Del 6
Økonomiske og administrative konsekvenser

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av ekspertgruppens forslag. Noen av forslagene innebærer større endringer, mens andre er mindre enkeltstående forslag. Et overordnet mål for mange av tiltakene er å motvirke overgang til passivitet eller til langvarige helserelaterte ytelser for personer som har mulighet til å være i arbeid. Tiltakene skal bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet og at flere får beholde arbeidet. Virksomhetene skal også lettere få tak i arbeidskraft, og få bedre muligheter til å holde på arbeidskraften. Det vil fremme effektiv ressursbruk og sikre finansiering av velferdsordningene.

Hensikten med forslagene knyttet til inntektssikring er først og fremst at de skal bedre insentivene og mulighetene til å arbeide. Samtidig vil forslagene gi betydelige innsparinger i offentlige budsjetter. Innsparinger kan brukes på økte tiltak på andre områder som ekspertgruppen foreslår, både for å styrke den enkeltes arbeidsevne gjennom kvalifisering, økt oppfølging og arbeidsrettede tiltak, og ved tiltak rettet mot arbeidsgivere for å øke etterspørselen etter arbeidskraft. Noen av forslagene vil gi økte administrative kostnader

I mandatet står det at ekspertgruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. Ekspertgruppen har foreslått en rekke tiltak i denne utredningen. I kapittel 6 til 9 diskuteres tiltak som gjelder inntektssikringsordningene, og som påvirker den enkeltes insentiver og muligheter til å være i arbeid. I kapittel 10 og 11 diskuteres tiltak for å styrke den enkeltes arbeidsevne gjennom kvalifiserende og arbeidsrettede tiltak, oppfølging gjennom helserelaterte forløp mv. I kapittel 12 diskuteres tiltak for å styrke etterspørselen etter arbeidskraft, og i kapittel 13 drøftes noen tiltak og endringer i regelverk for å bidra til at flere eldre står i jobb. De generelle konsekvensene av forslagene er drøftet løpende i rapporten.

I dette kapitlet vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Avsnitt 14.1 har noen overordnede vurderinger. Avsnitt 14.2 omtaler forslag knyttet til inntektssikringsordningene, avsnitt 14.3 vurderer forslag for å styrke den enkeltes arbeidsevne og avsnitt 14.4 omtaler forslag for å styrke etterspørselen etter arbeidskraft og øke sysselsettingen blant eldre.

14.1 Overordnede vurderinger

Ekspertgruppen er første del av et sysselsettingsutvalg i to faser. I fase to skal vi sammen med partene i arbeidslivet fortsette arbeidet med utgangspunkt i våre forslag og eventuelle ytterligere forslag som fremmes i fase to.

Noen av ekspertgruppens forslag innebærer større strukturelle endringer, mens andre er mindre enkeltstående forslag. Felles for forslagene er at de skal bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte og øke sysselsettingen. Et overordnet mål for mange av tiltakene er å motvirke overgang til passivitet eller til langvarige helserelaterte ytelser for personer som har mulighet til å være i arbeid. Det vil kreve innsats fra den enkelte, arbeidsgiveren og fra NAV, og i mange sammenhenger også samarbeid med helse- og utdanningsmyndigheter, integreringsansvarlige i kommuner mv. Tiltakene skal bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet og at flere får beholde arbeidet. Virksomhetene skal også lettere få tak i arbeidskraft, og få bedre muligheter til å holde på arbeidskraften. Det vil også fremme effektiv ressursbruk og sikre finansiering av velferdsordningene.

Der det er gitt konkrete anbefalinger, er økonomiske konsekvenser belyst ved beregninger basert på nærmere forutsetninger. Andre forslag er mer generelt utformet og har som mål å angi retning. I disse tilfellene vil de økonomiske konsekvensene avhenge av nærmere utforming, og hvor omfattende og raskt tiltak blir iverksatt. En nærmere konkretisering, inklusiv vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av de generelle retningsgivende tiltakene, vil være en naturlig del av det videre arbeidet med oppfølgingen av ekspertgruppens rapport.

Kombinasjoner av tiltak

En effektiv strategi for økt sysselsetting avhenger av en god balanse mellom innsats for å øke befolkningens arbeidsevne, styrke de økonomiske insentivene til å jobbe, og øke den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet gjennom økt etterspørsel etter arbeidskraft. Det innebærer at det er behov for flere tiltak som trekker i samme retning. De ulike forslagene bør derfor ses i sammenheng og ikke bli vurdert som alternativer hver for seg.

Hensikten med forslagene knyttet til inntektssikring er først og fremst at de skal bedre insentivene og mulighetene til å arbeide Samtidig vil flere av forslagene også kunne gi betydelige innsparinger i offentlige budsjetter. Disse innsparingene kan brukes på økt innsats på andre områder som ekspertgruppen foreslår, både for å styrke den enkeltes arbeidsevne gjennom kvalifisering, økt oppfølging og arbeidsrettede tiltak, og tiltak rettet mot arbeidsgivere for å øke etterspørselen etter arbeidskraft.

De ulike forslagene til tiltak kan settes sammen til pakker hvor de enkelte elementene understøtter og styrker hverandre. Eksempler på slike pakker kan være:

• Justeringer i sykepenger (kapittel 7) gir innsparinger som kan kombineres med økt satsing på oppfølging og aktivisering i sykepengeperioden (kapittel 11). Det legger til rette for at en større del av ressursene brukes til brukeroppfølging og arbeidsrettet innsats.

• Endringer i ytelsene for unge (kapittel 6) gir innsparinger som kan kombineres med økt satsing på å aktivisere unge (kapittel 10 og 11). Også det vrir ressursbruken fra passive overføringer til aktiv innsats slik at flere unge kan få tettere og mer tilpasset oppfølging som styrker deres muligheter til å komme i jobb.

• Forslag om en arbeidsorientert uføretrygd (kapittel 8) kan gi økt behov for hjelpemidler, transport til arbeidsplassen mv., og økt innsats for tilrettelegging på arbeidsplassen, funksjonsassistenter mv. (kapittel 11 og 12).

• Forslag om at partene i arbeidslivet bør utvikle ordninger som gjør det lettere for arbeidstakere å jobbe lenger enn aldersgrensene, med justerte lønns- og arbeidsvilkår (kapittel 12), kan kombineres med generell satsing på etter- og videreutdanning for at flere kan opprettholde og fornye sin kompetanse gjennom yrkeskarrieren (kapittel 10).

Samlet gir disse forslagene etter vår vurdering en rimelig balanse mellom bedre insentiver som styrker den enkeltes motivasjon for å jobbe, aktiv politikk for å styrke befolkningens arbeidsevne, kompetanse og produktivitet, og økte muligheter i arbeidsmarkedet som følge av økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Behov for forsøk og evalueringer

Det er ikke mulig å gi et godt anslag på hvor mange flere som kommer i arbeid som følge av ekspertgruppens samlede forslag. Gevinster i form av økt skatt eller reduserte trygdeutbetalinger ved høyere sysselsetting er derfor heller ikke beregnet. Dels må flere av forslagene konkretiseres nærmere før det kan vurderes. Men dels er også virkningene av mange forslag usikre. For noen av tiltakene foreslår vi å gå skrittvis fram, og gjennomføre forsøk eller gradvis innfasing på en slik måte at effekter kan beregnes og tiltakene kan justeres etter hvert som man høster erfaringer.

Forsøk og evalueringer for å finne effekter bør være en naturlig del av politikkutviklingen på arbeids- og velferdsområdet, og være en del av oppfølgingen av forslag i denne utredningen. Det vil generelt styrke beslutningsgrunnlaget for politikkendringer.

14.2 Forslag knyttet til inntektssikringsordningene

Forslagene i kapitlene 6–9 angir noen prinsipper for endring. I de fleste av forslagene er det også foreslått en konkretisering som legges til grunn for beregning av de økonomiske konsekvensene. I noen tilfeller er forslagene ikke så konkret utformet, og her er det skissert beregningstekniske eksempler på en mulig innretning.

Det må understrekes at tallene er usikre. Beregningene er anslag og illustrasjoner, og resultatene avhenger av de forutsetningene som legges til grunn. Beregningene viser direkte bruttoeffekter på trygdeutgiftene, der ikke annet framgår. Det er ikke beregnet andre økonomiske effekter som følge av økning i sysselsettingen med tilhørende økte skatteinntekter, eller økte utgifter til andre offentlige ytelser. Beregningene er gjort med bistand fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Aldersdifferensiert minsteytelse i arbeidsavklaringspenger

I avsnitt 6.3 foreslår ekspertgruppen at minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger reduseres for personer under 25 år. Det foreslås videre at minsteytelsen innenfor denne aldersgruppen skal være lavest for de yngste, og at det differensieres mellom hjemmeboende og borteboende for de eldste. Endringen skal gjelde nye tilfeller.

Med utgangspunkt i dette forslaget, skisserer ekspertgruppen også en egnet ordning. Denne ordningen innebærer en tredeling av den aktuelle aldersgruppen:

• For unge under 20 år legges det til grunn en minsteytelse på 3/4 G, som omtrent tilsvarer statlige veiledende retningslinjer for økonomisk sosialhjelp til grunnleggende behov.

• For aldersgruppen 20–22 år legges det til grunn en minsteytelse på 2/3 av 2 G, dvs. samme nivå som kvalifiserings- og introduksjonsstønaden for unge under 25 år.

• For aldergruppen 23–24 år gjøres det et skille mellom hjemme- og borteboende. Hjemmeboende får en minsteytelse på 2/3 av 2 G. Borteboende får 2 G, som er samme minsteytelse som gjelder for de øvrige, eldre mottakerne av arbeidsavklaringspenger.

Siden endringen kun skal gjelde nye mottakere, vil den fulle økonomiske virkningen inntreffe først etter noen år, når alle mottakere under 25 år er omfattet av regelverket for redusert minsteytelse. Utgangspunktet for beregningene er mottakere av arbeidsavklaringspenger i februar 2018. Basert på anslag for antall mottakere i 2019 er det i beregningen lagt til grunn om lag 1 000 personer i gruppen under 20 år og om lag 7 600 personer til sammen i gruppen 20–22 år og hjemmeboende 23–24 år. I forhold til dagens nivå blir satsen for minsteytelse redusert med om lag 120 000 kroner for den yngste gruppen, og med om lag 65 000 kroner for de to andre gruppene.

Fullt innfaset er forslaget anslått å gi en årlig innsparing i utbetalt ytelse på i underkant av 600 mill. kroner (2019-kroner). Det er da ikke tatt hensyn til mulige endringer i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger som følge av forslaget. Beregningen baserer seg på at ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger på forhånd er avviklet (se eget forslag nedenfor). Det innebærer at beregningene har lagt til grunn en minsteytelse på 2 G for samtlige mottakere før endring.

Forslaget vil kunne føre til at flere vil motta økonomisk sosialhjelp og bostøtte. De økonomiske konsekvensene for kommunene må utredes nærmere.

Forslaget innebærer at NAV må kontrollere om mottakeren er hjemmeboende eller ikke, på lignende måte som for studiestøtte i dag. Dette vil kunne medføre økte administrative kostnader. I dag fastsettes grunnlaget for arbeidsavklaringspenger i de fleste sakene automatisk. Ved innføring av en differensiering ut fra brukers bosituasjon, antas det at fastsettelsen av bosituasjonen kan automatiseres med utgangspunkt i objektive kriterier som er tilgjengelige i registre.

Oppheve ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger

I avsnitt 6.3 foreslår vi å oppheve ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette tillegget til minsteytelsen utgjør 0,44 G, som i gjennomsnitt for 2018 tilsvarte om lag 42 000 kroner.

Det legges til grunn at endringen kun skal gjelde nye mottakere, og at den fulle økonomiske virkningen av en slik endring dermed først inntreffer når alle mottakere er omfattet av endringen. I februar 2018 var det om lag 3 500 mottakere som hadde ung uføretillegg samtidig som de mottok arbeidsavklaringspenger. I tillegg indikerer data fra tidligere år at nesten like mange blir tilkjent og får utbetalt tillegget først etter at de har gått over på uføretrygd, og dette er tatt hensyn til i beregningene. Justert med anslag for redusert antall mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2019, er det i beregningen lagt til grunn at endringen samlet vil omfatte om lag 6 000 mottakere.

Fullt innfaset er forslaget anslått å gi en samlet årlig besparelse på om lag 250 mill. kroner (2019-kroner). Det er da ikke tatt hensyn til mulige endringer i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger som følge av forslaget.

Ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger er en utfordrende bestemmelse å praktisere for NAV. Bestemmelsen innebærer at det må vurderes om en mottaker har varig sykdom som påvirker arbeidsevnen. Ofte er dette noe som vil bli avklart i perioden mottakeren får arbeidsavklaringspenger. Arbeidet som må gjøres i hver enkelt sak i forbindelse med vurderingen av ung ufør-bestemmelsen, er ofte ressurskrevende. En oppheving av ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger vil derfor være en vesentlig forenkling for NAVs saksbehandling. Samtidig blir regelverket mer konsistent og enklere å praktisere.

Avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger for unge

I avsnitt 6.4 foreslås det å avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G. For denne gruppen foreslås det et krav om at arbeidsevnen må være nedsatt av helsemessige årsaker en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges.

Den fulle økonomiske virkningen av en slik endring vil inntreffe først etter noen år. De økonomiske konsekvensene avhenger av hvordan kravet om forutgående nedsatt arbeidsevne utformes. Beregningsmessig er det her lagt til grunn en forutgående periode på tolv måneder hvor man må ha hatt minimum 50 prosent nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, tilsvarende det kravet som tidligere gjaldt for rehabiliteringspenger.

Om lag 45 prosent av nye mottakere under 30 år som ikke kommer fra maksimaltid på sykepenger, vil bli berørt av endringen. Antallet berørte nye mottakere er anslått til om lag 1 250 personer i 2019.

Kostnadsberegningene er avhengige av hvordan endringen vil påvirke de som berøres. Dette er vanskelig å anslå. Tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger kan bli redusert som følge av at helsen i mellomtiden forbedres eller at alternative løsninger blir valgt i venteperioden. Den gjennomsnittlige varigheten på arbeidsavklaringspenger for de som kommer inn på ordningen etter venteperioden, kan bli redusert som følge av at flere har fått sin medisinske situasjon forbedret gjennom behandling og tiltak. Virkningen vil avhenge av om de berørte får en egnet alternativ oppfølging i venteperioden, slik at færrest mulig kommer i en situasjon der de kun får forskjøvet oppstarten på arbeidsavklaringspenger uten at varigheten reduseres.

Som en illustrasjon på hva innsparingen kan bli, er det gjort beregninger basert på to ulike forutsetninger:

• Dersom halvparten av de som berøres av endringen ikke søker om arbeidsavklaringspenger etter en venteperiode på tolv måneder, er årlig innspart stønad beregnet til om lag 270 mill. kroner når forslaget er fullt innfaset.

• Dersom alle som berøres av endringen får innvilget stønaden etter en venteperiode på tolv måneder, men at deres gjennomsnittlige periode med arbeidsavklaringspenger reduseres med tolv måneder, er årlig innspart stønad beregnet til om lag 250 mill. kroner når forslaget er fullt innfaset.

I beregningene er det lagt til grunn at minsteytelsen er 2 G, dvs. uten de endringene i minsteytelse for unge som foreslås ovenfor, og en gjennomsnittlig varighet på noe over to år.

Flertallet i denne gruppen vil ikke ha egne midler til livsopphold. Strengere inngangsvilkår vil trolig medføre økning i mottak av andre ytelser som for eksempel tiltakspenger, kvalifiseringsstønad eller økonomisk sosialhjelp. Noe av siktemålet med dette forslaget er økt bruk av kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede tiltak. Det vil medføre økte utgifter for kommunene til ytelser og tiltak, men omfanget er vanskelig å anslå og må utredes nærmere.

Innføring av en ny særbestemmelse vil gjøre regelverket noe mer komplisert, og vil dermed kunne medføre økte administrative kostnader. Når flere personer kommer inn på kommunale ordninger som en konsekvens av forslaget, vil det også ha administrative konsekvenser for kommunene.

Endringer i sykepengeordningen

I avsnittene 7.2 og 7.3 foreslås det flere endringer i sykepengeordningens innretting som berører både arbeidsgivers finansieringsansvar og kompensasjonsgrad i løpet av sykepengeperioden. Formålet er at ordningen skal gi insentiver til økt bruk av gradering og å redusere varigheten av fravær. Ekspertgruppen legger til grunn at en omlegging av arbeidsgivers finansieringsansvar skal skje på en måte som er kostnadsnøytral for den samlede arbeidsgiverbetalingen i ordningen.

Hovedelementene i våre forslag er oppsummert i avsnitt 7.6. De enkelte elementene kan gjennomføres uavhengig av hverandre. Vi mener likevel at forslagene bør ses som en helhetlig modell. De sentrale elementene i vårt forslag er som følger:

• Maksimal sykmeldingsperiode settes til tolv fulltids fraværsmåneder. Ved gradert sykmelding settes det en øvre grense for varigheten på 18 måneder.

• Kompensasjonsgraden reduseres fra 100 til 80 prosent etter seks fulltids fraværsmåneder. Uansett sykmeldingsgrad kan perioden med 100 prosent kompensasjon maksimalt vare i tolv måneder.

• Den innledende arbeidsgiverperioden for finansiering reduseres fra 16 til 7 dager.

• Fra 8. fraværsdag dekker arbeidsgiver 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger, og en noe høyere andel ut over dette.

Ved beregningen av de økonomiske virkningene for arbeidsgivere og for folketrygden, er det lagt til grunn at forslaget vil bidra til mer bruk av gradering og redusert sykefravær.

Som effekt av en reduksjon i kompensasjonsgrad etter seks fulltids fraværsmåneder, antas det at sykefraværet reduseres med 0,5 prosent for hver 1 prosent reduksjon i kompensasjonsgraden. Dette anslaget er basert på en kunnskapsoppsummering laget for utvalget (Palme og Persson 2019). Basert på Markussen og Røed (2018) antas det at den foreslåtte modellen også vil gi en effekt tilsvarende at 20 prosent av de tilfellene som er ugraderte etter fire ukers fravær får 50 prosent gradering, og at disse fraværene som følge av dette i tillegg forkortes med gjennomsnittlig 47 dager. Disse forutsetningene er usikre.

Beregningene indikerer da at den høyere arbeidsgiverandelen for sykmeldingsgrad ut over 50 prosent må være på om lag 25 prosent for at dette eksemplet skal være kostnadsnøytralt for arbeidsgivernes samlede utbetaling av sykepenger. Det er da ikke tatt hensyn til at mange arbeidsgivere betaler lønn under sykdom i tillegg til folketrygdens ytelser, noe som innebærer en innsparing når sykefraværet går ned. Det er på den annen side heller ikke tatt hensyn til at arbeidsgivere som følge av sterkere insentiver til å redusere langtidsfraværet vil bruke mer ressurser på oppfølging, forebygging, tilrettelegging mv.

Basert på beregningene over gir dette en årlig innsparing i utgiftene til sykepenger under folketrygden på om lag fem mrd. kroner. Forutsetningene om atferdsendringer i form av økt bruk av gradering med medfølgende forkorting av fraværsperioden, og effekten på sykefraværet av reduksjon i kompensasjonsgraden, er samlet beregnet å gi en nedgang i antall sykefraværsdagsverk på om lag seks prosent.

I tillegg kan forslaget påvirke utgifter for andre ordninger, for eksempel arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, og gi økt tilbakevending til jobb. Dette er ikke tallfestet. Eksempelvis kan det forventes at en økning i maksimalperioden til inntil 18 måneder ved gradert fravær, kan gi redusert tilstrømming til arbeidsavklaringspenger. Dersom endret kompensasjonsgrad medfører at færre går ut hele sykepengeperioden, viser erfaringer fra for eksempel Hedmarksmodellen, at man kan forvente en reduksjon i overgangen til arbeidsavklaringspenger.

En slik endring vil kunne gi økte administrative kostnader både for forvaltningen og arbeidsgivere. Regelverket blir mer komplisert og dermed også mer ressurskrevende å forvalte både for NAV og arbeidsgivere. For eksempel vil en maksimal varighet som avhenger av sykmeldingsgrad medføre at maksimaldato for sykmeldinger i utgangspunktet må re-beregnes når sykmeldingsgraden endres. En mer komplisert ordning vil også øke behovet for informasjon og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere. På den annen side vil denne informasjonen kunne styrke effekten av ordningen på sykefraværet.

Ekspertgruppen er klar over at forslaget innebærer noen praktiske og administrative utfordringer som vil måtte løses, blant annet knyttet til at en del arbeidstakere har flere arbeidsgivere.

I kapittel 7 er det i tillegg noen forslag som vi ikke har funnet grunnlag for å tallfeste virkningene av:

• I forslaget om å forlenge sykeperioden til maksimalt to år der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, er det forutsatt at kompensasjonsgraden settes lik kompensasjonsgraden i arbeidsavklaringspenger. Det antas på den bakgrunn at økte utgifter til sykepenger i denne perioden i hovedsak motsvares av reduserte utgifter til arbeidsavklaringspenger.

• Vi har ikke statistikk for hvor mange som vil bli omfattet av forslaget om at sykmeldte uten arbeidsgiver skal få en ytelse på samme nivå som de ville fått uten å være sykmeldte. Forslaget vil gi en viss innsparing ved at noen får en lavere ytelse, men det er ikke grunn til å tro at det samlet vil utgjøre store beløp.

• Forslaget om å senke inngangskravet til arbeidsavklaringspenger for de som kommer fra sykepenger fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne, har som hensikt å bidra til at flere utnytter mer av sin arbeidsevne i sykepengeperioden. Dette vil bidra til mer gradering, og dermed reduserte sykepengeutbetalinger. Samtidig vil det kunne bidra til at noen flere oppfyller inngangskravet til arbeidsavklaringspenger. Det er vanskelig å vurdere hvor sterke disse effektene vil være.

Det forutsettes at endringene i størst mulig utstrekning innføres med digitale løsninger. Forslaget forutsetter elektronisk utveksling av opplysninger mellom NAV og arbeidsgivere ut over det som er mulig med dagens løsninger. Ekspertgruppen forventer at dette vil bli løst gjennom pågående systemutvikling i NAV.

En arbeidsorientert uføretrygd

I kapittel 8 foreslår ekspertgruppen en omlegging til en arbeidsorientert uføretrygd. Det er vanskelig å finne et godt empirisk grunnlag for å anslå effekten av forslaget om en arbeidsorientert uføretrygd på sysselsetting og offentlige budsjetter. Vårt forslag har imidlertid en del likhetstrekk med den danske fleksjobbordningen, så det er relevant å se på erfaringene med denne.

Danmark har to uføreordninger for personer med langvarig nedsatt arbeidsevne. Førtidspensjon innvilges til personer uten restarbeidsevne, mens uføre som kan arbeide deltid og/eller med nedsatt produktivitet, blir klarert for fleksjobb. I 2018 ble 43 prosent av nye mottakere av uføreytelser klarert for fleksjobb. Andelen er 54 prosent i aldersgruppen 20–29 år. Av gruppen som blir klarert for fleksjobb, er 66 prosent i arbeid innen ett år og 83 prosent i arbeid innen to år. Det innebærer at om lag 35 prosent av alle nye mottakere av uføreytelser er i arbeid i en fleksjobb innen to år. For aldersgruppen 20–29 år er andelen i arbeid i en fleksjobb 43 prosent. Personer i fleksjobb mottar en fleksjobbytelse som avkortes mot arbeidsinntekt. Fleksjobbytelsen graderes ikke. Gjennomsnittlig effektiv arbeidstid for personer i fleksjobb er tolv timer per uke, noe som tilsvarer om lag en tredels stilling. De som klareres for fleksjobb uten å komme i arbeid, mottar en noe lavere ledighetsytelse.

I vårt forslag er et av hovedformålene å øke andelen som får innvilget gradert uføretrygd. Følgende regneeksempel kan illustrere budsjetteffekten på lang sikt ved en økning i andelen med gradert uføretrygd.

Antall mottakere av uføretrygd var 339 245 i 2018, mens andelen uføremottakere med et arbeidsforhold var 17,9 prosent1, om lag 61 000 personer. Dersom andelen uføre i arbeid øker til 50 prosent, dvs. med 32,1 prosentpoeng, vil det tilsvare ytterligere 109 000 personer. Basert på danske erfaringer legger vi til grunn at gjennomsnittlig effektiv restarbeidsevne i denne gruppen er om lag en tredel av en fulltidsstilling. Som følge av dette legger vi til grunn at gjennomsnittlig uføregrad i denne gruppen reduseres fra 100 til 65 prosent. Dette vil gi en langsiktig årlig innsparing i folketrygden på om lag 10,9 mrd. kroner. Økt sysselsetting vil i tillegg gi økte skatteinntekter og økt verdiskaping.

Et annet mål med å innføre arbeidsorientert uføretrygd er å redusere tilstrømmingen til uføretrygd, blant annet fordi krav om arbeid og aktivitet vil kunne gjøre ordningen mindre attraktiv. Dersom antallet mottakere reduseres med for eksempel 10 prosent som følge av lavere tilstrømming over tid, vil utgiftene isolert sett årlig reduseres med 9,7 mrd. kroner.

Samlet gir denne illustrasjonen en årlig innsparing som følge av redusert tilstrømming og økt gradering på om lag 17,2 mrd. kroner. På grunn av dobbelttelling er den samlede innsparingen lavere enn summen av de isolerte innsparingene av redusert tilstrømming og økt gradering.

Ekspertgruppen foreslår at ordningen fases inn for nye mottakere som er 30 år eller yngre. Aldersgruppen vil utvides med ett år for hvert år i innfasingen. Innsparingen blir derfor betydelig lavere de første årene. Personer i alderen 18–19 år som får innvilget uføretrygd, har som regel alvorlige sykdommer eller funksjonshemminger. Erfaringer fra Danmark viser at det er svært få 18–19 åringer som blir klarert for fleksjobb. Av beregningstekniske årsaker holdes denne gruppen utenom beregningene av mulige innsparinger ved innfasing av forslaget.

I 2018 var det 3 510 nye mottakere av uføretrygd i alderen 20 til 29 år. Om lag 10 prosent av uføre i denne aldersgruppen har et arbeidsforhold. Dersom andelen i arbeid økte til 50 prosent vil det være en økning på 1 400 personer. Dersom vi basert på danske erfaringer legger til grunn at denne gruppen vil få innvilget en uføregrad på 65 prosent, vil det gi en innsparing på om lag 140 mill. kroner. Basert på erfaringene fra Danmark er det grunn til å tro at det vil ta noe tid før personer som får innvilget arbeidsorientert uføretrygd, finner seg et arbeid. Ekspertgruppen foreslår at personer som får innvilget arbeidsorientert uføretrygd uten arbeid, skal motta en form for inntektssikring mens de er aktive arbeidssøkere. I likhet med den gradvise innfasingen per kohort vil dette også bidra til at innsparingen det første året vil være lavere enn helårseffekten.

Ordningen skal etter forslaget også prøves ut for nye søkere til uføretrygd, uavhengig av alder, som på grunn av helseproblemer har redusert arbeidsevne i sitt opprinnelige yrke, men der søkeren likevel ikke vurderes å ha bedre arbeidsevne i andre yrker. Som en frivillig og avgrenset ordning skal den etter forslaget også prøves ut for personer som allerede har uførevedtak under den nåværende trygdeordningen. Korttidseffekten for disse to gruppene er ikke tallfestet her.

Arbeidsorientert uføretrygd vil videre kreve oppfølging av en gruppe uføre som i dag får liten oppfølging fra NAV. En veileder i NAV hadde i 2017 i gjennomsnitt 90 brukere å følge opp. Personer som får innvilget arbeidsorientert uføretrygd vil trolig ha behov for tettere oppfølging. Fastsetting av produktivitet vil kunne være ressurskrevende. Det kan også bli behov for at NAV må bistå i å framskaffe jobber for denne gruppen, noe som også vil kreve ressurser. Dersom vi legger til grunn 45 brukere per veileder og en årsverkskostnad på 700 000 kroner, vil 100 000 personer med arbeidsorientert uføretrygd gi administrative årlige merkostnader på om lag 1 560 mill. kroner. Hvis om lag 1000 personer får innvilget arbeidsorientert uføretrygd det første året av innfasingen, vil det gi administrative årlige merkostnader på om lag 15,6 mill. kroner. Forslaget vil også kunne ha andre administrative kostnader for NAV, for eksempel knyttet til å utvikle arbeidsevnevurderingene til den nye ordningen.

Implementeringen av en arbeidsorientert uføretrygd reiser noen praktiske, avtalemessige, og legale spørsmål som utvalget ikke har kunnet gå tilstrekkelig dypt inn i. En innfasing av forslaget fordrer derfor ytterligere utredninger og også drøfting med arbeidslivets parter.

Erstatte fribeløp med reduksjon i avkortingen over et lengre inntektsintervall

I avsnitt 9.1 foreslår ekspertgruppen en ny ordning til erstatning for dagens fribeløp ved avkorting av uføretrygd og overgangsstønad mot inntekt. Det foreslås at fribeløpet på 0,4 G erstattes med en reduksjon i avkortningen over et lengre intervall, for eksempel ved at bare halvparten av arbeidsinntekt opp til 1 G legges til grunn for avkorting.

En innføring av redusert avkorting som i det skisserte eksemplet, er beregnet å gi en årlig innsparing i utbetalt uføretrygd på om lag 276 mill. kroner (2019-kroner). Grunnlaget for beregningene er uføretrygdede i desember 2017 som hadde mottatt stønaden gjennom hele året. Beregningene baserer seg på inntektsopplysninger for mottakere med 100 prosent uføregrad (om lag 84 prosent av hele utvalget), og bygger på at endringer i avkortingen vil være den samme for personer med lavere uføregrad. Det skisserte eksemplet vil få effekt for samtlige mottakere som i løpet av året har en inntekt ved siden av uføretrygden. Basert på anslag for antall mottakere i 2019, er en slik endring anslått å omfatte om lag 75 000 personer. I gjennomsnitt vil de få en reduksjon i utbetalt stønad på om lag 3 700 kroner per år (2019-kroner). Alle berørte med en inntekt under 0,8 G vil med en slik endring få redusert uføretrygd. Dette gjelder om lag 83 prosent av de berørte, som vil få en reduksjon i utbetalt stønad på om lag 5 500 kroner per år i gjennomsnitt. De øvrige om lag 17 prosent av de berørte, med en inntekt over 0,8 G, vil få økt sin utbetalte stønad med gjennomsnittlig om lag 5 100 kroner per år.

Denne endringen vil samlet sett medføre en innsparing på grunn av den store andelen berørte som har en inntekt under 0,8 G, og som dermed får redusert uføretrygd. Beregningen tar ikke høyde for atferdsendringer og tilpasninger av inntekter ved innføringen av en slik endring i regelverket.

Fribeløpet i overgangsstønaden er på 0,5 G. Dersom fribeløpet erstattes ved at bare halvparten av arbeidsinntekt opp til 1 G gir avkorting, som i det skisserte eksemplet, er det beregnet til å gi en årlig reduksjon i samlet utbetalt stønad på om lag 3,5 mill. kroner (2019-kroner). Det er tatt utgangspunkt i statistikk over enslige forsørgere i juni 2018 og opplysninger om forventet inntekt i 2018 blant mottakerne. Basert på anslag for antall mottakere i 2020, er endringen anslått å omfatte om lag 500 personer. I gjennomsnitt vil de få en reduksjon i utbetalt stønad på om lag 7 000 kroner per år (2019-kroner).

Beregningen tar ikke høyde for atferdsendringer og tilpasninger av inntekter ved innføringen av en slik endring i regelverket. Det forutsettes at endringen i regelverket kan automatiseres, slik at utviklingskostnad for å implementere endringen vil være den viktigste administrative konsekvensen.

Avkorting av ytelse mot arbeidsinntekt for uføre med minsteytelse

I avsnitt 9.1 foreslås det en økning av nivået for minste inntekt før uførhet (IFU) som legges til grunn ved beregning av avkorting mot inntekt over fribeløpet. Forslaget vil redusere den maksimale avkortingssatsen for uføre med minsteytelse. Ved utgangen av 2018 hadde om lag 77 000 uføre en minsteytelse og nær halvparten av disse hadde fastsatt en minste IFU.

Det foreslås at IFU heves fra 3,5 G til 3,75 G for enslige, og fra 3,3 G til 3,45 G for gifte og samboende. Dette vil innebære at det blir noe mer lønnsomt for denne gruppen å kombinere trygd og arbeid, ved at den maksimale avkortingen av uføretrygd mot arbeidsinntekt reduseres fra henholdsvis 71 og 69 prosent, til 66 prosent. Som en illustrasjon vil en enslig 100 prosent ufør med en arbeidsinntekt lik 20 prosent av dagens minste-IFU, dvs. en inntekt på 0,7 G, få økt sin uføretrygd med 1450 kroner per år som følge av forslaget. Endringen er beregnet å gi en årlig merutgift i 2020 på om lag 5 mill. kroner (2019-kroner).

Innføre tak på beregningsgrunnlaget for redusert inntektsevne i uføretrygd

I avsnitt 9.2 foreslås det å innføre et tak på inntekt før uførhet (IFU) på 8 G som grunnlag for å beregne størrelsen på redusert inntektsevne. Med utgangspunkt i anslag for 2019 vil endringen berøre om lag 2 900 personer, og gi en innsparing i utbetalt uføretrygd på om lag 65 mill. kroner per år (2019-kroner). Beregninger viser at 93 prosent av de berørte vil få redusert sin uføretrygd med i gjennomsnitt om lag 12 900 kroner per år, mens for de øvrige vil uføretrygden bortfalle i sin helhet med et gjennomsnitt på om lag 140 000 kroner per år.

Avgrense kontantstøtten

I avsnitt 9.3 foreslås det at retten til kontantstøtte skal avgrenses til å gjelde perioden hvor det er gitt avslag på søknad om barnehageplass for barn som har fylt ett år, men at den praktiske utformingen av et slikt forslag må vurderes nærmere. I beregningene av økonomiske konsekvenser er det lagt til grunn en utforming der den avgrensede kontantstøtten gjelder f.o.m. kalendermåneden etter måneden barnet fyller ett år. Det innebærer at alle barn som er 13 måneder eller eldre vil ha rett på kontantstøtte inntil retten til barnehageplass inntreffer. Barn født i perioden august til og med november måned vil dermed i praksis ikke kunne få kontantstøtte, fordi de vil få rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år. Barn født i perioden desember til og med juli måned vil kunne få kontantstøtte etter fylte ett år og fram til retten til barnehage inntreffer i august måned. Antall barn som vil kunne få kontantstøtte vil dermed stige fra ett månedskull i januar (de som er født i desember 13 måneder tidligere) til åtte månedskull i august. Fra september til og med desember vil ingen barn kunne få kontantstøtte, fordi alle barn over ett år vil ha rett til barnehageplass.

I beregningen av bruk av kontantstøtte i vårt forslag er det lagt til grunn det faktiske antall barn som både mottok kontantstøtte i perioden fra januar til august 2016 og som er født i perioden desember 2014 til juli 2015. Ved å legge til grunn det faktiske antall barn med kontantstøtte, tas det hensyn til at noen barn får barnehageplass før retten til barnehage inntreffer. Tallene er så justert for anslått vekst i antall barn med kontantstøtte i 2019. Antall barn med rett til kontantstøtte ved vårt forslag er anslått til å være i underkant av 2000 i januar 2019, stigende til om lag 23 000 i august 2019.

Gjeldende sats for full kontantstøtte er på 7 500 kroner per måned. De anslåtte utgiftene ved vårt forslag vil være om lag 800 mill. 2019-kroner per år. Sammenlignet med et budsjettanslag for 2019 ved uendret regelverk, er det anslått en innsparing på om lag 1 mrd. 2019-kroner. Samtidig vil etterspørselen etter barnehageplasser øke. Det er lagt til grunn at en avgrensning av kontantstøtten vil gi økt etterspørsel etter barnehageplasser med om lag 3 400 plasser, noe som vil gi merutgifter på om lag 800 mill. kroner per år i økt rammetilskudd til kommunene. Netto innsparing av forslaget er anslått til å være om lag 200 mill. kroner per år.

Utvide dagpengemottakernes muligheter til å ta utdanning

I avsnitt 9.4 foreslås forsøk med utvidelse av dagpengemottakernes muligheter til å ta grunnskole eller videregående opplæring mot en reduksjon i dagpengene. Økonomiske kostnader knytter seg til trygdeutgifter, eventuell studiestøtte (avhengig av mulighetene for å kombinere dagpenger med studiestøtte) og utgifter til opplæring (driftskostnader). I tillegg kan det komme utgifter knyttet til administrasjon av selve forsøket og evaluering av dette. På sikt vil forslaget kunne gi gevinster ved økt overgang til jobb og økt sysselsetting blant arbeidsledige som følge av de får økt sin kompetanse, noe som reduserer offentlige overføringer og øker skatteinntektene.

Det er vanskelig å beregne konkrete kostnader ved et slikt forsøk, som avhenger av forsøkets omfang og varighet, hvordan de kortsiktige dagpengeperiodene påvirkes og hvor mye sysselsettingen øker på sikt. I NOU (2018: 13) har Livsoppholdsutvalget laget et illustrativt eksempel på kortsiktige kostnader knyttet til et slikt forsøk med 1 300 dagpengemottakere under opplæring årlig, hvor det er forutsatt et en gjennomsnittsperson benytter seg av tilbudet om utdanning i ett år, og i tillegg har tre måneder arbeidssøking før og etter, men ellers ville vært arbeidsledig i ni måneder. Det gir en netto kostnad for det offentlige på omkring 125 000 kroner per deltaker for å dekke livsopphold og 50 000 kroner i driftskostnader (utdanningskostnader). Den årlige totalkostnaden blir da omkring 225 mill. kroner. I tillegg kommer administrative kostnader.

Livsoppholdsutvalget understreker usikkerheten i anslaget og sier at det er vanskelig å anslå de langsiktige sysselsettingseffektene. Det taler for forsøk.

14.3 Forslag for å styrke den enkeltes arbeidsevne

Ekspertgruppen mener det er viktig at vi har et system hvor det i større grad enn i dag legges vekt på aktivitet og tett oppfølging av personer som mottar ytelser fra NAV. En del av innsparingene som vil komme av endringene i regelverket på ulike trygdeytelser, bør derfor brukes på tettere oppfølging og midler til arbeidsmarkedstiltak.

Tettere oppfølging

Flere av forslagene i kapittel 10 og 11 forutsetter økte administrative ressurser i NAV. Det gjelder både forslag som krever tettere oppfølging av ledige, i sykefraværsoppfølgingen, for eksempel forslag om obligatorisk dialogmøte 3, og tettere individuell oppfølging av personer som mottar arbeidsavklaringspenger.

Det betyr at det vil være behov for flere veiledere i NAV. Med en årsverkskostnad på 700 000 kroner per veileder i NAV, vil det eksempelvis kunne ansettes 1 000 nye veiledere for 700 mill. kroner.

I tillegg foreslår ekspertgruppen at det gjøres forsøk med tettere oppfølging for noen grupper. I kapittel 10 foreslås et mulig forsøk med atferdsterapi og tett arbeidsrettet oppfølging for personer med lettere psykiske lidelser. Forsøket er beregnet til en kostnadsramme på 88 mill. kroner i løpet av to år, se nærmere omtale i boks 10.4. I samme boks omtales også et mulig forsøk med arbeidsrettet støtte til flyktninger, som er beregnet til en kostnadsramme på om lag 56 mill. kroner.

I 2017 hadde NAV om lag 3 600 statlige veiledere som jobbet med oppfølging av arbeidssøkere, personer med nedsatt arbeidsevne eller sykmeldte. De hadde dermed i gjennomsnitt i overkant av 90 brukere hver å følge opp.

Et mulig forsøk kan være å gi 100 veiledere ansvar for 45 brukere hver i stedet for 90, mens 100 veiledere får ansvar for 30 brukere hver. I første gruppe kan det for eksempel innebære at 9 000 brukere blir fordelt på 200 veiledere i stedet for 100, mens 9 000 brukere blir fordelt på 300 veiledere i andre gruppe. Det vil kreve til sammen 300 ekstra veiledere, som med en årsverkspris på 700 000 kroner per NAV-veileder, blir 210 mill. kroner. Forsøket bør trolig knyttes til oppfølgingen av noen brukergrupper, for eksempel ungdom eller innvandrere, men det vil være en del av oppfølgingen med å designe forsøket. Det er viktig at forsøket gjøres i samarbeid med forskningsmiljøer slik at det kan evalueres. Det vil kreve noe økte driftsmidler.

De totale kostnadene ved å rulle ut dette i full skala vil avhenge av omfang, innretning og sysselsettingseffekter. Forslund (2019) viser til forsøk i Sverige hvor tett oppfølging har god effekt for langtidsledige og innvandrere. Han skriver samtidig at det ikke er åpenbart at det vil være like god effekt om dette gjøres i stor skala. I Danmark viser forsøk med tett oppfølging av arbeidssøkere at de kom tre uker tidligere i jobb og sparte offentlige budsjetter for 4 500 euro per arbeidsledig (Maibom m.fl. 2017). Dersom forsøk med tett oppfølging viser seg effektive for noen grupper også i Norge, bør de skaleres opp for disse gruppene. Kostnaden vil dermed avhenge av størrelsen på gruppene som skal gis tett oppfølging.

Økt tiltaksnivå

Ekspertgruppen foreslår økt tiltaksnivå. Økt bruk av aktivitetskrav, samt tidligere bruk av tiltak for sykmeldte og personer med arbeidsavklaringspenger, tilsier at det bør bevilges mer til arbeidsmarkedstiltak. Med samme kostnadsnøkkel for arbeidsmarkedstiltak som i statsbudsjettet for 2019, vil man ved å bevilge 1 mrd. ekstra til arbeidsmarkedstiltak få om lag 6 700 flere tiltaksplasser. Dette inkluderer administrative kostnader. Dersom denne milliarden kun brukes på lønnstilskudd, ville man få om lag 4 100 flere på lønnstilskudd. I denne beregningen er det imidlertid ikke tatt hensyn til at det ved lønnstilskudd er en innsparing på bruken av tiltakspenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger som man ikke har ved andre arbeidsmarkedstiltak.

I kapittel 13 peker ekspertgruppen på at lønnstilskudd bør brukes mer, se også avsnitt 14.4. Samtidig er det viktig at NAV bruker kunnskap om effekter av tiltak, slik at man bruker tiltak som har god effekt for de ulike brukergruppene.

Kvalifiseringsprogrammet

Ekspertgruppen mener kvalifiseringsprogrammet bør brukes mer enn i dag, se kapittel 6 og 10. Dette vil kreve økte ressurser både for kommuner og NAV. Programmet er et fulltidsprogram, og krever at veiledere kan følge brukerne tett. Dersom man lykkes med å trappe opp bruken av kvalifiseringsprogrammet, er det viktig at det også fortsatt kan gis tett oppfølging og et fulltidsprogram for alle brukere. Det vil kreve økte veilederressurser og økte ressurser til kommunale og statlige tiltak i programmet. Kostnader ved å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet vil avhenge av hvilke tiltak som settes i verk og hvilke brukergrupper som vil bli omfattet. Dette må utredes nærmere.

Mer kunnskap

Gjennom arbeidet med denne utredningen har vi på flere områder sett at det er behov for mer kunnskap. I tillegg kommer at flere av våre forslag forutsettes utprøvd gjennom forsøk som evalueres. Vi vil derfor understreke behovet for mer forskning og forsøk på arbeids- og velferdsområdet, og at det prioriteres midler til dette. Det er vanskelig å anslå en sum for en slik satsing.

Tiltakspenger for unge

Kostnader knyttet til forslaget om å innføre rett til tiltakspenger med lav sats for unge under 18 år, avhenger av virkningen av å innføre dette. Det er i dag svært få under 18 år som deltar på arbeidsrettede tiltak, anslagsvis om lag 40 personer i gjennomsnitt per måned. Kostnaden ved å betale disse personene 100 kroner per dag i fem dager per uke i 52 uker beløper seg til 1 mill. kroner per år.

Hensikten med å innføre tiltakspenger for de yngste er å motivere passive unge til å oppsøke NAV og komme i tiltak og dermed styrke deres muligheter på arbeidsmarkedet. Før man tok bort tiltakspengene for denne gruppen, var det i overkant av 300 personer som deltok i tiltak i gjennomsnitt per måned. Om innføring av 100 kroner i tiltakspenger gjør at om lag 300 deltar på tiltak igjen, blir kostnaden om lag 8 mill. kroner i året.

Aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere over 30 år

Aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere gir økte utgifter for kommunene. Etter at aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere ble vedtatt i 2015, ble det gjort beregninger i 2016 av hva dette ville gi i kommunale merkostnader. Å kun innføre dette for de under 30 år ble anslått å gi merkostnader på 60 mill. kroner per år, og dette ble kompensert for i statsbudsjettet. I statsbudsjettet for 2019 er denne kompensasjonen videreført. Aktivitetsplikt for alle sosialhjelpsmottakere ble anslått å gi ytterligere 265 mill. kroner i årlig merkostnad for kommunene. Den gang ble det anslått at 35 000 personer ville bli ilagt aktivitetsplikt om man innførte det for alle sosialhjelpsmottakere.

Digitale verktøy og tjenester i NAV

Mange av forslagene i denne utredningen vil kreve tilpasninger i NAVs IT-system, eller utvikling av nye IT-verktøy. Det gjelder både forslagene om endringer i sykepengeordningen, en arbeidsorientert uføretrygd, samt forslag om å utnytte eksisterende data til å utvikle profileringsverktøy. Noen av forslagene krever også at andre parter enn NAV utvikler og endrer sine systemer og rutiner. Ut over endringer i regelverk er det dermed viktig at man vurderer hva som trengs av økonomiske og administrative ressurser i NAV for å møte disse IT-behovene. For noen av forslagene vil dette trolig være relativt enkelt å utvikle, mens andre vil kreve store investeringer i nye IT-systemer og nye samarbeidsrutiner.

Økt kompetanse

Ekspertgruppen foreslår økt lærlingtilskudd som et virkemiddel for å få flere lærlingeplasser. Det er om lag 40 000 løpende lærekontrakter ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet. Hver kontrakt er på to år. En økning i lærlingtilskuddet på 10 000 kroner, fra dagens nivå på 157 339 kroner, er dermed beregnet til å gi en kostnad på 200 mill. kroner per år.

For innvandrere med lite utdanning foreslås at varigheten på introduksjonsprogrammet forlenges ut over dagens maksimale varighet, slik at flere får mulighet til å fullføre grunnutdanning og dermed får mer reelle muligheter for arbeid. Av de som avsluttet programmet i 2017, gikk 12 prosent over i grunnskoleutdanning. Om en tilsvarende andel i stedet fortsetter ett år ekstra med introduksjonsprogrammet, for der å få grunnskolekompetanse, ville det med dagens nivå på introduksjonsprogrammet innebære at om lag 3 000 deltakere blir ett år ekstra. Disse vil dermed gå ett år lengre med introduksjonsstønad på 2 G, men samtidig ville mange i denne målgruppen uansett motta stønad siden de i liten grad er klare for arbeidsmarkedet. En utvidelse av introduksjonsprogrammet vil imidlertid ha administrative kostnader for kommunene. Dette må beregnes nærmere.

Vi vil også understreke behovet for å ha gode ordninger for kompetanseoppbygging gjennom yrkeslivet og styrke kapasiteten i utdanning, omskolering og etter- og videreutdanning. Dette er generelle retningsgivende anbefalinger, og de økonomiske konsekvensene vil avhenge av nærmere omfang og utforming. Mye av dette er partene i arbeidslivet sitt ansvar, men også myndighetene må bidra. Vurdering av de økonomiske og administrative forslagene bør være en del av oppfølgingen og konkretiseringen på dette området, blant annet knyttet til kommende anbefalinger fra Ekspertutvalget om etter- og videreutdanning (Markussenutvalget).

Økt bruk av hjelpemidler

Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd har til hensikt å få flere med helseproblemer i arbeid, og det kan føre til økt behov for hjelpemidler. I 2018 ble det brukt 17,9 mill. kroner på hjelpemidler knyttet til tilpasning i arbeid og utdanning, fordelt på 1 400 saker. I tillegg kommer hjelp til transport til arbeid. Det er vanskelig å gi et anslag på økte kostnader til ekstra hjelpemidler og/eller tilrettelegging på arbeidsplasser dersom flere av de som i dag står utenfor på grunn av helseproblemer kommer i jobb.

14.4 Tiltak for å styrke etterspørselen etter arbeidskraft

Lønnstilskudd

Ekspertgruppen ønsker en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd. I 2018 var det i gjennomsnitt 9 300 personer som mottok lønnstilskudd.

Vi har ikke foreslått et konkret omfang på lønnstilskudd. Med faste refusjonssatser som det legges til grunn i statsbudsjettet for 2019, vil en økning av bevilgningen til lønnstilskudd på eksempelvis 1 mrd. kroner, fordelt på 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd for ordinære ledige og 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne, gi om lag 4 100 flere plasser til lønnstilskudd. Se også avsnitt 14.3, hvor det beregnes at tiltaksnivået vil øke med om lag 6 700 plasser om man bevilger 1 mrd. kroner ekstra uten at det bindes til lønnstilskudd.

Innenfor gitte budsjettrammer vil flere deltakere på lønnstilskudd innebære færre deltakere på andre tiltak. Samtidig kan flere på lønnstilskudd redusere antallet som mottar tiltakspenger, dagpenger eller arbeidsavklaringspenger, og altså gi reduserte utgifter til livsoppholdsytelser.

Tiltak for økt sysselsetting blant seniorer og eldre arbeidstakere

Ekspertgruppens forslag om justerte lønns- og arbeidsvilkår når arbeidstakerne passerer en bestemt aldersgrense, vil kunne bidra til økt sysselsetting blant eldre arbeidstakere. Det gir økte skatteinntekter, men det er ikke beregnet effekter av dette.

En avvikling av ekstra ferieuke med lønn for eldre arbeidstakere vil redusere kostnadene for arbeidsgivere av å beholde eller ansette eldre. Hvilke besparelser den enkelte virksomhet vil kunne få, avhenger blant annet av hvor mange ansatte det er i den aktuelle aldersgruppen, hvilken lønn disse har og hvor mye de jobber.

En avvikling eller tilpasning av særaldersgrenser vil bidra til økt sysselsetting og høyere skatteinntekter ved at flere blir stående lenger i arbeid. Det kan også gi lavere pensjonskostnader, men det er ikke gjort beregninger av mulige effekter på slike kostnader.

De fleste med særaldersgrenser er ansatt i offentlig sektor. Det var om lag 6 000 personer som mottok særalderspensjon fra SPK i 2017, inkludert de med 63- og 65-årsgrenser. Dersom det legges det til grunn at det er om lag 5 000 personer som mottar alderspensjon som følge av 60-års aldersgrensen, og justeres for at det er en del som uansett ville ha arbeidet i kombinasjon med å motta alderspensjon, kan en avvikling av 60-årsgrensen anslagsvis føre til 3 000 flere årsverk.

En eventuell oppheving av aldersgrensene på 63 og 65 år vil også bidra til høyere sysselsetting, men trolig med langt mindre utslag enn å avvikle aldersgrensen på 60 år. Yrker med særaldersgrenser på 63 år har et langt mindre omfang enn for de øvrige aldersgrensene. Personer med særaldersgrense på 65 år har heller ikke mulighet til å ta ut pensjon tidligere enn øvrige offentlige ansatte, som kan gå av med AFP fra 62 år. Videre er de fleste med aldersgrense på 65 år ansatt i kommunal sektor, der alle som ikke har full opptjening har rett til å stå ut over aldersgrensen, fram til 67 år.

Stillingsvern og prøvetid

Ekspertgruppens forslag om mindre strenge krav til begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden vil kunne redusere barrierene knyttet til ansettelser for arbeidsgivere. Forslaget har til hensikt å øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse og dermed bidra til økt sysselsetting ved å lette adgangen til arbeid for ungdom og utsatte grupper i arbeidsmarkedet.

Mindre strenge krav til begrunnelse av oppsigelse under prøvetid vil trolig ha lite administrative kostnader. Det er ikke foretatt beregninger av effekten på sysselsettingen.

Tilrettelegging for egenetablering

Ekspertgruppen mener myndighetene bør vurdere å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant de arbeidsledige. Det er i dag mulighet til å motta dagpenger, arbeidsavklaringspenger eller overgangsstønad i en periode ved egenetablering. Økt satsing på etablererstøtte i arbeidsmarkedspolitikken kan på kort sikt føre til økte utgifter til ytelsene, om det fører til at dagpengeperiodene eller perioder på andre ytelser blir lengre. Dersom dette bidrar til økt sysselsetting, vil utgiftene til disse ytelsene reduseres på sikt. Det er vanskelig å gi anslag på slike virkninger.