Del 4
Kvalifisering og oppfølging

10 Kompetanse og kvalifisering

I dette kapitlet drøftes betydningen av kompetanse og kvalifikasjoner for muligheten til å være i arbeid. Kompetanse ser ut til å bli viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen er lavere og ledigheten og utenforskapet høyere for de som ikke har fullført videregående utdanning. Dette gjelder både for majoritetsbefolkningen og personer med innvandrerbakgrunn. Å få flere til å fullføre videregående skole er viktig for sysselsettingen. Ny teknologi og andre strukturelle endringer øker behovet for læring gjennom hele arbeidslivet.

Ekspertgruppen er opptatt av et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Derfor foreslår vi tettere oppfølging, at det i større grad enn i dag stilles krav til aktivitet for ulike ytelser, samt økte ressurser til arbeidsrettede tiltak. Disse forslagene støtter opp under våre forslag om endringer i inntektssikringsordningene, som mer gradering og en arbeidsorientert uføretrygd, samt økt bruk av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling i kombinasjon. Det må gis mer ressurser til NAV, slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn det de gjør i dag.

Det er fortsatt behov for mer kunnskap på feltet. Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV, men kunnskap om gjennomføring og effekter er til dels mangelfull. Det foreslås derfor en økt forskningsinnsats, samt noen konkrete områder det bør forskes mer på, som kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Det er også viktig med økt vekt på å formidle kunnskapen internt i NAV, slik at NAV i større grad kan bruke de tiltakene som virker best for ulike grupper.

Dette kapitlet handler om oppfølgingen av personer som har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet, eller som har falt ut eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet på grunn av kompetanseproblemer. Hva kan gjøres for å bedre kompetansen slik at flere av disse kan jobbe?

I ekspertgruppens mandat er gruppen blant annet bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller som ikke kan jobbe full tid. Vi skal videre vurdere tiltak som kan sikre at arbeidskraften har nødvendig kompetanse, og vurdere arbeidskraftens geografiske og yrkesmessige mobilitet.

I avsnitt 10.1 og 10.2 omtales grupper som har kompetanseutfordringer og hvordan deres kompetanse kan bedres slik at de oppfyller arbeidslivets krav og forventninger, og dermed bedrer sine muligheter for å komme i jobb. I avsnitt 10.3 omtales mulighetene for opplæring i arbeidslivet, mens avsnitt 10.4 ser på geografisk og yrkesmessig mobilitet, og eventuelle problemer med feiltilpasning i arbeidsmarkedet grunnet for lite mobilitet. I avsnitt 10.5 drøftes oppfølging og betydningen av aktivitetskrav for å forhindre passivitet og gi insentiver til å være i arbeid for mottakere av ulike typer ytelser. Avsnitt 10.6 oppsummerer ekspertgruppens forslag i dette kapitlet.

10.1 Betydningen av kompetanse

I mange tilfeller er mangelfull eller lite etterspurt kompetanse hovedgrunnen til at personer i arbeidsdyktig alder ikke kommer i jobb. Sysselsettingsandelen er høyere jo høyere utdanningsnivået er, og har siden 2000 falt mest for de med kun grunnskole, se kapittel 3. Falch og Nyhus (2011) finner at fullføring av videregående utdanning innen fem år etter avsluttet grunnskole reduserer sannsynligheten for å være utenfor arbeid og utdanning ved 22 års alder med 13–15 prosentpoeng. De kontrollerer blant annet for foreldrenes utdanningsnivå, innvandrerbakgrunn, karakterer fra grunnskole mv. Tilsvarende finner Barth og von Simson (2013) at fullført videregående opplæring gir økt sannsynlighet for jobb eller utdanning ved 31 års alder, også når det kontrolleres for foreldrebakgrunn, kjønn, kohort og bosted.

Det å starte arbeidskarrieren i utenforskap kan få negative konsekvenser for den senere yrkeskarrieren. En rekke studier har funnet at ledighetsperioder i ung alder kan skape arr som svekker den enkeltes framtidige muligheter i arbeidsmarkedet, en såkalt «arr-effekt», se for eksempel Nilsen og Reiso (2014) og Skans (2011). Dette understreker betydningen av å sikre at unge gjennomfører utdanning og slik får gode forutsetninger for en stabil arbeidsmarkedstilknytning med en god lønnsutvikling.

Det ser ut til at betydningen av å fullføre videregående utdanning har økt over tid. Figur 10.1 viser andelen sysselsatte blant majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning etter alder, kjønn og fødselskohort.

Sysselsettingsandelen er systematisk lavere jo yngre kohorten er. Ser vi for eksempel på menn i alderen 40–44 år var om lag 80 prosent sysselsatt i kohorten født mellom 1957–1961. Deretter har sysselsettingsandelen falt for hver kohort til i overkant av 60 prosent for de født i 1972–1976. Det samme mønsteret ser vi også for kvinner, og for andre aldersgrupper. For hver kohort ser vi altså at sysselsettingsandelen for personer med grunnskole som høyeste utdanning er lavere enn for eldre kohorter.

For personer med videregående utdanning har vi ikke samme reduksjon i sysselsettingsandelen. Derfor har differansen i andelen sysselsatte mellom personer med videregående utdanning og grunnskole økt betydelig i denne perioden i de samme kohortene (figur 10.2). For menn mellom 35 og 39 år var differansen i sysselsettingsandelen mellom de uten og de med videregående utdanning på nesten 25 prosentpoeng i 2016, en økning på mer enn ti prosentpoeng relativt til de som var i samme alder i 2001 (født 1962–1966).

Figur 10.3 viser at den svake sysselsettingsutviklingen for de uten videregående skole i stor grad speiles i flere på uføretrygd. Blant menn i alderen 40-44 år var om lag 10 prosent på uføretrygd i 2001 (født 1957-1961), mens det gjaldt i overkant av 20 prosent i 2016 (født 1972-1976). For kvinner har økningen vært enda større.

Sysselsettingsandel er definert som andel med yrkesinntekt over ett grunnbeløp. Majoritetsbefolkningen er definert som alle som ikke har innvandret, og de som innvandret før de fylte 12 år. Dette for å fange alle som har fulgt et ordinært løp i norsk skole.

Kilde: NOU 2018: 13

Det kan være flere mulige forklaringer på denne utviklingen, som at ny teknologi og høy innvandring gir større konkurranse om jobber som krever lite utdanning. Fedoryshyn (2018) påviser strukturelle endringer i perioden 2008 til 2016 som har gjort det vanskeligere å få jobb for unge med lite utdanning. Næringer hvor unge med lite utdanning tradisjonelt har jobbet har hatt svakere sysselsettingsvekst enn andre næringer, og utdanningsnivået har også økt i disse næringene. Det er trolig noe av forklaringen på at andelen unge, 20–29 år, med bare grunnskoleutdanning som er i jobb eller utdanning har falt, og at sysselsettingen også har falt for eldre kohorter med lite utdanning.

En annen delforklaring på utviklingen for de uten videregående utdanning kan ligge i at gruppen er mindre i de yngre kohortene enn i de eldre. Dermed blir gruppen også mer selektert. Reiremo (2016) viser imidlertid at en slik sammensetningseffekt trolig utgjør mindre enn 60 prosent av reduksjonen i sysselsettingen.

Se merknad til figur 10.1.

Kilde: NOU 2018: 13

Markussen og Røed (2017a) finner at sysselsettingen har falt mest for personer som har vokst opp i familier hvor foreldrene hadde lavere inntekt enn gjennomsnittet. Fallet i sysselsettingen er større jo lavere inntekten var. Fallet i sysselsettingen slår også ut i en økning i antallet som mottar trygd. En mulig forklaring på dette er at utdanningskravene i arbeidsmarkedet har økt, og at det derfor har blitt viktigere å ha foreldre som har ressurser til å gi støtte og hjelp i skoleløpet. Markussen og Røed finner ingen tegn til at de kognitive ferdighetene har falt blant de som vokser opp i lavinntektsfamilier i perioden, men utdanningsnivået til de som kommer fra familier med lavere inntekt enn gjennomsnittet har ikke økt like mye som for de med høyere inntekt enn gjennomsnittet.

Majoritetsbefolkningen er definert som alle som ikke har innvandret, og de som innvandret før de fylte 12 år. Dette for å fange alle som har fulgt et ordinært løp i norsk skole. For å regnes som uføretrygdet har man her satt nedre grense ved en uføregrad på minst 70 prosent. Nesten alle har da i praksis 100 prosent uføretrygd.

Kilde: NOU 2018: 13

Utviklingen etter årtusenskiftet viser at sysselsettingsveksten i stor grad har kommet innenfor yrker som krever høyere utdanning, mens det har blitt færre sysselsatte innen for eksempel kontor- og industriyrker (Næsheim 2018). Andelen av jobbene som krever middels kompetanse har falt i en rekke land de siste 20 årene, mens det har vært en økning i andelen som krever lav eller høy kompetanse (OECD 2017a). Det har altså skjedd en polarisering i arbeidsmarkedet, som kan ha flere konsekvenser, se nærmere omtale i kapittel 12.

10.2 Hvordan bedre kompetansen?

10.2.1 Grunnleggende utdanning

Unge

Blant unge har det lenge vært en utfordring at mange ikke fullfører videregående opplæring, særlig på yrkesfag. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå hadde 73 prosent av de som begynte på videregående i 2011 fullført innen fem år. Dette er en viss økning fra tidligere. Andelen som fullfører blir høyere om man ser på status mer enn fem år etter påbegynt opplæring. Blant de som ble født i 1983, hadde 72 prosent fullført videregående etter fem år. Dette økte til 78 prosent etter ni år, og 81 prosent etter 17 år (NOU 2018: 15). Det er særlig på yrkesfag at en del bruker mer enn fem år på å fullføre. Markussen (2014) fulgte 10 000 ungdommer på Østlandet i ni år og fant samme utvikling. Andelen som var sysselsatte da de var 25 år, økte også med kompetansenivå. De som hadde fullført to år på videregående var i større grad i jobb enn de med ett år, som igjen i større grad var i jobb enn de med kun grunnskole. Personer med fagbrev var i størst grad i jobb ved 25 års alder. Det viser betydningen av å fullføre videregående, men også at alle år med utdanning teller.

Unge uten fullført videregående opplæring er overrepresentert blant personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV (Bragstad og Sørbø 2014). I denne gruppen er det mange som har avbrutt utdanning, lite arbeidserfaring, psykiske-, og kanskje også sosiale problemer. De kan dermed ha behov både for medisinsk behandling, og for å fullføre en utdanning. Cools m.fl. (2018) finner at unge som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, skiller seg signifikant fra andre i samme aldersgruppe. De har i større grad foreldre med lav utdanning, lav yrkesinntekt og større grad av stønadsmottak, og de har selv i mindre grad fullført videregående eller høyere utdanning. OECD (2018b) trekker også fram frafall fra videregående opplæring som den viktigste risikofaktoren for å havne i gruppen NEETs (Not in Employment, Education or Training) i Norge. Det er derfor viktig tidlig å gripe fatt i elever som står i fare for å falle fra.

Liedutvalget har fått i oppdrag å beskrive sterke og svake sider ved videregående opplæring, samt komme med forslag til forbedringer. De skal levere sin hovedrapport ved utgangen av 2019. Ekspertgruppen vil derfor ikke ta opp innhold eller organisering av videregående opplæring i sin fulle bredde. Men på grunn av den store betydningen fullføring av videregående opplæring har for sysselsettingen, vil vi likevel ta opp noen elementer av særlig betydning.

Mangel på læreplass

Frafallet fra videregående opplæring er størst i yrkesfaglig opplæring, der om lag 60 prosent av de som begynte i 2011 hadde fullført innen fem år. En viktig årsak er mangel på læreplasser. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet hadde 74 prosent av de som hadde søkt om læreplass, fått en godkjent lærekontrakt ved utgangen av 2018. Det betyr at om lag 7 600 elever ikke fikk læreplass selv om de hadde søkt. Liedutvalget peker på at en klar systemsvakhet ved strukturen i dagens videregående opplæring er at mange elever ikke får læreplass etter to år i skole (NOU 2018: 15). Stoltenbergutvalget foreslår at det innføres en lovfestet rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2 yrkesfag (NOU 2019: 3).

Samtidig som det er mangel på læreplasser, rapporterer bedriftene om til dels stor mangel på noen typer faglært arbeidskraft (NAVs bedriftsundersøkelse), og flere undersøkelser antyder at denne mangelen vil øke i årene som kommer.1 Det er viktig å øke antallet læreplasser, slik at flere kan fullføre videregående opplæring og det blir økt tilgang på faglært arbeidskraft.

OECD (2018b) peker også på at mange faller ut av videregående utdanning fordi de ikke får læreplass. De viser til at lønnen man får under lærlingperioden er høyere i Norge enn i land som Tyskland og Sveits, særlig det andre året, og at dette kan gjøre det mindre attraktivt for bedrifter å ansette lærlinger. Redusert lønn kan gjøre lærlinger mer attraktive for bedrifter. Samtidig kan det også ha en negativ tilbudseffekt ved at det blir mindre attraktivt å være lærling, for eksempel relativt til å ta jobb som ufaglært. Lærlinglønnen er en del av tariffsystemet, og endringer i lærlinglønnen kan dermed kreve endringer også der. Vi mener man heller bør se på andre løsninger enn lønnsnivået for å øke antallet lærlinger.

Et alternativ for å unngå uheldige tilbudseffekter kan være å øke lærlingtilskuddet for å senke kostnadene til bedriftene uten at det påvirker lærlingenes insentiver. I 2019 mottar bedrifter 157 339 kroner i basistilskudd2 per lærling. Lærlingtilskuddet har blitt økt flere ganger de siste årene, og andelen som får læreplass har også økt. I en undersøkelse blant private bedrifter svarte halvparten at økt tilskudd sannsynligvis ville gjøre at de tok inn flere lærlinger (Riksrevisjonen 2016).

Riksrevisjonen (2016) peker på noen andre årsaker til at mange ikke får læreplass. Blant annet at fylkeskommunene ikke legger stor nok vekt på behovet i arbeidslivet når de dimensjonerer antallet skoleplasser, og at en del av de som søker læreplass ikke oppleves som kvalifiserte nok. Bedre samarbeid mellom fylkeskommunene og det regionale næringslivet kan bidra til å redusere disse utfordringene. Riksrevisjonen nevner også at statlige virksomheter bør bli bedre til å ta inn lærlinger.

Arbeidslivets parter har betydelige felles interesser i å få flere læreplasser, for å øke sysselsettingen og for å bedre tilgangen på faglært arbeidskraft. Det kan tilsi ordninger som bidrar til at virksomhetene handler i tråd med fellesinteressene. En mulighet er en omfordelingsordning, der bedrifter som har mange læreplasser mottar støtte finansiert av en avgift på bedrifter som har få læreplasser. Mer konkret kunne man fastsatt et bransjespesifikt måltall på læreplasser i forhold til sysselsetting, for bedrifter over en viss størrelse, slik at bedrifter med færre læreplasser enn måltallet betaler en avgift som overføres til bedrifter med flere læreplasser.

I Danmark betaler både offentlige og private arbeidsgivere med mer enn én ansatt kollektiv avgift til et fond, som så brukes til å subsidiere utgifter til lærlinger (Andresen m.fl. 2016). Avgiftens størrelse avhenger av hvor mange ansatte virksomheten har. Selv om den danske modellen innebærer at bedriftene tar en større del av kostnadene, blir ikke den kollektive fondsmodellen debattert i Danmark. Samtidig sliter også Danmark med mangel på læreplasser (Andresen m.fl. 2016).

Ekspertgruppen mener det er svært viktig å øke antallet læreplasser, slik at flere kan fullføre videregående opplæring og det blir økt tilgang på faglært arbeidskraft. Derfor må det brukes flere virkemidler for å framskaffe tilstrekkelig antall læreplasser. Vi ønsker å diskutere ulike tiltak som kan øke antallet læreplasser med partene i fase 2 av Sysselsettingsutvalget. Et av tiltakene kan være å øke lærlingtilskuddet. En annen mulighet er å innføre et kollektivt fond.

Lærlinger med særskilte behov

Elever med særskilte behov kan ha særlige problemer med å få læreplass, og med å fullføre innen normal læretid. Arbeidsgiver kan søke fylkeskommunen om ekstra tilskudd for lærlinger under 25 år som har særskilte behov og krever ekstra oppfølging. Tilskuddet har som mål å stimulere lærebedrifter til å gi lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov mulighet til å oppnå hele eller deler av en fagutdanning. Det anses at en lærling har særskilte behov når han eller hun ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Tilskuddet skal benyttes til å finansiere ekstra personellressurser i forbindelse med opplæring på læreplassen.

Antallet søknader om tilskudd har økt betydelig over tid, både for lærlinger og lærekandidater. Tilskuddet tildeles fra en gitt bevilgning, som deles på alle som oppfyller kriteriene for tilskudd. I 2017 ble det søkt om tilskudd verdt 35 prosent mer enn størrelsen på bevilgningen, noe som ga en tilsvarende reduksjon i tilskuddet til den enkelte.

Markussen m.fl. (2018) har evaluert tilskuddsordningen. De finner at både bedrifter og fylkeskommuner er bekymret for avkortingen i tilskuddet som følger av at bedriftene deler en satt bevilgning, og etterlyser større grad av forutsigbarhet. Det påpekes at en fortsettelse av dagens praksis kan føre til at enkelte bedrifter ikke kan påta seg oppgaven med å ta inn lærlinger og lærekandidater med særskilte behov.

Dersom lærlingen ikke får tilstrekkelig oppfølging, kan konsekvensen bli at vedkommende avbryter utdanningen og melder seg til NAV for å få hjelp. NAV kan tilby arbeidsmarkedstiltak med ekstra oppfølging og tilrettelegging for sine brukere, også opplæring dersom dette vurderes hensiktsmessig. Det er imidlertid ikke ønskelig at unge skal oppsøke NAV for å få nødvendig tilrettelegging og oppfølging i ordinær opplæring.

Ekspertgruppen mener det bør vurderes å øke bevilgningen til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov, eventuelt også vurdere andre støtteordninger som i større grad kan sikre at elever med særskilte behov får læreplass og mulighet til å fullføre fagopplæringen.

Alternative utdanningsløp og styrket oppfølging

Frafall fra videregående opplæring er nært knyttet til elevenes faglige forutsetninger fra grunnskolen, se for eksempel Lillejord m.fl. (2015) og Falch m.fl. (2010). Resultater i utdanningsløpet henger også sammen med sosial bakgrunn. Barn av foreldre med lang utdanning og høy inntekt har høyere sannsynlighet for å lykkes i utdanningssystemet. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) peker på utdanningspolitikkens muligheter til å kompensere for ulikheter i elevenes sosiale bakgrunn, hvor barnehagen er første trinn i utdanningsløpet og myndighetenes viktigste virkemiddel for å bidra til at barn er godt forberedt til skolestart. Det synes klart at tidlig innsats, blant annet gjennom god kvalitet i barnehagen, legger et viktig grunnlag for at flest mulig skal kunne fullføre utdanning og sikres en god arbeidsmarkedstilknytning.

Mange begynner i videregående opplæring uten det faglige grunnlaget som trengs for å fullføre. I skoleåret 2017/2018 manglet 5,3 prosent, om lag 3 200 elever, karakterer i mer enn halvparten av fagene ved fullført grunnskole. Denne andelen var noe høyere året før.

Det er viktig at svake elever får den oppfølgingen de trenger for å kunne fullføre grunnskolen med det faglige grunnlaget som trengs videre. For mange elever har for svake ferdigheter når de forlater grunnskolen, og dette hemmer deres muligheter til å lykkes i videregående opplæring og i senere deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig å styrke innsatsen for de elevene som har vansker med å lære grunnleggende ferdigheter i grunnskolen. Dette kan kreve mer ressurser til skolene, men de langsiktige gevinstene ved å få flere gjennom utdanning vil være store i form av flere i jobb og færre på stønader.

Ifølge Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner skal det vurderes om fylkeskommunen skal få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for unge i alderen 16 til 24 år som ikke har tilstrekkelige forutsetninger ved oppstart i videregående opplæring til å fullføre. Dette kan for eksempel være forkurs, kombinasjonsklasser for unge med kort botid i Norge, et «11. skoleår» eller tilrettelagt opplæring på andre arenaer enn skolen, for eksempel i arbeidslivet. Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) anbefaler også at man bør utvikle og effektevaluere et utforskende skoleår etter grunnskolen for elever som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring. Dette er et godt initiativ, men det må ikke komme i stedet for en styrket oppfølging av elever underveis i grunnskoleløpet, noe også Stoltenbergutvalget presiserer.

Praksisbrev eller lærekandidatordningen kan være et alternativ for elever som har svake karakterer fra grunnskolen, høyt fravær og lite motivasjon for ordinær skole, uten å ha lærevansker eller særskilte opplæringsbehov. Praksisbrev er en toårig praktisk utdanning som i hovedsak foregår i bedrift, kombinert med undervisning i utvalgte fellesfag i skole. Omfanget av undervisning i skole utgjør i snitt en dag i uken, resten av tiden er opplæring i bedrift. Etter to år går kandidaten opp til praksisbrevprøve, og kan da søke ordinær læreplass i to år fram til fag- eller svenneprøve. For å oppnå full yrkesfaglig kompetanse må man i tillegg ta resterende fellesfag i løpet av læretiden.

Lærekandidatordningen er en individuelt tilpasset opplæringsordning fram mot delkompetanse. Kompetansemål og planlagt kompetanseoppnåelse er tilpasset den enkelte, og opplæringen foregår som regel i bedrift. Ordningen egner seg for elever med svake forutsetninger for å fullføre ordinær yrkesfaglig opplæring, og er fleksibel når det gjelder nivå av delkompetanse.

Praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativ med lovende resultater (Høst 2011; Markussen m.fl. 2018). Bruken av disse ordningene bør utvides, slik at flere med svakt grunnlag fra grunnskolen får slike muligheter. Personer med bedre karakterer bør ikke inn i lærekandidatordningen (Markussen m.fl. 2018).

I Danmark innførte man i 2016 et krav om å delta i ordinær utdanning for å få sosialhjelp dersom man er under 30 år og ikke har utdanning som er relevant for arbeidsmarkedet. Beskæftigelsesministeriet (2016) har gjennomført en effektanalyse og finner at avgangen til jobb eller utdanning økte med 20 prosent for unge mottakere mellom 25 og 29 år som følge av reformen. Effektene er størst rett etter iverksettelse av reformen, men det er også en positiv effekt i måneden før reformen iverksettes, noe som tolkes som en reaksjon på utsiktene til lavere ytelse. Det er for tidlig å si om reformen fører til at flere i denne gruppen fullfører utdanning (Andersen 2019). I de tilfeller der problemet er for svakt grunnlag fra grunnskole eller mangel på læreplass, slik det ofte er for mange i Norge, vil krav om utdanning også måtte følges opp med tiltak som sikrer at det er mulig å gjennomføre utdanningen.

Ekspertgruppen mener det er viktig at så mange som mulig kommer gjennom grunnskolen med et grunnlag som gir gode muligheter til å fullføre videregående utdanning. For å få dette til, er det viktig å se på innhold og innsats i både barnehage og grunnskole. Forslag om et utforskende skoleår etter grunnskolen, forkurs før videregående o.l. bør vurderes, men ikke komme i stedet for en styrket oppfølging under grunnskoleløpet. Vi mener også at praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativer når det er lite realistisk å fullføre ordinær videregående utdanning. Bruken av disse bør derfor utvides så lenge såpass mange går ut av grunnskolen med svakt faglig grunnlag.

Samarbeid og grenseflater mellom utdanningsmyndighetene og NAV

Det er viktig at utdanningsmyndighetene tilrettelegger den ordinære opplæringen slik at flest mulig kan fullføre innenfor det ordinære utdanningssystemet, også de som har behov for individuelle tilpasninger og en praksisnær opplæring.

For unge som har falt fra videregående opplæring, har fylkeskommunen ansvar gjennom oppfølgingstjenesten. Målgruppen er ungdom opp til 21 år som har rett til videregående opplæring, men som av ulike årsaker ikke er i skole eller arbeid. Oppfølgingstjenesten skal etablere kontakt med hver enkelt av disse, og sørge for tilbud om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremmende tiltak. Oppfølgingstjenestens arbeid kan gjøre at flere unge returnerer til opplæring, eller kommer i kontakt med NAV-kontoret og får bistand der. OECD (2018b) trekker fram oppfølgingstjenesten som et eksempel til etterfølgelse for andre land.

En viktig oppgave for NAVs veiledere er å motivere unge som kommer til NAV til å fullføre påbegynte utdanningsløp, blant annet gjennom samarbeid med utdanningsmyndighetene. I dag innebærer dette samarbeidet blant annet å tilby tilpassede kombinasjoner av opplæring fra fylkeskommunen og arbeidspraksis fra NAV, med mål om å fullføre videregående opplæring.

Det samarbeides også om å forebygge frafall. Det er blant annet gjort et forsøk hvor NAV-veiledere er til stede på videregående skoler, til hjelp for elever hvor utfordringer utenfor skolen kan lede til frafall. Forsøket ble avsluttet ved utgangen av 2018, og er under evaluering. Flere fylker har valgt å videreføre og utvide ordningen etter at forsøket ble avsluttet. Se boks 10.1 for eksempel på samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene.

Opplæring og ordinær utdanning kan tilbys som tiltak fra NAV. Tiltakene tildeles på bakgrunn av NAVs vurdering av hva som anses nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte skal komme i jobb.

Ordinær utdanning som tiltak tilbys personer med nedsatt arbeidsevne, og benytter ordinære skoleplasser. Tiltaket gir mulighet til å ta utdanning samtidig som personen mottar inntektssikring fra NAV. Bruken av ordinær utdanning som tiltak har gått ned i omfang de senere årene. Det kan blant annet være et uttrykk for at NAV tenker «arbeid først», og i større grad prioriterer korte tiltak med mål om rask overgang til arbeid framfor opplæringstiltak av lengre varighet.

I 2. halvår 2019 skal NAVs opplæringstiltak slås sammen til et nytt tiltak med mål om formell, grunnleggende kompetanse og fag- og yrkesopplæring på videregående nivå. Varigheten vil være tre år, med mulighet for ett års forlengelse. Målgruppen vil være personer over 19 år og gjelder både for ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Tilbudet vil gjelde uavhengig av eventuelle rettigheter personen har etter opplæringsloven. Disse endringene innebærer en utvidelse av NAVs muligheter til å tilby opplæringstiltak på tvers av målgrupper, og en oppmykning av den tradisjonelle ansvarsdelingen mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene. Dette gir både muligheter og utfordringer.

Ekspertgruppen ser utvidelsen i NAVs opplæringstiltak som et godt supplement, og en mulighet som bør utnyttes for å gi flere av NAVs brukere nødvendig formell kompetanse for å komme i arbeid. Samtidig innebærer endringene at NAV kan komme til å ta et større ansvar i tilfeller hvor utdanningsmyndighetene ikke har lykkes i å tilby et tilpasset opplæringsløp slik at den enkelte har klart å fullføre. Det er viktig å holde fast ved utdanningsmyndighetenes ansvar for å tilby videregående opplæring til personer som har rett til dette, og bidra til at flest mulig kan fullføre også når det gjelder personer med behov for tilpasset opplæring.

Innvandrere

Det er stor variasjon i sysselsettingen for ulike innvandrergrupper. Særlig har flyktninger og familieinnvandrere til flyktninger lav sysselsetting. Den registrerte bruttoledigheten (andel av arbeidsstyrken som er helt ledige eller arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltak) er også mer enn tre ganger høyere for innvandrere enn for resten av befolkningen, og nesten syv ganger høyere for personer fra Afrika (figur 10.4).

Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa har også betydelig høyere ledighet enn gjennomsnittet for befolkningen i alt, selv om den er det halve av ledigheten blant personer fra Afrika.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

EØS-innvandrere omfattes i dag av den samme politikken som majoritetsbefolkningen på arbeidsmarkedsområdet. Flyktninger og deres familiegjenforente har derimot rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, blant annet for å styrke sine muligheter i arbeidsmarkedet. Se nærmere omtale av introduksjonsprogrammet under.

De to Brochmannutvalgene (NOU 2011: 7; NOU 2017: 2) går gjennom konsekvenser og utfordringer av både arbeidsinnvandring og flyktningeinnvandring. De foreslår noen hovedgrep i møte med disse utfordringene, blant annet å satse tungt på aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging. Vi støtter retningen som ble angitt i disse utredningene, og legger vekt på et aktivitetsbasert trygdesystem.

Bratsberg m.fl. (2017) finner at sysselsettingen er lav blant flyktninger de første årene etter at de kom til Norge, men at den øker de første fem til sju årene. Etter dette begynner andelen i sysselsetting å falle, mens andelen som mottar en trygdeytelse øker. Se også omtale i kapittel 3. At sysselsettingen for noen innvandrergrupper, uavhengig av botid, ligger godt under nivået for resten av befolkningen viser at det er behov for å bedre integreringen.

Utvalget om integrasjon og tillit (NOU 2017: 2) viser at sysselsettingen er lavere for innvandrere på alle utdanningsnivå, selv om forskjellen er betydelig mindre for de som har tatt utdanning i Norge. Sysselsettingen er også betydelig lavere for personer med kun grunnskole enn for de som har mer utdanning, enten den er tatt i Norge eller utlandet. Det er ingen forskjell på sysselsettingen mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte med samme leseferdigheter, men innvandrere er overrepresentert i gruppen med svake leseferdigheter. Forskjellen i leseferdigheter er stor både i Norge og de andre nordiske landene, selv om utenlandsfødte i Norge har noe høyere leseferdigheter enn utenlandsfødte i våre naboland (figur 10.5).

Tallene er basert på PIAAC-undersøkelsen som ble gjennomført i 2011–2012 og 2014–2015 i ulike land. Skalaen begynner på 200. Belgia dekker bare Flandern, Storbritannia dekker bare England og Nord-Irland. De utenlandsfødte er testet i språket i landet der de bor, ikke i språket i landet de har flyttet fra.

Kilde: OECD (2018d)

Mens arbeidsinnvandrere oftere enn den øvrige befolkningen har høyere utdanning utover fire år, skiller personer med flyktningebakgrunn og familieinnvandrere seg ut ved i større grad å ha kun grunnskoleutdanning (figur 10.6). Å øke leseferdighetene og utdanningsnivået til denne gruppen kan gi positive sysselsettingseffekter.

Statistikk over innvandringsgrunn omfatter innvandrere som har flyttet til Norge første gang i 1990 eller senere som er ikke-nordiske statsborgere. Personer med fagskole, ingen eller uoppgitt utdanning er ikke med i figuren. F.o.m. 2014 har Statistisk sentralbyrå beregnet utdanningsnivået til innvandrere som de har manglende opplysninger om.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Liebig og Tronstad (2018) viser at sysselsettingen blant kvinner med flyktningebakgrunn er høyere i de skandinaviske landene enn i Tyskland og Østerrike, og ser dette i sammenheng med at vi har et obligatorisk introduksjonsprogram. Integreringen ser også ut til å gå bedre for barna av disse flyktningene, og de mener derfor at denne typen flerårig introduksjonsprogram ser ut til å være en god investering. Sysselsettingen blant kvinner med flyktningebakgrunn er likevel langt lavere enn for andre kvinner også i de skandinaviske landene.

Bratsberg m.fl. (2018b) finner at innvandrere fra utviklingsland i større grad enn andre jobber i bedrifter som må nedbemanne eller går konkurs, og at de over en toårsperiode har mer enn dobbelt så stor sannsynlighet for å miste jobben ufrivillig. I tillegg er konsekvensene mer alvorlige for denne gruppen, i form av at de har større problemer med å komme i jobb igjen. Å komme raskt i jobb etter introduksjonsprogrammet er dermed ikke nødvendigvis tilstrekkelig for langsiktig integrering, selv om det er en god start.

Deltakelse i introduksjonsprogrammet er en rettighet og plikt for flyktninger eller familiegjenforente til disse, som er mellom 18 og 55 år, har behov for grunnleggende kvalifisering, og er bosatt i en kommune. Formålet er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, og deres økonomiske selvstendighet. Regjeringens mål er at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter avsluttet introduksjonsprogram. For årgangene f.o.m. 2009 ligger denne andelen mellom 60 og 63 prosent. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) måler også status for de som avslutter introduksjonsprogrammet rett etter at programmet er avsluttet. Disse tallene viser at 25 prosent av deltakerne som avsluttet i 2017 gikk direkte over i arbeid, mens 23 prosent gikk over i videregående skole eller høyere utdanning (IMDi 2017). 12 prosent begynte i grunnskoleutdanning etter endt program.

Djuve m.fl. (2017) peker i sin evaluering av introduksjonsloven på store kommunale variasjoner i hvordan introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk organiseres og implementeres, og at noe av dette påvirker deltakernes resultater. Samtidig er det sentrale virkemidler Djuve m.fl. ikke kan dokumentere noen effekt av, og de konkluderer med at programmet i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler. Tronstad (2015) finner også stor variasjon mellom ulike kommuner i andelen som begynner i jobb eller utdanning etter endt program, men at dette ikke kan forklares ved organiseringen av programmet. Det kan altså være potensial for forbedring ved at kommunene lærer av de som har gode resultater.

Djuve m.fl. (2017) peker også på at selv om mange av deltakerne i introduksjonsprogrammet mangler fullført grunnskole i hjemlandet, er det kun et mindretall av disse som får grunnskole for voksne som en del av introduksjonsprogrammet. Noen av disse er også analfabeter når de begynner i programmet, og må dermed både lære et nytt språk, og å lese og skrive i løpet av to–tre år.

Etter endt introduksjonsprogram havner en del av deltakerne hos NAV med kompetanse på et nivå lavere enn grunnskole. Ifølge Friberg og Elgvin (2016) opplever både somaliere selv og NAV-ansatte at NAVs tiltak er lite egnede for å få somaliere i jobb, fordi mange har for svak grunnleggende kompetanse til å kunne nyttiggjøre seg de arbeidsrettede tiltakene. Dette vil trolig også gjelde andre grupper som mangler grunnleggende kompetanse.

Det er viktig at introduksjonsprogrammet gir innvandrere de grunnleggende ferdighetene som skal til for å kunne delta i ordinært arbeidsliv og nyttiggjøre seg NAV-kontorets tilbud til arbeidssøkere. Noen av de som starter i introduksjonsprogrammet vil allerede ha høy utdanning og etterspurt kompetanse, men for mange er det motsatte tilfellet. Dette taler for at det kan være behov for mer differensiering mellom de som raskt bør starte jobbsøk og de som trenger omfattende kvalifisering, og at introduksjonsprogrammet for sistnevnte gruppe bør åpne for mer ordinær utdanning og mer langvarige løp. Det er også i tråd med anbefalingene fra Brochmann 2-utvalget (NOU 2017: 2).

For personer som mangler grunnskoleutdanning fra hjemlandet, kan det være hensiktsmessig med et lengre løp i introduksjonsprogrammet som kan gi både grunnskolekompetanse og fagbrev eller praksisbrev.

For personer som har med seg kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, og ikke har behov for lengre opplæringsløp, er det etablert et hurtigspor i introduksjonsprogrammet. Dette innebærer at NAV, i samarbeid med kommunen, skal tilby tidlig deltakelse i arbeidslivet gjennom økt bruk av blant annet lønnstilskudd og ulike former for tilretteleggings- og oppfølgingsordninger. Norskopplæring i kommunal regi skal tilbys parallelt. Partene i arbeidslivet skal bidra til å framskaffe relevante tiltaksplasser. Så langt er det begrenset erfaring med bruk av hurtigspor. Mange flyktninger har trolig behov for mer omfattende kompetanseheving.

Regjeringen la høsten 2018 fram en ny integreringsstrategi, hvor det viktigste målet er at flere innvandrere skal komme i jobb. Satsing på utdanning, kvalifisering og kompetanse er et hovedgrep i strategien. Det innebærer blant annet større muligheter for formell utdanning i introduksjonsprogrammet, og krav om å nå et visst nivå i norsk framfor krav om et bestemt antall timer norskundervisning. Det er gode grunner til å satse på utdanning, kvalifisering og kompetanse for denne gruppen. Det vil også kunne kreve at introduksjonsprogrammet for noen bør vare i mer enn to eller tre år slik reglene er i dag. Regjeringen har varslet en reform av introduksjonsprogrammet.

For å lykkes bedre med å inkludere personer med flyktningebakgrunn i arbeidsmarkedet, er introduksjonsprogrammet og kvalifisering viktig. Samtidig vil fortsatt mange ha behov for bistand og arbeidsmarkedstiltak fra NAV. Personer som kommer til NAV uten grunnleggende kompetanse etter endt introduksjonsprogram, kan trolig ha nytte av opplæringstiltak fra NAV. Dette kan inkludere yrkesrettet opplæring i norsk og opplæring i grunnleggende ferdigheter. Bruk av lønnstilskudd kan også være sentralt for å få flere innvandrere med fluktbakgrunn i jobb, se kapittel 12. I dette kapitlet foreslås en økt satsing på arbeidsmarkedstiltak og mer ressurser til oppfølging i NAV. I boks 10.4 nevnes også et mulig forsøk med arbeidsrettet støtte til flyktninger. Dette er forslag som kan hjelpe flere innvandrere over i arbeid.

Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) foreslår forsøk med en ny grunnskolestønad for stønadsmottakere som ikke har fullført grunnskole. Dette vil i all hovedsak være innvandrere med fluktbakgrunn. Stønaden foreslås å være på 2 G og gis til personer i alderen 20–54 år med behov og motivasjon for å fullføre grunnskoleutdanningen. Dersom en slik ytelse får flere til å ta utdanning, kan gevinstene potensielt være store. Dette vil naturlig nok være svært avhengig av arbeidsmarkedseffektene. Et forsøk med en slik stønad er interessant, men nivået på ytelsen bør harmoniseres med andre ytelser for personer under 25 år, se kapittel 6.

Det er stor variasjon i innvandreres forutsetninger for å komme inn på det norske arbeidsmarkedet. Ekspertgruppen ser behov for større grad av differensiering mellom personer som raskt bør starte jobbsøk og personer som trenger mer omfattende kvalifisering. Introduksjonsprogrammet bør få utvidet varighet for personer som trenger lengre tid for å nå et utdanningsnivå som gir mulighet for jobb i Norge. Dersom et forsøk med en ny grunnskolestønad viser gode resultater, kan en slik stønad være et alternativ til forlenging av introduksjonsprogrammet. En fordel med en slik stønad er at den også vil være aktuell for personer som ikke har rett til introduksjonsprogrammet, men mangler fullført grunnskole. På den andre siden kan en forlenging av introduksjonsprogrammet også benyttes til å gi flere nyankomne innvandrere videregående opplæring, som i praksis ofte er nødvendig for å få jobb.

Voksenopplæring

Voksenopplæring kan ses som en samlebetegnelse på opplæring som er særskilt rettet mot voksne. Dette kan være både formell og ikke-formell opplæring.

Voksne som av ulike årsaker ikke har fullført grunnskole- og videregående opplæring, har etter gitte vilkår rett til dette. Kommune og fylkeskommune er ansvarlig for å tilby slik opplæring. I grunnskoleopplæringen regnes personer over opplæringspliktig alder, dvs. over 16 år, som voksne. Personer som ikke tidligere har fullført videregående opplæring, har rett til dette som voksne etter fylte 25 år.

I skoleåret 2017–2018 var det om lag 13 000 voksne, dvs. over 16 år, som fikk grunnskoleopplæring i Norge. Dette inkluderer personer som fikk spesialundervisning. Om lag 27 100 voksne var i videregående opplæring. Det har over tid vært en økning i antallet voksne i både grunnskole- og videregående opplæring. For grunnskoleopplæringen forklares dette ved at det har blitt flere minoritetsspråklige deltakere. I skoleåret 2017–2018 var nær alle deltakerne minoritetsspråklige. Dette er også noe av forklaringen på økningen i antall deltakere i videregående opplæring, selv om andelen minoritetsspråklige er betydelig lavere her, med 30 prosent i 2017. Om lag halvparten av deltakerne hadde ikke fullført videregående opplæring tidligere, men det er også mange voksne i videregående opplæring som allerede har fullført en videregående opplæring.

I tillegg til formell opplæring på grunnskole- og videregående nivå, deltar mange i ikke-formell opplæring samtidig som de er i arbeid. Dette kan for eksempel være kurs og seminarer på arbeidsplassen, eller i foreninger og organisasjoner. Kompetansepluss er en tilskuddsordning for virksomheter og frivillige organisasjoner som skal bidra til at voksne kan få nødvendige grunnleggende ferdigheter til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet, se avsnitt 10.3.

Regjeringen, partene i arbeidslivet og frivillig sektor har i samarbeid utarbeidet en Nasjonal kompetansepolitisk strategi (2017–2021) med mål om å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gir Norge et konkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god offentlig sektor, og som gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet. Strategien følges opp av et kompetansepolitisk råd, bestående av myndighetene, partene i arbeidslivet, frivillig sektor og studieforbund representert ved Voksenopplæringsforbundet (VOFO), og en fylkesrådmann. Ifølge mandatet skal rådet følge opp strategien, diskutere spørsmål om kompetansepolitikk, og gi råd i kompetansepolitiske saker.

Opplæringstiltakene i NAV kan også ses som en del av voksenopplæringen, med tilbud til mange som står utenfor arbeidslivet. Dette er omtalt i avsnitt 10.2.2.

Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) har sett på forskning om effekter av voksenopplæring, og finner varierende resultater. Effekten ser ut til å variere med innhold, samtidig som det ofte er innlåsingseffekter på kort sikt. Opplæring på grunnskole- og videregående nivå ser ut til å gi økt inntekt på lengre sikt, selv om det kan ta relativt lang tid før slike effekter inntrer. En norsk studie, Larsen m.fl. (2011), finner at det å fullføre videregående opplæring som voksen har positiv effekt på deltakelse i arbeidslivet og på oppnådd lønn, særlig for personer som tar yrkesfaglig opplæring.

Calmfors m.fl. (2018) har sett på tidligere studier av effekter av formell og uformell voksenopplæring i Sverige. I likhet med Livsoppholdsutvalget, finner de blandede effekter. De viser til at effektene er små på kort sikt, men kan være mer positive på lang sikt. Calmfors m.fl. har også gjentatt en tidligere studie av effekten av voksenopplæring med nyere data. Også her finner de at det tar lang tid før opplæringen gir effekt. De setter derfor spørsmålstegn ved den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

Calmfors m.fl. finner videre at deltakelse i voksenopplæring samvarierer positivt med voksnes ferdigheter, slik de måles i PIAAC. De peker samtidig på at den gruppen som søker seg til voksenopplæring trolig ville klart seg godt i arbeidsmarkedet også uten denne opplæringen.

Calmfors m.fl. konkluderer med at formell voksenopplæring, også opplæring som arbeidsmarkedstiltak, kan hjelpe utsatte grupper med å komme inn i arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig når det er høy etterspørsel etter arbeidskraft. Samtidig er effektene så begrenset at det vil være nødvendig å kombinere dette med andre innsatser, som tiltak som gjør det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med lav kompetanse.

Det er viktig å ha en god voksenopplæring. Disse funnene viser nødvendigheten av jevnlig evaluering av de ulike ordningene, og å bruke de ordningene som fungerer godt.

Se Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) for mer om utdannings- og opplæringstilbud for voksne. Det er også nedsatt et eget utvalg som skal vurdere etter- og videreutdanning. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. juni 2019.

10.2.2 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltakene har som formål å bedre arbeidssøkernes arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde arbeid, og spenner over et vidt spekter av innsatsområder. Tiltakene kan benyttes for å avklare arbeidsevne, øke mulighetene for overgang til arbeid, eller gi et meningsfullt arbeid til personer som har vanskeligheter med å få arbeid på ordinære lønns- og arbeidsbetingelser. Tiltakene tildeles av de lokale NAV-kontorene etter den enkeltes behov og arbeidsevne, og skal ses i lys av situasjonen i arbeidsmarkedet. Tiltaksdeltakere må som hovedregel være fylt 16 år. Enkelte tiltak har høyere aldersgrense. Tiltak av lengre varighet og med tettere oppfølging, samt høyere utdanning som tiltak, er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne.

Noen arbeidsmarkedstiltak har som mål å redusere arbeidsgivers opplevde usikkerhet ved å ansette personer som kan ha variabel eller redusert produktivitet, for eksempel grunnet helseproblemer eller manglende kompetanse. Lønnstilskudd og andre tiltak med dette formålet omtales nærmere i kapittel 12.

Ordinært arbeidsliv benyttes i stor grad som arena for gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak. Det er grunn til å tro at hoveddelen av NAVs brukere er i stand til å gjennomføre arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv dersom de får tilstrekkelig oppfølging og tilrettelegging. Samtidig vil det alltid være grupper som er avhengige av et skjermet arbeidsmiljø i kortere eller lengre tid. Tiltaksporteføljen må være tilpasset dette.

Det er ulike hensyn som ligger til grunn for vurderingen av hvilket tiltaksnivå som er hensiktsmessig for henholdsvis ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsmarkedstiltakene for ordinært ledige tilpasses konjunkturutviklingen, og er et bidrag til stabiliseringspolitikken. For personer med nedsatt arbeidsevne tillegges strukturelle forhold og sammensetningen av gruppen større vekt.

Sammensetningen av tiltakene vil kunne endre seg med situasjonen i arbeidsmarkedet. Mange ledige finner arbeid selv innen kort tid. Det er derfor viktig å legge til rette for jobbsøkeraktivitet, særlig i gode tider. For tidlig tiltaksinnsats kan for noen virke mot sin hensikt fordi det kan bidra til å låse personer inne på tiltak og redusere egeninnsatsen i jobbsøkerprosessen.

Personer som ikke har rett til andre ytelser til livsopphold, har rett til tiltakspenger ved deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. I dag gis ikke tiltakspenger til tiltaksdeltakere under 18 år, mens 18-åringer mottar tiltakspenger med lav sats (279 kroner per dag), se tabell 5.1. Før 2016 fikk også tiltaksdeltakere under 18 år tiltakspenger. Ungdom under 18 år som avbryter videregående opplæring, har i dag ikke økonomiske insentiver til å oppsøke NAV og delta på arbeidsmarkedstiltak. Flere NAV-kontor erfarer at dette vanskeliggjør oppfølgingen av unge som har lav motivasjon for å komme tilbake i utdanning og arbeid, og som står i fare for å falle varig utenfor. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser også at antallet tiltaksdeltakere under 18 år falt raskt da retten til tiltakspenger forsvant for denne gruppen. I 2015 var i gjennomsnitt 340 personer under 18 år i arbeidsmarkedstiltak, og mot slutten av skoleåret var det om lag 550. I 2018 var i gjennomsnitt 40 personer under 18 år i arbeidsmarkedstiltak, og aldri mer enn 80. Denne nedgangen ville være positiv dersom disse personene har gått tilbake til utdanning eller kommet i jobb framfor å være i tiltak fra NAV. Drange og Jakobsson (2019) finner imidlertid ingen indikasjon på at høyere tiltakspenger fører til lavere sysselsetting blant ungdom. Erfaringer fra NAV tyder heller på at det er risiko for at flere havner i en passiv tilværelse utenfor utdanning og arbeid.

Tall fra november.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ekspertgruppen mener det bør innføres rett til tiltakspenger også for unge under 18 år. Dersom dette får flere unge som faller ut av skole inn i aktivitet, vil det være positivt. Ekspertgruppen antar at selv en lav sats, for eksempel 100 kroner per dag, vil kunne være et økonomisk insentiv for unge under 18 år. Det er samtidig viktig at satsen ikke er så høy at den kan framstå som så attraktiv at den trekker unge ut av videregående opplæring.

Eurostat setter krav til hvilke tiltak som skal være med og ikke for å gjøre statistikken så sammenlignbar som mulig. De største tiltaksgruppene som er med er opplæringstiltak, lønnstilskudd, arbeidspraksis og arbeid med bistand. Tiltakene oppfølging og jobbklubb er derimot ikke med. Her kan det være variasjon mellom land i hva som er tiltak og hva som er ordinær oppfølging uten å bli definert som tiltak. Slike tiltak har økt i Norge i perioden figuren viser, mens opplæringstiltak har gått ned. En annen kilde til usikkerhet er hvordan Eurostat har beregnet hvor mange som ønsker arbeid i de ulike landene. For Norges del inkluderer dette helt ledige, delvis ledige, arbeidssøkere på tiltak og andre arbeidssøkere, og mange av de som er registrert med nedsatt arbeidsevne.

Kilde: Eurostat

Utviklingen i registrerte arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne

Hvilke arbeidsmarkedstiltak som bør tilbys avhenger av sammensetningen av NAVs brukere, de registrerte ledige og de med nedsatt arbeidsevne. Innvandrere, lavt utdannede, unge og eldre vil kunne ha nytte av ulike typer tiltak. Størrelsen på disse gruppene har derfor betydning for tiltaksbruken. Figur 10.7 viser at andelen med innvandrerbakgrunn har økt siden EU-utvidelsen i 2004, både blant de som er registrert som arbeidssøkere og blant personer med nedsatt arbeidsevne. Blant arbeidssøkere har om lag to tredeler av økningen kommet blant personer fra EU-land. For personer med nedsatt arbeidsevne har økningen i hovedsak kommet blant personer med bakgrunn fra Afrika, Asia, mv.

Kilde: Eurostat

En høy andel NAV-brukere med innvandrerbakgrunn har kun grunnskole eller ukjent utdanning, særlig i gruppen som er registrert med nedsatt arbeidsevne. Samtidig er det også en økende andel av NAVs brukere som har høy utdanning. Blant arbeidssøkere gjelder dette både for innvandrere og resten av befolkningen. For personer med nedsatt arbeidsevne er det derimot kun blant norskfødte at andelen med høyere utdanning har økt. Etter hvert som en større andel av befolkningen har høyere utdanning, er det ikke overraskende at dette også gjelder en større andel av NAVs brukere. Andelen med høy utdanning blant NAVs brukere har imidlertid ikke økt like mye som andelen i befolkningen, noe som forsterker bildet av at utdanning er blitt viktigere i arbeidsmarkedet.

Omfang og bruk av arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltakene utgjør en viktig del av NAVs innsats for å få flere i arbeid, og for å hindre utstøting fra arbeidslivet. Samtidig er tilgangen på tiltaksplasser begrenset, og NAV må prioritere hvilke brukere som skal tilbys tiltak. Utvelgelse av deltakere har over tid vært bestemt av ulike forhold. Tradisjonelt har grupper som ungdom, innvandrere, langtidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne vært prioritert. Dette har kommet til uttrykk på ulike måter, fra generelle prioriteringer av målgrupper til garantier om tiltak.

Arbeidsmarkedstiltakene kan benyttes selvstendig, i kombinasjon eller kjeding med hverandre, og som virkemidler i mer helhetlige programmer som kvalifiseringsprogrammet for personer med nedsatt arbeids- og inntektsevne, og introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Arbeidsmarkedstiltakene kan også benyttes som virkemidler i forbindelse med aktivitetsplikt for mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, og andre ytelser hvor det stilles krav om aktivitet.

I 2018 var i gjennomsnitt om lag 16 400 arbeidssøkere på tiltak. Det innebar en tiltaksintensitet på 20 prosent for denne gruppen.3 I gjennomsnitt var om lag 53 700 personer med nedsatt arbeidsevne på tiltak. Dette innebar en tiltaksintensitet på 29 prosent for denne gruppen. Blant personer med nedsatt arbeidsevne, er det en del som ikke vil være aktuelle for arbeidsrettet bistand. Mange med nedsatt arbeidsevne vil for eksempel være under medisinsk behandling med mål om å returnere til sin opprinnelige arbeidsplass.

Tiltaksintensiteten har gått noe opp for personer med nedsatt arbeidsevne siden 2011, mens den i samme periode har variert i området 15–20 prosent for ledige.

Tall fra Eurostat viser at tiltaksnivået er lavere i Norge enn i land det er naturlig å sammenligne med. I 2016 var det om lag 18 personer som deltok i et arbeidsmarkedstiltak per 100 som ønsket å komme i jobb, slik Eurostat måler dette, se figur 10.8. Det er betydelig under nivået i Danmark og Sverige. Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak er også lavere i Norge målt som andel av BNP (figur 10.9). Målt på denne måten ligger Norge litt høyere enn Tyskland, men under Danmark, Sverige og Finland.

Det vil alltid være utfordringer knyttet til slike internasjonale sammenligninger. For eksempel kan det være ulikt hvor lenge den enkelte kan motta lønnstilskudd, hvor lang varighet opplæringstiltakene har, mv. En viktig årsak til at for eksempel Sverige ligger over Norge er stort omfang av lønnstilskudd i Sverige, se nærmere omtale i kapittel 12. For Danmark regnes fleksjobbordningen som et arbeidsmarkedstiltak i figur 10.8 og 10.9. Fleksjobbordningen fungerte tidligere som en varig lønnstilskuddsordning, men ble i 2013 omgjort til en ytelse som utbetales direkte til mottakeren. Denne ytelsen supplerer lønn fra arbeidsgiver, se nærmere omtale i kapittel 5.

10.2.3 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) er et rettighetsfestet kommunalt program for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet skal være individuelt tilrettelagt, og den vesentlige delen av programmet skal bestå av tiltak som direkte forventes å styrke deltakerens muligheter for overgang til arbeid etter endt program. Kvalifiseringsprogrammet er et fulltidsprogram (37,5 timer i uken), og kan inneholde arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking, opplæring, motivasjonstrening o.l. som kan støtte opp under overgang til arbeid. Programmet kan også inneholde helsehjelp, opptrening og egenaktivitet. Kvalifiseringsprogrammet har en varighet på inntil to år. Når særlige grunner tilsier det, kan programmet forlenges med inntil ett år. Deltakerne mottar kvalifiseringsstønad på 2 G, eller 2/3 av 2 G for personer under 25 år. Se tabell 5.1 for nærmere beskrivelse av regelverket.

Deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har i stor grad utfordringer knyttet til manglende formell kompetanse og svake norskferdigheter. Naper (2010) finner at 40 prosent av deltakerne aldri har vært i arbeid. Mange av deltakerne har udefinerte fysiske helseplager og dårlig psykisk helse. Andre kan ha problemer knyttet til rus (Djuve m.fl. 2012; Schafft og Spjelkavik 2011). Lima og Furuberg (2018) finner at mange har deltatt på andre arbeidsmarkedstiltak før de deltok i KVP. Det kan tyde på at andre arbeidsmarkedstiltak ikke har vært tilstrekkelig for å kvalifisere disse for en jobb. Blant deltakere under 25 år hadde over halvparten vært i et arbeidsmarkedstiltak før oppstart i KVP.

Det har vært en nedgang i bruken av kvalifiseringsprogram etter oppstarten i 2010, og sammensetningen av deltakere har endret seg. Det er nå en lavere andel unge og en høyere andel innvandrere på programmet. Blant de som startet i KVP i 2017 var 17 prosent under 25 år, og 59 prosent var innvandrere. Ifølge Lima og Furuberg (2018) hadde 38 prosent av deltakerne med innvandrerbakgrunn en botid i Norge på fem år eller mindre. Det kan tyde på at en betydelig andel begynner i KVP kort tid etter fullført introduksjonsprogram.

Nedgangen i bruken av kvalifiseringsprogrammet kan være uheldig for personer hvor dette kunne vært et egnet tiltak, med den individuelle tilretteleggingen og tette oppfølgingen som ligger i programmet. En mulig årsak til nedgangen kan være kommunens økonomiske insentiver, se nærmere om dette i avsnitt 6.6.

Kvalifiseringsprogrammet har vist positive resultater. Markussen og Røed (2016) baserer sin studie på data om deltakere i perioden 2008–2011. De finner indikasjoner på at kvalifiseringsprogrammet har positiv effekt på sannsynligheten for å komme i arbeid innen to år etter inntak i program, og at effekten øker over tid. Samtidig er en stor del av den økte sysselsettingen i form av lavt betalte deltidsjobber, noe som innebærer at mange fortsatt er avhengige av offentlige ytelser. Det understrekes at dette likevel er viktige steg ut i arbeidslivet for grupper som sannsynligvis ville vært helt uten arbeid uten deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.

Lima og Furuberg (2018) finner også en utvikling mot flere yrkesaktive og færre mottakere av arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp etter fullført kvalifiseringsprogram. De konkluderer med at programmet har lykkes bedre med arbeidsretting over tid, men presiserer at de ikke kan være sikre på dette siden de ikke har utført en effektstudie. De peker på at det fortsatt er et mindretall som kommer i jobb, og at mange fortsetter å motta ulike typer bistand fra NAV også etter avsluttet program.

OECD (2018b) framhever kvalifiseringsprogrammet som et virkemiddel som har vist god effekt for personer som står langt fra arbeidslivet, og trekker fram styrking av kvalifiseringsprogrammet som et tiltak som kan sikre bedre oppfølging av unge mottakere av sosialhjelp.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2016) har foretatt en analyse av bruken av kvalifiseringsprogrammet og arbeidsavklaringspenger. Ifølge direktoratet ville oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet vært mer hensiktsmessig for mange unge som i dag får innvilget arbeidsavklaringspenger. Vi er enige i dette.

Ekspertgruppen er positive til kvalifiseringsprogrammet og mener det bør brukes i større grad enn i dag. Dersom det skal benyttes for en videre målgruppe, bør man sikre individuelle tilpasninger i innhold og varighet, blant annet for å hindre innlåsing i programmet for personer som ellers kan komme raskt i arbeid.

Mulighetene for å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet vurderes nærmere i kapittel 6.

10.2.4 Effekter av arbeidsrettede tiltak

Både norske og internasjonale studier har vist positiv, men varierende effekt av arbeidsmarkedstiltak. En metaanalyse av Card m.fl. (2018), basert på en rekke studier fra Europa og USA, konkluderer med at deltakelse på arbeidsmarkedstiltak i alt har positiv effekt på sannsynligheten for å komme i ordinært arbeid. Effektene er i snitt små på kort sikt, men øker to til tre år etter at tiltaket er avsluttet. Særlig er dette mønsteret tydelig for opplæringstiltak. På kort sikt peker tiltak som fokuserer på bistand til jobbsøking seg ut som mest effektive, mens opplæringstiltak har størst effekter på mellomlang og lang sikt. Subsidiert sysselsetting i offentlig sektor har gjennomgående små effekter uansett tidshorisont.

Norske studier viser om lag det samme bildet. Von Simsons kunnskapsoversikt (2019) sammenfatter og vurderer forskning om effekter av arbeidsmarkedsinnsatser i Norge. Også hun peker på at effekten av arbeidsmarkedstiltak ser ut til å variere mellom ulike tiltak og grupper av brukere, men at de fleste studiene finner at deltakelse på arbeidsmarkedstiltak har positiv effekt på sysselsetting.

Generelt har det vist seg at tiltak har større effekt jo mer tiltaket ligner et ordinært arbeidsforhold. For eksempel viser lønnstilskudd gjennomgående positive resultater for alle målgrupper (von Simson 2019). Bruk av lønnstilskudd drøftes nærmere i kapittel 12.

For arbeidspraksis viser derimot forskningen relativt svake resultater på sysselsetting for mange arbeidssøkere. Særlig er sysselsettingseffektene dårlige for ungdom, i noen tilfeller også negative. Samtidig finner flere studier økt overgang til utdanning for ungdom som deltar i arbeidspraksis. Det kan ha sammenheng med at dette tiltaket ofte benyttes til andre formål enn direkte overgang til arbeid, for eksempel som ledd i avklaring, eller nettopp med mål om overgang til utdanning. Effekten på sysselsetting ser ut til å være noe bedre for innvandrere, og jevnt over positiv for personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidspraksis er et rimelig tiltak som i mange tilfeller er raskt og enkelt å organisere, noe omfanget også gjenspeiler.

AMO-kurs har oftest kort varighet, og forskningen finner stort sett positive effekter for ordinære arbeidssøkere. For personer med nedsatt arbeidsevne er effektene svakere, og til dels negative (von Simson 2019). Ordinær utdanning som tiltak ser derimot ut til å ha gunstige effekter på overgang til jobb for personer med nedsatt arbeidsevne, se von Simson (2019). Samtidig er varigheten på tiltaket forbundet med betydelig risiko for innlåsingseffekter.

Det er relativt vanlig at brukere deltar i flere tiltak etter hverandre, såkalt tiltakskjeding. Dette kan tenkes å gi bedre effekt enn å delta i bare ett tiltak. Tiltaket arbeidspraksis ser for eksempel ut til å ha bedre effekt når personen gjennomgår opplæring i forkant av tiltaket (von Simson 2019). Tiltakskjeden kan være et planlagt løp, eller den kan oppstå som følge av avklaring av behov og muligheter underveis. Oxford Research og BDO (2017) finner kombinasjoner av avklaring, AMO og lønnstilskudd som en typisk tiltakskjede.

Individuelle tilpasninger og god oppfølging underveis i tiltaksløpet har trolig betydning for resultatet av tiltaksdeltakelse. I tillegg til å drive oppfølging selv, kjøper NAV oppfølgingstjenester fra eksterne tiltaksleverandører der det er behov for mer omfattende formidlings- og oppfølgingsbistand enn det NAV vanligvis tilbyr. De siste årene har NAV fått økt mulighet til selv å arrangere slike oppfølgingstjenester. I 2019 ble det bevilget 250 mill. kroner til oppfølgingstjenester i NAVs egen regi. Mange steder omdisponeres også lokale ressurser til dette formålet.

Spjelkavik m.fl. (2016) finner at forsøket med oppfølgingstjenester i NAVs egen regi viser lovende resultater. Blant annet bedret NAV kontakten med arbeidslivet, og fikk slik bedre kunnskap om bedriftenes behov. God kunnskap om arbeidslivet og bedriftenes behov er avgjørende for at NAV skal kunne drive godt formidlingsarbeid og hjelpe flere av sine brukere over i arbeid. NAVs oppfølging i egen regi bør derfor økes dersom bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak skal økes generelt. Proba samfunnsanalyse har nå to pågående evalueringer på området. Den ene evaluerer resultater av oppfølgingstjenester i NAVs egen regi sammenlignet med oppfølgingstiltaket som kjøpes etter anbud. Den andre undersøker metodikk og innhold i ulike oppfølgingstiltak.

Oppfølging i NAVs egen regi har økt i omfang de senere årene, og følger i økende grad metodikken individuell jobbstøtte (IPS). Dette innebærer tett, individuell oppfølging av både tiltaksdeltaker og arbeidsgiver i samarbeid med helsetjenestene, se boks 10.3. IPS er under utbygging. Det finnes nå ett eller flere IPS-tilbud i alle fylker.

Det er viktig å fortsette evalueringen av effektene av NAVs oppfølging i egen regi.

IPS har overveiende positive resultater, mens effekten av supported employment (SE) foreløpig er mindre dokumentert. Se blant annet kunnskapsoppsummeringene til Nøkleby m.fl. (2017) og Lesner (2019) om effektene av IPS. IPS har vært brukt for personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser. De siste årene er det også startet forsøk med IPS for personer med andre lidelser. Øverland m.fl. (2018) finner at brukernes inntekt økte ved bruk av IPS for personer med vanlige psykiske lidelser. Det er også startet forsøk med bruk av IPS for unge som står i fare for å bli uføretrygdet, og for personer med kroniske smerter. Her foreligger det foreløpig ikke resultater. En svensk studie (Försäkringskassan 2017b) sammenligner bruk av tre ulike tiltak for en gruppe unge med «aktivitetsersättning» som følge av nedsatt arbeidsevne, uavhengig av diagnose. Denne studien fant at bruk av supported employment i størst grad førte til overgang til arbeid.

En evaluering fra Uni Helse og Uni Rokkansenteret (2016) viser at individuell jobbstøtte er kostbart, og at deltakerne må oppnå et høyt lønnsnivå for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Eventuelt må sysselsettingseffekten vare ved over tid. Dette viser betydningen av å finne fram til treffsikre kriterier for bruk av slike virkemidler. Samtidig bør det legges vekt på å trekke ut erfaringer som kan overføres til enklere tiltak og nå flere.

Arbeidsmarkedstiltak kan ha andre positive effekter enn overgang til arbeid. Von Simson (2019) finner at deltakelse i arbeidsmarkedstiltak i mange tilfeller reduserer sannsynligheten for overgang til trygdeytelser, og øker sannsynligheten for overgang til utdanning.

Effekten av tiltak kan også inntre før selve tiltaket starter. Tilbud om tiltak kan for enkelte framstå som en trussel, for eksempel om å miste fritid, og dermed bidra til økt innsats for å finne en jobb. Dette bidrar til økt sysselsettingssannsynlighet allerede før tiltaket starter (trussel- eller motivasjonseffekten). Denne effekten kan i noen tilfeller være større enn effekten av selve tiltaket (von Simson 2019).

Et generelt trekk ved erfaringer og evalueringer av tiltak er at ressurskrevende innsats, som kvalifiseringsprogrammet og individuell jobbstøtte, synes å ha god effekt. Med knappe tiltaksressurser tilgjengelig kan det dermed være et spørsmål om man skal satse på effektive og ressurskrevende tiltak til få, eller mindre effektive og billigere tiltak til flere. Dersom NAV ønsker å gi tilbud eller stille krav om aktivitet til flest mulig, kan det resultere i høyt forbruk av rimeligere og mer kortvarige, men trolig også mindre effektive tiltak. Krav om aktivitet i ulike stønadsordninger kan på denne måten tenkes å dra i retning av bruk av rimeligere tiltak, for å ha meningsfylt aktivitet å tilby større grupper av mottakere. Samtidig vil aktivitet ha en verdi i seg selv i mange tilfeller, blant annet for å unngå passive stønadsmottakere.

Det er få studier som ser på effektene av arbeidsrettede tiltak på makronivå, altså hvordan tiltak påvirker arbeidsledighet og sysselsetting samlet. Forslund og Vikstrøm (2011) viser til studier som finner små effekter av dette på 1990-tallet, men peker på mangelen på tilsvarende studier fra 2000-tallet. Bassanini og Duval (2006) har undersøkt hvordan bruk av midler til tiltak, målt i beløp per arbeidsledig i prosent av BNP per innbygger, påvirker ledighetsnivået. De finner at bruk av opplæringstiltak bidrar til å redusere ledigheten, men finner ingen tilsvarende effekt av andre kategorier av tiltak, eller av bruk av midler til tiltak generelt.

Flere norske studier finner at effekten av arbeidsmarkedstiltak i Norge har vært bedre i oppgangskonjunkturer enn i nedgangskonjunkturer (von Simson 2019). Samtidig vil gruppen som er arbeidsledige i gode tider være svakere enn gruppen som er ledige i dårlige tider. Dette kan tale for at tiltaksintensiteten bør være høyere i gode enn i dårlige tider. Dette kan innebære at tiltaksnivået for arbeidssøkere bør variere med konjunkturene, men mindre enn arbeidsledigheten. I andre land har man derimot funnet størst effekt av arbeidsmarkedstiltak i dårlige tider (von Simson 2019).

Ved et for høyt tiltaksnivå øker risikoen for innlåsingseffekter og at personer tildeles tiltak de har mindre nytte av. I 1993, da tiltaksnivået for arbeidssøkere i Norge var på sitt høyeste, var nesten 15 000 personer i sysselsettingstiltak i offentlig sektor, og 36 000 i kvalifiseringstiltak. Arbeidsmarkedstiltakene ble den gang trappet opp som følge av den sterke økningen i ledighet rundt 1990. Det høye tiltaksnivået skulle blant annet bidra til å vedlikeholde kompetansen til langtidsledige, slik at de kunne komme i arbeid etter nedgangskonjunkturen. For å begrense negative effekter var det viktig at tiltakene ble trappet ned igjen etter hvert som arbeidsmarkedet bedret seg.

Trolig bør tiltakssammensetningen også variere med konjunkturene. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å øke bruken av kortvarige tiltak med vekt på jobbsøking i gode tider, når mulighetene til rask overgang til arbeid er gode. Samtidig kan bruk av mer langvarige opplæringstiltak være mer hensiktsmessig i dårligere tider. Da vil problemene med innlåsing være mindre siden det da vil være vanskelig å få jobb. Det vil også bidra til at flere stiller sterkere når situasjonen i arbeidsmarkedet bedrer seg.

Ekspertgruppen mener at NAV i større grad bør tilby tiltak som har vist god effekt, selv om disse har høyere kostnader. Dette er en av årsakene til at vi foreslår at bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak bør ligge høyere enn i dag. En styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak vil gi mulighet til å gi tilbud til flere og redusere ventetiden på tiltak, se kapittel 11 hvor vi blant annet tar opp at flere mottakere av arbeidsavklaringspenger bør starte tidligere med arbeidsrettede tiltak.

Ekspertgruppen legger samtidig vekt på betydningen av målrettet tiltaksbruk for å sikre god utnyttelse av ressursene og gode resultater for den enkelte. Det kan være hensiktsmessig at omfanget av tiltak for arbeidssøkere også i framtiden ses i sammenheng med konjunkturene. Det er også naturlig at NAVs oppfølging i egen regi økes, i og med at vi ønsker en økt satsing på arbeidsmarkedstiltak og tettere oppfølging generelt. Det er viktig å fortsette evalueringen av effektene av NAVs oppfølging i egen regi.

10.2.5 Økt og bedre bruk av arbeidsrettede tiltak

Ekspertgruppen legger opp til økt bruk av arbeidsrettede tiltak gjennom flere av sine forslag. I avsnitt 10.5 foreslås mer bruk av aktivitetskrav, og i kapittel 11 foreslås det tiltak for raskere avklaring av arbeidsutsiktene for mottakere av helserelaterte ytelser. I kapittel 6 foreslås det tettere oppfølging og økt bruk av arbeidsrettet innsats for unge. Økt andel innvandrere med bistandsbehov i NAVs brukergruppe kan også gi økt behov for tiltak som inkluderer språkopplæring og kurs i grunnleggende kompetanse.

Hvordan sikre god og riktig tiltaksbruk?

For å sikre at bruken av arbeidsmarkedstiltak skal være så riktig og god som mulig, må budsjettrammer og styringssignaler legge til rette for at NAV velger de tiltakene som er best egnet i det enkelte tilfellet. I Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet varslet Regjeringen at styringen av arbeidsmarkedstiltakene i større grad skulle legge vekt på kvalitet og resultater for brukerne. Fra 2017 gikk departementet bort fra å styre etatens tiltaksgjennomføring ved krav om gjennomføring av et visst antall plasser. Dette ga NAV-kontorene større frihet til å velge blant relevante tiltak innenfor bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Målet er at NAV skal oppnå bedre resultater med de ressursene som blir stilt til rådighet. Det ble også vektlagt i meldingen at det bør utøves tilbakeholdenhet med å gi omfattende føringer på sammensetningen av tiltaksporteføljen.

Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltning og bruk av arbeidsmarkedstiltak i NAV (Riksrevisjonen 2018) fant mangler ved NAVs dokumentasjon i forbindelse med bruk av tiltak. I mange tilfeller manglet det dokumentasjon på NAVs vurderinger av om et tiltak er nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte skal komme i jobb, og det ble avdekket at mange brukere ikke har en aktivitetsplan ved oppstart på tiltak. Grundige vurderinger og god planlegging av tiltaksdeltakelsen kan være viktige premisser for en vellykket tiltaksdeltakelse. Det er derfor bekymringsfullt dersom manglende dokumentasjon er et uttrykk for at vurderingene som blir gjort og planene som blir lagt i forkant av tiltaksdeltakelsen, er svake.

Det å få til god, kunnskapsbasert tiltaksbruk uten å legge sterke føringer på tiltakssammensetningen krever god kunnskap og kompetanse i NAV. NAV må ha kunnskap om hvilke tiltak som gir best effekt for hvilke grupper, og om hva som skal til for å sikre god kvalitet i gjennomføringen av tiltaket. Dette handler ikke bare om tiltakenes generelle effekter, men også om hvor godt tiltaket er tilpasset brukerens personlige egenskaper og behov, og om tiltaket kommer til riktig tid. For å oppnå dette bør NAV legge til rette for systematisk kunnskapsinnhenting. På dette området er det fortsatt mange ubesvarte spørsmål og relativt lite sikker kunnskap. Det er derfor viktig med mer forskning på effekter av arbeidsmarkedstiltak og på hvilke rammevilkår som er viktige for at tiltak skal ha god effekt. Det er også behov for mer kunnskap om arbeidsmarkedstiltakenes samlede virkning på makronivå, og særlig vil vi framheve at det er gjort for få kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Crépon og van der Berg (2016) trekker også fram behovet for dette. Det er behov for mer forskning på dette området, for eksempel ved å sette av en andel av tiltaksbudsjettet til forskning. I dag bevilges i alt om lag 9 mrd. kroner i året til gjennomføring av statlige arbeidsmarkedstiltak.

I Sverige ble IFAU (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering) etablert på 1990-tallet. Instituttet har blant annet som oppdrag å følge og evaluere arbeidsmarkedspolitikk, utdanningspolitikk og trygdeordningenes effekt i arbeidsmarkedet. Dette har bidratt til økt kunnskap på disse feltene. Blant annet har IFAU og Arbetsförmedlingen i samarbeid utviklet profileringsverktøy for Arbetsförmedlingen.

I Norge er det flere forskningsmiljøer som jobber på området. Et alternativ til den svenske modellen kan være å øke satsingen på arbeidsmarkedsfeltet gjennom Forskningsrådet og etablerte forskningsmiljøer. Forskningsrådet har de siste årene hatt programmet VAM (Velferd, arbeidsliv og migrasjon) som et stort satsingsområde. Dette favner imidlertid tematisk bredt. I perioden 2009–2018 ble det bevilget 850 mill. kroner til 88 ulike forskningsprosjekter gjennom VAM, men få av disse har inneholdt effektstudier av arbeidsmarkedstiltak. Det er nylig lyst ut ytterligere 250 mill. kroner til forskningsprosjekter innenfor VAM II.

NAV har de siste årene samarbeidet med universitets- og høgskolesektoren for å bygge opp akademiske fagmiljøer med god kunnskap og kompetanse om NAV. Det tas blant annet sikte på å bygge opp fagmiljø som skal utvikle og forsterke sammenhengene mellom forskning, undervisning og tjenesteutvikling på kjerneområder i NAV.

Det er også viktig at NAV selv har fokus på å utvikle kompetanse. Arbeidsmarkedskunnskap og god kontakt med arbeidslivet er sentrale faktorer for å lykkes med en kunnskapsbasert tiltaksbruk og få flere i arbeid. NAVs oppfølging i egen regi kan bidra til at NAV får mer kontakt med arbeidsgivere og mer kjennskap til det lokale arbeidsmarkedet.

Det er behov for mer kunnskap om effekter av NAVs tiltak og virkemidler for ulike brukergrupper. For at tiltaksbruken skal bli så god som mulig, må NAV besitte og anvende kunnskap om ulike tiltakseffekter for ulike grupper, og om hva som skal til for å sikre god kvalitet i gjennomføringen av tiltak. Ekspertgruppen foreslår mer forskning på dette området, og ser særlig behov for kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak.

Profileringsverktøy kan være en støtte

For å lykkes med å gi brukerne målrettede og effektive tiltak, må NAV være treffsikre i sine behovsvurderinger og i tildelingen av tiltak. Profileringsverktøy kan være en støtte for NAV i dette arbeidet og bidra til mer standardisert og kunnskapsbasert ressurs- og tiltaksbruk. Profileringsverktøy sammenholder administrative data og eventuelt surveydata om arbeidssøkeren med erfaringer om hvordan personer med lignende sammensetning av egenskaper lykkes med å komme i jobb. Dette kan for eksempel benyttes til å kanalisere NAVs ressurser mot brukere med størst behov, og for å unngå å bruke ressurser på brukere som vil klare seg selv. Verktøyet kan også utvides til å gi råd om hvilke tiltak som har god effekt for ulike typer brukere (targeting). Profileringsverktøy er tatt i bruk i flere land, blant annet Danmark, Nederland, Sverige og Tyskland. NAV har startet arbeidet med å utvikle dette i Norge. Hartman (2018) viser til evalueringer som finner at godt utformede profileringsverktøy kan øke effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken.

Implementeringen av verktøyet er viktig for å nå de ønskede resultatene. Bolhaar m.fl. (2018) finner at saksbehandlere ikke nødvendigvis endrer arbeidsmåte selv om de får informasjon om nye verktøy og den nytteeffekten de kan ha. Hartmann (2018) peker på noen momenter som er viktige for å lykkes med innføringen av slike verktøy. Blant annet er det viktig å bruke god tid for å utvikle et så godt verktøy som mulig. Det er også viktig at de som skal jobbe med dette forstår nytten et slikt verktøy kan ha, og ser at det er viktig. Erfaring fra andre land viser at verktøyet vil ha liten eller ingen effekt dersom ikke forankringen er god.

Med nye IKT-løsninger og økende bruk av administrative data vil det etter hvert komme bedre metoder for profilering av brukere, og for å matche deres kompetanse og arbeidsevne med arbeidsmarkedets etterspørsel. Det er derfor sentralt at slike verktøy kontinuerlig blir evaluert og oppdatert.

God kompetanse blant de som jobber i NAV vil være sentralt selv om man bruker et godt profileringsverktøy. Det er ingen bestemt utdanning som leder til en jobb i NAV. Per i dag er det mange med sosialfaglig utdanning som jobber i etaten. Det er derfor viktig at de sosialfaglige utdanningene gir kunnskap om både NAV-systemet og arbeidsmarkedet. Kunnskapsdepartementet har igangsatt et større prosjekt for å styrke kvaliteten og relevansen i helse- og sosialfaglige grunnutdanninger på universitets- og høgskolenivå. NAV er representert i fire programgrupper som skal utarbeide mål for sluttkompetanse for sosionomer, fysioterapeuter, ergoterapeuter og vernepleiere. Dette vil forhåpentligvis kunne styrke arbeidsmarkedskompetansen blant framtidige sosialfagsarbeidere.

Ekspertgruppen mener NAV bør jobbe videre med å utvikle profileringsverktøy, og samtidig se til erfaringene fra andre land. Utfordringer knyttet til personvern og hjemler for registrering av opplysninger til bruk i profileringen kan gjøre lovendringer nødvendig for å sikre et tilstrekkelig godt verktøy.

10.3 Opplæring i arbeidslivet

Mye læring skjer i arbeidslivet gjennom det daglige arbeidet, ved opplæring og kurs i virksomheter eller på bransjenivå, og ved tilrettelagt videreutdanning for arbeidstakere. De som faller ut av arbeidslivet går glipp av denne læringen. Denne effekten forsterkes jo lenger man blir stående utenfor. Kompetansebehovsutvalget (NOU 2018: 2) peker på at utenforskap og svak kompetanse er gjensidig forsterkende. Utdanningssystemet er det viktigste virkemidlet for å sikre at arbeidstakere har tilstrekkelig kompetanse i utgangspunktet. For arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne er NAVs opplæringstilbud viktig.

En forutsetning for at seniorer og eldre arbeidstakere skal være attraktive i arbeidsmarkedet er at de opprettholder og videreutvikler sin kompetanse. Kompetanseutvikling for arbeidstakere i alle aldre er et sentralt element for å sikre høy sysselsetting for eldre arbeidstakere. Det er grunn til å vente at ny teknologi som automatisering og digitalisering forsterker betydningen av læring i arbeidslivet for å hindre frafall, se nærmere omtale i avsnitt 10.1 og kapittel 12. Når ny teknologi endrer kompetansekravene i ulike yrker, er det sentralt at kompetansen til de ansatte også oppdateres for at flest mulig skal kunne stå lenge i arbeid.

To grupper arbeidstakere som er særlig utsatte for å falle ut, er de som opplever nye kompetansekrav på grunn av endringsprosesser, og de med mangelfull basiskompetanse. I den første gruppen er det spesielt ansatte i privat sektor og særlig sektorer med mange lavt utdannede som har høyere risiko for at jobbene deres skal forsvinne som en følge av automatisering og digitalisering (Pajarinen m.fl. 2015). Generelt er vareproduksjon, som stort sett finner sted i privat sektor, lettere å automatisere enn mange former for tjenesteproduksjon i offentlig sektor.

Arbeidsgivere har etter arbeidsmiljøloven en generell plikt til å sørge for at arbeidstakere får opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig for å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen. De har også en plikt til å gi tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører vedkommende sin arbeidssituasjon, se kapittel 12. Selv om virksomhetene har et ansvar for og insentiver til opplæring, kan kravene til ny kompetanse bli så omfattende at dette ikke er nok.

Opplæring og kompetansebygging har også viktige positive eksterne virkninger utover det som arbeidstaker og arbeidsgiver mottar. Kompetansebygging som gjør en arbeidstaker mer produktiv, vil også være fordelaktig for framtidige arbeidsgivere og for samfunnet som helhet, blant annet ved å redusere risikoen for at arbeidstakeren faller ut av arbeidsmarkedet på et senere tidspunkt. Positive eksterne virkninger innebærer at den samfunnsøkonomiske gevinsten av kompetansebygging er større enn den bedriftsøkonomiske, noe som igjen innebærer at bedriftene vil foreta for lite av slik kompetansebygging. Det er et sterkt argument for offentlige ordninger som bidrar til kompetansebygging, særlig for arbeidstakere som har betydelig risiko for å falle ut av arbeidslivet. Det er derfor behov for å se nærmere på om vi har gode nok ordninger og insentivsystemer for å sikre tilstrekkelig kompetansebygging gjennom hele yrkeslivet.

Regjeringen har satt ned et utvalg for vurdering av etter- og videreutdanning i lys av utviklingen (Markussenutvalget). Utvalget skal blant annet vurdere hvilke muligheter og hindringer som finnes for den enkelte til å oppdatere sin kompetanse og omskolere seg i tråd med endringer og behov i arbeidsmarkedet. Videre skal utvalget se på hvilke muligheter og hindringer bedrifter og offentlige virksomheter møter som har behov for oppdatert kompetanse blant sine ansatte. Utvalget skal særlig legge vekt på å innhente kunnskap og vurdere behovene for etter- og videreutdanning i private bedrifter, herunder belyse i hvilken grad bedrifter underinvesterer i kompetanse, og i så fall vurdere årsaker til dette. Markussenutvalgets rapport skal foreligge innen 1. juni 2019. Ekspertgruppen understreker viktigheten av etter- og videreutdanning for å styrke framtidig sysselsetting og verdiskaping, men begrenser drøftingen av dette siden det behandles i Markussenutvalget.

Kompetansepluss og bedriftsintern opplæring

Sysselsettingen øker med leseferdighetene (OECD 2013b). Blant annet derfor er opplæring for å styrke basiskompetanse, også for arbeidstakere, et viktig virkemiddel. Basiskompetanse eller grunnleggende ferdigheter består i å kunne lese og skrive, uttrykke seg muntlig, fortrinnsvis på norsk, og å kunne regne og bruke digitale verktøy. På dette området har det i lengre tid eksistert en ordning for opplæring i arbeidslivet. I 2006 ble Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) etablert. Ordningen er videreført under navnet Kompetansepluss.4

Tilskuddsordningen Kompetansepluss arbeid skal gi voksne arbeidstakere muligheter for å styrke sine grunnleggende ferdigheter, og har som mål at færre faller ut av arbeidslivet på grunn av manglende kompetanse. Fra 2016 er også grunnleggende norskopplæring inkludert i ordningen slik at innvandrere kan få et tilbud om norskkurs i arbeidslivet. Tilskuddsmottakere for ordningen er blant annet private og offentlige virksomheter med et opplæringsbehov. Ordningen har et betydelig omfang. Siden oppstarten i 2006 har drøyt 4 500 prosjekter mottatt midler, og over 74 000 kursdeltakere har fått opplæring gjennom ordningen. Over 1 000 bedrifter gis med dagens bevilgningsnivå støtte til opplæring årlig, og om lag 13 000 arbeidstakere får mulighet til kompetanseheving ifølge Kompetanse Norge.

Det foreligger ingen effektevalueringer av programmet, men det har blitt gjennomført flere spørreundersøkelser til personer som har deltatt. Respondentene rapporterer om flere positive effekter av programmet (Sønnesyn 2014). Deltakerne svarer at de har fått bedre grunnleggende ferdigheter, og et flertall av arbeidsgiverne svarer at halvparten eller flere av deltakerne utførte arbeidsoppgavene sine på en bedre måte etterpå (Proba samfunnsanalyse 2012). Effekten av opplæring i IKT ser ut til å være størst. Det kan imidlertid være metodisk utfordrende å sammenligne resultatene av opplæring i ulike ferdigheter. Mens IKT-ferdigheter kan gi umiddelbar nytte, vil effekten av bedre lese- og skriveferdigheter kunne vise seg etter lenger tid.

Arbeidsmarkedstiltaket bedriftsintern opplæring gir mulighet for tilskudd til bedrifter som står overfor større omstillinger i form av en vesentlig endring av bedriftens produksjon eller etablering i nye markeder. Forutsetningen er at tilskuddet vil bidra til å opprettholde og styrke kompetansen til virksomhetens ansatte. Det kan også gis tilskudd til bedriftsintern opplæring for ansatte som er delvis permitterte i den tiden de er i jobb. Bedriftsintern opplæring er et arbeidsmarkedstiltak som tildeles av NAV etter en vurdering av bedriftens situasjon. NAV vil blant annet vurdere virksomhetens plan for omstilling og om det er sannsynliggjort at bedriften vil klare å gjennomføre planen. Regjeringen signaliserte i Meld. St. 6 (2018–2019) at ansvaret for bedriftsintern opplæring bør overføres til fylkeskommunen. Arbeids- og sosialdepartementet arbeider nå med å implementere dette.

Kompetansebehov kan være vanskelig å forutse, men satsing på basiskompetanse kan bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet. Selv om arbeidsgivere har et ansvar, har de for svake insentiver til å satse på kompetansebygging. Det er positive eksterne effekter ved at arbeidstakernes kompetanse blir oppdatert og videreutviklet, og det taler for ordninger som innebærer felles finansiering av kompetanseutvikling. Kompetansepluss-programmet kan senke terskelen for at arbeidsgivere ansetter personer med lav formell utdanning. Satsingen på Kompetansepluss-programmet må evalueres for å få fram effekter av programmet.

For øvrig påpeker ekspertgruppen at partene i arbeidslivet har et gjensidig ansvar for opplæringen i arbeidslivet. Partene må sørge for at kompetansen i arbeidsstokken oppfyller kravene på arbeidsplassen og i den enkelte stilling. Samtidig har myndighetene også en viktig rolle, særlig for generell og grunnleggende kompetanse og å fange opp dem som faller ut av arbeidslivet.

10.4 En fleksibel arbeidsstyrke

En fleksibel arbeidsstyrke kjennetegnes blant annet ved stor grad av omstillingsevne, og med muligheter til å tilpasse seg endringer i sysselsetting og jobbskaping på tvers av yrker, sektorer og landsdeler. Det innebærer blant annet at arbeidstakere og arbeidssøkere har nødvendig geografisk og yrkesmessig mobilitet, slik at de kan gå inn i de yrkene som er i vekst. Yrkesmessig mobilitet er særlig viktig ved ledighet knyttet til strukturelle endringer. Geografisk mobilitet blir viktigere når sysselsetting og ledighet er knyttet til nedgangskonjunkturer som bare treffer deler av landet, slik at geografiske forskjeller i regionale arbeidsmarkeder øker.

Det å ha en fleksibel arbeidsstyrke blir viktig også framover. Norge står overfor store omstillinger i årene som kommer. Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) pekte på tre årsaker til at norsk økonomi står ved et vendepunkt. Petroleumssektoren vil ikke lenger være den vekstmotoren den har vært de siste tiårene. Videre vil lavere oljeproduksjon og eventuelt lavere oljepris gi lavere oljeinntekter og mindre handlingsrom i offentlige budsjetter. Til sist vil demografiske endringer med stadig flere eldre ha betydelige konsekvenser, både for arbeidsmarkedet og for offentlige finanser. I tillegg til disse tre momentene vil automatisering, digitalisering og et grønt skifte i klimapolitikken endre arbeidslivet. Dette kan slå ulikt ut i ulike deler av landet, og kan medføre at enkelte yrker forsvinner og at mange arbeidsplasser endres.

Oljeprisfallet i 2014 førte til en nedgangskonjunktur i Norge som særlig rammet oljerelatert næringsliv i årene 2014–2016. Dette ga økte geografiske forskjeller i arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten økte først og fremst i regioner med mye oljerelatert næringsliv, og særlig i Rogaland hvor den registrerte bruttoledigheten mer enn doblet seg fra høsten 2014 til høsten 2016. I områder med lite oljerelatert næringsliv var det derimot få oppsigelser og permitteringer. I tidligere nedgangskonjunkturer har det ikke vært så store geografiske forskjeller. For eksempel rammet finanskrisen i 2009–2010 hele landet. Sammenlignet med andre land var det likevel fortsatt små regionale forskjeller i arbeidsledigheten i 2016 (OECD 2018c).

I perioder med økende geografiske forskjeller i ledigheten vil behovet for geografisk og yrkesmessig mobilitet øke. I dagpengeregelverket legges det til grunn at hele landet skal ses som ett arbeidsmarked. Dagpengemottakere skal være villige til å ta enhver jobb, hvor som helst i landet, og som hovedregel være villige til å flytte eller pendle for å få jobb. Det er enkelte unntak fra denne regelen. Kravet om geografisk mobilitet har også blitt skjerpet for personer som søker om arbeidsavklaringspenger f.o.m. januar 2018. Det skal nå vurderes om disse har «arbeidsmuligheter der det er rimelig at vedkommende tar arbeid», og i så fall har de ikke krav på arbeidsavklaringspenger. Det er for tidlig å si om dette har medført endringer i NAVs praksis. Utover å oppfordre og legge til rette for at ledige søker jobb også i andre deler av landet, blant annet ved bruk av mobilitetsfremmende stønader, er kravet om å skulle ta jobb i hele landet en vanskelig regel å håndheve for NAV. Det er vanskelig å kontrollere hva folk gjør på jobbintervju og om de fyller kravet om å være reelle arbeidssøkere.

Det gis svært få sanksjoner for brudd på bestemmelsene om geografisk mobilitet i dagpengeregelverket. I løpet av 2017 ble det til sammen vedtatt midlertidig stans av dagpengene om lag 4 000 ganger. De vanligste grunnene til dette var at personer ikke møtte opp ved innkalling fra NAV, eller nektet å delta i tiltak. Brudd på mobilitetskravene var så og si aldri bakgrunn for bortfall av dagpenger.

Ifølge Immervoll og Knotz (2018) har Norge strenge krav til mobilitet sammenlignet med andre land, men svakere krav om å dokumentere arbeidssøkeraktiviteten, og relativt moderat bruk av sanksjoner. Det kan tale for at NAV i større grad bør følge opp gjennom krav til dokumentasjon enn det som er tilfellet i dag, uten at kravene i regelverket endres. I Sverige må for eksempel arbeidssøkere en gang i måneden elektronisk levere dokumentasjon på hvilke arbeidsgivere de har vært i kontakt med for å komme i jobb. På den annen side er det også en risiko for at det fører til at flere sender søknader på jobber de ikke er kvalifisert for, kun for å dokumentere at de søker jobber. I en rapport fra Behavioural Insights Team (Briscese og Tan 2018) vises det til gode resultater i forsøk der jobbsøkeres fokus flyttes fra formell dokumentasjon av jobbsøking til fastsettelse av realistiske mål om framtidig søkeatferd. Samme rapport viser også til andre forsøk som tyder på at det er mulig å forbedre arbeidslediges jobbsøkeatferd.

I en situasjon hvor ledigheten går i samme retning i hele landet, er det trolig mindre å hente på geografisk mobilitet enn når det er store forskjeller i utviklingen. Kann m.fl. (2018) finner at det var lite vanlig å flytte blant dagpengemottakere i perioden 2013–2017, og mindre vanlig i Rogaland enn i mange andre fylker. Kun to prosent av de som sluttet å være arbeidssøkere kom i en jobb hvor de hadde flyttet til en annen bo- og arbeidsmarkedsregion. Også andre studier har gjort tilsvarende funn. Ifølge Machin m.fl. (2012) flyttet i gjennomsnitt tre prosent av arbeidstakerne i Norge fra ett fylke til et annet hvert år i perioden 1986–2002. Huttunen m.fl. (2018) finner tilsvarende nivå når de ser på perioden fram til 2008, men de finner også at det å miste jobben øker sannsynligheten for å flytte til en annen region med 30 prosent når man kontrollerer for utdanning, familiesituasjon mv.

Mobilitet kan også oppnås ved å pendle, eller være yrkesmessig mobil. Kann m.fl. (2018) finner at dette er langt mer vanlig enn å flytte. Mens to prosent av dagpengemottakerne som kom i jobb flyttet, var det 23 prosent som pendlet til jobben etter endt ledighetsperiode. Hele 38 prosent begynte å jobbe i et annet yrke enn det de hadde før de ble arbeidsledige. Det å kun se på hvor mange som flytter gir derfor ikke et riktig bilde av fleksibiliteten blant de arbeidsledige.

Mangel på arbeidskraft kan begrense produksjonen

I Norges Banks regionale nettverk spørres bedriftene blant annet om tilgang på arbeidskraft begrenser produksjonen. Andelen som svarer ja på dette spørsmålet varierer med konjunkturene. I oktober 2018 svarte 20 prosent av bedriftene ja på dette spørsmålet. Innen bygg og anlegg svarte 45 prosent av bedriftene ja, mens det samme gjaldt 31 prosent innen tjenesteyting og 18 prosent blant oljeleverandører. Andelen som oppgir at tilgang på arbeidskraft begrenser produksjonen har økt klart de siste to årene, men er fortsatt på et langt lavere nivå enn før finanskrisen, og lavere enn i 2012–2013 (figur 10.10).

Kilde: Norges Banks regionale nettverk

NAV gjennomfører hvert år en bedriftsundersøkelse hvor de spør om lag 20 000 bedrifter, blant annet om hvilke yrker de har forsøkt å rekruttere arbeidskraft til de siste tre månedene uten å lykkes. Basert på disse svarene gis et estimat for mangel på arbeidskraft innen hvert yrke. I undersøkelsen, som ble gjennomført vinteren 2018, ble den samlede mangelen estimert til 44 400 personer. Mangelen var størst innen helse, pleie og omsorg, men det ble rapportert om mangel i alle yrkesgrupper (se figur 10.11). De siste årene har mangelen vært størst på sykepleiere, som er et eksempel på et yrke hvor det også er få arbeidsledige. I februar 2018 var det for eksempel under 300 ledige sykepleiere i Norge, mens det bare denne ene måneden var registrert nesten 2 700 ledige sykepleierstillinger. For yrker innen helse, pleie og omsorg var mangelen i 2018 nesten dobbelt så stor som antallet arbeidssøkere. For andre yrkesgrupper som butikk- og salgsarbeid, serviceyrker og kontorarbeid er det derimot mange flere arbeidsledige enn antall ledige stillinger. Den store variasjonen mellom ulike yrker i forholdet mellom ledige stillinger og ledige arbeidssøkere taler for at tilpasningen i arbeidsmarkedet kunne bedres dersom flere kunne utdanne seg til yrker med mange ledige stillinger, og færre utdanne seg til yrker med få ledige stillinger. Trolig ville dette også føre til økt sysselsetting.

For noen yrkesgrupper ligger utfordringen i en mismatch mellom mangel på arbeidskraft og de lediges kompetanse. Innen for eksempel bygg og anlegg og industriarbeid har mange av de ledige bakgrunn som ufaglærte, mens mangelen er knyttet til personer med fagbrev. Noen har en annen type fagbrev enn det som etterspørres. Omskolering gjennom utdanning eller ulike opplæringstiltak for ledige kan bidra til å minske denne mismatchen i arbeidsmarkedet.

Kapasiteten til utdanning, omskolering og etter- og videreutdanningstilbudet bør styrkes i yrker og regioner hvor det mangler arbeidskraft over tid. Det vil bidra til å dempe mangelen, og kan gjøre det enklere for noen grupper av arbeidsledige å komme tilbake i jobb. I kapittel 9 drøftes utvidet mulighet til å kombinere dagpenger med utdanning, noe som også kan bidra til mindre mismatch i arbeidsmarkedet.

I noen tilfeller kan det være tilstrekkelig å se andre muligheter enn yrket man kommer fra, uten at ny utdanning er nødvendig. For å sikre en bedre yrkesmessig mobilitet, bør NAV utarbeide bedre digitale verktøy for å gi arbeidssøkere opplysninger om hvilke yrker andre med samme yrkesbakgrunn har gått over til, og om ledige stillinger i disse yrkene. Tilsvarende vil arbeidsgiverne kunne få tips om yrker de kan rekruttere fra med begrensede opplæringskostnader.

Mangelen på arbeidskraft er estimert ut fra svar på spørsmålet: «Har bedriften mislyktes i å rekruttere arbeidskraft de siste tre månedene?» Mislyktes innebærer at virksomheten aktivt har forsøkt å rekruttere ny(e) medarbeider(e) ved å lyse ut stilling, headhunte e.l., uten å lykkes. Mangelen på 44 400 personer er stillinger, også deltid, og ikke bare heltidsstillinger. Innen for eksempel helse, pleie og omsorg kan det være en del deltidsstillinger.

Kilde: NAVs bedriftsundersøkelse 2018

For noen yrker er det rapportert om mangel på arbeidskraft samtidig som det er relativt mange arbeidsledige, for eksempel innen bygg og anlegg og et yrke som tømrer og snekker. På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål ved om det er gode nok ordninger for å sikre god kobling mellom ledige stillinger og den ledige arbeidskraften. For tømrere og snekkere var mye av mangelen på arbeidskraft i Oslo og på det sentrale Østlandet i 2018, mens en tredel av de arbeidsledige var lokalisert på Vestlandet. Det har blant annet sammenheng med at få flytter selv om det er ledige jobber i andre deler av landet. Dette kan komme av at folk ikke ønsker å flytte, for eksempel på grunn av familie, partner som er i arbeid, hus som er vanskelig å selge, eller annet.

En måte å bøte på dette kan være at NAV også oppfordrer eventuell samboer eller ektefelle til å registrere stillingssøk på nav.no, slik at begge i et parforhold får tips om ledige stillinger i andre deler av landet. Et mulig problem kan imidlertid være om arbeidsgivere helst ansetter personer som allerede bor i området, av frykt for at folk fra andre deler av landet vil flytte tilbake så fort det byr seg en mulighet. I så fall kan det kreves en bevisstgjøring blant arbeidsgivere for å legge til rette for økt mobilitet.

Det er også yrker hvor det er mangel på arbeidskraft, samtidig som det er ledige i samme region. Da er spørsmålet hvorfor disse ikke finner hverandre. NAV har i dag en nasjonal database over ledige stillinger som er gratis tilgjengelig for alle, og det finnes også flere andre stillingsbaser på nett. De siste årene har NAV forbedret innhentingsmetodene, samt inngått samarbeidsavtaler med andre stillingsbaser. Dette har resultert i en markert økning i antallet ledige stillinger på nav.no.

Det er en utfordring at mange stillinger ikke lyses ut offentlig. Om lag fire av ti bedrifter svarer at de ikke lyste ut sin forrige ledige stilling offentlig, men i stedet brukte venner eller bekjente, intern utlysning o.l. (Kalstø og Sørbø 2017). Innen bygge- og anleggsnæringen og varehandelen var andelen enda høyere. Dermed er det mange stillinger arbeidssøkerne ikke har mulighet til å søke på, dersom de ikke får opplysninger gjennom uformelle kanaler. Arbeidsgiverne kan på sin side gå glipp av potensielle kandidater.

Den delen av stillingsmarkedet som ikke er offentlig utlyst, kalles gjerne det grå stillingsmarkedet. Denne delen er tidligere anslått til å kunne utgjøre så mye som 70 prosent av det totale stillingsmarkedet (Meld. St. 33 (2015–2016)). At så mange stillinger ikke lyses ut offentlig kan gjøre arbeidsmarkedet mindre velfungerende, og bidra til at det både er mangel på arbeidskraft og arbeidsledige med samme kompetanse. Ansatte i NAV som jobber med formidlings- og rekrutteringsbistand, har også svart at nav.no er deres viktigste informasjonskanal (Mamelund og Widding 2014). Grep som kan øke informasjonen om ledige stillinger, kan dermed ha positive effekter, både for arbeidsledige som søker selv og ved at NAVs ansatte fanger opp flere stillinger.

Sammenlignet med andre land er det generelt lav ledighet og små regionale forskjeller i Norge. Men det er likevel regionale forskjeller både i ledighet og mangel på arbeidskraft, og i noen regioner er det også både mangel på arbeidskraft og arbeidsledige innenfor samme typer yrker. Ekspertgruppen foreslår at kapasiteten til utdanning, omskolering og etter- og videreutdanningstilbudet styrkes der man ser at det mangler arbeidskraft over tid. I tillegg mener vi NAV bør se om de kan utvikle nye digitale verktøy som kan bidra til en mer fleksibel arbeidsstyrke, for eksempel ved at arbeidssøkere får tips om ledige stillinger som andre med samme bakgrunn har fått jobb i, selv om dette er et nytt yrke for arbeidssøkeren.

10.5 Oppfølging og aktivitetskrav

10.5.1 Tettere oppfølging

Gjennom dette kapitlet er det lagt vekt på at arbeidssøkere og personer med kompetanseutfordringer bør få tettere oppfølging enn i dag. I kapittel 11 argumenterer vi for at det gis tidligere og tettere oppfølging av personer med helseproblemer. I dette avsnittet ser vi nærmere på noen forsøk med tettere oppfølging fra Sverige og Danmark. Det er også en gjennomgang av hvilke aktivitetskrav som i dag ligger i ulike ordninger hos NAV.

Tidlig og tett oppfølging av de som står utenfor arbeidslivet, kan bidra til at flere kommer raskere i jobb eller i større grad beholder en tilknytning til arbeidslivet, og kan derfor være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Forslund (2019) viser til forsøk i Sverige hvor veiledere hos Arbetsförmedlingen fikk ansvar for vesentlig færre brukere, og dermed kunne gi tettere oppfølging til hver enkelt. Dette viste seg å ha positive resultater for langtidsledige og innvandrere, også i en kost-nytte-analyse basert på rimelige forutsetninger. Danmark hadde programmet Hurtigt i gang for arbeidsledige i årene 2005–2006 og 2008–2009. I dette programmet fikk halvparten av deltakerne vanlig oppfølging, mens halvparten fikk tidligere og mer intensiv oppfølging. Tidlig og mer intensiv oppfølging forkortet ledighetsperioden med i gjennomsnitt tre uker. Den økte sysselsettingen dekket kostnadene av programmet (Andersen 2019). Forsøk med individuell jobbstøtte (IPS) viser også positive resultater, se avsnitt 10.2.4. Dette er en metodikk hvor tett oppfølging er et av de sentrale elementene.

I dag har veilederne i NAV som jobber med arbeidssøkere, personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne, eller som mottar sykepenger, i gjennomsnitt ansvar for om lag 90 brukere ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det er stor variasjon mellom kontor og veiledere. Nye IKT-løsninger kan bidra til å frigjøre ressurser i NAV til oppfølging av brukere, men fortsatt vil veiledere til dels ha svært mange brukere å følge opp.

De fleste arbeidsledige og sykmeldte vil være raskt tilbake i jobb uten noen form for oppfølging fra NAV. Det er derfor viktig at man retter tidlig innsats mot gruppene som har nytte av den, og unngår å bruke mye ressurser på grupper som uansett vil komme raskt tilbake i arbeid. Gode profileringsverktøy kan gi bedre muligheter til å identifisere de brukerne som kan ha størst nytte av rask oppfølging, og raskere komme i gang med tiltak, se avsnitt 10.2.5 og 11.3.

Ekspertgruppen er opptatt av et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Derfor foreslår vi blant annet økte ressurser til arbeidsrettede tiltak, mer kombinasjon av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling for personer som mottar arbeidsavklaringspenger og en arbeidsorientert uføretrygd (kapittel 8). For å lykkes med et mer aktivitetsbasert system, er det også behov for at NAV får ressurser til å drive tettere oppfølging. I tillegg mener ekspertgruppen at det bør settes i gang forsøk med å gi midler til tettere oppfølging av enkelte grupper, som for eksempel innvandrere eller ungdom. Det er viktig at disse forsøkene gjennomføres slik at de kan evalueres, slik det ble gjort med Hurtigt i gang i Danmark.

10.5.2 Omfang av aktivitetskrav

En del av oppfølgingen for arbeidssøkere og mottakere av helserelaterte ytelser knytter seg til ulike aktivitetskrav. Å stille krav til aktivitet i inntektssikringsordningene kan bidra til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til jobb og gi legitimitet til velferdsordningene. På denne måten har aktivitetskravene en selvstendig funksjon i velferdsordningene, i tillegg til at innholdet i aktivitetene kan bidra til å bedre brukerens forutsetninger for å delta i arbeidslivet.

Samtlige ordninger, unntatt uføretrygd, stiller krav til mottaker om aktivitet i stønadsperioden. Kravene dreier seg blant annet om medvirkning i ulike aktiviteter, som for eksempel å delta i utarbeiding av planer, delta på møter, følge behandlingsopplegg, søke jobb, delta i arbeidsrettede tiltak eller prøve seg i annen arbeidsrelatert aktivitet.

Det er variasjon i omfang og type krav mellom de ulike ordningene. I dagpengeordningen er det for eksempel et relativt omfattende aktivitetskrav gjennom kravet om å være reell arbeidssøker. Dette innebærer blant annet krav om aktiv jobbsøking, full yrkesmessig og geografisk mobilitet, samt at NAV kan pålegge mottakeren å gjennomføre nærmere angitte aktiviteter som underbygger det å være reell arbeidssøker. Introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden forutsetter deltakelse i de korresponderende programmene på full tid. For mottakere av sosialhjelp under 30 år stilles det krav til aktivitet, mens det for mottakere over 30 år kan stilles krav om aktivitet. Det er også formulert aktivitetskrav for mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger, men med større rom for å tilpasse aktivitetskravet etter mottakerens helse og funksjonsnivå.

10.5.3 Betydningen av aktivitetskrav

Krav om aktivitet i inntektssikringsordningene kan bidra til at flere kommer i jobb, og at færre er avhengige av ytelser fra NAV. Samtidig har de ulike inntektssikringsordningene ulik karakter og ulike målgrupper, noe det må tas hensyn til når aktivitetskravene utformes. I enkelte tilfeller kan økte aktivitetskrav i en ordning føre til økt press mot andre ordninger. Det er derfor viktig å se de ulike ordningene i sammenheng.

Krav om aktivitet kan ha effekt på overgang til arbeid på ulike måter. I tillegg til at aktiviteten i seg selv kan gjøre personen bedre i stand til å komme i arbeid, kan aktiviteten også gi en såkalt motivasjonseffekt, eller trusseleffekt, før selve aktiviteten har startet. En metaanalyse viser at slike effekter er signifikante, og gjør at arbeidssøkere kommer tidligere i jobb (Filges og Hansen 2017). Også norske studier underbygger at dagpengeregimer med aktivitetskrav og moderate sanksjoner kan bidra til økt overgang til arbeid (Røed og Westlie 2012; Gaure m.fl. 2012). Eksperiment med krav om én-til-én-møter mellom saksbehandler og arbeidsledige tidlig i ledighetsforløpet i Danmark førte til at sysselsettingsandelene økte med fem prosent over de neste fire og et halvt årene. Dette sparte offentlige budsjetter for nesten 4 500 euro per arbeidsledig (Maibom m.fl. 2017). Gruppemøter viste også positiv effekt, men denne var ikke signifikant. Tidligere start av tiltak for arbeidssøkere hadde mindre effekt enn én-til-én-møter og gruppemøter, blant annet på grunn av innlåsningseffekter.

Strengere aktivitetskrav for unge sosialhjelpsmottakere har vist seg å bidra til at flere fortsetter og fullfører videregående opplæring, og at færre mottar ytelser fra NAV (Hernæs m.fl. 2017; Bratsberg m.fl. 2017). Disse studiene har utnyttet tidligere kommunal variasjon i bruk av aktivitetskrav, og ikke sett på innføringen av aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år fra januar 2017.

Hernæs (2018) finner også overveiende fordelaktige effekter av økt bruk av vilkår om arbeid eller annen aktivitet for unge sosialhjelpsmottakere. Andelen som mottok sosialhjelp ble redusert, og sysselsettingsandelen og lønnsinntektene økte i gjennomsnitt noe. Virkningene på lønn var størst i den nedre delen av lønnsfordelingen, mens det ikke var tegn til effekter i den øvre delen.

Aktivitetskravene og vilkårene for overgangsstønaden er blitt strammet inn flere ganger de senere årene. Endringene har hatt ulike effekter. I 1998 ble det innført krav om at mottakere med barn på tre år eller eldre måtte være minst 50 prosent i yrkesrettet aktivitet. Dette kunne være arbeid, utdanning, eller å stå tilmeldt som arbeidssøker. Varigheten på stønaden ble begrenset til maksimalt tre år, og stønadsbeløpet ble økt. Studier har vist at reformen i 1998 i gjennomsnitt førte til økt arbeidsdeltakelse og økt lønnsinntekt, men også til redusert inntekt og økt lavinntekt blant enkelte grupper (Mogstad og Pronzato 2012). Samtidig økte overgangen til helserelaterte ytelser og økonomisk sosialhjelp med om lag en tredel av nedgangen i bruken av overgangsstønaden (Reiso 2014). Løken m.fl. (2018) har sett på virkninger for barna, og fant et moderat fall i karakterene ved 16-årsalderen for barn av mødre som ble omfattet av reformen.

Inngangsvilkårene, varigheten og aktivitetskravene i overgangsstønaden ble ytterligere skjerpet i 2012. Aktivitetskravet innebærer at mottakeren må være minst 50 prosent i yrkesrettet aktivitet fra yngste barn fyller ett år og har barnehageplass. Analyser fra Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at innstrammingen i 2012 førte til økt yrkesaktivitet blant mottakerne av overgangsstønad og enslige forsørgere generelt (Bjørnstad 2015; Dokken 2017), men samtidig en økning i bruk av andre inntektssikringsordninger, særlig sosialhjelp (Dokken 2018). Erfaringene fra overgangsstønaden viser at aktivitetskrav kan påvirke ulike grupper ulikt. Trolig vil de sterkeste gå over i arbeid, mens de svakere vil gå over på andre ytelser.

Disse studiene viser at tettere oppfølging og mer konsekvent praktisering av lovkravene kan føre til at flere raskere vender tilbake til arbeid.

Ekspertgruppens vurderinger

Ekspertgruppen mener at det med utgangspunkt i gjeldende regler i større grad bør stilles konkrete krav om aktivitet knyttet til de ulike ytelsene. Et mer aktivitetsbasert trygdesystem med tettere oppfølging av grupper som trenger det, med raskere og mer bruk av tiltak, at arbeidsavklaringspenger skal kunne graderes på tilsvarende måte som uføretrygd, og forslag om en arbeidsorientert uføretrygd, se kapittel 8, vil i realiteten bidra til økte krav til aktivitet for mottakere av helserelaterte ytelser. På bakgrunn av positive resultater av aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere, bør aktivitetsplikten som Stortinget har vedtatt, iverksettes også for personer over 30 år som har sosialhjelp som hovedinntekt. Aktivitetsplikt for personer over 30 år vil bidra til økt behov for relevante tiltaksplasser for denne gruppen. Dette er også i tråd med Granavoldenplattformen, hvor Regjeringen slår fast at den vil utvide aktivitetsplikten for sosialhjelpsmottakere til også å gjelde dem over 30 år. Det bør være mulig å gi unntak fra aktivitetsplikten, for eksempel dersom det er nødvendig av helsemessige grunner. I 2016 ble det beregnet at en aktivitetsplikt for alle sosialhjelpsmottakere ville gjelde i underkant av 35 000 personer.

Alle ordningene med aktivitetskrav har bestemmelser om reaksjoner eller sanksjoner dersom kravet ikke overholdes. De aller fleste ordningene har regler om stans av stønaden. I sosialhjelpen åpnes det for at stønaden kan reduseres og ikke stanses helt. Stans av ytelse innebærer avstenging av utbetaling så lenge vilkårene for å motta ytelsen ikke er tilstede. I ordningene med dagpenger og overgangsstønad innebærer sanksjonene avstenging for en periode som går utover den perioden hvor vilkårene ikke er oppfylt. For arbeidsavklaringspenger er det nylig innført en mild reaksjon ved at arbeidsavklaringspengene reduseres tilsvarende én dags ytelse ved mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten.

Ekspertgruppen mener det bør finnes muligheter for milde reaksjoner. Det bør være forholdsmessighet mellom brudd på aktivitetsplikt og sanksjoner. I mindre alvorlige tilfeller kan stopp i ytelsen være en for streng reaksjon, og det vil være mer hensiktsmessig om ytelsen faller ned på et lavere nivå så lenge bruddet på aktivitetsplikten fortsetter. Strenge reaksjons- og sanksjonsmuligheter kan også føre til at forvaltningen lar være å håndheve aktivitetskravene.

Det er behov for å kunne tilby tiltak og gode aktiviteter for at aktivitetskravene skal kunne ha et reelt innhold. Dette krever ressurser, både i form av økte overføringer til kommunene, flere ansatte ved NAV-kontorene som kan følge opp brukerne, og i form av arbeidsmarkedstiltak. Innføring av aktivitetskrav for sosialhjelpsmottakere over 30 år og økt fokus på konkrete krav om aktivitet knyttet til de ulike ytelsene, er i tråd med forslagene om økt bevilgning til arbeidsmarkedstiltak, og mer ressurser til oppfølging.

10.6 Oppsummering av forslag

Kompetanse ser ut til å bli viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Mange har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet på grunn av svake kvalifikasjoner og manglede utdanning. Det er derfor viktig å legge til rette for at flest mulig kan tilegne seg den kompetansen som trengs for å sikre en god og varig tilknytning til et arbeidsmarked som stiller høye krav til produktivitet. For å lykkes med dette trengs det innsats på flere ulike områder. Flere må fullføre videregående opplæring, særlig innenfor yrkesfaglige studieretninger, det må finnes gode alternativer for de som ikke fullfører ordinær videregående opplæring, og innsatsen i NAV må styrkes. Det trengs også mer kunnskap om effekter, og det må legges til rette for å sikre en fleksibel arbeidsstyrke.

Oppsummering av ekspertgruppens forslag i dette kapitlet:

Forslag for å bidra til at flere får kompetanse på minst videregående nivå

Ekspertgruppen ser at sysselsettingen er lavere, og ledigheten og utenforskapet er høyere, for personer som ikke har fullført videregående opplæring. Det synes viktig å styrke innsatsen, både innenfor det ordinære utdanningssystemet og ved bruk av tilpassede ordninger for enkelte grupper. Vi foreslår å:

• Øke antallet læreplasser. Det er viktig å bruke flere virkemidler for å framskaffe tilstrekkelig antall læreplasser.

• Vurdere å øke bevilgningen til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov, eventuelt også vurdere andre støtteordninger som kan sikre at elever med særskilte behov får læreplass.

• Styrke innsatsen for de elevene som har vansker med å få grunnleggende ferdigheter i grunnskolen, slik at flere starter i videregående opplæring med et grunnlag som gir dem god mulighet til å kunne fullføre. Forsøk med et utforskende skoleår etter grunnskolen bør vurderes, men ikke komme i stedet for tidlig innsats.

• Øke bruken av praksisbrev eller lærekandidatordningen som alternativ til fagbrev for elever med svakt grunnlag fra grunnskolen.

• Satse på større differensiering mellom de som raskt bør starte jobbsøk, og de som trenger mer omfattende kvalifisering i introduksjonsprogrammet. For personer som trenger lengre tid enn to–tre år for å få et utdanningsnivå som gir mulighet for jobb i Norge, bør varigheten av introduksjonsprogrammet utvides.

Arbeidsrettede tiltak

Ekspertgruppen er opptatt av et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad er passive mens de mottar ytelser fra NAV. Dette fordrer tettere oppfølging og økte ressurser til NAV. Det er viktig at aktiviteten sikres et godt innhold, blant annet ved god kvalitet i arbeidsmarkedstiltakene og økt bruk av de tiltakene som viser god effekt. Dette forutsetter tilstrekkelige ressurser til arbeidsmarkedstiltak, og en målrettet tiltaksbruk for flere. Vi foreslår å:

• Innføre rett til tiltakspenger med en lav sats ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak for unge under 18 år.

• Øke bruken av kvalifiseringsprogrammet, se også kapittel 6.

• Øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper, for å gi rom for økt tiltaksbruk av god kvalitet og sikre oppfølging av aktivitetskrav i ytelsene.

• Øke bevilgningene til oppfølgingstiltak i NAVs egen regi, i tråd med økte bevilgninger til arbeidsmarkedstiltak, og fortsette evaluering av effektene.

• Utvikle gode profilerings- og targetingverktøy i NAV, som kan bidra til mer effektiv oppfølging og bedre bruk av tiltak tilpasset individuelle behov.

Behov for mer kunnskap

Gjennom sitt arbeid har ekspertgruppen konstatert at det er behov for mer kunnskap om effekten av NAVs virkemidler, om hva som skjer i oppfølgingen på arbeidsplassen mv. Vi foreslår konkret å:

• Øke satsingen på forskning om arbeidsmarkedstiltak. Det er stort behov for kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak.

• Sikre mer målrettet og treffsikker bruk av arbeidsmarkedstiltak gjennom utvikling av bedre kunnskap i NAV om effekter av ulike tiltak for ulike brukergrupper.

• Evaluere satsingen på basiskompetanse for arbeidstakere gjennom Kompetansepluss-programmet.

Sikre en fleksibel arbeidsstyrke

En fleksibel arbeidsstyrke er et viktig bidrag til høy sysselsetting. Det bidrar til god utnyttelse av arbeidskraften og kan bli særlig viktig i en tid med høy omstilling. Vi foreslår å:

• Styrke kapasiteten i utdanning, omskolering og etter- og videreutdanningstilbudet i de yrker og regioner der det oppstår langvarige mangler.

• Vurdere å utarbeide digitale verktøy som kan fremme yrkesmessig mobilitet ved å gi arbeidssøkere tips om jobber i flere yrker enn det de kom fra, og arbeidsgivere tips om aktuell arbeidskraft også fra andre yrker enn det de primært søker etter.

Tettere oppfølging og aktivitetskrav

• NAV gis ressurser til å drive tettere oppfølging.

• Forsøk med særlig tett oppfølging av noen brukere, og evaluering av disse forsøkene.

• Det bør i større grad stilles konkrete krav om aktivitet i ulike ytelser, innenfor dagens regelverk. Det bør være mulighet for milde reaksjoner, og en forholdsmessighet mellom brudd og sanksjoner.

• Iverksettelse av Stortingets vedtak om aktivitetsplikt også for sosialhjelpsmottakere over 30 år.

11 Helse, oppfølging og arbeid

I dette kapitlet drøftes betydningen av helse, oppfølging og tilgang til hjelpemidler for muligheten til å være i arbeid for personer med nedsatt arbeidsevne. Samhandlingen mellom helsetjenesten og NAV omtales også.

Mange av de som faller ut av arbeidslivet i Norge, gjør det gjennom helserelaterte ytelser. Samtidig vil det i mange tilfeller være bra for personer med helseproblemer å være i arbeid. Det er viktig med strukturert oppfølging av de som mottar en helserelatert ytelse, på arbeidsplassen, hos NAV eller i helsetjenesten, samtidig som det gis rom for individuell tilpasning.

Ekspertgruppen ønsker å få et mer aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Derfor foreslår vi blant annet tiltak som kan bidra både til å forebygge fravær og til at flere kommer raskere tilbake i arbeid. Vi foreslår også tiltak for å bedre oppfølgingen. Et bedre samvirke mellom NAV og helsetjenesten er nødvendig for å få flere til å kombinere arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling. Dette støtter opp under forslagene i kapittel 7 og 8 om mer bruk av graderte ytelser og en arbeidsorientert uføretrygd. For å lykkes med dette må det gis mer ressurser til NAV, slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn de gjør i dag.

Dette kapitlet handler om oppfølgingen av personer som har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet, eller som har falt ut eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet på grunn av helseproblemer. Hva kan gjøres for å forebygge tap av arbeidsevne eller for å bedre arbeidsevnen slik at flere av disse kan jobbe?

I ekspertgruppens mandat er gruppen bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller som ikke kan jobbe full tid. Avsnitt 11.1 omtaler sysselsetting blant funksjonshemmede, og presenterer et typisk helserelatert fraværsforløp og det oppfølgingsregimet som følger med dette. I avsnitt 11.2 vurderes arbeidsgivers og NAVs oppfølging under sykefravær, og det foreslås tiltak som kan bidra til å forebygge fravær og til at flere kan komme raskere tilbake i arbeid. I avsnitt 11.3 vurderes oppfølgingen av personer som blir registrert med nedsatt arbeidsevne, og det foreslås tiltak for å bedre oppfølgingen slik at flere kan være i arbeid selv om de har et helseproblem. Samvirket mellom NAV og helsetjenesten omtales i avsnitt 11.4. Avsnitt 11.5 oppsummerer våre forslag i dette kapitlet.

11.1 Sysselsetting blant personer med funksjonshemminger og oppfølging under helserelatert fravær

Arbeid og helse henger sammen. God helse i befolkningen bidrar til høy sysselsetting. Det å være i jobb kan også være bra for den enkeltes helsetilstand, se for eksempel Waddell og Burton (2006) og Reme m.fl. (2016). Generelt sett er helsetilstanden til befolkningen i Norge god sammenlignet med de fleste andre OECD-land (OECD 2017b). Helserelaterte problemer er likevel en viktig årsak til midlertidig eller varig fravær fra arbeidslivet i Norge. Så mange som 85 prosent av de som er i arbeidsfør alder, men ikke er i jobb, oppgir i YS Arbeidslivsbarometer for 2018 dårlig helse som begrunnelse. OECD (2018b) påpeker at høy utstrømming fra arbeidsmarkedet til helserelaterte ytelser er en utfordring for Norge. Blant personer som svarer i arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) at de er funksjonshemmede, har sysselsettingen over tid vært betydelig lavere enn i resten av befolkningen.

I andre kvartal 2018 var sysselsettingsandelen for funksjonshemmede på 44 prosent ifølge AKU. Det har bare vært mindre endringer i sysselsettingen for denne gruppen siden 2002. Sysselsettingsgapet mellom menn i alderen 25–54 år og funksjonshemmede er større i Norge enn gjennomsnittet for OECD, med 48 prosent lavere sysselsetting for funksjonshemmede (figur 11.1). I Sverige er sysselsettingen for funksjonshemmede 25 prosent lavere enn for menn i alderen 25–54 år. Det er blant de minste sysselsettingsgapene i OECD. Sverige er også blant landene med høyest sysselsettingsandel blant menn i alderen 25–54 år, med 87 prosent i tredje kvartal 2018. I Norge var sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år på 84 prosent på samme tidspunkt. For unge, mødre med små barn, innvandrere og eldre er Norge blant landene i OECD med minst sysselsettingsgap målt mot menn i alderen 25–54 år (OECD 2018c).

Sysselsettingsgapet er definert som forskjellen mellom sysselsettingsprosenten for menn i kjernearbeidsalder (25–54 år) og for funksjonshemmede i alderen 15–66 år (begge kjønn), som prosent av sysselsettingen for menn i kjernearbeidsalder. I Norge er sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år på om lag 84 prosent, mens sysselsettingen blant funksjonshemmede er om lag 44 prosent. Det gir et sysselsettingsgap i figuren på (84 - 44)/84 = 48 prosent.

Kilde: OECD

Det er naturlig å vente at sysselsettingen er lavere for personer med en funksjonshemming enn menn i kjernealdersgruppen, noe figur 11.1 viser at den er i alle land. Den store forskjellen i sysselsettingen for de to gruppene i Norge tyder likevel på et betydelig potensial for å få flere i arbeid. Det er også mange av de funksjonshemmede som ikke er sysselsatte, som svarer i AKU at de ønsker å jobbe. Blant de som ikke var i arbeid, var det i andre kvartal 2018 24 prosent, eller 85 000 personer, som svarte at de ønsket å jobbe. Mange av disse var likevel ikke med i statistikken over arbeidsledige, siden de ikke oppfyller kravene om å ha søkt jobb siste fire uker eller å kunne begynne å jobbe i løpet av to uker om de får tilbud om arbeid.

Yrkesaktiviteten øker med stigende utdanningsnivå også for funksjonshemmede. En analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at 46 prosent av funksjonshemmede med videregående utdanning er i jobb, mens dette gjelder 54 prosent av de med høyere utdanning inntil fire år og 82 prosent av de med høyere utdanning over fire år (Bø 2018). Blant de funksjonshemmede som ikke er sysselsatt, hadde 84 prosent videregående utdanning eller lavere.

En del av de som svarer at de er funksjonshemmede i AKU, endrer svar fra år til år (Faggruppen for IA-avtalen 2015). Det er i hovedsak personer med ulike typer muskel- og skjelettlidelser som endrer svar fra et år til et annet. Dette er helseplager som kan variere mye over tid. Om man bruker en strengere definisjon av funksjonshemmet, og kun ser på dem som svarer at de er dette begge årene de er med i AKU, faller andelen av befolkningen som er funksjonshemmet, fra rundt 16–18 prosent til 11–13 prosent. Med en slik strengere definisjon reduseres også sysselsettingsandelen med rundt 9–12 prosentpoeng.

En forutsetning for at personer med fysiske funksjonsnedsettelser skal kunne være i arbeid, er at de får de hjelpemidlene og den tilretteleggingen de har behov for. Særlig når det gjelder unge mennesker med nedsatt funksjonsevne, vil det være gunstig både for samfunnet og den enkelte dersom man lykkes med inkludering i utdanning og arbeid.

Hjelpemiddelområdet har nylig vært vurdert av et eget ekspertutvalg (Arbeids- og sosialdepartementet 2017). I rapporten fra Hjelpemiddelutvalget pekes det på at det er lite kunnskap om treffsikre virkemidler når det gjelder bruk av hjelpemidler for denne gruppen, og hvorvidt manglende tilrettelegging og hjelpemidler utgjør en barriere for å komme i arbeid. Lesner (2019) viser til at bruken av avansert hjelpemiddelteknologi for å bedre den kognitive funksjonsevnen har økt over tid, men at det er begrenset dokumentasjon av effekten av denne økningen på yrkesdeltakelsen til personer med fysiske funksjonsnedsettelser.

Bedre tilrettelegging er viktig for å få flere med helseproblemer i arbeid, og økt satsing på hjelpemidler kan spille en rolle her. Ny teknologi kan gi nye muligheter på dette området. Samtidig må man vurdere gevinsten av dette opp mot kostnadene.

I kapittel 8 foreslås en arbeidsorientert uføretrygd, som skal få flere med helseproblemer i jobb. Det vil også kunne gi økt behov for hjelpemidler. Som Hjelpemiddelutvalget har påpekt, er det behov for mer forskning på hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne.

Tre av fire funksjonshemmede som ikke var i jobb i andre kvartal 2018, mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger ifølge AKU. De tiltakene ekspertgruppen foreslår for å få flere som mottar slike ytelser i jobb, vil dermed også kunne øke sysselsettingen blant funksjonshemmede.

Oppfølging av personer med helseproblemer

Barth m.fl. (2016) finner at både helse og ferdigheter har betydning for arbeidsmarkedsdeltakelse. Resultatene kan tyde på at helse er viktigere enn ferdigheter, men det er vanskelig å skille årsakene fra hverandre. Ferdigheter ser ut til å bety mer for de med dårlig enn for de med god helse. Dette tyder på at både helse- og kompetansefremmende tiltak kan være effektive for å få personer i arbeid. Helseproblemer er en viktig årsak til deltidsarbeid, særlig for kvinner (Nygaard m.fl. 2016). Det er likevel også mange som er i full jobb selv om de har betydelige helseproblemer.

Normalt er fravær på grunn av helsemessige problemer av begrenset varighet. Likevel gikk 11 prosent av alle som hadde ett eller flere sykepengetilfeller ut den maksimale sykmeldingsperioden i 2016. De fleste som ikke er tilbake i arbeid etter utløpet av sykepengeperioden, innvilges arbeidsavklaringspenger. For de som mottar sykepenger eller arbeidsavklaringspenger er behandling, rehabilitering og tiltak for å komme tilbake i arbeid det sentrale. Noen vil likevel ikke være i stand til å komme tilbake i arbeid, og blir innvilget uføretrygd.

Før NAV-reformen i 2006 foregikk behandlingen av helserelaterte ytelser i trygdeetaten, og var i stor grad rettet mot spørsmålet om de medisinske vilkårene for å motta ytelsen var oppfylt. Arbeidsmarkedsetaten hadde ansvaret for yrkesrettet attføring og tiltak for å komme i arbeid. Samspillet mellom to ulike etater var komplisert, og det viste seg at det ofte var vanskelig å få til løp med samtidig behandling og arbeidsrettet aktivitet. Det kunne derfor ta lang tid før tiltak ble startet opp, og den totale stønadsperioden kunne bli lang.

Et mål med NAV-reformen har vært å implementere en helhetlig forvaltning med tydelig arbeidsretting av oppfølgingen av personer i yrkesaktiv alder, med sikte på aktivitet og eventuell oppstart av tiltak så tidlig som mulig. Å få til løp med samtidig behandling og arbeidsrettet aktivitet ser imidlertid fortsatt ut til å være krevende. Stor variasjon i blant annet sykdomsbilde, helsesituasjon, livssituasjon, kompetanse og arbeidsmarkedsmuligheter medfører at det kan være stor variasjon i innholdet i oppfølgingen fra NAV og fra helsevesenet, og i det videre forløpet gjennom stønadssystemet eller ut i arbeid. Noen sentrale trekk ved oppfølgingen på de ulike ytelsene, for eksempel obligatoriske oppfølgingspunkter, er vist i figur 11.2 og nærmere forklart i boks 11.1.

I de neste avsnittene diskuteres utfordringer knyttet til oppfølging og ansvarsfordeling på ulike stadier i et helserelatert trygdeforløp, og hva som kan gjøres for å få bedre effekt av de tiltakene som gjennomføres.

11.2 Arbeidsrettet oppfølging under sykefravær

Fravær, arbeidsmiljø og oppfølging på arbeidsplassen

Hovedtyngden av sykefraværene er på 100 prosent. I 2017 var om lag ett av fire legemeldte fravær graderte. Omtrent halvparten av de graderte sykefraværene starter med gradering. Andelen graderte fravær øker utover i fraværsperioden. I mange tilfeller er personen helt arbeidsudyktig på kort sikt, men blir gradvis friskere. Det kan også ta tid å få utredet helsesituasjonen. I 2017 hadde i overkant av 45 prosent en gradert sykmelding etter ni ukers fravær. Andelen var lik for de med ni måneders fravær.

Risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet øker med lengden på fraværet. For en del skyldes dette en varig svekket helsetilstand som ikke lar seg kombinere med arbeid, men lange fravær kan i seg selv svekke tilknytningen til arbeidslivet. Dette gjelder særlig for personer med psykiske lidelser og uklare og sammensatte plager, og hvor den sykmeldte ofte kan ha mestrings-, kompetanse- eller arbeidsmiljøproblemer som en del av utfordringsbildet. Trolig er det potensial for bedre utnyttelse av restarbeidsevnen blant personer med midlertidig eller varig nedsatt arbeidsevne. Om lag 60 prosent av alle sykefraværene er knyttet til muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser. Dette er lidelser hvor det å være i arbeid i seg selv kan være en viktig del av et behandlingsløp.

Forhold på arbeidsplassen kan ha betydning for fraværet. Siden 2006 har Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø vist en jevn nedgang i andelen som oppgir at de har fravær på grunn av helseplager som helt eller delvis skyldes jobben (Faggruppen for IA-avtalen 2018). I 2016 var det likevel om lag 35 prosent av de med fravær utover 14 dager som svarte dette. Det er også mange av de som har vært sykmeldt, som mener at bedre forhold på arbeidsplassen kunne ha bragt dem raskere tilbake i arbeid, ifølge en undersøkelse fra Kantar TNS i 2018. 27 prosent av de som har vært sykmeldte, mener at mer forståelse fra nærmeste leder kunne ha redusert fraværet. Nesten like mange (26 prosent) opplyser at et bedre psykososialt arbeidsmiljø kunne ha vært utslagsgivende. Mange opplyser videre at færre konflikter på jobben eller færre krav, kunne ha fått dem raskere tilbake.

Arbeidsgiver har ut fra arbeidsmiljøloven plikt til å tilrettelegge for de som har behov for det. Denne plikten er relativt generelt utformet, og det kan være vanskelig for arbeidstaker og arbeidsgiver å vite hvor langt tilretteleggingsplikten strekker seg. Over 90 prosent av de sykmeldte har en arbeidsgiver, og oppfølgingen skal som hovedregel skje i dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det skal utarbeides en oppfølgingsplan med beskrivelse av hvilke oppgaver som kan utføres eller ikke utføres, og med oversikt over konkrete tiltak som avtales for at arbeidstaker skal være i, eller komme tilbake i arbeid. For at oppfølgingen skal fungere etter hensikten, er det nødvendig med reell medvirkning fra både arbeidstaker og arbeidsgiver.

Innenfor regelverkene og retningslinjene for gjennomføring av dialogmøter og for aktivitet under sykefraværet, er det et stort handlingsrom for oppfølgingen av sykefraværet på arbeidsplassen. Tilstrekkelig handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse innholdet i oppfølgingen til den store variasjonen når det gjelder yrker og arbeidsplasser og i de sykmeldtes helse. Noen studier, for eksempel Lien og Bogen (2016; 2018), finner at ledere som tar tak i situasjonen, og det å ha en åpen og god dialog mellom partene, er viktig for å få til gode løsninger. Ledere som har innsikt i årsaker til fravær i virksomheten, vil ofte tidlig kunne stille spørsmål til den sykmeldte om fraværet er knyttet til forhold på arbeidsplassen.

Med utgangspunkt i case-studier finner Lien og Bogen også at det kan være viktig at lederne er tydelige på den sykmeldtes eget ansvar. Det kan dreie seg om at den sykmeldte selv foreslår egnede tilretteleggingstiltak eller gjør endringer i eget liv som kan gjøre det enklere å stå i jobb. I enkelte tilfeller kan leder og ansatte i fellesskap finne ut at det er vanskelig å fortsette i arbeidet. Det å gi sykmeldte krefter og mot til å tenke jobbskifte kan da være viktig. God dialog med andre aktører, som leger og NAV, kan være nødvendig i en slik prosess. Hvis det er behov for det, kan NAV bistå arbeidsgiver i oppfølgingen, for eksempel vurdere behov for virkemidler fra NAV.

Om lag 60 prosent av ansatte i norske virksomheter er omfattet av en bedriftshelsetjeneste. Bedriftshelsetjenesten skal bistå arbeidsgivere og arbeidstakere med å følge opp arbeidsmiljøet i virksomheten. Arbeidstilsynet kan pålegge virksomheter å ha en slik tjeneste, hvis tilsynet anser at det er særlig behov for overvåking av arbeidsmiljøet eller helsen til de ansatte. På oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet har en uavhengig ekspertgruppe nylig vurdert innretningen av bedriftshelsetjenesten (Arbeids- og sosialdepartementet 2018). I denne gjennomgangen påpekes det behov for å se på grensedragningen mellom bedriftshelsetjenesten og NAVs arbeidslivssentre.

Arbeidslivssentrene finnes i hvert fylke, og de bistår virksomheter primært med å sette mål og utvikle tiltak for å styrke jobbnærvær, forebygge sykefravær og hindre utstøting. Faggruppen for IA-avtalen (2018) viser til at de fleste evalueringene av arbeidslivssentrene er basert på intervjuundersøkelser, og at det er lite empirisk forskning på hvilken effekt arbeidslivssentrene har. Det er dermed lite kunnskap om disse ressursene brukes der de har størst effekt, eller om tjenestene er effektivt organisert. I Meld. St. 33 (2015–2016) ble behovet for koordinering av tjenester på tvers av arbeidslivssentrene og NAV-kontorene påpekt.

Med den nye IA-avtalen, som ble inngått mellom regjeringen og arbeidslivets parter 18. desember 2018, er det lagt til rette for at alle virksomheter skal få tilgang til arbeidslivssentrenes ressurser, med økt lokalt handlingsrom når det gjelder form og innhold på samarbeidet mellom virksomheter og NAV Arbeidslivssenter. En sammenligning av utviklingen i sykefraværet over tid i virksomheter som nå får og benytter seg av denne muligheten, med virksomheter som allerede har benyttet seg av arbeidslivssentrenes tjenester, bør kunne gi kunnskap om effekten av arbeidslivssentrenes bistand. Arbeids- og sosialdepartementet bør benytte denne endringen i IA-avtalen til å igangsette et forskningsprosjekt for å evaluere dette.

Det er solid vitenskapelig dokumentasjon av sammenhengen mellom arbeidsmiljø og helse, sykefravær og frafall (Statens arbeidsmiljøinstitutt 2018). Det vitenskapelige grunnlaget knyttet til effektene av konkrete forebyggende tiltak på virksomhetsnivå er svakere. I den nye IA-avtalen er et av virkemidlene en arbeidsmiljøsatsing, med vekt på kunnskapsutvikling, formidling og veivisning i forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Dette arbeidet bør særlig legge vekt på å utvikle anvendbar kunnskap som det er enkelt for arbeidsgiver og arbeidstaker å ta i bruk. Det bør videre foretas en tydeligere avklaring av roller og ansvar for henholdsvis bedriftshelsetjenesten og arbeidslivssentrene. Dette kan bidra til å unngå uklare grenseflater og overlapp, og dermed sikre at ressursene brukes best mulig.

Sykefraværsoppfølging fra NAV-kontorene

Den sykmeldte har som hovedregel plikt til å være i arbeidsrelatert aktivitet innen åtte uker for fortsatt å kunne motta sykepenger. Er medisinske årsaker til hinder for slik aktivitet, skal det foreligge en erklæring fra sykmelder om dette. Hvis tilrettelagt arbeid på arbeidsplassen ikke er mulig, må det begrunnes av arbeidsgiver. Sykmeldtes rett til sykepenger faller bort dersom vedkommende uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger eller medvirke til utredning, eller uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid og arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak. Det samme gjelder dersom vedkommende uten rimelig grunn unnlater å medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner eller unnlater å delta i dialogmøter. Det er NAV som skal vurdere om vilkårene for å motta sykepenger fortsatt er oppfylt.

For sykmeldte uten arbeidsgiver er det NAV som har det formelle oppfølgingsansvaret. NAV skal vurdere om den sykmeldte trenger videre oppfølging for å begynne å jobbe igjen, og ta kontakt vedrørende utarbeiding av aktivitetsplan. Dette vil som regel skje når sykmeldingen har vart i åtte uker. Sykmeldtes status i arbeidslivet fanges opp gjennom opplysninger NAV henter fra Aa-registeret. I praksis kan det være forsinkelser og feil i denne registreringen. Gjennom digitaliseringen av sykepengeområdet vil NAV etter hvert få bedre tilgang til slike opplysninger.

I andre tilfeller kommer NAV som oftest inn ved dialogmøtet som skal holdes senest ved 26 ukers fravær (dialogmøte 2). Formålet med dialogmøter i regi av NAV er at den sykmeldte, arbeidsgiver, NAV og eventuelt også sykmelder skal møtes til en felles gjennomgang av situasjonen, avklare arbeidsmuligheter, iverksette tiltak hvis det er nødvendig, samt legge planer for det videre oppfølgingsarbeidet. Markussen m.fl. (2017) finner at dette obligatoriske møtepunktet virker til å redusere lengden på sykefraværet, både gjennom at møtet varsles og ved at møtet avholdes.

Oppfølgingen skal være rettet mot individuelle behov. Det er derfor stor variasjon i den bistand NAV yter. I mange tilfeller kan det være nødvendig for saksbehandler i NAV å utøve skjønn. Det er likevel liten systematisk kunnskap om hvordan oppfølging skjer i praksis, og hvordan skjønnet utøves. Ose m.fl. (2013) fant at aktivitetskravet i liten grad ble fulgt opp i NAV. De siste årene har derfor NAV skjerpet sin håndheving av dette kravet.

De siste årene har det blitt utbetalt sykepenger fra folketrygden i vel 220 000 tilfeller per kvartal. Administrativt arbeid med sakene, som å sjekke dokumentasjon og at vilkårene er oppfylt, krever mye tid. Det går på bekostning av innsats for å identifisere de sakene som trenger ekstra oppfølging. NAVs arbeid med sykefraværsoppfølging er videre spredt på mange, ofte relativt små enheter. Dette vanskeliggjør spesialisering, og kan være kilde til ulikheter i praksis.

NAV er i gang med å digitalisere dialogen på sykefraværsområdet, og en stor del av vedtakene skal kunne fattes automatisk. Dette vil gi gevinster som, gitt at NAV kan beholde disse ressursene, vil gi mulighet til hyppigere kontakt og mer individuell informasjon og støtte til aktørene. Det gir også bedre informasjon som kan brukes for å vurdere om personer med gradert sykmelding har en tilfredsstillende utvikling av arbeidstiden gjennom sykmeldingsperioden, og for å identifisere de sakene som trenger nærmere oppfølging. Det er videre igangsatt et forsøk med et sykefraværssenter som har ansvaret for oppfølgingen av sykmeldte i fire kommuner i Hamarregionen. Tilhørighet til et slikt større kompetansemiljø vil gi bedre muligheter til deling av kunnskap og erfaringer. Dette kan styrke den faglige tryggheten og autoriteten i rollen som forvalter. Større fagenheter med tydelig faglig ledelse kan også bidra til en mer konsekvent og enhetlig praksis.

Ekspertgruppen mener at de tiltakene som er igangsatt i NAV for å effektivisere dialog og saksbehandling på sykepengeområdet er viktige for å få til bedre oppfølging og tidligere avklaring av arbeidsutsiktene, og at de bør fortsette.

Om avklaringen av sykmeldtes jobbutsikter

Retten til sykepenger er som hovedregel betinget av at en person på grunn av sykdom er arbeidsufør i ethvert arbeid. Det er likevel lang praksis for å godta begrenset yrkesuførhet ved kortere sykmeldinger. Denne praksisen er basert på vurderingene i lovforarbeidene, se NOU 1990: 20. I NAVs retningslinjer er dette konkretisert ved at arbeidsevnen bare vurderes opp mot det yrket den sykmeldte har ved sykmelding som forventes å vare i inntil 8–12 uker.

Begrenset kapasitet i NAV innebærer at det også ved lengre fravær sjelden gjøres en full arbeidsevnevurdering av sykmeldte. Mandal m.fl. (2015) fant at det vanligvis skjedde lite fra dialogmøte 2 fram til utløpet av maksimal sykepengeperiode (ved 52 uker). Mandal m.fl. foreslo at det må komme en klarere plan eller konklusjon fra møtet, for eksempel ved at det gjøres en reell vurdering av den sykmeldtes muligheter til å vende tilbake til sitt arbeid.

Både Sverige og Danmark har mer formaliserte oppfølgingsprosesser enn Norge, hvor vurderinger av den sykmeldtes muligheter til enten å komme tilbake til sitt tidligere arbeid, eller å komme i gang med å søke annet arbeid, foretas på standardiserte tidspunkt, se boks 11.2.

Studier av administrative tiltak gir et blandet bilde. Rosholm m.fl. (2018) finner at framskynding av tidspunktet for revurdering av sykepengetilfeller i Danmark førte til raskere tilbakevending til arbeid. Ose m.fl. (2018) finner at arbeidstakerorganisasjoner i Sverige og Danmark uttrykker misnøye med dagens oppfølgingsregimer. Kritikken går ut på at mange føres inn i meningsløs aktivisering, utsiktsløse ressursforløp eller at arbeidsevnen vurderes opp mot et fiktivt arbeidsmarked.

I Norge foretok Kann m.fl. (2014) en effektanalyse av Hedmarksprosjektet hvor det ble satt i verk tiltak for mer konsekvent håndheving av aktivitetskravet etter åtte ukers sykmelding. Det ble blant annet opprettet saksdrøftingsverksted, hvor enkeltsaker ble gjennomgått i felleskap med deltakelse fra rådgivende overlege i NAV. Analysen viser at tiltakene har hatt betydelig positiv effekt, og at sykefraværet i Hedmark ble redusert med åtte prosentpoeng mer enn i resten av landet. Høsten 2015 ble det gjennomført et forsøk i tre andre fylker for å teste opplegget. Kvantitativ og kvalitativ evaluering ble gjennomført av NAV og Proba (Lima m.fl. 2017; Becken m.fl. 2016). Resultatene fra evalueringen støttet opp under de positive resultatene i Hedmark, og NAV har implementert nasjonale rutiner basert på erfaringene fra «Hedmarksmodellen». Etatens rutiner ble endret fra oktober 2016, og den sykmeldte og arbeidsgiver får nå målrettet informasjon om aktivitetskravet i den digitale sykmeldingen, som alle arbeidsgivere bruker fra 2018. Effekter av aktivitetskrav generelt er nærmere omtalt i avsnitt 10.5.

Markussen m.fl. (2017) foretok en effektanalyse av dialogmøte 2, som NAV gjennomfører med den sykmeldte og arbeidsgiver etter et halvt års sykmeldingsperiode. Analysen konkluderer med at møtet har en positiv effekt på retur til arbeid.

Ekspertgruppen mener at arbeidet med å utvikle en tydelig og forutsigbar prosess for oppfølging av sykmeldte må fortsette. NAV må ha en konsistent håndheving av vilkår og oppfølgingspunkter i regelverket. I tillegg til behandling av aktivitetskravet ved åtte uker, bør NAV følge med på om arbeidstiden eller arbeidsintensiteten øker for gradert sykmeldte gjennom sykmeldingsperioden, slik at gradering i seg selv ikke fritar for videre arbeidsrettet innsats. Ved de obligatoriske oppfølgingspunktene må de berørte partene i fellesskap foreta en reell vurdering av mulighetene til å vende tilbake til arbeid. NAV er ansvarlig for at vurderingen finner sted, og skal, hvis det er behov for det, bidra til avklaring.

Dialogmøte 3 kan i dag arrangeres på initiativ av arbeidsgiver og den sykmeldte. Det er ikke gjort evalueringer av hva slags effekt møtet har. Ekspertgruppens forslag til endringer i sykepengeordningen innebærer at maksimal sykepengeperiode vil kunne forlenges for de som har gradert sykmelding, se kapittel 7. Dette tilsier at det kan være behov for et obligatorisk oppfølgingspunkt senere enn dialogmøte 2, ved at dialogmøte 3 gjøres til et obligatorisk oppfølgingspunkt i en ny sykepengeordning. For å få mer kunnskap om hvordan oppfølgingen påvirker tilbakevendingen til arbeid, bør en innføring av obligatorisk dialogmøte 3 gjøres på en måte som kan evalueres, for eksempel ved at ordningen innføres gradvis i hele landet i løpet av en viss periode.

Mulighetene til oppfølging mot nytt arbeid

Hvis det vurderes som lite sannsynlig at den sykmeldte kan komme tilbake til eget arbeid eller tidligere yrke, skal mulighetene for annet arbeid vurderes. Det kan imidlertid være vanskelig for den sykmeldte og arbeidsgiver å vurdere om det finnes bedre muligheter utenfor nåværende arbeidsplass. Det er også vanskelig for arbeidstaker å avslutte et arbeidsforhold uten å ha noe annet å gå til. I en del tilfeller etterspør partene bistand fra NAV for å få gjort disse avklaringene.

Det kan være skjønn knyttet til vurderingen av hva slags arbeid som er egnet for den aktuelle arbeidstakeren, med den arbeidsevnen vedkommende har. Det er ingen systematisk kunnskap om praksis i NAV, eller om det er forskjeller i praktiseringen på tvers av enheter.

Hvis bedriftsintern tilrettelegging ikke fører fram, skal NAV vurdere om arbeidsrettede tiltak bør prøves ut så tidlig som mulig. NAV har flere virkemidler hvis den sykmeldte har behov for bistand til å komme over i nytt arbeid. Det kan benyttes arbeidsrettede tiltak og opplæringstiltak, også for personer som mottar sykepenger. Statistikk fra NAV viser imidlertid gjennomgående lite bruk av arbeidsrettede tiltak i sykepengeperioden. Det er viktig at det avklares så tidlig som mulig om den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til samme arbeidsplass eller yrke, slik at relevante arbeidsrettede tiltak kan settes i gang for disse.

Som del av den nye IA-avtalen skal det igangsettes et forsøk med utvidet bruk av kompetansetiltak for langtidssykmeldte. Målgruppen er langtidssykmeldte arbeidstakere som på grunn av sykdom eller skade ikke kan komme tilbake til sin tidligere arbeidsgiver, og som har behov for kompetansetiltak for å kunne kvalifiseres til annet arbeid. Målet er at forsøket skal gi ny kunnskap om hvorvidt og hvordan kompetanse kan styrke arbeidstilknytningen til personer i denne målgruppen.

Det å være sykmeldt kan i seg selv representere en barriere for å skaffe seg nytt arbeid. Det kan være vanskelig å snu oppmerksomheten fra egne begrensninger til å begynne å se framover. En del kan også være engstelige for hva det å være sykmeldt kan bety i en situasjon som arbeidssøker. Friskmelding til arbeidsformidling er en ordning for sykmeldte som av helsemessige årsaker ikke kan gå tilbake til sitt vanlige arbeid, men som ellers er arbeidsføre. Dette innebærer at den sykmeldte friskmeldes, men kan beholde sykepengene fullt ut i inntil tolv uker for å søke nytt arbeid. Ordningen er lite brukt. I 2017 ble 3 560 personer friskmeldt til arbeidsformidling.

Nossen og Sørbø (2015) mener det er rom for å bruke ordningen med friskmelding til arbeidsformidling mer. En begrensning som kan ligge i ordningen, er at den sykmeldte må si opp sin stilling, og melde seg som arbeidssøker. Dersom det var mulig å søke permisjon med fortsatte sykepenger for å søke annet arbeid, ville det kunne redusere terskelen for å søke friskmelding til arbeidsformidling for personer som vurderer at det neppe er realistisk å vende tilbake til den tidligere jobben. Å registrere seg som arbeidssøker kan være til hjelp for å bryte ut av passivitet, og til at arbeidsrettet aktivitet kan komme i gang raskere.

I mange tilfeller tar det for lang tid å avklare om den sykmeldte trenger arbeidsrettede tiltak for å komme tilbake i arbeid, enten hos egen arbeidsgiver eller på en ny arbeidsplass. Etter ekspertgruppens mening er det viktig at NAV identifiserer den gruppen som med stor sannsynlighet trenger ekstra oppfølging, gjerne ved å ta i bruk de mulighetene digitalisering og administrative data gir. Arbeidsrettede tiltak bør starte så tidlig som mulig når det er behov for det. NAV må ha tilstrekkelige ressurser for å igangsette de tiltakene som er nødvendige. Der det blir klargjort at den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til sin gamle arbeidsgiver, foreslås det å gi mulighet til å søke permisjon fra en jobb for å friskmeldes til arbeidsformidling, og at de da kan beholde sykepengene fullt ut i inntil tolv uker mens de er arbeidssøkere.

Behov for systematisk kunnskap

Regelverket gir stort rom for en oppfølging som er tilpasset individuelle behov. Et slikt skjønnsbasert regelverk er godt egnet for erfaringsbasert utvikling av metoder og prosesser, og kan bidra til at praksis og fastsettelse av og innhold i obligatoriske møtepunkter er basert på de beste løsningene. Dette krever imidlertid en mer systematisk innhenting av kunnskap om, og evalueringer av, praksis enn det som er tilfellet i dag.

Ekspertgruppen foreslår derfor at arbeidsmarkedsmyndighetene sørger for at det utarbeides systematiske kunnskapsoversikter og evalueringer av praksis for å få bedre kunnskap om sykefraværsoppfølgingen på arbeidsplassen og om den innsatsen NAV gjør.

11.3 Oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne

Personer med nedsatt arbeidsevne

Ved utgangen av 2018 var 184 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV. Arbeidsevnen skal være nedsatt i en ikke uvesentlig grad. Nedsettelsen kan skyldes ulike faktorer; helse, utdanning, kompetanse, arbeidserfaring, livs- og familiesituasjon. Arbeidsevnevurderingen er en sentral metode for å kunne vurdere om arbeidsevnen er nedsatt og hva årsaken er.

Ved utgangen av 2018 mottok 65 prosent av de som var registrert med nedsatt arbeidsevne, arbeidsavklaringspenger. For å ha krav på arbeidsavklaringspenger må arbeidsevnen være nedsatt med minst 50 prosent, og sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. For de som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å få arbeidsavklaringspenger, er arbeidsevnen vurdert å være nedsatt av andre grunner enn sykdom, skade eller lyte, eller så er arbeidsevnen vurdert nedsatt med mindre enn 50 prosent. Andre årsaker til nedsatt arbeidsevne kan for eksempel være sosiale problemer, rusproblematikk, språk og kompetanseutfordringer eller en kombinasjon av flere av disse.

Personer med nedsatt arbeidsevne, men uten arbeidsavklaringspenger

Blant personer med nedsatt arbeidsevne, har andelen som ikke har rett til arbeidsavklaringspenger økt over tid. Sutterud og Sørbø (2018) analyserte denne gruppen, blant annet for å vurdere i hvilken grad de er omfattet av noen form for arbeidsrettet oppfølging. Nesten 40 prosent av de som var i gruppen i andre kvartal 2016, mottok uføretrygd, sykepenger, dagpenger eller tiltakspenger. I underkant av 30 prosent mottok kvalifiseringsstønad eller sosialhjelp fra kommunen. For disse stønadene, med unntak av uføretrygd, er det oppfølging knyttet til aktivitetskrav. For sosialhjelp gjelder dette for mottakere under 30 år, se avsnitt 10.5. Blant den tredelen som ikke mottok noen av disse ytelsene, var i underkant av halvparten registrert i arbeid. Noen av disse kan trenge oppfølging fra NAV på arbeidsplassen, men det kan også være treghet i registrene slik at en del av disse i realiteten ikke lenger er i arbeid.

Sutterud og Sørbø (2018) finner om lag 21 000 personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne i mer enn seks måneder uten at de begynner å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller kommer i jobb. Det er særlig unge, innvandrere og menn i denne gruppen, som altså er vurdert å ha behov for ekstra oppfølging, men ikke nødvendigvis på grunn av et helseproblem. Mange av disse får sosialhjelp eller deltar i kvalifiseringsprogrammet. En del er i statlige arbeidsmarkedstiltak, men de finner også om lag 4 000 personer som ikke er i noen av disse gruppene.

Ekspertgruppen mener at det bør innhentes mer kunnskap om den gruppen med nedsatt arbeidsevne som verken er registrert med arbeid, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Slik kunnskap er nødvendig for å utarbeide egnede tiltak for en gruppe som kan stå langt fra arbeidslivet, men som kan ha behov for annen type oppfølging enn personer som mottar arbeidsavklaringspenger og ordinære arbeidsledige. En høy andel innvandrere kan tyde på at grunnleggende språkopplæring er viktig for å få denne gruppen nærmere arbeid. Samtidig er det langt fra bare innvandrere i gruppen. Det er derfor nødvendig å kartlegge hva den nedsatte arbeidsevnen skyldes, og hvordan denne gruppen kan gis en mer effektiv oppfølging, for eksempel innenfor kvalifiseringsprogrammet.

Nærmere om oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger

Flertallet av mottakerne av arbeidsavklaringspenger har ikke noe arbeidsforhold, selv om en del beholder sitt arbeidsforhold også etter at sykepengeperioden er over. NAV har en hovedrolle i oppfølgingen av mottakere av arbeidsavklaringspenger, og mange har behov for bistand for å komme i arbeid eller tiltak for å bli kvalifisert for nytt arbeid. En del av dem som er registrert med et arbeidsforhold, kan være i små deltidsstillinger, og trenge bistand for å øke sin arbeidsinnsats.

Oppfølgingen av mottakere av arbeidsavklaringspenger er ikke strukturert på samme måte som for sykmeldte. Det er for eksempel ikke oppfølging på standardiserte tidspunkter, og arbeidsgiver har heller ikke noe spesifisert ansvar for oppfølging av ansatte som mottar arbeidsavklaringspenger. Ved innvilgelsen av arbeidsavklaringspenger skal det fastsettes individuelle oppfølgingspunkter, og oppfølgingen skal tilpasses mottakerens bistands- og oppfølgingsbehov.

Aktivitetene som avtales mellom bruker og NAV, og som inngår i brukers aktivitetsplan, er styrende for den videre oppfølgingen, se figur 11.2. Aktivitetsplanen kan inneholde både medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak som er nødvendige for å komme tilbake i arbeid. Erfaring tilsier likevel at det særlig tidlig i forløpet kan være vanskelig å være konkret nok i planen, særlig hvis helsesituasjonen er uavklart, se Mandal m.fl. (2015). Riksrevisjonen (2018) fant at om lag 45 prosent av tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne manglet aktivitetsplan ved inngangen til siste tiltak i perioden 2010–2016.

Fra 2016 er bruk av aktivitetsplan før igangsetting av tiltak obligatorisk i NAV. For å være et godt oppfølgingsverktøy bør aktivitetsplanen ha konkrete mål og milepæler; for eksempel om nødvendig behandling, avklaring av framtidige jobbmuligheter og muligheter for samtidig behandling og arbeid eller arbeidsrettede tiltak. Selv om det kan vise seg nødvendig å revidere planen underveis, vil en konkret plan helt fra starten kunne bidra til tidlig avklaring og til at tiltak og aktiviteter er bedre forberedt når bruker er klar for det. En konkret plan vil også kunne påvirke forventninger om videre utvikling i helsetilstand og arbeidsmuligheter, og i seg selv påvirke hvilke aktiviteter som igangsettes.

Hvis det har vært lite arbeidsretting gjennom sykepengeforløpet, kan det være en utfordring å snu oppmerksomheten fra begrensninger til muligheter. Passivitet og følelse av motgang kan svekke motivasjon, selvtillit og mestringsfølelse. Integrert oppfølging mellom de som gir behandling og de som gir jobbstøtte, har vist seg å gi økt overgang til arbeid for personer med psykiske helseproblemer som står utenfor arbeidslivet, se omtale i avsnitt 10.2.4. Oppfølging basert på slike spesifikke oppfølgingsmetoder (se boks 10.3) er i utgangspunktet ressurskrevende. Erfaringene er likevel at det er god effekt av å rette oppmerksomheten mot muligheter i arbeidsmarkedet tidlig i behandlingen, blant annet gjennom samarbeid mellom behandlings- og oppfølgingsapparatet.

Mange personer med nedsatt arbeidsevne må vente lenge på å delta på arbeidsmarkedstiltak. Lande og Selnes (2017) finner at om lag en tredel av personer med nedsatt arbeidsevne var registrert med nedsatt arbeidsevne i mer enn ett år før de startet i et arbeidsmarkedstiltak. De gjorde en systematisk gjennomgang av 47 saker for å se nærmere på hva som kunne ligge bak dette. Undersøkelsen viser at sen oppstart av tiltak stort sett skyldes at personene ikke ble vurdert som aktuelle for slike tiltak, fordi de var for syke og deltok i medisinsk behandling, eller fordi de hadde en arbeidsgiver de skulle tilbake til. Etter en tid kan nye vurderinger vise at det likevel er behov for arbeidsrettede tiltak. Dette er konsistent med Bragstad (2017) som finner at over halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger deltar i medisinsk behandling det første halve året, mens bruken av arbeidsrettede tiltak øker senere i perioden.

Det kan imidlertid stilles spørsmål om medisinsk behandling behøver å være et hinder for å delta i arbeidsrettede tiltak. Galaasen m.fl. (2017) finner at over halvparten av de som var i medisinsk behandling hadde kontakt med sin behandler månedlig eller sjeldnere. Etter ekspertgruppens vurdering bør personer med nedsatt arbeidsevne i mange tilfeller komme tidligere i gang med arbeidsrettet oppfølging, parallelt med medisinsk behandling. Lande og Selnes (2017) fant tilfeller hvor lang tid før tiltaksstart skyldes svak oppfølging fra NAV, eller lang ventetid fra personen var søkt inn på et tiltak til tiltaket startet. NAVs kapasitet til å tilby egnede tiltak når det er behov for det bør derfor økes.

Når målet er å beholde arbeidet for personer som har en arbeidsgiver, skal oppfølgingen så langt som mulig skje på arbeidsplassen, og med arbeidsgiver som hovedansvarlig. Langvarige fravær kan ha komplekse årsaker og utfallene kan være usikre. NAV vil derfor ha en viktig rolle med å gi veiledning og bistå med tiltak, og for jevnlig å kunne foreta en vurdering av progresjon og innretning av oppfølgingen. Det er derfor behov for at NAV og arbeidsgiver holder kontakten når den ansatte går over fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger.

Behovet for forutsigbarhet i oppfølgingen kan være enda større for det flertallet som ikke har noe ansettelsesforhold. Som omtalt i avsnitt 11.2, kan det å ha klart definerte, obligatoriske oppfølgingspunkter i seg selv påvirke forventninger og atferd. En individuell vurdering kan samtidig være nødvendig for å innrette oppfølgingen slik at den har effekt for den enkelte. Langvarige fravær kan ha komplekse årsaker, hvor effektive tiltak må tilpasses de behovene for bistand som den enkelte har.

Oppfølgingspunkter og stoppunkter

Et vedtak om arbeidsavklaringspenger gjelder for inntil ett år om gangen. Kann m.fl. (2016a) finner at det er markert høyere sannsynlighet for overgang til arbeid akkurat ett, to, tre og særlig fire år etter innvilgelse av arbeidsavklaringspenger. Det kan ha sammenheng med at vedtaksperioden påvirker både oppfølgingen og jobbsøkingen rundt ettårstidspunktene i stønadsperioden. Sterkere effekt ved fire år har trolig sammenheng med at det på tidspunktet for analysen var maksimal varighet for arbeidsavklaringspenger, selv om det var mulighet for forlengelse. Disse funnene kan tyde på at klart definerte stoppunkter gjennom et stønadsforløp kan ha effekt.

Erfaringene etter innføringen av arbeidsavklaringspenger, var blant annet at det ofte ble gitt unntak fra maksimal varighet på fire år. Det ble derfor fra 2018 foretatt en rekke endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger. Blant annet ble maksimal periode redusert fra fire til tre år og vilkårene for å få unntak ble strammet inn. Oppfølgingen skal i større grad tilpasses mottakernes bistands- og oppfølgingsbehov, knyttes til naturlige oppfølgingspunkter i stønadsløpet, og være obligatorisk etter gjennomført tiltak eller annen aktivitet. Det var en betydelig nedgang i antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger utover i 2018, noe som kan henge sammen med innstrammingene i vilkårene for å få unntak fra maksimal varighet. Det er likevel foreløpig for tidlig å si noe om hvordan oppfølgingen kan ha endret seg som følge av nye regler.

Det å finne en god balanse mellom standardiserte stoppunkter og individuell oppfølging kan være krevende. Det kan være behov for effektive, standardiserte stoppunkter for å påvirke brukerens insentiver og for å forenkle kontroll, mens individuelt fastsatte oppfølgingspunkter kan være bedre tilpasset den enkeltes behov. Nye digitale løsninger i NAV gjør det enklere å holde kontakt. Hyppigere kontakt vil kunne muliggjøre en tettere oppfølging av brukeren, med justeringer av aktivitetsplanen når det er nødvendig. For eksempel vil mer informasjon om den enkeltes helseutvikling og arbeidsrettet oppfølging kunne brukes til å fastsette konkret tidspunkt for, og hyppighet av, fysiske møter i et oppfølgingsløp. Et standardisert rammeverk vil dermed i større grad kunne fylles med individuelt tilpasset innhold.

Ekspertgruppen legger vekt på at det bør være mer aktivitet og hyppigere oppfølging for personer som mottar arbeidsavklaringspenger. Vi understreker at aktivitetsplanen, og oppfølgingen av den, må være innrettet slik at det framgår klart hvilke avklaringer og tiltak som forventes gjennomført. Tydelige og konkrete mål i aktivitetsplanen kan bidra til mer effektiv oppfølging og til å styre mottakerens forventninger. På oppfølgingspunktene må det gjøres en reell vurdering av om kriteriene for mottak av arbeidsavklaringspenger er oppfylt. Det å gjennomføre en god individuell oppfølging, samtidig som kontrollelementet ivaretas, kan være komplisert og krever tilstrekkelig kompetanse og ressurser. Arbeids- og sosialdepartementet bør evaluere endringene i regelverket fra 2018 for å se om de fungerer etter hensikten, og om NAV har tilstrekkelig kapasitet til å fylle oppgaven.

Nærmere om arbeidsevnevurderingen

Bruken av arbeidsevnevurderingen er todelt; den skal være et verktøy i oppfølging mot arbeid, og er en del av grunnlaget for en eventuell vurdering av om vilkårene for arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller varig lønnstilskudd er oppfylt. Vurderingen skal være relasjonell og både se hen til individets muligheter og begrensninger, og til krav og forventninger i omgivelsene, særlig i arbeidslivet. Det kan være vanskelig å få fram både begrensninger og muligheter på en god måte. Erfaringene viser at arbeidsevnevurderingene i praksis legger mest vekt på individets begrensninger, se Lima og Nicolaisen (2016). Dette kan dels skyldes at inngangsvilkårene til ytelsene vektlegger begrensninger, særlig de helsemessige, og dels at det for de fleste allerede er etablert en sykdomsbasert begrunnelse for arbeidsfraværet gjennom sykmeldingen og sykepengeperioden.

Ekspertgruppen mener dette taler for at det gjøres et tydeligere skille mellom de vurderingene som gjøres ved behandling av folketrygdlovens medisinske inngangsvilkår, og vurderingene av mulighetene for å komme tilbake i arbeid. Hvis det ved utarbeiding av arbeidsevnevurderingen ser ut til at personen ikke vil gjenvinne full arbeidsevne, må omfanget av en eventuell restarbeidsevne vurderes. En slik endring i innretning og bruk av arbeidsevnevurderingen bør kunne gjennomføres innenfor gjeldende regelverk, men kan ha betydning for hvordan NAV-kontorene legger opp arbeidet med disse oppgavene, og for samhandlingen med brukeren og legene.

Personer som trenger hjelp til å skaffe arbeid, skal ha en individuell vurdering av behovet for bistand, uavhengig av eventuelle helsemessige, sosiale eller språklige hindre, og uavhengig av hvilken ytelse de søker. For personer som ikke har et arbeidsforhold, eller der det er klart at personen ikke kan vende tilbake til sin tidligere jobb, er det nødvendig at NAV allerede ved utarbeidelsen av arbeidsevnevurderingen stiller med kunnskap om hva som kreves i konkrete alternative jobber og yrker. God kunnskap om arbeidsmarkedet og arbeidsmuligheter i alternative yrker kan gjøre det enklere å vurdere om personer har restarbeidsevne som kan brukes i andre yrker.

Arbeidsmarkedet er komplekst og dynamisk ved at nye yrker oppstår og andre forsvinner, kompetansebehovet endres og konjunkturene påvirker ulike bransjer ulikt. Det er derfor vanskelig for NAV å overskue alle muligheter i arbeidsmarkedet. En del land har erfaring med å bruke kvantitativ beslutningsstøtte basert på administrative data i vurderingene av hvilke brukere som trenger ekstra innsats, såkalte profileringsverktøy (Hartman 2018), se nærmere omtale i avsnitt 10.2.5. Det vil også kunne styrke og forenkle arbeidet med arbeidsevnevurderingen.

Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd i kapittel 8 vil stille nye krav til arbeidsevnevurderingen. Et fornuftig anslag på evnen til inntektsgivende arbeid vil bidra til at den uføre lettere kan få en jobb. Det vil derfor være behov for å videreutvikle verktøyet slik at arbeidsevnen kan fastsettes så godt som mulig, og slik at det er mulig innenfor realistiske ressursrammer å oppdatere arbeidsevnevurderingen når arbeidsevnen endres. Behov for annen ekspertise bør vurderes. For eksempel foretas arbeidsevnevurderinger i Nederland med bistand både fra lege og ekspert på ergonomi (Pedersen m.fl. 2019).

Profileringsverktøy kan gi nye muligheter til å identifisere yrker og konkrete ledige stillinger en bruker kan være kvalifisert for, og hva slags bistand og oppfølging som kan være nødvendig for å komme dit. Dette kan åpne for at arbeidsevnevurderingen kan ta utgangspunkt i alle muligheter i arbeidsmarkedet, og deretter snevre inn med de konkrete og dokumenterte hindringene som fører til at deler av dette mulighetsrommet faller bort.

Ekspertgruppen mener at NAV bør benytte kvantitativ beslutningsstøtte basert på administrative data og metoder for profilering og matching for å forenkle utarbeidingen av arbeidsevnevurderingen, samt for å gjøre mer treffsikre valg av tiltak for at personen skal komme tilbake i arbeid. Utvikling av kvantitativ beslutningstøtte må kombineres med opplæring som setter saksbehandlerne i stand til å bruke denne informasjonen.

11.4 Samvirke mellom NAV og helsetjenesten

Legenes rolle ved helserelatert fravær fra arbeidslivet

God dialog mellom leger, personer med helseproblemer, arbeidsgivere og NAV er viktig. Dette samarbeidet skjer i form av møter og annen dialog som del av den medisinske oppfølgingen, som deltakelse i dialogmøter, og skriftlig dokumentasjon som sykmeldinger og legeerklæringer. Som grunnlag for NAVs vurdering av om det kan innvilges sykepenger, må det foreligge en sykmelding. Ved søknad om arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd må det foreligge en legeerklæring.

OECD (2013a) peker på at det kan være vanskelig for fastlegene og andre sykmeldere å fastsette arbeidsevnen og varigheten på fraværet, særlig for personer med en psykisk lidelse. OECD har flere ganger pekt på at det er dårlig kunnskap blant fastlegene og andre sykmeldere om hva et helseproblem betyr for muligheten til å være i ulike former for arbeid. Skarpe organisatoriske skiller mellom helsetjenesten og NAV representerer en barriere for tilbakevending til arbeid. Legen vil dessuten ofte ha begrenset kunnskap om pasientens arbeidsplass og hva som kan gjøres av tilpasninger og tilrettelegging av arbeidssituasjonen.

Flere studier viser at legenes praksis påvirker tilbøyeligheten til sykmelding. Markussen og Røed (2017b) finner at pasientene foretrekker fastleger som er lydhøre for deres ønsker om behandlinger og sykmeldinger. Godøy og Dale-Olsen (2018) finner at skifte av fastlege ikke bare påvirker pasientens eget sykefravær, men også sykefraværet hos kolleger, noe som tyder på at legenes praksis har effekt på sosiale normer.

Mens de sykmeldende legene i Nederland har en fast avlønning, avhenger inntektene for de fleste fastlegene i Norge av antall innbyggere de har på sin liste. Markussen og Røed (2017b) finner at leger som har ledige plasser på listen er mer lydhøre for pasientenes ønsker. Denne studien ser kun på sykmeldinger, ikke på andre portvokterfunksjoner fastlegene ivaretar, som legeerklæringer for søknader om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Mens det er mye forskning på hvordan økonomiske insentiver påvirker den sykmeldte, er det lite kunnskap om hva økonomiske insentiver betyr for legenes sykmeldingspraksis. Markussen og Røed (2017b) peker på at mens høy konkurranse vanligvis vil føre til bedre produkter og lavere priser i et marked hvor forbruker selv betaler, kan dette være annerledes i et marked hvor en tredjepart betaler, i dette tilfellet folketrygden.

I mange tilfeller er det ikke opplagt om en person er for syk til å jobbe eller ikke, og det er nødvendig for legen å benytte skjønn. For å ha best mulig grunnlag for å foreta denne skjønnsvurderingen, er det viktig at legen bruker tilstrekkelig tid på pasientens beskrivelse av sin situasjon. Bruk av skjønn innebærer at NAV-veiledere kan etterspørre mer informasjon fra legene, men det kan være vanskelig å overprøve legens vurderinger. Det vil i mange tilfeller ikke være opplagt hva som er rett og galt.

Ekspertgruppen mener det er behov for mer kunnskap om hva som påvirker legenes skjønnsutøvelse og personers holdninger til helserelatert fravær. Mer systematisk kunnskap vil gi bedre grunnlag for tiltak som kan påvirke skjønnsutøvelsen, for eksempel opplæring, samarbeid og erfaringsdeling, ulike former for veiledning og beslutningsstøtte, eller kontroll. Det ville også være nyttig med oppmerksomhet og kunnskap om hvordan ulike faktorer, inklusiv økonomiske insentiver, påvirker legenes sykmeldingspraksis. Det kan for eksempel finnes gjennom komparative studier eller gjennomføring av forsøk.

Beslutningsstøtte

I Sverige har Socialstyrelsen utviklet forsikringsmedisinsk beslutningsstøtte for legene, som inneholder anbefalinger om vurdering av arbeidsevne for ulike diagnoser. Verktøyet er digitalt tilgjengelig og hovedtyngden av svenske kommuner og landsting bruker det. Werner m.fl. (2016) foretok en vignetteundersøkelse av sykmeldingspraksis som omfattet leger fra Norge, Sverige, Danmark, Nederland og Frankrike. De fant at leger fra Sverige og Nederland var minst tilbøyelige til å gi sykmelding. Som en mulig årsak nevnes at Sverige og Nederland har innført slik beslutningsstøtte for legene.

I 2016 ble det innført beslutningsstøtte for en rekke diagnoser også i Norge. Beslutningsstøtten er utarbeidet i samarbeid mellom Helsedirektoratet og NAV, med bidrag fra Legeforeningen. Beslutningsstøtten implementeres etter hvert i fastlegenes elektroniske pasientjournalsystemer. Tiltaket skal evalueres. Dette er et interessant tiltak som bør følges opp dersom evalueringen viser gode resultater. Det er viktig at effekt på sykefraværet er en del av denne evalueringen.

Utvikling av legeerklæringen

Det har skjedd en betydelig utvikling av sykmeldingsblanketten over tid, med klare spørsmål om pasienten kan være i arbeid og hva vedkommende eventuelt ikke kan gjøre. Legeerklæringen som brukes ved søknad om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har ikke vært modernisert på samme måte. En utfordring er at den samme erklæringen benyttes ved søknad om en ytelse med sikte på at personer skal komme tilbake i arbeid (arbeidsavklaringspenger), og ved søknad om uføretrygd. De fleste som søker uføretrygd har allerede vært gjennom et langt avklaringsløp. Det legges i det siste tilfellet stor vekt på om hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak er utprøvd. Når erklæringen benyttes i en søknad om arbeidsavklaringspenger, bør spørsmålene i erklæringen ha et mer arbeidsrettet fokus enn i dag. Dermed vil erklæringen kunne bli mer rettet mot sentrale punkter i arbeidsevnevurderingen, og i større grad enn i dag understøtte de vurderingene NAV skal gjøre.

Ekspertgruppen mener derfor det er behov for å skille mellom legeerklæringer ved søknad om henholdsvis arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Det bør utarbeides en legeerklæring ved søknad om arbeidsavklaringspenger hvor vurdering av arbeidsevnen står sentralt.

Utstedelse av sykmeldinger og legeerklæringer

Litteraturen gir ikke entydige resultater om effekten av strengere medisinske vurderinger av pasientene ved utstedelse av sykmeldinger eller legeerklæringer. I Hordaland ble det i 2015 igangsatt et forsøk med ny medisinsk vurdering gjennomført av en annen enn fastlegen ved seks måneders sykmelding. Fastlegen beholdt det medisinske ansvaret, og gjorde på bakgrunn av denne gjennomgangen en ny vurdering av om personen fortsatt burde være sykmeldt, gradert sykmeldt eller bli friskmeldt. Den nye medisinske vurderingen hadde dermed karakter av å være råd og innspill fra en kollega. Hele 45 prosent av dem som ble innkalt til ny vurdering avbestilte timen eller møtte ikke til konsultasjonen. Frafallet kan ha flere årsaker, men dette er ikke analysert, og det er derfor usikkert hvilken effekt det har hatt på resultatene. I en evaluering av forsøket finner Mæland m.fl. (2018) at en slik ny vurdering ikke hadde noen effekt, verken på antall dager man var sykmeldt eller på gradering av sykmelding, på sannsynligheten for å bli friskmeldt før sykmeldingsretten var oppbrukt, eller på overgang til arbeidsavklaringspenger.

Mykletun m.fl. (2015) testet effekten av å involvere NAVs rådgivende overleger i systematisk veiledning av fastleger. Veiledningen tok utgangspunkt i pasienter som hadde vært sykmeldt lenger enn åtte uker, og det ble drøftet konkrete mål og virkemidler for å komme tilbake til arbeid. Det ble ikke funnet at veiledningen hadde noen effekt på sykefraværet.

De Jong m.fl. (2011) fant at forsøk med strengere kontroll av søknader om uføretrygd i Nederland førte til mindre langvarig sykefravær, og færre søknader om uføretrygd. De mener at reduksjonen i langvarig sykefravær skyldes endret atferd hos mulige søkere til uføretrygd, mens nedgangen i tilgang til uføretrygd skyldes at flere vender tilbake til arbeid i løpet av sykefraværsperioden. Liebert (2018) finner at innføring av obligatorisk, uavhengig medisinsk vurdering av søknader om uføretrygd i Sveits førte til reduksjon i tilgangen. Reduksjonen i fulle uføretrygder ble delvis motsvart av økning i graderte ytelser. Videre finner Liebert at yrkesdeltakingen øker.

Ofte har kontakten mellom den sykmeldte og helsetjenesten gjennom sykmeldingsperioden hatt hovedfokus på behandling, selv om det etter hvert legges sterkere vekt på muligheten til å komme tilbake til arbeid. Helserelaterte fravær som er så lange at de ender i søknad om arbeidsavklaringspenger, vil kunne være komplekse, med usikkerhet knyttet til videre helseforløp og muligheter til å gjenvinne arbeidsevnen. Ved søknad om arbeidsavklaringspenger kan det derfor være viktig å få vurdert om sykdommen kan være knyttet til tidligere yrke eller andre forhold på arbeidsplassen. Videre kan det være behov for å få utredet om pasientens sykdom har betydning for hva slags arbeid det kan være aktuelt å komme tilbake til.

Dette kan være et argument for at det gjøres en arbeidsmedisinsk vurdering i legeerklæringen ved søknad om arbeidsavklaringspenger. Om en slik vurdering har effekt på tilbakevending til arbeid, kan undersøkes gjennom forsøk som inkluderer både fastleger og leger med arbeidsmedisinsk dybdekunnskap.

Forsøk som er basert på en oppgavedeling mellom fastlegen og en lege med arbeidsmedisinsk dybdekunnskap, kan være mer hensiktsmessig enn rene kontroll-leger. Det kan være vanskelig for en lege å overprøve en kollegas vurderinger. Videre vil en kontrollerende lege duplisere kostnadene ved legebesøk, mens en spesialisert lege med ansvar for visse legeerklæringer vil bidra til å avlaste fastlegeordningen noe, og dermed kunne redusere merkostnadene ved en slik ordning.

Ekspertgruppen mener derfor at det bør gjennomføres forsøk der sykmeldinger eller legeerklæringer for et utvalg av personer som har mottatt midlertidige, helserelaterte ytelser utover en viss varighet, utstedes av spesialiserte leger med arbeidsmedisinsk bakgrunn. Lengden på denne perioden må vurderes nærmere, blant annet sett i sammenheng med forslaget til endringer i sykepengeordningen i kapittel 7.

Bedre integrering av helse- og arbeidsrettede tjenester

Store brukergrupper innen både helsetjenestene og NAV sliter med psykiske eller psykososiale problemer, smerteproblematikk eller sammensatte helse- og livsproblemer. For mange av disse bør arbeidsdeltakelse inngå som del av behandlingen eller rehabiliteringen. En kunnskapsoppsummering foretatt av Waddell og Burton (2006) konkluderer med at arbeid generelt er positivt både for den fysiske og psykiske helsen. Van der Noordt m.fl. (2014) finner at dette særlig gjelder for dem som har mentale lidelser.

Erfaringen er at det både for NAV og helse- og omsorgstjenesten er vanskelig å møte disse problemene på en tilfredsstillende måte. Vellykkede tjenester krever ofte koordinerte og til dels samtidige tjenester. Medisinsk behandling eller arbeidsrettede tiltak vil hver for seg ofte ikke være tilstrekkelig. Regelen i begge sektorer har likevel vært å tenke sekvensielt: arbeid blir ofte et tema først når behandling er sluttført. OECD har de siste ti årene argumentert sterkt for å styrke båndene mellom arbeid og helse, se for eksempel OECD (2015a). I boks 10.4 er det skissert et mulig forsøk med kombinasjon av kognitiv atferdsterapi og arbeidsrettet støtte til personer med lettere til moderate psykiske lidelser.

Det er bred enighet om at det er et mål å redusere helserelatert fravær fra arbeidslivet. Dette er for eksempel gjenspeilet ved at Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i 2018 ga et felles oppdrag til NAV og Helsedirektoratet om tiltak for å styrke relasjonen mellom helse og arbeid. Videre er HelseIArbeid, som er en satsing på helsefremmende og forebyggende innsats på arbeidsplassen og rask tilgang på tverrfaglig utredning, trukket fram som et mulig tiltak i den nye IA-avtalen.

På operativt nivå er det de siste årene satset på direktoratsnivå blant annet gjennom «Arbeid og helse – et tettere samvirke» – en felles strategi mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet (2016). Viktige elementer er her å rydde i roller og ansvar, styrke kunnskapsgrunnlaget, og å utvikle modeller for samvirke rundt felles brukergrupper som for eksempel personer med lettere psykiske plager, moderate til alvorlige psykiske plager, samt system- og individrettede tiltak for å hindre utstøting av personer med psykiske helseplager og muskel- og skjelett-lidelser. Modellene er et resultat av erfaringer og forskningsresultater fra mange års utprøvinger og prosjekter.

Erfaringene viser imidlertid at det fortsatt er mange som blir gående lenge passive. Slik OECD (2013a) påpeker, er det fare for at manglende felles prioriteringer på tvers av helsetjenestene og NAV representerer en barriere for tilbakevending til arbeid. Det er store utfordringer knyttet til å implementere lovende modeller for samvirke inn i hverdagen i de ordinære tjenestene. Her støter man på tunge strukturer i sektorene, blant annet finansieringsordninger, personvern og prioriteringskriterier. Forskjellige styringsstrukturer kan gjøre det vanskelig å få til konsistente prioriteringer på tvers, og gjøre samhandling vanskeligere.

Selv om det overordnet er bred enighet om å redusere helserelatert fravær fra arbeidslivet, er det fortsatt behov for tydeligere felles prioriteringer på tvers av helse- og arbeidsmarkedspolitikken som kan bidra til å

• styrke samhandlingen mellom arbeids- og helsetjenestene,

• stimulere til større oppmerksomhet om helse/arbeid-agendaen både på regionalt og lokalt plan,

• styrke arbeidsfokuset innen helsetjenestene ved å utvikle effektive intervensjoner som har et tydeligere arbeidsmål i behandlings- og rehabiliteringsprosessene,

• utvikle felles kompetanse på tvers av tjenestesektorene,

• ta et felles ansvar for å utvikle tilbud til den enkelte som har dokumentert effekt, som integrerer arbeids- og helseperspektivene, og hvor sektorene går sammen om tjenesteutøvelsen.

Det er behov for felles styringssignaler. I 2016 utarbeidet arbeids- og helseministrene i Storbritannia sammen et dokument til parlamentet der man lanserte en strategi og en lang rekke initiativ for å styrke dette området. Dette er senere fulgt opp i en felles, konkretisert strategi med en tiårsplan med mål om å få 1 million flere personer med langvarige helseproblemer i arbeid (Department for Work and Pensions og Department of Health 2017).

En slik politikk på tvers av sektorene vil kunne bidra til å styrke måloppnåelsen. I samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet bør det videreutvikles felles mål og strategier på tvers av politikkområdene for å legge til rette for forebygging, og for at arbeidsrettet bistand kan starte så tidlig som mulig, og ikke vente til behandling er avsluttet. Dette kan bidra til at det blir enklere å implementere tiltak med integrerte helse- og arbeidsmål, ved at de prioriteres både i helsesektoren og NAV. Tilgang til slike tilbud bør ikke bestemmes av geografisk tilhørighet.

11.5 Oppsummering av forslag

I dette kapitlet foreslår ekspertgruppen tiltak for en mer effektiv sykefraværsoppfølging, og bedre og tettere oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne. Videre foreslås tiltak som kan bidra til bedre samvirke mellom NAV og helsetjenesten. Gjennom vårt arbeid har vi konstatert at det er behov for mer kunnskap blant annet om effektene av NAVs virkemidler og hva som skjer i oppfølgingen på arbeidsplassen, og vi har konkrete forslag om innhenting av mer kunnskap. For å få forventet sysselsettingseffekt av forslagene, er det på noen områder behov for ytterligere innsats fra NAV og mer bruk av arbeidsrettede tiltak. Det er derfor nødvendig at NAV har tilstrekkelige ressurser til å utføre disse oppgavene.

Nedenfor følger en oppsummering av forslagene i dette kapitlet:

Sykefraværsoppfølging

• Det bør foretas en tydeligere avklaring av roller og ansvar for bedriftshelsetjenesten og arbeidslivssentrene.

• NAV bør utarbeide rutiner for å følge opp om det skjer tilfredsstillende økning i arbeidstiden eller arbeidsintensiteten for gradert sykmeldte utover i sykmeldingsforløpet.

• Ved de obligatoriske oppfølgingspunktene bør det foretas en reell vurdering av om tilbakevending til tidligere arbeid er sannsynlig for sykmeldte.

• Arbeidsrettede tiltak bør starte så tidlig som mulig når det er behov for det.

• Det innføres et obligatorisk dialogmøte 3 i en ny sykepengeordning. Dette bør gjøres på en måte som kan evalueres.

• NAV bør bruke de mulighetene digitalisering og administrative data gir for å identifisere den gruppen som med stor sannsynlighet trenger ekstra oppfølging.

• Mulighet til permisjon fra en jobb med fulle sykepenger i inntil tolv uker for friskmelding for arbeidsformidling, i tilfeller hvor det blir klargjort at sykmeldte ikke kan returnere til gammel arbeidsgiver, men kan jobbe andre steder.

Oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne

• Flere personer med nedsatt arbeidsevne bør komme tidligere i gang med arbeidsrettet oppfølging, parallelt med medisinsk behandling. NAVs kapasitet til å tilby egnede tiltak bør derfor økes.

• Den individuelle aktivitetsplanen, og oppfølgingen av den, må være innrettet slik at det framgår klart hvilke avklaringer og tiltak som forventes gjennomført. På oppfølgingspunktene må det gjøres en reell vurdering av om kriteriene for mottak av arbeidsavklaringspenger er oppfylt.

• Skille tydeligere i arbeidsevnevurderingen mellom de helsemessige vurderingene som gjøres ved behandlingen av folketrygdens inngangsvilkår, og de vurderingene som gjøres av mulighetene til å komme tilbake i arbeid. Hvis det ved utarbeiding av arbeidsevnevurderingen ser ut som personen ikke vil gjenvinne full arbeidsevne, må omfanget av en eventuell restarbeidsevne vurderes.

• NAV bør benytte kvantitativ beslutningsstøtte basert på administrative data og metoder for profilering og matching for å forenkle utarbeidingen av arbeidsevnevurderingen, samt for å gjøre mer treffsikre valg av tiltak for at flere skal komme tilbake i arbeid. Utvikling av kvantitativ beslutningsstøtte må kombineres med opplæring av saksbehandlere i NAV.

Samvirke mellom NAV og helsetjenesten

• Det bør utarbeides en legeerklæring ved søknad om arbeidsavklaringspenger hvor vurdering av arbeidsevnen står sentralt. Dette for å skille legeerklæringer ved søknad om arbeidsavklaringspenger fra erklæringer ved søknad om uføretrygd.

• Forsøk der sykmeldingen eller legeerklæringen for et utvalg personer som har mottatt midlertidige helserelaterte ytelser utover en viss varighet, utstedes av spesialiserte leger med arbeidsmedisinsk bakgrunn.

• Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet bør videreutvikle felles mål og strategier på tvers av politikkområdene, for å legge til rette for forebygging og for at arbeidsrettet bistand kan starte så tidlig som mulig, og ikke vente til behandling er avsluttet.

Behov for mer kunnskap

• Mer forskning om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne.

• Arbeids- og sosialdepartementet bør benytte endringene i IA-avtalen til å igangsette et forskningsprosjekt for å evaluere hvilken effekt arbeidslivssentrenes bistand har på sykefraværet.

• Utvikling av anvendbar kunnskap om forebyggende arbeidsmiljøarbeid som det er enkelt for arbeidsgiver og arbeidstaker å ta i bruk.

• Arbeidsmarkedsmyndighetene sørger for økt kunnskap om sykefraværsoppfølgingen på arbeidsplassen og om den innsatsen NAV gjør gjennom systematiske evalueringer og kunnskapsoppsummeringer.

• Det bør innhentes mer kunnskap om gruppen med nedsatt arbeidsevne som verken er registrert med arbeid, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.

• Arbeids- og sosialdepartementet bør evaluere endringene i regelverket for arbeidsavklaringspenger fra 2018, for å se om det virker etter hensikten, og om NAV har tilstrekkelig kapasitet til å fylle oppgavene.

• Bedre kunnskap om hva som påvirker legenes skjønnsutøvelse og personers holdninger til helserelatert fravær.