Del 5
Terskler i arbeidslivet

12 Lettere innpass i arbeidslivet

Dette kapitlet beskriver etterspørselssiden i arbeidsmarkedet og forhold som har betydning for at folk får jobbe. I tråd med mandatet vil ekspertgruppens forslag legge vekt på tiltak for at flere personer i arbeidsdyktig alder kan komme i jobb. For at økt arbeidstilbud skal føre til høyere sysselsetting må det være tilstrekkelig etterspørsel etter arbeidskraft. Den samlede økonomiske politikken må derfor støtte opp under målet om høy sysselsetting, ikke minst gjennom å sørge for et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel.

Et høyt lønnsnivå med relativt små lønnsforskjeller er tegn på en sunn økonomi, med høyt produktivitetsnivå og relativt jevn fordeling av verdiskapingen. Det er viktig å bevare en lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller. Men hvis lønnsnivået for noen grupper ligger høyt i forhold til deres produktivitetsnivå, vil det kunne føre til redusert sysselsetting for disse gruppene.

For å øke sysselsettingen blant innvandrere med fluktbakgrunn og deres familier, som ofte har svake kvalifikasjoner i det norske arbeidsmarkedet, er det nødvendig med opplæring og kvalifisering. Introduksjonsprogrammet gir grunnleggende kvalifisering og kan kombineres med ulike arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Praktisk jobb gjennom midlertidig subsidiert arbeidsforhold kan også være aktuelt for å få flere i arbeid.

Tiltak som bidrar til å redusere lønnskostnadene for personer med lav eller usikker produktivitet, kan føre til at flere kommer i jobb. Vi foreslår betydelig økt bruk av lønnstilskudd for å inkludere flere i arbeidslivet. For å motvirke utilsiktede virkninger må tilskuddet målrettes mot utsatte grupper som har særlige vanskeligheter for å komme i jobb. Lønnstilskudd bør være tidsavgrenset.

Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Dette er særlig aktuelt i områder/perioder med svak tilgang på ledige jobber relativt til antallet jobbsøkere. Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte, og det er et område som kan være godt egnet for forsøksvirksomhet.

Stillingsvernet bidrar til å trygge ansettelsesforholdene i arbeidslivet. Samtidig kan et strengt stillingsvern gjøre arbeidsgivere mer forsiktige ved nyansettelser, og det kan svekke sysselsettingen for utsatte grupper. Prøveperioden ved ansettelser bør gjøres mer reell. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet, for eksempel på grunn av lite arbeidserfaring. Alternativt ville en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene kunne øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse.

Selv om personer som står uten arbeid ønsker å arbeide, kan det være ulike barrierer som gjør det vanskelig å finne en jobb. I dette kapitlet ser vi på aktuelle tiltak for å gjøre det lettere å få innpass i arbeidslivet og dermed øke sysselsettingen for utsatte grupper.

En viktig del av vårt mandat er å analysere forhold som gjør det særlig krevende å inkludere særskilte grupper i arbeidslivet, eller som utfordrer muligheten til samtidig å opprettholde høy sysselsetting og et høyt lønnsnivå, samt å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen i disse gruppene.

I avsnitt 12.1 redegjøres det kort for noen faktorer som kan være med på å påvirke arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft, som den generelle økonomiske utviklingen, teknologisk utvikling og lønnsdannelse. I avsnitt 12.2 drøftes mulige generelle tiltak som kan redusere lønnskostnadene og dermed stimulere arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft, som større lønnsforskjeller og endring i arbeidsgiveravgiften. I avsnitt 12.3 diskuteres mer målrettede tiltak for å øke etterspørselen etter utsatte grupper, som lønnstilskudd og tilrettelegging på arbeidsplassen. I avsnitt 12.4 drøftes en del andre tiltak for å øke etterspørselen etter arbeidskraft, herunder stillingsvern, prøvetidsregler og kvoter. Avsnitt 12.5 oppsummerer våre forslag.

12.1 Faktorer som påvirker bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft

Bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft avhenger av en rekke ulike faktorer. Den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien har stor betydning. I en nedgangskonjunktur der samlet etterspørsel faller, vil bedriftene redusere sin produksjon, og da vil behovet for arbeidskraft falle. De faktorene som bestemmer den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien – og dermed bestemmer konjunkturutviklingen – vil også være sentrale for utviklingen i sysselsettingen.

Etterspørselen etter arbeidskraft vil også avhenge av produksjonsforholdene, og i hvilket omfang bedriftene velger å bruke arbeidskraft i produksjonen. Teknologisk utvikling kan føre til at bedriftene erstatter arbeidskraft med realkapital gjennom automatisering og digitalisering. Et høyt lønnsnivå gjør arbeidskraften dyrere. Det kan bidra til at bedriftene velger produksjonsmetoder med mindre bruk av arbeidskraft. Lønnsnivået for enkelte grupper av arbeidskraft vil også påvirke om bedriftene velger å bruke denne arbeidskraften, eller om bedriften vil bruke andre produksjonsmetoder som bruker mer realkapital, og kanskje andre typer arbeidskraft.

I offentlig sektor er etterspørselen etter arbeidskraft i stor grad bestemt av budsjettutviklingen. Det er ingen mangel på arbeidsoppgaver i offentlig sektor, og større budsjetter vil gi rom for økt offentlig sysselsetting. Men hensynet til bærekraftige offentlige finanser legger sterke begrensninger på budsjettpolitikken. Innenfor en gitt budsjettramme vil økt pengebruk på et område måtte veies mot reduserte utgifter til andre formål. Tilsvarende vil lønnsnivået og organisering av produksjonen ha betydning for valget mellom offentlig sysselsetting og bruk av realkapital og produktinnsats. Med stramme budsjetter vil sammenhengen mellom lønn og sysselsetting kunne være sterk. For et konstant samlet lønnsbudsjett vil en økning i lønnsnivået på for eksempel fem prosent føre til at sysselsettingen i antall personer må reduseres med fem prosent. Samtidig er det viktig at lønnsnivået i offentlig sektor er høyt nok til å rekruttere, beholde og motivere godt kvalifisert arbeidskraft.

Organiseringen av arbeidstiden for de enkelte arbeidstakerne kan også påvirke arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidstidsbestemmelsene og variasjonen i arbeidsmengden over tid gir betingelser for arbeidsgivers planlegging av bemanningen. For eksempel kan begrensninger på alminnelig arbeidstid per døgn i kombinasjon med variasjoner i arbeidsmengde gjennom uka gi et udekket behov for personale de dagene det er mye å gjøre. I noen tilfeller kan slike situasjoner løses med avtaler om unntak fra arbeidsmiljøloven eller med bruk av deltidsstillinger. Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) vurderte behovet for endrede regler knyttet til arbeidstid og om det var behov for særregler knyttet til skift- og turnusarbeid. Ekspertgruppen mener at arbeidstidsreguleringer kan ha betydning for fleksibiliteten i arbeidsmarkedet, men har ikke vurdert problemstillingene som ble diskutert i Arbeidstidsutvalget nærmere.

12.1.1 Makroøkonomisk utvikling og økonomisk politikk

Den makroøkonomiske utviklingen og den generelle økonomiske politikken har stor betydning for etterspørselen etter arbeidskraft.

Konkurranseevnen overfor utlandet og utviklingen i lønnskostnader påvirker bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. Som en liten åpen økonomi er Norge utsatt for internasjonale konjunktursvingninger, som ofte slår direkte ut i etterspørselen etter norske eksportprodukter. Det vil påvirke sysselsettingen. Prisutviklingen på råvarer har også stor innvirkning på inntekter, produksjon og dermed sysselsetting. Oljeprisfallet i 2014 førte blant annet til lavere aktivitet i petroleumsrelatert virksomhet, og innebar redusert behov for arbeidskraft.

Utformingen av den økonomiske politikken påvirker den økonomiske utviklingen. I perioder med konjunktursvekkelser kan både pengepolitikken og finanspolitikken brukes for å stabilisere produksjon og sysselsetting. Derimot kan det føres en strammere økonomisk politikk for å unngå press i økonomien i oppgangsperioder. Finanspolitikken påvirker også økonomiens vekstevne på lang sikt.

Ekspertgruppen legger vekt på at den økonomiske politikken må understøtte høy sysselsetting. En finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet er viktig for høy deltakelse i arbeidsmarkedet. Samtidig må finanspolitikken være bærekraftig på lengre sikt, i tråd med handlingsregelen for finanspolitikken.

Pengepolitikken skal sørge for en lav og stabil inflasjon på mellomlang sikt. Pengepolitikken har også en avgjørende rolle i konjunkturstyringen. En pengepolitikk som bidrar til at hele produksjonskapasiteten i økonomien utnyttes, ved å stimulere økonomien når det er ledig kapasitet, og dempe aktiviteten når det er press i økonomien, vil bidra til høy sysselsetting over tid. I forskriften for pengepolitikken som kom i mars 2018, ble høy og stabil produksjon og sysselsetting fastsatt som et mål for pengepolitikken.

Vi vil understreke at varig høy sysselsetting bygger på et godt samspill mellom etterspørsel og tilbud i økonomien. Våre forslag vil i tråd med mandatet i stor grad dreie seg om å øke arbeidstilbudet i økonomien, ved å legge til rette for at flere personer i arbeidsdyktig alder kan komme i jobb. Ved et høyt nivå på samlet etterspørsel vil dette føre til at sysselsettingen øker, slik at fortrengningseffekter blir begrensede og kortvarige. Men dersom etterspørselssiden svikter og samlet etterspørsel blir for lav, vil økt arbeidstilbud i liten grad bidra til høyere sysselsetting. Da vil lav etterspørsel føre til at det blir for få jobber totalt. I så fall vil tiltak for å kvalifisere og motivere arbeidssøkere i liten grad føre til økt sysselsetting, fordi arbeidssøkerne vil konkurrere om et for lavt totalt antall jobber. En god politikk for å oppnå høy og stabil samlet etterspørsel er derfor en grunnleggende forutsetning for helheten i ekspertgruppens forslag.

12.1.2 Teknologisk utvikling og automatisering av arbeidsoppgaver

De siste tiårene har utviklingen innen IKT og automatisering av arbeidsoppgaver ført til betydelige endringer i etterspørselsmønstre og produksjonen av varer og tjenester. Det har medført behov for omstillinger og fleksibilitet i arbeidsmarkedet. En rekke manuelle yrker er blitt mekanisert, og behovet for arbeidskraft er redusert i de næringene der automatisering har funnet sted.

Automatisering har endret sammensetningen av sysselsettingen i flere land. Autor m.fl. (2006) og Autor og Dorn (2013) beskriver hvordan kunnskapsbasert teknologisk framgang har senket kostnadene ved å automatisere oppgaver i USA, og hvordan yrker med høy grad av rutineoppgaver, særlig i vareproduksjonen, har forsvunnet fra det amerikanske arbeidsmarkedet. Disse studiene peker videre på at befolkningens økte etterspørsel etter tjenester har ført til at mange av de som tidligere utførte rutineoppgaver i vareproduserende næringer, har funnet arbeid i tjenesteytende næringer. Siden kvalifikasjonskravene i en del tjenesteytende næringer er lavere enn i vareproduserende næringer, har næringsendringer ført til vekst av lavkompetansejobber med lavere lønninger. I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av økt etterspørsel og høyere lønninger for arbeidskraft med høy kompetanse, har dette ført til en økende polarisering i det amerikanske arbeidsmarkedet, med økte lønnsforskjeller. Flere europeiske land har opplevd en tilsvarende polarisering i arbeidsmarkedet (Goos og Manning 2007; Goos m.fl. 2009; Goos m.fl. 2014). Globaliseringen har også påvirket inntektsforskjellene i mange avanserte økonomier. Tiltakende spesialisering i kunnskapsintensive næringer og økningen i det globale tilbudet av lavt utdannet arbeidskraft har bidratt til å presse lønningene ned for personer med lav utdanning i disse økonomiene.

Den økte polariseringen i arbeidsmarkedet er illustrert i figur 12.1. Fra 1995 til 2015 har sysselsettingen økt særlig sterkt i yrker med høye krav til kompetanse og til en viss grad også i yrker med lave kompetansekrav. Samtidig har sysselsettingen blitt redusert i yrker med middels kompetansekrav.

Tallene er basert på den internasjonale standarden for yrkesklassifisering ISCO-88. Yrker med høye kompetansekrav omfatter bl.a. administrative ledere, akademiske yrker og yrker med kortere høyskole- og universitetsutdanning og teknikere. Yrker med middels kompetansekrav omfatter bl.a. kontor- og kundeserviceyrker, håndverkere og prosess- og maskinoperatører. Yrker med lave kompetansekrav omfatter bl.a. salgs-, service- og omsorgsyrker og yrker uten krav til utdanning.

Kilde: OECD

En mye omtalt studie av Frey og Osborne (2013) ser på hvor utsatt ulike yrker er for automatisering. Pajarinen m.fl. (2015) har anvendt disse resultatene på norske data, og kommer fram til at en av tre jobber har kjerneoppgaver som er særlig utsatt for automatisering de neste 10–20 årene. Bye og Næsheim (2016) påpeker en del svakheter ved disse analysene. For eksempel er det ikke tatt hensyn til at ny teknologi vil gjøre produksjonen mer effektiv. Det kan gi lavere priser på varer som produseres, og føre til økt etterspørsel og dermed økt behov for arbeidskraft.

Nedelkoska og Quintini (2018) har estimert risikoen for automatisering i 32 OECD-land. De finner at mindre enn 14 prosent av alle jobber på tvers av de 32 landene er svært automatiserbare. Sammenlignet med Frey og Osbornes studie finner Nedelkoska og Quintini at en langt lavere andel jobber har høy risiko for å automatiseres, og at det er variasjon mellom land. Mens en av tre jobber har høy risiko for å automatiseres i Slovakia, gjelder dette for bare seks prosent av jobbene i Norge. Generelt er jobbene i anglo-saksiske, nordiske land og Nederland mindre automatiserbare enn i Øst- og Sør-Europa.

Samtidig som det legges ned jobber som følge av automatisering vil det også oppstå nye arbeidsoppgaver. Det bidrar til å skape nye jobber. Automatisering vil i tillegg kunne frigjøre arbeidskraft som kan brukes andre steder. Fölster (2018) viser til beregningen til Pajarinen m.fl. anvendt på norske data og vurderer hvor mange jobber som skapes. Fölster finner at de nye jobbene som skapes blant annet fylles av de som utvikler ny digital teknologi som kjører IKT-systemer, eller som produserer og leverer tjenester som digitaliseringen gjør mulig.

Det er ikke nytt at det skjer omstillinger i arbeidslivet. Over de siste tiårene har næringsstrukturen i Norge endret seg betydelig, ved at det blir færre jobber innen primærnæringene og industrien, og flere jobber i tjenestesektoren. Dynamikken i arbeidsmarkedet illustreres ved det høye antallet arbeidsforhold som skapes og forsvinner i løpet av ett år. Fra andre kvartal 2017 til andre kvartal 2018 ble det skapt 307 000 nye arbeidsforhold, mens 253 000 forsvant. Automatisering og digitalisering fører til at mange jobber forsvinner raskt og på mange områder blir det økte kompetansekrav for å komme inn i arbeidslivet. Da er det viktig at arbeidsmarkedspolitikken og etter- og videreutdanning mv. rettes inn mot de som rammes av omstilling. Selv om mange yrker ikke forsvinner, vil kompetansekravene kunne endres betydelig på grunn av den teknologiske utviklingen.

Den teknologiske utviklingen har også andre viktige makroøkonomiske effekter enn produktivitetsvekst og omstilling i arbeidslivet. Nye vekstnæringer innen teknologi har blant annet lavere investeringsnivå enn de tradisjonelle næringene innen vareproduksjon, noe som bidrar til en reduksjon i samlet investeringsnivå (OECD 2015b). Sammen med flere andre faktorer som bidrar til reduserte investeringer og økt sparing, har dette ført til et fall i realrentene, både på kort og lang sikt (Rachel og Smith 2017).

Det siste tiåret har det lave langsiktige realrentenivået i en del land begrenset sentralbankens mulighet til å stimulere økonomien ved å senke styringsrenten, fordi det er begrensninger på hvor langt styringsrenten kan senkes under null. Dersom sentralbanken ikke kan senke styringsrenten så mye som den ønsker, innebærer det en risiko for at samlet etterspørsel blir for lav, slik at sysselsettingen svekkes. Framover kan dette være en begrensning på pengepolitikkens mulighet til å stimulere økonomien og motvirke nedgangskonjunkturer. Da vil det være viktig med andre kilder til etterspørsel som kan støtte opp under veksten i økonomien. I Norge innebærer gode offentlige finanser gjennom Statens pensjonsfond utland at vi har betydelig finanspolitisk handlekraft i en nedgangskonjunktur, dersom pengepolitikken skulle være begrenset.

Den teknologiske utviklingen har også bidratt til svært høye overskudd i teknologiselskaper og dominerende selskaper i mange næringer, noe som har ført til økt kapitalandel og økende inntektsulikhet. Store overskudd, lav innbetaling av skatt og relativt lave investeringsnivåer i teknologiselskaper og dominerende selskaper i andre næringer, bidrar til lavere samlet etterspørsel. Det kan svekke sysselsettingen, særlig dersom pengepolitikkens mulighet til å stimulere økonomien er begrenset. Da er det viktig med internasjonalt samarbeid med sikte på at alle selskaper betaler skatt som står i samsvar med aktivitet og lønnsomhet. Det kan gi økte midler til det offentlige, og kan dempe behovet for økt skatt i andre deler av økonomien.

12.1.3 Lønnskostnader og lønnsdannelsen

Lønnskostnader har betydning for etterspørselen etter arbeidskraft. Økte lønnskostnader vil isolert sett redusere arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft. Blant annet innebærer høye lønnskostnader at det blir mer lønnsomt å bruke kapital på å investere i teknologi som kan gjøre jobben i stedet for mennesker.

Det norske systemet for lønnsdannelse er karakterisert ved høy grad av koordinering. Lønnsdannelsen bygger på frontfagsmodellen, der den samlede lønnsveksten i frontfaget danner en norm for de øvrige forhandlingsområdene. Den innebærer at konkurranseutsatte næringer forhandler først, slik at det gis en rettesnor for oppgjørene i resten av økonomien. Dersom konkurranseutsatte næringer skal kunne holde på arbeidskraften, kan ikke lønnsveksten i andre næringer overstige lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor. Lønnsdannelsen i Norge er blitt drøftet i flere offentlige utvalg, sist i Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) og Holden III-utvalget (NOU 2013: 13).

Lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging. Her spiller myndighetene også en viktig rolle. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Holden III-utvalget konkluderte med at dette har bidratt til en god utvikling i Norge, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet, jevn inntektsfordeling og gjennomgående høy reallønnsvekst.

Internasjonale sammenligninger tyder på at høy grad av koordinering i lønnsdannelsen gir mindre lønnsforskjeller, høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn det som kan bli resultatet med en mer desentralisert lønnsdannelse (OECD 2012; 2018a). Cappelen-utvalget nevner at en grunn til dette kan være at partene i arbeidslivet gjennom koordineringen i større grad tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker sysselsetting og arbeidsledighet i økonomien samlet sett.

Lønnsdannelsen i Norge har bidratt til en jevn inntektsfordeling. Sammenlignet med de fleste andre land er det mindre forskjell mellom fattig og rik i Norge, og også mindre forskjell mellom lavlønnsgrupper og høylønnsgrupper. Mindre forskjeller i lønninger trekker i retning av at sysselsatte personer med lav kompetanse tjener mer i Norge enn tilsvarende grupper i andre land. Ettersom lavkvalifisert arbeidskraft er relativt sett dyrere i Norge, vil arbeidsgiverne dermed kunne etterspørre mindre av denne typen arbeidskraft.

I tråd med mandatet vil ekspertgruppen ikke gjøre noen særskilt vurdering av systemet for lønnsdannelsen.

12.2 Lønnskostnader for grupper med lav sysselsetting

Mange som står utenfor arbeidslivet kan ha lav eller usikker produktivitet. For at arbeidsgivere skal ansette en person, må produktiviteten til den enkelte rettferdiggjøre lønnen. I dette avsnittet drøftes betydningen av lønnskostnadene for grupper med lav sysselsetting og mulige tiltak for å redusere disse lønnskostnadene.

12.2.1 Relative lønninger

Lønnsstrukturen i Norge, med relativt små lønnsforskjeller, kan gjøre det vanskeligere for personer med svake kvalifikasjoner å få innpass i arbeidslivet. I Norge, som i andre land, er det store forskjeller i produktivitet mellom yrker og arbeidstakere. Det utfordrer mulighetene til å kombinere høy sysselsetting med et høyt lønnsnivå med små lønnsforskjeller. Med større lønnsforskjeller og en reduksjon i de laveste lønningene ville det bli mer attraktivt for arbeidsgiverne å ansette arbeidstakere med svake kvalifikasjoner i jobber med lav lønn. Det kunne øke sysselsettingen for grupper med lav kompetanse.

Tyskland er et eksempel på et land som har kombinert større lønnsspredning med positiv sysselsettingsutvikling for personer med lave kvalifikasjoner. Samtidig er det også blitt økt inntektsulikhet (Cappelen-utvalget NOU 2016: 15).

Større lønnsforskjeller vil også ha andre virkninger på økonomien. Barth og Moene (2000) drøfter hvordan den solidariske lønnspolitikken i Norge og Sverige med sikte på mindre lønnsforskjeller mellom bransjer og bedrifter fører til at høyproduktiv virksomhet blir mer lønnsom, fordi lønningene ikke blir så høye der, mens lavproduktiv virksomhet blir mindre lønnsom, fordi lønningene øker der. Mindre lønnsforskjeller fører derfor til økte investeringer og mer sysselsetting i høyproduktiv virksomhet, og mindre investeringer og færre sysselsatte i lavproduktiv virksomhet. Dermed øker produktiviteten samlet sett.

Større lønnsforskjeller vil også lede til større inntektsforskjeller og økt fattigdomsproblematikk. OECD (2015c) finner at økende ulikhet kan ha negative virkninger på den økonomiske veksten. Nivået på de laveste lønningene må også ses i lys av nivået på trygdeytelsene. Hvis lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, vil det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Det kan også svekke sysselsettingen.

Som nevnt over kan det norske systemet for lønnsdannelse med relativt små lønnsforskjeller innebære utfordringer for jobbmulighetene for personer som har lav produktivitet i det ordinære arbeidsmarkedet. Samtidig vil en generell økning i lønnsforskjellene innebære betydelige ulemper, og er etter vår mening derfor ikke en hensiktsmessig metode for å oppnå økt sysselsetting. Arbeidsmarkedspolitikken må legge vekt på tiltak for å bedre befolkningens arbeidsevne og kompetanse, gjennom utdanning, kvalifisering og arbeidsrettede tiltak, se kapittel 10 og 11. For personer med lav eller usikker produktivitet må man likevel også se på tiltak på etterspørselssiden, med sikte på å gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette slike personer.

Innvandring innebærer nye utfordringer

Den betydelige innvandringen siden 2004, både arbeidsinnvandring og annen innvandring, innebærer nye utfordringer for lønnsdannelsen.

De små lønnsforskjellene i Norge innebærer at de laveste lønningene er relativt sett høye sammenlignet med andre land, mens de høyeste lønningene er relativt sett lave. Det innebærer at lavkvalifisert arbeidskraft vil ha relativt sett mer å tjene på å komme til Norge enn høykvalifisert arbeidskraft. Det trekker i retning av økt tilbud av arbeidskraft fra innvandrere med lav utdanning. Samtidig kan høye lønninger i jobber med lave kvalifikasjonskrav redusere omfanget av slike jobber. Det trekker i retning av redusert etterspørsel etter lavkvalifisert arbeidskraft. I bransjer og jobber hvor konkurransen kan bli stor, kan man forvente et særlig press nedover på lønningene.

Arbeidsinnvandring kan ha stor betydning for sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere med lav kompetanse som er bosatt i Norge. Det gode lønns- og velferdsnivået i Norge innebærer at norske virksomheter kan hente arbeidskraft med bra kvalifikasjoner fra land i EU/EØS-området, uten å måtte betale høye lønninger. Selv om norske arbeidstakere har en fordel med språk og kultur, vil norske arbeidstakere med svake kvalifikasjoner kunne tape i konkurransen om jobbene, se kapittel 3. Innvandrere vil kunne ha en enda tøffere konkurranse mot ny arbeidsinnvandring, fordi de i mindre grad har fordelen av kjennskap til norsk språk og arbeidsliv. Konkurranse fra arbeidsinnvandrere innebærer at kompetansetiltak og andre tiltak for å styrke utsatte gruppers arbeidsevne kan ha en avgjørende betydning for sysselsettingen i disse gruppene.

Norge har ingen direkte virkemidler til å styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land. Det bor om lag 500 millioner mennesker i EU/EØS-området, og mange ville kunne fått en betydelig forbedring i levestandarden ved å få jobb i Norge. For Norge er det viktig at de som kommer får gode jobber, og ikke jobber med lav produktivitet og dårlig betaling eller at de raskt kommer over i en trygdeordning. God og effektiv regulering av arbeidslivet for å hindre sosial dumping og uthuling av lov- og avtaleverk er viktig, og det må føres effektivt tilsyn for å sikre at regelverket følges.

Et virkemiddel for å unngå uheldige konsekvenser av arbeidsinnvandringen er allmenngjøring av tariffavtaler. Allmenngjøringen bidrar til å holde lønningene oppe og sikrer innvandrere avlønning mer på linje med innenlandske arbeidstakere. Det kan begrense arbeidsinnvandringen til lavproduktive jobber, og det kan øke jobbmulighetene for innenlandsk arbeidskraft som konkurrerer om jobbene mot arbeidsinnvandrere. Økte lønninger kan imidlertid også bidra til at det blir færre jobber med lave kvalifikasjonskrav som isolert sett gjør det vanskeligere for lavt kvalifiserte å komme i arbeid.

Sammenheng mellom lønnsspredning og sysselsetting

I Norge og i andre EØS-land er sysselsettingsandelen for personer med lav utdanning betydelig lavere enn for personer med høyere utdanning, se omtale i kapittel 3. Det er særlig den lave sysselsettingsandelen blant flyktninger som trekker ned andelen sysselsatte blant innvandrere fra land utenfor EØS-området. Den lave sysselsettingen blant ulike innvandrergrupper fra land utenfor EØS-området gir utslag i sysselsettingsandelen samlet sett. Ved utgangen av 2018 utgjorde innvandrere fra Afrika, Asia og Sør- og Mellom-Amerika syv prosent av befolkningen. Som vist i kapittel 3 er også en av fire av de ikke-sysselsatte i alderen 20–66 år innvandrere.

En medvirkende årsak til den lave sysselsettingen for lavt utdannede og særlig blant personer født utenfor EØS-området, kan være de forholdsvis høye minstelønnssatsene i Norge. I de fleste andre OECD-land er minstelønnssatsene lavere. Både Norge og Sverige har få sysselsatte i yrker med ingen eller lave utdanningskrav, se figur 12.2. Et lavt omfang av jobber i slike yrker kan gjøre det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer med svake kvalifikasjoner.

Tallene følger den internasjonale standarden for yrkesklassifisering. Yrkene som inngår omfatter renholdsyrker og yrker som består av enkle og rutinepregede oppgaver som i hovedsak krever bruk av håndredskap og fysisk innsats. De fleste yrker innen denne kategorien har ingen krav til en spesiell yrkesutdanning.

Kilde: Eurostat

Sammenligning mellom land kan tyde på at det er en sammenheng mellom lønnsspredningen i den nedre halvdelen av lønnsfordelingen og den relative sysselsettingsgraden for innvandrere født utenfor EØS-området, se figur 12.3. I Danmark, Finland, Sverige og Norge er det både lav lønnsspredning og lav sysselsetting for denne innvandrergruppen relativt til sysselsettingen for majoritetsbefolkningen.

Lønnspredning er målt som forholdet mellom lønnen for femtiende og tiende persentil.

Kilde: Ek og Skedinger (2018) og Eurostat

I Sverige har det vært diskusjon om behovet for mer lønnsspredning for å integrere innvandrere og andre utsatte grupper i arbeidsmarkedet. I 2018 ble det enighet mellom partene i arbeidslivet og regjeringen om å opprette såkalte etableringsjobber for innvandrere og langtidsledige. Personer som ansettes i slike jobber, skal dels få lønn fra arbeidsgiver og dels et tilskudd fra staten. Den disponible inntekten skal motsvare en inntekt som er på nivå med minstelønningene i tariffavtalene. Jobbene skal være midlertidige, og det skal være muligheter for å kombinere arbeid med utdanning. Det tas sikte på at denne ordningen skal iverksettes i løpet av andre halvår 2019.

Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017; 2018) har foreslått at tariffavtalene skal åpne for permanente nye enkle jobber med betydelig lavere avlønning enn minstelønningene. Disse jobbene kan innebære enkle arbeidsoppgaver som for eksempel vaktmester, resepsjonist, parkeringsvakt mv. Ifølge Calmfors m.fl. (2018) oppga en tredel av de foretakene som besvarte en undersøkelse i Sverige, at de ville foreta ansettelser i nye typer av lavkvalifiserte jobber om disse kunne betales betydelig lavere enn dagens minstelønninger (14–15 000 SEK per måned). Selv om jobbene er foreslått å være permanente, er det meningen at de skal fungere som springbrett til nye jobber for de ansatte. Det ble derfor også foreslått å legge til rette for muligheter til å ta utdanning. En studie for Sverige viser at av arbeidsledige som kom inn på lavkvalifiserte jobber i 2005, var mer enn 40 prosent kommet over i mer kvalifiserte jobber ti år etter (Calmfors m.fl. 2018). Tidligere arbeidsledige som kom inn på slike jobber, hadde også en betydelig bedre inntektsutvikling enn andre sammenlignbare grupper som ikke deltok i slike jobber.

I Sverige ble det i 2014 innført såkalte YA-jobber (Yrkesintroduktionsanställningar) forbeholdt ungdom. Denne ordningen innebærer støtte til arbeidsgivere for at de ansetter ungdom i en jobb med en varighet på minst seks måneder. Jobben skal dels omfatte arbeid og dels utdanning. Så langt har YA-jobbene hatt et lavt omfang, noe som blant annet kan skyldes manglende markedsføring av tiltaket, komplisert regelverk og at det har tatt tid å implementere ordningen (SOU 2018: 81).

Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) mente at en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene ikke var en farbar vei å gå for å øke jobbmulighetene til for eksempel flyktninger. Utvalget påpekte at et lavlønnsspor heller ikke ville være forenlig med den norske modellen, som har gitt høy sysselsetting, god omstillingsevne og høy produktivitet. Lavere lønninger vil som nevnt redusere avstanden mellom lønns- og trygdenivået, og det vil bli mindre lønnsomt å arbeide sammenlignet med å motta trygd. Det kan øke risikoen for at flere varig blir stående utenfor arbeidslivet. Cappelen-utvalget pekte videre på at det også kan legges til rette for at arbeidsgivere kan ansette flyktninger til lavere lønn enn tariffbestemte og allmenngjorte lønnssatser, kombinert med utdanning eller opplæring. For eksempel er det ordninger som kombinerer lavere lønn med opplæring, blant annet innen fagopplæringen. I læretiden i fagopplæringen får lærlinger lønn for verdiskapingsdelen, men ikke for opplæringsdelen.

Å øke sysselsettingen blant innvandrere med fluktbakgrunn og deres familier, som ofte har svake kvalifikasjoner for det norske arbeidsmarkedet, er en viktig og betydelig utfordring. De betydelige utfordringene innebærer at ulike virkemidler for å få disse gruppene i jobb bør vurderes. Opplæring og kvalifisering har stor betydning for å gi varig innpass i arbeidsmarkedet. Introduksjonsprogrammet er beregnet for nyankomne flyktninger og deres familier, som har behov for grunnleggende kvalifisering. Deltakelse på dette programmet omfatter opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kombinasjon med ulike arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig med språkpraksis på en arbeidsplass eller annen praksis i arbeidslivet. Praktisk jobb gjennom et midlertidig subsidiert arbeidsforhold kan også være aktuelt for å få flere i arbeid. Arbeid gir læring i seg selv, samtidig som det er motiverende og gir inntekt og verdiskaping. Lønnstilskuddsordninger er nærmere omtalt senere i dette kapitlet.

De svenske tiltakene og forslagene bør ses i lys av betydelige utfordringer knyttet til et høyt antall innvandrere med svake kvalifikasjoner. Det blir viktig å følge med på hvordan tiltakene vil fungere. Lignende tiltak bør også vurderes i Norge om ikke andre tiltak viser seg å være tilstrekkelige for å øke sysselsettingen blant personer med lav utdanning.

Minstelønn

Mange land har innført lovfestet minstelønn for å sikre inntektsnivået og redusere fattigdom for utsatte grupper. I Norge er det ikke lovfestede minstelønnssatser. Tariffavtalene dekker store deler av arbeidsmarkedet, og i en del bransjer er minstesatsene i tariffavtalen allmenngjort.

Ifølge økonomisk teori kan en økning i minstelønningsnivået ha både negative og positive effekter på sysselsettingen. Dersom lønnsnivået i utgangspunktet er lavt, kan en økning i minstelønnen føre til at arbeidstilbudet blir større og sysselsettingen går opp. Men om minstelønnen allerede er høy og økes ytterligere, kan etterspørselen etter arbeidskraft reduseres og sysselsettingen avta. Ser man den empiriske forskningslitteraturen under ett, later det til at endringer i minstelønnssatser gir forholdsvis små utslag i den totale sysselsettingen, men at minstelønn kan virke negativt for utsatte grupper, herunder ungdom (Neumark og Wascher 2007; Chletsos og Giotis 2015; Belman og Wolfson 2014; Boockmann 2010).1 Caliendo m.fl. (2018) finner moderate negative effekter på sysselsettingen av innføringen av lovfestet rett til minstelønn i Tyskland i 2015.

Sammenlignet med mange andre land er de tariffestede minstelønningene i Norge og i Sverige relativt høye. Et sentralt spørsmål i Sverige har vært om de høye minstelønningene hindrer at personer med lav produktivitet får jobb, og om lavere minstelønninger skulle innebære at flere får jobb. Ulike studier i Sverige (Forslund m.fl. 2014; Eliasson og Skans 2014; Skedinger 2015) finner støtte for at minstelønninger i Sverige bidrar til en omfordeling av sysselsetting fra svakere til sterkere grupper i arbeidsmarkedet, mens virkningen på det totale sysselsettingsnivået er liten. I Norge er det få studier som har undersøkt effektene av endringer i minstelønnssatser. Askildsen m.fl. (2000) finner liten sannsynlighet for at minstelønnssatser fører til økt arbeidsledighet for enkelte grupper, men at det er større sannsynlighet for at det skjer et skifte av arbeidsplass.

Ekspertgruppen legger vekt på at en høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har gitt jevn inntektsfordeling og høy sysselsetting over tid. Ekspertgruppen vil ikke anbefale en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene og generelt større spredning av lønninger for å øke sysselsettingen av utsatte grupper. Det kan likevel være ønskelig med andre tiltak som reduserer lønnskostnadene for utsatte grupper. I kapittel 8 foreslås helsejustert lønn i en arbeidsorientert uføretrygd, og lønnstilskudd drøftes senere i dette kapitlet.

12.2.2 Arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften utgjør en ekstra kostnad på arbeid som betales av arbeidsgiveren. Dersom arbeidsgiveravgiften reduseres for en gruppe arbeidstakere, vil det senke lønnskostnadene for gruppen og dermed gi arbeidsgiverne insentiv til å ansette flere arbeidstakere fra denne gruppen. Hvor stor sysselsettingseffekten blir, avhenger blant annet av lønnsdannelsen og hvor elastisk tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft er. Dersom redusert arbeidsgiveravgift fører til høyere lønn, blir kostnadsreduksjonen mindre, og det vil dempe den positive effekten på sysselsettingen.

Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift

I Norge ble geografisk differensiering av arbeidsgiveravgiften innført som et regionalpolitisk virkemiddel i 1975. I den nåværende ordningen varierer arbeidsgiveravgiften fra null for bedrifter lokalisert i de nordligste distriktene i Norge til 14,1 prosent for bedrifter i sentrale strøk. Flere norske studier har analysert effektene av redusert arbeidsgiveravgift. Johansen og Klette (1997) finner at reduksjoner i arbeidsgiveravgiften nesten fullt ut overføres til lønnsvekst. Dale-Olsen (2017) finner ikke signifikante effekter på sysselsettingen av endringer i den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften, verken på kort eller lang sikt.

Andre studier finner derimot støtte for at redusert arbeidsgiveravgift kan stimulere sysselsettingen (Benedictow m.fl. 2018; Dyrstad og Johansen 2000; Hervik m.fl. 2001). Ku m.fl. (2018) finner at den midlertidige avviklingen av den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften i Norge i 2004, som innebar økt arbeidsgiveravgift i enkelte områder, førte til både lavere lønninger og redusert sysselsetting i de bedriftene som ble rammet, særlig i bedrifter der arbeidskraften utgjør en stor del av kostnadene og bedrifter som har lokalisert produksjonen på flere steder.

Studier av geografisk differensiert arbeidsgiveravgift fra Sverige og Finland finner ingen signifikante effekter på sysselsettingen (Korkeamäki og Uusitalo 2009; Bennmarker m.fl. 2009).

Aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift

For å stimulere virksomhetenes etterspørsel etter arbeidstakere i en bestemt aldersgruppe kan man bruke aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift. Lavere arbeidsgiveravgift for en gruppe arbeidstakere, som unge eller eldre arbeidstakere, gir insentiver til å ansette personer fra denne gruppen. Det kan bidra til å øke sysselsettingen i målgruppen.

Aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift har vært lite brukt i Norge. Fra 1. juli 2002 ble det innført aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift, hvor arbeidsgiveravgiften for personer over 62 år ble redusert med fire prosentpoeng. Hensikten med denne endringen var å stimulere arbeidsgiverne til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere. Effekten av den reduserte arbeidsgiveravgiften ble evaluert av Frischsenteret, basert på data fra 2001 til 2003 (Ellingsen og Røed 2006). De fant ikke støtte for at reformen hadde effekt. Ordningen ble avviklet i 2007.

I Sverige ble arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere mellom 19 og 25 år redusert med en tredel, og i 2009 ble dette utvidet til også å omfatte 26-åringer samtidig som avgiften ble redusert ytterligere. En evaluering av Egebark og Kaunitz (2013) fant positive, men forholdsvis små effekter på sysselsettingen. Saez m.fl. (2019) finner også bare moderate effekter på sysselsettingen av den reduserte arbeidsgiveravgiften i Sverige. Den reduserte arbeidsgiveravgiften i Sverige ble avviklet i 2016.

Å redusere arbeidsgiveravgiften for bestemte aldersgrupper vil komplisere regelverket for arbeidsgiveravgiften. Som følge av at arbeidsgiveravgiften i Norge er geografisk differensiert, vil en reduksjon i denne avgiften for bestemte aldersgrupper bli forskjellig avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Erfaringene i Sverige tyder på at det var en begrenset effekt på sysselsettingen av at det ble innført en aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift. Eventuelle gevinster ved økt sysselsetting må også veies opp mot inntektstapet gjennom reduserte avgifter.

Etter ekspertgruppens mening kan redusert arbeidsgiveravgift for unge eller eldre være et egnet virkemiddel dersom det er særlig behov for å øke etterspørselen etter disse aldersgruppene sammenlignet med andre aldersgrupper. Imidlertid er det ingen aldersgruppe som peker seg ut med spesielle problemer. Uavhengig av alder kan det være vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer som står utenfor. Problemene som unge og eldre arbeidstakere står overfor, bør i større grad håndteres på andre måter, som drøftes ellers i rapporten. Ekspertgruppen vil derfor ikke foreslå noen reduksjon i arbeidsgiveravgift for enkelte aldersgrupper.

12.3 Målrettede tiltak for å øke etterspørselen etter arbeidskraft

12.3.1 Lønnstilskudd

Lønnstilskudd kan brukes i ordinære jobber for å redusere arbeidsgivers lønnskostnader som kompensasjon for lav, variabel eller usikker produktivitet hos enkeltpersoner eller spesifikke grupper. Ordningen kan omfatte både ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne.

I Norge skilles det mellom midlertidig og varig lønnstilskudd. Midlertidig lønnstilskudd skal bidra til at tiltaksdeltakere kan bli fast ansatt i ordinære virksomheter, og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Tilskuddet er en individrettet økonomisk støtte til arbeidsgiver der den ansatte har ordinære lønns- og arbeidsvilkår, dvs. tilskuddet gis i forbindelse med en ordinær ansettelse etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Lønnstilskudd gir anledning til midlertidig ansettelse etter egen hjemmel i arbeidsmiljøloven. Midlertidig lønnstilskudd skal kompensere for lavere produktivitet i en tilpasnings- og opplæringsfase.

Varig lønnstilskudd har til formål å kompensere arbeidsgiveren for redusert produktivitet for en person med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Hensikten er å motvirke overgang til uføretrygd. Tilskuddet skal vurderes minst hvert halvår av NAV i samarbeid med arbeidsgiver. Ved endringer i arbeidsevnen eller når andre tiltak vurderes som mer hensiktsmessige, skal tilskuddet reduseres eller falle bort.

I dagens regelverk kan midlertidig lønnstilskudd maksimalt utgjøre 50 prosent av lønn og sosiale utgifter for ordinære arbeidssøkere. For personer med nedsatt arbeidsevne kan midlertidig lønnstilskudd maksimalt utgjøre 75 prosent. Midlertidig lønnstilskudd kan gis i inntil ett år for ordinære arbeidssøkere, og for personer med nedsatt arbeidsevne kan tilskuddet gis i inntil tre år. Midlertidig lønnstilskudd eller annet arbeidsrettet tiltak skal være forsøkt før det kan innvilges et varig lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne. Midlertidig og varig lønnstilskudd skal i utgangspunktet brukes for personer som søker arbeid, altså som et rekrutteringsvirkemiddel, men kan unntaksvis gis til arbeidsgivere som har ansatte som står i fare for å falle ut av arbeidslivet etter tolv måneders sykmelding.

I 2016 ble det gjennomført flere endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltakene med sikte på å øke omfanget av tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv. Muligheten til å bruke midlertidig ansettelse for personer med nedsatt arbeidsevne ble utvidet fra inntil ett år til inntil tre år. I tillegg ble det åpnet for midlertidig ansettelse for deltakere på lønnstilskudd hvor det foreligger problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår, men hvor arbeidsevnen ikke er nedsatt. Muligheten for fast ansettelse skal vurderes fortløpende. Det ble også etablert en ny varig lønnstilskuddsordning som bygger på erfaringene fra forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd. Videre ble det tydeliggjort en mulighet for å kombinere lønnstilskudd med supplerende virkemidler som for eksempel tilretteleggings- og oppfølgingsavtale med fast kontaktperson, bruk av ulike former for oppfølgingsressurser, mentor mv. Fra 2016 til 2018 har det samlede antallet personer på lønnstilskudd økt med 20 prosent.

I 2019 blir det innført et standardisert lønnstilskudd som erstatter en individuell utmåling av lønnsrefusjonen. Endringen gjelder den midlertidige lønnstilskuddsordningen. Hensikten er å gjøre ordningen enklere å bruke og dermed legge til rette for at flere kan innvilges lønnstilskudd. De nye faste støttesatsene skal utgjøre 60 prosent av lønn og sosiale utgifter for personer med nedsatt arbeidsevne, og 40 prosent for ordinære arbeidssøkere. Støttesatsene trappes ned gjennom tiltaksperioden. De fastsatte støttesatsene ligger gjennomsnittlig noe over det NAV utbetaler i lønnsrefusjon i dag. Omleggingen ble sendt på alminnelig høring i februar 2019.

Lavt nivå på lønnstilskudd i Norge sammenlignet med Sverige

Lønnstilskudd benyttes i langt større omfang i Sverige enn i Norge. Sverige har et bredt spekter av ulike former for subsidieordninger rettet mot arbeidsgivere, se boks 12.1.2 Antallet deltakere i subsidierte stillinger i Sverige er nesten fordoblet i løpet av 2000-tallet til i gjennomsnitt mer enn 130 000 deltakere per måned i 2018. Dette skyldes i stor grad utvidelse av målgruppene, særlig etter innføringen av nystartjobb i 2007.

I Danmark gir fleksjobbordningen muligheten for at flere med redusert arbeidsevne kan delta i arbeidslivet. Fleksjobbordningen ble innført i 1998 og lagt om i 2013. Den danske fleksjobbordningen er ikke lenger et lønnstilskudd til arbeidsgiver, men personer som er i fleksjobb mottar et flekslønnstilskudd i tillegg til lønn fra arbeidsgiver, se nærmere omtale i kapittel 5 og 8. I tillegg har Danmark andre lønnstilskuddsordninger i et mindre omfang.

Boks 12.1 Lønnstilskudd i Sverige sammenlignet med Norge

I Sverige har samlet nivå på lønnstilskuddsordninger økt fra gjennomsnittlig om lag 75 000 i år 2000 til mer enn 130 000 deltakere i 2018, se figur 12.4. Det tilsvarte 2,4 prosent av arbeidsstyrken. I disse tallene inngår lønnstilskuddsordninger innenfor tre hovedgrupper:

1. Lønnstilskudd til personer med nedsatt funksjonsevne (lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, trygghetsanställning og utvecklingsanställning utenfor og innenfor Samhall). Her inngår også tilskudd til skjermede arbeidsplasser. Offentlig skyddat anställning og trygghetsanställning kan være tidsubegrenset.

2. Nystartjobb er et lønnstilskudd til arbeidsgiver beregnet av arbeidsgiveravgiften. Tiltaket omfatter innvandrere, langtidsledige og andre grupper som kvalifiserer til støtte. Vilkårene varierer mellom og innenfor gruppene.

3. Øvrige lønnstilskudd omfatter instegsjobb, särskilt anställningsstöd, extratjänster og traineejobb samt moderne beredskapsjobber. Ordningene kan rettes både mot ordinære arbeidsledige og mot personer med nedsatt arbeidsevne. Som følge av forenkling i 2018 erstattes flere av disse ordningene av en ny ordning kalt introduktionsjobb.

Mens Sverige har mange lønnstilskuddsordninger har Norge kun ett midlertidig og ett varig lønnstilskudd. I Norge har nivået vært stabilt for midlertidig lønnstilskudd, med en viss økning de senere årene, fra i gjennomsnitt om lag 4 000 deltakere på begynnelsen av 2000-tallet til om lag 5 800 deltakere i 2018. Av de som deltok på midlertidige lønnstilskudd i 2018, var om lag 2 300 ordinære arbeidssøkere og 3 500 personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg kommer varig lønnstilskudd, som har økt noe de senere årene til i gjennomsnitt 3 200 deltakere per måned i 2018. Til sammen tilsvarer det samlede antallet på lønnstilskudd 0,3 prosent av arbeidsstyrken i Norge.

Det større omfanget av lønnstilskudd i Sverige henger sammen med omfattende satsing med ulike former for lønnstilskudd. I noen grad kan det også skyldes lavere barrierer for arbeidsgivere til å benytte lønnstilskudd i Sverige sammenlignet med arbeidsgivere i Norge, for eksempel på grunn av større muligheter for midlertidig tilsetting eller høyere tilskudd. Lønnstilskuddssatsen i Sverige varierer mellom 24 prosent for nystartjobb (laveste nivå) til 100 prosent i extratjänester.¹ I Norge har en vært opptatt av stor bredde i tiltakstilbudet, inkludert utdanning, opplæring og utbygging av skjermede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Forskjellen må også ses i lys av at det i Sverige generelt brukes mer ressurser til arbeidsmarkedstiltak enn i Norge, se kapittel 10.

Målgrupper og satser i regelverket er mer differensierte med mulighet for høyere tilskudd i Sverige. Sverige har både lønnstilskudd som krever individuelle vurderinger, slik som i Norge, og mer rettighetsorienterte ordninger som utløser tilskudd når bestemte vilkår er oppfylt (nystartjobb). Den store økningen i lønnstilskudd siden begynnelsen av 2000-tallet skyldes i stor grad nystartjobb. Nystartjobb er de senere årene strammet inn og blitt mer innrettet mot personer som står lenger fra arbeidsmarkedet. Antall lønnstilskuddsordninger som krever individuelle vurderinger ble slått sammen, forenklet og regelverket er utformet mer standardisert etter en reform i 2018.

Kilde: Bohlin m.fl. (2017) og Arbetsförmedlingen Sverige

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

¹ Satsene for ulike lønnstilskuddsordninger i Norge og Sverige er ikke nødvendigvis direkte sammenlignbare. Dette må blant annet ses i sammenheng med innretning og andre vilkår som varierer mellom ordningene, for eksempel om ordningene er universelle eller selektive og om satser er standardiserte eller individuelt fastsatte.

Effekter av lønnstilskudd

Resultater fra ulike empiriske studier viser at bruk av lønnstilskudd gjennomgående har positiv effekt på jobbmulighetene til personer som deltar på slike arbeidsmarkedstiltak. Det gjelder både erfaringer fra Norge og andre land (Card m.fl. 2018; Kluve 2010; Card m. fl. 2010; Hardoy og Zhang 2010; Cools m.fl. 2018; Westlie 2008). I en kunnskapsoversikt over effekter av arbeidsmarkedstiltak basert på erfaringer fra Norge, peker von Simson (2019) på at lønnstilskudd har overveiende positive resultater på overgang til ordinær jobb.

De positive resultatene av lønnstilskudd er trolig preget av at deltakere på lønnstilskudd faktisk blir ansatt i en virksomhet. Det kan forklare hvorfor personene lettere får jobb sammenlignet med andre arbeidsmarkedstiltak.

Lønnstilskudd kan også ha utilsiktede effekter. Von Simson (2019) skiller mellom tre typer indirekte effekter: Dødvekt, substitusjon og fortrengning. Dødvektseffekter kan oppstå når arbeidsgiveren ville ansatt personen selv uten lønnstilskuddet. De reduserte lønnskostnadene kan også medføre at bedrifter ansetter billigere, subsidierte arbeidstakere i stedet for ordinære arbeidstakere, såkalt substitusjonseffekt. Substitusjonseffekten kan likevel være ønsket hvis den bidrar til at en ledig med større problemer på arbeidsmarkedet kommer i jobb, fordi den som ikke får jobben lettere kan finne en annen jobb på egenhånd. Fortrengningseffekter kan oppstå ved at bedrifter som bruker subsidiert arbeidskraft kan produsere billigere og dermed fortrenge andre bedrifter som ikke mottar subsidier. Disse utilsiktede effektene må veies mot den direkte effekten av lønnstilskudd.

Arbeidsgivere som benytter lønnstilskuddsordninger, vil trolig ønske å rekruttere personer med høyest mulig produktivitet. Arbeidsmarkedsmyndighetene vil også kunne være tilbøyelige til å formidle personer som myndighetene tror vil klare å oppfylle arbeidsgivernes krav. Disse momentene kan trekke i retning av at det er en positiv seleksjon inn på lønnstilskuddsordninger. Von Simson (2019) peker på at det er en slik effekt, noe som kan tilsi at den målte effekten i ulike studier overdrives dersom det ikke kontrolleres godt nok for slike forhold. Ulike metoder kan benyttes for å kontrollere for seleksjon.

Noen svenske studier har forsøkt å beregne indirekte effekter av lønnstilskudd. Forslund og Vikstrøm (2011) finner at for hver 100 subsidierte jobber forsvinner mer enn 50 vanlige jobber. Lundin og Liljeberg (2008) finner at hver tredje deltaker på lønnstilskuddsordningen ville blitt ansatt uten tilskuddet.

Dødvektseffekter ved lønnstilskudd ser ut til å oppstå ved subsidier for arbeidssøkere som står nært arbeidsmarkedet og har gode muligheter til å få arbeid uten lønnstilskudd. Jo større grupper som subsidieres, særlig gjennom generelle ordninger hvor den enkeltes arbeidsevne ikke vurderes, jo større kan risikoen være for at personene ville ha blitt ansatt likevel.

Forslund (2018) oppsummerer i en kunnskapsgjennomgang av lønnstilskuddsordninger at målgruppen for lønnstilskudd bør være smal, og at ordningen bør være rettet mot personer som står langt fra arbeidsmarkedet. Selv om også dette kan føre til substitusjons- eller fortrengningseffekter på bekostning av andre arbeidstakere, kan samlet sysselsetting likevel øke som følge av at de som ikke deltar på lønnstilskuddsordningen har bedre mulighet til å finne andre jobber i det ordinære arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedsmyndighetene bør sikre at deltakere på lønnstilskudd er i riktig målgruppe. Individuelle utmålinger av tilskuddet kan øke treffsikkerheten i ordningen, men er samtidig administrativt krevende både for offentlige etater og arbeidsgivere (Angelov og Eliason 2014).

Norske studier av lønnstilskudd finner at det også bidrar til økt sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne (Westlie 2008; Markussen og Røed 2014; Cools m.fl. 2018). Det foreligger få internasjonale empiriske studier av effekten av lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne (Lesner 2019). Angelov og Eliason (2014) har evaluert lønebidrag i Sverige og finner at deltakelse på denne ordningen gir økt sannsynlighet for å være sysselsatt fem år etter påbegynt tiltak, men at sannsynligheten for å gå over i ordinært arbeid reduseres. Sammenligninger av effektstudier fra ulike land kan bli vanskeliggjort av forskjeller i innretning og rammebetingelser for ordningene.

Det avsluttede forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) har også vært evaluert (Spjelkavik 2008; Hansen m.fl. 2010). Hansen m.fl. (2010) kunne ikke slå fast om deltakelse på TULT bidro til å redusere sjansene for å bli uførepensjonist eller ikke. Det var likevel holdepunkter for at deltakelse på TULT bidro til at flere uføre beholdt sin tilknytning til arbeidslivet gjennom deltidsarbeid.

Gupta og Larsen (2010) evaluerte fleksjobbordningen som ble innført i Danmark i 1998. De fant positive effekter på sysselsettingen av innføringen av ordningen, men ingen effekter på overgang til førtidspensjonsordningen. Fleksjobbordningen ble reformert i 2013 og er nærmere omtalt i kapittel 5 og 8.

Det er i liten grad gjennomført evalueringer av lønnstilskuddsordninger som vurderer den positive effekten av overgang til arbeid opp mot kostnadene som er forbundet med gjennomføring av tiltaket. Det gjelder både for ordinære arbeidssøkere og for personer med nedsatt arbeidsevne.

Forslag til tiltak for å bidra til økt bruk av midlertidig lønnstilskudd

Terskelen for å komme inn i arbeidslivet kan være høy for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet. Empiriske studier finner støtte for at lønnstilskudd øker deltakernes jobbmuligheter. Ekspertgruppen mener derfor at tiltaksinnsatsen bør vris mot økt bruk av lønnstilskudd. Gjennom en slik ordning kan arbeidsgivere få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som deltakeren får opplæring og tilegner seg arbeidserfaring. Det kan bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet.

For å unngå at lønnstilskudd innebærer subsidiert ansettelse av personer som uansett ville fått jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, må tilskuddene være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. En målrettet og individrettet lønnstilskuddsordning vil begrense utilsiktede effekter ved en økning av bruken av ordningen. Moderate tilskuddssatser med en betydelig egenandel for arbeidsgivere reduserer faren for overkompensasjon.

Lønnstilskudd må også ses i sammenheng med effektene av alternative tiltak for disse gruppene. I dag benyttes arbeidspraksis i større grad enn lønnstilskudd. Arbeidsgiver har ingen utgifter til lønn og ingen forpliktelse til å ansette deltakeren i dette tiltaket. Studier har vist at arbeidspraksis også kan ha innlåsningseffekter i tillegg til relativt svak jobbsannsynlighet (von Simson 2019). Det taler for å vri bruken av tiltak fra arbeidspraksis til lønnstilskudd.

For å øke bruken av lønnstilskudd må ulike barrierer reduseres. Den individuelle utmålingen av lønnstilskudd kan utgjøre en begrensning på bruken av tiltaket. Utmålingen skjer ofte i forhandlinger med arbeidsgiver og er administrativt krevende og komplisert både for NAV og arbeidsgiver.

Nivået på tilskuddssatser kan også utgjøre en begrensning. I Norge er det lavere tilskuddssatser enn i Sverige. Høyere tilskudd vil isolert sett gjøre lønnstilskudd mer attraktivt for arbeidsgiverne. En undersøkelse Proba samfunnsanalyse (2018) har gjennomført blant NHOs medlemsbedrifter tyder likevel på at motiverte arbeidssøkere og mulighet for utprøving har større betydning for å kunne oppnå ansettelser enn nivået på den økonomiske støtten. En reell medfinansiering fra arbeidsgiver vil også kunne bidra til at tilskuddet brukes på mer reelle jobber. Det kan øke sannsynligheten for at tilskuddet fører til en varig jobb. Det er viktig å kartlegge erfaringer med forenkling av tilskuddssatser som det legges opp til fra 2019, herunder overgang fra individuell utmåling av tilskudd til standardiserte satser og nivået på de nye standardiserte satsene.

Lønnstilskudd er ressurskrevende for NAV. Økt bruk av lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne eller som har særskilte problemer med å komme i jobb, vil kunne kreve tettere oppfølging og mer tilrettelegging på arbeidsplassen gjennom ulike oppfølgings- og tilretteleggingstiltak, for eksempel mentorordningen i bedrifter. Støtte til oppfølging og tilrettelegging kan også begrense behovet for et høyere lønnstilskudd.

Lønnstilskudd krever også informasjonsspredning, arbeidsgiverkontakt og god kjennskap til bedrifters rekrutteringsbehov. Det bør etableres tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov. Det er viktig for vellykket bruk av lønnstilskudd å finne arbeidsgivere som både har behov for arbeidskraft i den aktuelle situasjonen, og som ønsker å inkludere ansatte med behov for bistand. Det er behov for å kunne synliggjøre mulighetene for å få tilskudd til lønn på en bedre måte både for arbeidsgiver og for mulige kandidater. I denne sammenhengen er lett og tilgjengelig informasjon samt veiledning fra NAV nødvendig.

En annen begrensning kan være at lønnstilskudd primært benyttes i privat sektor. Offentlig sektor gir lite rom for direkte subsidierte ansettelser, blant annet som følge av kvalifikasjonsprinsippet. Som påpekt i kapittel 8 bør det kunne avvikes fra dette prinsippet i noen stillinger for å kunne inkludere personer med nedsatt arbeidsevne.

Lønnstilskudd bør være tidsavgrenset. Tilskuddet skal kompensere for lavere produktivitet, og gjennom lønnstilskuddsperioden vil arbeidsgiveren kunne vurdere den enkelte deltakers produktivitet. Samtidig vil arbeidserfaring gjennom deltakelse på lønnstilskudd også kunne føre til økt produktivitet. For personer med midlertidig nedsatt produktivitet bør varigheten av lønnstilskuddet ikke være lenger enn det som er nødvendig for å trygge arbeidsgiver på arbeidstakerens produktivitet. I løpet av lønnstilskuddsperioden vil arbeidstakeren kunne tilegne seg arbeidserfaring og kompetanse som gjør at produktiviteten blir i samsvar med avlønningen.

For personer med varig nedsatt arbeidsevne som skyldes helseproblemer, bør man bruke en ordning med arbeidsorientert uføretrygd, som drøftet i kapittel 8.

Lønnstilskudd bør brukes med sikte på fast ansettelse. Lønnstilskudd bør likevel også kunne brukes i tilfeller der dette ikke er det mest sannsynlige utfallet. Dersom det er særlig behov for å vurdere arbeidsevnen, bør det derfor fortsatt også være mulig å benytte midlertidige ansettelser.

Ekspertgruppen ønsker en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd ved å øke ressursinnsatsen og redusere barrierer nevnt over, men vi foreslår ikke et konkret måltall. Det bør blant annet avhenge av hvilke erfaringer som økt bruk gir.

Med faste refusjonssatser slik det legges til grunn for statsbudsjettet for 2019, vil en økning av bevilgningen til lønnstilskudd på eksempelvis 1 mrd. kroner, fordelt på 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd for ordinære ledige og 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne, gi om lag 4 100 flere plasser til lønnstilskudd.

12.3.2 Tilrettelegging på arbeidsplassen

Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt

Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen er viktig for å beholde ansatte, og for å gjøre det lettere å ansette arbeidssøkere som har lav, variabel eller usikker produktivitet.

Etter arbeidsmiljøloven har arbeidsgiver generelle plikter med hensyn til organisering og tilrettelegging av arbeidet. Loven har både regler som tar sikte på å forebygge skader og sykdom, og en egen plikt for arbeidsgiver til å følge opp og tilrettelegge arbeidet når arbeidstaker blir syk eller skadet og derfor får redusert sin arbeidsevne. Arbeidsgiver plikter å iverksette tiltak som er nødvendige, primært for at arbeidstaker skal få beholde sitt vanlige arbeid, subsidiært få et annet passende arbeid i virksomheten. Dette gjelder selv om de relevante tiltakene er økonomisk belastende eller på annen måte ressurskrevende og til ulempe for arbeidsgiver.

Arbeids- og velferdsetaten kan støtte opp under tilrettelegging og annen oppfølging som gjennomføres på arbeidsplassen. Også andre, som bedriftshelsetjenesten, kan bistå arbeidsgiver med å tilrettelegge arbeidssituasjonen for den enkelte arbeidstaker. Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt må ses i sammenheng med den plikten arbeidstakere har etter arbeidsmiljøloven til å medvirke til at det gjennomføres hensiktsmessige tiltak for å tilrettelegge arbeidet og prøve ut arbeidsevnen.

Bruk av gradert sykmelding og oppfølging gjennom medarbeidersamtaler og tilrettelagte arbeidsoppgaver er den vanligste formen for oppfølging (Trygstad og Bråten 2011). Tilrettelegging vil i mange tilfeller kunne utgjøre en kostnad for virksomhetene.

Likestillings- og diskrimineringsloven inneholder i tillegg særskilte tilretteleggingsplikter overfor arbeidstakere og arbeidssøkere med funksjonsnedsettelse for å sikre at de kan få eller beholde arbeid på lik linje med andre.

NAV-ordninger som kan redusere arbeidsgivers risiko og kostnader

For å sikre arbeidsrettet bistand for dem som har større tilretteleggingsbehov enn det loven krever at arbeidsgiver skal dekke, forvalter NAV flere oppfølgings- og tilretteleggingsordninger der arbeidsgiver, arbeidstaker eller arbeidssøker får tilbud om tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Virkemidlene består av tilskudd til arbeidsgiver, stønader til arbeidssøker og oppfølgingstiltak som NAV kjøper eller tilbyr i egen regi. Slik individuell bistand kan supplere bruk av arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv, som for eksempel lønnstilskudd.

For personer som har fått sin arbeidsevne varig nedsatt, kan NAV gi ulike typer stønader i forbindelse med tiltak for at personen skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Det kan for eksempel være stønad til hjelpemidler til personer som gjennomfører høyere utdanning og stønad til hjelpemidler, ombygging av maskiner og tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen. I tillegg kan det gis stønad til hjelpemidler for blinde og svaksynte, hørselshemmede og døvblinde.

I kapittel 10 omtales flere virkemidler og tiltak rettet mot arbeidssøkere og arbeidstakere som kan bidra til å redusere arbeidsgivers risiko og kostnader. I mange tilfeller er det en nær sammenheng mellom oppfølging av den enkelte arbeidstaker og tilrettelegging på arbeidsplassen. Dette er elementer som kan inngå i flere tiltak, for eksempel i tiltak basert på Supported Employment og IPS, se boks 10.3 i kapittel 10.

For arbeidssøkere med behov for tilrettelegging kan det tilbys et inkluderingstilskudd. Tilskuddet skal kompensere for tilleggskostnader virksomhetene har i forbindelse med tilrettelegging av arbeidsplass. For personer med nedsatt arbeidsevne med særskilte behov kan det tilbys funksjonsassistanse som skal gi bistand til praktiske oppgaver slik at tiltaksdeltakeren skal kunne utføre sine ordinære arbeidsoppgaver. Mentortiltaket er en tilskuddsordning til arbeidsgiver i regi av NAV. Mentortiltaket innebærer at virksomheten kan få tilskudd til å bruke interne eller eksterne ressurser som mentor.

I varierende grad benyttes lignende ordninger i Sverige og Danmark. I Danmark benyttes mentorordninger i stor grad.3 I Sverige er det for eksempel en ordning med et fast kronebeløp til arbeidsgiver for tilrettelegging, såkalt anordnarbidrag.

Det foreligger i liten grad effektstudier av virkemidler innen tilrettelegging. Internasjonalt er det gjennomført enkelte studier av effekten av mentorordninger. Forskningscenter for Velfærd (SFI) i Danmark viser til at det er vanskelig å få sikker kunnskap om effekten av mentorstøtte. Tre effektstudier omhandler mentorstøtte til tidligere utsatte ledige, to fra USA og en fra Storbritannia (Albæk m.fl. 2012 og 2015). Det konkluderes med at mentorstøtte, som gis i forbindelse med annen innsats, kan ha en effekt på graden av arbeid for visse utsatte grupper. Det er imidlertid vanskelig å avgjøre hvor mye av effekten som skyldes mentorens bidrag, fordi mentorstøtte ofte inngår som del av en større innsats.

Sintef har vurdert mentorordningen som positiv, og konkludert med at en burde se på hvordan bruken av mentor kan økes. Det ble blant annet pekt på behov for å etablere klare krav til opplæring av mentorer (Dyrstad m.fl. 2014). Det er nylig gjennomført en evaluering av mentortiltaket (Viblemo m.fl. 2018) som blant annet viser gjennomgående positive erfaringer blant de involverte aktørene, men også behov for å gjøre tiltaket mer kjent. Ingen av disse evalueringene er effektstudier.

Ringer i vannet (RiV) er et prosjekt som tar sikte på å redusere bedriftens risiko ved å ansette utsatte grupper. RiV bygger på et samarbeid mellom NAV, NHOs medlemsbedrifter og tiltaksbedrifter som er medlemmer i bransjeforeningen Arbeid og Inkludering. Prosjektet tar utgangspunkt i bedriftenes behov, med tett oppfølging før, under og etter ansettelse, og åpner for en kostnadsfri periode uten arbeidsgiveransvar gjennom bruk av arbeidstreningstiltaket. Bedriftene som deltar i ordningen får en fast kontakt og oppfølging og støtte fra NAV (Tøssebro m.fl. 2017). Målet er å få flere tilbake i arbeid gjennom fast ansettelse. Evalueringen viser at RiV-bedrifter rekrutterer flere med nedsatt arbeidsevne enn NHO-bedrifter uten RiV-avtale.

Virkemidler innen tilrettelegging for arbeidssøkere, særlig inkluderingstilskuddet og mentortiltaket, benyttes relativt lite i Norge. Regelverket åpner for at oppfølging og tilrettelegging kan kombineres med andre arbeidsmarkedstiltak, for eksempel lønnstilskudd, men det gjøres i liten grad. Det kan være flere forhold som bidrar til at tilskuddsordningene i liten grad benyttes. Det kan blant annet ha sammenheng med manglende kompetanse i å bruke slike virkemidler i NAV, og at de er for lite kjent for arbeidsgivere. Dette framgår også av en undersøkelse Proba samfunnsanalyse (2018) har gjennomført blant NHOs medlemsbedrifter. Flere undersøkelser tyder på et potensial for økt bruk av oppfølging og tilrettelegging (Tøssebro m.fl. 2017; Proba samfunnsanalyse 2018).

I kapittel 8 fremmer vi forslag som kan føre til økt yrkesdeltakelse blant personer som mottar uføretrygd. Det kan medføre behov for økt tilretteleggingsinnsats i arbeidslivet. Også økt bruk av lønnstilskudd blant personer med helseproblemer kan medføre økt behov for tilretteleggingsordninger. Dette vil særlig ha konsekvenser for ordningene i NAV, men vil også innebære behov for styrket oppfølging fra arbeidsgivere. Det er derfor viktig å få mer kunnskap om ordningene og legge til rette for et godt samarbeid mellom NAV og arbeidsgivere på dette området.

12.4 Øvrige tiltak for å øke arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft

Dette avsnittet ser på andre tiltak som kan være med på å øke arbeidsgiveres etterspørsel etter arbeidskraft, som støtte til egenetablering for ledige, at arbeidsgivere pålegges kvoter for enkelte typer arbeidskraft, samt regler for stillingsvern.

12.4.1 Tilrettelegging for egenetablering

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken er dominert av tiltak for å få arbeidsledige i fast ansettelse. Støtte til egenetablering for ledige, som er lite brukt i Norge, er et tiltak som kan være et nyttig supplement til tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Flere land, blant annet Tyskland, Storbritannia, Finland og Frankrike, bruker dette i et visst omfang. Det typiske virkemidlet er at mottakerne får en garantert inntekt under planlegging av etablering og i den første driftsfasen. Mindre lån gis også av enkelte land.

I Norge kan dagpengemottakere beholde dagpengene under etablering av egen virksomhet. I 2016 ble perioden man kan få innvilget dagpenger under etablering utvidet fra ni til tolv måneder. Fram til 2018 var det en inndeling i en etableringsperiode på åtte måneder og en oppstartperiode på fire måneder. Denne ble opphevet, blant annet fordi inndelingen i en utviklings- og en oppstartsfase var lite hensiktsmessig. Endringen innebærer at næringsdrivende kan motta dagpenger samtidig som de tjener penger på næringsvirksomhet i inntil tolv måneder uten at dagpengene avkortes.

Mottakere av overgangsstønad kan oppfylle kravet om yrkesrettet aktivitet gjennom egenetablering, på tilsvarende vilkår som dagpengemottakere. Personer med nedsatt arbeidsevne kan beholde arbeidsavklaringspenger under etablering.

En utfordring med slik støtte er at mottakerne i mange tilfeller ikke har de beste forutsetningene for å lykkes med etableringen. Siden ønsket om etablering kan skyldes mangel på andre jobbmuligheter, kan forretningsideene til ledige eller utsatte grupper ha lavere kvalitet, og føre til mindre innovasjon og lønnsomhet enn andre bedriftsetableringer. Det vanligste målet for å evaluere støtte til etablering er overlevelsesrater for nyetableringer. Andre kriterier er inntekt, og på lengre sikt om etableringen bidrar til vekst og sysselsetting. At nyetableringer legges ned, er ikke ensbetydende med at tiltaket var mislykket hvis målet er å få flere sysselsatt. I hvilken grad etablererne senere blir re-integrert i arbeidsmarkedet vil også måtte telle med i vurderingen.

Caliendo (2016) gir en oversikt over internasjonale studier av etablererstøtte til ledige. Ifølge Caliendo er overlevelsesraten for etableringene oppsiktsvekkende høy. En svakhet ved flere av studiene er at man ikke har vurdert hva effekten ville blitt uten etablererstøtten. Caliendo peker på at det er behov for flere empiriske undersøkelser, hvor egenetablerere med støtte sammenlignes med de som etablerer seg uten støtte.

En studie av Røed og Skogstrøm (2014) viser at det gjennomgående går ganske bra med virksomheter som startes opp av personer som har blitt arbeidsledige på grunn av nedleggelser eller nedbemanninger. Mange oppnår en høyere inntekt enn de hadde før de ble oppsagt, og de bidrar også til å skape mange nye arbeidsplasser for andre.

Ekspertgruppen mener det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Det vil være særlig aktuelt i områder og i perioder der det er få ledige stillinger relativt til antallet jobbsøkere. Kombinasjon av dagpenger, kurs og veiledning fra NAV og støtte fra Innovasjon Norge kan være effektivt for å øke sysselsettingen for visse grupper. En særlig aktuell målgruppe er innvandrere og andre grupper som kan ha problemer med å komme inn på det ordinære arbeidsmarkedet. Det kan blant annet skyldes diskriminering eller at de har problemer med å dokumentere kompetansen. Egenetablering kan være en måte å omgå slike barrierer. I enkelte innvandrergrupper er det også god tradisjon for å drive egen virksomhet.

Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte. Det er derfor et område som kan være godt egnet for forsøksvirksomhet med sikte på å avdekke effekter. Virkemidlene bør ses i sammenheng med andre økonomiske ordninger og rammebetingelser for egenetablerere.

12.4.2 Kvoter

Kvoteordninger er et mulig tiltak for at arbeidsgivere skal ansette visse typer arbeidskraft. Særlig har kvoter vært aktuelt for å øke sysselsettingen av personer med funksjonsnedsettelser. Ifølge Gundersen (2008) finnes det tre basismodeller for kvoteordninger. Det er kvoteordning hvor det bare gis anbefalinger, kvoter med lovpålagt krav om å ansette personer med funksjonsnedsettelser, men uten sanksjoner, og lovpålagte forpliktelser for virksomheter til å ha eller ansette en viss andel arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne sammen med sanksjoner hvis ikke kvotene oppfylles.

Et kvotesystem vil kunne gi arbeidsgivere en sterkere forpliktelse til å ta samfunnsmessig ansvar for inkludering av personer som ellers ikke vil kunne få en tilknytning til arbeidslivet. Dette gjøres gjennom at det opprettes en egen nisje i arbeidsmarkedet med sterkt begrenset konkurranse om ansettelse på grunnlag av personlig egnethet og kvalifikasjoner. Det innebærer igjen at for et visst antall stillinger på arbeidsplassen begrenses arbeidsgivers valgfrihet ved ansettelser.

Kvotesystemer kan ifølge Gundersen (2008) sies å representere en mellomløsning mellom et helt adskilt system for deltakelse, gjennom for eksempel tilrettelagt arbeid i skjermede virksomheter, og deltakelse i det ordinære arbeidsmarkedet. Lesner (2019) peker på at en rekke europeiske land bruker kvoteordninger for å øke sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne.

I de fleste landene som benytter kvoteordninger, omfatter det både offentlige og private virksomheter. Noen land stiller høyere prosentkrav til det offentlige, og andre til private virksomheter. Det varierer mellom land hvilke arbeidstakere som omfattes av kvotesystemet, men det mest vanlige er å knytte rettighetene til medisinske kriterier der funksjonsnedsettelsens alvorlighet og varighet har betydning for hvem som kan inngå i ordningen. Kvotene er ofte avhengig av antall ansatte i virksomhetene. Lesner (2019) viser til at i land som benytter disse ordningene varierer kvotene for ansatte med funksjonsnedsettelser mellom to og syv prosent av arbeidsstokken. Ifølge Lesner blir kvotene i mange tilfeller ikke oppfylt.

Erfaringer viser at sanksjoner er avgjørende for at arbeidsgivere skal oppfylle sine forpliktelser (Fuchs 2014; Gundersen 2008). I tillegg til sanksjoner er det flere land som har innført insentiver som økonomiske støtteordninger, refusjoner av skatter og avgifter og belønninger i form av fortrinnsrett til kontrakter med det offentlige. Erfaringene viser at en kombinasjon av strengere oppfølging fra myndighetenes side, virkningsfulle økonomiske sanksjoner, rapporteringsplikt og økonomiske belønninger til sammen bidrar til økt kvoteoppfyllelse.

Lesner (2019) peker på at det foreligger få kvalitativt gode studier av effekten av kvoteordninger. Lalive m.fl. (2013) har undersøkt effekten av kvoteordningen i Østerrike. Her ble arbeidsgivere pålagt å ansette en person med nedsatt funksjonsevne for hver 25. person som blir ansatt på ordinære vilkår. Lalive m.fl. finner at kvoteordningen fører til økt sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne. Effekten er likevel svært moderat. Lalive anslår at om lag to tredeler av sysselsettingseffekten kan henføres til personer som allerede var ansatt i virksomheten.

Som en del av Regjeringens inkluderingsdugnad er det satt som mål at fem prosent av nyansatte i staten skal være personer med nedsatt funksjonsevne eller med hull i CV-en. Departementene skal følge opp underliggende virksomheters arbeid med fem-prosentmålet via tildelingsbrev og styringsdialog. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal utvikle tiltak for å støtte og veilede virksomhetene i arbeidet. Det skal også utvikles indikatorer for å dokumentere resultatoppnåelsen.

Et kvotesystem er et betydelig inngrep i virksomhetenes rett til å ansette de personene de selv ønsker. Det kan også være vanskelig å utforme et system som ikke gir rom for omgåelser, og det kan være utfordringer ved avgrensning av målgruppe. Mange sysselsatte har en eller annen form for helseplage, og det vil kunne være uklart hvilke kriterier som skal oppfylles for å komme inn under begrepet «nedsatt funksjonsevne». Avhengig av utforming vil en kvoteordning som krever registrering av ansatte med funksjonsnedsettelser, kunne være i strid med personvernhensyn. En mulighet ville være å bygge en eventuell kvoteordning på NAVs arbeidsevnevurdering.

I offentlig sektor er det vanskelig å prioritere ansettelse av personer med nedsatt funksjonsevne som følge av at det er et begrenset rom for å avvike fra det såkalte kvalifikasjonsprinsippet ved nyansettelser, dvs. prinsippet om at den best kvalifiserte alltid skal foretrekkes. Det er mulighet til moderat kvotering av personer med nedsatt funksjonsevne i staten. En søker med funksjonsnedsettelse kan ansettes dersom vedkommende er tilnærmet like godt kvalifisert som den best kvalifiserte søkeren. Hvis man skal lykkes med å inkludere flere personer med nedsatt funksjonsevne i offentlig sektor, kan det bli nødvendig å gjøre endringer i praktiseringen av dette prinsippet for noen stillinger.

Til forskjell fra en del andre europeiske land har de skandinaviske landene ingen tradisjon for kvoteordninger for å sikre arbeid til personer med funksjonsnedsettelser. Etter en samlet vurdering vil ekspertgruppen ikke anbefale at man går videre med innføring av eksplisitte kvoter. Det bør høstes erfaringer med inkluderingsdugnaden og fem-prosentmålet før det eventuelt vurderes utvidelser i denne retningen.

12.4.3 Stillingsvern og prøvetid

Reglene om stillingsvern skal bidra til å sikre trygge og forutsigbare ansettelsesforhold i arbeidslivet. Avhengig av reglenes utforming kan de også skape barrierer for etterspørselen og gjøre det vanskeligere for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet å få prøve seg i arbeid. Reglene bør bidra til en rimelig balanse mellom arbeidstakers behov for vern, virksomhetenes behov for fleksibilitet og samfunnsmessige hensyn.

Hovedregelen i arbeidsmiljøloven er at ansettelser skal være faste. Det er bred tilslutning til at dette skal være den dominerende tilknytningsformen i arbeidslivet. Det fremmer trygge og stabile arbeidsforhold og kan bidra til langsiktig kompetanseoppbygging på arbeidsplassen. Stillingsvernet gir gode insentiver til bedring av produktiviteten. Arbeidsgiver får sterkere insentiv til å satse på kompetanseutvikling for arbeidstakeren fordi stillingsvernet bidrar til at arbeidstakeren blir i virksomheten. Bedre stillingsvern kan også bedre arbeidstakerens insentiver til å satse på kompetanseutvikling i jobben. På den annen side kan et for sterkt stillingsvern innebære en risiko for at arbeidstakerens innsats på jobben svekkes. Dessuten kan et sterkt stillingsvern føre til at arbeidsgivere blir mer forsiktige ved ansettelser, fordi de kan frykte å bli sittende igjen med en arbeidstaker som er ulønnsom for virksomheten.

Mange land har et strengt stillingsvern for fast ansatte, blant annet med regler om økonomisk sluttvederlag for ansatte. OECD har utarbeidet en indeks for stillingsvern, dvs. reguleringen av og kostnader ved oppsigelse av fast ansatte, og reguleringen av midlertidige ansettelser og ansettelser i bemanningsforetak (OECD Employment Protection Legislation Index). Indeksen ble sist publisert i 2013 (OECD 2013c). Norge lå på gjennomsnittet når det gjelder stillingsvern for fast ansatte, se figur 12.6. Den gang var Norge ett av landene som hadde strengest regler for bruk av midlertidige ansettelser, se figur 12.7. I 2015 ble adgangen til midlertidig ansettelse utvidet i Norge (se nedenfor), men fortsatt har Norge relativt strenge regler for midlertidige ansettelser sammenlignet med andre land.

Høyere indeks viser strengere stillingsvern.

Kilde: OECD Employment Outlook 2013

Høyere indeks viser strengere regelverk.

Kilde: OECD Employment Outlook 2013

Midlertidige stillinger som springbrett inn i arbeidslivet

Midlertidige ansettelser kan i en del tilfeller fungere som et springbrett til fast ansettelse. Studier fra Sverige tyder på at dette har særlig betydning for utenlandsfødte arbeidstakere (Arbetsmarknadsekonomiska rådet 2017 og 2018). Også OECDs gjennomgang av forskningen på området viser at en midlertidig ansettelse kan føre fram til fastere tilknytning til arbeidslivet. Men det kan også lede til marginalisering i arbeidsmarkedet dersom arbeidstakere blir værende på en midlertidig ansettelse eller blir gående mellom arbeidsledighet og kortvarige tilknytningsformer i lengre tid. OECD anbefaler at det ikke blir for store forskjeller i stillingsvern mellom midlertidige og faste ansettelser, fordi det kan gjøre det vanskeligere å oppnå fast tilknytning i arbeidslivet (OECD 2013c og 2014).

Flere norske studier viser også at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet for noen grupper (Longva 2002; Engebretsen m.fl. 2012; Svalund og Berglund 2018).

Sysselsetting i form av midlertidige ansettelser eller utleie fra bemanningsforetak har begrenset utbredelse i Norge. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) er om lag 8 prosent av alle lønnstakere midlertidig ansatt. Nergaard (2018) anslår at om lag 1,5 til 2 prosent av alle utførte årsverk skjer gjennom utleie fra bemanningsbyrå.

Enkelte studier viser at arbeid gjennom vikarbyrå kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2009 og 2016). Undersøkelser blant dem som arbeider i vikarbyrå tyder på at de fleste arbeidstakerne opplever det som en midlertidig tilknytning, og at de helst ville ha hatt en fast jobb dersom det var en mulighet (Econ Pöyry 2009).

I 2015 ble det innført en ny, generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil ett år. Samtidig ble det innført enkelte restriksjoner i forbindelse med bruken av den nye regelen. Det har vært små endringer i bruken av midlertidige ansettelser i tiden etterpå. En undersøkelse i kommunesektoren tyder på at regelen er lite benyttet (Alsos m.fl. 2017). En undersøkelse utført av Institutt for samfunnsforskning finner få tegn til at endringen har bidratt til økt sysselsetting totalt sett (Strøm m.fl. 2018). Strøm finner imidlertid tegn til at personer som hører til grupper med svakere tilknytning til arbeidslivet, har fått en noe større andel av midlertidige/kortvarige jobber, men ikke økt sin totale sysselsettingsandel. Denne undersøkelsen er gjort på bakgrunn av tall til og med 2016, dvs. relativt kort tid etter reformen. Tilleggsundersøkelser som er gjort i AKU i henholdsvis 2014 og 2016–2017 tyder på at midlertidige ansettelser brukes på samme måte som før lovendringen i 2015, og andelen som går fra midlertidig til fast ansettelse, ligger på samme nivå som før lovendringen (Nergaard 2018).

Prøvetiden bør gjøres mer reell

Ekspertgruppen mener det er viktig å bidra til at det blir lettere å komme inn i arbeidsmarkedet for dem som nå har problemer med dette. En midlertidig stilling kan være et springbrett for noen, men midlertidige stillinger innebærer også ulemper, slik at omfanget av slike stillinger ikke bør bli for stort. Et alternativ til midlertidige ansettelser kan være å gjøre det enklere for arbeidsgivere å benytte prøvetiden aktivt før det gis en fast ansettelse. Hensikten med å ha en prøvetid er at arbeidsgiver i en tidsbegrenset periode skal kunne vurdere om arbeidstakeren kan utføre arbeidet i stillingen slik som forventet.

I dag gjelder det enkelte særskilte regler for prøvetid. Prøvetid kan avtales for en periode på inntil seks måneder. I denne perioden gjelder en kortere gjensidig oppsigelsesfrist på 14 dager, med mindre annet er avtalt. Dersom arbeidsgiver ønsker å gå til oppsigelse i prøvetiden, må det begrunnes i arbeidstakers tilpasning til arbeidet, faglig dyktighet eller pålitelighet. Terskelen for oppsigelse ligger lavere enn det som ellers gjelder, for eksempel dersom arbeidsytelsen er lavere enn et gjennomsnittlig nivå. Samtidig må arbeidsgiver ta hensyn til arbeidstakers manglende arbeidserfaring. I prøvetiden skal arbeidstaker gis instruksjon, veiledning og opplæring. Dersom arbeidsgiver ikke kan dokumentere at dette er gitt, vil det kunne medføre at en oppsigelse blir vurdert som usaklig. Bestemmelsene om prøvetid begrenser ikke arbeidsgivers rett til å si opp arbeidstaker på andre grunnlag enn de som gjelder i prøvetiden spesielt.

Høyesterett har uttalt at terskelen for oppsigelse i prøvetiden er «noe – ikke helt ubetydelig – lavere enn det som ellers gjelder». Samtidig stilles det krav til at arbeidsgiver skal kunne dokumentere at det er gitt instruksjon, veiledning og opplæring til arbeidstaker. Dersom arbeidsgivere er usikre på hva loven krever av dem, kan det føre til at flere blir mer tilbakeholdne med å inngå ansettelser.

I Sverige gjelder ikke noe krav om begrunnelse for oppsigelse i prøvetiden. Der innebærer reglene at dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker ikke ønsker at ansettelsen skal fortsette etter at prøvetiden er utløpt, skal melding om dette gis til motparten senest ved prøvetidens utløp. Gjøres ikke dette går ansettelsen over til å være fast. Erfaringer fra Sverige tyder på at en høy andel arbeidstakere oppnår fast ansettelse etter prøvetiden (Arbetsmarknadsekonomiska rådet 2018).

Arbeidsgivere vil gjerne vurdere risikoen for feilansettelse før de inngår en ansettelsesavtale, og vil kunne oppleve at risikoen for feilansettelse er større når det gjelder arbeidssøkere med lite arbeidserfaring. De særskilte kravene som i dag gjelder til begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden kan oppleves som en terskel for å tilby ansettelse i enkelte tilfeller. På mange arbeidsplasser har arbeidsgiver mindre løpende oversikt over den enkelte arbeidstakers innsats og jobbutøvelse, og det kan ta lenger tid å oppdage svak eller mangelfull innsats. En prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan få økt sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne begrense behovet for midlertidig ansettelse.

Ekspertgruppen mener det bør vurderes endringer i bestemmelsene om prøvetid som kan tydeliggjøre prøvetidsperiodens særskilte funksjon og gjøre den mer reell enn i dag. Regelverket for prøvetid bør innrettes slik at arbeidsgiver i større grad enn i dag kan benytte denne perioden til å vurdere om arbeidstakeren kan utføre arbeidet i stillingen slik som forventet. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet, for eksempel på grunn av lite arbeidserfaring. Alternativt ville en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene kunne øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse. I det videre arbeidet med å vurdere bestemmelsene for prøvetid må det også tas hensyn til de forpliktelsene som følger av internasjonalt regelverk som Norge er forpliktet av, jf. EØS-relevant regelverk og den Europeiske Sosialpakten.

12.5 Oppsummering av forslag

I tråd med mandatet skal ekspertgruppen vurdere tiltak som kan bidra til at flere kan komme i jobb. Det er viktig at den samlede økonomiske politikken støtter opp under målet om høy sysselsetting. Det kan likevel være ulike barrierer som hindrer at personer kommer i jobb, og det er viktig å vurdere ulike tiltak som kan bidra til å redusere disse barrierene.

Lønnstilskudd

• Ekspertgruppen foreslår en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd ved å øke ressursinnsatsen og redusere barrierer.

• Lønnstilskudd skal være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet.

• Regjeringen har foreslått å innføre standardiserte lønnstilskuddssatser for ulike målgrupper. Erfaringer med disse forenklingene bør kartlegges.

• Lønnstilskudd bør være tidsavgrenset.

• Lønnstilskudd bør brukes med sikte på fast ansettelse. Tiltaket vil likevel også kunne brukes i de tilfeller der dette ikke er det mest sannsynlige utfallet.

• Det bør vurderes tettere oppfølging av deltakere på lønnstilskudd og mer tilrettelegging på arbeidsplassen gjennom ulike oppfølgings- og tilretteleggingstiltak, for eksempel mentorordningen i bedrifter.

• Det bør etableres tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov.

Tilrettelegging for egenetablering

• Ekspertgruppen mener det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte, og det er derfor et område som kan være godt egnet for forsøksvirksomhet.

Stillingsvern og prøvetid

• Ekspertgruppen mener det bør vurderes endringer i bestemmelsene om prøvetid som kan tydeliggjøre prøvetidsperiodens særskilte funksjon og gjøre den mer reell. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet. Alternativt ville en noe lengre tidsperiode enn dagens regelverk på seks måneder øke arbeidsgiveres muligheter til reell utprøving før fast ansettelse.

13 Aldersgrenser i arbeidslivet

Sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt siden 2000. Pensjonsreformen har gitt sterkere økonomiske insentiver til å jobbe lenger, og det har bidratt til økt yrkesdeltakelse. Men sysselsettingen for arbeidstakere i 60-årene er fortsatt relativt lav. I 2018 var 45 prosent av 65-åringene sysselsatt, og 31 prosent av 67 åringene.

Høyere levealder og ny pensjonsordning innebærer at mange arbeidstakere må stå lenger i arbeid for å opprettholde pensjonsnivået. Det gir sterke økonomiske insentiver til å stå lenger i jobb, og det innebærer isolert sett at det blir mindre viktig med ytterligere insentiver til å arbeide lenger, og mer viktig å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere. Det taler igjen for at det blir mindre behov for seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for senior arbeidstakere. Derimot bør innsatsen for å øke sysselsettingen av seniorer i arbeidsmarkedet økes, med vekt på kompetanse og tiltak for å styrke etterspørselen.

Aldersgrensene i arbeidsmiljøloven og tjenestepensjonsordninger har også betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Økende levealder tilsier at arbeidstakere må kunne jobbe lenger enn før. Men samtidig er det stor individuell variasjon i hvordan aldring påvirker arbeidsproduktiviteten, og en høy aldersgrense kan medføre at flere eldre arbeidstakere oppfattes som ulønnsomme sett fra arbeidsgivers ståsted. Mange private virksomheter har bedriftsintern aldersgrense, som viser at de vil begrense hvor lenge de ansatte kan fortsette å jobbe. Hvis arbeidsgiverne er bekymret for å bli sittende med ulønnsomme eldre arbeidstakere, kan det gjøre dem mer forsiktige med å ansette arbeidstakere som er noe yngre enn dette. Det kan svekke sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere i 60-årene.

Vi foreslår at aldergrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven reduseres fra 72 år til 70 år, og at bedriftsinterne aldersgrenser fjernes. Partene bør samtidig utvikle ordninger som gjør det lettere for arbeidstakere å jobbe utover aldersgrensen, med justerte lønns- og arbeidsvilkår, slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet. Samlet vil dette kunne styrke sysselsettingen blant seniorer under aldersgrensen, og i store deler av arbeidsmarkedet vil det øke mulighetene til å jobbe etter 70 år.

Alle særaldersgrenser bør gjennomgås med sikte på at flere står lenger i arbeid. I noen tilfeller kan det innebære at særaldersgrensen avvikles eller konverteres til en bedre pensjonsordning med fleksibelt uttak. I andre tilfeller må lønns- og pensjonsvilkår tilpasses med sikte på at arbeidstakerne kan starte en annen yrkeskarriere når de har passert særaldersgrensen.

Sysselsettingen blant eldre har økt i mange år, se nærmere omtale i kapittel 3. Det må ses i sammenheng med innføringen av pensjonsreformen som har gitt sterkere insentiver til å stå lenger i arbeid. Sysselsettingen har likevel økt vesentlig mer i mange andre OECD-land, riktignok fra et lavere nivå.

Sysselsettingsandelen i Norge faller forholdsvis raskt med alderen etter fylte 60 år. Den lavere sysselsettingen blant eldre gjenspeiles i overgang til uføretrygd og alderspensjon. For å få flere eldre til å bli værende i arbeidslivet, er det viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger. Med stigende levealder blir det også viktig at flere eldre står i arbeid. I dette kapitlet foreslås det noen tiltak og endringer i regelverk for å bidra til at flere eldre står i jobb.

I avsnitt 13.1 diskuteres stillingsvern, aldersgrenser og andre tiltak for å legge bedre til rette for økt sysselsetting blant seniorer og eldre. Avsnitt 13.2 drøfter særaldersgrenser, og avsnitt 13.3 oppsummerer ekspertgruppens forslag i dette kapitlet.

13.1 Legge bedre til rette for økt sysselsetting blant seniorer og eldre

Seniorer i arbeidslivet

Sysselsettingen blant eldre er høy i Norge sammenlignet med mange andre europeiske land, se figur 13.1. Samtidig faller sysselsettingsnivået forholdsvis raskt med alderen etter fylte 60 år, se figur 13.2. I 4. kvartal 2018 var 45 prosent av 65-åringene i jobb enten som arbeidstakere eller som selvstendige. Tilsvarende var 31 prosent av 67-åringene sysselsatt. Det tyder på at det er et potensial for økt sysselsetting for seniorer og eldre arbeidstakere.

Kilde: Eurostat

Tallene omfatter ikke selvstendige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den lavere sysselsettingen blant eldre gjenspeiles i overgang til uføretrygd og alderspensjon. Det tilsier at det er viktig med tiltak for å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger, se diskusjon i kapittel 7 og 8.

Økonomiske insentiver er viktige for beslutninger om pensjonering. Med stigende levealder er det behov for at vi står lenger i arbeid, og i det nye pensjonssystemet er dette en forutsetning for å få en god pensjon. For å kompensere for levealdersjusteringen i alderspensjonen, må dagens 55-åringer ifølge anslag fra NAV jobbe til de er nesten 70 år. De aller fleste eldre arbeidstakere har dermed fått eller vil få betydelig sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid.

Arbeidssøkere over 60 år bruker betydelig lenger tid på å finne arbeid enn det yngre arbeidssøkere gjør, se figur 13.3. Andelen som bytter jobb, faller også med alderen fram til om lag 60 år, og den er lavere for arbeidstakere i 60-årene enn den er for arbeidstakere på 50 år, se figur 13.4. Den lave andelen eldre som bytter jobb kan reflektere at det er vanskeligere å få ny jobb for eldre arbeidstakere. Ulike pensjonssystemer mellom offentlig og privat sektor og arbeidstakernes egne ønsker kan også forklare den lave mobiliteten blant eldre arbeidstakere.

Søkevarighet er målt i antall måneder fra søkeperiodens start.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Med et pensjonssystem som gir sterke økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid, blir det viktigere å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere, og mindre viktig å gi ytterligere økonomiske insentiver til å arbeide lenger. Det taler for at det blir mindre behov for seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for senior arbeidstakere, som ekstra ferieuke med full lønnskompensasjon. Det kan likevel fortsatt være behov for ordninger som gir eldre arbeidstakere mulighet til å tilpasse arbeidstid til belastninger i arbeidet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Siden eldre arbeidstakere har større vansker med å finne ny jobb, kan kostnadene ved å miste jobben bli større for dem. Stigende lønnsprofil gjennom første del av yrkeskarrieren innebærer også at eldre arbeidstakere gjennomgående er bedre betalt enn yngre, noe som kan øke kostnadene ved et jobbtap. Ifølge økonomisk teori kan den stigende lønnsprofilen over yrkeskarrieren ses som et middel til å holde på arbeidstakere i virksomheten (Lazear 1981). Ifølge denne teorien er arbeidstakeren betalt mindre enn sin produktivitet som ung, men blir kompensert ved å få betaling som er høyere enn produktiviteten på slutten av karrieren.

Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer har om lag 60 prosent av spurte ledere ikke ansatt personer over 50 år det siste året, og mange nølte med å innkalle personer over 57 år til jobbintervju (Dalen 2015). Et flertall av de ledere som ble spurt, rapporterte videre at det var en fordel om eksisterende arbeidstakere arbeidet fram til «normal» pensjonsalder.

En viktig forutsetning for at seniorer og eldre arbeidstakere skal være attraktive i arbeidsmarkedet er at de opprettholder og videreutvikler sin kompetanse. Kompetanseutvikling for arbeidstakere i alle aldre er derfor et sentralt element for å sikre høy sysselsetting for eldre arbeidstakere. Både arbeidstakere og arbeidsgivere har et ansvar for å sørge for at kompetansen i arbeidsstokken er tilstrekkelig for å oppfylle kravene i den enkelte stilling.

Stillingsvernet for eldre arbeidstakere

Stillingsvernet spiller en viktig rolle for eldre arbeidstakere. Selv om eldre arbeidstakere ofte er bedre økonomisk stilt enn yngre arbeidstakere, kan det være vanskeligere for eldre arbeidstakere å finne en ny jobb dersom de skulle miste den de hadde.

Stillingsvern har betydning for mobiliteten i arbeidsmarkedet ved at det reduserer risikoen for at arbeidstakeren mister jobben. Selv om arbeidsgiver skulle ønske å bytte ut en eldre arbeidstaker med en yngre som har lavere lønn eller er mer produktiv, vil det normalt ikke være saklig grunn til oppsigelse.

Øvre aldersgrenser må ses i sammenheng med stillingsvernet for øvrig. Land med relativt strengt stillingsvern vil ha behov for en øvre aldersgrense der stillingsvernet faller bort. Uten en slik øvre aldersgrense vil stillingsvernet kunne innebære at arbeidstakeren forblir betydelig lenger i stillingen enn arbeidsgiveren ønsker, til ulempe for arbeidsgiveren. Det ville igjen føre til at arbeidsgiveren blir mer forsiktig med ansettelser, for å unngå kostnadene med slike ulønnsomme arbeidstakere.

I løpet av de siste tiårene har aldersgrensen for oppsigelse på grunn av alder blitt hevet i flere land. I Sverige ble aldersgrensen hevet til 67 år i 2001 og nå planlegges ytterligere heving til 69 år. I Frankrike ble aldersgrensen hevet til 70 år i 2009. I Finland økes aldersgrensen gradvis fra 68 til 70 år som del av en pensjonsreform. Det er også noen land som har fjernet den øvre aldersgrensen. Danmark fjernet 70-årsgrensen fra 2016 og Island har ingen øvre aldersgrense (Aldersgrenseutvalget 2016). Ifølge Aldersgrensegrenseutvalget har også Storbritannia, Canada, Australia, USA og New Zealand fjernet aldersgrensene. Dette er land med svakere generelt stillingsvern enn Norge.

I Norge ble arbeidsmiljøloven endret i 2015 ved at den generelle aldersgrensen for stillingsvern ble hevet fra 70 til 72 år. Arbeidsgiver kan da bringe arbeidsforholdet til opphør grunnet alder alene. Det er anledning til å fastsette lavere bedriftsintern aldersgrense, men som hovedregel ikke under 70 år.4 En lavere aldersgrense forutsetter at grensen gjøres kjent for arbeidstakerne, at den praktiseres konsekvent, at arbeidstaker har rett til en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning og at arbeidsgiver drøfter lavere aldersgrense med de tillitsvalgte.

Arbeidsmiljølovens regler om aldersgrenser gjelder også for kommunesektoren, men her er det fastsatt en generell 70-årsgrense i tariffavtale. I statlig sektor gjelder fortsatt en øvre aldersgrense på 70 år etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl.

Spørsmålet om ytterligere heving av aldersgrensen for stillingsvern ble vurdert av Aldersgrenseutvalget. Flertallet i utvalget utelukket ikke at det på lang sikt kan bli aktuelt å vurdere videre heving, blant annet på grunn av høyere levealder og at levealdersjusteringen i pensjonssystemet får økt effekt. Flertallet uttalte at dette imidlertid ikke er veien å gå nå, og viste til at heving eller fjerning av aldersgrensen ville kunne få negative konsekvenser både for arbeidsgivere og arbeidstakere og at det må antas å gi marginale effekter på arbeidsdeltakelsen.

Den øvre aldersgrensen innebærer bare at stillingsvernet faller bort, og den er ikke til hinder for at arbeidstakeren fortsetter å jobbe dersom begge parter ønsker det. Det er svært få sysselsatte etter fylte 70 år, og i praksis er det trolig slik at mange arbeidstakere mer eller mindre automatisk må avslutte sitt arbeidsforhold når de når den øvre aldersgrensen. Det er i seg selv en sterk indikasjon på at arbeidsgiverne vurderer at lønn og andre kostnader til disse arbeidstakerne overstiger produktiviteten de har. Dersom aldersgrensen ble hevet, slik at arbeidstakerne ville ha rett til å stå lenger, ville dette dermed gi økte kostnader for arbeidsgiverne.

Ekspertgruppen vil peke på at hevingen av den øvre aldersgrensen kan ha motstridende virkninger for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Høyere aldersgrense vil isolert sett kunne føre til økt sysselsetting for arbeidstakere i aldersgruppen mellom den gamle og den nye aldersgrensen. Til gjengjeld vil en høyere aldersgrense kunne gjøre arbeidsgiver mer forsiktig med å ansette arbeidssøkere i 60-årene, fordi arbeidsgiver kan ønske å unngå risikoen for at en arbeidstaker blir værende lenger i bedriften enn arbeidsgiveren ønsker.

Flere empiriske studier gir støtte for at arbeidsgivere tar hensyn til stillingsvern ved ansettelser, og at sterkere stillingsvern for en gruppe kan gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette personer i gruppen. Vigtel (2018) viser at reduksjonen i nedre aldersgrense for pensjon fra 67 til 62 år førte til økt sannsynlighet for at arbeidsgivere ville ansette en eldre arbeidstaker, og at effekten var størst innen arbeideryrker og for arbeidstakere som tidligere hadde hatt høyt sykefravær. Det taler for at dersom man går den andre veien og hever den øvre aldersgrensen, vil det kunne ha negative effekter på arbeidsgiveres villighet til å ansette eldre arbeidstakere. I en studie på franske data finner Behaghel m.fl. (2008) at en skatt på å si opp arbeidstakere over 50 år som ble ansatt før de fylte 50, hadde en negativ effekt på bedriftenes ansettelser av personer under 50 år.

Høyere aldersgrenser ville også gi arbeidsgivere et sterkere insentiv til å si opp arbeidstakere før de når aldersgrensen, fordi en høyere aldersgrense innebærer at en arbeidstaker som har høyere lønn enn sin produktivitet vil være lenger i virksomheten, og derfor medføre høyere kostnader. For eksempel kan en arbeidsgiver velge å holde på en 68-åring dersom aldersgrensen er 70 år, men velge å si opp arbeidstakeren ved 68 år dersom aldersgrensen er 72 eller 74 år.

Ekspertgruppen viser til at aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven er blitt hevet til 72 år. Loven gir anledning til å fastsette lavere bedriftsintern aldersgrense, her er grensen blitt hevet fra 67 til 70 år. Flertallet i Aldersgrenseutvalget pekte på at hevingen av aldersgrensen i arbeidsmiljøloven har ført til at flere virksomheter innfører lavere bedriftsinterne aldersgrenser. Ifølge Svalund og Veland (2016) har 38 prosent av virksomhetene i privat sektor, målt etter antall ansatte, innført bedriftsintern aldersgrense som er lavere enn aldersgrensen i arbeidsmiljøloven. En betydelig andel av virksomhetene, 17 prosent av alle i privat sektor, innførte slik bedriftsintern aldersgrense i forbindelse med lovendringen om aldersgrenser i 2015. For arbeidstakere i virksomheter som har bedriftsintern aldersgrense har aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ingen betydning. Ved bedriftsintern aldersgrense gjelder krav om konsekvent praktisering, slik at alle arbeidstakere må gå av ved aldersgrensen. Siden langt flere enn tidligere omfattes av bedriftsinterne aldersgrenser, kan det i realiteten bety en sterkere begrensning av mulighetene for å fortsette i arbeid etter fylte 70 år, selv om formålet med endringene var det motsatte. Det er også en sterk indikasjon på at mange bedrifter ikke ønsker en høyere aldersgrense enn 70 år.

Omlegging av pensjonssystemet endrer økonomiske kostnader og insentiver

Omlegging av pensjonssystemet som styrker de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid, kan forsterke de negative virkningene av å heve aldersgrensen. Når det blir mer lønnsomt å stå lenger i arbeid, vil det trolig føre til at flere arbeidstakere ønsker å fortsette å jobbe i samme stilling, også selv om arbeidsgiveren ikke ønsker dette. Det kan føre til høyere kostnader ved å ha eldre arbeidstakere med lønn som er høyere enn det produktiviteten tilsier.

Sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid vil særlig kunne være en problemstilling ved ny offentlig tjenestepensjon, fordi stillingsvernet generelt er sterkere i offentlig sektor. De økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid vil bli betydelig sterkere med en ny offentlig tjenestepensjon, og vi må derfor regne med at mange vil ønske å stå lenger i arbeid også selv om arbeidsgiver heller ville ansette en yngre arbeidstaker. En høy øvre aldersgrense kan dermed gi et betydelig omfang av konfliktfylte og krevende oppsigelsesprosesser.

Samtidig innebærer omlegging av pensjonssystemet at de økonomiske kostnadene i form av tapt pensjonsopptjening for personer i 60-årene som ikke jobber, blir større enn tidligere. Hvis det blir vanskeligere for personer i 60-årene å få jobb, eller at risikoen øker for at personer i 60-årene blir sagt opp, vil det kunne få store negative økonomiske konsekvenser for dem som rammes.

Det nye pensjonssystemet innebærer at den økonomiske betydningen av å være i jobb normalt vil være mye større for arbeidstakere i 60-årene enn for arbeidstakere som har fylt 70 år. En arbeidstaker som mister jobben i første del av 60-årene, vil få et stort økonomisk tap med betydelige negative virkninger for framtidig pensjon. Ved fylte 70 år vil arbeidstakere vanligvis ha oppnådd en god pensjon, og den økonomiske belastningen ved å miste jobben blir mindre. Den økonomiske betydningen av stillingsvern vil vanligvis derfor være klart større for en arbeidstaker i 60-årene enn for en arbeidstaker over 70 år. Det er et sterkt argument for å ha en aldersgrense der stillingsvernet faller bort. Uten en slik aldersgrense vil arbeidsgiveren i mange tilfeller måtte ta initiativet til at arbeidstakeren skal slutte. Det kan gjøre det vanskeligere å opprettholde et godt nok stillingsvern for arbeidstakere i 60-årene.

Etter ekspertgruppens vurdering bør det legges til rette for økt sysselsetting for personer både i 60- og 70-årene. Økt sysselsetting for personer i 60-årene er likevel klart viktigst, fordi arbeidsevnen gjennomgående er større da, og fordi arbeidsinntekt gjennomgående har mye større økonomisk betydning for personer i 60-årene. Potensialet for å få flere 70-åringer i arbeid er trolig begrenset, i alle fall på kort sikt.

Hensynet til bedre sysselsettingsmuligheter for arbeidstakere i 60-årene taler for at aldersgrensen for stillingsvern reduseres til 70 år. Det vil kunne gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette og holde på arbeidstakere i 60-årene. Hvis aldersgrensen senkes til 70 år, kan man fjerne bedriftsinterne aldersgrenser. Det innebærer at kravet om konsekvent praktisering forsvinner, noe som kan gjøre det lettere for enkelte arbeidstakere å jobbe utover 70 år.

Ekspertgruppen mener det bør gis bedre muligheter for at arbeidstakere kan fortsette i arbeid utover aldersgrensen på 70 år. For å unngå ekstra kostnader for arbeidsgivere og negative virkninger på sysselsettingen for personer i 60-årene, bør dette være frivillig for arbeidsgivere, og ikke en rettighet for arbeidstakere. Aldringen skjer med ulik hastighet og styrke for ulike personer. Noen 70-åringer vil være produktive og lønnsomme for virksomheten, mens andre 70-åringer er mindre produktive og lite lønnsomme for virksomheten. Det taler for at arbeidsgivere bør kunne la arbeidstakere som fungerer godt fortsette ut over aldersgrensen, uten at dette innebærer at alle arbeidstakere skal kunne kreve å få fortsette.

I en ordning der arbeidsforholdet kan videreføres dersom begge parter ønsker det, bør det legges til rette for at lønns- og arbeidsbetingelser kan reforhandles når arbeidstakere når aldersgrensen. Som nevnt stiger lønnen gjerne med alderen opp til en viss alder, slik at eldre arbeidstakere ofte er bedre betalt enn unge arbeidstakere. På den annen side vil produktiviteten til arbeidstakere før eller senere falle på grunn av aldring. Da kan arbeidstakeren komme i en situasjon der han eller hun gjør en jobb og trives med det, men likevel har en lønn som er klart høyere enn produktiviteten.

En mulig måte å håndtere dette problemet er at lønns- og arbeidsbetingelser automatisk blir gjenstand for reforhandling når arbeidstakeren når aldersgrensen. I en slik prosess vil det være naturlig å se på arbeidsoppgaver, ansvar, arbeidstid, lønn og andre arbeidsbetingelser. Videreføring av arbeidsforholdet er avhengig av at partene blir enige. Deretter bør det også kunne åpnes for regelmessig vurdering av lønn og arbeidsbetingelser, f.eks. hvert år eller hvert annet år.

En reforhandling kan skje etter standardiserte retningslinjer, der et element er en reduksjon i lønnen per time, som kan avhenge av stilling og tidligere lønn, og eventuelle andre kriterier. Standardiserte retningslinjer kan forenkle prosessen og bidra til større grad av likebehandling. Det er imidlertid også argumenter for å åpne opp for individuell variasjon.

Individuelle forhandlinger om lønn og arbeidsforhold kan føre til forskjeller som kan oppfattes som problematiske og kanskje urimelige. Men det kan være store produktivitetsforskjeller knyttet til individer og arbeidsoppgaver, og da er det ikke åpenbart at en standardisert løsning for alle er mest rettferdig. I arbeidslivet generelt er det store lønnsforskjeller, som henger sammen med at individer, jobber og virksomheter er forskjellige. Arbeidsgivere har erfaring i å vurdere forskjeller i produktivitet og lønn, blant annet gjennom individuell lønnsfastsettelse som gjennomføres i store deler av arbeidslivet.

Ekspertgruppens forslag

Ekspertgruppen mener at innsatsen for å øke sysselsettingen for seniorer og eldre arbeidstakere bør forsterkes, blant annet gjennom økt satsing på kompetanseutvikling for voksne arbeidstakere. Det er også viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger blant eldre.

For å gjøre seniorer og eldre arbeidstakere mer attraktive på arbeidsmarkedet, bør man vurdere å fjerne seniorgoder som innebærer økt timelønn for senior arbeidstakere, som ekstra ferieuke med full lønnskompensasjon. Et alternativ kan her være at eldre arbeidstakere fortsatt kan ha krav på en ekstra ferieuke, men da uten lønnskompensasjon. Derimot kan det være behov for ordninger som gir eldre arbeidstakere mulighet til å tilpasse belastningen i arbeidet. I dagens regelverk gis eldre blant annet rett til redusert arbeidstid.

Ekspertgruppen mener regelverket for aldersgrenser bør forenkles ved at det settes en generell grense ved 70 år i arbeidsmiljøloven. I så fall kan regelverket for bedriftsinterne aldersgrenser oppheves, bortsett fra de særskilte tilfellene der det er unntak i loven. Videre mener ekspertgruppen at det bør bli bedre muligheter for arbeidstakere til å fortsette å arbeide ut over aldersgrensen for stillingsvern. Mange arbeidstakere ønsker å jobbe lenger, og det vil være nyttig arbeidskraft for samfunnet. Vi vil foreslå å redusere aldersgrensen til 70 år av fire grunner:

• Mange arbeidstakere har relativt høy lønn ved fylte 70 eller 72 år, og det faktum at de fleste arbeidsgivere har som retningslinje å avslutte arbeidsforholdet for praktisk talt alle, taler for at lønnen gjennomgående er høyere enn produktiviteten. En lavere øvre aldersgrense ville dermed gi mindre risiko for at virksomhetene blir sittende med eldre arbeidstakere med lønn som er høyere enn produktiviteten.

• Mindre risiko knyttet til eldre arbeidstakere vil kunne gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette og holde på arbeidstakere i 60-årene. Det kan øke sysselsettingen for denne aldersgruppen.

• En lavere øvre aldersgrense kan føre til færre konflikter i arbeidslivet dersom arbeidsgiver ønsker å avslutte arbeidsforholdet før arbeidstaker når aldersgrensen. Risikoen for konflikter vil være høyere i et pensjonssystem med sterke økonomiske insentiver for å stå lenge i arbeid, fordi det øker arbeidstakerens økonomiske interesse for å fortsette i jobben.

• Det kan legges bedre til rette for at arbeidstakere kan fortsette å jobbe etter den øvre aldersgrensen, dersom begge parter ønsker det. Ved å redusere den øvre aldersgrensen kan man fjerne muligheten for bedriftsintern aldersgrense på 70 år, og dermed også fjerne kravet om konsekvent praktisering. I bedrifter som nå har bedriftsintern aldersgrense på 70 år, vil det dermed kunne bli lettere for arbeidstakere å jobbe etter fylte 70 år.

Ekspertgruppen viser til at arbeidsmiljøloven i dag åpner for at arbeidsforholdet kan fortsette ut over aldersgrensen i arbeidsmiljøloven dersom begge parter ønsker det. Partene i arbeidslivet bør arbeide for å finne måter der arbeidstakere kan jobbe lenger enn de nåværende øvre aldersgrensene, med justerte lønns- og arbeidsvilkår. Hensikten må være å finne lønns- og arbeidsvilkår som gjør at begge parter er tjent med en fortsettelse av arbeidsforholdet.

13.2 Særaldersgrenser

Både i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet er det fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper. Særaldersgrensene er begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i stillingen slik at arbeidstakerne normalt ikke kan skjøtte sitt arbeid forsvarlig til fylte 70 år, eller at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psykiske egenskaper, som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier.

Særaldersgrenser er særlig utbredt i offentlig sektor der rundt 30 prosent står i stilling med særaldersgrense. De mest vanlige aldersgrensene er 60 og 65 år. Det er også yrker som har aldersgrense på 63 år. Dersom summen av tjenestetid og alder er minst 85 år, kan arbeidstakere gå av med alderspensjon tre år før aldersgrensen. For personer med en særaldersgrense på 60 år er det derfor muligheter til å gå av med pensjon ved fylte 57 år.

Store grupper med aldersgrense 60 år finnes i politiet, forsvaret og brannvesenet. I helsevesenet har mange grupper aldersgrense 65 år, blant annet sykepleiere og helsefagarbeidere. Andre grupper med aldersgrense 65 år er renholdere og sjåfører. I privat sektor er det vesentlig færre som har særaldersgrenser, men blant andre piloter og dykkere kan ha aldersgrense 55 år.

Tall fra Statens pensjonskasse (SPK) viser at det i august 2018 var i underkant av 40 000 sysselsatte personer i staten, inkludert forsvaret, som arbeider i yrker med særaldersgrenser. Av disse har 60 prosent en stilling med 60 års aldersgrense, i overkant av 10 prosent har en aldersgrense på 63 år, mens snaut 30 prosent har en aldersgrense på 65 år. Tall fra Kommunal landspensjonskasse (KLP) viser at det i 2014 var opp mot 180 000 sysselsatte i disse pensjonsordningene som hadde særaldersgrense, i all hovedsak med aldersgrense på 65 år. Av disse var det om lag 100 000 sysselsatte som var tilknyttet helseforetak eller gjennom sykepleierordningen. I 2017 mottok 6 300 personer særalderspensjon gjennom SPK, mens 9 400 personer mottok særalderspensjon gjennom KLP.

Særaldersgrenser bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. Det tas ikke hensyn til individuelle variasjoner eller at yrkesdeltakere innen samme gruppe møter ulike krav.

Bakgrunnen for særaldersgrensene i tjenestepensjonssystemet er at grupper av arbeidstakere av sikkerhetsmessige eller helsemessige årsaker bør slutte før den ordinære pensjonsalderen og at disse da bør motta pensjon. Rett til pensjon før ordinær pensjonsalder innebærer også en verdi for arbeidstakere.

I forbindelse med forslag om ny aldersgrenselov i 1956 ble det opprettet et rådgivende utvalg som blant annet skulle drøfte spørsmål om særskilte aldersgrenser. På denne bakgrunnen ble mange særaldersgrenser i offentlig sektor vurdert og fastsatt ved behandling i Stortinget i 1960. Mange av de da gjeldende aldersgrensene ble videreført. Særaldersgrensene er i hovedsak ikke endret etter dette. I forbindelse med innføringen av lønnsplansystemet i staten i 1996 ble gjeldende aldersgrenser stadfestet av Stortinget. Aldersgrensene ble da knyttet til stillingskoder, men det ble ikke gjennomført noen realitetsvurdering av behovet for særaldersgrensene.

De fysiske og psykiske kravene til stillinger med særaldersgrenser er i mange tilfeller annerledes i dag enn da aldersgrensene ble fastsatt. Omfanget av teknisk tilrettelegging har gjort at innholdet i jobben for mange med særaldersgrenser er mindre fysisk krevende enn det var for snart 60 år siden da særaldersgrensene ble vurdert. Levealderen i befolkningen har økt betydelig i lang tid, og helsetilstanden i befolkningen har generelt blitt bedre. Siden starten på 1960-tallet og fram til 2014 har forventet gjenværende levealder for en 60-årig mann økt fra 18,1 til 22,8 år og for en kvinne fra 20,1 til 25,9 år. Det er et uttrykk for en generelt bedre folkehelse, som isolert sett burde ha ført til at særaldersgrensene var blitt økt.

Mange arbeidstakere med de laveste særaldersgrensene (politi, forsvar, brannmenn og ambulansesjåfører) har vesentlig bedre helse enn gjennomsnittet av aldersgruppen og har fortsatt betydelig arbeidsevne, selv om det eventuelt må gjøres endringer i hva slags oppgaver eller funksjoner de kan utføre. I politiet er det for eksempel et betydelig behov for tjenestemenn i andre funksjoner enn ren utetjeneste. I forsvaret er svært få av dem som går av med særaldersgrense i praksis i operativ tjeneste – nesten alle er i stab og støttefunksjoner. Det kan tyde på at forsvaret bruker særaldersgrensen for å få en ønsket aldersstruktur på sitt personell, og det er få av dem som går av som ikke kunne ha fortsatt i den jobben de har ut fra helsemessige eller fysiske forhold.

Særaldersgrensene medfører i utgangspunktet en plikt til å fratre stilling ved nådd aldersgrense og bidrar dermed til at mange trer tidlig ut av arbeidslivet. Særaldersgrenser bryter dermed med målet om at flere skal stå lenger i arbeid. Særaldersgrensene er likevel ikke til hinder for at de som fratrer stilling, kan fortsette i andre jobber etter fratreden. Blant mange med særaldersgrenser er det stort omfang av videre arbeid i andre yrker etter fratreden, selv om det er stor variasjon. Hvis vedkommende går inn i en stilling med medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning, vil alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon reduseres enten helt eller delvis avhengig av stillingsprosenten i den nye stillingen. Inntekter fra arbeid som ikke er tilknyttet en offentlig tjenestepensjonsordning, fører ikke til avkorting av alderspensjonen.

Det foreligger lite oppdatert tallmateriale som kan belyse dette. En undersøkelse basert på tall fra begynnelsen av 2000-tallet viste at om lag halvparten av ansatte i politiet som passerte aldersgrensen på 60 år, fortsatte i arbeid utenfor politiet (SSB 2008). Den samme undersøkelsen viste at det også var en del arbeidstakere innen brannvern som fortsatte i arbeid etter fylte 60 år. En annen undersøkelse for forsvaret viste at om lag to av tre i alderen 58–71 år fortsatt var i jobb etter pensjonering fra militær stilling (Strand m.fl. 2018).

I kommunal sektor har ansatte i stillinger der aldersgrenser er begrunnet med at tjenesten medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning på tjenestemennene, rett til å stå i stilling fram til de har full opptjening i tjenestepensjonsordningen, men ikke lenger enn 67 år. Stillinger med aldersgrense 65 år gir i all hovedsak denne retten og omfanget av personer som står i stilling utover aldersgrensen er derfor relativt stort i kommunal sektor.

Ekspertgruppens vurderinger og forslag

Ekspertgruppen mener det er viktig å erkjenne at det er ulik grad av fysisk og psykisk belastning i ulike yrker. For noen yrkesgrupper vil det derfor være særlig krevende å stå lenge i arbeid. Arbeidstakere i slike yrker vil ha mindre muligheter enn andre til å forlenge yrkeskarrieren for å motvirke virkningene av levealdersjusteringen av pensjonen. Vi anser det som rimelig at denne type ekstrabelastninger kan gi opphav til noe bedre pensjonsordning enn det man ellers ville hatt, for eksempel i form av særlige innskudd til egen pensjonskonto. Denne type ordninger bør i noen grad kunne erstatte dagens særaldersgrenser. Dermed vil den økonomiske verdien av særaldersgrensen kunne opprettholdes for de berørte arbeidstakerne, samtidig som ordningen utformes slik at den er i tråd med hovedprinsippene i det nye pensjonssystemet og oppmuntrer til å fortsatt stå i arbeid. En slik fleksibel ordning vil ta hensyn til individuelle variasjoner i aldringsprosessen og i omfanget av belastninger, og gi rom for at hver enkelt vil kunne velge selv hvorvidt og hvordan man eventuelt ønsker å arbeide videre.

I den grad det også i framtiden skal være fastsatte aldersgrenser for pliktig fratreden, må slike aldersgrenser både være nødvendige av hensyn til sikkerhet eller belastning, og være hensiktsmessige virkemidler. Eventuelle særlige kompensasjonsordninger knyttet til slike aldersgrenser bør ikke være til hinder for at den enkelte kan benytte sin arbeidsevne og kompetanse på andre områder, enten i samme etat eller i annen virksomhet.

Regjeringen og partene i offentlig sektor kom til enighet om en ny pensjonsløsning for offentlig sektor i mars 2018. Avtalen omfatter både alderspensjon og AFP. De nye ordningene er avtalt å gjelde fra 2020 og omfatte årskull født f.o.m. 1963. Pensjonsavtalen regulerer ikke hvilke stillinger som i framtiden skal ha særaldersgrense eller hvilke aldersgrenser som skal gjelde. Dette må avklares i en senere prosess. I avtalen framgår det at partene skal utrede og avtale løsninger for hvordan særaldersgrenser kan tilpasses ny pensjonsløsning for offentlig sektor. Det framgår av avtalen at partene er enige om at dette arbeidet ikke gir føringer for senere arbeid med å vurdere hvilke stillinger som i framtiden skal ha særaldersgrense.

Ekspertgruppen mener at alle særaldersgrenser bør gjennomgås og fortrinnsvis avvikles med sikte på å oppmuntre til fortsatt arbeid for dem som har mulighet til det. I den grad det fortsatt vil være behov for eksplisitte aldersgrenser, bør disse være knyttet til hvilke funksjoner og arbeidsoppgaver arbeidstakerne kan utføre. I en del tilfeller vil en særaldersgrense være unødvendig på grunn av mulighet for overgang til annet arbeid i samme etat eller annet arbeid utenfor etaten, eller ved at den erstattes med fleksible kompensasjonsordninger som oppmuntrer til arbeid.

For enkelte yrkesgrupper kan hensyn til sikkerhet, helse eller arbeidets art innebære at arbeidstakere over en viss alder ikke bør utføre yrket eller arbeidsoppgavene. Da må lønns- og pensjonsvilkår tilpasses med sikte på at arbeidstakerne kan starte på en annen yrkeskarriere når de har passert særaldersgrensen. Det kan være en fleksibel pensjon som ikke avkortes i en ny yrkeskarriere, og eventuelt også støtte til utdanning eller omskolering.

For yrker med særaldersgrense gir, som omtalt over, dagens regler mulighet til å gå av med pensjon tre år før aldersgrensen dersom summen av tjenestetid og alder er minst 85 år. Det innebærer at en person med en aldersgrense på 60 år kan gå av med pensjon allerede ved fylte 57 år. Dersom man avvikler særaldersgrensene, vil 85-års regelen også falle bort.

Det bør være overgangsregler som ivaretar rettighetene til arbeidstakere som naturlig har kunnet regne med å gå av ved særaldersgrensen. Overgangsreglene bør legge til rette for at arbeidstakerne kan jobbe videre i samme virksomhet, eller gå over til et annet yrke. Nyansatte arbeidstakere og arbeidstakere med lang tid til særaldersgrensen må imidlertid omfattes av det nye regelverket.

13.3 Oppsummering av forslag

Selv om sysselsettingen blant eldre har økt mye de siste årene, faller sysselsettingen forholdsvis raskt med alderen etter fylte 60 år. Med stigende levealder er det behov for at flere blir værende i arbeid. Det er derfor viktig med tiltak og endringer i regelverk som kan motvirke frafall fra arbeidslivet og innstrømming til helserelaterte trygdeordninger. Ekspertgruppen foreslår ulike tiltak som kan øke sysselsettingen blant eldre.

Økt sysselsetting for senior/eldre arbeidstakere

• Innsatsen for å øke sysselsettingen for seniorer og eldre arbeidstakere bør forsterkes, blant annet gjennom økt satsing på kompetanseutvikling for voksne arbeidstakere.

• Seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for eldre arbeidstakere bør vurderes avviklet. Derimot kan det være behov for å videreføre ordninger som gir mulighet til å tilpasse arbeidstid til belastninger i arbeidet.

• Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven bør settes til 70 år. I så fall kan bedriftsinterne aldersgrenser fjernes, unntatt i de særskilte tilfellene hvor det er gjort unntak i loven.

• Partene i arbeidslivet bør arbeide for å finne måter der arbeidstakere kan jobbe lenger enn den øvre aldersgrensen, med justerte lønns- og arbeidsvilkår, slik at både arbeidstaker og arbeidsgiver er tjent med dette.

• Alle særaldersgrenser bør gjennomgås og fortrinnsvis avvikles med sikte på å oppmuntre til fortsatt arbeid.

  • I den grad det fortsatt vil være behov for særaldersgrenser, bør disse være knyttet til hvilke funksjoner og arbeidsoppgaver arbeidstakerne kan utføre.

  • I en del tilfeller vil særaldersgrensene være unødvendige på grunn av mulighet for overgang til annet arbeid i samme etat eller annet arbeid utenfor etaten.

  • Særaldersgrenser som har begrunnelse i yrkesspesifikke belastninger som gjør det særlig krevende å bli værende i yrket i høy alder, bør erstattes av forbedrede tjenestepensjonsordninger for disse yrkene.

  • Det bør være overgangsregler som ivaretar rettighetene til arbeidstakere som naturlig har kunnet regnet med å gå av ved særaldersgrensen. Nyansatte arbeidstakere og arbeidstakere med lang tid til særaldersgrensen må omfattes av det nye regelverket.