå Norge klart over EU-gjennomsnittet, men også her var vi fire prosentpoeng under Sverige. Den gode sysselsettingsutviklingen i land som Sverige, Tyskland og Nederland taler for at det er mulig å oppnå betydelig høyere sysselsetting også i Norge.

Nedgangen i sysselsettingen har i noen grad slått ut i høyere arbeidsledighet. Fra 2016 har derimot en gradvis konjunkturoppgang ført til lavere arbeidsledighet, og ved utgangen av 2018 var arbeidsledigheten 3 3/4 prosent ifølge arbeidskraftundersøkelsen. Trolig er det rom for noe lavere arbeidsledighet uten at lønnsveksten blir for høy, men først og fremst må økt sysselsetting skje ved at flere inkluderes i arbeidsmarkedet.

1.3 Utviklingen i mottak av inntektssikring etter 2000

Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en inntektssikringsytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Andelen har variert noe over tid, og er nå om lag ett prosentpoeng lavere enn i 2000. Drøyt åtte av ti mottakere får en helserelatert ytelse, dvs. 17 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Siden 2000 har det vært en økning i andelen unge som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Det har vært en betydelig økning i uføretrygding av 18-åringer, i hovedsak på grunn av ulike typer fysisk eller psykisk utviklingshemming eller alvorlige psykiske lidelser. Det har også vært økning i tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd blant personer i 20-årene, og andelen 29-åringer på disse ordningene har økt fra 5,2 prosent i 2000 til 6,3 prosent i 2017.

Aldring i befolkningen har isolert sett bidratt til mer bruk av helserelaterte ytelser. Men samtidig har trygdetilbøyeligheten blant eldre falt kraftig. Innvandring har også bidratt til mindre bruk av helserelaterte ytelser, fordi innvandrere gjerne er yngre og i mindre grad har opptjent rettigheter til disse ordningene. Regelendringer har også påvirket utviklingen for inntektssikringsordningene. Endringene har trukket i litt ulike retninger.

Mottak av en inntektssikringsytelse behøver ikke bety at man står utenfor arbeidslivet. Mange som mottar en ytelse har tilknytning til arbeidslivet, og mange kombinerer ytelse med arbeid. Dette gjelder både de som er varig uføre og de som har korte sykefravær. Blant de som mottar helserelaterte ytelser, er noe under halvparten enten under utdanning eller har en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker eller tiltaksdeltaker.

Sammenlignet med andre land har Norge få personer på ledighetstrygd, men derimot et høyt sykefravær og en høy andel mottakere av uføreytelser. Selv om Norge har opplevd en liten nedgang i sykefraværet og uføreandelen siden toppen på begynnelsen av 2000-tallet, har nedgangen vært sterkere i Sverige og Nederland.

1.4 Inntektssikringsordninger – mål og avveininger

Gode inntektssikringsordninger er viktig for velferd og økonomisk trygghet, gjennom sikring av inntekt når evnen til selvforsørging er redusert eller falt bort. I Norge kan systemet ses som en offentlig forsikringsordning, der både ytelsene og finansieringen gjennom skattesystemet er knyttet til inntekt. En slik forsikringsordning har gunstige virkninger for velferd og effektivitet. Hvis en person mister sin inntekt på grunn av uførhet eller tap av jobb, vil mottak av trygd dempe inntektstapet og dermed dempe de negative velferdsvirkningene. Trygden kan også gi personen tilstrekkelig tid til å bli arbeidsdyktig og finne en annen jobb. Det faktum at arbeidsinntekter gir opptjening til trygdeytelser, kan også styrke insentivene til å komme i jobb.

Trygdesystemet i Norge innebærer betydelig omfordeling, blant annet ved at det er minsteytelser eller faste satser uavhengig av inntekt i de fleste ordningene, og et øvre tak for beregning av alle ytelser. Omfordelingen demper negative virkninger ved lav inntekt og inntektsbortfall som skyldes helseproblemer eller mangel på arbeid. En slik inntektsutjevning motvirker fattigdom, og kan ha gunstige virkninger på utdanning for hele befolkningen samt veksten i økonomien.

Som alle forsikrings- og omfordelingssystemer har disse ordningene også uheldige insentiv- og atferdsvirkninger. Når inntektstapet blir helt eller delvis kompensert ved ytelser fra det offentlige, vil personen som rammes ha svakere insentiver til å forhindre inntektstapet. En egenandel slik at det ikke gis full kompensasjon for inntektstapet, vil gi insentiver til å forhindre inntektsbortfall før det skjer, og til å komme tilbake til vanlig inntekt også selv om man får trygd. Omfattende økonomisk litteratur har dokumentert at mer sjenerøse ordninger med høyere kompensasjonsgrader også innebærer sterkere negative virkninger på insentiver og sysselsetting. Slike negative virkninger vil vanligvis ikke skyldes juks og misbruk av ordningene, men reflekterer likevel at økonomiske insentiver påvirker motivasjon, prioriteringer og anstrengelser for å komme i arbeid.

I utformingen av inntektssikringsordningene stilles man overfor en rekke dilemmaer. Det mest fundamentale er hvordan hensynet til økonomisk trygghet og velferd skal avveies mot hensynet til insentiver og sysselsetting. Mindre sjenerøs inntektssikring med lavere ytelser gir mindre økonomisk trygghet, men innebærer samtidig sterkere insentiver, noe som reduserer bruken av trygdeytelser og har bedre virkning på sysselsettingen. Hvordan man skal håndtere dette dilemmaet, er i stor grad et spørsmål om politisk prioritering. Det er likevel en rekke vurderinger som kan gjøres på faglig grunnlag, og som kan belyse konsekvensene av det valget som gjøres.

Det er flere grunner til at insentivvirkninger bør tillegges betydelig vekt. Én grunn er hensynet til den trygdede selv. På kort sikt kan et sjenerøst trygdesystem innebære at det er liten økonomisk gevinst ved å få arbeid, og dette kan svekke trygdemottakerens innsats for å komme i jobb. På lengre sikt er gevinsten ved arbeid mye større. Hvis arbeid er mulig, vil dette vanligvis også være i trygdemottakerens langsiktige interesse.

Insentivvirkninger er også viktig for samfunnet som helhet. For samfunnet er det viktig å få flere i jobb, og et høyt sysselsettingsnivå er sentralt for både verdiskapingen i samfunnet og for bærekraften i offentlige finanser. Hensynet til helheten i systemet har også betydning. Hvis det er for mange på ulike inntektssikringsordninger, kan det svekke den økonomiske bærekraften og legitimiteten til systemet. For at systemet skal være robust over tid, er det avhengig av bred oppslutning i befolkningen og i det politiske miljøet.

Betydningen av å få den enkelte trygdemottaker i jobb blir forsterket av eksistensen av «smitteeffekter» i trygdesystemet, dvs. effekter der manglende yrkesdeltakelse for en person kan føre til at andre personer i omgivelsene også trekker seg ut av arbeidsmarkedet. Økt bruk av trygdeytelser kan dermed bli selvforsterkende. Samtidig innebærer smitteeffekter at tiltak som fører til at en person kommer i jobb, kan få forsterket virkning ved å bidra til økt sysselsetting også blant andre i samme miljø.

1.5 Tiltak for å øke sysselsettingen

Ekspertgruppen har en rekke forslag til tiltak for å øke sysselsettingen. Her vil vi gi en kortfattet presentasjon og begrunnelse for hovedforslagene. Forslagene er gruppert i åtte bolker, der fire er knyttet til inntektssikringsordninger, to til arbeidsrettede tiltak og oppfølging, og to til etterspørsel etter arbeidskraft. De mer detaljerte forslagene finnes i de enkelte kapitlene, med en oppsummering på slutten av hvert kapittel.

Unge på helserelaterte ytelser

Andelen unge under 30 år på uføretrygd eller som mottar arbeidsavklaringspenger har økt fra 3,4 prosent i 2000 til 5,1 prosent i 2017. Økt andel på arbeidsavklaringspenger utgjorde hoveddelen av denne økningen. For mange unge på arbeidsavklaringspenger er helseproblemene ikke nødvendigvis hovedårsaken til at de er uten arbeid. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdreven fokus på helsemessige utfordringer og svekke mulighetene til å komme i arbeid. Det gir grunn til tiltak for å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.

Nivået på helserelaterte ytelser for unge mennesker bør ses i sammenheng med inntektsnivået for jevnaldrende som ikke mottar ytelser. I aldersgruppen 18–24 år har personer som mottar ytelser hele året betydelig høyere inntekter enn de som ikke mottar ytelser, også når studiestøtte inkluderes. Det gir en uheldig insentivvirkning som kan bidra til at flere mottar ytelser, og det gir et for positivt bilde av de langsiktige økonomiske konsekvensene ved å være trygdemottaker.

Det foreslås at minstenivåene for arbeidsavklaringspenger reduseres for de unge, for å styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn i ordningen. Minstenivåene bør differensieres innenfor aldersgruppen 18–24 år, og det bør vurderes å skille mellom hjemme- og borteboende for de eldste i denne aldersgruppen. Innsparingene ved reduserte trygdeytelser bør først og fremst brukes for å bedre oppfølging og tiltak for unge som står i fare for å bli trygdet, med sikte på å redusere antall unge trygdemottakere.

Det bør gjennomføres tiltak som begrenser tilgangen til de helserelaterte ytelsene for unge som ikke har vært i arbeid, og hvor utfordringene i større grad kan være av kompetansemessig enn av helsemessig art. Målet er å forhindre mulig sykeliggjøring, og de uheldige langsiktige effektene dette kan ha for unge mennesker. Kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede arbeidsrettede tiltak bør i større grad benyttes for denne gruppen.

En ny sykepengeordning

Sykepengeordningen er viktig for velferd og trygghet for arbeidstakerne. Samtidig innebærer sykefravær store kostnader for arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer inn i andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. Det er derfor behov for tiltak for å redusere sykefraværet.

Omfattende forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktig for omfanget av sykefraværet. Et sentralt problem i den nåværende sykepengeordningen er at arbeidsgivernes kostnader i hovedsak er knyttet til korttidsfraværet, som trolig er den delen av fraværet som arbeidsgiverne i minst grad kan påvirke. Det er også for liten bruk av gradert sykmelding, til tross for at forskning tyder på at økt bruk av gradering kan bidra til redusert sykefravær.

Vi foreslår endringer i sykepengeordningen med sikte på å begrense langvarig sykefravær. Det kan gjøres ved å øke arbeidsgivers finansieringsansvar for langtidsfraværet innenfor en kostnadsnøytral ramme, på en måte som styrker arbeidsgivers insentiver til å bidra til graderte sykmeldinger. Konkret foreslår vi at den initiale arbeidsgiverperioden forkortes fra 16 til 7 dager, og at arbeidsgiver i resten av sykefraværsperioden dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger og deretter anslagsvis 25 prosent av sykepenger ut over dette.

For å gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å bruke gradert sykmelding, foreslår vi at gradering gir en forlengelse av den maksimale varigheten på sykepengeperioden. Konkret foreslår vi at maksimal sykmeldingsperiode settes til 12 fulltidsmåneder, med øvre grense på samlet fraværsperiode på 18 måneder ved gradert sykmelding. For å redusere sykefraværet foreslår vi å redusere kompensasjonsgraden for arbeidstaker til 80 prosent etter 6 fulltids fraværsmåneder.

For sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, bør det være mulig å forlenge sykepengeperioden, men i så fall med samme kompensasjonsgrad som ved arbeidsavklaringspenger.

En arbeidsorientert uføretrygd

Forskning og erfaring viser at arbeid i mange tilfeller kan være helsebringende. Dette gjelder for eksempel personer med rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid. Dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange som mottar uføretrygd.

Til tross for betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede, er det bare en av fire nye mottakere av uføretrygd som får gradert ytelse. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert uføretrygd etter at uførereformen ble innført.

Etter vår mening er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Til tross for ønske om jobb og betydelig restarbeidsevne, er det ofte vanskelig for personer med helseproblemer å nå fram i konkurransen om jobber i det ordinære arbeidsmarkedet.

Vi foreslår at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert, ved en omlegging som bidrar til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et hovedelement i dette er innføring av helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time. Arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, justert for reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert timelønn, og eventuelt også for redusert arbeidstid. Det bør også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med helsejustert lønn i offentlig sektor.

I tillegg foreslår vi en inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, noe som trolig vil kunne øke bruken av gradering ytterligere.

Vi foreslår at det arbeidsorienterte trygdesystemet innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper. Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, f.eks. 1990. Det bør også gjøres forsøk for personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne i den jobben de har, men der det ikke vurderes at personen har bedre arbeidsmuligheter i andre jobber. På frivillig basis bør også personer med uførevedtak under dagens trygdeordning etter hvert få muligheten til å søke arbeid med helsejustert lønn.

Andre forslag knyttet til inntektssikringsordningene

Inntektssikringsordningene er utviklet over tid, og utformingen vil ofte være preget av den historiske sammenhengen. Det innebærer at ordningene kan ha en utforming som i noen tilfeller gir svake insentiver til å jobbe mer, uten at det i alle tilfeller er begrunnet med hensynet til økonomisk trygghet og velferd.

Reglene for avkorting av arbeidsavklaringspenger og dagpenger foreslås endret fra å være basert på antall arbeidede timer til å være basert på inntekt. Dette sikrer at det er lønnsomt å jobbe også i tilfeller der mottakeren må akseptere en lavere timelønn enn tidligere. Det foreslås at arbeidsavklaringspenger skal kunne graderes ved innvilgelse, noe som vil kunne gi sterkere insentiver til å utnytte gjenværende arbeidsevne.

Det foreslås at fribeløpet i uføretrygden og overgangsstønaden erstattes av en reduksjon i avkortingen av lave arbeidsinntekter. Mindre avkorting over et lengre intervall gir bedre økonomiske insentiver til å jobbe ut over det nåværende fribeløpet.

Den empiriske forskningen tyder på at kontantstøtten har en entydig negativ virkning på mødres arbeidstilbud. Derfor foreslås det å avgrense kontantstøtteytelsen for barn mellom ett og to år slik at den bare gis når foreldrene har søkt og fått avslag på barnehageplass.

I tillegg foreslås det forsøk med utvidelse av dagpengemottakernes muligheter til å ta grunnskole eller videregående opplæring, mot en reduksjon i dagpengene.

Trygdesystemet i Norge innebærer at gevinsten ved å gå fra passivt trygdemottak til arbeid i noen tilfeller er svært liten. Hensynet til å styrke insentivene til å arbeide taler for at skattesystemet endres i retning av mindre skatt på arbeid, særlig på lave inntektsnivåer, og mer skatt på andre skatteobjekter, blant annet miljøavgifter, grunnrente og eiendom. Eksisterende kunnskapsgrunnlag tyder likevel på at et jobbskattefradrag vil gi moderate sysselsettingsgevinster og et betydelig provenytap, og vi vil ikke tilrå at dette innføres nå.

Kompetanse og kvalifisering

Kompetanse ser ut til å bli viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen er lavere og ledigheten og utenforskapet høyere for de som ikke har fullført videregående utdanning. Å få flere til å fullføre videregående skole, er viktig for sysselsettingen. Ny teknologi og andre strukturelle endringer øker behovet for læring gjennom hele arbeidslivet.

Et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV, vil bidra til økt sysselsetting. Derfor foreslår vi tettere oppfølging og økte ressurser til arbeidsrettede tiltak. Disse forslagene støtter opp under våre forslag om endringer i inntektssikringsordningene, som mer gradering og en arbeidsorientert uføretrygd, samt økt bruk av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling i kombinasjon. Det må gis økte ressurser til NAV, slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn de gjør i dag.

Det er fortsatt behov for mer kunnskap på feltet. Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV. Kunnskap om gjennomføring og effekter er likevel til dels mangelfull. Det foreslås derfor en økt forskningsinnsats, samt noen konkrete områder det bør forskes mer på, som kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Det er også viktig med økt vekt på å formidle kunnskapen internt i NAV, slik at NAV i større grad kan bruke de tiltakene som virker best for ulike grupper.

Helse, oppfølging og arbeid

Sysselsettingsgapet mellom menn i alderen 25–54 år og funksjonshemmede er større i Norge enn gjennomsnittet for OECD. Mange av de som faller ut av arbeidslivet, gjør det gjennom helserelaterte ytelser. Samtidig vil det ofte være bra for mange med helseproblemer å være i arbeid. Det er viktig med strukturert oppfølging av de som mottar en helserelatert ytelse, på arbeidsplassen, hos NAV eller i helsetjenesten, samtidig som det gis rom for individuell tilpasning.

For å støtte opp under et mer aktivitetsbasert trygdesystem, foreslår vi tiltak som kan bidra til å forebygge fravær og til at flere kommer raskere tilbake i arbeid. Vi foreslår også tiltak for å bedre oppfølgingen. Et bedre samvirke mellom NAV og helsetjenesten er nødvendig for å få flere til å kombinere arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling. Dette vil støtte opp under våre forslag om mer bruk av graderte ytelser og en arbeidsorientert uføretrygd. Det bør også i større grad enn i dag stilles krav til konkrete aktiviteter for mottakere av ulike ytelser.

Lettere innpass i arbeidslivet

For at økt arbeidstilbud skal føre til høyere sysselsetting, må det være tilstrekkelig etterspørsel etter arbeidskraft. Derfor må den samlede økonomiske politikken bidra til målet om høy sysselsetting, ikke minst gjennom å sørge for et høyt og stabilt nivå på etterspørselen.

For å øke sysselsettingen blant innvandrere med fluktbakgrunn og deres familier, som ofte har svake kvalifikasjoner i det norske arbeidsmarkedet, er det nødvendig å styrke satsingen på opplæring og kvalifisering. Introduksjonsprogrammet gir grunnleggende kvalifisering og kan kombineres med ulike arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Praktisk jobb gjennom et midlertidig subsidiert arbeidsforhold kan også være aktuelt for å få flere i arbeid.

Tiltak som bidrar til å redusere lønnskostnadene for personer med lav eller usikker produktivitet, kan føre til at flere kan komme i jobb. Vi foreslår økt bruk av lønnstilskudd for å inkludere flere i arbeidslivet. For å motvirke utilsiktede virkninger må tilskuddet målrettes mot utsatte grupper som har særlige vanskeligheter for å komme i jobb. Lønnstilskudd bør være tidsavgrenset.

Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte, og det er derfor et område som kan være godt egnet for forsøk.

Stillingsvernet bidrar til å trygge ansettelsesforholdene i arbeidslivet. Samtidig kan et strengt stillingsvern gjøre arbeidsgivere mer forsiktige ved nyansettelser, og det kan svekke sysselsettingen for utsatte grupper. Vi mener at prøveperioden ved ansettelser bør gjøres mer reell. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet, for eksempel på grunn av lite arbeidserfaring. Alternativt ville en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene kunne øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse.

Aldersgrenser i arbeidslivet

Pensjonsreformen har bidratt til at sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt. Men fortsatt faller sysselsettingen raskt med alderen etter fylte 60 år.

Høyere levealder og ny pensjonsordning innebærer at mange arbeidstakere må stå lenger i arbeid for å opprettholde pensjonsnivået. Det gir sterke økonomiske insentiver til å stå lenger i jobb, og det innebærer isolert sett at det blir mindre viktig med ytterligere insentiver til å arbeide lenger, og mer viktig å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere. Det taler igjen for at det blir mindre behov for seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for senior arbeidstakere. Derimot bør innsatsen for å øke sysselsettingen av seniorer i arbeidsmarkedet forsterkes, med vekt på kompetanse og tiltak for å styrke etterspørselen.

Aldersgrensene i arbeidslivet, som i arbeidsmiljøloven og tjenestepensjonsordninger, har også stor betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Økende levealder tilsier at arbeidstakere må kunne jobbe lenger enn før. På den annen side er det stor individuell variasjon i hvordan aldring påvirker arbeidsproduktiviteten, og en høy aldersgrense kan medføre at flere eldre arbeidstakere oppfattes som ulønnsomme sett fra arbeidsgivers ståsted. Det faktum at mange private virksomheter har bedriftsintern aldersgrense som er lavere enn den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven, viser at mange bedrifter ønsker å begrense hvor lenge de ansatte kan fortsette å jobbe. Hvis arbeidsgiverne er bekymret for å bli sittende med ulønnsomme eldre arbeidstakere, kan det gjøre dem mer forsiktige med å ansette arbeidstakere som er noe yngre enn dette. Det kan svekke sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere i 60-årene.

Vi foreslår at den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven reduseres fra 72 år til 70 år, og at bedriftsinterne aldersgrenser fjernes. Partene bør samtidig utvikle ordninger som gjør det lettere for arbeidstakere å jobbe ut over aldersgrensene, med justerte lønns- og arbeidsvilkår, slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet. Samlet vil dette kunne styrke sysselsettingen blant seniorer under aldersgrensen, og i store deler av arbeidsmarkedet vil det øke mulighetene til å jobbe etter 70 år.

Alle særaldersgrenser bør gjennomgås med sikte på at flere står lenger i arbeid. I noen tilfeller kan det innebære at særaldersgrensen avvikles eller konverteres til en bedre pensjonsordning med fleksibelt uttak. I andre tilfeller må lønns- og pensjonsvilkår tilpasses med sikte på at arbeidstakerne kan starte en annen yrkeskarriere når de har passert særaldersgrensen.

1.6 En samlet strategi

Flere av ekspertgruppens forslag går rett inn i vanskelige avveininger i trygde- og arbeidsmarkedspolitikken. Vårt utgangspunkt er at til tross for et relativt høyt sysselsettingsnivå i Norge, er det altfor mange som står utenfor arbeidsmarkedet. Å få flere i jobb vil være godt for dem det gjelder, og det vil bidra til økt verdiskaping, bedre offentlige finanser og et mer robust velferdssystem.

Manglende deltakelse i arbeidslivet er i stor grad knyttet til helseproblemer eller svak kompetanse. Men helseproblemer behøver ikke være til hinder for arbeid, og svak kompetanse kan forbedres. Dersom forholdene legges til rette, kan mange flere komme inn i arbeidslivet. For å lykkes i å øke sysselsettingen, er det ikke nok med enkeltstående tiltak. Det er mange ulike barrierer som kan forhindre deltakelse i arbeidslivet, og det fordrer en bredt anlagt strategi. Våre forslag tar sikte på dette, med en rekke komplementære tiltak, i tråd med en inndeling OECD har brukt ved flere anledninger:

• Tiltak som bidrar til kvalifisering, tilrettelegging og oppfølging, slik at flere kan jobbe.

• Tiltak som styrker de økonomiske insentivene for arbeid, slik at flere vil jobbe.

• Tiltak som gjør det mer lønnsomt å ansette arbeidstakere med helseproblemer eller svak kompetanse, slik at flere får jobbe.

Isolert sett kan både tiltak som styrker de økonomiske insentivene og tiltak som gjør det mer lønnsomt å ansette personer fra utsatte grupper, innebære vanskelige avveininger. Men som en samlet strategi er det vår vurdering at dette vil bidra til økt sysselsetting i de gruppene som omfattes – til fordel for dem selv og for samfunnet ellers.

2 Ekspertgruppens mandat, sammensetning og arbeid

Ekspertgruppen ble oppnevnt i januar 2018. Den er første del av et sysselsettingsutvalg i to faser. I fase én går ekspertgruppen gjennom kunnskapsgrunnlaget og analyserer utviklingen i Norge sammenlignet med andre land. Ekspertgruppen foreslår tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. I fase to skal partene i arbeidslivet og fagekspertene fortsette drøftingen med utgangspunkt i forslagene fra ekspertgruppen og eventuelle ytterligere forslag som fremmes i fase to.

Ekspertgruppen har hatt et bredt mandat og en kort virkeperiode. Den har derfor i hovedsak basert seg på eksisterende kunnskap. Ekspertgruppen har satt ut en rekke prosjekter for å få en kunnskapsoversikt over internasjonale og nasjonale erfaringer på utvalgte områder. Disse følger som digitale vedlegg til ekspertgruppens rapport.

Parallelt med ekspertgruppens arbeid har det pågått – og pågår fremdeles – andre tilgrensende utredninger og prosesser som drøfter tema med betydning for arbeidsmarked og sysselsetting. Det er for eksempel flere offentlige utvalg som har analysert og analyserer problemstillinger knyttet til kompetanse. Ekspertgruppen har ikke ønsket å duplisere dette arbeidet og har derfor avgrenset seg mot en del av dette sakskomplekset.

2.1 Ekspertgruppens oppnevning og mandat

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe er første del av et sysselsettingsutvalg hvor arbeidet skjer i to faser. I fase én går ekspertgruppen gjennom kunnskapsgrunnlaget og analyserer utviklingen i Norge sammenlignet med andre land. Gruppen foreslår faglig baserte tiltak for å øke sysselsettingen og redusere unødig langvarige stønadsforløp. I fase to skal partene i arbeidslivet og fagekspertene fortsette drøftingen med utgangspunkt i forslagene fra ekspertgruppen og eventuelle ytterligere forslag som fremmes i fase to. Hver av de to fasene skal vare om lag ett år.

Ekspertgruppen ble oppnevnt av regjeringen i statsråd fredag 12. januar 2018 og fikk følgende mandat:

«Den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen har tradisjonelt bidratt til god produktivitetsutvikling, god omstillingsevne, høy yrkesdeltakelse, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Modellen omfatter blant annet gode offentlige systemer for inntektssikring for personer i yrkesaktiv alder, gratis utdanning og sjenerøs studiefinansiering og et nært samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Samtidig er modellen avhengig av høy sysselsetting og relativt høyt skattenivå for å være økonomisk bærekraftig.

Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er sysselsatt i Norge er forholdsvis høy, særlig fordi mange kvinner og seniorer deltar i arbeidslivet. Det er likevel noen urovekkende trekk i det norske arbeidsmarkedet. Sysselsettingen for viktige kjernegrupper, og, særlig menn og blant unge aldersgrupper har vist en avtakende trend. Utviklingen gjennom de siste 10–12 årene synes dessuten å ha gått i motsatt retning av land som Sverige, Tyskland og Storbritannia. Selv om noe kan forklares ved oljeprisfall og ulik konjunkturutvikling, er utviklingen bekymringsfull. Blant menn i de mest arbeidsføre aldersgruppene er andelen sysselsatte i Norge nå lavere enn i mange land vi ønsker å sammenligne oss med. Sysselsettingen blant funksjonshemmede er heller ikke særlig høy sammenlignet med andre OECD-land, og Norge har en høyere andel av befolkningen på langvarige, helserelaterte ytelser. Innvandrere, særlig med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3), har dessuten en klart lavere deltakelse i arbeidsmarkedet enn andre grupper. Relativt lav gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt, bidrar dessuten til at antall arbeidede timer per innbygger er lavere i Norge enn i mange andre land.

Blant de som står utenfor arbeidslivet i Norge, er det mange som mottar offentlige ytelser, særlig fra folketrygden, men også fra kommunale ordninger. I tillegg til å sikre inntekt skal ordningene bidra til å hjelpe den enkelte stønadsmottaker til å komme i arbeid og aktivitet. Andelen av befolkningen som mottar en helserelatert ytelse, er nå langt høyere enn for 30–40 år siden. Denne gruppen utgjør størstedelen av de i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet. Særlig bekymringsfull er veksten blant personer under 30 år, samtidig som yrkesdeltakelsen i denne aldersgruppen har falt. Blant disse er det mange med lettere psykiske lidelser. Det er betydelig frafall fra videregående utdanning, og personer med lav utdanning er overrepresentert blant de som står utenfor arbeidslivet.

En hjørnestein i det norske samfunnet er høy andel sysselsatte i befolkningen. For den enkelte betyr det å ha en jobb både stabil inntekt, personlig utvikling og deltakelse på en sosial arena. Samtidig er gode fellesfinansierte velferdsordninger avhengige av balanse mellom hvor mange som bidrar til inntektene og hvor mange som mottar, noe som er tydelig adressert blant annet i Perspektivmeldingen. En aldrende befolkning legger press på offentlige finanser gjennom økende pensjonsutgifter og økende utgifter til helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester. Muligheten til å dekke voksende utgifter gjennom økt bruk av oljeinntekter vil ikke være til stede på samme måte som tidligere. Samtidig blir det flere i eldre aldersgrupper med lav sysselsetting, og en stadig lavere andel av befolkningen vil befinne seg i det som tradisjonelt har blitt ansett som yrkesaktiv alder. Robotisering og utvikling av nye teknologier og digitale løsninger gir økt spesialisering og økende kvalifikasjonskrav i arbeidslivet, og det er usikkert hvordan dette vil berøre ulike næringer og yrker. Det kan forventes fortsatt betydelig innvandring til Norge i årene som kommer. Mange av disse har relativt lav kompetanse, og det er en utfordring å integrere disse i arbeidsmarkedet samtidig som personer med lavt utdanningsnivå allerede er overrepresentert blant de som står utenfor arbeidslivet i Norge. Med et høyt og sammenpresset lønnsnivå og høye krav til produktivitet påvirkes Norge spesielt av globaliseringen. Det er en utfordring å sikre at arbeidskraften også i framtiden har etterspurt kompetanse, og produktivitet i tråd med lønnsnivået.

På denne bakgrunn skal ekspertgruppen analysere utviklingen i sysselsettingen i Norge, samt analysere utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser. Ekspertgruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. Ekspertgruppen vil bli etterfulgt av et utvalg med representanter fra partene i arbeidslivet. Dette utvalget skal da kunne drøfte og bygge videre på de analysene og anbefalingene som ekspertgruppen har kommet med.

Utfordringene knyttet til fallende sysselsettingsandeler reiser mange problemstillinger og berører flere politikkområder. Regjeringen har drøftet viktigheten av høy sysselsetting for den langsiktige bærekraften i statsfinansene og pekt på utfordringer og utviklingstrekk senest i Perspektivmeldingen 2017. Også en rekke utvalg og ekspertgrupper har analysert, og analyserer, tilgrensende temaer. Ekspertgruppen bør i utgangspunktet ikke duplisere disse analysene, men står fritt til å supplere med egne analyser der dette er relevant. Det vises blant annet til rapporten «Et NAV med muligheter» og oppfølgingen i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet, NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene, NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi, Brochmann-utvalgene, Delingsøkonomiutvalget og Produktivitetskommisjonen. Det vises det til at det nylig er satt ned et utvalg som skal vurdere innretningen av videregående opplæring og at et ekspertutvalg for finansiering av livsopphold ved voksnes opplæring skal levere sin utredning innen 1. desember 2018. Det vises også til pågående arbeid i Kompetansebehovsutvalget, som skal vurdere hva slags kompetanse norsk arbeidsliv vil trenge i framtiden.

Ekspertgruppen skal heller ikke gjøre en særskilt vurdering av systemet for lønnsdannelsen. Det vises i den sammenheng til NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi og NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk

Ekspertgruppens mandat omfatter i hovedsak områder som ikke er nylig utredet eller blir utredet i andre sammenhenger.

Ekspertgruppen skal:

• Gi en samlet analyse av den trendmessige sysselsettingsutviklingen for ulike grupper i Norge. Ekspertgruppen skal sammenligne med andre land og peke på mulige forhold som kan forklare eventuelle forskjeller.

• Analysere om det er strukturelle trekk ved det norske arbeidsmarkedets funksjonsmåte som kan føre til lav sysselsettingsandel, herunder arbeidskraftens mobilitet geografisk og mellom næringer og yrker. Ekspertgruppen skal identifisere og foreslå mulige tiltak til forbedringer.

• Vurdere om det er forhold og utviklingstrekk ved arbeidsmarkedet som gjør det særlig krevende å inkludere særskilte grupper i arbeidslivet og/eller utfordrer muligheten til samtidig å opprettholde høy sysselsetting og et høyt lønnsnivå.

• Vurdere mulige tiltak som kan bidra til at arbeidskraften har den nødvendige kompetansen. Dette blant annet på bakgrunn av at robotisering og utvikling av nye teknologier og digitale løsninger gir økt spesialisering og økende kvalifikasjonskrav i arbeidslivet.

• Vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Ekspertgruppen skal herunder trekke på erfaringer fra utlandet.

• Gi en samlet analyse av utviklingen i mottak av de ulike inntektssikringsordningene for personer i yrkesaktiv alder i Norge. Utvalget skal sammenligne situasjon og utvikling for mottak av inntektssikring i Norge med andre land, og peke på mulige forhold som kan bidra til å forklare forskjellene.

• Vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting. I denne vurderingen inngår betydningen av aktivitetskrav knyttet til de ulike ordningene. Herunder skal ekspertgruppen se på forholdet mellom de helserelaterte ordningene og øvrige inntektssikringsordninger, og vurdere hvordan de ulike ordningene påvirker den enkeltes muligheter til å komme i arbeid og aktivitet. Ekspertgruppen skal i tilknytning til dette komme med anbefalinger på mulige endringer i systemet som kan understøtte økt sysselsetting, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

Ekspertgruppen skal vurdere samfunnsøkonomiske, statsfinansielle og administrative konsekvenser av sine forslag til tiltak, samt konsekvenser sett fra et brukerperspektiv, i tråd med kravene i utredningsinstruksen. I sine vurderinger av tiltak skal ekspertgruppen vektlegge regelforenkling. Ekspertgruppen kan bestille utredninger i den grad den selv ikke har kompetanse eller mulighet til å foreta den nødvendige innhenting av kunnskap. Det legges til grunn at ekspertgruppen har kontakt med partene i arbeidslivet. Minst ett av ekspertgruppens forslag skal kunne gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer.»

Ekspertgruppen avga sin utredning til Arbeids- og sosialdepartementet 28. mars 2019.

2.2 Ekspertgruppens sammensetning

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe har hatt følgende sammensetning:

• Professor Steinar Holden, leder, Bærum

• Professor Grete Brochmann, Oslo

• Professor Lars Calmfors, Stockholm

• Fylkesdirektør i NAV Elisabeth Holen, Nevlunghavn

• Seniorforsker Knut Røed, Oppegård

• Forsker Kristine von Simson, Lillestrøm

Ekspertgruppen har hatt et sekretariat som har vært ledet av fagdirektør Sverre Try (Arbeids- og sosialdepartementet) og med følgende medlemmer: Rune Aslaksen, Hanne Haugen Jordheim, Anders Nærø (til september 2018), Berit Crosby (fra september 2018) og Ola Ribe (Arbeids- og sosialdepartementet), Eivind Breidlid, Morten Petter Johansen og Ingeborg Urkegjerde (til juni 2018) (Finansdepartementet), Hilde Olsen og Johannes Sørbø (Arbeids- og velferdsdirektoratet) og Tor Hugo Hauge (Nærings- og fiskeridepartementet). Elin Høifoss (Arbeids- og sosialdepartementet) har utført faste sekretæroppgaver for ekspertgruppen. I tillegg har flere medarbeidere i ulike departementer og i Arbeids- og velferdsdirektoratet bidratt i arbeidet, herunder Lars-Magnus Eidsaune, Morten Henningsen, Hilde Leirmo, Reinert Leirvik, Roger Lorås og Jan Oddum (Arbeids- og sosialdepartementet).

2.3 Ekspertgruppens arbeid

Ekspertgruppens møter

Ekspertgruppen har i løpet av perioden fra januar 2018 til februar 2019 avholdt ti møter over 15 dager. Ett av møtene ble holdt i Stockholm, de andre i Oslo eller omegn. Ekspertgruppen har invitert flere innledere til disse møtene:

• Forsker Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Forsker Kristin Alsos, Fafo

• Forsker Axel West Pedersen, ISF

• Forsker Lasse Eika, SSB, og førsteamanuensis Manudeep Bhuller, Universitetet i Oslo og SSB

• Professor Mats Persson, Stockholms universitet

• Assistant Professor Rune Lesner, Aarhus universitet

• Professor Torben Andersen, Aarhus universitet

• Professor Anders Forslund, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU)

• Avdelingsdirektør Sara Bruvoll og avdelingsdirektør Dag Holen, Arbeids- og sosialdepartementet

I tillegg har flere av ekspertgruppens egne medlemmer bidratt med faglige innledninger på ekspertgruppens møter.

Seminarer og møter

Ekspertgruppen arrangerte et seminar for partene i arbeidslivet og utvalgte brukerorganisasjoner 13. mars 2018. Seminaret hadde som formål å ha kontakt med partene i arbeidslivet og andre organisasjoner tidlig i prosessen, og gi aktører mulighet til å komme med innspill til ekspertgruppen. Det deltok om lag 60 personer. Det ble holdt tre forberedte innlegg under seminaret:

• Professor Steinar Holden, leder for ekspertgruppen, presenterte ekspertgruppen og ekspertgruppens mandat.

• Førsteamanuensis Manudeep Bhuller, Universitetet i Oslo, om sysselsetting i Norge: Begrensninger og muligheter.

• Forsker Simen Markussen, Frischsenteret, om utvikling og utfordringer knyttet til inntektssikringsordningene.

Hovedorganisasjonene i arbeidslivet (LO, NHO, Unio, KS, YS, Virke, Akademikerne og Spekter) holdt forberedte kommentarer og ble invitert til å levere skriftlige innspill i etterkant.

Leder for ekspertgruppen og for sekretariatet har hatt møte med NHO 21. juni 2018 og med LO 26. juni 2018.

Studieturer

Ekspertgruppen og sekretariatet gjennomførte en studietur til Stockholm 23. april 2018, hvor følgende svenske eksterne eksperter holdt innlegg:

• Hedvig Westphal og Gisela Waisman, Finansdepartementet i Sverige, om utviklingen på det svenske arbeidsmarkedet.

• Professor Mårten Palme, Stockholms universitet, om utvikling og reformer i uføretrygd og førtidspensjon.

• Analysesjef Annika Sundén, Arbetsförmedlingen i Sverige, om inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet.

• Forsker Lisa Laun, IFAU, om erfaringer med jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader.

• Forsker David Seim, Stockholms universitet, om effekter av aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift.

Ekspertgruppen og deler av sekretariatet gjennomførte en studietur til NAV Drammen 15. mai 2018, hvor følgende personer informerte om virksomheten og arbeidet:

• Representanter, samarbeidspartnere og brukere ved Ungdomstorget informerte om arbeidet ved Ungdomstorget, et tverrfaglig tiltak for å motivere ungdom for videre utdanning, arbeidsrettet aktivitet eller helsetiltak.

• Avdelingsdirektør Ingar Heum, NAV Buskerud, informerte om arbeidsevne og arbeidsevnevurdering.

• Rådgiver Marthe Kathrud, NAV Buskerud, informerte om arbeidsinkludering.

Bestilte utredninger

I mandatet står det at ekspertgruppen kan bestille utredninger i den grad den selv ikke har kompetanse eller mulighet til å foreta nødvendig innhenting av kunnskap. Ekspertgruppen har hatt et bredt mandat og en relativt kort virkeperiode. Den har derfor i hovedsak basert seg på eksisterende forskning og analyser. Det har vært begrenset tid til å sette i gang nye analyser, men ekspertgruppen har satt ut følgende prosjekter for å få kunnskapsoversikter over internasjonale og nasjonale erfaringer på utvalgte områder:

• Forsker Erling Barth, ISF, sammenligner sysselsettingsutviklingen på tvers av land, totalt og for ulike grupper.

• Forsker Rune V. Lesner, Aarhus universitet, sammenstiller erfaringer med varig lønnstilskudd, varig inntektssikring kombinert med aktivitet, fleksjobbordninger mv. i ulike land.

• Forsker Lisa Laun, IFAU, sammenstiller internasjonale erfaringer med jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader.

• Professor Torben Andersen, Aarhus universitet, beskriver politikk og tiltak som er viktig for sysselsettingsutviklingen i Danmark.

• Professor Anders Forslund, IFAU, beskriver politikk og tiltak som er viktig for sysselsettingsutviklingen i Sverige.

• Professorene Mårten Palme og Mats Persson, Stockholms universitet, oppsummerer internasjonale erfaringer med sykefravær og sykelønnsordninger.

• Fafo, ved Kristin Alsos, kartlegger tariffavtaler med reguleringer knyttet til lønn under sykdom.

• SSBs forskningsavdeling, ved Lasse Eika og Manudeep Bhuller, dekomponerer og kvantifiserer faktorer bak sysselsettingsutviklingen i Norge siden 2000.

• Forsker Kristine von Simson, ISF, oppsummerer effekter av arbeidsmarkedstiltak mv. på arbeidstilbud og sysselsetting ut fra norske erfaringer.

Notatene inngår som digitale vedlegg til ekspertgruppens rapport.

2.4 Relevante utredninger og prosesser

Ekspertgruppens arbeid må ses i sammenheng med at det parallelt har pågått og fremdeles pågår andre tilgrensende utredninger og prosesser som drøfter tema med betydning for arbeidsmarked og sysselsetting. Det er for eksempel flere utvalg som har analysert eller analyserer problemstillinger knyttet til kompetanse:

• Kompetansebehovsutvalget ble opprettet i mai 2017 for å få mer kunnskap om framtidige kompetansebehov. Utvalget ledes av professor Steinar Holden, og avgir en årlig kompetansebehovsrapport, første gang 1. februar 2018, NOU 2018: 2.

• Livsoppholdsutvalget ble opprettet i mai 2017 for å utrede løsninger og modeller for finansiering av livsopphold, med sikte på at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole og videregående nivå. Utvalget ble ledet av seniorforsker Oddbjørn Raaum og leverte sin utredning 30. november 2018, NOU 2018: 13.

• Liedutvalget om videregående opplæring ble opprettet i september 2017 og skal levere to innstillinger. Den første beskriver styrker og svakheter ved dagens videregående opplæring og ble levert 10. desember 2018, NOU 2018: 15. Hovedinnstillingen skal leveres ett år etter delinnstillingen og skal inneholde forslag til endringer i struktur, organisering og fagsammensetning i framtidens videregående opplæring.

• Ekspertutvalget om etter- og videreutdanning ble opprettet i mars 2018 og ledes av seniorforsker Simen Markussen. Utvalget skal avgi en utredning med vurderinger og forslag innen 1. juni 2019.

Ekspertgruppen har ikke ønsket å duplisere dette arbeidet og har derfor avgrenset seg mot en del av dette sakskomplekset. Det vises for øvrig til mandatet for ytterligere avgrensinger mot tidligere utredninger.

Enkelte politikkområder har i løpet av ekspertgruppens arbeid vært i utvikling. Det gjelder blant annet prosessene rundt tjenestepensjon, inkluderingsdugnaden, strategiplan om integrering og intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). En arbeidsgruppe sammensatt av partene i arbeidslivet og Arbeids- og sosialdepartementet ferdigstilte en rapport om permitteringsordningen i januar 2019. Blant annet derfor har ekspertgruppen begrenset sin omtale av disse områdene.