Del 2
Beskrivende del

3 Utviklingen i sysselsettingen

Antall sysselsatte som andel av befolkningen var to prosentpoeng lavere i 2018 enn i 2000. Sysselsettingsandelen har variert med konjunkturene, og nedgangen i kjølvannet av finanskrisen i 2008 og senere som følge av oljeprisfallet i 2014, har gitt redusert sysselsetting. Nedgangen i sysselsettingsandel er sterkere for menn enn kvinner. Det kan ha sammenheng med at konjunkturutsatte bransjer er mannsdominerte. En langvarig fallende trend i sysselsettingsandelen for menn kan også ha fortsatt i perioden.

Endringer i befolkningens sammensetning har bidratt til lavere sysselsettingsandel. Det er blitt flere eldre og flere innvandrere, og siden disse gruppene har lavere sysselsettingstilbøyelighet enn befolkningen for øvrig, bidrar det til lavere sysselsettingsandel i befolkningen samlet. Sysselsettingsandelen for aldersgruppen 55–64 år har likevel steget markert, og det har dempet effekten av flere eldre. Økt arbeidsinnvandring har ført til en økning i sysselsettingen blant innvandrere. Flere innvandrere med flyktningebakgrunn og familiegjenforente til disse har derimot trukket sysselsettingsandelen ned.

Sysselsettingen har falt betydelig i aldersgruppen 15–24 år, noe som i hovedsak skyldes en økning i andelen unge som tar utdanning. Andelen unge i denne aldersgruppen som verken er i jobb, utdanning eller opplæring, er om lag fire og en halv prosent. Det er samme nivå som i 2006, som var første år hvor denne andelen ble beregnet.

Særlig for grupper med lav kompetanse kan lavere sysselsettingsandel også henge sammen med strukturelle endringer i arbeidsmarkedet, som har bidratt til økte krav til kompetanse og økt konkurranse om jobbene.

Norge har fortsatt et forholdsvis høyt sysselsettingsnivå sammenlignet med mange andre land i Europa, men Norges rangering har falt siden årtusenskiftet og særlig i perioden 2014–2017. Det er mange som står utenfor arbeidslivet. I kjernegruppen 25–54 år er det hele 17 prosent som ikke er sysselsatte.

For menn i aldersgruppen 25–54 år var sysselsettingsandelen i 2017 lavere enn gjennomsnittet i EU, og fire prosentpoeng lavere enn i Sverige og Tyskland. For kvinner i samme aldersgruppe ligger Norge klart over EU-gjennomsnittet, men også her var vi fire prosentpoeng under Sverige. Den gode sysselsettingsutviklingen i land som Sverige, Tyskland og Nederland taler for at det er mulig å oppnå betydelig høyere sysselsetting også i Norge.

Høy sysselsetting er et sentralt mål i norsk politikk. Det er viktig for den enkeltes velstand og bidrar til høy verdiskaping, som igjen legger grunnlaget for finansieringen av våre velferdsordninger. Deltakelse i arbeidsmarkedet er dessuten en viktig arena for fordeling av inntekt.

Ekspertgruppens mandat viser til at sysselsettingen har falt for viktige kjernegrupper de siste ti–tolv årene, særlig blant menn og unge, mens sysselsettingen har økt i flere andre land. Mandatet ber om at ekspertgruppen gir en samlet analyse av den trendmessige sysselsettingsutviklingen for ulike grupper i Norge, sammenligner utviklingen i Norge med andre land og peker på mulige forhold som kan forklare eventuelle forskjeller. Videre er vi bedt om å analysere om det er strukturelle trekk ved det norske arbeidsmarkedets funksjonsmåte som kan føre til lav sysselsettingsandel.

Formålet med kapitlet er å beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk. De samme faktorene som kan bidra til å forklare utviklingen de senere årene, kan tenkes å gjøre seg gjeldende også framover, og en nærmere analyse av dem er viktig som bakgrunn for vurdering av tiltak for å øke sysselsettingen.

Avsnitt 3.1 beskriver utviklingen i sysselsettingsandelen i Norge og sammenligner arbeidsmarkedsutviklingen i Norge med andre land. Avsnitt 3.2 beskriver utviklingen i sysselsettingsandelen for brede aldersgrupper, menn og kvinner, herunder betydningen av aldring, utdanning og innvandring. Avsnittet gir også en nærmere omtale av utviklingen i arbeidsmarkedets funksjonsmåte. I avsnitt 3.3 oppsummeres sentrale faktorer bak nedgangen i sysselsettingsandelen.

3.1 Sysselsettingsutvikling og konjunkturer

Sysselsetting kan måles både i personer og i utførte timeverk. Vi legger her vekt på antall sysselsatte som andel av befolkningen, fordi dette indikerer hvilken andel av befolkningen som deltar i arbeidslivet og som bidrar til den registrerte verdiskapingen i landet. Kapitlet konsentrerer seg om endringer fra 2000. De viktigste kildene til statistikk om sysselsetting i Norge er omtalt i boks 3.1.

Nedgang i sysselsettingsandelen etter 2000

Sysselsettingen i Norge vokste kraftig på 1970-tallet og fram til slutten av 1980-tallet som følge av sterk vekst i arbeidsmarkedsdeltakelsen blant kvinner. I den neste 20-årsperioden svingte nivået i takt med konjunktursyklusene, rundt et relativt stabilt nivå, selv om sysselsettingsandelen for kvinner fortsatte å øke. Etter en topp i 2008 falt sysselsettingsandelen for gruppen 15–74 år fram til 2017.

Vertikal linje angir år 2000 som er startpunktet for den perioden som ekspertgruppen i hovedsak vurderer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.2 viser sysselsettingsutviklingen i Norge, Danmark, Nederland, Sverige, Tyskland og EU-gjennomsnittet for aldersgruppen 20–64 år. Norge hadde høyest sysselsettingsandel blant disse landene fram til 2012. Deretter har utviklingen vært noe svakere enn i de andre landene, slik at sysselsettingsandelen i Norge i 2017 var lavere enn i Sverige og Tyskland. Boks 3.2 gir en nærmere sammenligning av utviklingen i Norge og Sverige.

Fra 2000 eller første tilgjengelige år. Samlet sysselsetting avgrenses ofte til 20–64 år i internasjonale sammenligninger. Denne aldersgruppen er i mindre grad påvirket av forskjellige utdannings- og pensjonssystemer i landene.

Kilde: Eurostat

Figur 3.3 viser utviklingen i arbeidsledigheten for de samme landene. Ledighetsutviklingen avspeiler i stor grad utviklingen i sysselsettingen, men med motsatt fortegn. I Tyskland har den sterke sysselsettingsveksten ført til en kraftig reduksjon i arbeidsledigheten etter 2005. I de andre landene førte finanskrisen i 2008/09 til en sterk økning i arbeidsledigheten, men etter 2014 har ledigheten falt i alle disse landene. I Norge fortsatte ledigheten å øke fram til 2016, blant annet som følge av fallet i prisen på olje i 2014.

Kilde: Eurostat

Boks 3.2 Sysselsetting og arbeidsstyrke i Norge og Sverige

Det var brudd i statistikken i Sverige i 2001.

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå, Statistiska centralbyrån

Sverige er vårt nærmeste naboland, og det er betydelig likheter mellom de to landene på mange områder, som utdanningsnivå, arbeidsmarkedsinstitusjoner og økonomisk politikk. Næringsstrukturen er derimot forskjellig. I denne boksen sammenlignes utviklingen i arbeidsstyrke og sysselsetting i Norge og Sverige siden 2001.

Ved inngangen til 2000-tallet var sysselsettingsandelen i aldersgruppen 20–64 år noe høyere i Norge enn i Sverige, mens arbeidsstyrken som andel av befolkningen i samme aldersgruppe var om lag lik. Forskjellen var dermed noe høyere arbeidsledighet i Sverige enn i Norge.

Siden 2010 har sysselsettingen i Sverige økt, og sysselsettingsandelen var nær fire prosentpoeng høyere i 2018 enn i 2001. Arbeidsstyrken har økt enda mer i perioden, med vel fem prosentpoeng. I Norge var sysselsettingen vel ett prosentpoeng lavere og arbeidsstyrken trekvart prosentpoeng lavere i 2018 enn i 2001.

Konjunkturutviklingen var nokså lik i de to landene fram til 2010, selv om toppunktet i 2008 var noe høyere i Norge og tilbakeslaget etter finanskrisen i 2008 var litt sterkere i Sverige. Deretter har utviklingen vært noe bedre i Sverige og særlig etter oljeprisfallet i 2014.

Den sterke økningen i arbeidsstyrken i Sverige er imponerende, ikke minst i lys av at arbeidsledigheten hele tiden har vært noe høyere i Sverige enn i Norge. Erfaringsmessig vil høyere ledighet dempe veksten i arbeidsstyrken fordi arbeidsledige kan trekke seg ut av arbeidsmarkedet. Forslund (2019) trekker fram at pensjonsreformen på 1990-tallet, og særlig endringene i reglene for tidligpensjon, har bidratt til høyt arbeidstilbud og høy sysselsetting blant eldre. Han påpeker at det er sannsynlig at også endringer i inntektsskatten (jobbskattefradrag) og innstramminger i dagpengeordning i perioden mellom 2006 og 2014, har bidratt til veksten i sysselsettingen i Sverige de senere årene.

Det har også vært en betydelig forskjell i befolkningsutviklingen (ikke vist i figuren). Norge har hatt en befolkningsvekst på 18 prosent i perioden 2001–2018 for aldersgruppen 20 – 64, mens den har vært vel 10 prosent i Sverige. Høyere befolkningsvekst i Norge henger i stor grad sammen med høyere arbeidsinnvandring til Norge etter EØS-utvidelsene i 2004 og 2007.

Sterkere vekst i befolkningen enn blant sysselsatte

Sysselsettingen er påvirket av faktorer både på tilbuds- og etterspørselssiden. Erfaringsmessig vokser produksjon og sysselsetting over tid, men utviklingen er langt fra jevn. Etterspørselen etter arbeidskraft varierer med konjunkturer, endringer i næringsstruktur, offentlige budsjetter mv. Tilbudet av arbeidskraft avhenger av befolkningsutviklingen og dens sammensetning, blant annet med hensyn på alder og kompetanse, samt ønske og behov for arbeid. Figur 3.5 viser at befolkningsveksten var særlig sterk i perioden 2005–2014, blant annet som følge av høy arbeidsinnvandring etter EØS-utvidelsen i 2004. Fra 2005 til 2008 vokste sysselsettingen raskere enn befolkningen, mens sysselsettingen i de fleste årene etterpå har hatt noe lavere veksttakt enn befolkningen. I 2018 var igjen sysselsettingsveksten høyere enn befolkningsveksten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsettingsandelen varierer med konjunkturene

Andelen som er sysselsatt varierer med konjunkturene. Konjunktursvingningene fra 2000 er illustrert i figur 3.6 med en kurve som angir hvordan den faktiske verdiskapingen har avveket fra en trendmessig jevn utvikling. Forskjellen mellom faktisk verdiskaping og trendmessig utvikling omtales gjerne som produksjonsgapet. Produksjonsgapet er et anslag på konjunkturutviklingen i økonomien, med høykonjunktur når produksjonsgapet er større enn null og i lavkonjunktur når produksjonsgapet er mindre enn null.

Produksjonsgapet angir avvik fra beregnet trend i BNP Fastlands-Norge ved bruk av Hodrick-Prescott-filter. Tallseriene (kvartalstall) er sesongjustert og glattet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur rundt 2001, og det førte til nedgang i sysselsettingsandelen. Sysselsettingen avhenger både av produksjonsutviklingen og av hvor raskt bedriftene tilpasser arbeidsstokken til arbeidskraftbehovet, som igjen er påvirket av regler for ansettelse og oppsigelse, hvilke næringer som er berørt mv. Slik treghet i tilpasningen kan forklare at sysselsettingsendringen gjerne kommer noe etter endringen i produksjonen når konjunkturene snur.

I årene 2004–2008 var Norge inne i en kraftig konjunkturoppgang. God tilgang på arbeidskraft ved EU/EØS-utvidelsen i 2004 forsterket og forlenget konjunkturoppgangen. Det internasjonale tilbakeslaget som følge av finanskrisen høsten 2008, førte til en bred konjunkturnedgang og redusert sysselsetting. Fortsatt høy aktivitet med vekst i investeringsetterspørselen fra petroleumssektoren og en ekspansiv penge- og finanspolitikk, bidro til å dempe nedgangen i fastlandsøkonomien de første årene etter finanskrisen. Til tross for relativ god økonomisk vekst fra 2011 til 2014, var oppgangen ikke sterk nok til at sysselsettingsandelen i aldersgruppen 15–74 år tok seg opp i perioden.

I 2014 gikk Norge inn i en ny nedgangskonjunktur som følge av et betydelig oljeprisfall, og sysselsettingsandelen fortsatte å falle. I 2016 økte oljeprisen igjen. Etter 2017 har norsk økonomi hatt god produksjonsutvikling, drevet av vekst både i konsum og bedriftsinvesteringer. Eksporten har også økt. Oppgangen i norsk økonomi har bidratt til vekst i sysselsettingsandelen i 2018.

Selv om det er betydelig samvariasjon mellom konjunkturutviklingen og i sysselsettingsandelen, gir det likevel ikke grunnlag for å si hvor stor del av den observerte endringen i sysselsettingsandelen som kan forklares med konjunkturutviklingen. Strukturelle faktorer vil også påvirke sysselsettingsandelen. Det er ofte vanskelig å skille klart mellom strukturelle forhold og konjunkturutviklingen, særlig når en vurderer nær fortid. Det kan dessuten ta noe tid for arbeidsmarkedet å absorbere en sterk befolkningsvekst.

3.2 Nærmere om sysselsettingsutviklingen

Dette avsnittet ser nærmere på faktorer som påvirker befolkningens og arbeidsstyrkens sammensetning, som alder, innvandring og utdanning. Avsnittet sammenligner også utviklingen for brede aldersgrupper i Norge med utviklingen i tilsvarende grupper i andre land. Gjennomgangen bygger blant annet på rapporter fra Bhuller og Eika (2019) og Barth (2019) til ekspertgruppen.

3.2.1 Betydningen av endret befolkningssammensetning

Fallet i sysselsettingsandelen fra 2000 til 2018 er en nettovirkning av en rekke faktorer. Sysselsettingsandelen i perioden er påvirket av høy befolkningsvekst og av relativt betydelige endringer i befolkningens sammensetning. Bhuller og Eika (2019) har analysert virkninger av endring i aldersstruktur, innvandringsandel og utdanningsnivå, se boks 3.3.

I det følgende gis en beskrivelse av hvordan sysselsettingsandelen har utviklet seg for tre brede aldersgrupper; unge, middelaldrende og eldre. Betydelig økning i andelen innvandrere i befolkningen gjør at vi deretter ser spesielt på den gruppen.

3.2.2 Lengre utdanningsløp har redusert andelen unge i jobb

Sysselsettingen blant unge (15–24 år) er redusert siden år 2000, mens andelen unge under utdanning har økt. Dette er en utvikling vi også har sett i mange andre land.

De aller fleste unge under 20 år er i utdanning. I aldersgruppen 20–24 år har det vært en økning i andelen i utdanning og en nedgang i andelen som oppgir yrkesaktiv som hovedaktivitet, og i 2018 var de to gruppene om lag like store, se figur 3.7. Andelen unge som kombinerer utdanning og jobb har økt, men noe mindre enn økningen i andelen unge som har utdanning som hovedaktivitet, særlig de senere årene. Andelen som verken oppgir yrkesaktiv eller utdanning som hovedaktivitet har økt moderat fra 2000 til 2018. Andelen unge uføre har økt, mens andelen med hjemmearbeid har blitt redusert om lag like mye. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4 når det gjelder utviklingen i mottak av trygd blant unge.

Yrkesaktive, utdanning og annet/uoppgitt summerer seg til alle, dvs. 100 prosent. Gruppen «utdanning og jobb» er del av gruppen «utdanning». Yrkesaktive omfatter de som er i heltidsjobb og deltidssysselsatte som svarer yrkesaktiv som sin hovedaktivitet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Hvor lett det er å få arbeid varierer med etterspørselen etter arbeidskraft. For unge uten arbeidserfaring, er denne sammenhengen særlig sterk. Det bidrar til å forklare at sysselsettingsandelen svinger mer over konjunktursyklene blant unge enn blant eldre aldersgrupper (Barth og von Simson 2012). Blant annet vil unge i større grad velge utdanning når det er lite tilgang på jobber.

Muligheten til deltidsjobb for unge under utdanning vil også kunne være påvirket av tilgangen på arbeidskraft fra utlandet. En studie fra Frischsenteret viser at svenske ungdommer rundt 2008–2009 ble rekruttert til jobber i Norge som tradisjonelt mange skoleungdommer og studenter hadde som deltidsjobb (Bratsberg og Raaum 2013). Det var særlig unge under 20 år, hvor det store flertallet er under utdanning, som fikk redusert sysselsetting på grunn av innvandring ifølge denne studien.

Bhuller og Eika (2019) beregner at sysselsettingsandelen for unge i alderen 16–24 år bare ville vært litt høyere i 2017 om sammensetningen av aldersgruppen i 2017 med hensyn til alder, utdanning og innvandringsandel hadde vært som i 2000. Mesteparten av nedgangen i sysselsettingsandelen for denne gruppen må derfor tilskrives andre forhold, som færre jobber for lavt kvalifiserte, en kompetansemessig svakere gruppe mv., men ulik konjunktursituasjon i begynnelsen og slutten av perioden har trolig også hatt betydning.

I 2000 var sysselsettingsandelen blant unge i Norge relativt høy sammenlignet med flere andre land. Selv om andelen har falt, er den fortsatt betydelig høyere enn EU-gjennomsnittet, se figur 3.8. I Sverige har sysselsettingsandelen for unge økt de senere årene og nærmet seg nivået i Norge. I flere land, blant dem Norge, er det klare konjunkturutslag i sysselsettingen for ungdomsgruppen.

Fra 2000 eller første tilgjengelige år. Alle land har brudd i statistikken 2005/2006, Nederland og Tyskland også i 2010/2011 og Danmark 2016/2017. Bruddene vil også påvirke tallene for EU. I Norge ble aldersgruppen utvidet med 15-åringene i 2006.

Kilde: Eurostat

Det er noen måleproblemer ved sammenligning av sysselsettingsandeler i ulike land, særlig for unge. Lærlinger og andre som har arbeidspraksis med lønn som del av utdanningen, kategoriseres som sysselsatte, mens lignende grupper i skole regnes som under utdanning. Land med mye praksisbasert opplæring vil derfor ha høyere sysselsettingsandel for unge enn land med skolebasert opplæring. I tillegg kan en nedgang i sysselsettingsandelen være gunstig dersom det gjenspeiler at andelen i utdanning øker. Sysselsettingsandelen for unge alene er dermed ikke en tilstrekkelig indikator for å vurdere hvor stor andel av de unge som er i en utsatt situasjon i arbeidsmarkedet, herunder betydningen av endringer over tid eller forskjeller mellom land. Barth (2019) ser på samlet aktivitetsrate, definert som summen av sysselsettings- og utdanningsraten, og finner at Norge ligger høyt og på om lag samme nivå som Danmark, Sverige og Nederland.

Stabil andel unge utenfor utdanning og arbeid

NEET-andelen («Not in Employment, Education or Training») omfatter de som verken er i jobb, utdanning eller opplæring. Indikatoren har som hensikt å måle andelen unge som ikke har noen aktivitet som forventes å fremme framtidig yrkeskarriere. Indikatoren omfatter også unge som ønsker arbeid, både aktive og ikke-aktive arbeidssøkere, i tillegg til de som ikke er aktuelle for arbeid, for eksempel fordi de er for syke. Både norsk og internasjonal forskning viser at en ledighetsperiode i ungdommen vil kunne ha langvarig negativ virkning på framtidig sysselsetting og lønnsutvikling, se kapittel 10.

NEET-gruppen omfattet 66 000 personer eller seks prosent av all ungdom i Norge i alderen 15–29 år i 2018 ifølge AKU. Dette var samme andel som i 2006, som er det første året for denne statistikken. Andelen er rimelig nok meget lav blant 15–19-åringene, på to prosent i 2018, og den øker med alder. I aldergruppen 20–24 år var andelen sju prosent, mens andelen i aldersgruppen 25–29 år var ni prosent. Andelen er om lag den samme for kvinner og menn, men likevel noe høyere for kvinner i alderen 25–29 år.

Mens NEET-andelen for gruppen 15–24 år har vært forholdsvis stabil på et lavt nivå i Norge og Nederland, har den falt i flere land, særlig etter finanskrisen i 2008, se figur 3.9. Økt andel i utdanning er en viktig forklaring bak nedgangen i flere land. I de siste årene har en svært høy ungdomsledighet i enkelte land blitt redusert, og dermed også bidratt til å redusere NEET-andelen.

Se merknad til figur 3.8.

Kilde: Eurostat

I en analyse av 1990-kohorten med grunnlag i registerstatistikk, finner OECD (2018a) at mer enn to tredeler av kohorten i Norge er innom NEET-kategorien en eller annen gang i tiden mellom avgang fra grunnskole og fram til de er 24 år. I registertallene avgrenses utdanning til formell utdanning slik at NEET-gruppen blir noe større enn definisjonen som er benyttet i AKU og av Eurostat (som også baserer seg på arbeidskraftundersøkelser). Det kan være mange grunner til at ungdom har en periode utenfor utdanning eller arbeid; noen tar en friperiode etter at de er ferdig med videregående skole, noen venter på å starte førstegangstjenesten i militæret eller utdanning, eller de er usikre på hva de vil gjøre, for eksempel fordi de ikke har kommet inn på ønsket utdanning, mv.

En kortvarig periode i NEET-gruppen er sjelden bekymringsfullt. Det er mer uheldig om perioden blir langvarig. OECD finner at en tredel av det analyserte ungdomskullet hadde en samlet NEET-varighet på over ett år fram til 24-årsalderen. Det er overvekt av menn i gruppen med lang varighet i NEET-gruppen. Ifølge OECD har ungdom som ikke har fullført videregående skole ved 24-års alder, vel tre ganger så stor sannsynlighet for å ha vært i NEET-gruppen i over ett år enn de som har fullført. En analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen i alderen 20–29 år med bare grunnskole som verken var i jobb eller utdanning, har økt med ti prosentpoeng fra 2008 til 2017 (Fedoryshyn 2018).

Unge innvandrere har dobbelt så stor sannsynlighet for å være i NEET-gruppen og femti prosent høyere sannsynlighet for å bli værende langvarig i NEET-gruppen, som ungdom født i Norge. Særlig er unge fra innvandrerfamilier med lav arbeidsdeltakelse utsatt. Høy NEET-andel blant innvandrerungdom har også sammenheng med høyere frafall fra videregående skole enn for befolkningen for øvrig.

3.2.3 Fallende sysselsetting i kjernegruppen i arbeidslivet

Personer i alderen 25–54 år har normalt svært høy sysselsetting, og de utgjør derfor en kjernegruppe i arbeidslivet. I år 2000 var sysselsettingsandelen i Norge for denne aldersgruppen blant de tre høyeste innen EØS/EFTA-området, på over 85 prosent. Siden da har Norges posisjon falt, og særlig de siste årene har sysselsettingen i denne gruppen utviklet seg svakere i Norge enn i mange andre land. Det har blant annet sammenheng med den særnorske konjunkturnedgangen etter oljeprisfallet i 2014. I industrien har antall sysselsatte falt både blant yngre og eldre innen aldersgruppen 25–54, mens i bergverksdrift og utvinning er det særlig blant de yngre at sysselsettingsnedgangen har kommet.

Det er særlig sysselsettingsutviklingen for menn i kjernegruppen som har vært svakere i Norge enn i flere andre land, og særlig i årene etter 2013. Nedgangen etter finanskrisen var sterkere i blant annet Nederland og Danmark, men i disse landene snudde nedgangen til oppgang igjen forholdsvis raskt. I Norge ble en begynnende oppgang avløst av ny nedgang i forbindelse med oljeprisfallet i 2014. Nedgang i sysselsettingen i bransjer relatert til oljevirksomheten, som er mannsdominerte bransjer, kan derfor være noe av forklaringen på nedgangen for menn. Statistikken viser at andelen menn 25–54 år i jobb i Norge var noe lavere enn EU-gjennomsnittet i 2017, se figur 3.10.

Kilde: Eurostat

Sysselsettingsandelen for kvinner viser større variasjon mellom land. Mange land har hatt betydelig sysselsettingsvekst for kvinner i den perioden vi ser på, mens i Norge, Danmark og Nederland har nivået avtatt sammenlignet med 2008. Sysselsettingsnedgangen for kvinner 25–54 år i Norge i perioden fra 2000 til 2017 har vært om lag en firedel av nedgangen for menn. Det har blant annet sammenheng med at kvinner i større grad arbeider i offentlig sektor og i tjenestenæringer med mindre konjunktursvingninger enn de mer konjunkturfølsomme vareproduserende næringene.

I de nordiske landene har sysselsettingen blant kvinner i lang tid vært høyere enn i de fleste andre land. Slik er det fortsatt, men forskjellene har blitt mindre etter hvert som sysselsettingen blant kvinner har økt også i andre land. For Norge er forskjellen til EU-gjennomsnittet nær halvert siden begynnelsen av 2000-tallet.

Sysselsettingsandelen er høyere for grupper med mer utdanning

Utdanningsnivået i befolkningen økte sterkt etter at alle fikk rett til videregående skole midt på 1990-tallet. Det har ført til betydelig nedgang i andelen som bare har grunnskole som høyeste fullførte utdanning i perioden 2000–2017. Økningen i utdanningsnivået fordeler seg om lag likt på de tre nivåene videregående skole, fullført bachelor (treårig) og fullført master. Prosentvis har andelen økt mer desto lenger utdanningen er. I 2018 hadde vel 40 prosent av de sysselsatte høyskole eller universitet som høyeste fullførte utdanning ifølge arbeidskraftundersøkelsen. En tilsvarende andel hadde videregående skole som høyeste fullførte utdanning, mens 16 prosent av de sysselsatte hadde grunnskole som høyeste fullførte utdanning. I tillegg kommer en mindre gruppe med ukjent utdanning.

Sysselsettingsandelen blant ulike utdanningsgrupper er høyere desto høyere utdanningsnivået er. Særlig sterk er økningen fra kun grunnskole til fullført videregående skole. Men selv om utdanning gir bedre jobbmuligheter for det enkelte individ, er det grunn til å regne med at sammenhengen er svakere i økonomien som helhet. Den positive samvariasjonen mellom utdanningsnivå og sysselsetting skyldes også at det er en positiv seleksjon inn i utdanning, noe som bidrar til at personer med mer utdanning lettere får jobb framfor jobbsøkere med mindre utdanning. Høyere utdanningsnivå i befolkningen som helhet bidrar først og fremst til høyere produktivitet og verdiskaping. Det er ikke klart i hvilken grad høyere utdanningsnivå generelt sett bidrar til høyere sysselsettingsandeler i økonomien som helhet. Det er likevel grunn til å tro at etterspørselen i arbeidsmarkedet i økende grad vris mot personer med yrkeskompetanse eller høyere utdanning. For enkeltpersoner vil derfor fravær av relevant utdanning i økende grad kunne redusere mulighetene i arbeidsmarkedet i årene som kommer. Det vises til nærmere omtale i kapittel 10.

Sysselsettingsandelen for hele befolkningen har som nevnt falt noe fra 2000 til 2017. Det har vært fall for alle utdanningsnivåene, og fallet er størst for de som bare har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. I gruppen med uoppgitt utdanning har det vært en økning i sysselsettingsandelen. Det er mange med uoppgitt utdanning blant arbeidsinnvandrere som ankom etter 2011.

Menn med lav eller middels utdanning har hatt sterkere fall i sysselsettingsandelen enn menn med høyskole eller universitetsutdanning de senere årene. Sammenlignet med andre land er det særlig sysselsettingsandelen for de med utdanning på videregående skoles nivå hvor Norge har svakere utvikling fra 2006 til 2017, se figur 3.11. For de med bare grunnskole skiller utviklingen i Norge seg lite fra de andre landene (se også Barth 2019). Bare Tyskland har unngått fall i sysselsettingsandelene for alle gruppene. Det er stor grad av parallellitet mellom utviklingen i Danmark og Norge. For menn i alderen 25–54 år har Norge lavere sysselsettingsandel enn EU-gjennomsnittet for alle tre utdanningsgruppene i 2017.

Kilde: Eurostat

Forskjellen i sysselsettingsandel mellom de som har lav og høy utdanning er større blant kvinner enn blant menn. Det kan delvis ha sammenheng med at kvinner med lite utdanning i større utstrekning er hjemmearbeidende enn menn på samme utdanningsnivå, i tillegg til at flere kvinner enn menn er på helserelaterte ytelser. Sysselsettingsandelen i perioden fra 2006 til 2017 har falt mest for kvinner med bare grunnskole, og noe mindre for de med videregående skole. Sysselsettingsandelen for kvinner med høyskole eller universitet har vært høy og stabil i perioden og er på slutten av perioden om lag på samme nivå som menn med samme utdanningsnivå. Økningen i utdanningsnivået for kvinner kan ha bidratt til mindre fall i sysselsettingsandelen for kvinner enn for menn.

Det er betydelig fall i sysselsettingsandelen for kvinner med bare grunnskole i Norge, Sverige og Danmark, likevel med noe sterkere fall i Danmark, se figur 3.12. For kvinner med utdanning på videregående nivå er fallet størst i Norge. For kvinner med høyskole- eller universitetsutdanning har Norge hatt en liten økning i sysselsettingsandelen i perioden. Bare Danmark har nedgang for gruppen. Sysselsettingsandelen for kvinner i Norge er fortsatt over EU-gjennomsnittet i 2017 for alle tre utdanningsgruppene.

Kilde: Eurostat

Flere arbeidssøkere enn de som regnes som arbeidsledige

Lavere sysselsettingsandel i 2018 enn i 2000 har sin motpost i et noe høyere ledighetsnivå og en større andel utenfor arbeidsstyrken, dvs. andelen som verken er sysselsatt eller arbeidsledig, se figur 3.13. Nær 14 prosent av personer i alderen 25–54 år er ifølge AKU utenfor arbeidsstyrken i 2018. Andelen er noe større for kvinner enn for menn, men menn har stått for hele økningen fra 2000. Det innebærer at kvinners og menns tilpasning i arbeidsmarkedet er mer lik på slutten av perioden enn i begynnelsen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er en klar nedgang i andelen som oppgir hjemmearbeid fra 2000 til 2018 og økning i andelen som er uføre eller i gruppen «annet/uoppgitt». Gruppen «annet/uoppgitt» omfatter blant annet de som ønsker arbeid, men som ikke tilfredsstiller kravene til å bli kategorisert som arbeidsledige fordi de ikke har søkt arbeid siste fire uker eller ikke kan begynne i arbeid innen to uker. Om lag to tredeler av gruppen «annet/uoppgitt» oppgir arbeidssøker som sin hovedstatus. Størrelsen på gruppen varierer over konjunkturene og har ligget på mellom 50 og 70 prosent av antall arbeidsledige i de årene vi har statistikk for. Dette er en gruppe der mange trolig relativt raskt vil kunne rekrutteres til ledige jobber. Andelen under utdanning som hovedaktivitet og uten jobb, er om lag uendret siden 2000. En nærmere beskrivelse av gruppen ikke-sysselsatte er gitt i boks 3.4.

3.2.4 Sysselsettingsvekst blant eldre

Sysselsettingsandelen avtar særlig fra 60-årsalderen. Det skyldes i hovedsak overgang til uføretrygd, avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjon. En større andel eldre i arbeidsstyrken bidrar dermed isolert sett til å redusere den samlede sysselsettingsandelen. På den annen side er kombinasjonen av bedre helse, høyere utdanningsnivå og et gjennomgående godt arbeidsmarked viktige forklaringer på at en langvarig nedadgående trend i yrkesdeltakelsen, særlig blant menn over 60 år, snudde fra slutten av 1990-tallet. Økt sysselsetting er blitt ytterligere forsterket av pensjonsreformen, med mulighet til å kombinere pensjon og jobb uten avkorting av pensjonen og med nøytrale uttaksregler. Bortfall av arbeidsplasser gjennom omstilling og teknologisk endring kan for enkelte grupper ha framskyndet avgangen fra sysselsetting og slik dempet økningen i sysselsettingsandelen.

Tilsvarende faktorer som nevnt over har også gjort seg gjeldende i andre land. Mange land hadde lav pensjoneringsalder eller ulike førtidspensjoneringsordninger på 1980- og 1990-tallet som førte til få eldre i jobb. Innstramming av førtidspensjoneringsordninger kombinert med økt pensjonsalder i pensjonssystemene, har gitt økning i sysselsettingsandelen for eldre i mange land. Eurostat har en inndeling for eldre som omfatter gruppen 55–64 år. For denne gruppen har sysselsettingen økt med vel fem prosentpoeng i Norge, mens økningen har vært om lag det tredobbelte i EU, men fra et betydelig lavere nivå, se figur 3.14. Sverige har høyest sysselsettingsandel i denne aldersgruppen i 2017, til tross for at aldringen internt i gruppen har vært noe sterkere i Sverige enn i Norge, noe som isolert sett trekker sysselsettingen ned.

Kilde: Eurostat

De fleste landene i Europa opplever en aldrende befolkning. Aldringen i Norge har vært mindre enn i mange andre land, og kan derfor ikke bidra til å forklare den svakere utviklingen i samlet sysselsettingsandel i Norge, se Barth (2019).

Avtalefestet pensjon (AFP-ordningen) i Norge ble etablert i 1988, og den ga mulighet til å ta ut AFP fra 66 år fra 1989. Aldersgrensen i ordningen ble gradvis senket, og fra 1998 var det mulig å gå av med AFP fra 62 år. Som del av pensjonsreformen ble det fra 2011 innført fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 62 til 75 år, basert på nøytrale uttaksregler. AFP-ordningen i privat sektor ble da lagt om til å utgjøre et påslag til folketrygdens alderspensjon. Pensjonsreformen, inkludert omleggingen av AFP i privat sektor, har gitt økte insentiver til å stå lenge i arbeid og har bidratt positivt til eldres sysselsetting, se for eksempel rapport fra Pensjonspolitisk arbeidsgruppe (2018).

Pensjonsreformen innebærer at den enkelte må arbeide lenger når levealderen øker for å opprettholde samme nivå på pensjonsutbetalingene sammenlignet med tidligere lønnsnivå. Reformen er fullt ut gjennomført i folketrygden og i privat sektor, og vil også omfatte den tredelen som er sysselsatt i offentlig sektor, f.o.m. 1963-kullet. Det vil trolig øke sysselsettingen blant eldre ytterligere i årene som kommer. Det vises til omtale av sysselsettingen blant eldre i kapittel 13.

3.2.5 Innvandring har trukket sysselsettingsandelen ned

Innvandring påvirker den samlede sysselsettingsandelen gjennom hvor stor andel innvandrerne utgjør av befolkningen og i hvilken grad de er i arbeid. Innvandrere utgjorde 19 prosent av befolkningen 20–64 år i 2017 og 16 prosent av de sysselsatte i samme alder. Samlet sett var sysselsettingsandelen for innvandrere om lag seks prosentpoeng lavere enn for befolkningen eksklusive innvandrere i 2017.

Utvidelsen av EU/EØS i 2004 førte til stor økning i arbeidsinnvandringen til Norge, særlig fra Polen og de baltiske landene. Innvandringen bidro til å forlenge oppgangskonjunkturen som nådde en topp i 2008. Mange av arbeidsinnvandrerne har bosatt seg, mens en del har kommet på korttidsoppdrag.

Antallet innvandrere som har kommet som flyktninger eller fått opphold på humanitært grunnlag, har variert over tid og har vært påvirket av kriger, konflikter og nødssituasjoner. Familieinnvandring og arbeidsinnvandring har vært de to viktigste innvandringsgrunnene.

For innvandrergruppen i alt har sysselsettingsandelen økt siden 2001, noe som blant annet har sammenheng med økning i antallet arbeidsinnvandrere. Økt gjennomsnittlig botid for gruppen innvandrere med annen innvandringsårsak synes også å ha bidratt positivt, da sysselsettingsandelen øker de første årene etter bosetting. Flere innvandrere med flyktningebakgrunn, og familiegjenforente med disse, har imidlertid dempet økningen da de har relativt lav andel i jobb, selv mange år etter bosetting. Etter sju års botid er halvparten av overføringsflyktningene i arbeid, men ikke alle jobber full tid. Nyere kohorter med flyktninger synes dessuten å ha langsommere overgang til sysselsetting. Det kan ha sammenheng med endringer i hvilke land flyktningene kommer fra.

Som nevnt i boks 3.3 indikerer beregningene til Bhuller og Eika at økningen i andelen innvandrere i befolkningen har ført til en nedgang i sysselsettingsandelen i befolkningen samlet sett på 0,5 prosentpoeng fra 2000 til 2017.

Tall per november i det enkelte år. Brudd i registerstatistikken gjør det vanskelig å sammenligne tall før og etter 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ved sammenligning av sysselsettingsandelen mellom innvandrere og befolkningen for øvrig, bør en ta hensyn til at innvandrere i gjennomsnitt er yngre og at det har kommet flere menn enn kvinner. Begge disse forholdene tilsier isolert sett høyere sysselsettingsandeler.

Innvandrere, både kvinner og menn, har lavere sysselsettingsandel enn befolkningen ellers for nesten alle aldersgrupper. Selv om sysselsettingsandelen for innvandrere har nærmet seg andelen for befolkningen eksklusive innvandrere siden 2001, er avstanden fortsatt betydelig for innvandrere fra land som står oss fjernere kulturelt og økonomisk (landgruppe 3), se figur 3.16.

Tall per november i det enkelte år. Landgruppe 1: Omfatter Norden, vesteuropeiske land, USA, Canada, Australia og New Zealand. Landgruppe 2: Omfatter EU/EØS-landene i Øst-Europa. Landgruppe 3: Omfatter resten av verden, dvs. resten av Øst-Europa, Asia, Afrika, Latin-Amerika og Oseania ekskl. Australia og New Zealand. For enkelhets skyld omtales gruppen også som land i Afrika, Asia, mv.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsatte innvandrere fra Afrika, Asia mv. har færre timer i arbeid per uke enn andre grupper, særlig i aldersgruppen 25–54 år, se figur 3.17. I de øvrige aldersgruppene er forskjellene noe mindre. Tallene til høyre i figuren viser sysselsettingsandelen for personene fra de nevnte landgruppene. Figuren fanger ikke opp at det er betydelig variasjon i sysselsettingsandel og arbeidstid innen gruppene avhengig av landbakgrunn, særlig i gruppen Afrika, Asia mv.

Gruppen med ukjent arbeidstid er i hovedsak selvstendig næringsdrivende. Arbeidstiden er timer i hovedjobben og vil derfor undervurdere ukentlig arbeidsinnsats for de som har flere jobber.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Innvandrere fra Afrika, Asia mv. er overrepresentert i næringer med mye deltid. Kvinner har noe høyere andel med kort arbeidstid enn menn, og det er også flere med kort deltid blant unge under 25 år. Med unntak for unge kvinner jobber likevel flertallet av de sysselsatte mer enn 30 timer i uka.

Innvandrere er overrepresentert i midlertidige stillinger og konjunkturutsatte bransjer. Det gir større variasjon i sysselsetting og ledighet over konjunktursyklene for innvandrere enn for majoritetsbefolkningen, se figur 3.15. Manglende ferdigheter, blant annet i norsk språk og kunnskap om det norske samfunnet, kan være en del av forklaringen på at innvandrere har lavere sysselsetting enn befolkningen for øvrig med samme utdanningsnivå. Tall fra OECDs undersøkelse om voksnes kompetanse (PIAAC) viser at de to gruppene har om lag samme sysselsettingsandel når ferdighetsnivået er det samme (Calmfors m.fl. 2018 og NOU 2017: 2). En del innvandrergrupper, også blant typiske arbeidsinnvandrere, synes å ha større problemer med å komme tilbake i arbeid når de blir arbeidsledige enn befolkningen for øvrig (Bratsberg m.fl. 2011). Det innebærer større risiko for at konjunkturnedganger kan gi sterkere langsiktige negative virkninger for arbeidsmarkedsdeltakelsen til innvandrere enn for befolkningen for øvrig. Dersom man ikke lykkes bedre i å inkludere disse i arbeidsmarkedet, vil dette over tid innebære et økende antall som står utenfor arbeidsmarkedet.

Flere studier fra Frischsenteret, herunder Bratsberg m.fl. (2017), finner at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle fem til ti år etter ankomst. Det kan påvirke sysselsettingsandelen negativt i årene framover.

Innvandring kan også påvirke sysselsettingen i den opprinnelige befolkningen

Virkningene av innvandring for arbeidsmarked og norsk økonomi avhenger av i hvilken grad de kommer i arbeid og hvor mye de arbeider. Arbeidsinnvandring vil også ha konsekvenser for den opprinnelige befolkningen, i tillegg til statsfinansielle og samfunnsøkonomiske konsekvenser. Konsekvensene av stor innvandring vil dessuten avhenge av om arbeidsledigheten i utgangspunktet er lav eller høy.

Den sterke veksten i innvandringen fra EØS-land etter 2004 bidro til å dekke høy etterspørsel etter arbeidskraft, tilførte verdifull kompetanse til norsk arbeidsliv og dempet mistilpasningsproblemer. Samtidig har det også gitt noen utfordringer for den norske arbeidslivsmodellen knyttet til sosial dumping, arbeidslivskriminalitet mv. Høy innvandring har bidratt til lavere lønnsvekst i næringer med mange innvandrere, både ved at innvandrere i gjennomsnitt har lavere lønninger og gjennom dempet lønnsvekst.

Innvandring vil kunne ha negativ virkning på sysselsettingen til grupper som har konkurrerende kompetanse. Innvandrere vil i særlig grad konkurrere om jobber med tidligere innvandrere som alt er bosatte, og med andre grupper med lave kvalifikasjoner, særlig i yrker hvor god språkkompetanse er mindre viktig. Samtidig kan større tilbud av arbeidskraft med lav og middels kompetanse bidra til å dempe lønningene og derigjennom øke etterspørselen etter arbeidskraft med denne type kompetanse.

Internasjonal forskning viser ingen entydig sammenheng mellom innvandring og virkninger på samlet sysselsetting i innvandrerlandet, og de effektene som avdekkes er normalt små, se NOU 2013: 13. Virkningene vil avhenge av typen innvandring og hvilke jobber de kvalifiserer for. Blant annet finner Friberg (2016) at arbeidsmigrasjon har påvirket lønn og sysselsetting for ufaglærte og tidligere ankomne innvandrere negativt, mens personer med komplementær kompetanse synes å ha fordel av innvandring. Arbeidsgivere vil ha fordel av økt tilgang på arbeidskraft, og mange innvandrere vil kunne akseptere lavere lønn enn avtalte tariffer. Konsumentene vil på sin side kunne få økt tilbud eller lavere priser på produkter arbeidsinnvandrerne produserer. Bratsberg og Raaum (2013) finner redusert lønnsvekst i næringer der andelen utenlandsk arbeidskraft har økt. Hoen m.fl. (2018) finner at innvandring fra land med betydelig lavere inntekter enn i Norge gir lavere relative sysselsettingsandeler for folk som er vokst opp i familier med lav inntekt, og bidrar dermed også til lavere sosial mobilitet. Innvandring fra høyinntektsland gir derimot høyere relative sysselsettingsandeler for gruppen med lav inntekt, og bidrar dermed til høyere sosial mobilitet.

Røed m.fl. (2011) konkluderer med at innvandring bidrar til utjevning av regionale forskjeller i arbeidsledighet og gir derigjennom effektivitetsgevinster. På litt lengre sikt vil innvandring kunne påvirke hvilke jobber den opprinnelige befolkningen har. En del vil skifte jobb, særlig hvor bedre betalte jobber med mindre konkurranse fra innvandrere er tilgjengelig. Foged og Peri (2016) finner ved analyse av danske data at økt flyktningeinnvandring førte til at lavt utdannede arbeidstakere i den opprinnelige befolkningen i noen grad gikk til andre jobber, særlig til jobber hvor språk eller muntlig kommunikasjon var viktigere. Dette er i samsvar med forskning fra flere land som viser at innvandring i noen grad fører til overflyttingsgevinster for arbeidstakere i den opprinnelige befolkningen gjennom overgang til andre typer stillinger med høyere lønn. Det vises til NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit for en nærmere gjennomgang av forskningen på dette feltet.

Arbeidstakere i den opprinnelige befolkningen kan tjene på innvandring av personer som har kompetanse som er ulik (komplementær) deres egen. Flere sysselsatte innvandrere med lav eller middels kompetanse, vil kunne øke etterspørselen etter personer med mer kompetanse, siden mange oppgaver i samfunnet løses med en blanding av høyt kvalifisert og lavere kvalifisert arbeidskraft.

3.2.6 Lite tegn til endring i arbeidsmarkedets funksjonsmåte

Et arbeidsmarked som fungerer godt, kjennetegnes ved høy sysselsetting og lav ledighet. Dette avsnittet ser på utviklingen i arbeidsmarkedet med utgangspunkt i strømningstall fra arbeidskraftundersøkelsen (AKU) og omfanget av ledige stillinger. Slike tall er bare tilgjengelige for de senere årene.

Store strømmer i arbeidsmarkedet

Det er store strømmer i arbeidsmarkedet. Slike strømmer omfatter blant annet arbeidsledige og personer utenfor arbeidsstyrken som blir sysselsatt, og sysselsatte som blir arbeidsledige eller går ut av arbeidsstyrken. I tillegg kommer strømmer innen gruppen sysselsatte, dvs. de som går fra en jobb til en annen. En del av strømmene henger sammen med avgang fra jobb til ulike pensjons- og trygdeordninger eller overgang fra utdanning til jobb, men strømmene avhenger også av omstillinger ved at noen virksomheter vokser mens andre innskrenker.

Arbeidskraftundersøkelsen gir blant annet tall for strømmer til og fra sysselsetting. Slike strømningstall gir informasjon om dynamikken i arbeidsmarkedet, blant annet endringer over konjunktursyklene. Størrelsen på strømmene i arbeidsmarkedet fra ett tidspunkt til et annet vil også være påvirket av endringer i konkurranseevne mv. og ulike former for tregheter som kan påvirke hvor raskt sysselsettingen tilpasser seg nye rammebetingelser.

I gjennomsnitt er nivået på strømmene til og fra sysselsetting ett enkelt kvartal om lag 3,5–4 prosent av de sysselsatte ifølge AKU, se figur 3.18. Det innebærer betydelige sysselsettingsendringer i eksisterende virksomheter, i tillegg til oppstart og nedlegging av virksomheter. Strømmene til og fra sysselsetting viser betydelige konjunkturvariasjoner, med en viss tendens til sterkere fluktuasjoner ut av sysselsetting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De som kommer i jobb, kommer enten fra ledighet eller fra utenfor arbeidsstyrken. Figur 3.19 viser at strømmene til/fra sysselsetting i absolutte tall er større for de som er utenfor arbeidsstyrken enn de som er arbeidsledige. Det innebærer at personer utenfor arbeidsstyrken er en viktig del av fleksibiliteten i det norske arbeidsmarkedet. Det er også betydelige bevegelser mellom ledighet og til/fra arbeidsstyrken fra ett kvartal til det neste. Det kan tyde på at ledighet og det å være utenfor arbeidsstyrken for mange kan være nære alternativer. Aktivitetskravene for å bli kategorisert som arbeidsledig innebærer at noen av disse strømmene kan skyldes tilfeldigheter i kategoriseringen, avhengig av omfanget av arbeidssøking eller hvor raskt de som ikke er sysselsatte, er tilgjengelige for arbeid. I den perioden figuren omfatter (2007–2018), går den største nettostrømmen fra utenfor arbeidsstyrken via ledighet og til sysselsetting.

Tall i piler er kvartalsvise gjennomsnittlige strømmer mellom ulike statuser. Tall i ellipser er årsgjennomsnitt for samme periode for sysselsatte, ledige og personer utenfor arbeidsstyrken (nivåtall).

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Endringer i konkurranseevnen

Omstillinger kan være en følge av konjunkturbevegelser, men strukturelle forhold som endringer i preferanser, konkurranseforhold mv. har også betydning. Norske bedrifter fikk svekket sin kostnadsmessige konkurranseevne i en lang periode fram til og med 2012, se figur 3.20. Det høye kostnadsnivået innebar svakere konkurranseevne og bidro til færre arbeidsplasser i konkurranseutsatte virksomheter. En markert svekkelse av den norske kronen bidro til å forbedre den kostnadsmessige konkurranseevnen målt i felles valuta fra 2012 til 2018.

Kilde: TBU (2019)

Koplingen mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft

En indikasjon på hvor godt arbeidsmarkedet fungerer er å se på utviklingen over tid i sammenhengen mellom ledige stillinger og de som er uten jobb. Dette er nærmere omtalt i boks 3.5.

Boks 3.5 Indikatorer for tilpasningen i arbeidsmarkedet

Graden av mistilpasning i arbeidsmarkedet kan illustreres ved å se på sammenhengen mellom arbeidsledighet og andel ledige stillinger, se panel A i figur 3.21. Figuren viser en negativ sammenheng mellom de to størrelsene. Denne kurven omtales i faglitteraturen som Beveridge-kurven. Alternativt kan denne framstilles ved å se på samvariasjonen mellom ikke-sysselsatte og ledige stillinger, se panel B. I en nedgangskonjunktur vil lavere sysselsetting føre til økning i både arbeidsledigheten og andelen utenfor arbeidsstyrken, samtidig som andelen ledige stillinger reduseres. Det gir en negativ sammenheng mellom henholdsvis arbeidsledighet eller ikke-sysselsatte og ledige stillinger.

Ledige stillinger som andel av antall stillinger. Ikke-sysselsatte som andel av befolkningen i aldersgruppen. Sesongkorrigert og glattet serie. Trendkurve som gir best føyning til data (heltrukken linje).

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Strukturelle endringer kan gi økt mistilpasning i arbeidsmarkedet, for eksempel ved at bedriftene etterspør andre typer arbeidskraft enn de som er ledige. Da vil både arbeidsledigheten og andelen ledige stillinger kunne øke og føre til at kurven skifter utover (dvs. opp til høyre) i diagrammet. Det vil i så fall være tegn på økt mistilpasning. Det er ingen klare tegn i figur 3.21 A til at kurven skifter utover i den perioden det foreligger data for, fra 2010 til 2018.

Stabiliteten mellom ikke-sysselsatte og ledige stillinger synes noe mindre. Kurven påvirkes av hvilken aldersavgrensning som velges. Blant de unge er mange av de ikke-sysselsatte i skole, og blant de eldre er mange pensjonister. Aldersgruppen i figur 3.21 B er derfor avgrenset til aldersgruppen 25–54 år, hvor de fleste er yrkesaktive. Andelen ikke-sysselsatte i alderen 25–54 år har blitt redusert i 2018, samtidig som andelen ledige stillinger har økt. De fleste punktene i 2017 og 2018 ligger imidlertid litt utenfor og til høyre for kurven, noe som innebærer at andelen ikke-sysselsatte har blitt redusert noe mindre enn økningen i ledige stillinger skulle tilsi. Dette kan skyldes tilfeldigheter, men kan også indikere en periode med noe dårligere samsvar mellom arbeidsgivernes etterspørsel og tilbudet fra de som er i gruppen ikke-sysselsatte.

Sammenhengen mellom sannsynligheten for at en ledig finner seg jobb (jobbsjansen) og stramheten i arbeidsmarkedet, målt ved antall ledige stillinger delt på antallet arbeidsledige, er en annen indikator for hvordan arbeidsmarkedet fungerer. Figur 3.22 viser hvordan jobbsjansen, målt ved andelen av de ledige som er i arbeid neste kvartal, endres når stramheten målt ved endringen i forholdet mellom arbeidsledige og ledige stillinger, endrer seg.

Den estimerte sammenhengen innebærer at 10 prosent økning i stramheten gir 2,6 prosent økning i jobbsjansen, eller at om lag 700 flere arbeidsledige går til jobb i ett kvartal. En bevegelse fra de laveste til de høyeste nivåene av stramhetsindikatoren i perioden innebærer en forventet stigning i jobbsjansen fra 25 til 30 prosent, tilsvarende om lag 5 000 personer ved en ledighet på 100 000 personer. Det illustrerer at det er mange som finner jobb også i perioder der arbeidsmarkedet er svakt.

Kvartalstallene viser avvik fra gjennomsnittet i perioden. Gjennomsnittsverdiene innebærer ledige stillinger på 2,3 prosent og overgang fra ledighet til arbeid på 28 000 personer per kvartal. Gjennomsnittlig ledighet i perioden var 3,9 prosent. Beregnet på grunnlag av sesongkorrigerte tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Sammenhengene som er beskrevet i boks 3.5, viser få tegn til økt mistilpasning i arbeidsmarkedet. Perioden hvor det foreligger data, dekker imidlertid en periode med fall i sysselsettingsandelen og følgelig en periode med et forholdsvis slakt arbeidsmarked. Tallene tyder ikke på at et dårligere fungerende arbeidsmarked kan bidra til å forklare nedgangen i sysselsettingsandel i denne perioden. Mindre spredning, både i sysselsettingsandel og ledighet mellom fylkene i 2017 sammenlignet med 2000, er en indikasjon på at dette også kan være riktig for perioden 2000–2017.

I konjukturoppgangen i årene fram til 2008, som er utenfor tidsperioden omtalt i boksen, bidro høy arbeidsinnvandring isolert sett til både å øke sysselsettingsandelen, og til å dempe geografiske mismatch-problemer (Kolsrud m.fl. 2016; Røed og Schøne 2015). En kan ikke se bort fra at fri bevegelse av arbeidskraft fra EØS-land også kan ha bidratt til å dempe eventuelle mistilpasningsproblemer i de senere årene.

3.3 Oppsummering

Sysselsettingsandelen har variert i takt med konjunktursvingningene i årene etter 2000. Sterk konjunkturoppgang etter 2003 førte til en topp i sysselsettingsandelen i 2008. Deretter bidro finanskrisen i 2008/2009 til en bred nedgang. Den moderate høykonjunkturen i 2012–2014 var ikke sterk nok til å øke sysselsettingsandelen, og oljeprisfallet i 2014 førte til en ny nedgangskonjunktur, med videre fall i sysselsettingsandelen.

Konjunkturfølsomme bransjer som industri og bygg og anleggsnæringen er mannsdominerte. Det gjelder også store deler av oljenæringen. En betydelig del av nedgangen i sysselsettingsandelen har kommet blant menn i kjernealdersgruppene (25–54 år), noe som understøtter at konjunktursvingninger er en del av forklaringen bak nedgangen i sysselsettingsandelen.

Ulik konjunkturutvikling kan synes særlig viktig som forklaring på forskjeller i utviklingen i Norge sammenlignet med andre land etter 2014, da oljeprisfallet i 2014 bidro til en særnorsk nedgangskonjunktur, mens oppgangen fortsatte i andre land.

Det er ingen entydig og stabil sammenheng mellom konjunkturer og sysselsetting. Sysselsettingsutviklingen i de enkelte bransjene vil blant annet påvirkes ulikt avhengig av årsakene bak konjunkturutviklingen, bedriftenes reaksjon på konjunkturendringen, samt virkninger av den økonomiske politikken med mål om å jevne ut svingninger i produksjon og sysselsetting. Nedenfor nevnes enkelte andre forhold enn konjunkturvariasjoner som kan tenkes å ha påvirket sysselsettingsandelen siden århundreskiftet

Sterk befolkningsvekst for personer i arbeidsdyktig alder, særlig etter EØS utvidelsen i 2004, kan ha trukket ned sysselsettingsandelen, til tross for god sysselsettingsvekst i perioden. De første årene etter 2004 var det betydelig arbeidsinnvandring fra EØS-området. I tillegg kom økning i flyktning- og familieinnvandringen. Sterk befolkningsvekst som følge av innvandring kan ha gitt tregheter i integreringen til arbeid. Mange innvandrere møter problemer i arbeidsmarkedet som følge av manglende språkkunnskaper, vansker med å få godkjent utdanningen sin som likeverdig med norsk utdanning, høye minstetariffer, mv. Det kan forsinke etableringen i arbeidsmarkedet.

Menn i aldersgruppen 25–54 år har hatt en underliggende nedgang i sysselsettingsandelen siden slutten av 1970-tallet, gjennom flere konjunktursykler. Utviklingen i tallene etter 2000 kan tyde på at en slik negativ, men noe svakere, trend har fortsatt å gjøre seg gjeldende etter år 2000.

Det har også vært en underliggende nedgang i sysselsettingsandelen over lang tid for unge. Det har for en stor del sammenheng med at flere tar lengre utdanning, noe de fleste land erfarer. Samtidig synes unge med bare grunnskole som høyeste utdanning å ha fått en vanskeligere vei inn i arbeid. Unge med bare grunnskole kan ha blitt en mer negativt selektert gruppe etter hvert som utdanningsnivået har økt. En lav, men økende andel unge er registrert som mottakere av enkelte helserelaterte ytelser (arbeidsavklaringspenger og uføretrygd). Nedgangen i sysselsettingsandelen for de yngste kan også ha sammenheng med større konkurranse om jobber som krever lite utdanning.

Sammensetningen av befolkningen er endret i retning av en større andel eldre og en større andel innvandrere. Begge disse gruppene har lavere sysselsettingsandel enn gjennomsnittet i befolkningen. Det har isolert sett trukket sysselsettingsandelen ned. Samtidig har sysselsettingsandelen økt for begge disse gruppene fra 2000 til 2017. Det har bidratt til å dempe de negative virkningene på sysselsettingsandelen av aldring og økt innvandringsandel. Mekaniske beregninger indikerer at økt utdanningsnivå kan ha motvirket de negative effektene av aldring og innvandring. Årsaksforholdet mellom utdanning og sysselsetting er imidlertid vanskelig å tolke i disse analysene.

Konkurranseevnen til norsk industri er svekket i perioden 2000–2017 til tross for en markert forbedring fra 2013. Et høyt lønnsnivå sammenlignet med de fleste andre land kan ha påvirket sysselsettingsandelen negativt da høye lønnskostnader gir insentiver til å ta ny teknologi i bruk, reduksjon i omfanget av arbeidsintensiv produksjon mv.

For enkelte grupper arbeidstakere kan økt konkurranse om jobbene fra arbeidsinnvandrere ha ført til fortrengning og økte omstillinger. Krav om høy produktivitet må forventes å slå sterkest ut for personer i utkanten av arbeidsmarkedet. Med unntak av unge med bare grunnskoleutdanning og enkelte innvandrergrupper, er det imidlertid vanskelig å peke på utsatte grupper i arbeidsmarkedet med nedgang i sysselsettingsandelen. Det er ikke klare tegn til økende mistilpasning i arbeidsmarkedet.

I tillegg til de omtalte faktorene, kan det være andre forhold som har påvirket utviklingen i sysselsettingen i perioden, blant annet globalisering med endret arbeidsdeling mellom landene og teknologisk utvikling. Det er imidlertid vanskelig å se at disse forholdene har påvirket sysselsettingen i Norge vesentlig annerledes enn i andre land.

Sysselsettingsandelen har økt igjen fra 2017 til 2018. Det må i hovedsak ses i sammenheng med en oppgang i økonomien. Virkningen på sysselsettingsandelen framover vil avhenge av flere forhold, blant annet hvor sterk den økonomiske veksten blir, kravene i de nye jobbene sammenholdt med arbeidskrafttilbudet, og omfanget av arbeidsinnvandring.

Selv om sysselsettingen samlet sett er relativt høy, er det mange som står utenfor arbeidslivet. I kjernegruppen på 25–54 år var det 17 prosent som ikke var sysselsatt i 2017. For menn i denne aldersgruppen var sysselsettingsandelen lavere enn gjennomsnittet i EU, og fire prosentpoeng lavere enn i Sverige og Tyskland i 2017. For kvinner i samme aldersgruppe lå Norge klart over EU-gjennomsnittet, men også her var vi om lag fire prosentpoeng under Sverige. Den gode sysselsettingsutviklingen i land som Sverige, Tyskland og Nederland taler for at det er mulig å oppnå betydelig høyere sysselsetting også i Norge.

4 Utviklingen i bruken av inntektssikringsordningene

Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en inntektssikringsytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Andelen har variert noe over tid og er om lag ett prosentpoeng lavere enn i år 2000. Drøyt åtte av ti mottakere av inntektssikring får en helserelatert ytelse. Det tilsvarer om lag 17 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Aldring i befolkningen har isolert sett bidratt til større bruk av helserelaterte ytelser. Samtidig har trygdetilbøyeligheten blant eldre falt betydelig. Innvandring har også bidratt til mindre bruk av helserelaterte ytelser fordi innvandrere gjerne er yngre og i mindre grad har opptjent rettigheter til disse ordningene. Regelendringer har også påvirket bruken av inntektssikring, i litt ulike retninger.

Uføretrygd er den ytelsen som klart flest mottar, og særlig gjelder dette for eldre. Mens bruken av uføretrygd har avtatt blant eldre, har bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd steget for yngre. Kvinner mottar oftere helserelaterte ytelser enn menn, og mottakere av helserelaterte ytelser har gjennomgående lavere utdanning enn befolkningen generelt.

Blant voksne personer med lav yrkesinntekt er det et flertall som mottar en inntektssikring fra det offentlige. Blant personer i aldersgruppen 30–59 år med yrkesinntekt under 1 G, er det 70 prosent som mottok inntektssikring på minst 1 G. Blant personer med yrkesinntekt under 1 G i aldersgruppen 18–24 år, er det 20 prosent som mottar inntektssikring, og drøyt halvparten av disse mottar mer enn 1 G.

Å motta en inntektssikringsytelse behøver ikke bety at man står utenfor arbeidslivet. Mange som mottar en ytelse har tilknytning til arbeidslivet, og mange kombinerer ytelse med arbeid. Blant de som mottar helserelaterte ytelser er noe under halvparten enten under utdanning eller har en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker eller tiltaksdeltaker.

Det er betydelige forskjeller i varighet og mobilitet mellom ulike inntektssikringsordninger. De fleste som mottar sykepenger og dagpenger, har korte stønadsløp og går tilbake til arbeid. For de med lange sykefravær går halvparten over til arbeidsavklaringspenger, mens nær halvparten av de med avgang fra arbeidsavklaringspenger går over til uføretrygd.

Norge har høyt sykefravær og en høy andel mottakere av uføreytelser sammenlignet med mange andre land. I Norge har det vært en liten nedgang i sykefraværet og andelen mottakere av uføretrygd etter en topp på begynnelsen av 2000-tallet, mens nedgangen i Sverige og Nederland har vært mer markert. Norge har derimot færre personer som mottar stønader til arbeidsledige eller sosialhjelp enn disse landene.

Formålet med dette kapitlet er å beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk for inntektssikringsytelsene.

Mandatet viser til at Norge har en høyere andel av befolkningen på langvarige helserelaterte ytelser enn andre land. I mandatet heter det at ekspertgruppen skal gi en samlet analyse av utviklingen i mottak av de ulike inntektssikringsytelsene, og sammenligne situasjon og utvikling med andre land.

Avsnitt 4.1 beskriver befolkningen i arbeidsdyktig alder etter arbeidsmarkedsstatus og mottak av inntektssikringsytelser. Avsnitt 4.2 beskriver hovedutviklingen i mottak av ytelser og sentrale faktorer bak utviklingen. De ulike ytelsene beskrives nærmere i avsnitt 4.3, og avsnitt 4.4 studerer forløp gjennom ytelsessystemet. Avsnitt 4.5 beskriver ytelsesmottakere etter kjønn og utdanning. Kapitlet avsluttes med å sammenligne utviklingen i ytelsesmottak i Norge med noen andre land (avsnitt 4.6).

4.1 Sysselsetting og mottak av inntektssikringsytelser

I dette avsnittet ser vi på befolkningen etter aktivitet, og om de mottar ytelser. Blant de som mottar ytelser er noen i jobb, ofte deltid, men den største gruppen er utenfor arbeid.

Figur 4.1 viser utviklingen i fordelingen av befolkningen etter ulike tilstander i arbeidsmarkedet. Hovedbildet er preget av stor grad av stabilitet. Andelen som er sysselsatt viser en moderat nedgang i perioden, i tråd med beskrivelsen i forrige kapittel. Andelen som mottar helserelaterte ytelser (uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger) økte på begynnelsen av 2000-tallet, for deretter å avta svakt. Andelen uføretrygdmottakere var omtrent den samme i 2015 som den var i 2000, med noe variasjon i perioden, se nærmere omtale nedenfor. Samlet sett har omfanget av sosialhjelp mv. vært lite og stabilt.

Ettersom det er mulig å befinne seg i mer enn én av statusene i figuren, er det brukt et tilstandshierarki hvor uførhet prioriteres først, deretter arbeidsavklaringspenger (AAP i figuren), sykepenger, arbeidsledig, sosialhjelp, under utdanning og til slutt sysselsatt. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Arbeidsledig er definert som mottaker av dagpenger. Sysselsatte er her definert som mer enn 4 timer arbeidstid per uke med annualisert månedsinntekt over 0,1 G. Den prioriterte rekkefølgen og definisjonene påvirker fordelingen i hver kategori, og det er avvik fra andre kilder. Andelen sysselsatte er lavere enn i AKU fordi personer som kombinerer studier eller en ytelse med arbeid, ikke registreres som sysselsatte i denne figuren. Arbeidsmarkedsstatus i april er lagt til grunn.

Kilde: Frischsenteret

Forsørgelse fra trygdesystemet blant de som ikke jobber

Blant voksne personer med liten arbeidsinntekt er det en stor andel som mottar trygd. I aldersgruppen 18–66 år var det i 2016 om lag en fjerdedel, 26 prosent, som hadde en yrkesinntekt på under 1 G (se figur 4.2). Av disse var det drøyt halvparten, 56 prosent, som mottok trygd. De aller fleste av disse mottok mer enn 1 G i trygd. Andelen som hadde yrkesinntekt på 1 G eller mindre, har økt fra 23 prosent i 2000 til 26 prosent i 2016.

Yrkesinntekt inkluderer her lønn, næringsinntekter, sykepenger og foreldrepenger. Trygd inkluderer uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, tiltakspenger, overgangsstønad, sosialhjelp, kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad. 1 G er 96 883 kroner per 1. mai 2018.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Unge utgjør en stor del av gruppen med inntekt på 1 G eller mindre. I 2016 utgjorde personer i alderen 18–29 år nær 40 prosent av denne gruppen. Mange unge kombinerer utdanning med deltidsjobb, og mange mottar stipend eller tar opp studielån. De mottar derfor også lite i trygd.

I gruppen med lav yrkesinntekt er andelen som mottar trygd økende med alder. I den yngste aldersgruppen fra 18–24 år med lav yrkesinntekt var det 20 prosent som mottok trygd i 2016, mens for aldersgruppen 50–59 år med lav yrkesinntekt var det hele 85 prosent som mottok trygd (figur 4.3).

Se merknad til figur 4.2

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Dersom man ser på aldersgruppen 18–66 år som helhet, har andelen som mottar trygd i gruppen med lav yrkesinntekt, vært om lag uendret fra 2000 til 2016. Derimot har det vært en økning i trygdebruken blant personer over 25 år med lav yrkesinntekt. For aldersgruppene over 25 år har andelen trygdemottakere steget med mellom 2 og 8 prosentpoeng fra 2000 til 2016. Andelen økte mest i aldersgruppen 50–59 år.

4.2 Utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser

Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet når evnen til selvforsørging er falt bort eller redusert. Her beskrives utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser fra 2000, og enkelte forhold som har bidratt til å forklare utviklingen. Vi ser bare på ytelser til personer i yrkesaktiv alder som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Ordninger som gir inntektssikring i forbindelse med studier, fødsel og andres sykdom, omtales ikke. Boks 4.1 gir en kort omtale av ytelsene og i kapittel 5 gis en nærmere beskrivelse av ulike sider ved ordningene.

4.2.1 Høyt og stabilt nivå

Mange mottar offentlige inntektssikringsytelser, men nivået er stabilt

Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en ytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år (figur 4.4). Antallet mottakere har økt noe siden år 2000, men vært stabilt fra 2010. Andelen av aldersgruppen som mottar ytelser har variert over tid, blant annet med topper i 2003 og rundt finanskrisen i 2009. Samlet har andelen mottakere blitt redusert med ett prosentpoeng siden 2000.

Figuren omfatter mottakere av uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sykepenger, dagpenger, sosialhjelp, overgangsstønad og tiltakspenger. Personer som kun mottar kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad er ikke inkludert i tallene. Dette tilsvarer anslagsvis 15 000 personer i 2017, eller 0,5 prosent av befolkningen. Noen kan motta flere ytelser samtidig, og figuren er derfor justert for dobbelttellinger. Om lag to prosent av mottakere av helserelaterte ytelser mottar mer enn én ytelse samtidig. Tall ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

De fleste som mottar en inntektssikringsytelse, rundt åtte av ti, mottar en helserelatert ytelse. Utviklingen for de helserelaterte ytelsene er i stor grad sammenfallende med utviklingen for inntektssikringsordningene samlet sett, men med mindre svingninger. Ved utgangen av 2017 mottok 17 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år en helserelatert ytelse, dvs. om lag uendret fra 2000.

Halvparten av befolkningen mottar en inntektssikringsytelse i løpet av fem år

Mottak av inntektssikring varierer med alder, se figur 4.5. Det er særlig uføreandelen som øker med alder. Uføretrygd er en permanent ytelse fram til overgang til alderspensjon. Mange blir uføretrygdet sent i arbeidslivet, og er derfor ikke uføretrygdet i mange år. På et gitt tidspunkt har under halvparten mottatt uføretrygd i mer enn fem år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I gjennomsnitt mottar rundt en av fem i alderen 18–66 år en inntektssikringsytelse1 fra NAV per måned, og det er stor utskifting i hvem som mottar en ytelse. I løpet av ett år har andelen som har vært eller er mottaker av en NAV-ytelse økt til mer enn én av tre, mens i løpet av fem år har om lag halvparten av befolkningen mottatt en NAV-ytelse i en kortere eller lengre periode. De fleste av disse har mottatt en ytelse i mindre enn et halvt år.

Fram til 2003 økte andelen som mottok en NAV-ytelse uten avbrudd i en periode på to eller fem år. Etter 2003 har disse andelene stabilisert seg, og fra 2011 har de gått ned (Kann og Sutterud 2017a). For de unge har andelen som har mottatt en NAV-ytelse uten avbrudd i to eller fem år vært stabil siden 2001.

Boks 4.2 Langsiktig utvikling i mottak av de ulike inntektssikringsordningene

Fra 1980 til tidlig på 2000-tallet var det betydelig økning i mottak av uføretrygd, se figur 4.6. Deretter har andelen mottakere avtatt eller vært stabil, men økt de siste to årene. Det var også en langvarig økning i andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger fram til 2010. Deretter har andelen avtatt. Mottak av sykepenger økte gjennom store deler av 1990-tallet og fram til 2003, og stabiliserte seg etter 2004.

Mottak av dagpenger har variert med konjunkturene, men nivået er lavere i slutten av perioden enn i første halvdel av 1990-tallet. Da var antall dagpengemottakere på et historisk høyt nivå som følge av den høye arbeidsledigheten. Overgangsstønad er den eneste ytelsen der bruken har avtatt gjennom hele perioden, mens bruken av tiltakspenger og sosialhjelp har variert noe rundt lave nivåer.

De fleste ordningene er eldre enn vi har tall for. For flertallet av ytelsene går tallseriene tilbake til 1992. For dagpenger og uføretrygd vises data fra 1980. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Før 1992 er tall for sykefravær hentet fra AKU. Dette er en tallserie som er beregnet på en annen måte enn serien for antall mottakere av sykepenger fra 1992. Korrelasjonen mellom seriene i perioden 1992–2017 er 0,93. Før 1992 er andelen mottakere av dagpenger beregnet ut fra Arbeids- og velferdsdirektoratets tall for gjennomsnittlig antall mottakere per år. Andelene ellers i figuren er basert på mottak av ytelsene ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

4.2.2 Noen faktorer bak utviklingen i helserelaterte ytelser

Flere faktorer påvirker utviklingen i helserelaterte ytelser siden årtusenskiftet. I dette avsnittet ser vi på hvordan bruken av helserelaterte ytelser er blitt påvirket av endringer i trygdetilbøyeligheten, innvandring og aldersfordelingen i befolkningen. Boks 4.3 beskriver endringer i regelverkene.

Aldring av befolkningen har bidratt til at flere mottar ytelser

Siden 2000 har det blitt flere eldre i yrkesaktiv alder. Isolert sett trekker dette andelen trygdede i befolkningen opp. Helsen svekkes med alder, og dermed øker behovet for helserelatert inntektssikring. Når den yrkesaktive befolkningen blir eldre, bidrar det til at flere mottar trygd.

Figur 4.7 A viser faktisk utvikling i andelen av befolkningen på trygd (heltrukken linje) og en kontrafaktisk utvikling der alderssammensetningen i befolkningen holdes uendret som i 2000 (stiplet linje). Forskjellen mellom den heltrukne og den stiplede linjen viser effekten av aldring av befolkningen i yrkesaktiv alder. Figuren viser at dersom aldersfordelingen i befolkningen hadde vært konstant som i 2000, ville andelen mottakere av helserelaterte ytelser i 2017 vært 0,8 prosentpoeng lavere enn den faktiske utviklingen.

Helserelaterte ytelser inkluderer uføretrygd, arbeidsavklaringspenger (inkludert forløperne) og sykepenger. Tall ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Trygdetilbøyeligheten blant eldre har falt

Samtidig med at vi har fått flere eldre, har det vært en betydelig nedgang i andelen av de eldre som er uføre (se figur 4.10 C og D). Det har isolert sett bidratt til en reduksjon i bruken av helserelaterte ytelser. Redusert trygdetilbøyelighet framkommer i figur 4.7 A ved utviklingen i forløpet av den stiplede linjen. I den stiplede linjen holdes aldersfordelingen uendret gjennom hele perioden, og nedgangen kan da tilskrives reduserte trygderater for gitt aldersstruktur.

Selv om andelen unge mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har økt siden 2000, utgjør disse bare et fåtall av alle mottakerne.

Redusert trygdetilbøyelighet blant eldre har sitt motstykke i økt sysselsetting blant eldre. Økt sysselsetting og redusert trygdetilbøyelighet blant eldre må ses i sammenheng med bedre helse, pensjonsreformen og økt utdanningsnivå, se avsnitt 3.2. I de eldste aldersgruppene går mange av med alderspensjon. Alderspensjon er ikke med i trygdeordningene som inkluderes her.

Innvandring har ført til færre mottakere av helserelaterte ytelser

Innvandringen har vært høy fra midten av 2000-tallet, og i perioder har spesielt arbeidsinnvandringen vært høy. Siden innvandringen har vært høy i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet, har det bidratt til å trekke ned andelen som bruker helserelaterte ytelser. I tillegg har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg trygderettigheter, særlig retten til uføretrygd. Den heltrukne linjen i figur 4.7 B viser utviklingen i mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen som helhet, mens den stiplede linjen viser utviklingen for de som er født i Norge. Mindre bruk av helserelaterte ytelser blant innvandrere har trukket andelen ned for hele befolkningen.

Mens innvandrere er underrepresentert blant mottakerne av helserelaterte ytelser, er de overrepresentert blant mottakerne av andre ytelser som dagpenger, sosialhjelp, tiltakspenger og overgangsstønad. I sum er andelen mottakere av alle inntektssikringsordningene om lag den samme for innvandrerbefolkningen og befolkningen som er født i Norge (ikke vist i figuren).

I flere studier følges innvandrere som har ankommet Norge i ulike perioder, over tid for å se hvordan deltakelse i arbeidslivet og bruk av inntektssikringsordninger påvirkes av botid. Studiene indikerer at innvandringens bidrag til en lavere andel mottakere av helserelaterte ytelser de senere årene kan være av midlertidig karakter. Studier av tidligere ankomne grupper av arbeidsinnvandrere viser fallende sysselsettingsandeler og høyere overgang til uføretrygd over tid for disse gruppene, sett i forhold til sammenlignbare grupper av norskfødte (se for eksempel Bratsberg m.fl. 2011). En nyere studie (Bratsberg m.fl. 2017) finner at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle fem til ti år etter ankomst. Samtidig øker bruken av inntektssikringsordninger relativt til norskfødte. Innvandringens virkning på mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen vil dermed kunne endre seg over tid.

4.2.3 Mange potensielle årsverk går tapt

Dårlig helse og mangel på ordinært arbeid fører til et betydelig tap av potensielle årsverk. I dette avsnittet ser vi på beregninger av antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser eller mangel på ordinært arbeid.

Tapte årsverk er ikke det samme som mottak av inntektssikring. Barth m.fl. (2015) finner at en betydelig del av mottakerne av inntektssikring også har en jobb, men ofte med lav stillingsbrøk. Ifølge Horgen (2014) har nær halvparten av de som mottar helserelaterte ytelser, en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker, tiltaksdeltaker eller er under utdanning ved et gitt tidspunkt. I dette tallet inngår også de aller fleste sykmeldte siden de har et arbeidstakerforhold.

På den annen side er det også en del personer som er uten ordinært arbeid, som arbeidsledige eller med nedsatt arbeidsevne, og som ikke mottar en ytelse fra NAV.

Beregningene i figur 4.8 tar hensyn til dette. Tapte årsverk er estimert ut fra hvor mange ekstra årsverk som kunne vært utført dersom alle som enten mottok sykepenger på grunn av legemeldt fravær, mottok uføretrygd, eller var registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne eller mangel på ordinært arbeid, i stedet arbeidet full tid (Furuberg 2017). Det tas hensyn til graderte ytelser og til hvor stor andel av året mottakeren får ytelsen. Det korrigeres også for at noen kan motta flere ytelser samtidig.

Rundt 80 prosent av årsverkene i kategorien «nedsatt arbeidsevne» i denne figuren mottar arbeidsavklaringspenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Derimot tas det ikke hensyn til hvor mye en person arbeidet i forkant av mottaket av en ytelse. For eksempel vil en person som får innvilget full uføretrygd, men som tidligere hadde deltidsstilling på 50 prosent, her regnes som ett tapt årsverk. Det er heller ikke tatt hensyn til at personer på deltid kan jobbe mer, eller mulig arbeid fra personer som står utenfor arbeidslivet uten å motta trygd og uten å være registrert som arbeidsledig eller med nedsatt arbeidsevne.

Tallene gir et mål på en teoretisk arbeidskraftreserve, men det gir ikke et realistisk anslag på potensialet for økt sysselsetting.

Figur 4.8 viser utviklingen i antall tapte årsverk fra 2005 til 2017. I 2017 utgjorde antall tapte årsverk 684 000, mens antall sysselsatte årsverk til sammenligning var i overkant av 2,4 millioner dette året. Antall tapte årsverk utgjorde 19 prosent av totalt antall personer i alderen 16–67 år.

Det er ikke de samme personene som er borte hele året. Til sammen står i overkant av 1,5 millioner ulike personer bak de 684 000 tapte årsverkene, dvs. i gjennomsnitt 2,3 personer for hvert tapte årsverk. Det er store forskjeller mellom ulike ordninger. Gjennomstrømmingen er høyest for legemeldt sykefravær med 7,8 personer per årsverk, og lavest for uføretrygd med 1,2 personer.

4.3 Nærmere om de ulike inntektssikringsytelsene

Figur 4.9 A viser utviklingen i bruken av ulike inntektssikringsytelser siden år 2000. De helserelaterte ytelsene, særlig uføretrygd, dominerer bildet. Figur 4.9 B viser at den samlede bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har falt betydelig for den eldste aldersgruppen, mens den har steget kraftig for yngre aldersgrupper.

Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Introduksjonsstønad ble innført i 2005, mens kvalifiseringsstønad ble innført i 2007. Tall ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Helserelaterte ytelser

Andelen som mottok uføretrygd økte fram til 2003, for så å avta fram til 2009. Deretter har andelen vært relativt stabil samlet sett, men økt de siste to årene. Uføreandelene har avtatt betydelig for de eldre aldersgruppene (figur 4.10 C og D), og økt blant de under 30 år (figur 4.10 A).

Andelen mottakere av forløperne til arbeidsavklaringspenger økte fram til 2010, særlig fra 2008 til 2010, dvs. i årene rett før arbeidsavklaringspenger ble innført og i det første året ordningen virket. Andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt siden 2010.

Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Tall ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Utviklingen for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger etter 2004 må ses i sammenheng. Samlet andel mottakere av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger var relativ stabil fra 2004 til 2010, mens den har avtatt i årene etter (figur 4.9 B). Tidsbegrenset uførestønad – som er en av forløperne til arbeidsavklaringspenger – ble innført i 2004 og ble avviklet i 2010. I denne perioden var det mange av de som tidligere ville fått uføretrygd, som fikk tidsbegrenset uførestønad. Ordningen førte hovedsakelig til at tidspunktet for innvilgelse av uføretrygd ble utsatt, siden rundt 90 prosent av mottakerne senere fikk varig uføretrygd. For aldersgruppen 30–49 år er dette særlig tydelig (figur 4.10 B). Andelen mottakere av uføretrygd avtok i årene da bruken av arbeidsavklaringspenger økte, og motsatt.

De som mottok forløperne til arbeidsavklaringspenger, dvs. rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, ble overført til arbeidsavklaringspenger i 2010. I 2014 nådde disse maksimal varighet på ordningen, som da var fire år. Mange fortsatte likevel å motta arbeidsavklaringspenger fordi det ble gitt unntak fra varighetsbegrensningen. Etter 2014 har de fleste som ble overført til arbeidsavklaringspenger i 2010, fått avklart sin arbeidsevne, og mange har gått over til uføretrygd. Dette har ført til at andelen med overgang til uføretrygd har økt.

Sykefraværet økte fram til 2003, men avtok i 2004 som følge av regelendringer (se boks 4.3). De siste årene har sykefraværet vært relativt stabilt.

Øvrige inntektssikringsordninger

Bruken av dagpenger varierer med konjunkturene og hadde topper i 2003/2004, i 2009/2010 og 2015/2016. Regelverksendringen i 2003 har trolig også påvirket utviklingen, se boks 4.3. Nær seks av ti som var arbeidsledige mottok dagpenger i 2017, men andelen varierer med konjunkturene.

Også bruken av tiltakspenger varierer med konjunkturene. Ved utgangen av 2017 var det 13 000 mottakere. Andelen mottakere er høyest blant unge arbeidssøkere siden de i mindre grad har rettigheter til trygdeytelser.

Antall mottakere av overgangsstønad er kraftig redusert siden 2000. Innstramminger i regelverket (se boks 4.3) har bidratt til nedgangen. Ved utgangen av 2017 var det 12 000 mottakere.

Antall mottakere av sosialhjelp har vært relativt stabilt rundt et lavt nivå i hele perioden. Det er flere unge enn eldre mottakere.

Antall mottakere av kvalifiseringsstønad økte fram til 2011. Deretter avtok antallet, for så å stabilisere seg på et lavt nivå. Ved utgangen av 2017 var det 5 000 mottakere.

Antall mottakere av introduksjonsstønad har økt hvert år siden innføringen i 2005. Økningen var særlig kraftig fra 2015 til 2017 som følge av den høye flyktningeinnvandringen i 2015. Ved utgangen av 2017 var det 21 000 mottakere.

4.4 Forløp gjennom ytelsessystemet

Inntektssikringsordningene har ulike formål og inngangsvilkår, se boks 4.1 og tabell 5.1 for detaljer. Mottakerne er følgelig en sammensatt gruppe, med variert bakgrunn og ulikt oppfølgingsbehov. Mens det er krav til tidligere arbeid for å motta dagpenger og sykepenger, kan arbeidsavklaringspenger og uføretrygd mottas uten å ha vært i arbeid. Veien inn, gjennom og ut av ytelsene kan derfor være svært forskjellig.

Hva gjør mottakerne før de får de ulike ytelsene?

Figur 4.11 og 4.12 illustrerer hva mottakere av ulike ytelser gjorde før og gjør etter at de starter å motta en ytelse. Figur 4.11 viser arbeidsmarkedsstatus for individer fem år før og fem år etter påbegynte forløp for de mest sentrale midlertidige ytelsene. Det gir et bilde av utsiktene i arbeidsmarkedet for personer som starter å motta en inntektssikringsytelse. I tolkningen av figurene må en ta hensyn til at de gjelder for personer som startet å motta ytelse i 2010, dvs. i lavkonjunkturperioden etter finanskrisen og samme år som arbeidsavklaringspenger ble innført. Det kan påvirke andelen mottakere som kommer fra jobb eller går til jobb, og overgangen mellom ulike ytelser.

Figuren viser arbeidsmarkedsstatus fra 2005 til 2015 for individer som startet en midlertidig ytelse i 2010. Ettersom det er mulig å befinne seg i mer enn én av tilstandene i figuren i en gitt måned, er det brukt et tilstandshierarki hvor uførhet prioriteres først, deretter arbeidsavklaringspenger (AAP i figuren), sykepenger, arbeidsledig, sosialhjelp, under utdanning og til slutt sysselsatt. Ufør er definert som helt og delvis ufør med og uten månedsinntekt. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Arbeidsledig er definert som mottaker av dagpenger. Sysselsatte er definert som mer enn fire timer arbeidstid per uke med annualisert månedsinntekt over 0,1 G. I tillegg til at tabell 4.1 og 4.2 ikke er laget etter et tilstandshierarki, skiller figuren seg fra tabellene ved at den ser på en smalere aldersgruppe og andre tidspunkt.

Kilde: Frischsenteret

Et flertall av dagpengemottakerne har vært i et arbeidsforhold forut for innvilgelse av dagpenger og i årene før. Noen av dagpengemottakere er innvandrere som hadde status som ikke bosatt fem år forut for innvilgelsen av ytelsen, noe som illustrerer at mange innvandrere rammes av ledighet.

Status forut for innvilgelse av sosialhjelp er mer sammensatt enn de øvrige ytelsene. Et fåtall var i jobb, mens et flertall har ukjent status. En av fem sosialhjelpsmottakere var ikke bosatt i Norge fem år forut for ytelsen, og i overkant av to tredeler var verken i arbeidsmarkedet eller i utdanning.

Blant sykepengemottakere er andelen som kommer fra et arbeidsforhold særlig høy. Dette henger sammen med inngangsvilkåret. De fleste sykmeldte kommer tilbake i jobb i løpet av ett år, men det er også en betydelig del som forblir syke og går over til arbeidsavklaringspenger.

Nye mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer hovedsakelig fra sykepenger, se tabell 4.1. De øvrige nye mottakere har enten vært sysselsatt, sosialhjelpsmottakere eller hatt en ukjent eller annen status før innvilgelse av ytelsen. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 økte andelen nye mottakere som ikke kom fra sykepenger betydelig. Dette gjaldt i særlig grad mottakere under 30 år, se kapittel 6.

Figur 4.12 viser arbeidsmarkedsstatus i en tiårsperiode før innvilget uføretrygd. De fleste som kommer inn i uføretrygdordningen, har først mottatt sykepenger og deretter arbeidsavklaringspenger. Noen blir uføretrygdet direkte fra sykepenger, men flesteparten går etter utløpet av sykepengeperioden over på arbeidsavklaringspenger og derfra over på uføretrygd, når behandling og arbeidsrettede tiltak ikke fører til arbeid. Andelen som kommer direkte fra et forløp med sykepenger, øker med alder. Tilsvarende funn er gjort av Fevang m.fl. (2016).

Se merknad til figur 4.11.

Kilde: Frischsenteret

Bevegelser mellom ytelsene

Det er betydelige forskjeller i varighet og mobilitet mellom ulike inntektssikringsordninger. Fevang m.fl. (2016) viser at arbeidsavklaringspengeforløp hovedsakelig er lange, med en varighet på 13 måneder eller lengre. Sosialhjelpsforløp er jevnt fordelt mellom lange og korte forløp. Dagpengeforløp og sykepengeforløp er hovedsakelig korte, dvs. seks måneder eller mindre. Uføretrygdforløp er i all hovedsak lange, med varighet fram til overgang til alderspensjon.

Fevang m.fl. (2016) finner at arbeidsavklaringspengeforløp generelt er mer vedvarende for unge mottakere under 30 år enn for populasjonen sett under ett, med lavere sannsynlighet til å forlate forløpet. Arbeidsavklaringspenger kan dermed ha en større «innlåsningseffekt» på unge mottakere. Fevang m.fl. finner også antydning til en generell nedgang i innstrømming til dagpengeforløp i perioden fra 1993 til 2007, og en generell økning i innstrømming til arbeidsavklaringspenger i perioden fra 1994 til 2007. Det kan indikere at det har forekommet en vridning til helserelaterte ytelser i denne perioden. Se nærmere omtale i kapittel 6.

Kann m.fl. (2013) finner at antallet som bruker opp sykepengerettighetene sine, følger utviklingen i samlet sykefravær. Det innebærer i så fall at hvis det totale sykefraværet øker, vil antallet som har maksimal varighet, også øke. Kann m.fl. (2016a) viser videre at endringer i antallet som bruker opp retten til sykepenger, og nivået på arbeidsledigheten er viktige forklaringsfaktorer bak endringene i antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. Når sykefraværet øker med ett prosentpoeng, finner Kann m.fl. at antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger øker med 17 prosent ett år senere. Tilsvarende finner de at når arbeidsledigheten øker med ett prosentpoeng, blir det seks prosent flere nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. Denne effekten er noe sterkere for de under 30 år. Selv om disse studiene ikke påviser årsakssammenhenger, tyder de likevel på at en reduksjon i sykefraværet vil kunne bidra til å redusere nye mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Hva gjør mottakerne når de slutter å motta en ytelse?

Med unntak av uføretrygd er ytelser til personer i yrkesaktiv alder ment som en midlertidig inntektssikring. Målet er at flest mulig mottakere av midlertidige inntektssikringsordninger skal over i arbeid, enten helt eller delvis. Trygdemottakernes forløp i trygdesystemet varierer, og overgangen til arbeid er forskjellig mellom ulike ytelser på kort og lang sikt. Tabell 4.2 viser status seks måneder etter avgang fra ytelsen, mens figur 4.11 viser status i inntil fem år etter avgang fra ytelsen for personer som begynte på en ytelse i 2010.

Om lag to av tre dagpengemottakere er i jobb seks måneder etter avgang fra ytelsen. Andelen i arbeid holder seg stabil de neste årene. Etter fem år har likevel en av ti fått innvilget arbeidsavklaringspenger. Også blant mottakere av overgangsstønad er flertallet i arbeid seks måneder etter avgang fra ytelsen.

De fleste som er sykmeldte går tilbake til arbeid, se tabell 4.2. Av alle avsluttede tilfeller var nesten ni av ti registrert i arbeid seks måneder etter en avsluttet sykmeldingsperiode. Sannsynligheten for å gå tilbake til arbeid avtar med sykefraværets lengde. Blant dem som hadde gått ut den maksimale sykepengeperioden på tolv måneder, gikk halvparten over til arbeidsavklaringspenger. Om lag to av tre kombinerte det med arbeid. Det framgår av figur 4.11 at andelen som er i arbeid etter mottak av sykepenger er relativt stabil i de etterfølgende årene.

Blant tidligere mottakere av arbeidsavklaringspenger mottar nær halvparten uføretrygd, se tabell 4.2. En del av disse kombinerer uføretrygd med arbeid. Fire av ti er registrert i arbeid seks måneder etter avgang. Halvparten av disse kombinerer arbeid med mottak av en ytelse. Etter fem år er en betydelig andel innvilget uføretrygd. Blant dem som slutter å motta arbeidsavklaringspenger, varierer overgangen til jobb med situasjonen i arbeidsmarkedet (Kann og Kristoffersen 2015).

Få av de som har avgang fra uføretrygd, er i arbeid. Avgang fra ordningen skjer i all hovedsak på grunn av overgang til alderspensjon ved 67 år eller dødsfall.

Blant mottakerne av tiltakspenger er nær halvparten i arbeid etter seks måneder, mens en av fire sosialhjelpsmottakere er i arbeid. Det er også en del av de med avgang fra tiltakspenger og sosialhjelp som er registrert som arbeidssøkere eller med nedsatt arbeidsevne.

4.5 Fordeling etter kjønn og utdanning

Kjønn

Ved utgangen av 2017 hadde kvinner 70 prosent høyere sykefravær enn menn, mens andelen kvinner som mottok arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, var rundt 50 prosent høyere enn for menn, se figur 4.13. Det er flere kvinner enn menn som mottar helserelaterte ytelser i alle aldersgrupper, med unntak av uføretrygd blant dem under 30 år, hvor det er flest menn.

Overgangsstønad omfatter mottakere av overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn for enslig mor eller far i arbeid. Sykefravær er målt med den sesong- og influensajusterte sykefraværsprosenten for 4. kvartal 2017. Andelen dagpengemottakere er beregnet på grunnlag av gjennomsnittlig antall mottakere i 2017. Øvrige tall er ved utgangen av 2017.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Høyere sykefravær og større uføreandeler blant kvinner finner en også i sammenlignbare land som Sverige og Danmark.

For dagpenger er kjønnsfordelingen en annen. I 2017 var det nær 60 prosent flere menn enn kvinner som mottok dagpenger. Mottakere av overgangsstønad er derimot i all hovedsak kvinner.

Utdanning

Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse gir informasjon om utviklingen i befolkningens selvopplevde helse. Generelt er selvrapportert helsesituasjon bedre hos personer med mer utdanning. Blant personer med lav utdanning anser 70 prosent å ha god eller svært god helse, mens det gjaldt 86 prosent av dem med høyere utdanning.

I undersøkelsen oppgir 16 prosent av befolkningen at de har nedsatt funksjonsevne. Om lag 22 prosent av de med grunnskoleutdanning opplever å ha nedsatt funksjonsevne, mot 9 prosent av de med høyere utdanning.

Statistisk sentralbyrås uførestatistikk gir et tilsvarende bilde. Det er store forskjeller mellom utdanningsgrupper i omfang av uføretrygding. Om lag 20 prosent av befolkningen i alderen 18–67 år med fullført grunnskole som høyeste utdanning er uføretrygdet, mot 4 prosent av de med universitets- og høgskoleutdanning (figur 4.14).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Flere andre undersøkelser viser også at mottakere av helserelaterte ytelser gjennomgående har lavere utdanning enn befolkningen generelt. Strand og Nielsen (2015) ser på mottakere av arbeidsavklaringspenger og finner at et flertall av mottakerne har lite utdanning. For eksempel hadde 70 prosent av de unge mottakerne i alderen 18–29 år kun grunnskoleutdanning. De konkluderer med at unge med lav utdanning har høyere sannsynlighet for å bli mottakere av arbeidsavklaringspenger. Fevang og Røed (2006) finner at sannsynligheten for å bli ufør avtar med utdanningsnivået. Tilsvarende finner Proba samfunnsanalyse (2016) at sykefraværet er lavere desto høyere utdanning de ansatte har. Fedoryshyn (2018) finner at unge med lav utdanning er mer utenfor arbeid og utdanning, samtidig som flere mottar helserelaterte ytelser.

Sammenhengen mellom utdanning og bruk av helserelaterte ytelser skyldes flere ulike mekanismer, og kan ikke tolkes som en årsakssammenheng. Helseproblemer kan redusere utdanningsmulighetene, og utdanning kan fremme helsen (se Eide og Showalter 2011). Det kan også være andre bakenforliggende forklaringer som bidrar både til bedre helse og mer utdanning.

4.6 Utviklingen i andelen ytelsesmottakere i andre land

Dette avsnittet sammenligner bruken av inntektssikringsordninger i Norge med utvalgte andre land. I et internasjonalt perspektiv har Norge mange mottakere av helserelaterte ytelser, men relativt få personer som mottar arbeidsledighetstrygd eller økonomisk sosialhjelp. Selv om Norge har opplevd en liten nedgang i sykefraværet og uføreandelen siden toppen på begynnelsen av 2000-tallet, har nedgangen vært sterkere i Sverige og Nederland. For nærmere diskusjon av utviklingen i disse landene vises det til kapittel 5.

Det er generelt vanskelig å finne sammenlignbar statistikk for andelen ytelsesmottakere på tvers av land. Slik statistikk er ofte basert på administrative registre. Ulike innretninger på ordningene, og ulike metoder for hvordan statistikken produseres, påvirker sammenligningsgrunnlaget. Blant annet gjør ulike midlertidige ytelser for personer med nedsatt arbeidsevne sammenligninger av uføreandeler krevende. Generelt vil usikkerheten være en større utfordring for sammenligninger av nivået for ytelsesomfanget på tvers av land enn for analyser av endringer.

Utviklingen i sykefraværet

Figur 4.15 A viser utviklingen i sykefraværet i perioden 1990 til 2017. Norge har betydelig høyere sykefravær enn andre nord-europeiske land. Sykefraværet i Danmark og Storbritannia har i hele perioden vært stabilt lavere enn i Norge. I Sverige og Nederland har sykefraværet svingt betydelig, men over tid falt kraftig fra et høyt nivå. Forskjellene til Norge har dermed blitt stor. Både Sverige og Nederland har gjennomført flere reformer for å redusere sykefraværet, se nærmere beskrivelse i kapittel 5.

Panel A viser andelen arbeidstakere som er sykmeldte i hele referanseuken, etter data fra arbeidskraftundersøkelsen (som avviker fra registerdata brukt tidligere). Tallene for Sverige er laget gjennom å koble sammen to kilder. Det er derfor et brudd i statistikken i 1996, men det påvirker utviklingen i liten grad. Panel B viser antall mottakere av uføretrygd mellom 20–64 år som prosent av befolkningen 20–64 år, med unntak av tallene for Nederland og Storbritannia som viser alle mottakere av uføretrygd som prosent av befolkningen 15–64 år. Dette trekker ned uføreandelen i Nederland med mellom 0,5 og 0,8 prosentpoeng. Tallene for Norge inkluderer ikke arbeidsavklaringspenger. Tallene for Sverige inkluderer både varig uføretrygd omg aktivitetserstatning for unge under 30 år. Tallene for Danmark inkluderer kun førtidspensjon, mens tallene for Nederland inkluderer alle uføreytelser. Det er et brudd i tidsserien for Danmark og Nederland i 2006, men det påvirker utviklingen i liten grad. Tallene viser årsgjennomsnitt.

Kilde: Eurostat, Arbeidskraftundersøkelsen (AKU), NAV, Försäkringskassan og OECD

Proba samfunnsanalyse har vurdert om tall for sykefravær fra AKU er sammenlignbare på tvers av land i Nord-Europa (Gleinsvik 2014a). De finner at det bør korrigeres for ulike regelverk for maksimal varighet av sykepenger på tvers av land, og at man bør måle antall timer med sykefravær framfor kun fravær hele uken for å korrigere for ulik bruk av graderte sykmeldinger. Selv etter å ha korrigert for disse forskjellene finner Gleinsvik (2014a) at Norge har betydelig høyere sykefravær enn andre nord-europeiske land, og korrigering for maksimal varighet øker forskjellen til Sverige, Nederland og Danmark. Dette skyldes at varigheten på sykepengeperioden i disse landene kan overstige ett år, som er maksimal varighet i Norge.

Gleinsvik (2014b) undersøker om forskjellene i sykefravær mellom Norge og andre land skyldes sammensetningen av arbeidsstyrken eller forhold i arbeidslivet som er dokumentert å ha effekt på sykefraværet. Sykefraværet er høyere for kvinner, eldre, fast ansatte og i store virksomheter. I sum finner ikke Gleinsvik (2014b) at forskjeller i sammensetningen av de sysselsatte eller arbeidsforhold kan forklare forskjellen i sykefraværet mellom Norge og andre land. Korrigering for disse kjennetegnene reduserer noe av forskjellene i sykefravær til Island, Storbritannia, Nederland og Finland, mens det øker forskjellene til Sverige og Danmark. Gleinsvik finner heller ikke at ulike konjunktursituasjoner forklarer forskjellen i sykefravær. Forfatteren peker på at forskjeller i innretningen av sykepengeordningen trolig kan forklare en stor del av forskjellen mellom Norge og andre land. For mer omfattende diskusjon av regelverk og effekter av tiltak i land utenfor Norge vises det til kapittel 5.

Utviklingen i andelen på uføreytelser

Figur 4.15 B viser utviklingen i antall uføre som andel av befolkningen i perioden 1990 til 2017. Norge har i slutten av perioden en betydelig større andel på uføretrygd enn sammenlignbare land. Uføreandelen i Danmark og Storbritannia har vært gjennomgående lavere enn i Norge i hele perioden. I Sverige steg andelen uføre betydelig fra slutten av 1990-tallet til 2004, men den har falt betydelig fra 2007. I Nederland svingte andelen uføre på 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet, men har siden midten av 2000-tallet gått ned.

Internasjonale sammenligninger av uføretall påvirkes blant annet av om tall for midlertidige ytelser for personer med nedsatt arbeidsevne er inkludert. Tallene for Norge inkluderer ikke arbeidsavklaringspenger, mens uføreandelene for Nederland inkluderer delvis eller midlertidig uføreytelse (WGA, se kapittel 5). For Sverige er også midlertidig uføreytelse for unge inkludert i tallene (aktivitetserstatning). Tallene for Danmark viser imidlertid ikke andelen personer som mottar fleksjobb eller ressursforløpsytelsen, som er ordninger for personer med nedsatt arbeidsevne. Det gjør at tallene må vurderes med forsiktighet. Det er likevel lite trolig at problemer med å måle andelen på uføreytelser kan forklare at uføreandelen i Norge er høyere enn i sammenlignbare land. At Norge har en høy andel mottakere av uføreytelser sammenlignet med andre land blir bekreftet av OECD (2018c). Figur 4.16 viser at Norge er det landet i OECD med høyest andel mottakere av uføreytelser. Antall mottakere i figuren inkluderer både uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Sammenligninger av antall uføremottakere på tvers av land er utfordrende. Eksempelvis kan tallene tyde på underrapportering for Danmark. Det er likevel liten tvil om at uføreandelen i Norge er svært høy sammenlignet med andre land. Både Sverige, Danmark og Nederland har gjennomført omfattende reformer de siste tiårene for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd, se nærmere diskusjon i kapittel 5.

Figuren inkluderer antall mottakere av både varige og midlertidige uføreytelser, samt mottakere av sykepenger over to år. For Norge er uføretrygd og arbeidsavklaringspenger inkludert. For Sverige er sjukersättning og aktivitetserstatning inkludert. For Danmark viser figuren kun førtidspensjon, mens uføreytelsene WAO, Wajong, IVA og WGA er inkludert for Nederland. Tallene er fra 2017 for Danmark, 2016 for Norge og Sverige og 2015 for Nederland.

Kilde: OECD

Utviklingen i andelen dagpengemottakere

Figur 4.17 viser utviklingen i antall mottakere av dagpenger i Norge, Sverige, Danmark og Nederland i perioden 2007–2017. Antall dagpengemottakere vil i første omgang være påvirket av konjunktursituasjonen. Panel A viser at Norge i 2017 har betydelig færre mottakere av dagpenger enn Nederland, noe færre mottakere enn i Danmark og flere dagpengemottakere enn i Sverige. Mens andelen dagpengemottakere som prosent av befolkningen har falt i Danmark og Sverige de siste årene, har den økt noe i Norge grunnet nedgangskonjunkturen i forbindelse med oljeprisfallet. I Sverige er det imidlertid en langt lavere andel av de arbeidsledige som mottar dagpenger, noe som blant annet skyldes at en stor andel av svenske ledige deltar på arbeidsmarkedstiltak og mottar en type tiltakspenger (aktivitetsstøtte), se diskusjon i kapittel 5. Andelen ledige som mottar dagpenger er også lavere i Danmark enn i Norge, noe som bidrar til at mange ledige i Danmark mottar økonomisk sosialhjelp.

Inkluderer helt og delvis ledige mottakere av dagpenger (Norge), grunn- og arbeidsledighetsforsikring (Sverige), dagpenger (Danmark) og dagpenger (Nederland). Tall viser årsgjennomsnitt. Panel B viser andel dagpengemottakere som prosent av AKU-ledige.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå, Statistiska centralbyrån, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Danmarks Statistik og Centraal Bureau voor de Statistiek

Fordeling mellom ulike typer inntektssikringsordninger

Figur 4.18 viser andelen av befolkningen som bruker ulike typer inntektssikringsordninger i ulike land. Som omtalt ovenfor skiller Norge seg ut med en høy andel av befolkningen på helserelaterte ytelser. Norge har noe færre mottakere av stønader til arbeidsledige og sosialhjelp sammenlignet med de andre landene. Innretningen på inntektssikringsordningene er også forskjellig i ulike land. I Sverige går et klart flertall av mottakerne av stønader til arbeidsledige på arbeidsmarkedstiltak og mottar aktivitetsstøtte. De fleste mottakerne av delvis uføreytelser i Danmark deltar i fleksjobbordningen, som er en inntektssikringsordning som kombinerer trygd og tilpasset arbeid.

Figuren gir ikke en fullstendig framstilling av bruken av inntektssikringsordningene i de ulike landene. Det er ikke kontrollert for ulikheter i produksjonen av statistikken, som for eksempel definisjoner av ytelsesmottakere og håndtering av eventuelle dobbelttellinger. Enkelte ytelser er også utelatt grunnet utfordringer knyttet til sammenlignbarhet. Ulike tidligpensjonsordninger som avtalefestet pensjon (AFP) og efterlønsordningen i Danmark er for eksempel ikke inkludert, selv om utformingen av slike ordninger kan påvirke uføreandelen blant eldre. Lønnstilskudd er heller ikke inkludert i figuren. Sverige har langt flere mottakere av lønnstilskudd enn Norge og Danmark, se kapittel 12. Selv om tilskuddet gis til arbeidsgivere istedenfor arbeidstakere, har lønnstilskudd i stor grad samme virkning som å kombinere arbeid med en ytelse. Introduksjonsstønad ved deltakelse i introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger er ikke inkludert i figuren. Antall mottakere av introduksjonnsstønaden vil variere med asylankomstene. Sverige har en tilsvarende ordning som ikke er inkludert i figuren, men i Danmark og Nederland vil nyankomne flyktninger inngå i sosialhjelpstatistikken.

Tall ved utgangen av året. Sykefravær viser prosent av befolkningen 18–64 år som hadde fravær fra jobben hele uken som følge av sykdom mv.

Varig uføretrygd inkluderer uføretrygd (Norge), sjukersättning (Sverige), førtidspensjon (Danmark) og WAO/WAZ/WIA (Nederland). Delvise uføreytelser inkluderer arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad (Norge), aktivitetserstatning (Sverige), ressursforløpsytelse og fleksjobb (Danmark) og WGA (Nederland). Stønader til arbeidsledige inkluderer dagpenger og tiltakspenger (Norge), grunn- og inntektsforsikring, aktivitetsstøtte og utviklingserstatning (Sverige) og dagpenger inkl. dagpengemottakere på tiltak (Danmark og Nederland).

Sosialhjelp inkluderer økonomisk sosialhjelp (Norge), økonomisk bistand (Sverige), kontanthjelp, integrasjonsytelse og utdanningshjelp, inkl. kontanthjelpmottakere på tiltak (Danmark) og økonomisk bistand (Nederland).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Försäkringskassan, Statistiska centralbyrån, Jobindsats.dk, Centraal Bureau voor de Statistiek, Eurostat og egne beregninger

4.7 Oppsummering

Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en inntektssikringsytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Andelen har variert noe over tid, og er nå om lag ett prosentpoeng lavere enn i år 2000. Drøyt åtte av ti mottakere av inntektssikring får en helserelatert ytelse. Det tilsvarer om lag 17 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Aldring i befolkningen har isolert sett bidratt til større bruk av helserelaterte ytelser. Samtidig har trygdetilbøyeligheten blant eldre falt betydelig. Innvandring har også bidratt til mindre bruk av helserelaterte ytelser fordi innvandrere gjerne er yngre og i mindre grad har opptjent rettigheter til disse ordningene. Regelendringer har også påvirket bruken av inntektssikring, i litt ulike retninger.

Uføretrygd er den ytelsen som klart flest mottar, særlig gjelder dette for eldre. Mens bruken av uføretrygd har avtatt blant eldre, har bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd steget for yngre. Kvinner mottar oftere helserelaterte ytelser enn menn, og mottakere av helserelaterte ytelser har gjennomgående lavere utdanning enn befolkningen generelt.

Blant voksne personer med lav yrkesinntekt er det et flertall som mottar en inntektssikring fra det offentlige. Blant personer i aldersgruppen 30–59 år med yrkesinntekt under 1 G, er det 70 prosent som mottok inntektssikring på minst 1 G. Blant personer med yrkesinntekt under 1 G i aldersgruppen 18–24 år, er det 20 prosent som mottar inntektssikring, og drøyt halvparten av disse mottar mer enn 1 G.

Å motta en inntektssikringsytelse behøver ikke bety at man står utenfor arbeidslivet. Mange som mottar en ytelse har tilknytning til arbeidslivet, og mange kombinerer ytelse med arbeid. Blant de som mottar helserelaterte ytelser er noe under halvparten enten under utdanning eller har en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker eller tiltaksdeltaker. I dette tallet inngår også de aller fleste sykmeldte siden de har et arbeidstakerforhold. Beregninger av antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser eller mangel på ordinært arbeid tyder på at dette utgjorde 19 prosent av totalt antall personer i alderen 16–67 år.

Det er betydelige forskjeller i varighet og mobilitet mellom ulike inntektssikringsordninger. De fleste som mottar sykepenger og dagpenger, har korte stønadsløp og går tilbake til arbeid. For de med lange sykefravær går halvparten over til arbeidsavklaringspenger, mens nær halvparten av de med avgang fra arbeidsavklaringspenger går over til uføretrygd. Dette understreker betydningen av å forebygge langvarige sykefravær og andre stønadsløp.

Norge har høyt sykefravær og en høy andel mottakere av uføreytelser sammenlignet med mange andre land. I Norge har det vært en liten nedgang i sykefraværet og andelen mottakere av uføretrygd etter en topp på begynnelsen av 2000-tallet, mens nedgangen i Sverige og Nederland har vært mer markert. Norge har derimot færre personer som mottar stønader til arbeidsledige eller sosialhjelp enn disse landene.

5 Inntektssikringsordninger i Norge og andre land

Inntektssikringsordningenes hovedformål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert av ulike årsaker. Hensynet til økonomisk trygghet må imidlertid avveies mot andre hensyn, som at sjenerøse ordninger kan svekke insentivene til arbeid.

Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver kan påvirke overganger mellom arbeid og trygd også for personer med helseproblemer. Selv om enkelte medisinske tilstander er uforenlig med arbeid, er helseproblemer i mange tilfeller forenlig med større eller mindre grad av arbeid eller aktivitet.

Det norske velferdssystemet har en rekke ulike ordninger for å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert. Ordningene har ulike regler for inngangsvilkår, ytelsesnivåer, varighet, avkorting mot arbeidsinntekt mv. Noen forskjeller er godt begrunnet ut fra ulikheter i målgruppe og formål. Andre forskjeller har ikke en like klar begrunnelse.

Det er både likheter og forskjeller i hvordan inntektssikringsordningene er utformet på tvers av land. I noen grad har det sammenheng med at ulike hensyn er vektlagt ulikt.

De helserelaterte ytelsene i Norge er relativt sjenerøse sammenlignet med ytelsene i mange andre land. Spesielt er kompensasjonsgraden høy i sykepengeordningen. Kompensasjonsgraden for arbeidsledige og uføre er om lag som i sammenlignbare land, men Norge har generelt sett høyere tak på inntekt som inngår i beregning av ytelsen. Minsteytelsene er også generelt høye for unge med helseproblemer.

Flere land har gjennomført betydelige reformer i inntektssikringsordningene de siste tiårene. Sverige har gjennomført flere innstramminger i inntektssikringsordningene, mens Nederland har flyttet mye av ansvaret for helserelaterte ytelser over på arbeidsgivere. Danmark har de senere årene gjort flere endringer for å gjøre inntektssikringsordningene mer arbeidsrettet og for å redusere tilstrømmingen til varig uføretrygd.

Dette kapitlet beskriver inntektssikringsordningene i Norge og enkelte andre land.

Avsnitt 5.1 skisserer ulike hensyn og avveininger som gjør seg gjeldende i forbindelse med utformingen av ordningene. Sysselsettingens betydning for bruken av ytelser omtales i avsnitt 5.2. De økonomiske insentivene i det norske systemet belyses i avsnitt 5.3. Det norske inntektssikringssystemet beskrives i avsnitt 5.4. Her legges det vekt på å få fram forskjeller og ulikheter mellom ordningene. Avsnitt 5.5 beskriver kompensasjonsgradene i de sentrale ytelsene.

Avsnitt 5.6 og 5.7 gir en gjennomgang av ordninger i enkelte andre land, og relevante reformer og utviklingstrekk i disse landene. Til slutt følger en kort oppsummering i avsnitt 5.8.

5.1 Ulike hensyn og avveininger

Gode inntektssikringsordninger er en viktig del av velferdssystemet. Ordningenes hovedformål, både i Norge og i andre land, er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert av ulike årsaker.

Det er imidlertid flere grunner til at hensynet til å sikre økonomisk trygghet ikke kan tillegges all vekt. I utformingen av ordningene må myndighetene avveie flere hensyn mot hverandre:

• Sjenerøse ordninger gir økonomisk trygghet, men kan svekke insentivene til arbeid.

• Aktivitetskrav kan gi både inntektssikring og gode insentiver, men kan være integritetskrenkende, administrativt krevende og kostbart.

• Vektlegging av standardsikring, i den forstand at ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt, gir dyre ordninger. Samtidig blir det mer fordelaktig å være i arbeid. Legitimitet og oppslutning om ordningene kan også forsterkes.

• Egenandeler i et sosialforsikringssystem reduserer sjenerøsiteten, men motiverer for å velge arbeid når det er mulig og reduserer faren for overforbruk.

• Bedre ytelser til dokumentert syke, som kan oppfattes som «verdig trengende», enn til de som er uten arbeid av andre grunner, kan bidra til medikalisering og at flere blir stående varig utenfor arbeid.

• Medfinansiering for arbeidsgivere kan oppmuntre dem til å forebygge fravær, men kan også dempe etterspørselen etter utsatte grupper.

• Høye ytelser i starten av et forløp kan gi mottakeren tid til å tilpasse seg et lavere inntektsnivå. En fallende kompensasjonsgrad over tid vil også gi insentiver til å komme seg over i jobb. På den annen side vil en lav ytelse fra begynnelsen synliggjøre de langsiktige konsekvensene av å kunne falle ut av arbeidslivet.

Det er både likheter og forskjeller i hvordan inntektssikringsordningene er utformet på tvers av land. Det kan være mange årsaker til forskjellene. I noen grad har det sammenheng med at ulike hensyn er vektlagt ulikt.

Avveiningen mellom økonomisk trygghet og arbeidsinsentiver

Ut fra fordelingshensyn er det ønskelig med ytelser som sikrer gode levekår, uavhengig av tidligere inntekt. Samtidig taler hensynet til gode insentiver til arbeid, finansiell bærekraft og legitimitet til inntektssikringssystemet for at ytelsenes sjenerøsitet må begrenses. Det skal lønne seg å arbeide framfor å motta ytelser, og det er viktig at systemet ikke skaper såkalte «stønadsfeller», der kombinasjonen av ulike ytelser og skatt innebærer at stønadsmottakere tjener lite eller til og med taper på å arbeide. Forskning viser at ordningene som skal bidra til god inntektssikring og fordeling, samtidig kan trekke i retning av redusert arbeidstilbud (se avsnitt 5.3).

Stønadsfeller er uheldige, ikke bare fordi de kan ha betydelige negative effekter på arbeidstilbudet, men også fordi de kan undergrave mulighetene til å forbedre sin økonomiske situasjon ved å utnytte egen arbeidsevne. Gevinsten av å jobbe er imidlertid trolig større på lang sikt, og stønadsfeller oppstår i første rekke på kort sikt. Det som kan være økonomisk gunstig på kort sikt (stønad), er dermed ikke nødvendigvis gunstig på lang sikt (selvforsørging ved eget arbeid). Slike tilfeller illustrerer at trygdesystemet på et vis kan skape en del av den fattigdommen det er ment å motvirke.

Særlig kan det for unge mennesker være vanskelig å overskue de langsiktige konsekvensene av å være i arbeid. Det kan derfor være uheldig dersom nivået på ytelsene for unge i inntektssikringsordningene er høyt sammenlignet med inntektene til jevnaldrende som ikke mottar en ytelse.

For enkelte innebærer det et økonomisk tap å gå fra ytelse til arbeid, mens det for en større gruppe er relativt lite å tjene rent økonomisk, se avsnitt 5.5. Særlig personer i den nedre delen av inntektsskalaen kan ha høye ytelser sammenlignet med lønnen i jobbene som ellers ville vært aktuelle. Det har sammenheng med relativt høye minsteytelser i enkelte ordninger, og muligheten til å kombinere med ulike tillegg, som barnetillegg og bostøtte. Relativt høye ytelser for disse gruppene kan redusere overgangen til jobb. Effekten synes særlig sterk for innvandrergrupper fra lavinntektsland (Bratsberg m.fl. 2018a). Regler for avkortning mot arbeid mens man mottar en ytelse kan bety at det for noen er lite lønnsomt, på kort sikt, å ta deltidsarbeid.

Den innebygde konflikten mellom hensynet til arbeidsinsentiver og til sosial fordeling kan forsterkes av gode minsteytelser og behovsprøvde tillegg for forsørgelsesbyrde og andre særskilte utgiftsbehov. Slike ytelser og tillegg kan være målrettede og effektive for å redusere fattigdom, men kan samtidig bidra til stønadsfeller. Det gjelder særlig når ulike ytelser, skatt og egenbetaling ses i sammenheng. I Norge er bruk av behovsprøvde ytelser forholdsvis begrenset. Tilleggene i dagpenger og arbeidsavklaringspenger til forsørgelse av barn under 18 år gis etter faste satser. Barnetillegget i uføretrygden er imidlertid behovsprøvd mot inntekt i husholdningen, og kan dermed gjøre det mindre attraktivt å øke inntekten, fordi tillegget kan reduseres eller falle helt bort. Dette vil i første rekke gjelde de som forsørger mange barn, og som vil få lav inntekt hvis de jobber.

Fritid er et gode for de fleste, selv om deltakelse i arbeidslivet også har en verdi i form av selvrealisering, sosial kontakt mv. Det innebærer at potensielle negative effekter på arbeidstilbudet i større eller mindre grad kan gjøre seg gjeldende, selv om det isolert sett er en økonomisk gevinst ved å arbeide. Det er altså ikke bare et spørsmål om det skal lønne seg å jobbe eller ikke, men også om hvor mye det skal være å tjene på å jobbe.

Rause ordninger gir svakere insentiver til arbeid, og et lavere arbeidstilbud. Gode insentiver til arbeid er dermed også en forutsetning for et finansielt bærekraftig velferdssystem. I tillegg kan finansieringen av ordningene gjennom skatt på arbeid, hemme både etterspørselen etter arbeidskraft og tilbudet av arbeidskraft.

Mottakere av ytelser er en sammensatt gruppe. Noen vil med visse anstrengelser kunne øke sitt arbeidstilbud. Andre finner ikke passende arbeid, eller er for syke til å arbeide. Hensynet til arbeidstilbudet taler isolert sett for å redusere stønadsnivåer, men ikke alle vil ha mulighet til å endre sin tilpasning. De som står uten muligheter i arbeidsmarkedet vil ved lavere stønadsnivå få redusert sin velferd. Det kan imidlertid være vanskelig å identifisere de gruppene eller personene som ikke kan endre sin tilpasning.

Aktivitetskrav kan gi inntektssikring og gode insentiver, men kan være integritetskrenkende, administrativt krevende og kostbart

Det er flere faktorer enn det økonomiske nivået på ytelsene som påvirker den enkelte. Inntektssikringsordningenes varighet, krav til egeninnsats, aktiv oppfølging og sanksjoner kan ha vel så sterk virkning på insentivene som ytelsenes kompensasjonsnivå. Krav til aktivitet for stønadsmottakere kan i noen grad løse dilemmaet mellom behovet for økonomisk trygghet og gode arbeidsinsentiver.

Å stille krav til aktivitet i inntektssikringsordningene bidrar til å motvirke passivitet, bedrer insentivene for overgang til jobb og gir legitimitet til velferdsordningene. På denne måten har aktivitetskravene en selvstendig funksjon i velferdsordningene, i tillegg til at de konkrete aktivitetene det stilles krav om i form av behandling, tiltak mv. bidrar til å bedre brukerens forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Krav til aktivitet vil gi økte insentiver til å søke arbeid, ettersom alternativet ikke er fritid.

Arbeidslinjen innebærer at ordningene blir koblet til virkemidler for å få folk tilbake til arbeidslivet. Det gjelder blant annet individuell oppfølging og bruk av ulike arbeidsrettede tiltak i de midlertidige inntektssikringsordningene, krav til den enkelte bruker om aktivitet og arbeid mv. For å motvirke fattigdom og skape utjevning er det avgjørende at ordningene så langt som mulig understøtter deltakelse i arbeidslivet. Aktivitetskrav er nærmere drøftet i kapittel 10.

Bruken av aktivitetskrav har imidlertid også en kostnadsside for myndighetene. Aktivitetskrav må følges av at det gis tilbud om aktiviteter som oppfattes som meningsfulle for brukerne, og som så langt som mulig styrker deres forutsetninger for å komme i ordinært arbeid. Kravene må etterleves, og eventuelle brudd må sanksjoneres. Alt dette krever betydelige ressurser. I tillegg er det viktig at kravene oppfattes som rettferdige og rimelige ut fra den enkeltes helsetilstand og andre utfordringer. Omfattende eller belastende aktivitetskrav som virker urimelige eller meningsløse, vil kunne oppfattes som integritetskrenkende.

Vektlegging av standardsikring

De norske inntektssikringsordningene er i stor grad preget av et ønske om standardsikring, i den forstand at ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt. Her skiller Norge seg til dels fra andre land, som i større grad har faste ytelser og lavere maksimale ytelsesnivåer, se avsnitt 5.6. I Norge er ordningene med sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger utformet for å sikre den enkelte mot for sterk nedgang i inntekt sammenlignet med inntekt som yrkesaktiv. Standardsikringen blir likevel begrenset ved at det er et tak på 6 G, om lag 580 000 kroner, i beregningen av disse ytelsene.

Standardsikring innebærer at inntektssikringssystemet blir dyrere, noe som kan ha uheldige effekter for sysselsettingen når det finansieres gjennom skatt på arbeid og kapital. Samtidig kan et slikt system også ha gunstige virkninger på sysselsettingen ved at opptjening av rettigheter til inntektssikring gjør det mer lønnsomt å være i arbeid. Tryggheten som oppnås gjennom sikring av inntekt, og tjenester og vilkår knyttet til ytelsene, kan bidra til å øke arbeidstilbudet. Standardsikring innebærer at inntektssikringen også kan gi god kompensasjon for arbeidstakere med middels og høyere inntekter.

Egenandeler reduserer sjenerøsiteten, men motiverer til arbeid og reduserer faren for overforbruk

Inntektssikringsordningene fungerer som et obligatorisk forsikringssystem, som forsikrer befolkningen mot risikoen for å miste evnen til å forsørge seg selv som følge av sykdom eller mangel på arbeid. Det er en organisering som er administrativt rimelig. Samtidig unngår man et skjevt utvalg av forsikringstakere, der en overvekt av medlemmer med høy risiko fører til høye forsikringspremier, slik at personer med lav risiko ikke får motiver for å forsikre seg.

Gode offentlige inntektssikringsordninger bidrar videre til at både arbeidstakere og arbeidsgivere er villige til å ta risiko, noe som blant annet letter omstillinger og bidrar til innovasjon i næringslivet. For arbeidsledige gir økonomisk trygghet rom til å tenke langsiktig, og dermed bedre muligheter for å komme tilbake i en varig jobb som passer med kompetansen. Gode forsikringsordninger dersom arbeidsinntekten faller bort, gjør det også gunstig å være i arbeid i utgangspunktet.

Samtidig vil en forsikring mot inntektsbortfall kunne endre individers atferd, og dermed påvirke muligheten for at behovet for inntektssikring oppstår (atferdsrisiko). Dette kan påvirke hvor sterkt den enkelte anstrenger seg for å komme i jobb, eller bli værende i jobb. En lignende problemstilling gjelder når rapportering om egen situasjon kan påvirke muligheten for at forsikring utløses (rapporteringsrisiko). De omfattende kravene som stilles til dokumentasjon av nedsatt inntektsevne for rett til uføretrygd, må ses på bakgrunn av dette. Rapporteringsrisiko vil likevel være en problemstilling for alle typer forsikringsordninger, offentlige som private.

For å redusere faren for slike vridninger og tilpasninger bør det være innslag av egenandeler i alle ytelser.

Ytelser ved helseproblemer sammenlignet med andre årsaker til mangel på arbeid

De fleste land har inntektssikringsordninger som krever at det er dokumentert at evnen til å forsørge seg gjennom eget arbeid er redusert av helsemessige årsaker. Et spørsmål er om personer med helseproblemer skal ha ytelser som er høyere, mer tilgjengelige eller med lengre varighet enn andre som ufrivillig er uten arbeid. I en del tilfeller kan det fastslås med sikkerhet at den medisinske tilstanden er uforenlig med arbeid, og at dette er en varig tilstand. Da er det mindre grunn til å bekymre seg for at ytelsene kan svekke insentivene til arbeid. Det er imidlertid mer typisk at det er vanskelig å fastslå i hvilken grad et helseproblem begrenser mulighetene en person har til å delta i arbeidslivet.

Mange mennesker har en viss grad av helseutfordringer, og disse kan variere over tid. Det vil dessuten være stor grad av asymmetrisk informasjon mellom individet og det myndighetsorganet som skal avgjøre om kriteriene for å få en helserelatert ytelse er oppfylt. Det betyr at den enkeltes valg og motivasjon kan ha betydning for tilgangen til ytelsene.

Samtidig er det dokumentert at det kan være uheldig for framtidige utsikter i arbeidsmarkedet å få en helserelatert ytelse framfor for eksempel arbeidsledighetstrygd, fordi det svekker overgangen til jobb, se kapittel 6. Videre er arbeid og aktivitet i mange tilfeller helsefremmende. Det er derfor viktig at inntektssikringsordningene motiverer til at personer med helseproblemer i størst mulig grad er i arbeid eller aktivitet.

Ofte vil det være sammensatte problemer som ligger bak at en person har utfordringer med å komme i, eller forbli i arbeid. Der hvor hovedutfordringene mer er knyttet til kompetanse enn helseproblemer, kan det være uheldig å gi en helserelatert ytelse. Dette kan tilsi at helserelaterte ordninger ikke bør være mye bedre for arbeidstaker mht. ytelsesnivå og varighet enn de ordningene som ikke krever en medisinsk diagnose.

En mulig løsning kan være å forbeholde høye og langvarige ytelser til visse medisinske diagnoser som anses som klart uforenlige med arbeid. En del land har systemer som et stykke på vei bygger på et slikt prinsipp. I praksis kan det imidlertid være krevende å trekke en slik grense. Dette skyldes blant annet at det ofte vil være variasjon i alvorlighetsgrad innenfor en gitt diagnose.

Kostnader for arbeidsgivere oppmuntrer til å forebygge fravær, men kan også dempe etterspørselen etter utsatte grupper

Trygdeordninger påvirker etterspørselen etter arbeidskraft direkte når arbeidsgivere er med å finansiere ordningene. I Norge gjelder dette i hovedsak sykepengeordningen, der arbeidsgiver som hovedregel betaler lønn under sykdom de første 16 dagene, og dagpenger under permittering, der arbeidsgiver har lønnsplikt en del av perioden.

I Nederland er dette utviklet til at arbeidsgiver har et medansvar for å finansiere helserelaterte ytelser også etter at arbeidsforholdet er avsluttet, direkte eller gjennom forsikringsordninger, også for helseproblemer som ikke er knyttet til jobben, se avsnitt 5.7.3. Slike systemer og regler medfører isolert sett at arbeidsgivere får et insentiv til å forebygge fravær, men kan også føre til at arbeidsgivere vil være mindre tilbøyelige til å ansette personer som anses å ha stor risiko for sykefravær og uførhet.

Systemet i Nederland innebærer større økonomisk risiko for arbeidsgivere knyttet til sykdom og uførhet for fast ansatte, enn for midlertidig ansatte. Selv om arbeidsgivere i noen grad kan kjøpe forsikring som dekker denne risikoen, er det indikasjoner på at dette har ført til sortering av nye ansatte inn i faste og midlertidige stillinger etter helse (Koning og Lindeboom 2015).

Tidsprofil for kompensasjonsgrad

Et viktig valg ved utforming av helserelaterte trygdeytelser er tidsprofilen for kompensasjonsgraden. Det mest vanlige er en relativt høy kompensasjonsgrad i begynnelsen, og så reduksjon etter en viss tid og etter hvert kanskje stopp av ytelsen. Det er delvis tilfelle for en person som først er sykmeldt med 100 prosent kompensasjon, og deretter går over på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd (normalt 66 prosent kompensasjon). I mange land er arbeidsledighetstrygden fallende over tid og med begrenset varighet. I Norge har alle inntektssikringsordninger begrenset varighet, bortsett fra uføretrygden, og innenfor hver ordning er kompensasjonsgraden konstant over tid.

Fra et faglig perspektiv bør tidsprofilen for kompensasjonsgraden for de helserelaterte trygdeordningene avhenge av avveiningen mellom inntektssikring og økonomiske insentiver. En begrunnelse for en relativt høy kompensasjonsgrad i starten av et sykdomsforløp er at det kan gi trygdemottakeren mer tid til å tilpasse seg et lavere inntektsnivå. En fallende kompensasjonsgrad over tid kan begrunnes med at dette gir trygdemottakeren sterkere insentiver til å komme seg over i jobb, fordi trygdemottakeren innser at trygden vil bli lavere over tid.

Det er imidlertid også argumenter for at ytelsene ikke bør være for høye i starten av forløpet. En årsak er at mottakere av ytelser ikke alltid overskuer de fulle, langsiktige konsekvensene av å bli stående varig uten arbeid. Dette gjelder trolig i særlig grad unge mennesker, som også har mange potensielle år igjen i arbeidslivet. Isolert sett kan det trekke i retning å synliggjøre disse konsekvensene gjennom en reduksjon i kompensasjonsgraden allerede i starten av et forløp.

I en ny studie om arbeidsledige i Sverige, finner Kolsrud m.fl. (2018) støtte for at betydningen av økonomiske insentiver er sterkest tidlig i ledighetsperioden, i den forstand at lavere trygd tidlig i ledighetsperioden gir større reduksjon varigheten på ledigheten enn lavere trygd sent i ledighetsperioden. En viktig årsak til dette er at de korttidsledige blir mer påvirket av økonomiske insentiver enn langtidsledige, som uansett har større vansker med å finne jobb. Kolsrud m.fl. finner også at den arbeidslediges konsum faller over tid, og at det taler for at inntektssikringsbehovet vokser over tid. Samlet kan dette tale for at kompensasjonsgraden i arbeidsledighetstrygden bør stige over tid, i motsetning til den vanlige argumentasjonen om en fallende kompensasjonsgrad. Det er imidlertid ikke klart om Kolsrud m.fl. sine resultater er relevante for andre inntektssikringsordninger, der tidsprofilen for betydningen av økonomiske insentiver kan være en annen.

5.2 Sysselsettingens betydning for bruken av ytelser

En høyere sysselsettingsandel vil vanligvis bety at flere kan forsørge seg selv og at færre har behov for å bli forsørget gjennom offentlige ytelser. Samtidig innebærer opptjeningsbaserte rettigheter at flere kan benytte seg av slike ordninger, når flere har vært i jobb. Sammensetningen av de sysselsatte kan også påvirke bruken av ulike ordninger.

Færre i jobb gir flere på trygd

Sammenhengen mellom sysselsetting og bruk av ytelser varierer mellom ytelser, og kan være ulik på kort og lang sikt.

En nedgangskonjunktur med fallende sysselsettingsandel medfører økt ledighet og at antallet mottakere av dagpenger stiger.

Bruk av helserelaterte ytelser kan også øke i en konjunkturnedgang. Lima (2016) studerer fem fylker som ble rammet av nedgangen i oljeprisen og økende arbeidsledighet fra høsten 2014. Andelen sykmeldte som brukte opp sykepengerettighetene sine og tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger økte markant fra 2013 til 2015/2016, sammenlignet med kontrollfylker.

Når det gjelder sykepenger, har det vært vanlig å anta en prosyklisk sammenheng, dvs. at sykefraværet går opp når sysselsettingen går opp, jf. Palme og Persson (2019). Det forklares ofte med to mekanismer. For det første er det en seleksjonseffekt, hvor sammensetningen av de sysselsatte endres over konjunkturene, ved at sysselsettingen blant marginale grupper med høy risiko for sykefravær går opp når sysselsettingen går opp. For det andre er det en disiplineringseffekt, ved at arbeidstakere kan føle at jobbene er sikre under høykonjunktur, og derfor lettere kan være sykmeldt enn når arbeidsmarkedet er dårlig og jobbene føles mer usikre. Forskningen gir ikke entydige svar på hvordan konjunkturer og arbeidsmarkedet påvirker sykefraværet i Norge, se faggruppen for IA-avtalen (2018).

Det finnes også eksempler på at sykefravær kan brukes som et alternativ til permittering eller arbeidsledighet (Godøy 2014). Nossen (2014) studerer utviklingen i legemeldt sykefravær i perioden 2000–2012 og finner at det er færre nye sykefraværsforløp når arbeidsledigheten er høy, i tråd med disiplineringshypotesen. Samtidig øker den gjennomsnittlige varigheten av sykefraværene når ledigheten øker. Berg m.fl. (2015) finner at arbeidstakere ikke hadde noe stort omfang av overforbruk av sykepenger framfor dagpenger under lavkonjunkturen i bygg- og anleggsbransjen i kjølvannet av finanskrisen. Imidlertid fant de at i bedrifter som gjorde midlertidige justeringer i aktivitetsnivået ble det benyttet sykmelding i stedet for permittering i større grad enn de som gjorde varige endringer i aktivitetsnivået.

Kortsiktige endringer kan gi større langsiktige virkninger

Sammenhengen mellom sysselsetting og bruk av ytelser avhenger også av om man vurderer dette på kort eller lang sikt. De fleste ledige kommer raskt i arbeid igjen, men noen forblir ledige i lengre perioder. Noen av disse forsvinner etter hvert ut av arbeidsstyrken, og en stor andel ender opp på helserelaterte ytelser eller pensjonerer seg tidlig. Som beskrevet over kan økt ledighet føre til økt bruk av sykepenger. Dette tyder på at det som i utgangspunktet er et ledighetsproblem kan føre til økt mottak av helserelaterte ytelser. Bratsberg m.fl. (2013) fant at tap av arbeid øker risikoen for uførhet markant og det forklarer en betydelig andel av omfanget av uføre i Norge. Slik kan en midlertidig svikt i etterspørselen etter arbeidskraft få langsiktige konsekvenser for arbeidstilbudet og bruken av ytelser.

Sysselsetting og bruk av trygdeordninger er selvforsterkende via flere indirekte mekanismer. Det er for eksempel tegn på at normer og holdninger spiller en viktig rolle for bruk av velferdsstatens goder. Forskning har avdekket at trygdebruk blant personer i nærmiljøet påvirker sannsynligheten for at man selv benytter helserelaterte trygdeordninger som sykepenger eller uføretrygd (Rege m.fl. 2012; Lindbeck m.fl. 2016; Grasdal 2016; Palme og Persson 2019). Det er også holdepunkter for at foreldres sysselsetting og trygdebruk påvirker i hvilken grad deres barn er i jobb eller på trygd mange år senere (Dahl m.fl. 2014; Bratberg m.fl. 2015). Dette innebærer at endringer i sysselsetting og trygdebruk kan vokse seg større gjennom påvirkning over generasjoner.

Høy sysselsetting betyr at mange har rettigheter og kan bruke ordningene

Høy sysselsetting innebærer at mange opparbeider seg rettigheter i trygdesystemet. Høy sysselsetting i befolkningen vil dermed kunne føre til høyt trygdeforbruk, fordi mange har opparbeidet rettigheter til trygd.

I arbeidsmarkedet er det stadig omstillinger og bevegelser mellom jobber, og mellom arbeid, ledighet og utenfor arbeidsstyrken. Hvert år forsvinner om lag ti prosent av arbeidsforholdene, mens like mange kommer til. Norsk forskning har vist at omstillinger med nedbemanninger og bedriftsnedleggelser fører til økt risiko for at berørte arbeidstakere forlater arbeidsstyrken og mottar uføretrygd på lengre sikt (Rege m.fl. 2009; Huttunen m.fl. 2011; Bratsberg m.fl. 2013).

Høy sysselsetting kan også bety at flere marginale grupper er i jobb og at potensialet for trygdebruk øker, jf. omtalen av seleksjonseffekten i sykepenger over. En økning i sysselsettingsandelen vil derfor kunne innebære at behovet for å benytte bestemte ordninger fra tid til annen vil øke for de sysselsatte under ett. Det skal likevel mye til for at dette gir betydelige utslag. Et regneeksempel kan illustrere dette. La yrkesdeltakelsen være 80 prosent, ledigheten 4 prosent, og sykefraværet 5 prosent. Dersom yrkesdeltakelsen øker med 2 prosentpoeng, og de nye personene i arbeidsstyrken har en ledighetsrate og et sykefravær på 10 prosent, øker den samlede arbeidsledigheten og det totale sykefraværet begge med 0,1 prosentpoeng.

Likevektseffekter av trygdeordninger

Inntektssikringsordningene, og særlig dagpengeordningen, har en viktig funksjon som automatisk stabilisator i økonomien ved konjunktursvingninger. Gjennom å sikre inntekt for arbeidsledige bidrar dagpenger til å stabilisere det private konsumet, og forebygge mislighold av gjeld. En stabil økonomi og en sikkerhet for det private konsumet i dårlige tider er gunstig for investeringer og etterspørselen etter arbeidskraft.

Velferdsordningene er finansiert gjennom den generelle beskatningen. En vesentlig del av statens inntekter kommer fra skatt på arbeid, i form av inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Skatter som gjør arbeidskraft dyrere, direkte og indirekte gjennom lønnsdannelsen, fører til en vridning av innsatsfaktorene fra arbeid mot kapital. Skattlegging av inntekt og utforming av ytelser kan til sammen skape tilfeller med svake insentiver til å jobbe. Dette må holdes opp mot gunstige virkninger gjennom fordeling og andre virkninger på samlet etterspørsel og sysselsetting. Det er dermed ingen entydig sammenheng. De skandinaviske landene kombinerer omfattende inntektssikring med høy sysselsetting.

5.3 Betydningen av økonomiske insentiver

Det er godt dokumentert at arbeidslediges jobbsøkeratferd kan bli påvirket av dagpengenes sjenerøsitet og utforming. Forskningen viser at høyere kompensasjonsgrad og lengre maksimal dagpengeperiode fører til lengre ledighetsperioder og senere overgang til arbeid.2 Det er samtidig usikkerhet knyttet til hvor sterke effektene er, og for hvilke grupper effektene er størst.

Økonomiske insentiver påvirker også bruk av helserelaterte ytelser. Enkelte medisinske tilstander er uforenlig med arbeid, men i mange tilfeller er helseproblemer forenlig med større eller mindre grad av arbeid eller aktivitet. Økonomiske insentiver kan dermed påvirke overganger mellom arbeid og trygd også for personer med helseproblemer.

Grasdal (2016) gir oversikt over kunnskap om virkninger av de helserelaterte ytelsene på deltakelse i arbeidsmarkedet. De empiriske studiene hun har gjennomgått fra Norge og andre land viser at både arbeidstakere og arbeidsgivere lar seg påvirke av økonomiske insentiver i offentlige trygdeordninger. Ifølge Grasdal gir lav medfinansiering fra arbeidsgiver og sjenerøse ytelser svake insentiver til å unngå sykefravær, og medvirker til at helserelaterte trygdeordninger brukes i stedet for dagpenger. Grasdals gjennomgang viser at økonomiske innstramminger og strengere kontroll virker. Samtidig kan dette også føre til at marginale arbeidstakere med mangelfull kompetanse og mindre helseplager føres over på andre, midlertidige trygdeordninger eller ut av arbeidsstyrken. Bruk av helserelaterte ytelser har også effekt for andre enn mottakerne av ytelsene, dvs. at det synes å være smitteeffekter når det gjelder etterspørselen etter helserelaterte ytelser både innad i familier og i andre relasjoner som f.eks. nabolag.

Da rehabiliteringspengeordningen ble endret i 2002, fant Fevang m.fl. (2017) at endring i kompensasjonsnivå hadde signifikant betydning for varigheten av stønadsperioden og overgang til arbeid. Studien fant at en økning i kompensasjonsgraden på 10 prosent ledet til en reduksjon i overgangen til jobb på 3,3 prosent, og at kompensasjonsnivået også hadde signifikant negativ virkning på overgang til andre ytelser. Fevang m.fl. skriver at betydningen av kompensasjonsnivået for overgangen til arbeid er omtrent halvparten så sterk for denne gruppen, som det tidligere funn har vist for ordinære arbeidslediges overgang til arbeid.

Det er et generelt resultat i litteraturen at overgangen til arbeid øker ved utløpet av maksimal varighet for inntektssikringsordninger. Kann m.fl. (2016b) finner at ulike varighetsbestemmelser knyttet til både arbeidsavklaringspenger og de tre forløperne (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad) i stor grad påvirker overgang til arbeid. De finner at sannsynligheten for overgang til arbeid øker markert når den maksimale varigheten nærmer seg. I tillegg finner de at det er en markert høyere sannsynlighet for overgang til arbeid akkurat ett, to og tre år etter at man kom inn på arbeidsavklaringspenger. Dette har sannsynligvis sammenheng med at vedtak om arbeidsavklaringspenger fattes for ett år av gangen. Tilsvarende finner man at sannsynligheten for friskmelding for langtidssykmeldte øker sterkt helt mot slutten av sykepengeperioden, dvs. når kompensasjonsgraden til mottakeren vil falle betydelig, se boks 7.1.

Kostøl og Mogstad (2014) finner at økonomiske insentiver får flere uføretrygdede til å utnytte restarbeidsevnen. Effekten er stor blant unge uføretrygdede, men ikke blant uføretrygdede over 50 år. Videre finner forskerne at effekten er sterkere blant menn enn kvinner, sterkere blant de med høy utdanning og sterkere blant de som bor i kommuner med lav arbeidsledighet.

Alne (2018) kommer fram til lignende resultater når han studerer uførereformen i 2015. Analysen viser at reformen har bidratt mer til å øke arbeidsinnsatsen blant uføre som allerede var i arbeid, enn på sannsynligheten for å komme inn i arbeid for de som ikke var i jobb før reformen. Han finner at effektene varierer betydelig mellom grupper. Alder har betydning, og effekten er størst for yngre menn.

Flere forskningsartikler viser at redusert sjenerøsitet i én ytelse kan føre til overgang til andre ytelser, se bl.a. Falch m.fl. (2011) og Fevang m.fl. (2017). En viktig konklusjon er derfor at sjenerøsiteten i de ulike ytelsene innenfor arbeids- og velferdspolitikken må ses i sammenheng.

Börsch-Supan m.fl. (2018) finner at forskjeller i uføretrygdens sjenerøsitet forklarer mye av variasjonen i uførerater mellom land, men påpeker at variasjonen i uføreratene ikke kun skyldes ulik innretning av uføreordningene. Gleinsvik (2014b) peker på at forskning på betydningen av sykepengeordningen gir grunnlag for å anta at den sjenerøse ordningen vi har i Norge er en viktig årsak til at Norge har et høyere sykefravær enn andre land.

Studier som går nærmere inn på hvordan økonomiske insentiver påvirker sykefraværet er omtalt i boks 7.1. Betydningen av aktivitetskrav for de ulike ordningene er omtalt i kapittel 10.

5.4 Oversikt over ordningene

Tabell 5.1 gir en oversikt over hovedtrekkene i regelverket for ordninger som gir inntektssikring til personer i yrkesaktiv alder, som av ulike årsaker ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Ordninger som gir inntektssikring i forbindelse med studier, fødsel eller andres sykdom er ikke tatt med her.

Det er stor variasjon i utformingen av ordningene. Dette reflekterer blant annet at de skal dekke ulike behov, og dermed forskjellig vektlegging av ulike hensyn de skal ivareta.

Inntektssikringsordningene kan i hovedsak inndeles i helserelaterte ytelser og ytelser som ikke er helserelaterte, og i statlige og kommunale ytelser. De helserelaterte ytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) skal sikre inntekt som følge av sykdom eller skade. De øvrige statlige ytelsene (dagpenger, tiltakspenger og overgangsstønad) skal sikre inntekt i en periode for personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid av andre årsaker. De kommunale ytelsene (sosialhjelp, kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad) gis til personer som i hovedsak står lengre fra arbeidsmarkedet.

Alle ordningene har som mål å sikre inntekt samtidig som de skal motivere til aktivitet og arbeid. De helserelaterte ytelsene krever nedsatt arbeids- eller inntektsevne av helsemessige årsaker. De andre ordningene har andre inngangskrav, som f.eks. arbeidsledighet. Noen av ordningene har krav om tidligere arbeidsinntekt, mens andre ordninger stiller krav om medlemskap i folketrygden eller opphold i Norge.

Nivået for de helserelaterte ytelsene og dagpenger avhenger av tidligere inntekt (standardsikring), opp til et tak på 6 G. Brutto kompensasjonsgrad er høyest for sykepenger (full dekning), og lavere for arbeidsavklaringspenger, uføretrygd (begge 66 prosent) og dagpenger (62,4 prosent). De med lav tidligere inntekt får minsteytelse i arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. De øvrige ytelsene, unntatt sosialhjelp, gis som et fast beløp (grunnsikring).

Sosialhjelp skiller seg fra de andre ordningene ved at ytelsen er behovsprøvd og utmåles skjønnsmessig. Før sosialhjelp kan tilstås, må den enkelte først utnytte alle andre muligheter, for eksempel gjennom arbeid, trygd, arv eller bankinnskudd. NAV kan også kreve at søker selger eiendeler av en viss verdi dersom disse ikke er nødvendige for søkerens livsopphold. Sosialhjelp kan enten dekke hele livsoppholdet eller gis som tillegg til annen inntekt.

For de fleste ytelsene gis det tillegg ved omsorg for barn. Tilleggene er utformet på ulik måte i de ulike ordningene.

Med unntak av uføretrygd, skal ordningene ivareta midlertidige behov for inntektssikring. Varigheten for de øvrige ytelsene er i hovedsak mellom ett og tre år.

Alle ytelsene kan kombineres med arbeid. Ytelsene avkortes forholdsmessig enten etter arbeidsinntekt eller arbeidstid. De fleste ytelsene opphører når arbeidsinntekt eller arbeidstid når et visst nivå sammenlignet med tidligere.

For alle ytelsene, med unntak av uføretrygd, stilles det aktivitetskrav. Noen ytelser forutsetter deltakelse i et tiltak eller program (tiltakspenger, kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad), mens andre stiller krav om at mottaker bidrar aktivt i prosessen med å komme i arbeid, f.eks. gjennom deltakelse i tiltak eller behandling.

Offentlige ansatte har ordninger som kan gi ekstra dekning ved mottak av helserelaterte ytelser. Det finnes også ordninger i privat sektor som gir dekning ut over det folketrygden utbetaler.

I tillegg finnes det mange supplerende offentlige overføringsordninger som barnetrygd, bostøtte, stønad til barnetilsyn, samt ordninger som skal dekke utgifter i forbindelse med sykdom. Disse ordningene blir ikke nærmere omtalt her.

5.5 Kompensasjonsgrader i inntektssikringssystemet

Kompensasjonsgraden gir uttrykk for hvilken inntekt en ytelse gir sett i forhold til den inntekten mottakeren har eller kunne hatt gjennom arbeid. Ytelsen avhenger blant annet av hvilken inntekt mottakeren hadde på forhånd. Noen ytelser har faste beløp. I tillegg vil ytelsen bli påvirket av skatteregler og i hvilken grad vilkårene for ulike tilleggsytelser som barnetillegg, bostøtte mv. er oppfylt. Innenfor hver enkelt ordning vil derfor den reelle kompensasjonsgraden etter skatt variere mye på tvers av individer. I dette avsnittet belyses dette på to måter:

• Først vises hvordan det samlede regelverket virker ved overgang fra arbeid til en inntektssikringsytelse, og ved kombinasjon av inntektssikringsytelse og arbeid. Det er illustrert gjennom noen stiliserte eksempler (figur 5.1 og 5.2).

• Deretter presenteres empiri som belyser hvordan kompensasjonsgradene fordeler seg i populasjonen. Fokus er særlig på om det er grupper som har lite å tjene økonomisk på å være i arbeid, både på kort og lang sikt.

Insentiver fra arbeid til en inntektssikringsytelse

Figur 5.1 viser kompensasjonsgrad etter skatt ved overgang til mottak av en av inntektssikringsytelsene som er presentert i tabell 5.1. Sosialhjelp er en skjønnsmessig ytelse og er derfor ikke tatt med.

Beregningene bruker skatte- og trygdereglene for 2019, og et anslag for gjennomsnittlig grunnbeløp (G) for 2019 (98 914 kroner). Også ytelser som den enkelte kan ha krav på i tillegg til hovedytelsen, som barnetillegg, bostøtte fra Husbanken og barnetrygd er inkludert. Kompensasjonsgraden vil derfor kunne avvike fra det som følger av regelverket for den enkelte ytelse i tabell 5.1. «Stønad til barnetilsyn» er ikke inkludert. Det er heller ikke eventuelle tillegg fra pensjonskasser og private forsikringsselskap. Det er forutsatt at boutgiftene tilsvarer maksimalt godkjente boutgifter og at mottaker er bosatt i kommunegruppe 4 (dvs. mindre kommuner) ved beregning av bostøtte.

Figur 5.1 viser at flere av ordningene gir høy kompensasjonsgrad for lave nivåer på tidligere inntekt, noe som skyldes minsteytelser med et fast beløp. Panel B og D viser ordninger med faste beløp uavhengig av inntekt, og her faller kompensasjonsgraden i hele inntektsintervallet.

Uføretrygd gir den høyeste kompensasjonsgraden for lav tidligere inntekt, som følge av det relativt høye nivået på minsteytelsen. For høyere inntektsnivåer er det sykepenger som gir høyest kompensasjonsgrad, siden det gis full kompensasjon.

For midlere nivåer på tidligere inntekt gir uføretrygd og arbeidsavklaringspenger en kompensasjonsgrad etter skatt på om lag 70 prosent. For dagpenger er kompensasjonsgraden noe lavere. Kompensasjonsgraden for dagpenger øker noe i intervallet rundt 160 000 til 210 000 kroner, noe som har sammenheng med regelverket for bostøtte.

Figur C og D viser kompensasjonsgrad etter skatt for en enslig person med ett barn. Barnetillegg innebærer at kompensasjonsnivåene er noe høyere, særlig for uføretrygd som har det høyeste barnetillegget.

Kombinasjon av inntektssikringsytelse og arbeid

Figur 5.2 A og B viser kompensasjonsgraden etter skatt for en mottaker av en inntektssikringsytelse med tidligere inntekt på 4 G3, dersom mottakeren øker sin arbeidsinnsats. Økt arbeidsinnsats gir økt inntekt fra arbeid, men det kan samtidig føre til en avkorting av ytelsen. Figurene viser den samlede inntekten sett i forhold til tidligere inntekt.

For de fleste ytelsene som er illustrert i figurene, er det en begrensning på hvor høy inntekt eller mange timer i arbeid man kan ha før ytelsen faller bort. Når denne grensen er nådd, vil økt arbeidsinnsats gi et økonomisk tap fordi man ikke mottar ytelsen. I de fleste ordningene må personen i så fall arbeide betydelig mer for at det skal motsvare den ytelsen som falt bort.

Helningen på kurvene viser i hvilken grad det lønner seg økonomisk for mottakeren å øke arbeidsinnsatsen. Dette avhenger av avkortingsregler og skatteordninger. For sykepenger er kurven horisontal, noe som skyldes at det er full kompensasjon og dermed full avkorting av arbeidsinntekten.

For de andre ordningene er helningen på kurven positiv, som viser at økt arbeidsinnsats gir en viss økning i samlet inntekt. Der hvor kurvene er brattest, får en mest igjen for å øke arbeidsinnsatsen. Figuren viser at avkortingsreglene kan gi høye kompensasjonsgrader ved kombinasjon av ytelse og arbeid, som i flere tilfeller gjør det lite lønnsomt å returnere til full jobb. Særlig er kompensasjonsgraden høy i uføretrygden. Det skyldes først og fremst fribeløpet på 0,4 G som ikke kommer til avkorting i uføretrygden.

I figur 5.2 er det forutsatt at arbeidsinntekten er den samme som inntekten som ligger til grunn for beregningen av ytelsen. Dette vil i mange tilfeller overvurdere inntektsmulighetene og insentivene til å øke arbeidsinnsatsen, fordi personer med helseproblemer som gir rett til trygd kan ha problemer med å få eller beholde arbeid, og i en del tilfeller må akseptere en lavere timelønn.

Nivået på kompensasjonsgradene avhenger av nivået på tidligere inntekt. Lavere tidligere inntekt ville gitt høyere kompensasjonsgrad på grunn av minsteytelser og tillegg, mens høyere tidligere inntekt ville gitt lavere kompensasjonsgrad.

Se merknad til figur 5.1 for forutsetninger bak beregningene. Avkorting av tiltakspenger mot lønnsinntekt er basert på en skjønnsmessig vurdering av NAV, og inngår derfor ikke. Det er forutsatt at mottakeren av introduksjonsstønad kun får lønn fra arbeid som inngår i introduksjonsprogrammet. For arbeidsavklaringspenger og dagpenger er det lagt til grunn tidligere fulltidsarbeid. Mottakere av arbeidsavklaringspenger kan som hovedregel jobbe inntil 60 prosent før ytelsen faller bort. Når en mottaker av arbeidsavklaringspenger er nær ved å komme i fullt arbeid, kan det i inntil tolv måneder gis arbeidsavklaringspenger når mottakeren arbeider inntil 80 prosent (stiplet blå linje). Det er forutsatt at lønn per time er den samme som den som ligger til grunn for beregning av ytelsen.

Figur 5.2 C og D viser at kompensasjonsgraden er noe høyere for en enslig mottaker med ett barn, noe som skyldes barnetilleggene i de ulike ordningene. Særlig gjelder dette uføretrygd, som har det største barnetillegget. Siden barnetillegget til uføretrygd er behovsprøvd, reduserer det lønnsomheten ved å øke arbeidsinnsatsen. For overgangsstønad innebærer avkortingsreglene at mottakeren kan beholde deler av ytelsen selv ved 100 prosent stilling. Det gir en kompensasjonsgrad på nær 120 prosent ved fulltidsarbeid.

Empiri om reelle kompensasjonsgrader etter skatt i befolkningen

Hernæs m.fl. (2016) ser på betydningen av inntektssikringsordningene for lønnsomheten av å jobbe, basert på faktiske opplysninger om mottak av ytelser og inntekt for befolkningen. Studien skiller mellom insentiver til å stå i arbeid og insentiver for stønadsmottakere til å komme i arbeid.

For å belyse de økonomiske insentivene ved å stå i arbeid, blir det beregnet hva den enkelte ville kunne motta i trygd ved avgang fra arbeid til et forløp med helserelaterte ytelser. Funnene viser at det for mange er relativt lite å tape på kort sikt, fordi sykepenger gir full kompensasjon. På lang sikt viser beregningene imidlertid store gevinster ved å arbeide framfor å motta trygd, se figur 5.3. Det lyse området viser hva en ville tjent på å jobbe framfor å motta trygd fram til 60 års alder. Jo større de lyse områdene er, jo mer vil personen tjene på å jobbe framfor å motta trygd. Figuren viser at for 30-åringer kan det være store gevinster på lang sikt ved å være i arbeid, men for 50-åringer er gevinstene mindre.

Større gevinster ved å stå i arbeid på lang sikt skyldes både at kompensasjonsgraden er lavere for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd enn for sykepenger, og at man går glipp av en mulig lønnsvekst dersom man går ut av arbeidslivet. Unge i starten av karrieren vil typisk kunne forvente lønnsvekst på lengre sikt. Eldre vil ha relativt mindre å tape i arbeidsinntekt enn yngre. Flere av de eldre har i tillegg offentlige tjenestepensjonsordninger, som også gjør det mindre lønnsomt å stå i arbeid både på kort og lang sikt. Eldre med lav lønn har svake insentiver til å fortsette å stå i arbeid.

Gevinstene er større for yngre, ikke minst på grunn av tapt lønnsvekst. Det kan imidlertid være store forskjeller mellom ulike personer om i hvilken grad de er kjent med de langsiktige gevinstene ved å jobbe. Det vil også være forskjeller i hvor mye vekt som i praksis legges på framtidig inntekt sammenlignet med inntekt her og nå. Fra atferdsøkonomi er det kjent at mange personer kan legge større vekt på kortsiktige enn langsiktige konsekvenser i sine vurderinger (Lavecchia m.fl. 2016). Utålmodige unge med sosiale eller helsemessige problemer og lave ferdigheter og formelle kvalifikasjoner, kan derfor være i fare for å bli fanget i stønadsfeller på tross av store potensielle, langsiktige gevinster ved å komme i arbeid.

Mørkeblå områder viser estimert inntekt fra et typisk forløp med helserelaterte ytelser, dvs. sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Lyse områder viser ekstragevinsten ved fulltids arbeid. Inntektsnivåene over figurene viser i hvilket intervall inntekten var i ved starten av tidsperioden, dvs. ved 30 eller 50 år. Lønnsvekst er estimert over alder. De stigende kurvene for 30-åringer viser forventet lønnsvekst fra 30 til 50 år, mens 50-åringene i gjennomsnitt ikke kan forvente noen framtidig lønnsvekst målt i grunnbeløpet.

Kilde: Hernæs m.fl. (2016)

Studien ser også nærmere på økonomiske insentiver til å komme i (fullt) arbeid for personer som allerede er stønadsmottakere. Her er det beregnet en hypotetisk arbeidsinntekt for mottakere av uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad, dagpenger og sosialhjelp, basert på faktiske opplysninger og inntekt før og etter et forløp med stønadsmottak, se figur 5.4. De aller fleste vil få en økonomisk gevinst ved overgang fra en inntektssikringsytelse til fulltidsarbeid, dvs. at kompensasjonsgraden er lavere enn 100 prosent. De fleste trygdemottakere beregnes til en bruttoinntekt ved overgang til jobb på 3–5 G og kompensasjonsgrad rundt 60–70 prosent. Mottakere av sosialhjelp har gjennomgående lavere kompensasjonsgrader.

I gruppen med høye kompensasjonsgrader og svake arbeidsinsentiver er kvinner, innvandrere og personer som forsørger barn overrepresentert. En mindre gruppe på rundt 5 prosent vil få redusert inntekt ved overgang til fulltidsarbeid. I denne gruppen mottar de fleste enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Om lag én av fire mottar dagpenger.

Bruttoinntekt er estimert. Sirkler er skalert etter gruppestørrelse innad i hver inntektssikringsordning. 2 G har inntekt 2–3 G, 3 G har inntekt 3–4 G, osv.

Kilde: Hernæs m.fl. (2016)

Studien ser også på sammenheng mellom alder og kompensasjonsgrad for trygdemottakere (ikke i figuren). Kompensasjonsgraden er høy for unge uføretrygdede. Den beregnede kompensasjonsgraden faller med alder fordi inntektspotensialet øker med alder. For mottakere av arbeidsavklaringspenger øker kompensasjonsgraden opp til rundt 40 år i beregningene, og faller deretter. Kompensasjonsgraden for personer i 20-årene er i gjennomsnitt beregnet til rundt 65 prosent for mottakere av arbeidsavklaringspenger, og rundt 80 prosent for mottakere av uføretrygd. For sosialhjelpsmottakere er utbetalingene mindre og gevinsten ved å komme i arbeid større. Gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for sosialhjelp øker fra drøyt 30 prosent for de yngste til noe under 60 prosent rundt 40 års alder, og faller deretter.

5.6 Inntektssikringsordninger i andre land

Denne delen gir en oversikt over inntektssikringsordningene i Sverige, Danmark og Nederland, og sammenligner med ordningene i Norge.4 Sverige og Danmark er valgt fordi det er nære naboland, og fordi inntektssikringsordningene har mange likhetstrekk med ordningene i Norge. Samtidig er det vesentlige forskjeller som kan ha innvirkning på bruken av ordningene. Nederland er valgt fordi landet har gjennomført flere store regelverksendringer som har bidratt til å redusere både sykefraværet og andelen på uføretrygd, se avsnitt 5.7.3.

Det er både likheter og forskjeller i utformingen av inntektssikringsordningene i de ulike landene. I Norge og Sverige er det i hovedsak staten som har finansieringsansvaret for de helserelaterte ytelsene. I Danmark har kommunen størsteparten av finansieringsansvaret5, mens i Nederland har arbeidsgiver et betydelig finansieringsansvar for de helserelaterte ytelsene.

Med kombinasjon av høy universell minstesikring og høy standardsikring for personer med opptjening, er de helserelaterte ytelsene i Norge mer sjenerøse enn i de andre landene i oversikten. Norge er det eneste landet der den generelle sykepengeordningen gir full lønnskompensasjon i hele perioden. De fleste arbeidstakere i de andre landene får imidlertid høyere sykepenger enn det som følger av de generelle ordningene gjennom tariffavtaler. Slike tariffavtaler øker som regel arbeidsgivers finansieringsansvar i sykepengeperioden. I Sverige og Danmark er de generelle kompensasjonsgradene for de fleste ytelsene betydelig lavere enn i Norge for personer med høy inntekt. Det skyldes lave tak på inntekt som inngår i beregningsgrunnlaget i Sverige og Danmark, samt flate satser i flere ytelser i Danmark. For personer med liten eller ingen tidligere inntekt er ytelsene til arbeidsledige og varig uføre imidlertid mer sjenerøse i Danmark enn i Norge.

Stønader til arbeidsledige

Tabell 5.2 gir en overordnet oversikt over dagpenger til arbeidsledige. I motsetning til i Norge og Nederland er dagpengeretten i Sverige og Danmark knyttet til at man har forsikret seg mot arbeidsledighet gjennom arbeidsledighetskasser (a-kasser). I Sverige finnes det også en grunnforsikring for arbeidsledige som ikke har vært medlem av en a-kasse i minst ett år.

Et særtrekk ved Sverige er at mange arbeidsledige mottar aktivitetsstøtte som innvilges på bakgrunn av deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Selv om varigheten på dagpenger er kortere i Sverige enn i de andre landene, har arbeidsledige som har brukt opp dagpengerettighetene rett på aktivitetsstøtte med lavere kompensasjonsgrad gjennom jobb- og utviklingsgarantien. Aktivitetsstøtte kan mottas så lenge den ledige deltar på tiltak.

Figur 5.5 gir oversikt over kompensasjonsgraden for arbeidsledige i Norge, Sverige, Danmark og Nederland etter tidligere inntekt. I disse landene er kompensasjonsgraden i dagpengeordningen høyere enn i Norge, slik at kompensasjonsgraden for arbeidsledige med lav tidligere inntekt blir høyere enn i Norge. Derimot er maksimal inntekt som inngår i beregningsgrunnlaget betydelig lavere i Sverige og Danmark enn i Norge, slik at kompensasjonsgraden er betydelig høyere i Norge for arbeidsledige med høy tidligere inntekt. Mens den norske dagpengeordningen i større grad fungerer som en forsikring for tapt arbeidsinntekt, gir de danske og svenske ordningene i større grad en minstesikring for medlemmene i a-kassene.

Beregningene bruker trygderegler for 2018 og grunnbeløp i folketrygden per 1. mai 2018 (96 883 kroner). Figuren viser kompensasjonsgrad for arbeidsledige med rett til dagpenger. Ytelsene er konvertert til norske kroner. I motsetning til figur 5.1 inkluderer ikke figuren eventuelle tilleggsstønader som barnetillegg eller bostøtte.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbetsförmedlingen, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

Sykepenger

Tabell 5.3 gir en overordnet oversikt over sykepengeordningene i Norge, Sverige, Danmark og Nederland. I alle landene er sykepenger i hovedsak en rettighet til arbeidstakere som har fått arbeidsevnen helt eller delvis nedsatt grunnet sykdom eller skade.

Sverige er det eneste landet med en lovpålagt karensdag. Arbeidsgiverperioden er 13 dager etter karensdagen. Arbeidsgivere har ofte et større finansieringsansvar enn dette siden mange tariffavtaler gir arbeidstaker rett til høyere sykepenger delvis utbetalt av arbeidsgiver. Det er ingen tidsbegrensning i den svenske sykepengeordningen, men kompensasjonsgraden reduseres etter ett år. For sykmeldte med alvorlig sykdom blir ikke kompensasjonsgraden redusert. I Sverige blir vilkåret for sykepenger strengere utover i perioden. Etter 91 dager vurderes arbeidsevnen opp mot alle typer arbeid i virksomheten, og etter 180 dager vurderes arbeidsevnen opp mot alle type jobber i arbeidsmarkedet, med mindre det er gode utsikter til å komme tilbake i samme jobb innen 365 dager av sykefraværet (se også boks 11.2).

I Danmark har arbeidsgiver finansieringsansvar de første 30 dagene av sykefraværet. Sykepenger ut over arbeidsgiverperioden utbetales av kommunene som har størsteparten av finansieringsansvaret. Ordinær varighet på sykepenger er 22 uker etter arbeidsgiverperioden, men perioden kan forlenges til 69 eller 134 uker under bestemte betingelser. Varigheten kan for eksempel forlenges dersom det er sannsynlig at den sykmeldte kan komme tilbake til det ordinære arbeidslivet gjennom arbeidsrettet rehabilitering eller medisinsk behandling. Det er ingen tidsbegrensning dersom sykdommen er alvorlig og livstruende.

Nederland skiller seg ut fra de andre landene ved at arbeidsgiver har finansieringsansvar i hele sykepengeperioden på to år. Staten dekker imidlertid utbetalingene til blant annet gravide og personer med nedsatt arbeidsevne.

Figur 5.6 viser nivået på sykepengeordningene i Norge, Sverige, Danmark og Nederland. Figuren viser kompensasjonsgrad etter inntekt i de generelle sykepengeordningene. For Sverige og Danmark viser figuren kompensasjonsgrad etter arbeidsgiverperioden. Norge skiller seg ut ved at arbeidstakere har rett på full lønn opp til 6 G i hele sykepengeperioden. Kompensasjonsgraden i Sverige og Danmark er særlig lav for arbeidstakere med høy tidligere inntekt, siden taket på inntekt som inngår i beregningsgrunnlaget er betydelig lavere enn i Norge. Den generelle sykepengeordningen i Danmark dekker 100 prosent av lønnen opp til 116 DKK i timen, noe som tilsvarer et tak på 4 300 DKK per uke for heltidsansatte. Dette utgjør om lag 67 prosent av medianlønnen i Danmark. For det store flertallet av danske arbeidere fungerer den offentlige sykepengeordningen som en tilnærmet flat sats der nivået på ytelsen varierer med stillingsprosenten. Figuren inkluderer ikke tariffestede avtaler som supplerer sykepengene ut over arbeidsgiverperioden. Den reelle kompensasjonsgraden er dermed høyere enn det som framkommer av figur 5.6 for de fleste arbeidstakere i Sverige, Danmark og Nederland.

Beregningene bruker trygderegler for 2018 og grunnbeløp i folketrygden per 1. mai 2018 (96 883 kroner). Generelle sykepengeordninger defineres som grunnleggende offentlige sykepengeordninger som gjelder for alle arbeidstakere. For Norge, Sverige og Danmark viser figuren kompensasjonsgraden etter arbeidsgiverperioden. Ytelsene er konvertert til norske kroner. For Danmark legges det til grunn at personer med inntekt på 2 G tjener maksimalt 116 DKK per time, mens personer som tjener 3 G og høyere arbeider fulltid.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

I Norge, Sverige, Danmark og Nederland blir de fleste arbeidstakere dekket av tariffavtaler som gir høyere kompensasjonsgrad under sykdom. Figur 5.7 viser eksempler på gjennomsnittlig kompensasjonsgrad i sykepengeordningene for ulike grupper arbeidstakere med henholdsvis gjennomsnittslønn og 150 prosent av den nasjonale gjennomsnittslønnen.

I Sverige er de tariffestede sykepengeordningene mer sjenerøse for funksjonærer i statlig, kommunal og privat sektor enn for arbeidere i privat sektor, særlig for høytlønnede. Tariffavtalene til arbeidere i privat sektor vil som regel ikke gi noen erstatning for inntekt over 364 000 SEK. Sykepenger fra Försäkringskassan avkortes forholdsmessig dersom den samlede kompensasjonsgraden overstiger 90 prosent, noe som i praksis setter et tak på maksimal kompensasjonsgrad for alle arbeidstakere. Unntaket er dersom sykefraværet skyldes arbeidsskade.

Beregningene bruker trygderegler og bestemmelser i tariffavtaler for 2018. Figuren viser gjennomsnittlig kompensasjonsgrad ved 360 dagers sykefravær. Panel A viser kompensasjonsgraden for arbeidstakere med gjennomsnittlig fulltidslønn, mens panel B viser gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for arbeidstakere med 150 prosent av gjennomsnittlig fulltidslønn. Kompensasjonsgrader for ulike yrkesgrupper er beregnet basert på betingelsene i typiske tariffavtaler. For Norge forutsettes det at statlige ansatte og funksjonærer i privat sektor får dekket full lønn ut over 6 G, mens arbeidere i privat sektor kun får dekket full lønn ut over 6 G i tre måneder. For Danmark legges det til grunn at statlige ansatte ikke blir sagt opp og mottar full lønn det første året av sykepengeperioden. For funksjonærer i privat sektor legges det til grunn at de blir sagt opp etter 120 dager og får forlenget perioden med kommunale sykepenger etter 22 uker. For danske arbeidere er det tatt utgangspunkt i metal-transportoverenskomsten 2017–2020. For Nederland forutsettes det at statlige ansatte og funksjonærer i privat sektor gjennom tariffavtaler får dekket full lønn i hele sykdomsperioden, mens arbeidere i privat sektor kun får dekket full lønn opp til maksimal dagslønn på 211 euro.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

I Danmark er om lag 60 prosent av arbeidstakerne dekket av funksjonærloven som sikrer full lønn fra arbeidsgiver i sykefraværsperioden. Arbeidsgiver får refundert den delen av lønnen som ellers ville blitt utbetalt som sykepenger av kommunen etter arbeidsgiverperioden på 30 dager. Funksjonærer i privat sektor kan imidlertid bli sagt opp med en måneds oppsigelsesvarsel dersom de har vært borte fra jobben grunnet sykdom 120 dager de siste tolv månedene. Det er imidlertid krav om at dette er nedfelt i arbeidskontrakten og at oppsigelsen er saklig begrunnet, blant annet med at sykefraværet skaper vanskeligheter for driften i virksomheten. Det er ikke statistikk på hvor mange som blir sagt opp etter 120 dagers sykefravær, men ifølge danske myndigheter er det ikke uvanlig at regelen blir praktisert. Funksjonærer i offentlig sektor kan også bli sagt opp grunnet sykdom, men da gjelder alminnelig oppsigelsesvarsel på tre måneder. I figuren har vi skjønnsmessig lagt til grunn at funksjonærer i offentlig sektor ikke blir sagt opp det første året av sykefraværet, mens funksjonærer i privat sektor blir sagt opp etter 120 dager. Kompensasjonsgraden under sykdom i Danmark er dermed svært sensitiv til hvilke forutsetninger om oppsigelse som blir lagt til grunn. Ytterligere om lag 30 prosent av de sysselsatte er omfattet av tariffavtaler som sikrer høyere kompensasjonsgrad, for eksempel gjennom sykepenger med full lønnskompensasjon i en begrenset periode (Pedersen m.fl. 2019).

I Nederland gir tariffavtaler vanligvis 100 prosent lønnskompensasjon det første året, og 70 prosent kompensasjon det andre året.

Midlertidige uføreytelser

Midlertidige uføreytelser innvilges til personer med nedsatt arbeidsevne grunnet sykdom eller skade, men som ikke lenger har rett til sykepenger. Midlertidige uføreytelser er hovedsakelig rettet mot personer med delvis nedsatt arbeidsevne eller med en nedsatt arbeidsevne som kan forbedres gjennom medisinsk rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak. Arbeidsavklaringspenger i Norge er i denne sammenheng en midlertidig uføreytelse. Tabell 5.4 gir en overordnet oversikt over ordningene i Norge, Sverige, Danmark og Nederland. Utformingen av midlertidige uføreytelser varierer mer mellom landene enn innretningen av både sykepenger og varige uføreytelser. Den danske fleksjobbytelsen kan for eksempel innvilges til personer med varig og delvis nedsatt arbeidsevne.

Som omtalt er det ingen tidsbegrensning i den svenske sykepengeordningen så lenge vilkårene for rett til sykepenger er oppfylt. For mange svensker med midlertidig nedsatt arbeidsevne vil dermed sykepenger fungere som en midlertidig uføreytelse. Sverige har også en midlertidig uføreytelse, aktivitetserstatning, som er rettet mot unge under 30 år. Vilkåret for å få aktivitetserstatning er at arbeidsevnen forventes å være nedsatt i minst 52 uker. Sverige har imidlertid ikke noen midlertidige uføreytelser for personer over 30 år tilsvarende ordningen med arbeidsavklaringspenger i Norge. I Danmark vil personer med nedsatt arbeidsevne som ikke har rett til sykepenger, bli tilbudt et jobbavklaringsforløp eller ressursforløp. Formålet med begge ordningene er en helhetlig innsats for å få mottakeren tilbake eller inn i arbeidslivet. Dersom alle muligheter til å komme inn i ordinært arbeid er forsøkt, kan personer med varig nedsatt arbeidsevne bli klarert for fleksjobb. Fleksjobb er en ordning som kombinerer en trygdeytelse med tilpasset arbeid i det ordinære arbeidslivet, se nærmere omtale i boks 5.1. I Nederland er målgruppen for den midlertidige uføreytelsen personer med midlertidig eller delvis nedsatt arbeidsevne. Formålet med den midlertidige ytelsen er å gi denne gruppen bedre insentiver til å utnytte sin restarbeidsevne.

Figur 5.8 A gir en oversikt over kompensasjonsgradene i Norge, Sverige, Danmark og Nederland. Kompensasjonsgraden for midlertidig uføretrygd i Sverige er i utgangspunktet på omtrent samme nivå som arbeidsavklaringspenger i Norge, men maksimal inntekt som inngår i beregningsgrunnlaget er langt lavere i Sverige. Det reelle erstatningsnivået blir derfor lavere i Sverige enn i Norge. Minsteytelsen er også betydelig lavere i Sverige enn i Norge, men mottakere av minsteytelsen kan kvalifisere til særskilt bostøtte for uføre.

I Danmark gis ressursforløpsytelsen som et fast beløp uavhengig av tidligere inntekt. Ressursforløpsytelsen tilsvarer satsen for sosialhjelp, men avkortes betydelig mildere enn sosialhjelp mot arbeidsinntekt og blir ikke behovsprøvd på bakgrunn av formue. Utbetalingene er også i Danmark lavere enn i Norge, særlig for personer med høy tidligere inntekt eller unge som bor hjemme. På den andre siden vil mottakere av ressursforløpsytelsen sitte igjen med en større del av inntekten ved arbeid sammenlignet med mottakere av arbeidsavklaringspenger. Kommunen har størsteparten av finansieringsansvaret for ressursforløpsytelsen.

Figur 5.8 B viser nivået på minsteytelser for de midlertidige uføreytelsene i Norge, Sverige og Danmark som prosent av landets gjennomsnittlige fulltidslønn. I Danmark er ressursforløpsytelsen for forsørgere omtrent på nivå med minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger, men ytelsen for ikke-forsørgere, og særlig unge hjemmeboende, er betydelig lavere i Danmark. Minsteytelsen i aktivitetserstatningen i Sverige er betydelig lavere enn minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger i Norge. Også i Sverige er det i praksis stor forskjell mellom støtten til hjemmeboende og borteboende, siden den lave minsteytelsen kan bli supplert med en særegen bostøtte for uføre med dokumenterte boutgifter.

Beregningene bruker trygderegler fra 2018 og grunnbeløp i folketrygden per 1. mai 2018 (96 883 kroner). Panel A viser kompensasjonsgrad før skatt for en enslig mottaker uten forsørgeransvar av hhv. arbeidsavklaringspenger, aktivitetserstatning, ressursforløpsytelse og WGA fase 1 etter tidligere inntekt. Panel A inkluderer ikke bostøtte eller ung ufør-tillegg. Ytelsene er konvertert til norske kroner. Panel B viser minsteytelsen for en enslig mottaker uten forsørgeransvar av hhv. arbeidsavklaringspenger, aktivitetserstatning og ressursforløpsytelsen som prosent av gjennomsnittlig fulltidslønn for alle lønnstakere i hhv. Norge, Sverige og Danmark. Panel B inkluderer maksimal bostøtte for uføre med boutgifter. I Norge er nivået på minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger uavhengig av alder. I Sverige er ytelsen differensiert etter alder, men aktivitetserstatning kan ikke gis til personer som er 30 år eller eldre. I Danmark er minsteytelsen lavere for hjemmeboende under 25 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

I Nederland er den midlertidige uføreytelsen delt i to faser. I den første fasen er kompensasjonsgraden 70 prosent, noe høyere enn i Norge. I den andre fasen blir det fastsatt en restarbeidsevne. Dersom mottakerens arbeid tilsvarer minst 50 prosent av restarbeidsevnen vil kompensasjonsgraden fortsatt være 70 prosent, men ytelsen avkortes samtidig 70 prosent mot arbeidsinntekten. Mottakere som i liten grad benytter arbeidsevnen, vil derimot få et betydelig inntektstap, og kun motta 70 prosent av minstelønnen justert for graderingen av ytelsen. Nederland skiller seg ut også her ved at virksomhetene betaler en erfaringsbasert forsikringspremie, som beregnes ut fra historiske tall på hvor mange av virksomhetens ansatte som har gått over til midlertidig uføretrygd. Den midlertidige uføreytelsen ble innført i 2006. Om lag 75 prosent av nye mottakere av uføreytelser siden reformen i 2006 mottar den midlertidige uføreytelsen istedenfor varig uføretrygd.

Varige uføreytelser

Tabell 5.5 gir en overordnet oversikt over varige uføreytelser. I Sverige, Danmark og Nederland er det et særskilt regelverk for unge. I Sverige og Danmark er varig uføretrygd med visse unntak ikke tilgjengelige for personer under henholdsvis 30 og 40 år. I Sverige vil også uføre under 30 år som oppfyller inngangsvilkåret motta en lavere minsteytelse enn personer over 30 år. Nederland har en egen ytelse rettet mot unge uten tidligere inntekt med en alvorlig langvarig sykdom eller funksjonshemming. Ytelsen for unge uføre i Nederland er lavere for personer mellom 18 og 21 år.

I Sverige er vilkårene for å få innvilget varig uføretrygd (sjukersättning) i utgangspunktet at man har fylt 30 år og trolig aldri vil kunne arbeide heltid, heller ikke i tilpasset arbeid eller med lønnstilskudd. Personer under 30 år kan få innvilget varig uføretrygd dersom de ikke kan jobbe i det hele tatt og er uten utsikter til forbedring. Både regelverket og praktiseringen av regelverket for å få innvilget varig uføretrygd i Sverige har blitt strammet inn flere ganger siden midten av 1990-tallet, se avsnitt 5.7.1.

I Danmark er vilkåret for å få innvilget varig uføretrygd (førtidspensjon) at man ikke vil kunne ha mulighet til å arbeide i verken ordinær stilling eller i en fleksjobb. For personer med restarbeidsevne kan dermed fleksjobb fungere som en varig uføreytelse. Danmark skiller seg videre ut fra de øvrige landene ved at det som hovedregel er kommunen som har ansvaret for å sette i gang prosessen som kan lede fram til innvilgelse av uføretrygd. Loven spesifiserer dermed ikke lenger en individuell rett til å få uføretrygd hvis visse vilkår er oppfylt, men overlater i stedet til kommunen å vurdere når bestrebelsene på rehabilitering og arbeidsmarkedsintegrasjon skal avsluttes (Pedersen m.fl. 2019).

Figur 5.9 viser nivået på de varige uføreytelsene i Norge, Sverige, Danmark og Nederland sammenlignet med tidligere inntekt. Figur 5.10 viser nivået på minsteytelsen i Norge, Sverige og Danmark som prosent sammenlignet med gjennomsnittslønnen i landet. For den svenske uføretrygden er erstatningsnivåene de samme som for aktivitetserstatning, dvs. betydelig lavere enn i Norge. Men som i Norge har mange arbeidstakere i Sverige og Danmark tariffavtaler eller forsikringer som gir en høyere kompensasjonsgrad enn figuren viser.

Beregningene bruker trygderegler for 2018 og grunnbeløp i folketrygden per 1. mai 2018 (96 883 kroner). Figuren viser nivå før skatt for en enslig mottaker av varig uføretrygd. Figuren inkluderer ikke bostøtte eller ung ufør-tillegg. Ytelsene er konvertert til norske kroner.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

Beregningene bruker trygderegler for 2018 og grunnbeløp i folketrygden per 1. mai 2018 (96 883 kroner). Figuren viser minsteytelsen før skatt for en enslig mottaker av varig uføretrygd som prosent av gjennomsnittlig fulltidslønn for alle lønnstakere i hhv. Norge, Sverige og Danmark. Figuren inkluderer maksimal bostøtte for uføre med boutgifter. Minsteytelsene for enslige uføre i Norge er for høye til å kvalifisere for bostøtte..

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, borger.dk, Europakommisjonen og egne beregninger

I Danmark gis førtidspensjon med et fast beløp uavhengig av tidligere inntekt. Satsene er høyere enn satsen for ressursforløpsytelse. Sammenlignet med Norge er kompensasjonsgraden betydelig lavere for mottakere med tidligere høy inntekt. For personer med lav tidligere inntekt er imidlertid kompensasjonsgraden høyere i Danmark.

I Nederland gis varig uføretrygd kun til personer som har minst 80 prosent nedsatt arbeidsevne, og ikke har mulighet til å forbedre arbeidsevnen. Kompensasjonsgraden for varig uføretrygd i Nederland er noe høyere enn i Norge, men det er ingen minsteytelse i den nederlandske uføretrygden, med unntak av i Wajong, uføreytelsen for personer som blir uføre i ung alder.

Jobbskattefradrag

Sverige, Danmark og Nederland har jobbskattefradrag, som Norge ikke har. Jobbskattefradrag er et fradrag i skatten eller i inntekten som inngår i skattegrunnlaget, som bare gis til sysselsatte. Hovedformålene med jobbskattefradrag er å forbedre insentivene til arbeid og øke inntekten til lavlønnsgrupper.

I 2007 innførte Sverige jobbskatteavdraget (JSA) som et fradrag i skatt som betales på lønn og aktiv næringsvirksomhet. Ordningen ble gradvis utvidet fram til 2011. Skattefradraget er større for personer over 65 år, som følge av et ønske om å stimulere arbeidstilbudet til eldre arbeidstakere. JSA innebærer at gjennomsnittsskatten er lavere for alle som mottar fradraget, mens marginalskatten reduseres for inntekter under 367 640 SEK. Marginalskatten øker imidlertid med tre prosent for inntekter mellom 616 000 og 1 500 000 SEK, som er inntektsintervallet der fradraget i skatten fases ut.

Danmark innførte en fradragsordning for lønnsinntekt i beregningen av kommunalskatten i 2004 (Beskæftigelsesfradrag). I 2012 ble det besluttet å trappe opp inntektsfradraget til 10,65 prosent i perioden fram til 2022. Samtidig ble det innført et ekstra fradrag i lønnsinntekten for enslige forsørgere som vil utgjøre 6,25 prosent i 2019, begrunnet med at særlig enslige forsørgere blir rammet av høy avkortning av trygdeytelser. Den danske ordningen har ikke noen utfasing av fradraget ved høyere lønnsinntekter.

I 2018 innførte den danske regjeringen et nytt Jobfradrag på lønnsinntekt som ikke er vist i tabellen. Fradraget utgjør 4,5 prosent av bruttolønnen mellom 187 500 og 243 000 DKK. Maksimalt vil Jobfradraget utgjøre 2 500 kroner årlig fra 2020, noe som gir en skattereduksjon på 650 kroner årlig i gjennomsnitt.

I Nederland ble flere ulike typer jobbskattefradrag innført i forbindelse med en stor skattereform i 2001. Nederland har et jobbskattefradrag rettet mot alle arbeidstakere, samt et eget jobbskattefradrag rettet mot enslige forsørgere og forsørger nummer to i husholdningen. Begrunnelsen for et målrettet fradrag for enslige forsørgere og ektefeller er at disse gruppene ofte står overfor svært høye direkte og indirekte skattesatser. Verdien av skattefradragene i Nederland er høy, samtidig som det generelle jobbskattefradraget fases ut fra et langt lavere nivå enn i Sverige.

Jobbskattefradrag er nærmere omtalt i eget digitalt vedlegg, se Laun (2019).

5.6.1 Forskjeller og likheter på systemnivå

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har sammenlignet inntektssikringssystemene i de nordiske landene, Nederland, Tyskland og Storbritannia, se Pedersen m.fl. (2019).

Studien finner at de norske helserelaterte ytelsene er mer sjenerøse enn ordningene i de andre landene ISF har undersøkt, med en kombinasjon av høy universell minstesikring og høy standardsikring for personer med opptjening. Norge er det eneste landet i undersøkelsen med en offentlig sykepengeordning som gir 100 prosent lønnskompensasjon i ett år. Arbeidsgivere i Norge og Finland har også mindre direkte finansieringsansvar for de ansattes sykepengerettigheter enn de andre landene i undersøkelsen.

Pedersen m.fl. (2019) finner at den norske arbeidsledighetstrygden skiller seg i liten grad fra de andre landene i studien når det kommer til sjenerøsitet og andre vilkår. Unntaket er Storbritannia som har en lite sjenerøs arbeidsledighetstrygd. Den norske sosialhjelpen er heller ikke spesielt sjenerøs sammenlignet med de andre landene når man ser på de statlige veiledende satsene for stønad til livsopphold, og ordningen i Norge har et sterkere residualt og mindre rettighetsorientert preg enn ordningene i enkelte andre land. Et sentralt særtrekk ved det norske systemet er derfor at de helserelaterte ytelsene er klart høyere og mer tilgjengelige enn de ikke-helserelaterte ytelsene for befolkningen i yrkesaktiv alder (Pedersen m.fl. 2019).

5.7 Reformer og utvikling i andre land

I Sverige og Nederland har det vært en betydelig nedgang i sykefraværet og i tilgangen til uføretrygd, mens Danmark har hatt et stabilt lavt nivå i bruken av helserelaterte ytelser, se kapittel 4. Landene har gjennomført betydelige reformer i inntektssikringsordningene de siste tiårene. Mens Sverige har gjennomført flere innstramminger i inntektssikringsordningene, har Nederland flyttet mye av ansvaret for helserelaterte ytelser over på arbeidsgivere. Danmark har de senere årene gjort flere endringer for å gjøre inntektssikringsordningene mer arbeidsrettede, og har blant annet gjort det vanskeligere å få innvilget varig uføretrygd.

5.7.1 Sverige

Figur 5.11 viser utviklingen i bruk av enkelte inntektssikringsordninger i Sverige. Uføreandelen steg fra slutten av 1990-tallet til en topp i 2003, men har deretter falt betydelig. Sykefraværet har variert over tid, med en nedgang i første del av 1990-tallet, og deretter en økning fram til 2002–2003. Sykefraværet falt så fram til 2010, og det har deretter økt svakt igjen. Andelen mottakere av dagpenger fra a-kassene har falt de siste ti årene, noe som er blitt delvis motsvart av en økning i antall arbeidsledige som mottar aktivitetsstøtte (tiltakspenger).

Figuren viser antall uføretrygdede i prosent av befolkningen 20–64 år, sykefravær i prosent av alle ansatte og mottakere av dagpenger i prosent av befolkningen 15–64 år.

Kilde: Eurostat, Försäkringskassan og Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

Sterke svingninger i sykefraværet

Det svenske sykefraværet har svingt betydelig de siste tiårene, samtidig som det har blitt iverksatt mange og samtidige endringer i sykepengeordningen. Dette gjør det krevende å identifisere kausale sammenhenger bak endringer i sykefraværet.

Sykefraværet økte på 1980-tallet før det begynte å falle kraftig i første halvdel av 1990-tallet. Forskningen gir ikke noe entydig svar på årsakene til fallet. Henrekson og Persson (2004) finner at den kraftige økningen i arbeidsledigheten fra 1991 bidro til å redusere sykefraværet.

Det ble gjennomført flere innstramminger, ved at kompensasjonsgraden på kort- og langvarig sykefravær ble redusert i 1991, 1992 og i 1993. En arbeidsgiverperiode på 14 dager ble innført i 1992 og karensdag ble innført i 1993 (OECD 2010). Henrekson og Persson (2004) finner at reduksjonen i kompensasjonsgrad i 1991 bidro til å redusere sykefraværet, selv om resultatene kompliseres av den kraftige økningen i arbeidsledighet som skjedde samtidig. Johansson og Palme (2002) finner at endringen i 1991 førte til både færre sykefraværstilfeller og kortere fraværsperioder. Innføring av karensdag hadde imidlertid ikke en positiv effekt, siden færre sykefraværstilfeller ble oppveid av lengre fravær per sykmeldt (Johansson og Palme 2005).

Mellom 1998 og 2003 økte sykefraværet, før det igjen begynte å falle. Årsaken til økningen i sykefraværet er usikker. Økningen sammenfalt med en reduksjon i arbeidsledigheten, noe som kan ha bidratt til økt sykefravær. Lidwall (2010) finner en sammenheng mellom økningen i sykefraværet og forverring av arbeidsmiljøet på svenske arbeidsplasser, samt en sammenheng mellom økt sykefravær og livsstilsfaktorer som alkoholforbruk og overvekt. OECD (2010) peker på flere økninger i kompensasjonsgradene i sykepengeordningen på slutten av 1990-tallet, blant annet i 1998, som en mulig forklaring på økningen i sykefraværet. Flere studier finner at økningen i kompensasjonsgraden i 1998 førte til en økning i sykefraværet (Henrekson og Persson 2004; Hesselius og Persson 2007), men det er usikkert hvor stor del av økningen i sykefraværet som kan tilskrives dette.

Det er også uklart hva som forårsaket nedgangen i sykefraværet mellom 2003 og 2010. I denne perioden ble oppfølgingen av de sykmeldte håndtert mer enhetlig, strengt og systematisk, blant annet gjennom sammenslåingen av de svenske trygdeetatene i 2005. Innføringen av beslutningsstøtte, tidsbegrensninger i sykepengeordningen og rehabiliteringskjeden (se boks 11.2) i 2007–2008 kan ikke forklare fallet i 2003, men kan ha bidratt til å forlenge fallet i sykefraværet. Holdningsendringer blant leger og arbeidstakere er også blitt pekt på som en mulig bidragsfaktor (Arbeidsdepartementet 2010). Økningen i sykefraværet siden 2010 skyldes både flere nye sykefraværstilfeller og økt varighet per tilfelle. Økningen kan blant annet skyldes at den tidsbegrensede uføretrygden ble avviklet i 2008, noe som førte til at flere ble værende på forlengede sykepenger.6 Siden 2015 har utviklingen snudd på nytt og sykefraværet har blitt noe redusert.

Innstramming i inngangsvilkårene til uføretrygd

Figur 5.12 viser utviklingen i tilstrømmingen til uføreytelser i Norge og Sverige siden 2003. Antall nye mottakere i Sverige har falt kraftig siden 2004, med et særlig stort fall i årene 2005–2010. Mens det i 2004 ble innvilget uføretrygd til i underkant av 70 000 personer i 2004, ble det kun innvilget uføretrygd til om lag 8 000 personer i 2010. Det har særlig vært en sterk nedgang i uføreandelene blant eldre. Ifølge Forslund (2019) kan strengere inngangsvilkår for uføretrygd ha vært det viktigste tiltaket bak økningen i yrkesaktive eldre siden midten av 1990-tallet.

Figuren viser andelen nye mottakere av varig uføretrygd (sjukersättning), tidsbegrenset uføretrygd og aktivitetserstatning i Sverige og andelen nye mottakere av uføretrygd i Norge

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Försäkringskassan

Nedgangen i sykefraværet har trolig bidratt til redusert overgang til uføretrygd. Det har i tillegg blitt gjennomført flere endringer i både regelverk og praksis som har gjort det vanskeligere å få innvilget uføretrygd. I 1997 ble inngangsvilkårene for eldre strammet inn, med økt krav til nedsatt helse som grunnlag for innvilgelse. I 2005 ble inngangsvilkårene praktisert strengere som følge av sammenslåingen av de svenske trygdeetatene, noe som kan forklare en stor del av fallet i perioden 2005–2008 (Johansson m.fl. 2014).

I 2008 ble inngangsvilkårene til ordningen formelt strammet inn, samtidig som den tidsbegrensede uføretrygden ble avviklet. De nye kravene for uføretrygd innebærer at arbeidsevnen skal være varig og irreversibelt nedsatt, og vurderes opp mot alle typer arbeid, også lønnstilskudd og arbeid som ikke er umiddelbart tilgjengelig for søkeren. I tillegg skal alle rehabiliteringsmuligheter være uttømt (Riksrevisionen 2018). Ifølge Försäkringskassan (2017a) er det særlig avviklingen av tidsbegrenset uføretrygd som er hovedårsaken til reduksjonen i uføreandelen.

Innstramminger regelverket for arbeidsledighetstrygd

Den svenske dagpengeordningen har over tid blitt mindre sjenerøs ved at inntektstaket ved beregning av dagpenger i mange år ikke ble oppjustert i tråd med den alminnelige inntektsutviklingen i Sverige (Pedersen m.fl. 2019).

Regelverket for inntektsforsikring ble i tillegg strammet inn i 2007. Det ble innført differensierte medlemsavgifter til arbeidsledighetskassene (a-kassene), som økte avgiftene for mange arbeidstakere. Maksimalt antall erstatningsdager ble redusert til 300 dager for ikke-forsørgere, muligheten for å få erstatning som deltidsarbeidsledig ble redusert, og muligheten for studenter til å kvalifisere seg for arbeidsledighetsforsikringen ble tatt bort. Samlet sett førte dette til en betydelig reduksjon i antallet forsikrede (Arbetsförmedlingen 2012). I 2007 ble også jobbgarantien for unge innført. Garantien innebærer at arbeidsledige under 25 år må delta på arbeidsmarkedstiltak og motta aktivitetsstøtte etter 90 dagers ledighet, selv om de oppfyller vilkårene til å få støtte fra a-kassene. Sammen med en økning i antall arbeidsledige med svak tilknytning til arbeidslivet bidro dette til en reduksjon i andelen arbeidsledige med dagpenger fra a-kassene (Arbetsmarknadsdepartementet 2018).

Figur 5.13 viser utviklingen i mottakere av ytelser til arbeidsledige. Andelen ledige som mottok støtte fra a-kassene, falt fra 80 prosent i 2005 til 25 prosent i 2016. En stor del av nedgangen skyldes at færre oppfyller vilkårene for støtte fra a-kassene. Samtidig viser figuren at nedgangen har blitt delvis oppveid av at en større andel ledige mottar aktivitetsstøtte (tiltakspenger). Om lag 60 prosent av mottakerne av aktivitetsstøtte oppfyller vilkårene for å motta støtte fra a-kassene. Deler av nedgangen kan dermed forklares av at stønadssystemet for arbeidsledige har blitt mer aktivitetsbasert. For unge under 25 år har nedgangen i arbeidsledighetsforsikring vært særlig sterk, men nedgangen har nesten i sin helhet blitt oppveid av en økning i antall unge på som mottar aktivitetsstøtte (Dahlén 2012).

Figuren viser andelen mottakere av ledighetsytelser som prosent av arbeidsledige (AKU-ledige) per desember hvert år. Dagpenger fra a-kassene viser andelen mottakere av grunnforsikring og inntektserstatning. Aktivitetsstøtte mv. inkluderer utviklingserstatning, som er aktivitetsstøtte for personer under 25 år uten rett til dagpenger fra a-kassene. Summen av antall mottakere av dagpenger fra a-kassene og aktivitetsstøtte utgjør mer enn 100 prosent i 2005 og 2006. Dette kan skyldes at en del av mottakerne ikke oppfyller kravene for å bli registrert som arbeidsledige i AKU-undersøkelsen, som krever at man ikke har noe betalt arbeid, er umiddelbart tilgjengelig for arbeid og at man er aktiv arbeidssøker.

Kilde: Försäkringskassan og Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

5.7.2 Danmark

Figur 5.14 viser utviklingen i bruk av ulike ytelser i Danmark siden 2007. Som vist i kapittel 4 har sykefraværet vært relativt stabilt de siste 20 årene, og er nå på nivå med sykefraværet i Nederland, men lavere enn i Sverige. Siden 2009 har sykefraværet falt noe. Andelen uføre var stabil fram mot 2013, men har siden blitt redusert. En del av nedgangen i uføreandelen har blitt motvirket av en økning i andelen i fleksjobb, og som nå utgjør over 2 prosent av befolkningen i alderen 18–64 år. Andelen sosialhjelpsmottakere er høyere i 2017 enn i 2007, men andelen har falt siden 2015. Andelen dagpengemottakere økte kraftig under finanskrisen, men har siden falt til nivået før 2008.

Fulltidsmottakere av offentlige trygdeordninger i Danmark. Prosent av befolkningen 18–64 år. Fleksjobb inkluderer både mottakere i fleksjobb og mottakere av ledighetsytelse. Midlertidige uføreytelser inkluderer ressursforløpsytelsen og revalideringsytelsen. Sykefravær viser gjennomsnittlig prosent av de sysselsatte som hadde fravær i hele uken grunnet sykdom.

Kilde: Danmarks Statistik og Eurostat

Reform av sykepengeordningen

I 2014 ble det iverksatt en omfattende reform av sykepengeordningen. Reformen innebar både innstramminger og utvidelser. På den ene siden ble den ordinære kommunale sykepengeperioden redusert fra 52 uker til 22 uker. Samtidig ble det gjennom innføring av jobbavklaringsforløpet sikret at ingen syke skulle stå uten inntektssikring. Eksisterende muligheter til å forlenge sykepengeperioden ble videreført, samtidig som tidsbegrensninger for personer med alvorlig livstruende sykdom ble fjernet. Reformen innebærer også mer fokus på tidlig innsats og oppfølging. Arbeidsgiver eller den sykmeldte kan også anmode om en såkalt Fast-track-løsning innen fem uker fra første sykedag, og hvor kommunen må avholde en oppfølgingssamtale innen to uker etter anmodningen, se boks 11.2.

En effektevaluering av Rosholm m.fl. (2018) finner at overgangen til arbeid økte betydelig rundt revurderingen etter 22 uker, mens overgangen til arbeid etter 52 uker er redusert. Samlet sett finner forskerne at overgangen til arbeid har økt som følge av reformen. Videre har personer som kommer tidligere tilbake til arbeid en mer stabil arbeidstilknytning. Som forventet har reformen ført til færre personer med sykepengeforløp over 22 uker og flere med sykepengeforløp over 52 uker. Samlet har varigheten gått noe ned.

Reform av førtidspensjon og fleksjobbordningen

I januar 2013 ble en stor reform av førtidspensjon (varig uføretrygd) og fleksjobbordningen iverksatt. Som følge av reformen skulle personer under 40 år som hovedregel ikke lenger få førtidspensjon, men i stedet delta på et individuelt tilrettelagt ressursforløp. Ressursforløpet ble innført som ny ordning for å sikre en tidligere, tverrfaglig og sammenhengende innsats for å utvikle den enkeltes arbeidsevne. Det ble etablert et tverrfaglig rehabiliteringsteam i alle kommuner. Personer over 40 år skal som hovedregel gå gjennom et ressursforløp før de eventuelt får innvilget førtidspensjon. Personer under 40 år som allerede har fått tilkjent førtidspensjon fikk også rett på et ressursforløp uten at ytelsen ble endret.

Det ble også gjort to endringer i fleksjobbordningen. For å oppmuntre til overgang til ordinært arbeid ble det besluttet at personer under 40 år kun skulle få tilbud om deltakelse i fleksjobbordningen med varighet på inntil fem år om gangen før behovet for videre fleksjobb blir revurdert. Samtidig ble tilskuddsordningen lagt om. Tidligere betalte arbeidsgiver full lønn til den ansatte, og fikk refundert 1/2 eller 2/3 av lønnen fra kommunen. Etter reformen skal arbeidsgivere kun betale lønn for den faktiske arbeidsinnsatsen som fleksjobbmottakeren yter, uansett om det gjelder kortere arbeidstimer eller lavere produktivitet, mens kommunen supplerer med et tilskudd, se boks 5.1. Fleksjobbtilskuddet ble omgjort slik at økt arbeidsinnsats i motsetning til tidligere skulle gi økt inntekt. Mottakeren skulle dermed få sterkere insentiver til å forbedre arbeidsevnen sin (Beskæftigelsesministeriet 2012a og 2012b).

Evalueringer viser at antall stønadsmottakere totalt sett7 har stabilisert seg siden iverksettingen av reformen, mot en økning i årene før. Antall mottakere av ytelsene som ble berørt av reformen har vært lavere enn forventet, noe som skyldes færre antall mottakere av ressursforløpet og førtidspensjon enn ventet. På den andre siden har antall fleksjobbmottakere vært høyere enn forventet. Det har dermed vært en forskyving fra passive ytelser til stønader med en viss tilknytning til arbeidslivet. Om lag halvparten av deltakere i ressursforløpet under 40 år går over til en arbeidsrettet aktivitet, men hoveddelen av denne overgangen til arbeidslivet skjer gjennom fleksjobbordningen. Det er fortsatt for tidlig å vurdere hvordan reformen har påvirket overgangen til ordinært arbeid (Deloitte 2018).

Det er opprettet langt flere fleksjobber med lav arbeidstid enn forventet, noe som kan tyde på at flere med lav arbeidsevne bruker fleksjobb framfor førtidspensjon. Det har imidlertid vært få fleksjobbmottakere som har økt antall arbeidstimer over tid, noe som var ett av formålene med reformen. Både andelen ledige og varigheten på ledigheten i fleksjobbordningen har falt etter iverksettingen av reformen.

Reformen gjorde det vanskeligere for personer under 40 år å få innvilget uføretrygd. Philip m.fl. (2016) undersøker effekten av reformen på unge langtidsledige sosialhjelpsmottakere som i fravær av reformen ville ha fått innvilget uføretrygd, og finner at reformen har økt denne gruppens tilknytning til det ordinære arbeidslivet og utdanningssystemet betraktelig.

Mottakerne av førtidspensjon og fleksjobb er i stor grad fornøyde med ordningene. Tilfredsheten blant deltakere i ressursforløpet er lavere, noe som kan ha sammenheng med høy ventetid på aktivitetsrettede tilbud. Unge og personer med psykiske lidelser er imidlertid mer fornøyd med ressursforløpet enn eldre (Deloitte 2018). En utfordring med reformen har vært at for mange over 40 år har fått innvilget ressursforløp selv om førtidspensjon trolig ville vært en mer passende ytelse. Som følge av dette vedtok Folketinget å gjøre det enklere for kommuner å innvilge førtidspensjon til personer som ikke har gått gjennom et ressursforløp (Folketinget 2018).

Flere endringer i regelverket for sosialhjelp og dagpenger

Kontanthjelpreformen ble iverksatt 1. januar 2014. Reformen gjaldt alle mottakere av kontanthjelp (dvs. sosialhjelp), men de største endringene omfattet aldersgruppen 25–29 år. Mottakere i denne aldersgruppen uten fagkompetanse eller høyere utdanning ble pålagt et utdanningskrav som tidligere kun omfattet mottakere under 25 år. Samtidig ble ytelsen til denne gruppen redusert til nivået på ordinær studiestøtte og omdøpt til utdanningshjelp med varighet fram til studiestart. Under studiene mottar mottakerne ordinær studiestøtte. Kommunen skiller mellom unge som trenger langsiktig hjelp for å gjennomføre en målrettet utdanning, og unge som kan påbegynne en utdanning snarlig. Den sistnevnte gruppen har plikt til å søke på en utdanning og starte den så raskt som mulig. Kommunen følger opp fram til studiestart eller dersom man står i fare for å falle fra studiene.

Beskæftigelsesministeriet (2016) har gjennomført en effektanalyse og finner at overgangen til jobb eller utdanning økte med 20 prosent for unge mottakere mellom 25 og 29 år som følge av reformen. Effektene er størst rett etter iverksettelse av reformen, men det er også en positiv effekt i måneden før reformen iverksettes, noe som tolkes som en reaksjon på utsiktene til lavere ytelse. De positive effektene gjelder uavhengig av varigheten på ledigheten forut for reformen.

Fra 1. oktober 2016 ble det såkalte kontanthjelptaket og 225-timersregelen gjeninnført i kontanthjelpen8. For arbeidsføre mottakere ble det innført krav om minimum 225 timers ordinært arbeid i løpet av det siste året for å unngå avkorting av ytelsen. Samtidig ble det innført et nytt tak på den samlede offentlige støtten kontanthjelpmottakere kunne motta. Ekspertgruppen er ikke kjent med noen effektevaluering av innstrammingene i 2016.

Dagpengeregelverket ble strammet inn på begynnelsen av 2010-tallet. I 2010 ble maksimal varighet på dagpenger redusert fra fire til to år. I 2012 ble kravet om gjenopptjening av rett til dagpenger økt fra seks til tolv måneder. En effektevaluering fra Beskæftigelsesministeriet (2015) finner at den reduserte varigheten førte til økt overgang til arbeid. Evalueringen finner videre positiv effekt av reformen på overgangen til arbeid allerede etter et halvt års ledighet. Effekten på overgang til arbeid er størst for unge arbeidsledige.

I 2018 vedtok Folketinget et nytt botidskrav i dagpengeregelverket, som krever at den ledige må ha hatt lovlig opphold i Danmark eller EU/EØS minst sju av de siste tolv årene for å ha rett til dagpenger. Botidskravet skal etter planen være fullt innfaset i 2021.

5.7.3 Nederland

Utvikling i antall mottakere

Figur 5.15 viser at Nederland hadde en høy andel mottakere av uføretrygd på begynnelsen av 1990-tallet. Andelen uføre svingte på 1990-tallet før andelen begynte å falle noe på midten av 2000-tallet. Sykefraværet svingte på 1990-tallet, men falt betydelig på begynnelsen av 2000-tallet, slik at nivået på sykefraværet er langt lavere i dag enn på 1990-tallet. Tilstrømningen til uføretrygd falt fra rundt 100 000 i 2001 til 35 000 i 2009. Nederland har gjennomført mange reformer de siste tiårene, særlig i begynnelsen av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet som svar på en økende andel av befolkningen på sykepenger og uføretrygd (Einerhand og Swart 2010). Antall mottakere av dagpenger og økonomisk sosialhjelp økte betydelig i forbindelse med finanskrisen, og er fortsatt på et høyere nivå enn i 2008.

Sykefravær viser prosent av alle sysselsatte. Andre ytelser viser prosent av befolkningen 15–64 år.

Kilde: Eurostat, OECD og Centraal Bureau voor de Statistiek

Betydelig økning i arbeidsgivers ansvar for helserelaterte ytelser

De mest omfattende endringene har vært å øke arbeidsgivers ansvar ved sykdom og uførhet. Dette har skjedd i flere omganger. I 1994 ble arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger utvidet til de første seks ukene i sykefraværet. I 1996 ble arbeidsgiverens finansieringsansvar for sykepenger økt til ett år, før perioden ble økt til to år i 2004. I 1998 ble det innført en forsikringspremie for virksomheter hvor størrelsen på premien var basert på den historiske tilstrømmingen til uføretrygd fra virksomheten.

Samtidig er det vedtatt flere lovendringer for å øke arbeidsgivers tilretteleggingsansvar. I 1994 fikk arbeidsgiver hovedansvaret for å reintegrere arbeidstakeren i arbeidslivet ved å finne passende arbeid i virksomheten. I 2002 ble arbeidsgivers rolle i oppfølgingsarbeidet ytterligere forsterket. Den såkalte portvokterprotokollen innebærer blant annet krav om at arbeidsgiver og arbeidstaker skal utarbeide en aktivitetsplan for tilbakevending til arbeid senest innen åtte uker i sykefraværsperioden. Dersom arbeidstakeren søker om uføretrygd etter to år, kan myndighetene kreve at arbeidsgiver betaler sykepenger i noen måneder lenger dersom aktivitetsplanen ikke er fulgt opp tilstrekkelig. Arbeidstakere kan på sin side miste jobben dersom de ikke samarbeider om aktivitetsplanen. I 2003 fikk arbeidsgivere ansvaret for å hjelpe sykmeldte ansatte med å finne arbeid på en annen arbeidsplass dersom det ikke finnes passende jobber i virksomheten (de Jong 2015).

Private forsikringsselskaper blir i stor grad brukt av bedrifter for å håndtere risikoen ved det økte finansierings- og oppfølgingsansvaret. De fleste nederlandske bedrifter har tegnet forsikringsavtaler for å håndtere svingninger i uførepremien, og en stor andel overlater også oppfølgingen av de sykmeldte til forsikringsselskapene.

Tiltakene som ble iverksatt på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet hadde stor effekt på tilstrømmingen til uføretrygd. Mens antallet nye mottakere av uføretrygd var rundt 1,2 prosent av befolkningen 20–64 år i 2001, var andelen nye mottakere 0,2 prosent i 2009.

Portvokterprotokollen regnes som det mest effektive tiltaket for å redusere antall mottakere av uføretrygd, og noen studier anslår at tiltaket har redusert tilstrømmingen til uføretrygd med 40 prosent (Koning og Lindeboom 2015).

Studier tyder også på at økning av arbeidsgivers finansieringsansvar har hatt effekt. Koning (2009) og Van Sonsbeek og Gradus (2013) finner at bruk av uførepremier reduserte tilstrømmingen til uføretrygd med 15 prosent. De Groot og Koning (2016) viser at et midlertidig unntak fra uførepremien for små virksomheter mellom 2003 og 2008 førte til en økning i tilstrømming fra små virksomheter til uføretrygd med 7 prosent, og en reduksjon i avgang fra uføretrygd med 12 prosent.

Det er samtidig stor bekymring for at økt arbeidsgiveransvar skal gjøre det mindre attraktivt å ansette personer med dårlig helse. Koning og Lindeboom (2015) finner imidlertid at sysselsettingsandelen for personer med dårlig helse økte mellom 2002 og 2010. Økningen skyldes trolig at færre med dårlig helse går over på uføretrygd, og studien kan ikke utelukke at arbeidsgivere har blitt mer skeptiske til å ansette personer med helseproblemer.

I tillegg til økt ansvar til arbeidsgiver har Nederland gjennomført andre innstramminger i uføreordningen. Det har blitt strengere krav til tap av arbeidsevne, beregning av inntektstap og hvilke type jobber en person med nedsatt arbeidsevne kan utføre. Mens det tidligere var mulig å få uføretrygd etter ett år, ble det i 2003 bestemt at innvilgelse av uføretrygd først kunne skje etter to år. Uførereformen i 2006 innførte et skille i uføreytelsen mellom personer med fullstendig og delvis nedsatt arbeidsevne, som gjorde at personer med restarbeidsevne fikk sterkere insentiver til arbeid.

I perioden 2004–2009 fikk alle uføre født etter 1959 sin uføregrad revurdert etter de nye strengere reglene. 20 prosent av mottakerne som ble revurdert mistet retten til uføretrygd. I tillegg ble uføregraden satt ned for 12 prosent av de vurderte uføre, mens den ble satt opp for 6 prosent av uføremottakerne (Einerhand og Swart 2010). Om lag 60 prosent av gruppen som mistet retten til uføretrygd eller fikk nedjustert uføregraden sin var sysselsatt tre år senere (De Jong 2015).

5.8 Oppsummering

Det norske velferdssystemet har en rekke ulike ordninger som har som hovedformål å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert. Ordningene skiller seg fra hverandre gjennom ulikheter i inngangsvilkår, ytelsesnivåer, varighet, regler for avkorting mot arbeidsinntekt mv.

De helserelaterte ytelsene, det vil si sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, er samlet sett mer sjenerøse enn ytelser uten medisinske inngangsvilkår. Det samme hovedbildet framkommer når de helserelaterte ytelsene i Norge sammenlignes med tilsvarende ordninger i andre land. Det kan gjenspeile at hensynet til inntektssikring, fordeling og andre sosiale hensyn er sterkere vektlagt i de helserelaterte ytelsene i Norge, mens hensynet til arbeidsinsentiver er vektlagt svakere i disse ordningene, både sett i forhold til andre ytelser i Norge og tilsvarende ordninger i andre land.

Sammenlignet med mange andre land legger de norske inntektssikringsordningene mer vekt på standardsikring, i den forstand at ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt. Dette innebærer bedre forsikring også høyere opp i inntektsfordelingen, men gir samlet sett dyrere ytelser enn ordninger som er mer målrettet mot minstesikring og fattigdomsbekjempelse.

I Norge gir de helserelaterte ordningene høyest ytelse i starten av forløpet, i form av sykepenger. Det tilsier at hensynet til å gi tid til tilpasning til et lavere inntektsnivå er vektlagt mer enn hensynet til å synliggjøre langsiktige konsekvenser av å bli stående utenfor arbeidslivet.

Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver kan påvirke overganger mellom arbeid og trygd også for personer med helseproblemer. Enkelte medisinske tilstander er uforenlig med arbeid, men i mange tilfeller er helseproblemer forenlig med større eller mindre grad av arbeid eller aktivitet.

Flere land har gjennomført betydelige reformer i inntektssikringsordningene de siste tiårene. Sverige har gjennomført flere innstramminger i inntektssikringsordningene, mens Nederland har flyttet mye av ansvaret for helserelaterte ytelser over på arbeidsgivere. Danmark har de senere årene gjort flere endringer for å gjøre inntektssikringsordningene mer arbeidsrettet og gjort det vanskeligere å få innvilget varig uføretrygd.