Del 3
Inntektssikring gjennom deltakelse

6 Unge på helserelaterte ytelser

Andelen unge under 30 år på uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger har økt fra 3,4 prosent i år 2000 til 5,1 prosent i 2017. Økt andel på arbeidsavklaringspenger utgjorde det meste av denne økningen. For mange unge på arbeidsavklaringspenger er helseproblemene ikke nødvendigvis hovedårsaken til at de er uten arbeid. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdrevent fokus på helsemessige utfordringer og svekke mulighetene til å komme i arbeid. Det gir grunn til tiltak for å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.

Nivået på helserelaterte ytelser for unge mennesker bør ses i sammenheng med inntektsnivået for jevnaldrende som ikke mottar ytelser. I aldersgruppen 18–24 år er inntektsnivået i dag betydelig høyere for personer som mottar ytelser hele året enn for de som ikke mottar ytelser, også dersom studiestøtte inkluderes. Det gir en uheldig insentivvirkning som kan bidra til at flere mottar ytelser, og det gir et for positivt bilde av de langsiktige økonomiske konsekvensene av å stå utenfor arbeidslivet.

Det foreslås at minstenivået for arbeidsavklaringspenger reduseres for de unge, for å styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn på ordningene. Minstenivåene bør differensieres innenfor aldersgruppen under 25 år, og det bør vurderes å skille mellom hjemme- og borteboende for de eldste i denne aldersgruppen. Innsparingene ved reduserte ytelser bør først og fremst brukes for å bedre oppfølging og tiltak for unge, med sikte på å redusere antall unge trygdemottakere.

Det bør gjennomføres tiltak som begrenser tilgangen til de helserelaterte ytelsene for unge mennesker som ikke har vært i arbeid, og hvor utfordringene i større grad kan være av kompetansemessig enn av helsemessig art. Målet er å forhindre mulig medikalisering, og de uheldige langsiktige effektene dette kan ha for unge mennesker. Kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede arbeidsrettede tiltak bør i større grad benyttes for denne gruppen.

Dette kapitlet drøfter mulige endringer i utformingen av inntektssikringsordningene som kan bidra til å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Vi er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.

Avsnitt 6.1 gir en beskrivelse av utviklingen i bruk av helserelaterte ytelser i de yngste aldersgruppene. Avsnitt 6.2 viser at det foreligger indikasjoner på at utformingen av inntektssikringsordningene kan bidra til medikalisering. Vi drøfter tiltak for å møte denne utfordringen, med hovedfokus på personer under 30 år. Avsnitt 6.3–6.6 tar for seg mulige tilpasninger i utformingen av de helserelaterte ytelsene som kan bidra til at færre unge mottar disse ytelsene. Avsnitt 6.3 omhandler nivået på ytelsene. Avsnitt 6.4 drøfter inngangen til arbeidsavklaringspenger, mens avsnitt 6.5 tar opp muligheten for å innføre revurdering av uføretrygd. Avsnitt 6.6 drøfter økt bruk av kvalifiseringsprogrammet.

6.1 Utviklingen blant unge ytelsesmottakere

Ved utgangen av 2017 mottok i underkant av 100 000 unge i alderen 18–29 år en livsoppholdsytelse fra NAV. For mer enn 60 prosent var dette en helserelatert ytelse, se figur 6.1 A. For befolkningen som helhet har andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, økt med i underkant av 10 prosent siden 2000. For unge under 30 år har denne andelen økt med 50 prosent fra 3,4 til 5,1 prosent, se figur 6.1 B. Andelen på arbeidsavklaringspenger økte fra 2,2 til 3,4 prosent, og stod dermed for størstedelen av den samlede økningen.

Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Det er mulig å motta flere ytelser samtidig. Tallene er justert for slike dobbelttellinger. Tallene gjelder ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I perioden fra 2000 til 2010 var det en liten nedgang i andelen som var uføre, men samtidig en betydelig økning i andelen mottakere av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, dvs. forløperne til arbeidsavklaringspenger. En årsak til dette var bruken av tidsbegrenset uførestønad fra 2004 til 2010, da unge over 20 år i de fleste tilfeller fikk tidsbegrenset uførestønad når de søkte om uføretrygd.

Fra 2010 til 2017 har andelen uføre økt, mens andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt. Særlig har det vært en økning i overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd i perioden fra 2014, og spesielt for unge under 30 år.

Det har vært en betydelig økning i uføretrygding av 18-åringer (Bragstad 2018). Økningen i antall 18-åringer som blir uføretrygdet, har ført til at personer som ble uføretrygdet som 18-åringer utgjorde 44 prosent av alle uføre under 30 år i 2016, en økning fra 33 prosent i 2000. Brage og Thune (2015) viser til at flere barn med alvorlige helseproblemer vokser opp og når voksen alder, blant annet som følge av medisinske framskritt.

De fleste av 29-åringene som er uføretrygdet eller mottar arbeidsavklaringspenger, har likevel kommet på en helserelatert ytelse etter at de ble 20. I 2017 mottok 6,3 prosent av 29-åringene uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Det var en økning med om lag 20 prosent, fra 5,2 prosent i 2000, og over halvparten av dette var økt bruk av arbeidsavklaringspenger. Økningen i andelen som ble uføretrygdet som 18-åringer, utgjør bare en mindre del av økningen i andelen 29-åringer som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger.

6.2 Inntektssikringsordningene kan bidra til medikalisering

Den økende bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som inntektssikring for unge mennesker kan i noen grad være et utrykk for at det skjer en medikalisering. Medikalisering vil si at hendelser eller tilstander som i utgangspunktet ikke har en helsebegrunnelse omgjøres til medisinske problemer. Det gjelder særlig unge med svak tilknytning til arbeidslivet.

Medikalisering kan innebære at arbeidsledighet blir gjort til et helseproblem, der den enkelte og omgivelsene får en forståelse av at problemer på flere livsområder har medisinske årsaksforhold som kan behandles av helsevesenet. En diagnose og en langvarig helseytelse kan påvirke brukerens selvforståelse og omgivelsenes oppfatning av personen; «problemer på arbeidsmarkedet kan da lett oversettes til å bli helseproblemer hos den enkelte» (Grødem m.fl. 2014).

Det er flere årsaker til økningen i antall unge mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. En av årsakene er som nevnt at det har vært en økning i andelen som blir uføretrygdede som 18-åringer, blant annet fordi flere barn med alvorlige helseproblemer når voksen alder. Blant de som har fått innvilget uføretrygd før fylte 20 år, er psykisk utviklingshemming, medfødte misdannelser og kromosomavvik de viktigste medisinske årsakene. Disse diagnosene utgjorde 57 prosent i 2015. Som det framgår av forrige avsnitt forklarer imidlertid dette bare en mindre del av økningen i andelen av 29-åringene som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.

Ut over dette er det ikke grunn til å anta at økningen skyldes at helsetilstanden i befolkningen generelt har blitt dårligere de seneste tiårene. Det er derimot indikasjoner på det motsatte, for eksempel økt levealder. Mange sykdommer kan også behandles mer effektivt og med bedre resultat.

Blant mottakere av arbeidsavklaringspenger i aldersgruppen 18–29 år hadde 70 prosent en psykisk lidelse i 2018. For uføre er siste diagnoseoversikt fra 2015. Da hadde 63 prosent av de uføre i aldersgruppen 18–29 år en psykisk lidelse. Andelene er høyere enn i eldre aldersgrupper, og andelene har økt i likhet med andelene for hele befolkningen.

I Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspenger fra 2015 (Mandal m.fl. 2015) pekes det på at innføringen av arbeidsavklaringspenger medførte at nye grupper oppfyller vilkårene sammenlignet med de tre forutgående ordningene (dvs. attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Blant annet gjelder dette unge mennesker uten opptjent inntektsgrunnlag, og uten forutgående sykepengerettigheter, som kan komme inn på ordningen uten karenstid. Andre analyser underbygger at dette har funnet sted (for eksempel Kann og Kristoffersen 2015 og Kann m.fl. 2016a). Sintef peker på at unge som mottar arbeidsavklaringspenger ofte har en diffus eller sammensatt problematikk som er vanskelig å diagnostisere, og at de unge i mange tilfeller får en psykisk diagnose. Sintef mener det ofte handler om psykiske symptomer, mestringsproblemer, sosiale problemer og dårlig selvtillit. Langeland m.fl. (2016) peker på at statistikkgrupperingen lettere psykiske lidelser ofte er rent symptombaserte diagnoser, og at det er en gråsone for hva som kan anses som nedsatt arbeidsevne med «sykdom, skade eller lyte» som vesentlig medvirkende årsak, og hva som er nedsatt arbeidsevne av andre, ikke-medisinske grunner.

Folkehelseinstituttet (2016) finner at det har vært en vekst i psykiske plager blant unge. Ifølge Folkehelseinstituttet er det uklart om utviklingen speiler at ungdom er blitt sykere generelt, eller om det også skyldes en økt tendens til å diagnostisere mer generelle mestringsproblemer knyttet til forhold som frafall fra skole, sosial mistilpasning og rus.

Det er isolert sett bra at helseplager diagnostiseres, og at riktig medisinsk behandling dermed kan gis. Problemet er at det i mange tilfeller kan føre til fokus på helsemessige begrensninger framfor muligheter med tanke på arbeid. En stor del av de som i dag mottar midlertidige ytelser som sykepenger og arbeidsavklaringspenger, har lidelser som best kan behandles kombinert med arbeid. Arbeid kan i mange tilfeller være helsefremmende.

Selv om inngangskriteriet til arbeidsavklaringspenger nylig ble presisert til å gjelde personer der helseproblemer er en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen, er det grunn til å tro at dagens ordning også rommer mange unge som primært har andre utfordringer.

Det er flere faktorer som bidrar til medikalisering, der unge med svak tilknytning til arbeidslivet kommer inn på en helserelatert ytelse, først og fremst arbeidsavklaringspenger. En årsak er at mangel på arbeid i seg selv kan være sykeliggjørende, slik at noe som kan begynne som en ledighetssituasjon, utvikler seg til et helseproblem. En annen årsak er at arbeidsavklaringspenger gjerne gir høyere inntekt enn andre mulige ytelser for unge, eller at det kan være det eneste alternativet utenom økonomisk sosialhjelp.

Medikalisering knyttet til mottak av inntektssikring

Det er mange ulike medisinske problemer som er forenlige med å være i arbeid. Ettersom det er et krav om sykmelding eller legeerklæring for å få en helserelatert ytelse, har mottakerne av disse ytelsene per definisjon et dokumentert helseproblem. Helseproblemer utelukker imidlertid ikke muligheten til helt eller delvis å være i arbeid. Legeerklæringen skal derfor også inneholde en medisinsk vurdering av arbeids- og funksjonsevnen. Denne vurderingen inngår som en del av arbeidsevnevurderingen, som er obligatorisk for å få innvilget arbeidsavklaringspenger.

Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 økte andelen nye mottakere som ikke kom fra sykepenger betydelig, og den har økt ytterligere de påfølgende årene. Andelen var om lag 30 prosent ved utgangen av 2009 og 43 prosent ved utgangen av 2018. Blant unge under 30 år var det 78 prosent som ikke kom fra sykepenger ved utgangen av 2018, en økning fra 67 prosent i 2011. Se også omtale under avsnitt 6.4.

I de tilfeller der 100 prosent uføretrygd innvilges for en 18-åring, er det sjelden at arbeidsevnen bedres slik at den uføretrygdede etter hvert kan forsørge seg selv ved eget arbeid i et ordinært arbeidsliv. Også blant unge som kommer over på uføretrygd etter først å ha mottatt arbeidsavklaringspenger, er det erfaringsmessig få som kommer tilbake til arbeid. Økt andel uføre i yngre aldersgrupper vil derfor over tid forplante seg oppover i aldersfordelingen, og isolert sett trekke i retning av en høyere andel uføre i befolkningen.

Fevang m.fl. (2016) finner at det har skjedd en utvikling i retning av at personer som tidligere ville fått dagpenger eller økonomisk sosialhjelp, i større grad får arbeidsavklaringspenger (eller en av forløperne før 2010). Ifølge forfatterne foreligger det en uforklart økning i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på arbeidsavklaringspenger, og en uforklart reduksjon i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på dagpenger, i perioden fra 1993 til 2007. Med forbehold om at det kan ha skjedd en forverring av helsetilstand på individnivå, tolker Fevang m.fl. disse uforklarte endringene som en vridning i ytelsestildeling fra dagpenger og økonomisk sosialhjelp til arbeidsavklaringspenger over perioden. Noe av vridingen fra dagpenger til arbeidsavklaringspenger kan ha vært drevet av endrede konjunkturforhold. Når det kontrolleres for dette, finner de fortsatt en vridning mellom ytelsene, men noe svakere.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2017) har også påpekt at arbeidsavklaringspenger i noen grad erstatter sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet som fattigdomsreduserende tiltak og økonomisk sikkerhetsnett.

Utformingen av inntektssikringsordningene kan bidra til medikalisering

Utformingen av inntektssikringsordningene kan i flere sammenhenger trekke i retning av medikalisering.

Mistrivsel, samarbeidsproblemer og konflikter på arbeidsplassen kan være belastende, og kan over tid utvikle seg til et helseproblem. Det kan i slike situasjoner være nærliggende å benytte muligheten til sykmelding, selv om helsetilstanden i seg selv ikke nødvendigvis er uforenlig med å være i arbeid. I mange tilfeller vil dette på kort sikt være kostnadsfritt for den enkelte. Et lengre sykefravær kan imidlertid ha negative virkninger for deltakelsen i arbeidslivet, som arbeidstakeren for sent tar innover seg. Tilsvarende kan utformingen av sykepengeordningen bidra til at arbeidsgivere legger for liten vekt på forebyggende arbeidsmiljøtiltak. Sykepengeordningen drøftes nærmere i kapittel 7.

For unge som ikke finner jobb, vil arbeidsavklaringspenger gjerne være det økonomisk gunstigste alternativet. Det gir noe høyere og mer varig inntekt enn dagpenger. For personer uten rett til dagpenger, vil det i mange tilfeller være det eneste alternativet utenom økonomisk sosialhjelp. For saksbehandleren i NAV kan mangelen på like gode alternative ytelser gjøre det vanskelig å ikke innvilge en helserelatert ytelse. For kommunen gir det besparelser dersom marginale grupper mottar arbeidsavklaringspenger finansiert av staten framfor en kommunal ytelse.

Enkelte typer tiltak er mer tilgjengelig for personer med nedsatt arbeidsevne, herunder mottakere av arbeidsavklaringspenger, enn for ordinære arbeidssøkere. Utdanning som tiltak er for eksempel lettere å få for de med nedsatt arbeidsevne, se kapittel 10. Det kan også bidra til at for mange søker seg mot en helserelatert ytelse.

Arbeidsevnevurderingene i NAV har en sentral plass i beslutningsgrunnlaget for vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Disse vurderingene er mer helhetlige og relasjonelle enn legeerklæringene, i den forstand at brukerens arbeidsevne blir vurdert mot mulighetene i arbeidsmarkedet. I en slik prosess kan det blant annet avdekkes om personen primært har et helse- eller et kompetanseproblem. I mange tilfeller er det likevel vanskelig å skille mellom slike årsaksforhold, særlig for personer som mangler arbeidserfaring eller har vært lenge ute av arbeidslivet. Mye tyder på at arbeidsevnevurderingene i praksis har fått et for stort fokus på helsemessige begrensninger, og at de er for lite arbeidsrettet. Kapittel 11 omtaler arbeidsevnevurderingene nærmere.

Uheldige konsekvenser av medikalisering for tilknytning til arbeidslivet

Studier tyder på at å motta en helserelatert ytelse kan svekke mulighetene for senere tilknytning til arbeidslivet, sammenlignet med å motta en annen ytelse: «Å sette en diagnose kan gi en form for innlåsing i trygdesystemet på noe som i realiteten er et inntekts- eller arbeidsledighetsproblem» (Kann m.fl. 2016a).

Schreiner (2016) undersøker effekten på tilknytningen til arbeidsmarkedet av at unge personer får arbeidsavklaringspenger i stedet for dagpenger eller økonomisk sosialhjelp. Studien utnytter at tilbøyeligheten til å tildele arbeidsavklaringspenger (og de tidligere ytelsene) har økt over tid, og at denne utviklingen har vært sterkere i noen kommuner enn i andre. Resultatene antyder at inntektssikringssystemet gjennom de siste to tiårene har bidratt til en medikalisering av unge personer til arbeidsavklaringspenger. Ifølge studien har dette bidratt til en reduksjon i senere deltakelse i arbeidsmarkedet, og økt sannsynlighet for å bli uføretrygdet. Det samsvarer med evalueringer fra Danmark som tyder på at å få innvilget en helserelatert ytelse istedenfor andre ytelser reduserer den senere tilknytningen til arbeidslivet og utdanningssystemet (Philip m.fl. 2016).

Problemstillinger knyttet til inntektssikring for unge under 30 år

Unge under 30 år har potensielt et langt arbeidsliv foran seg. Tapet er derfor stort både for den enkelte og for samfunnet, dersom personer allerede fra ung alder blir stående varig utenfor arbeidslivet.

Regelverket for ulike inntektssikringsordninger er i hovedsak det samme for alle voksne mellom 18 og 67 år, uavhengig av alder. Det er noen unntak der unge kan få lavere minsteytelser, eller at størrelsen på minsteytelsen er høyere for de som blir syke i ung alder. Hovedbildet er likevel at regelverket er det samme uavhengig av alder. De fleste unge har lav eller ingen arbeidsinntekt. På grunn av minsteytelser i trygdeordningene, kan ytelsene bli høye sammenlignet med tidligere inntekt.

Figur 6.2 viser at i aldersgruppen 18–24 år er inntektsnivået betydelig høyere for personer som mottar trygd hele året enn for de som ikke mottar trygd. Medianinntekten for trygdemottakere i denne aldersgruppen er rundt 30 prosent høyere enn medianinntekten for de uten trygd. Dette gjelder selv om vi her bruker et utvidet inntektsbegrep som inkluderer studielån i tillegg til trygdeytelser, sosialhjelp og andre inntekter, for i størst mulig grad inkludere alle midler som er til disposisjon.

Det høye inntektsnivået for unge helårsmottakere av trygd sammenlignet med unge som ikke mottar trygd, står i kontrast til situasjonen i de øvrige aldersgruppene, der medianinntekten for trygdemottakere typisk ligger 30–40 prosent under medianinntekten for personer uten trygd i samme aldersgruppe.

Personer som mottar trygd hele året omfatter de som mottar minst en av ytelsene uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, tiltakspenger, overgangsstønad, kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad i alle månedene i året. Inntekt er her definert som personlig inntekt etter skatt, tillagt utbetalt studielån. Personlig inntekt etter skatt omfatter yrkesinntekter, kapitalinntekter, skattepliktige overføringer (trygd mv.) og skattefrie overføringer (barnetrygd, økonomisk sosialhjelp mv.), der utliknet skatt og negative overføringer er trukket fra. Alder er ved utgangen av året. Statistikken gjelder for hele inntektsåret 2016. 3. desil er gjennomsnittsinntekten av de 20 til 30 prosent laveste inntektene.

Kilde:  Statistisk sentralbyrå

Figuren viser også inntekt i 3. desil for personer som ikke mottar trygd. 3. desil er gjennomsnittsinntekten av de 20 til 30 prosent laveste inntektene. Inntekt i 3. desil er et egnet referansepunkt for trygdeytelsene, fordi dette inntektsnivået tilsvarer medianinntekten for helårsmottakere av trygd, dersom vi ser på hele befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Figur 6.2 viser at det er store forskjeller mellom ulike aldersgrupper. For aldersgruppene over 30 år ligger medianinntekten for helårsmottakere av trygd typisk 10–20 prosent lavere enn inntekten for ikke-mottakere av trygd i 3. desil. For aldersgruppen 18–24 år ligger derimot medianinntekten for trygdemottakere nærmere tre ganger så høyt som inntekten for ikke-mottakere av trygd i 3. desil i samme aldergruppe.

I figur 6.3 er tallene brutt ned på ettårig alder. Det framgår at for unge under 22 år har helårs trygdemottakere i gjennomsnitt høyere inntekt enn de som ikke mottar trygd. For alle ettårsgruppene under 28 år er medianinntekten for trygdemottakere høyere enn inntekten i 3. desil for ikke-mottakere av trygd.

En sentral årsak til at unge trygdemottakere har høye inntekter sammenlignet med andre i samme aldersgruppe, er nivået på minsteytelsen i inntektssikringsordningene. For unge under 30, og særlig under 25 år, er minsteytelsen høy sammenlignet med medianinntekten. En person på 21 år som mottar uføretrygd på minstenivå, vil dermed ha langt høyere inntekt enn medianinntekten for 21-åringer. For voksne over 30 år er trygdeytelsene lave i forhold til medianinntekten.

Se merknad til figur 6.2. Siden man først kan motta trygdeytelsene fra fylte 18 år, innebærer det at 18-åringene i gjennomsnitt kan ha mottatt trygd i om lag et halvt år.

Kilde:  Statistisk sentralbyrå

Det er flere grunner til at trygdeytelsene for unge bør ses i sammenheng med inntektsnivået for andre personer i samme aldersgruppe. En viktig grunn er økonomiske insentiver. Inntektsnivået for andre personer i samme aldersgruppe gir et bilde av hva en trygdemottaker kan regne med å disponere dersom han eller hun ikke mottar trygd. Figur 6.2–6.3 tyder dermed på at unge trygdemottakere gjennomgående vil komme betydelig bedre ut økonomisk på kort sikt ved å være trygdet enn dersom de ikke mottok trygd. Det gir en uheldig insentivvirkning som trolig bidrar til at flere blir trygdet. Samtidig er det på lang sikt betydelige gevinster ved å være i arbeid framfor å motta trygd, se avsnitt 5.5.

En annen viktig grunn til å sammenligne trygdeytelsene med inntektsnivået for andre i samme aldersgruppe er at fattigdom i et rikt land som Norge i stor grad er et relativt begrep. I en slik sammenheng er det rimelig å sammenligne inntektsnivået med andre i samme aldersgruppe, både fordi dette ofte vil være den sosiale omgangskretsen, og fordi personer på samme alder er et naturlig referansepunkt. For unge kan en sammenligning av inntekt mellom trygdemottakere og andre gi inntrykk av at trygdeytelsene er sjenerøse og gunstige sett i forhold til alternativet. Selv om de fleste nok vet at realitetene for noe eldre aldersgrupper er en annen, som vist i figur 6.2, kan en slik sammenligning likevel bidra til at flere mottar trygd.

Disse argumentene taler for at minstenivået i inntektssikringsordningene bør reduseres for unge mottakere, slik at man i større grad unngår at unge personer får høyere inntekt gjennom trygd enn de ville fått dersom de ikke hadde de helseproblemene som gir rett til trygd. Innsparingene ved reduserte trygdeytelser bør først og fremst brukes for å bedre oppfølging og tiltak for unge som står i fare for å bli trygdet, med sikte på å redusere antall unge trygdemottakere.

I Danmark mottar sosialhjelpsmottakere under 30 år uten fagbrev eller høyere utdanning en lavere sats enn andre sosialhjelpsmottakere, se kapittel 5. Satsen tilsvarer ordinær utdanningsstøtte, og formålet er å stimulere unge til å studere og tilegne seg en kompetanse som vil gjøre dem mer attraktive i arbeidsmarkedet.

Figur 6.4 viser studiestøtte og minsteytelser i ulike inntektssikringsordninger for en enslig person uten barn, og figuren bekrefter bildet om at trygdeordningene gir høye ytelser sammenlignet med studiestøtten.

Basert på regelverk og satser for 2019. For stolpene som viser sosialhjelp, er veiledende sosialhjelpssatser for Oslo kommune og Rollag kommune i Numedal (liten kommune) lagt til grunn. Sosialhjelpssatser inkluderer ikke støtte til utgifter til bolig og strøm. Et konservativt anslag for disse utgiftene er lagt til sosialhjelpssatsene (750 kr i månedlige strømutgifter. Månedlige utgifter til bolig som er lagt til grunn er 8 000 kroner i Oslo og 4 000 kroner i Rollag). I beregningene med bostøtte er boutgiftene satt så høyt at de tilsvarer maksimalt godkjente boutgifter. Utbetalt bostøtte er avhengig av hvor i landet du bor siden boutgiftene varierer med bosted. Kategorien «Etter skatt inkl. bostøtte (Oslo)» betyr at mottaker bor i Oslo. Kategorien «Etter skatt inkl. bostøtte (liten kommune)» betyr at bostøtte er beregnet som om mottaker bor i en liten eller mellomstor kommune. «AAP» er arbeidsavklaringspenger, «KVP» er kvalifiseringsstønad og «Intro» er introduksjonsstønad.

Studiestøtten fra Lånekassen er relativt lav sammenlignet med de ulike minsteytelsene. Likevel viser statistikk fra Statistisk sentralbyrå at studenter og trygdemottakere for alle aldersgrupper under 30 år har om lag like høye inntekter, inkludert studiestøtte.1 Dette skyldes at studenter ofte jobber ved siden av studiene. En betydelig del av det som angis som inntekt for studentene i denne sammenheng, er imidlertid studielån som skal tilbakebetales.

De medisinske inngangsvilkårene

De medisinske inngangskravene i de helserelaterte ytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) kan ha motstridende effekter for sysselsettingen. Medisinske inngangsvilkår begrenser adgangen til disse ordningene, og det kan bidra til flere av de som har mulighet, orienterer seg mot arbeid framfor mottak av ytelser. På den annen side er det også en problemstilling at ytelsene som kan være lettest tilgjengelig for en del unge uten arbeidserfaring, og som har de høyeste utbetalingene og lengst varighet, også har helsemessige inngangsvilkår. Det kan bidra til sykeliggjøring og fokus på begrensninger framfor muligheter.

Problemer knyttet til sykeliggjøring og fokus på helsemessige begrensninger kunne reduseres ved å gjøre andre ordninger, som ikke krever en medisinsk diagnose, mer sjenerøse eller lettere tilgjengelige. Faren er imidlertid at selv om slike mer sjenerøse ordninger isolert sett løser noen utfordringer knyttet til medikalisering, kan det skape nye utfordringer. Spesielt er det en fare for at flere unge samlet sett vil motta en ytelse fra NAV. Unge utenfor arbeid eller utdanning er en sammensatt gruppe, som spenner fra arbeidsledige som står relativt nær arbeidsmarkedet, men som mangler annen inntektssikring mens de søker jobb, til personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne. Dersom det gis mer sjenerøse ytelser i ordninger med mindre strenge inngangsvilkår, kan det medføre at unge som i dag kommer relativt raskt i arbeid, i stedet blir værende lenger på ulike ordninger i NAV.

Etter ekspertgruppens vurdering er det betydelig risiko knyttet til å åpne opp for bedre inntektssikring med ingen eller lave krav til aktiv deltakelse for grupper som ikke fyller inngangsvilkårene for arbeidsavklaringspenger. Det er fortsatt hensiktsmessig med egne ordninger med medisinske inngangskrav.

Behov for endringer i arbeidsavklaringspenger og uføretrygd for unge

Mange som får innvilget arbeidsavklaringspenger i ung alder, sliter med lettere psykiske lidelser, diffuse plager og andre sammensatte problemer. For denne gruppen bør både oppfølgingen og krav til aktivitet være arbeidsrettet. Selv om oppfølgingen av brukere i utgangspunktet skal være uavhengig av ytelsen, er det i praksis stor forskjell på oppfølgingen og aktivitetskravene i de ulike ytelsene. At arbeidsavklaringspenger er rettet mot personer med helseproblemer påvirker trolig oppfølgingsregimet og aktivitetskravene i ordningen. Ekspertgruppen mener at de kommunale ytelsene økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsstønad, i tillegg til tiltakspenger, med tilhørende aktivitet er mer egnet for en stor gruppe unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger.

Etter ekspertgruppens mening er det for mange unge som kommer inn på arbeidsavklaringspenger, og det svekker denne gruppens muligheter i arbeidsmarkedet. Vi foreslår derfor endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger som vil gjøre denne ordningen mindre attraktiv for unge mennesker, se avsnitt 6.3 og 6.4. Det er grunn til å forvente at disse endringene vil bidra til å begrense antallet unge mottakere. Dette vil trolig motsvares av at noen flere vil kunne motta tiltakspenger, kvalifiseringsstønad eller økonomisk sosialhjelp. Sterkere økonomiske insentiver vil også kunne bidra til at flere kommer raskere i ordinær utdanning eller arbeid.

At noen flere unge ledes i retning av kvalifiseringsprogrammet eller deltakelse på arbeidsmarkedstiltak med tiltakspenger framfor arbeidsavklaringspenger, vil være en ønsket utvikling. Det fordrer økte ressurser til oppfølging og tiltak, se kapittel 10. Flere unge kan da få en inntektssikring mens de får ulike former for bistand fra NAV, uten å gå veien om en medisinsk diagnose.

Hovedstrategien for at færre unge skal komme inn i en helserelatert ytelse og bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet er å kombinere innstrammingene i arbeidsavklaringspengeordningen som foreslås i avsnitt 6.3–6.5 nedenfor med økte ressurser til tiltak og oppfølging for målgruppen. Bedre økonomiske insentiver og bedre oppfølging vil føre til at flere unge kan komme raskere i arbeid eller utdanning.

6.3 Minsteytelsene i arbeidsavklaringspenger

Mange unge sliter med å lykkes i arbeidsmarkedet. Konkurransen om jobbene kan være stor, og for unge med lav kompetanse eller helseproblemer vil det være vanskelig å nå fram. For unge personer med helseproblemer vil arbeidsavklaringspenger kunne framstå som et attraktivt alternativ. Det vil ofte innebære få krav, og gir en minsteytelse som er god i forhold til alternative inntektsmuligheter. For de yngste aldersgruppene vil arbeidsavklaringspenger gi klart høyere inntekt enn de fleste andre i samme aldersgruppe får.

Som drøftet over kan mottak av arbeidsavklaringspenger redusere sannsynligheten for at en person kommer i arbeid. Det er derfor viktig å gjøre bruken av arbeidsavklaringspenger mindre attraktiv for unge personer, slik at færre blir ledet inn i en ordning som i mange tilfeller svekker deres muligheter i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne føre til at flere kommer inn på kvalifiseringsprogrammet, og det vil være en ønsket utvikling, se avsnitt 6.6.

Etter ekspertgruppens vurdering bør det ved fastsettelse av minsteytelsen legges vekt på hvilken inntekt andre i samme aldersgrupper har. Kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden er allerede lavere for personer under 25 år. Som det framgår av avsnitt 5.6 har også Sverige og Danmark lavere ytelser for unge i flere av sine inntektssikringsordninger. I Danmark vil i tillegg unge hjemmeboende i flere ordninger ha betydelig lavere ytelse enn unge borteboende. I Sverige blir svært lave minsteytelser i de helserelaterte ytelsene supplert med bostøtte for uføre med dokumenterte boutgifter.

En del grupper, særlig ungdom uten tidligere tilknytning til arbeidslivet, har fått lettere tilgang til arbeidsavklaringspenger enn til de gamle ordningene. Betydningen av dette forsterkes av de klare økonomiske insentivene til å komme på arbeidsavklaringspenger for de som ikke har eller kommer i jobb. Spesielt for de som ikke har utgifter til husleie, for eksempel fordi de bor hjemme hos foreldre, kan en minsteytelse på 2 G (194 000 kroner) være gunstig økonomisk sett.

I dag mottar 76 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som er under 30 år, minsteytelsen på 2 G. I tillegg har 9 prosent minsteytelsen med ung ufør-tillegget (se omtale nedenfor). Til sammen mottar altså 85 prosent av de under 30 år en minsteytelse. Til sammenligning er det 27 prosent av de over 30 år som mottar en minsteytelse.

Aldersdifferensiert minsteytelse

En reduksjon i minsteytelsen på arbeidsavklaringspenger for personer under en bestemt alder til 2/3 av 2 G, tilsvarende nivået for kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden for de under 25 år, vil gi en ytelse på nær 130 000 kroner. Dette er 65 000 kroner mindre enn i dag, og gir en ytelse etter skatt og uten bostøtte som er på nivå med summen av lån og stipend fra Lånekassen (se figur 6.4).

En reduksjon i minsteytelsen for arbeidsavklaringspenger vil innebære en harmonisering med introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden. Det kan bidra til at flere kommer inn i kvalifiseringsprogrammet framfor å motta arbeidsavklaringspenger, i tilfeller der det ikke primært er helseproblemer som er årsaken til mangelen på arbeid. Dette vil som nevnt være en ønsket utvikling.

Lavere minsteytelse vil kunne føre til mer bruk av andre ordninger, særlig for mottakere som ikke bor hjemme sammen med sine foreldre, og som dermed gjerne har høyere utgifter. Drøyt halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger under 25 år, 56 prosent, har en annen adresse enn mor og far. Unge mottakere som ikke bor hjemme, vil kunne få rett på mer statlig bostøtte fra Husbanken. For en enslig mottaker uten barn som ikke bor hjemme, ville den statlige støtten fra Husbanken økt med 16 000 kroner dersom minsteytelsen ble redusert fra 2 G til 2/3 av 2 G, se søylene for «KVP/Intro 2/3 G» i figur 6.4.

Lavere minsteytelse vil også kunne føre til at flere får behov for supplerende sosialhjelp. Sosialhjelp er en behovsprøvd ytelse, hvor arbeidsinntekt avkortes krone for krone. Insentivene til å øke deltakelsen i inntektsgivende arbeid er dermed i utgangspunktet svake. En god praktisering av plikten til å stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakere under 30 år kan imidlertid begrense dette problemet.

I dag mottar 14 prosent av mottakere av arbeidsavklaringspenger under 25 år også økonomisk sosialhjelp. Dette er trolig personer som ikke bor hjemme hos sine foreldre, siden hjemmeboende normalt ikke vil ha krav på sosialhjelp i tillegg til minsteytelsen på 2 G.

Borteboende har høyere utgifter enn de som bor hjemme med sine foreldre, og det taler for å gi høyere ytelser for borteboende. Høyere ytelser for borteboende enn hjemmeboende vil gi et økonomisk insentiv til å flytte hjemmefra. Det kan være en fordel i tilfeller der det er utfordringer i hjemmesituasjonen som bidrar til å svekke mulighetene for deltakelse i arbeidslivet. Det å flytte hjemmefra kan også bidra til en personlig utvikling og modning, og en sterkere forståelse av viktigheten av å skaffe seg egen inntekt gjennom arbeid.

Et motargument er at en ytelse på for eksempel 2 G vil være høy sammenlignet med inntektene til jevnaldrende som ikke mottar inntektssikringsytelser, og som ikke får noen ekstra inntekt dersom de flytter hjemmefra. Det er ikke opplagt at merkostnadene ved å flytte hjemmefra bør kompenseres gjennom inntektssikringsordningene. En ytelse på 2 G vil også kunne være problematisk i forhold til borteboende studenter, som må ha betydelige arbeidsinntekter ved siden av et fulltidsstudium for å komme opp på et tilsvarende inntektsnivå.

For unge som bor hjemme med sine foreldre, vil en reduksjon i minsteytelsen til 2/3 av 2 G, som gir i underkant av 11 000 kroner i måneden, neppe medføre vesentlig økning i antall mottakere som får økonomisk sosialhjelp i tillegg til arbeidsavklaringspenger. Veiledende statlige retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp for enslige er 6 150 kroner per måned, og dette skal dekke utgifter til helt grunnleggende behov.

For borteboende kan en lavere minsteytelse føre til økt behov for sosialhjelp. For kvalifiseringsstønaden gjelder en lavere sats på 2/3 av 2 G for alle under 25 år, og i 2017 var det 23 prosent av deltakerne på kvalifiseringsprogrammet under 25 år som mottok økonomisk sosialhjelp i tillegg til kvalifiseringsstønaden.

En ulempe med et system som skiller mellom hjemme- og borteboende, er at ordningen blir mer komplisert. Det vil også være nødvendig å kontrollere om mottakeren er hjemmeboende eller ikke, på lignende måte som det er for studiestøtte i dag.

Lavere minsteytelser for unge kan eventuelt utformes som en trappetrinnsmodell. I Sverige brukes en trappetrinnsmodell for mottakere av midlertidig og varig uføretrygd mellom 18–30 år, der minsteytelsen for de som er 18 år, er 12 prosent lavere enn for de som er minst 30 år. En trappetrinnsmodell vil gi et mer detaljert regelverk, med flere satser. Men forskjeller i ytelser som avhenger av alder vil være oversiktlig og bør være enkelt å forholde seg til. Samtidig gir det mulighet til å oppnå et bedre samsvar mellom trygdeytelser og inntektsnivået for andre i samme aldersgruppe.

Ekspertgruppen foreslår at minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger reduseres for personer under 25 år, med sikte på at trygdemottakere i denne aldersgruppen ikke skal få høyere inntekter enn andre i samme aldersgruppe. Dette vil styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn i denne ordningen. En harmonisering med kvalifiseringsstønaden vil kunne bidra til at mottakere med mindre alvorlige helseproblemer i større grad kommer på kvalifiseringsprogrammet, og det vil i så fall være en gunstig effekt.

Minsteytelsen bør differensieres innenfor aldersgruppen 18–24 år, slik at den er lavest for de yngste, i tråd med inntektsnivået for de som ikke er trygdet. For de aller yngste er inntektsnivået for de som ikke mottar trygd, mye lavere enn for de som mottar den nåværende minsteytelsen på 2 G. Det taler for en betydelig reduksjon for denne gruppen.

Borteboende har høyere utgifter enn hjemmeboende, og det taler for å differensiere ytelsen. Men også for borteboende er det uheldig om arbeidsavklaringspenger er økonomisk gunstigere enn andre alternativer. Behovet for å flytte hjemmefra vil i de fleste tilfeller øke med alderen. Det taler for at et skille mellom hjemmeboende og borteboende bare skal gjelde for de eldste i aldersgruppen.

Kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden bør være lik minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger. Avhengig av den konkrete utformingen av forslaget om aldersdifferensiering av arbeidsavklaringspenger, kan dette tilsi justeringer av de to andre ytelsene.

En egnet ordning kan være at:

• Unge under 20 år får en minsteytelse på 3/4 G, som på årsbasis om lag tilsvarer statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp til grunnleggende behov (6 150 kroner per måned). Sammenlignet med de som ikke har trygdeinntekter, gir dette en inntekt som er godt over medianinntekten for 18-åringer og under medianinntekten for 19-åringer.

• Unge i alderen 20–22 år gis en minsteytelse på 2/3 av 2 G, dvs. lik dagens kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad for de under 25 år. Det gir en årlig inntekt som ligger nær inntekten i 3. desil for 21-åringer som ikke har trygdeinntekter.

• For personer i alderen 23–24 år får hjemmeboende en minsteytelse på 2/3 av 2 G, og borteboende får minsteytelse etter samme regler som øvrige eldre mottakere, dvs. 2 G.

Endringene skal kun gjelde nye tilfeller. De som får ytelse basert på tidligere inntekt som overstiger minsteytelsen, vil ikke påvirkes av forslaget.

Lavere minsteytelse vil kunne føre til at flere i denne gruppen mottar supplerende økonomisk sosialhjelp og at bostøtteutbetalingene fra Husbanken øker.

Innsparingen ved en redusert minsteytelse for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger bør i første rekke benyttes til økt oppfølging av denne gruppen. Som drøftet i kapittel 10 og 11 vil tettere oppfølging styrke mulighetene til å komme i jobb for personer som står langt unna arbeidsmarkedet.

Ekspertgruppen har vurdert om minsteytelsene bør reduseres også for unge mottakere av uføretrygd. Selv om unge med uføretrygd i hovedsak har betydelige helseproblemer, vil det i noen tilfeller være en gråsone mot arbeidsavklaringspenger. De fleste står likevel langt fra arbeidslivet. Det er derfor en gruppe hvor det trolig er begrenset uutnyttet restarbeidsevne, slik at økonomiske insentiver har liten betydning. For mange i denne gruppen kan uføretrygden samtidig være en viktig støtte til familier i en krevende situasjon.

Vi har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke er ønskelig å foreslå reduksjoner i minsteytelsene i uføretrygd.

Endring i ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger

Dersom arbeidsevnen er nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, har mottakere av arbeidsavklaringspenger fra de er 20 år rett på en høyere minsteytelse (2,44 G eller 236 000 kroner). «Ung ufør-tillegget» er differansen mellom denne minsteytelsen og den generelle minsteytelsen på 2 G, og utgjør 0,44 G (43 000 kroner).

Ved utgangen av 2016 mottok nesten 4 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger ung ufør-tillegget. Av disse var nesten alle under 30 år. I aldersgruppen 20–24 år mottok 12 prosent tillegget, mens andelen i aldersgruppen 25–29 år var 9 prosent.

Ung ufør-tillegget innebærer at mottakere av arbeidsavklaringspenger får høye ytelser i forhold til andre i samme aldersgruppe. En trygd på 236 000 kroner gir en inntekt etter skatt som er langt høyere enn medianinntekten for de som ikke mottar trygd for aldersgruppen 18–24 år på om lag 150 000 kroner, se figur 6.2. Trygden er også god i forhold til aldersgruppen 25–29 år, der gjennomsnittlig inntekt i 3. desil for de som ikke mottar trygd er drøyt 200 000 kroner.

Et viktig argument for å ha ung ufør-tillegget for arbeidsavklaringspenger har vært å unngå et press mot uføreordningen for å få utløst en høyere minsteytelse. I dag får imidlertid mange tidligere mottakere av arbeidsavklaringspenger ung ufør-tillegget først når de på et senere tidspunkt mottar uføretrygd. Rundt halvparten av de som får ung ufør-tillegget for arbeidsavklaringspenger, får denne fordelen først etter at perioden på arbeidsavklaringspenger er over, og får dermed dette etterbetalt. Det svekker argumentet om å unngå press på uføreordningen.

Regelverket for ung ufør-tillegget i ordningen for arbeidsavklaringspenger er vanskelig å praktisere for NAV. Bestemmelsen slår fast at det må vurderes om en mottaker har varig sykdom som påvirker arbeidsevnen, men samtidig skal mottakeren fylle inngangsvilkåret til en ytelse som i utgangspunktet er en korttidsytelse. Ofte er dette forholdet noe som vil bli avklart i perioden mottakeren får arbeidsavklaringspenger. Videre er arbeidet som må gjøres i hver enkelt sak i forbindelse med vurderingen av ung ufør-bestemmelsen ofte ressurskrevende. En oppheving av ung ufør-tillegget ville derfor innebære en vesentlig forenkling av NAVs saksbehandling, samtidig som regelverket blir mer konsistent og enklere å praktisere.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger har en uavklart arbeidsevne, og primærmålet for denne gruppen er aktivitet, og å finne veier inn i utdanning eller arbeid. Med ung ufør-tillegget gir arbeidsavklaringspenger for mange av mottakerne klart høyere inntekt enn de ville fått ved andre alternativer som kunne vært bedre for dem på lengre sikt. Hensynet til å styrke insentivene til utdanning og arbeid taler derfor for å avvikle ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Ekspertgruppen foreslår å oppheve minsteytelsen som ung ufør for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Det er en tilsvarende ordning for de som blir uføre i ung alder. For mottakere av uføretrygd er tillegget avhengig av sivilstand, og utgjør rundt 40 000 kroner, se tabell 5.1. Det er imidlertid sterkere begrunnelse for dette tillegget for uføretrygdede enn for mottakere av arbeidsavklaringspenger. For de som mottar varig uføretrygd er det fastslått og dokumentert at inntektsevnen er varig nedsatt. De som blir uføre i ung alder har ikke fått anledning til å etablere seg i arbeidsmarkedet med en inntekt som gir grunnlag for en god inntektssikring gjennom ordinær uføretrygd. Dette er et argument for at denne gruppen gis en høyere minsteytelse som kompenserer for varig inntektsbortfall.

Det kan likevel stilles spørsmål ved om den høyere minsteytelsen bør gis allerede fra 20 år, slik det gjøres i dag. En trygdeytelse på 258 000 kroner for gifte/samboende eller 282 000 kroner for enslige gir en inntekt etter skatt som er langt høyere enn medianinntekten for de som ikke mottar trygd for aldersgruppen 18–24 år på om lag 150 000 kroner, se figur 6.2. Selv om unge uføre ikke har hatt anledning til å tjene opp egen inntekt, er det ikke opplagt at de skal få en trygdeytelse som er klart over det andre i samme aldersgruppe kan disponere.

På den annen side er unge uføre en svak gruppe med begrenset mulighet til å kompensere for en lavere ytelse gjennom arbeidsinntekt. De som blir uføre i ung alder har i mange tilfeller en alvorlig sykdom, og de og deres familier kan ha spesielle behov som begrunner en høyere minsteytelse. I prinsippet kunne slike behov være dekket gjennom mer målrettede ordninger, og ikke gjennom generelle ytelser til alle. Dette har vi imidlertid ikke vurdert nærmere.

Ekspertgruppen vil derfor ikke foreslå noen endringer i regelverket for «ung ufør-tillegget» i uføretrygdordningen.

Avvikling av ung ufør-tillegget i arbeidsavklaringspenger innebærer økt forskjell mellom minsteytelsene i arbeidsavklaringspenger og uføretrygd for de som i dag fyller vilkårene for ung ufør-tillegg. Dette kan gi økte insentiver til en raskere overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. Det er på den bakgrunn viktig med en streng praktisering av inngangsvilkårene til uføretrygd, herunder de særskilte vilkårene for å få ytelsen som ung ufør. Arbeids- og sosialdepartementet har foreslått en språklig presisering, som skal tydeliggjøre kravene for å få en høyere minsteytelse som ung ufør på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Formålet er å sikre en praktisering av bestemmelsen i tråd med lovgivers intensjon. Forslaget er på høring fram til 22. april 2019. Det vises også til ekspertgruppens forslag i kapittel 8 om en arbeidsorientert uføretrygd, som vil kunne innebære at unge uføre i større grad er delvis i arbeid.

6.4 Avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger

En av utfordringene med medikalisering knytter seg til unge med svak tilknytning til arbeidslivet, i hovedsak nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke kommer fra sykepenger. Dette er en gruppe som har hatt lite arbeidsinntekt før de ble syke, og som har sterke insentiver for å komme inn på arbeidsavklaringspenger med en minsteytelse.

Kann og Kristoffersen (2015) finner at innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 medførte en betydelig økning i antallet som kommer inn på en midlertidig helserelatert ytelse uten å ha vært i jobb, se omtale under 6.2. Økningen var særlig markant blant mottakere under 30 år. Kann og Kristoffersen peker på at en mulig årsak til denne utviklingen er at det ved innføring av arbeidsavklaringspenger ikke lenger ble stilt krav om en forutgående periode med arbeidsuførhet dersom vedkommende ikke har rett på sykepenger. Dette var en endring sammenlignet med rehabiliteringspenger, som først kunne gis etter at retten til sykepenger var oppbrukt, eller etter en periode på 52 uker som minst 50 prosent arbeidsufør dersom vedkommende ikke hadde rett på sykepenger.

Resultatene i Schreiner (2016) taler for at mottak av arbeidsavklaringspenger kan redusere mulighetene til å få jobb for personer med svak tilknytning til arbeidslivet. Antall unge som kommer inn på arbeidsavklaringspenger kan reduseres ved å innføre en form for venteperiode. Det kan for eksempel, for de som ikke kommer fra sykepenger, kreves nedsatt arbeidsevne av helsemessige årsaker i en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. En slik venteperiode kunne avgrenses til personer under 30 år, fordi hensynet til å unngå medikalisering veier særlig tungt for unge. Det skyldes både at det er større fare for medikalisering blant unge, på grunn av minsteytelsens størrelse, og fordi konsekvensene er større når det skjer, fordi de har flere potensielt gjenstående år igjen i arbeidslivet.

For de som ikke har rett på sykepenger, ville en slik venteperiode kunne innebære at man måtte satse på privat forsørgelse, sosialhjelp, kvalifiseringsstønad eller tiltakspenger. Et viktig prinsipp i NAV-reformen var at den oppfølgingen brukerne får skal være tilpasset den enkeltes behov uavhengig av ytelse, herunder av om denne er statlig eller kommunal. Det legges til grunn at de som ikke kommer inn på arbeidsavklaringspenger som følge av en slik avgrensning, får et minst like godt tilbud fra NAV tilpasset sine behov.

En venteperiode vil i mange tilfeller kunne føre til et ekstra år med kommunal oppfølging. Et slikt forslag vil dermed blant annet støtte opp under økt bruk av kvalifiseringsprogrammet, slik vi argumenterer for i avsnitt 6.6. Det vil forutsette at det legges til rette for at kvalifiseringsprogrammet blir mer brukt for denne målgruppen, og at det settes av ressurser til dette. Kommunene kan eventuelt kompenseres for økte utgifter til ytelser for unge.

Det kan også være aktuelt å vurdere enda lengre ventetid, for eksempel tilsvarende maksimal varighet på kvalifiseringsprogrammet, dvs. to år.

I dag kan det gis arbeidsavklaringspenger til personer som har blitt syke, men som ikke har rett på sykepenger som følge av at de har vært uten arbeidsforhold i mer enn en måned. Det fremstår som rimelig at de som har hatt en viss inntekt før de ble syke fortsatt kan få arbeidsavklaringspenger, selv om de av ulike grunner kan ha hatt kortere fravær fra arbeidslivet. Det taler for at det kan gis unntak for en eventuell venteperiode for de som har hatt en viss inntekt. Et unntak for de som har et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G vil omfatte mer enn halvparten av de under 30 år som i dag kommer inn på arbeidsavklaringspenger uten å komme fra sykepenger.

De som mottar arbeidsavklaringspenger har mulighet for å ha inntektsgivende arbeid opp til en viss grense, med avkorting av ytelsen. Tilsvarende mulighet vil foreligge under den foreslåtte venteperioden for de som blir berørt av den, med avkorting etter gjeldende regler for de andre ytelsene de eventuelt mottar. Ved en eventuell søknad om arbeidsavklaringspenger etter venteperioden vil det på vanlig måte bli vurdert om søkeren oppfyller inngangsvilkårene, herunder om arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent.

Ekspertgruppen foreslår at for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, kreves det at arbeidsevnen må være nedsatt av helsemessige årsaker en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Formålet med forslaget er å redusere tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger, og dermed styrke sysselsettingen.

6.5 Revurdering av uføretrygd

Både for den enkelte og for samfunnet er det et stort tap når personer blir stående varig utenfor arbeidslivet allerede fra ung alder. Det er derfor viktig å vurdere tiltak som kan redusere tilgangen til uføretrygd blant unge.

I Danmark kan man etter 2013, med noen unntak, ikke få varig førtidspensjon (dvs. uføretrygd) før etter 40 år. De unge skal følges tett opp og får en alternativ inntektssikring fra kommunen hvis de ikke kommer i arbeid. Foreløpige erfaringer viser en sterkere nedgang i antallet førtidspensjonister enn ventet. Deloitte (2018) og Philip m.fl. (2016) finner at innstrammingen i 2013 har ført til økt tilknytning til arbeidslivet og utdanningssystemet for unge langtidsledige som uten reformen trolig ville ha fått innvilget uføretrygd.

I Sverige er det strengere vilkår for å få innvilget varig uføretrygd for personer under 30 år. Personer under 30 år som trolig ikke vil kunne arbeide heltid i minst ett år grunnet sykdom, skade eller funksjonsnedsettelse, kan istedenfor ha rett til aktivitetserstatning (dvs. en midlertidig uføretrygd for de under 30 år). Personer under 30 år kan kun få innvilget varig uføretrygd dersom de trolig aldri vil kunne arbeide i det hele tatt, heller ikke med tilpasset arbeid eller lønnstilskudd. Se nærmere omtale av de svenske ordningene i kapittel 5.

Erfaringer fra ordningen med tidsbegrenset uførestønad viste at det kan være krevende for NAV å opprettholde tett oppfølging og bruk av aktive virkemidler over en lengre periode.2 En evaluering fra Agderforskning (Jentoft og Olsen 2009) konkluderte med at oppfølgingsarbeidet rettet mot denne gruppen ikke hadde vært vellykket. Grunnen til det var at oppfølgingsinnsatsen rettet mot mottakere av tidsbegrenset uførestønad raskt ble nedprioritert til fordel for oppfølging av sykmeldte og personer på rehabiliteringspenger. Mottakerne av tidsbegrenset uførestønad hadde relativt lange stønadsperioder, og mange ble konvertert til ordningen med arbeidsavklaringspenger da den ble innført i 2010. Senere har de fleste av disse fått uføretrygd (Ellingsen 2018).

En høyere aldersgrense for uføretrygd ville innebære at det måtte vurderes en alternativ inntektssikring for de som ikke kommer i arbeid, og som med dagens regler ville fått uføretrygd. En motforestilling mot å innføre en forlenget periode på arbeidsavklaringspenger er at det kan undergrave de generelle varighetsbegrensningene i ordningen. Den maksimale varigheten for arbeidsavklaringspenger ble fra 2018 redusert fra fire til tre år. Det ble i den forbindelse pekt på at det er dokumentert at sannsynligheten for overgang til arbeid øker markert når den maksimale varigheten nærmer seg (Kann m.fl. 2016b).

Ekspertgruppen vil ikke foreslå å heve aldersgrensen for uføretrygd i Norge. En nedre aldersgrense for uføretrygd kan innebære at årene før grensen for noen personer kan fungere som et rent «venterom» for uføretrygd.

Et alternativ til å heve aldersgrensen for uføretrygd kan være å ha regler om revurdering for de som får uføretrygd før en viss alder, for eksempel 30 år. Revurdering innebærer at man signaliserer at uføreytelsen i utgangspunktet ikke er varig for personer under denne alderen, og at man ikke gir opp målet om senere arbeidsdeltakelse på et tidlig tidspunkt. I Nederland ble uføregraden til alle uføre født etter 1959 revurdert i perioden 2005–2009 etter nye strengere regler, se avsnitt 5.7. Som følge av revurderingen mistet om lag 20 prosent av mottakerne retten til uføretrygd, 12 prosent fikk nedjustert uføregraden, og 6 prosent fikk uføregraden oppjustert (Einerhand og Swart 2010).

Det er flere argumenter mot en automatisk revurdering av alle uføretrygdede ved en bestemt alder. Det vil være ressurskrevende. Obligatorisk revurdering kan også framstå som lite hensiktsmessig. I noen tilfeller vil revurdering også oppfattes som krenkende, særlig i tilfeller med alvorlig sykdom som med stor sikkerhet kan fastslås som varig og ikke forenlig med arbeid. I andre tilfeller vil en revurdering av uføretrygden kunne svekke arbeidsinsentivene før revurderingen inntreffer, fordi deltakelse i arbeidsmarkedet kan påvirke revurderingen.

Ekspertgruppen foreslår at det ved et første vedtak om uføretrygd for unge personer, gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes at det kan være slike muligheter, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli vurdert på nytt etter et visst antall år. Dette bør i første omgang rettes mot unge, hvor innvilgelse av uføretrygd har størst betydning for både individ og samfunn, for eksempel personer som får et første uførevedtak før fylte 30 eller 40 år.

Det bør utredes hvordan revurderingen kan gjøres på en hensiktsmessig måte som ikke er for ressurskrevende. Trolig bør det være arbeidsrettet oppfølging i tiden før revurderingen. Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd, se kapittel 8, innebærer at unge som kan ha en mulighet for å være i arbeid i utgangspunktet bør få gradert uføretrygd. Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd vil dermed kunne bidra til at flere holder kontakt med arbeidslivet selv om de får et uførevedtak.

6.6 Økt bruk av kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet er forbeholdt personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Ordningen er ment å treffe en målgruppe som er særlig avhengig av individuelt tilpassede tiltak og som ikke får tilstrekkelig hjelp av eksisterende tilbud. Programmet har i dag relativt få deltakere, rundt 5 500. Ved utgangen av 2017 var det kun i underkant av 650 deltakere under 25 år.

Etter ekspertgruppens mening er det mange av de unge som nå er på arbeidsavklaringspenger som ville vært bedre tjent med å være på kvalifiseringsprogrammet. Siden kvalifiseringsprogrammet ikke krever en medisinsk diagnose, er risikoen for medikalisering mindre. Den oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet vil være mer hensiktsmessig for mange unge som i dag får innvilget arbeidsavklaringspenger, se kapittel 10.

Det er flere faktorer som bidrar til den lave bruken av kvalifiseringsprogrammet.

En årsak kan være at programmet er subsidiært til de statlige ytelsene, i den forstand at personer som mottar livsoppholdsytelser som arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller dagpenger, ikke har rett til å delta i kvalifiseringsprogrammet. Dette blir understreket av Arbeids- og velferdsdirektoratet i et rundskriv til sosialtjenesteloven om kvalifiseringsprogrammet, der det heter at:

«Ordningen er subsidiær. Det betyr at inntektsmuligheter gjennom arbeid og økonomiske rettigheter etter andre ordninger må avklares før vedtak om kvalifiseringsprogram blir fattet.»

Etter ekspertgruppens mening bør det enkelte individ i størst mulig grad komme på det programmet som er best egnet for individet. Det nåværende regelverket, der kvalifiseringsprogrammet er subsidiært til andre ordninger, framstår som lite hensiktsmessige for å oppnå dette. Det taler for å endre regelverket slik at kvalifiseringsprogrammet ikke er subsidiært til de statlige ytelsene. Dermed vil rett til statlige ytelser ikke forhindre deltakelse på kvalifiseringsprogrammet, hvis dette programmet vurderes som det mest hensiktsmessige.

En annen mulig årsak til det lave antallet unge på kvalifiseringsprogrammet, kan være at ytelsen for de under 25 år er lavere enn minsteytelsen på arbeidsavklaringspenger. Dersom ekspertgruppens forslag om harmonisering av ytelsene blir realisert, vil denne årsaken ikke lenger være tilstede.

En tredje mulig årsak til liten bruk av kvalifiseringsprogrammet er at programmet er ressurskrevende og at hensynet til kommunal økonomi trekker i retning av at mange brukere blir ledet inn mot arbeidsavklaringspenger eller statlige tiltakspenger, framfor kvalifiseringsprogrammet.

Kommunene har ansvaret for kvalifiseringsprogrammet og økonomisk sosialhjelp, mens arbeidsavklaringspenger og uføretrygd dekkes av staten gjennom folketrygden. I 2011 ble finansieringen av kvalifiseringsprogrammet endret fra øremerket tilskudd til rammefinansiering. Det ble også slutt på en ordning som gjorde at kommunene fikk refundert tiltakspengene for personer som deltok i statlige arbeidsmarkedstiltak som del av kvalifiseringsprogrammet. Dette innebar at kommunene fikk økonomiske insentiver til å benytte statlige arbeidsmarkedstiltak og en statlig ytelse som arbeidsavklaringspenger eller tiltakspenger, framfor å tilby brukere kvalifiseringsprogram. Mandal m.fl. (2015) finner slike tendenser i sin undersøkelse av ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Når mange brukere befinner seg i gråsonen mellom arbeidsavklaringspenger og ytelser finansiert av kommunen, er det en risiko for overvelting av kostnader fra kommune til stat. Inngangsvilkårene til arbeidsavklaringspenger er skjønnsbaserte, og NAV-veileder vil dermed kunne ha innflytelse på om brukeren velger å søke om en statlig trygdeytelse eller kvalifiseringsprogrammet.

Etter at det øremerkede tilskuddet til kvalifiseringsprogrammet ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011, falt antall deltakere ved utgangen av året fra om lag 9 000 til 5 500. Nedgangen var særlig stor for unge. Andelen deltakere under 25 år falt fra 26 prosent i 2008 til 12 prosent i 2017. Det betyr at antall deltakere i denne aldersgruppen har falt fra mer enn 2 300 til knapt 650. Reduksjon i antall deltakere taler for at finansieringssystemet kan være en viktig grunn til at kvalifiseringsprogrammet ikke benyttes mer.

Et landsomfattende tilsyn av kommunenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet i 2013 og 2014 viste at en del kommuner nedprioriterer kvalifiseringsprogrammet i vanskelige perioder (Helsetilsynet 2015). Helsetilsynet skriver at søknader kan bli satt på vent fordi tiltaksplassene er «fylt opp», og at det kan se ut som om kommuneøkonomien påvirker tilbudet. Tilsynet viste at omtrent halvparten av kommunene det ble ført tilsyn med ikke informerer godt nok om programmet som en mulig rettighet, og at det mangler system og rutiner for å kunne identifisere personer som kan fylle inngangsvilkårene for programmet.

Det er viktig at potensielle deltakere er kjent med rettigheten til kvalifiseringsprogrammet. I den sammenheng bør det vurderes om NAVs informasjon kan bli bedre og mer tilgjengelig, for eksempel gjennom elektroniske søknadsskjemaer.

Fra 1. januar 2019 er det gjort enkelte endringer i regelverket for kvalifiseringsprogrammet. Formålet med regelverksendringene er å gjøre programmet mer fleksibelt og tilgjengelig enn tidligere. Endringene gjelder lavere nedre aldersgrense for deltakelse, varighet og innhold i kvalifiseringsprogrammet. Disse endringene vil trolig bare i begrenset grad påvirke forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogrammet.

Forslaget om en venteperiode i arbeidsavklaringspenger for unge som ikke kommer fra sykepenger, se avsnitt 6.4, vil trolig medføre at flere får behov for et tilbud fra kommunen, for eksempel i form av et kvalifiseringsprogram. Utjevning av forskjellen mellom kvalifiseringsstønad og minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger vil samtidig føre til at kvalifiseringsprogrammet relativt sett vil framstå mer attraktivt for målgruppen enn i dag.

Etter ekspertgruppens mening er det sterke argumenter for at finansieringsansvaret for arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogrammet bør ligge på samme forvaltningsnivå. Dette ville redusere risikoen for overvelting av kostnader fra kommune til stat og trolig føre til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet i de tilfeller der dette er mest egnet. Det ville trolig redusere tilstrømmingen til helserelaterte ytelser.

Det er mindre opplagt hvordan dette burde gjøres. En mulighet ville være å gi kommunene et medfinansieringsansvar for arbeidsavklaringspenger. Dette ville gi kommunene insentiver til å se den samlede innsatsen for å inkludere unge i arbeidslivet i sammenheng, herunder kommunale tilbud både i og utenfor NAV-kontoret. En mulig innvending er at mange kommuner kan være for små til å kunne håndtere dette. Kommunal medfinansiering for arbeidsavklaringspenger ville også innebære en problematisk grenseflate mot uføretrygd, som er en statlig ordning.

En annen mulighet ville være at staten tar et økt ansvar, for eksempel ved en refusjonsordning, ved å gjeninnføre øremerking av midler til kvalifiseringsprogrammet, eller ved at kvalifiseringsstønaden gjøres til en statlig ytelse. Det at programmet er en lovfestet rett kan være et argument for statlig ansvar.

Ekspertgruppen mener at det bør gjøres endringer i ansvarsforholdet mellom stat og kommune som kan bidra til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet, og eventuelt gjennomføre forsøk med disse. Arbeids- og sosialdepartementet har satt i gang et arbeid med å utforme et forsøk hvor utvalgte kommuner får medfinansieringsansvar for arbeidsavklaringspenger. Det bør også vurderes mulige endringer i finansieringsordningen i retning av at staten tar et større ansvar for kvalifiseringsprogrammet. Et mulig alternativ kan være full statlig overtakelse. I utformingen og evalueringen av slike forsøk bør det vurderes om det kan oppstå nye uheldige grenseflater. Det gjelder for eksempel forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, eller kvalifiseringsstønaden og økonomisk sosialhjelp.

6.7 Oppsummering av forslag

Andelen unge under 30 år på uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger har økt fra 3,4 prosent i år 2000 til 5,1 prosent i 2017. Økt andel på arbeidsavklaringspenger utgjorde det meste av denne økningen. Mottak av helserelaterte ytelser innebærer en høyere sannsynlighet for å bli stående varig utenfor arbeidslivet. Unge har potensielt mange år foran seg i arbeidslivet. Dersom de blir stående utenfor, har det en stor kostnad både for den enkelte og samfunnet.

For mange unge på arbeidsavklaringspenger er helseproblemene ikke nødvendigvis hovedårsaken til at de er uten arbeid. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdrevet fokus på helsemessige utfordringer og svekke mulighetene til å komme i arbeid. Ekspertgruppen foreslår derfor flere tiltak for å redusere tilstrømmingen av unge til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Forslaget har følgende hovedelementer:

• Minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger reduseres for personer under 25 år. Minsteytelsen bør differensieres innenfor denne aldersgruppen, slik at den er lavest for de yngste, i tråd med inntektsnivået for de som ikke mottar ytelser. Det kan være grunn til å skille mellom hjemmeboende og borteboende, særlig for de eldste i denne aldersgruppen. En egnet ordning kan være at:

  • Unge under 20 år får en minsteytelse på 3/4 G.

  • Unge i alderen 20–22 år gis en minsteytelse på 2/3 av 2 G, dvs. lik dagens kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad for de under 25 år.

  • For personer i alderen 23–24 år får hjemmeboende en minsteytelse på 2/3 av 2 G, og borteboende får minsteytelse etter samme regler som øvrige eldre mottakere, dvs. 2 G.

  • Endringene skal kun gjelde nye tilfeller. De som får ytelse basert på tidligere inntekt som overstiger minsteytelsen, vil ikke påvirkes av forslaget.

• Oppheve minsteytelsen som ung ufør for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

• For personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, kreves det at arbeidsevnen må være nedsatt av helsemessige årsaker en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges.

• Ved et første vedtak om uføretrygd for unge personer, gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes at det kan være slike muligheter, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli revurdert etter et visst antall år.

• Vurdere å endre regelverket for kvalifiseringsprogrammet slik at det ikke er subsidiært til de statlige ytelsene.

• Gjøre endringer i ansvarsforholdet mellom stat og kommune som kan bidra til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet, og eventuelt gjennomføre forsøk med disse.

7 En ny sykepengeordning

Sykepengeordningen er viktig for velferd og trygghet for arbeidstakerne. Samtidig innebærer sykefravær store kostnader for arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. Det er derfor behov for tiltak for å redusere sykefraværet.

Omfattende forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktig for omfanget av sykefraværet. Et sentralt problem i den nåværende sykepengeordningen er at arbeidsgivernes kostnader i hovedsak er knyttet til korttidsfraværet, som trolig er den delen av fraværet som arbeidsgiverne i minst grad kan påvirke. Det er også for lite bruk av gradert sykmelding, til tross for at forskning tyder på at økt bruk av gradering kan bidra til redusert sykefravær.

Vi foreslår endringer i sykepengeordningen med sikte på å begrense langvarig sykefravær. Det kan gjøres ved å øke arbeidsgivers finansieringsansvar for langtidsfraværet innenfor en kostnadsnøytral ramme, på en måte som styrker arbeidsgivers insentiver til å bidra til graderte sykmeldinger. Konkret foreslår vi at den initiale arbeidsgiverperioden forkortes fra 16 til 7 dager, og at arbeidsgiver i resten av sykefraværsperioden dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger og deretter anslagsvis 25 prosent av sykepenger ut over dette.

For å gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å bruke gradert sykmelding, foreslår vi at gradering skal gi forlengelse av den maksimale varigheten på sykepengeperioden. Konkret foreslår vi at maksimal sykmeldingsperiode settes til tolv fulltidsmåneder, med øvre grense på samlet fraværsperiode på 18 måneder ved gradert sykmelding. For å redusere sykefraværet foreslår vi å redusere kompensasjonsgraden for arbeidstaker til 80 prosent etter seks fulltids fraværsmåneder.

For sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, bør det være mulig å forlenge sykepengeperioden ytterligere, men i så fall med samme kompensasjonsgrad som ved arbeidsavklaringspenger.

Personer som sykmeldes rett før et arbeidsforhold tar slutt bør likebehandles med personer som sykmeldes rett etterpå. Det taler for at sykepenger bør opphøre når et arbeidsforhold tar slutt, eller at sykepengene baseres på dagpenger dersom den sykmeldte kvalifiserer for slik stønad.

I dette kapitlet drøftes det hvordan justeringer i utformingen av sykepengeordningen kan bidra til å redusere langtidsfravær og utstøting fra arbeidslivet. Det gjelder kompensasjonsgrad og varighet for arbeidstakere, og arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger. Sykepengeordningen kan påvirke både antall fravær, fraværenes varighet og om den sykmeldte holder kontakten med arbeidsplassen gjennom gradert sykmelding. Omtalen må ses i sammenheng med kapittel 11 som drøfter tiltak knyttet til oppfølgingen av sykmeldte.

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Ekspertgruppen er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.

Avsnitt 7.1 drøfter hvilken betydning utformingen av sykepengeordningen har for atferden til arbeidsgiver og arbeidstaker. Avsnittene 7.2 og 7.3 omhandler mulige justeringer i de ulike elementene i sykepengeordningen, med sikte på å gi henholdsvis arbeidstakere og arbeidsgivere sterkere insentiver til å redusere sykmelding, og for å stimulere til mer bruk av gradert sykefravær. Avsnitt 7.4 diskuterer sykepenger for personer som ikke har en arbeidsgiver. Avsnitt 7.5 drøfter spørsmål knyttet til overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger. Ekspertgruppens forslag til ny sykepengeordning oppsummeres i avsnitt 7.6.

7.1 Betydningen av sykepengeordningens utforming

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode. Det bidrar til likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader knyttet til å ansette personer med mulige helseproblemer. En god forsikring for arbeidstakere mot bortfall av inntekt ved sykdom kan også være arbeidsrettet ved å gjøre det mer attraktivt å være i arbeid. Dette må imidlertid veies mot at en sjenerøs ordning også svekker insentivene til å forhindre sykefravær. Slike avveininger drøftes nærmere i avsnitt 5.1.

De aller fleste norske arbeidstakere har i dag 100 prosent lønn under sykdom i inntil ett år. Som det framgår av figur 7.1, er Norge sammen med Luxembourg de eneste landene i EU/EFTA som har full lønnskompensasjon det første halve året i den generelle sykepengeordningen. De nordiske landene har relativt høye kompensasjonsgrader, men Norge er i en særstilling med full kompensasjon for alle arbeidstakere. I Sverige utgjør ytelsene fra Försäkringskassan og gjennom kollektivavtaler samlet maksimalt 90 prosent. Se nærmere detaljer om Sverige, Danmark og Nederland i kapittel 5.

Som det framgår i kapittel 5, har de fleste arbeidsgivere i Sverige, Danmark og Nederland gjennom tariffavtaler som regel et større ansvar for å finansiere lønn under sykdom og, i motsetning til Norge, også for langtidsfravær. I flere andre land i EU har også arbeidsgivere et større finansieringsansvar for sykepenger enn i Norge (Missoc-databasen).

Generelle sykepengeordninger defineres som grunnleggende offentlige sykepengeordninger som gjelder alle arbeidstakere. Kroatia, Island og Liechtenstein er ikke inkludert i SIED-databasen. Ifølge Missoc-databasen hadde ingen av de tre landene i 2018 lovfestet full lønnskompensasjon under sykdom for alle arbeidstakere.

Kilde:  Social Insurance Entitlements Dataset (SIED)

Sykepengeordningen kan betraktes som en forsikringsordning, som forsikrer mot tap av arbeidsinntekt under fravær på grunn av sykdom. De fleste forsikringsordninger er forbundet med elementer av atferdsrisiko. Når arbeidstakere er fullt ut forsikret mot de økonomiske konsekvensene av sykefravær, er det grunn til å tro at noen vil anstrenge seg mindre enn de ellers ville gjort for å forebygge sykdom eller skade og kanskje også senke terskelen for hva slags helseproblemer som legitimerer fravær fra jobben. Når arbeidsgivere er forsikret mot mange av de økonomiske konsekvensene av et fraværsfremmende arbeidsmiljø, er det likeledes grunn til å tro at arbeidsgivers innsats for å forebygge fravær ikke er utnyttet maksimalt.

Det er omfattende forskning som dokumenterer at økonomiske insentiver for arbeidstaker og arbeidsgiver har betydning for sykefraværet, se boks 7.1. Vi kan derfor legge til grunn at en viss egenandel for både arbeidsgivere og arbeidstakere isolert sett vil bidra til å gi færre og kortere fravær.

I den nåværende sykepengeordningen har den enkelte arbeidsgiver i hovedsak det fulle ansvaret for lønnsutbetalinger de første 16 dagene av et sykefravær. Deretter overtar folketrygden og yter sykepenger som kompenserer for lønnsutgifter opp til et tak på 6 G. Mange arbeidsgivere yter imidlertid lønn under sykdom ut over dette taket, se Alsos (2019).

Det er flere problemer forbundet med at arbeidsgiver først og fremst betaler for korttidsfraværet: Det innebærer at arbeidsgivere har det finansielle ansvaret for den delen av fraværet de trolig har minst mulighet til å påvirke. Samtidig har arbeidsgiverne mindre å vinne på innsats og kostnader ved å hjelpe langtidssyke arbeidstakere tilbake til arbeid. Det er folketrygden som vil få lavere utgifter på trygdebudsjettet ved redusert fravær og trygdebruk, mens det hovedsakelig er arbeidsgiveren som må betale kostnadene ved å få det til. Selv om arbeidsgiver også har andre kostnader enn lønn knyttet til langvarig sykefravær, som mulig tap av verdifull kompetanse og tapt inntjening, kan dagens ordning føre til at det blir gjort for lite for å motvirke sykefravær og fremme arbeidstilknytning.

I det nåværende systemet innebærer også tidlig gjenopptagelse av arbeid for sykmeldte arbeidstakere en direkte økonomisk risiko for arbeidsgiver. Når personer med langtidsfravær kommer raskere tilbake i jobb, må vi også forvente en høyere risiko for tilbakefall og nytt korttidsfravær. Det er det arbeidsgiver som betaler for.3 Slike insentiver har stor betydning i praksis, se boks 7.1.

En ulempe ved betydelig arbeidsgiverfinansiering av sykefravær er at det innebærer en risiko for at arbeidsgivere blir mer forsiktige ved ansettelser, og i mindre grad ansetter personer som de tror har høy risiko for sykefravær. Dette må tas hensyn til ved valg av arbeidsgivers medfinansiering av sykepenger, se avsnitt 7.3.

Gradert sykmelding skal være primæralternativet ved sykmelding. Derfor stilles det krav til at man så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker, skal være i aktivitet dersom ikke sterke medisinske grunner tilsier noe annet, se kapittel 11. Halvparten kombinerer sykepenger med arbeid i løpet av sykepengeperioden. De aller korteste fraværene graderes sjelden. Ved både 9-ukers og 9-måneders tidspunkt er i underkant av halvparten av tilfellene gradert. Siden 2000 har gradert sykmelding blitt mer vanlig, men økningen i bruken av gradert sykmelding stoppet opp i 2012. Det er flere kvinner enn menn som kombinerer sykepenger med arbeid.

Dagens ordning premierer i liten grad arbeidstakere som har gradert sykmelding. Den maksimale varigheten av en 20 prosent gradert sykmelding er for eksempel like lang som den maksimale varigheten av en 100 prosent sykmelding.

Flere empiriske studier finner positive effekter av at leger skriver ut gradert framfor full sykmelding for langtidssykmeldte arbeidstakere; se for eksempel Høgelund m.fl. (2009), Markussen m.fl. (2012), Viikari-Juntura m.fl. (2012), Kann m.fl. (2012), Kausto m.fl. (2014) og Hernæs (2017). I tillegg til å redusere graden og varigheten av pågående sykefravær reduserer det også bruken av helserelaterte trygdeytelser i tiden etter sykefraværet, og øker sannsynligheten for å forbli i arbeid de påfølgende årene (Markussen m.fl. 2012).

Betydningen av graderte sykmeldinger illustreres også tydelig i figur 7.2, der det er én tidsperiode som skiller seg ut med en ganske markert reduksjon i fraværet: I løpet av 2004 falt sykefraværet i Norge med om lag 20 prosent. Dette fallet kan tilskrives en reduksjon i det legemeldte sykefraværet, og sammenfalt i tid med en reform av regelverket for sykmelding som introduserte gradert sykmelding som hovedregel etter åtte ukers fravær, se Markussen (2010). Markussen m.fl. (2012) finner at dette sammenfallet i stor grad er uttrykk for en årsakssammenheng: Det var nettopp økt fokus på bruk av gradert sykmelding som forårsaket en vesentlig del av fraværsreduksjonen i 2004.

Kilde:  Statistisk sentralbyrå

Folkehelseinstituttet (Meneses-Echavez m.fl. 2018) har gått gjennom 13 studier publisert mellom 2010 og 2017, elleve fra nordiske land og fire fra Norge, og konkluderer med at funnene indikerer at gradert sykmelding er forbundet med kortere sykmelding og høyere arbeidsdeltakelse. Rapporten peker imidlertid på at sikre konklusjoner om effektene er begrenset på grunn av sterk overvekt av registerbaserte studier. Kun én var randomisert kontrollert.

Reduksjon i sykefraværet er viktig fordi det også bidrar til at færre personer starter mottak av mer langvarige helserelaterte ytelser. Dette underbygges av Kann m.fl. (2013), som finner at året etter fallet i sykefraværet i 2005, ble antallet som brukte opp sykepengerettighetene redusert med 22 prosent.

Fravær som varer i mindre enn 16 dager utgjør bare en mindre del, rundt 10 prosent, av det totale fraværet. For å oppnå en vesentlig reduksjon i samlet fravær, er det derfor nødvendig å redusere langtidsfraværet. Det er også langvarige fravær som gir høyest risiko for å bli stående varig utenfor arbeidslivet.

Et siktemål med en ny sykepengeordning må være å sørge for et bedre samsvar mellom det som er gunstig for den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker, og den atferd som er samfunnsøkonomisk ønskelig. I denne sammenheng kan det vurderes justeringer i flere betingelser i ordningen. Ekspertgruppen har valgt å se på disse:

• Varigheten av sykepengeperioden ved gradert sykmelding.

• Kompensasjonsgrad for arbeidstaker.

• Varigheten av arbeidsgivers fulle betalingsplikt i den første delen av sykefraværet.

• Omfanget av arbeidsgivers betalingsplikt for lønnsutgifter ved lengre fraværsforløp.

• Sykepenger for sykmeldte uten arbeidsgiver.

• Sykepengeperioden for sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver.

Et viktig siktemål med å justere disse betingelsene er å gi både arbeidsgivere og arbeidstakere bedre insentiver til å motvirke langvarig fravær fra arbeid og i større grad stimulere til kombinasjon av arbeid og trygd.

Av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) for perioden 2019–2022, framgår det at regjeringen ikke vil foreslå endringer i sykelønnsordningen i avtaleperioden, med mindre partene er enige om det. Det presiseres i avtalen at partene likevel kan diskutere problemstillinger knyttet til sykelønn.

7.2 Sykepengeordningen for arbeidstakere

Sykepengeordningens varighet ved gradert sykmelding

En svakhet ved sykepengeordningen er at den ikke inneholder direkte økonomiske insentiver for sykmeldte arbeidstakere til å motta graderte sykepenger. Ved langvarige sykefravær vil gradering innebære fortsatt kontakt med arbeidslivet. Det gjør det lettere å komme tilbake og reduserer risikoen for varig utstøting.

En måte å gi arbeidstakere insentiv til å medvirke til gradering, er å gjøre maksimal sykepengeperiode lengre ved gradert sykmelding enn ved full. Dette kan for eksempel gjøres ved å definere maksimal sykmeldingsperiode i fulltidsekvivalenter istedenfor i antall fraværsdager, slik at sykefraværslengden gjøres avhengig av gradering. En mulig modell kan være at maksimal sykmeldingsperiode settes til tolv «fulltids» fraværsmåneder, med en øvre grense på samlet fraværslengde på 18 måneder. Dette er i tråd med en modell som skisseres i Markussen og Røed (2018), bortsett fra at maksimal sykmeldingsperiode der er satt til kun ni «fulltids» fraværsmåneder. Sykmeldte arbeidstakere som ikke er i stand til å gå fullt tilbake i arbeid etter tolv måneder, vil med gradert sykmelding dermed kunne ha en lengre periode med sykepenger før de eventuelt må gå ned på en lavere ytelse med arbeidsavklaringspenger.

En slik modell vil gi arbeidstakere et klart insentiv til å ha gradert sykmelding, og dermed trolig bidra til økt bruk av graderte sykmeldinger. I tråd med gjennomgangen over er det grunn til å regne med at dette vil føre til redusert sykefravær og mindre bruk av helserelaterte ytelser etter sykefraværet.

Erfaringene viser at friskmelding øker markert fram mot den nåværende varighetsbegrensningen på ett år. Med den skisserte modellen vil de med gradert sykmelding få utsatt stoppunktet opp mot 18 måneder, noe som kan føre til at noen blir værende i ordningen lenger enn de ellers ville vært. Dette vil isolert sett bidra til økt sykefravær, og til at noen kommer senere tilbake i fullt arbeid enn de ellers ville gjort.

Muligheten for lengre varighet kan samtidig medføre at en del som ellers ville gått over på arbeidsavklaringspenger etter ett år, får økt sannsynlighet for å bli i sin nåværende jobb. Det vil særlig gjelde dersom det særskilte oppsigelsesvernet under sykdom utvides tilsvarende.

Etter dagens regler kan arbeidsgiver ikke gå til oppsigelse av sykmeldte arbeidstakere med begrunnelse i sykefraværet de første tolv månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte. Det særskilte oppsigelsesvernet under sykdom er likevel ikke til hinder for at arbeidsgiver kan gå til oppsigelse med grunnlag i andre forhold, for eksempel som følge av nedbemanning. En oppsigelse som finner sted mens arbeidstaker er omfattet av det særskilte oppsigelsesvernet, skal anses å ha sin grunn i sykefraværet dersom ikke noe annet gjøres overveiende sannsynlig. Det betyr at arbeidsgiver må bevise at oppsigelsen ikke skyldes arbeidstakers sykefravær for at oppsigelsen skal være gyldig.

En ordning der maksimal sykepengeperiode avhenger av gradering vil bli relativt komplisert, og vil kunne innebære administrative utfordringer for NAV. Modellen forutsetter blant annet at det utvikles systemer som gir både NAV og den sykmeldte god oversikt over forbrukte og gjenværende sykepengerettigheter.

Forlenget sykepengeperiode ved gradering kan som det framgår over ha noe motstridende effekter, men samlet sett vurderes en slik omlegging å ha en positiv effekt på arbeidsdeltakelse og sysselsetting.

Graderte sykepenger for å utføre deler av vanlige oppgaver på lengre tid

Det kan gis graderte sykepenger hvis den sykmeldte bruker lenger tid på å utføre deler av sine vanlige arbeidsoppgaver eller andre oppgaver etter tilrettelegging. Et eksempel kan være at den sykmeldte arbeidstakeren bruker hele dagen på å utføre 50 prosent av de oppgavene som det er avtalt at arbeidstakeren ellers skal gjøre. Hvis den sykmeldte og arbeidsgiver blir enige om en slik løsning, må dette dokumenteres i en oppdatert oppfølgingsplan som skal sendes til NAV.

NAV har ikke oversikt over i hvor stor grad arbeidsgivere og arbeidstakere benytter muligheten til å avtale en lengre arbeidstid enn det sykmeldingsgraden tilsier.

Ekspertgruppen vurderer at en slik praktisering av gradering kan bidra til at flere kan utnytte sin gjenværende arbeidsevne, og at det kan gi økt bruk av graderte sykmeldinger. Det vises til forslag i kapittel 8 om å innrette gradert uføretrygd slik at det skilles mellom redusert arbeidstid og redusert produktivitet. Vi mener at det bør framskaffes kunnskap om i hvor stor grad graderte sykepenger i dag brukes for å gi lengre tid til å utføre oppgavene, og at det bør vurderes hva som kan gjøres for å øke slik bruk.

Kompensasjonsgrad

Sykepengeordningen er som nevnt den eneste inntektssikringsordningen som gir 100 prosent kompensasjon for arbeidstaker. I de andre inntektssikringsordningene er det i utgangspunktet en viss egenandel som gir mottaker et økonomisk insentiv til å motvirke inntektstapet. Full kompensasjon gir svake insentiver på kort sikt til å være i arbeid. Dette er uheldig i de situasjonene hvor den sykmeldte burde eller kunne vært helt eller delvis i arbeid, særlig i de mange tilfellene hvor arbeid også kan være helsefremmende. På lengre sikt innebærer langvarig sykefravær en risiko for å bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet, med potensielt store kostnader for den enkelte. Markussen (2012) finner at sykefravær påvirker senere lønn og sysselsetting. En økning i arbeidstakers sykefravær på 1 prosentpoeng, reduserer lønnsveksten to år senere med 1,2 prosent, mens sannsynligheten for å være sysselsatt reduseres med 0,5 prosentpoeng. Det er fare for at 100 prosent lønn under sykdom fører til at ikke alle tar slike langsiktige kostnader fullt innover seg når de gjør sine valg. Redusert kompensasjonsgrad vil derfor trolig ha en gunstig effekt på sykefraværet.

Redusert kompensasjonsgrad har imidlertid også uheldige sider. Velferdshensyn taler isolert sett for liten eller ingen egenandel, dvs. opp mot full kompensasjon. En reduksjon i kompensasjonsgraden vil i tillegg ha fordelingsmessige konsekvenser, ved at redusert inntekt ved sykdom kan være vanskeligere å bære for husholdninger med lave inntekter. Det vil særlig være arbeidstakere med høyt sykefravær som rammes. Sykefravær øker i hovedsak med alder, og kvinner har i gjennomsnitt klart høyere sykefravær enn menn. Samtidig er sykefraværet høyt innenfor helse- og sosialtjenester og andre næringer med overvekt av kvinner.

En reduksjon i kompensasjonsgraden vil også kunne slå ulikt ut mellom grupper av arbeidstakere, avhengig av hvordan arbeidstiden er organisert. En del arbeidstakere har fleksible jobber og kan tilpasse seg dersom sykdom inntreffer, ved for eksempel å tilpasse arbeidsmengden eller jobbe hjemmefra uten å oppleve inntektstap. Arbeidstakere i jobber med obligatorisk oppmøte har ikke denne muligheten.

Det er noen argumenter som taler for høyere kompensasjonsgrad ved korttidsfravær enn ved langtidsfravær. Reduksjon i sykepengene ved korttidsfravær kan gi den sykmeldte liten mulighet til å tilpasse seg økonomisk, og det vil kunne være en hard belastning for husholdninger med lite økonomisk handlingsrom. Særlig i tilfeller der alvorlig sykdom kan inntreffe uten varsel, vil en umiddelbar reduksjon i inntektene kunne gi en ekstra belastning. Psykologisk og økonomisk forskning viser at fattigdom og akutte økonomiske problemer innebærer mental belastning som kan svekke beslutningsevnen (se for eksempel Shah m.fl. 2012).

Ved korttidsfravær er det større fare for at kutt i sykepengeordningen vil kunne medføre økt arbeidsnærvær med smittsomme sykdommer, og dermed til en uheldig spredning av smitte til kolleger og kunder/brukere (Pichler og Ziebarth 2017).

Noen av argumentene mot redusert kompensasjonsgrad er av mindre betydning ved langtidsfravær enn ved korttidsfravær. Redusert kompensasjonsgrad for langtidsfravær kan utformes slik at det får virkning for alle arbeidstakergrupper. Også for arbeidstakere med fleksible jobber er det begrenset hvor lenge arbeidsoppgavene kan tilpasses til sykdom uten betydelige konsekvenser. Ved langtidsfravær har den sykmeldte i tillegg fått mer tid til å innrette seg til et lavere inntektsnivå. Et moment i denne sammenheng er at sykmeldte kan ha reduserte kostnader knyttet til arbeidsreiser mv.

En fallende kompensasjonsgrad i løpet av en sykepengeperiode vil også gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å komme tilbake i arbeid, fordi det vil innebære at en eventuell ny sykepengeperiode starter med høy kompensasjonsgrad.

Av hensyn til likebehandling, fordeling, forebygging av sykdomsspredning, og for å begrense den økonomiske belastningen for sykmeldte på kort sikt, vil ekspertgruppen ikke foreslå en reduksjon i kompensasjonsgraden for korttidsfravær. Vi vil dermed heller ikke foreslå karensdager i starten på et sykefravær. Erfaringer fra andre land tilsier ikke at karensdager reduserer det samlede sykefraværet. Erfaringene med karensdag fra blant annet Sverige og Frankrike er at korttidsfraværet reduseres, mens det lengre fraværet øker (Palme og Persson 2019).

En sykepengeordning der kompensasjonsgraden faller noe utover i perioden kan bidra til redusert sykefravær og redusere risikoen for utstøting fra arbeidsmarkedet. Nedenfor vil ekspertgruppen foreslå at kompensasjonsgraden reduseres til 80 prosent etter seks fulltids måneder. Sysselsettingshensyn ville også tale for en tidligere og mer gradvis nedtrapping av kompensasjonsgraden, for eksempel ved en reduksjon ned til 90 prosent kompensasjon i forbindelse med aktivitetskravet etter åtte uker.

En kompensasjonsgrad på 80–90 prosent av tidligere inntekt vil fortsatt være en god forsikring mot bortfall av inntekt ved sykdom. Et slikt nivå ville også ligge nærmere den inntekten som de aktuelle personene kan forvente dersom de senere kommer over på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, og vil gjøre det tydeligere på et tidlig tidspunkt at det å bli stående utenfor arbeidslivet innebærer lavere inntekter på lengre sikt. En reduksjon til for eksempel 80 prosent innebærer at en sykmeldt med en inntekt på om lag 388 000 kroner (4 G) får utbetalt 4 200 kroner mindre per måned.

Redusert kompensasjonsgrad vil gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å ha gradert sykmelding, siden lønnen er høyere enn sykepengene. Med full kompensasjon vil ikke arbeidstaker ha kortsiktige økonomiske gevinster ved gradering.

Et eventuelt kutt i kompensasjonsgraden etter seks måneder vil berøre en liten andel av sykmeldingene. 94 prosent av alle legemeldte sykefravær påbegynt i 2016 ble avsluttet innen seks måneder, mens 83 prosent av tilfellene ble avsluttet innen åtte uker.

Et forslag om lavere kompensasjonsgrad etter seks måneder kan kombineres med forslaget foran om å gjøre sykepengeperiodens varighet avhengig av gradering. Det vil innebære at varigheten med 100 prosent kompensasjon forlenges når sykepengene er gradert, og vil dermed ytterligere forsterke insentivene til gradering. Ovenfor er det skissert en mulig modell der maksimal sykepengeperiode settes til tolv «fulltids» fraværsmåneder, og inntil 18 måneder ved gradering. Herav foreslås det seks «fulltids» måneder med 100 prosent kompensasjon og seks «fulltids» måneder med 80 prosent kompensasjon. Ved gradering vil det kunne gis inntil 12 måneder med 100 prosent kompensasjon og deretter 80 prosent fram til den maksimale varigheten på 18 måneder.

Ekspertgruppen legger til grunn at forslaget gjennomføres slik at reduksjonen i kompensasjonsgrad får gjennomslag i hele arbeidsmarkedet. Det vises i denne sammenheng til den svenske modellen, der dette er ivaretatt gjennom lovregulering. I Sverige utgjør ytelsen fra Försäkringskassan 77,6 prosent av tidligere lønn opp til et tak som er langt lavere enn i Norge. Utover dette kompenserer ikke Försäkringskassan for tapt arbeidsinntekt, men de fleste arbeidstakere jobber på arbeidsplasser med kollektivavtaler som sikrer høyere kompensasjonsgrad. I Sverige blir imidlertid sykepenger fra Försäkringskassan avkortet forholdsmessig dersom samlet kompensasjonsgrad overstiger 90 prosent av lønnen. Det innebærer i praksis at maksimal kompensasjonsgrad er 90 prosent.

Boks 7.2 Illustrasjon av forslaget for arbeidstakere

Figur 7.3 illustrerer ekspertgruppens forslag, og sammenligner dette med dagens system. Panel A viser kompensasjonsgrad for personer med full sykmelding gjennom hele fraværet. Panel B viser kompensasjonsgrad for personer som har 50 prosent gradert sykmelding og som jobber 50 prosent gjennom hele perioden. Dersom fraværet varer utover tolv måneder med dagens system og tolv fulltidsmåneder med vårt forslag, forutsettes det at personen får arbeidsavklaringspenger med samme utbetalingsgrad som sykepengene.

Med full sykmelding i hele perioden (panel A), blir kompensasjonsgraden med forslaget den samme som i dag de første seks månedene. Deretter vil kompensasjonsgraden falle til 80 prosent. Etter tolv måneder er arbeidsavklaringspenger den aktuelle ytelsen både med dagens system og med vårt forslag, dvs. at kompensasjonsgraden vil være 66 prosent.

Panel B viser kompensasjonsgrad for en person som har 50 prosent sykmelding. For denne vil kompensasjonsgraden fortsatt være 100 prosent de første tolv månedene. Fra tolv til 18 måneder vil den samlede kompensasjonsgraden fra arbeid og trygd være høyere med vårt forslag enn med dagens system, fordi den sykmeldte ikke har overgang til arbeidsavklaringspenger etter tolv måneder, men beholder sykepengene i 18 måneder. Kompensasjonsgraden blir med vårt forslag 90 prosent i denne perioden, basert på lønn for halvparten av arbeidstiden og 80 prosent sykepenger for resten. I dagens system blir kompensasjonsgraden 83 prosent, basert på kombinasjonen av arbeidsavklaringspenger og 50 prosent arbeid med full lønn. Etter 18 måneder gir vårt forslag ingen endring sammenlignet med dagens system.

7.3 Varighet og omfang av arbeidsgivers betalingsplikt

Ovenfor har vi argumentert for at sykepengeordningen bør sørge for at en del av de økonomiske gevinstene ved redusert langtidsfravær tilfaller den som bærer størsteparten av kostnadene ved tiltak mot langtidsfravær, dvs. arbeidsgiver. For å oppnå dette er det nødvendig at arbeidsgiver bærer en del av kostnadene knyttet til langtidsfravær.

Pedersen m.fl. (2019) har sammenlignet Norge med de øvrige nordiske landene, Tyskland og Storbritannia. De finner at det er i Norge og Finland at arbeidsgiverne i minst grad har direkte finansieringsansvar for de ansattes sykepengerettigheter.

Spørsmålet om å gi arbeidsgivere finansieringsansvar for sykepenger ved langtidsfravær, har tidligere blant annet blitt vurdert av en ekspertgruppe som Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppnevnte i 2009 for å vurdere tiltak for reduksjon i sykefraværet. I gruppens rapport fra 2010 ble det foreslått at arbeidsgiverperioden reduseres til ti dager, samtidig som folketrygdens refusjon ble begrenset til 80 prosent av fulle sykepenger etter åtte uker. Dette innebar en egenandel for arbeidsgiver på 20 prosent dersom sykefraværet ikke er gradert, noe som ville gi arbeidsgiver insentiv til å bidra til gradering ned til 80 prosent.

I protokollen til IA-avtalen for perioden 2010–2013 uttrykte partene enighet om at en endring i medfinansieringen i tråd med disse prinsippene ville kunne bidra til en styrking av arbeidsgivers oppfølging av og tilrettelegging for langtidssykmeldte og medvirke til at hovedregelen blir gradert sykmelding. I protokollen heter det videre at partene ville komme tilbake til dette i løpet av året. På grunn av tekniske utfordringer i NAV ble det imidlertid ikke fulgt opp den gangen.

Forslaget var motivert ut fra et ønske om å gi arbeidsgiverne sterkere insentiver til å forebygge langtidsfravær og utstøting, og til mer bruk av gradering, samtidig som den samlede arbeidsgiverfinansieringen ble holdt tilnærmet uendret. Det ble ikke foretatt noen nærmere vurdering av alternativer hvor arbeidsgiverfinansieringen samlet sett øker, kombinert med for eksempel reduksjon i arbeidsgiveravgiften.

I likhet med forslaget i rapporten fra 2010 mener ekspertgruppen at sykepengeordningen bør legges om slik at arbeidsgivere får sterkere insentiver til å forebygge langvarige sykefravær, herunder bidra til mer bruk av gradering.

Vi har vurdert ulike modeller for å gi arbeidsgiver økt ansvar for å finansiere langtidsfravær. Modellene bygger blant annet på Markussen og Røed (2018). I alle modellene er det lagt til grunn at arbeidsgiver fortsatt skal betale fulle sykepenger i en initial arbeidsgiverperiode, som eventuelt kan gjøres kortere enn de nåværende 16 dagene.

En mulig svakhet ved modellen som ble foreslått i 2010, er at den ikke gir insentiver til å redusere sykmeldingsgraden lenger ned enn til 80 prosent. Samtidig kan gradert sykmelding på 80 prosent framstå som attraktivt for arbeidsgiver sammenholdt med retur til fullt arbeid.

Et alternativ med bedre økonomiske insentiver ville være en modell der arbeidsgiver dekker en viss andel av sykepengene uavhengig av sykmeldingsgraden, og at arbeidsgiver dekker en høyere andel for sykmeldinger med lite gradering. En slik modell vil gi arbeidsgiver insentiver til å bidra både til mest mulig gradering, og til reduksjon også i sykefravær med lav sykmeldingsgrad.

Figur 7.4 viser at bruken av gradert sykefravær varierer mellom næringer. Dette kan dels skyldes ulike muligheter for å gradere, noe som underbygger at arbeidsgivers medfinansiering ikke ensidig bør fokusere på gradering.

Kilde:  Arbeids- og velferdsdirektoratet

Ekspertgruppen anbefaler at man bruker en modell som gir arbeidsgiver insentiver både til gradering og til å redusere varigheten av alle fravær. Dette kan gjøres ved at arbeidsgiver dekker en lav andel av sykepengene opp til en viss sykmeldingsgrad, og deretter en høyere andel. En mulig utforming er at arbeidsgiver dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger og deretter eksempelvis 25 prosent av sykepenger ut over dette. Dvs. at for en person som er 100 prosent sykmeldt, betaler arbeidsgiver 10 prosent av den første halvparten av sykepengene, og 25 prosent av resten. Dersom perioden der arbeidsgiver betaler fulle sykepenger reduseres fra dagens 16 dager til 7 dager, tyder beregninger på at denne modellen vil være om lag kostnadsnøytral for arbeidsgiverne sett under ett sammenlignet med dagens ordning. Det er da lagt til grunn at ekspertgruppens samlede forslag til endringer i sykepengeordningen vil bidra til å redusere sykefraværet med om lag seks prosent.

De sykefraværsdagene arbeidsgiver i dag betaler for i arbeidsgiverperioden på 16 dager, utgjør mellom 35 og 40 prosent av de totale fraværsdagene som dekkes av sykepengeordningen. Arbeidsgivers andel av de totale fraværsdagene omfatter både de fraværene som avsluttes innenfor arbeidsgiverperioden, og de første 16 dagene av lengre fravær.

Økt samlet arbeidsgiverfinansiering vil generelt styrke insentivene for arbeidsgiver, sammenlignet med modeller der den samlede arbeidsgiverfinansieringen holdes om lag uendret. Det vises i denne sammenheng til Nederland, hvor de har gått langt i denne retningen. Også i andre land er det høyere grad av arbeidsgiverfinansiering enn i Norge.

Selv om den samlede arbeidsgiverfinansieringen holdes uendret, vil det for et gitt sykefravær kunne skje en omfordeling mellom arbeidsgivere. I den skisserte modellen vil virksomheter med høyt langtidsfravær få økte kostnader ved at de får større ansvar for sykepengene gjennom hele perioden. Dette er isolert sett uheldig for disse virksomhetene, men det er samtidig nødvendig for å gi dem sterkere økonomisk insentiv til å redusere sykefraværet. Dersom virksomheter med høyt fravær ikke skal rammes, vil omleggingen ikke ha noen effekt. Modellen vil også isolert sett gi økte kostnader for virksomheter hvor gradert sykmelding brukes sjelden, og lavere kostnader for virksomheter hvor gradert sykmelding er utbredt.

Når arbeidsgiver må bære en større del av den økonomiske belastningen ved langtidsfravær, innebærer dette en fare for at personer med høy risiko for fravær blir stående utenfor arbeidslivet. Dagens skjermingsordning motvirker denne risikoen for visse grupper av særlig utsatte arbeidstakere. Denne skjermingsordningen innebærer at arbeidsgiver eller arbeidstaker kan søke om at folketrygden skal dekke utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden dersom arbeidstaker har langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort fravær, en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode, eller dersom sykefraværet skyldes svangerskapsrelatert sykdom. En del tilfeller av langvarige sykefravær vil imidlertid ikke omfattes av denne skjermingsordningen.

Spesielt kan små virksomheter få en stor belastning dersom de får flere langtidssykmeldte. I Norge har åtte av ti virksomheter fire eller færre ansatte. Det finnes i dag en egen skjermingsordning for små virksomheter. Denne ordningen innebærer at arbeidsgivere kan forsikre seg mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden når de samlede lønnsutbetalingene i det foregående året ikke overstiger 40 G. Det vil likevel være mange mindre virksomheter med lønnsutbetalinger over 40 G som ikke er omfattet av denne muligheten. Det kan på denne bakgrunn tenkes at det vil utvikles et marked for forsikring mot denne risikoen. Slike forsikringsordninger har stort omfang i Nederland, hvor arbeidsgivere har det fulle finansieringsansvaret i hele sykepengeperioden på to år, i tillegg til medfinansieringsansvar for ansatte som går over til uføretrygd (se nærmere omtale i kapittel 5).

Ekspertgruppen er klar over at forslaget innebærer noen praktiske og administrative utfordringer som vil måtte løses, blant annet knyttet til at en del arbeidstakere har flere arbeidsgivere.

Innsparingene for folketrygden som følger av medfinansiering for lengre fravær kan anvendes på flere måter. Eksempelvis kan de benyttes til lettelser i andre deler av sykepengeordningen, redusert arbeidsgiveravgift eller til andre tiltak for å styrke sysselsettingen. Ekspertgruppen har lagt til grunn at innsparingene skal motsvares av kortere arbeidsgiverperiode i starten av fraværet, slik at den samlede arbeidsgiverbetalingen i sykepengeordningen holdes på om lag samme nivå som i dag. Hovedhensikten med dette er å begrense risikoen for at arbeidstakere med varige helseproblemer skal bli stående utenfor arbeidsmarkedet. Det bygger på en antakelse om at det er en viss sammenheng mellom om en arbeidsgiver har mange fravær mellom for eksempel 7 og 16 dager, og om den har mange langtidsfravær.

Dersom den initiale arbeidsgiverperioden forkortes, for eksempel til en uke, vil det gi mindre behov for arbeidsgiver for å kreve sykmelding fra lege for sykefravær i den initiale arbeidsgiverperioden. Hvis arbeidsgiver åpner for egenmelding i denne perioden, vil arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap få ansvaret for håndtering av sykefraværsforløp som varer inntil en uke. Det kan forhåpentligvis bidra til en raskere direkte dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og frigjøre legeressurser som i dag brukes til legekonsultasjoner for utskriving av kortvarige sykmeldinger.

7.4 Sykmeldte uten arbeidsgiver

Rundt seks prosent av de sykmeldte er ikke registrert med arbeidsgiver ved første sykmeldingstidspunkt. Halvparten av disse er selvstendig næringsdrivende, som kan motta sykepenger etter egne regler. Den andre halvparten er arbeidsledige og mottok dagpenger før de ble syke. De får som hovedregel like mye utbetalt i sykepenger som de fikk i dagpenger. Ekspertgruppen foreslår ingen endringer for disse gruppene.

En annen gruppe er sykmeldte som hadde en arbeidsgiver ved første sykmeldingstidspunkt, men hvor arbeidsforholdet har opphørt senere. Det kan skyldes at arbeidsplassen er nedlagt, at de har mistet jobben ved nedbemanning mv. eller at de i utgangspunktet hadde en midlertidig stilling. Det kan stilles spørsmål ved om denne gruppen bør få full lønn under sykdom, når alternativet ville vært ingen lønn eller eventuelt dagpenger dersom de ikke hadde blitt sykmeldt. Sykepenger basert på tidligere lønn kan dermed innebære at en sykmeldt kommer økonomisk sett betydelig bedre ut enn om vedkommende ikke hadde blitt syk. Dette bryter med et grunnleggende prinsipp om at sykepengene skal erstatte inntekt som er gått tapt på grunn av sykdommen.

Ekspertgruppen mener at personer som sykmeldes rett før et arbeidsforhold tar slutt bør likebehandles med personer som sykmeldes rett etterpå. Det taler for at sykepenger bør opphøre når et arbeidsforhold tar slutt, eller at sykepengene baseres på dagpenger dersom den sykmeldte kvalifiserer for slik stønad. Her må man ta hensyn til at det ikke vil være mulig å være aktiv jobbsøker under sykdom, ved å legge til rette for en enkel overgang til sykepenger basert på dagpenger i disse tilfellene. Overgang til arbeidsavklaringspenger kan også være aktuelt for de som har rett til det.

Et argument for dette forslaget er at sykepenger vil være mer økonomisk attraktivt enn dagpenger for personer som frykter ledighet eller oppsigelse. Det kan føre til økt bruk av sykmelding ved risiko for ledighet eller oppsigelse. For personer som mottar høyere sykepenger enn det de ville kunne oppnå i en eventuell ny jobb, vil den nåværende ordningen kunne gi et sterkt kortsiktig økonomisk insentiv til å forbli sykmeldt. Samtidig kan dette være uheldig for gruppen på lengre sikt, fordi jobbmulighetene kan bli svekket etter ett år som sykmeldt.

Ifølge NAV finnes det ikke statistikk for hvor mange som først var sykmeldte, og som deretter mistet jobben. Vårt forslag om ny modell for arbeidsgivers finansiering av sykepenger betinger at NAV har oversikt over arbeidsgiverforholdet til sykmeldte til enhver tid. Gjennom digitaliseringen av sykepengeområdet vil NAV etter hvert få bedre tilgang til slike opplysninger.

Det er en tilsvarende problemstilling knyttet til permittering: Sykepenger gir en bedre dekning enn dagpenger, og det gir økonomiske insentiver til å benytte sykmelding dersom det er risiko for å bli permittert. Men i mange tilfeller er det ikke mulig å vite om en person som er sykmeldt ellers ville vært omfattet av permittering, og forslaget her vil ikke forhindre muligheten for at sykepengeordningen benyttes som et alternativ til permittering.

7.5 Overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger

Forlenget sykepengeperiode der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver

Enkelte sykdomsforløp vil være av en slik karakter at det ikke er mulig å vende tilbake til arbeidet etter ett år, samtidig som det kan være gode utsikter til å kunne komme tilbake til samme arbeidsgiver på et senere tidspunkt. I slike tilfeller vil det være ønskelig med en lengre sykepengeperiode, for å redusere usikkerheten for den syke. Overgang til arbeidsavklaringspenger har administrative kostnader, og det kan svekke mulighetene for å komme tilbake i jobb. Det er også en fare for at den syke kan miste kontakten med sin nåværende arbeidsgiver. Det er ikke noen automatikk i at arbeidsforholdet opphører ved overgang til arbeidsavklaringspenger, men det særskilte oppsigelsesvernet ved sykdom opphører etter ett år etter dagens regler.

For å unngå at syke arbeidstakere kommer over på en ny trygdeordning i løpet av et behandlingsforløp, foreslår ekspertgruppen å forlenge sykepengeperioden med maksimalt ett år der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver. I denne perioden foreslås det ikke arbeidsgiverfinansiering. Det forutsettes at kompensasjonsgraden i en slik forlenget sykmeldingsperiode settes lik kompensasjonsgraden i arbeidsavklaringspenger. Dette forhindrer at økonomiske hensyn skal påvirke beslutningen om arbeidstaker skal fortsette med sykepenger eller gå over til arbeidsavklaringspenger. For å unngå for lang sykefraværsperiode, foreslår vi at den maksimale samlede sykemeldingsperioden begrenses til to år, selv om sykefraværet er gradert.

Det vises til at i Sverige og Danmark kan sykepenger mottas utover 365 dager, se kapittel 5. I Sverige forlenges sykepengeperioden med lavere kompensasjonsgrad dersom den sykmeldte ikke kan utføre noe arbeid på det vanlige arbeidsmarkedet og arbeidsevnen er midlertidig nedsatt. I Danmark kan sykepengeperioden forlenges til 69 uker dersom det er nødvendig for å gjennomføre tiltak for å avklare arbeidsevnen eller til 134 uker dersom den sykmeldte er under legebehandling og det forventes at den sykemeldte vil kunne gjenoppta arbeidet innen 134 uker. For sykmeldte med en alvorlig og livstruende sykdom er det ingen tidsbegrensning på sykepengeperioden.

Siden kravet i sykepengeordningen er minst 20 prosent nedsatt inntektsevne, mens arbeidsavklaringspenger som hovedregel krever minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne, vil forslaget innebære at det blir mulig for sykmeldte å fortsette lenger med lav sykmeldingsgrad. Dette kan gi en mer gradvis retur til arbeidet.

Lavere krav til redusert arbeidsevne ved overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger

Kravet i sykepengeordningen er som nevnt minst 20 prosent nedsatt inntektsevne for å få rett til stønad, mens det for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som hovedregel kreves nedsettelse på minst 50 prosent for å komme inn i ordningene. I uføretrygden er det unntak fra kravet om at inntektsevnen skal være nedsatt med minst halvparten for personer som har overgang fra arbeidsavklaringspenger. Da er kravet 40 prosent nedsatt inntektsevne.4

Et lavt krav til hvor mye inntektsevnen må være nedsatt åpner for at flere kan kombinere deltidsarbeid med en gradert eller avkortet ytelse. Et argument mot slike lave inngangskrav er at det kan bli for attraktivt med en mindre reduksjon i arbeidstiden uten å gå vesentlig ned i samlet inntekt.

Samtidig kan kravet om 50 prosent nedsatt arbeidsevne være for strengt for de som prøver å komme tilbake til arbeid fra langvarig sykdom. Særlig kan dette gjelde for personer som har hatt gradert sykmelding og arbeidet mer enn 50 prosent i sykmeldingsperioden. Vi foreslår derfor at inngangskravet til arbeidsavklaringspenger senkes fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne for de som kommer fra sykepenger. Det svarer til inngangskravet til uføretrygd for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger.

7.6 Oppsummering av forslag

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode. Det sikrer likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader knyttet til å ansette personer med mulige helseproblemer. En god forsikring for arbeidstakere mot bortfall av inntekt ved sykdom er også arbeidsrettet på den måten at det gjør det mer attraktivt å være i arbeid. Dette må imidlertid veies mot at en sjenerøs ordning også svekker insentivene til å forhindre sykefravær.

Sykefravær innebærer store kostnader for arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. Det er derfor behov for tiltak for å redusere sykefraværet.

Ekspertgruppen har fått i oppdrag å se på hvordan inntektsikringsordningene kan innrettes med sikte på å styrke sysselsettingen. Omfattende forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktig for omfanget av sykefraværet. Et sentralt problem i den nåværende sykepengeordningen er at arbeidsgivernes kostnader i hovedsak er knyttet til korttidsfraværet, som trolig er den delen av fraværet som arbeidsgiverne i minst grad kan påvirke. Det er også for lite bruk av gradert sykmelding, til tross for at forskning tyder på at økt bruk av gradering kan bidra til redusert sykefravær. Arbeidstakere får i dag full kompensasjon i hele sykepengeperioden, og sykepengeperiodens lengde er uavhengig av om fraværet er gradert. Arbeidstakere har derfor svake økonomiske insentiver til å redusere fraværet og bidra til gradering.

Ekspertgruppen har vurdert flere elementer i sykepengeordningen. Sysselsettingshensyn taler for at det er en egenandel for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Samtidig mener vi at det er gode argumenter for at en slik egenandel i form av lavere kompensasjonsgrad for arbeidstakere, ikke skal inntreffe fra første dag. Dette vil gi den sykmeldte tid til å tilpasse seg til lavere inntekter, og det gir større likebehandling av arbeidstakere med ulik grad av fleksibilitet i arbeidssituasjonen.

Vårt forslag til endringer i sykepengeordningen tar sikte på å begrense langvarig sykefravær og øke bruken av gradering. Forslaget har følgende hovedelementer:

• Den maksimale varigheten av sykepengeperioden gjøres avhengig av gradering, slik at graderte sykefravær kan vare lenger. Konkret foreslås det at maksimal sykmeldingsperiode settes til tolv fulltids fraværsmåneder, med en øvre grense på samlet fraværslengde på 18 måneder.

• Det vurderes om det særskilte oppsigelsesvernet under sykdom forlenges i tråd med utvidelse av sykmeldingsperioden.

• Kompensasjonsgraden for arbeidstaker reduseres til et lavere nivå i siste del av sykefraværsperioden. Konkret foreslås det at kompensasjonsgraden reduseres til 80 prosent etter seks fulltids fraværsmåneder. Perioden med 100 prosent kompensasjon kan forlenges til inntil tolv måneder ved gradering.

• Sykepengeperioden forlenges til maksimalt to år der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver. Kompensasjonsgraden settes lik som for arbeidsavklaringspenger etter utløp av ordinær sykepengeperiode.

• Arbeidsgivers finansieringsansvar forskyves delvis fra korttidsfravær til langtidsfravær innenfor en kostnadsnøytral ramme. Konkret foreslås det at den initiale arbeidsgiverperioden forkortes fra 16 til 7 dager, og at arbeidsgiver får et økonomisk delansvar for sykepenger i resten av sykefraværsperioden, ved at arbeidsgiver dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger. Det er beregnet at dersom arbeidsgiver deretter dekker 25 prosent av sykepengene, blir modellen om lag kostnadsnøytral. Det er da lagt til grunn at ekspertgruppens samlede forslag til endringer i sykepengeordningen vil bidra til å redusere sykefraværet med om lag seks prosent.

• Sykmeldte uten arbeidsgiver får en ytelse på samme nivå som vedkommende ville fått uten å være sykmeldt, som vanligvis vil tilsvare nivået på dagpengene.

• Inngangskravet til arbeidsavklaringspenger senkes fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne for de som kommer fra sykepenger.

Ekspertgruppens forslag vil innebære tre viktige endringer som samlet kan bidra til en betydelig reduksjon i langvarig sykefravær:

• Sterkere insentiver til gradert sykmelding for arbeidstaker og arbeidsgiver vil bidra til økt bruk av graderte sykmeldinger.

• Økt finansieringsansvar for langsiktig sykefravær for arbeidsgiver vil styrke arbeidsgivers insentiver til å motvirke langtidsfravær.

• Redusert kompensasjonsgrad for arbeidstaker for siste del av sykefraværsperioden vil styrke arbeidstakers insentiver til å komme tilbake i jobb, helt eller delvis gjennom gradert sykmelding.

Samlet vil ekspertgruppens forslag være omtrent kostnadsnøytralt for arbeidsgiverne. For arbeidsgivere med høy andel graderte sykmeldinger, som har lite langtidsfravær, eller som lykkes i arbeidet med å redusere langtidsfraværet, kan forslaget gi betydelige innsparinger. Samtidig vil forslaget innebære økte kostnader for virksomheter med lav andel graderte sykmeldinger og høyt langtidsfravær. Dette kan være et problem, særlig for små virksomheter som har ansatte med kroniske helseproblemer. Det kan derfor være grunn til å vurdere eksisterende skjermingsordninger for enkelte grupper.

For arbeidstakere vil forslaget om en viss reduksjon i kompensasjonsgraden for siste del av sykepengeperioden innebære en viss innstramming. Samtidig blir det gunstigere for arbeidstakere ved en mulighet for lengre varighet ved gradert sykmelding. Med 50 prosent sykmelding vil forslaget innebære 12 måneder med full kompensasjon, og deretter opptil 6 måneder med samlet inntekt fra lønn og sykepenger tilsvarende 90 prosent av full lønn.

For langvarig sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, vil forslaget om forlenget sykepengeperiode gi mindre usikkerhet og tidsbruk knyttet til søknad om arbeidsavklaringspenger, og mulighet for en mer gradvis tilbakegang til arbeid.

De enkelte elementene kan gjennomføres uavhengig av hverandre. Vi mener imidlertid modellen bør ses som en helhet. De ulike delene forsterker hverandre og sammen kan de bidra til lavere sykefravær, mer gradering og at færre blir stående varig utenfor arbeidslivet. Modellen kan ses som en samlet pakke, der forbedringer for arbeidsgivere og arbeidstakere har til hensikt å kompensere for de innstrammende elementene.

8 En arbeidsorientert uføretrygd

Forskning og erfaring viser at arbeid kan være helsebringende ved vanlige årsaker til uføretrygding i Norge, som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid. Også dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede.

Til tross for betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede, er det bare om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd som får gradert ytelse. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert uføretrygd etter at uførereformen ble innført.

Etter ekspertgruppens mening er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for lite vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Til tross for ønske om jobb og betydelig restarbeidsevne, er det ofte vanskelig for personer med helseproblemer å nå fram i konkurransen om jobber på det ordinære arbeidsmarkedet.

Vi foreslår at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert ved en omlegging som bidrar til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et hovedelement i dette er innføring av helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time, og arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, men justert for reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert lønn istedenfor, eller i tillegg til, kompensasjon for redusert arbeidstid. Det bør også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med helsejustert lønn i offentlig sektor.

I tillegg foreslås det en inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, noe som trolig ytterligere vil kunne øke bruken av gradering.

Vi foreslår at det arbeidsorienterte trygdesystemet innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper. Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, f.eks. 1990. Det bør også gjøres forsøk for personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne i den jobben de har, men der det ikke vurderes at personen har bedre arbeidsmuligheter i andre jobber. På frivillig basis bør også personer med uførevedtak under dagens trygdeordning etter hvert få muligheten til å søke arbeid med helsejustert lønn.

Man bør også vurdere bruk av helsejustert lønn for personer med arbeidsavklaringspenger, som en midlertidig ordning for å avklare arbeidsevnen, med sikte på ordinært arbeid.

Et viktig mål ved utformingen av trygdesystemet er at det støtter opp under muligheten til å sikre inntekt gjennom eget arbeid, og ikke «bare» erstatter bortfall av egen inntekt. Dette er spesielt viktig i tilknytning til uføretrygden, ettersom den normalt mottas i lang tid, i mange tilfeller gjennom store deler av den potensielle yrkeskarrieren. For slike langvarige inntektssikringsbehov er utbetaling av stønad alene vanligvis en dårlig løsning, både for den enkelte og for samfunnet, ettersom den ikke ivaretar fundamentale menneskelige behov knyttet til deltakelse og tilhørighet, og heller ikke gir utnyttelse av gjenværende arbeidsevne.

Et trygdesystem som i større grad bidrar til at personer med nedsatt arbeidsevne kan utnytte sin gjenstående arbeidsevne, vil muliggjøre store velferdsgevinster. Det gir rom for utnyttelse av en reell arbeidskraftreserve til å løse viktige oppgaver i samfunnet, i tillegg til at deltakelse i arbeidslivet ofte kan bidra til bedre helse og økt livskvalitet.

Også i dag er det et mål at personer med nedsatt arbeidsevne skal utnytte gjenstående arbeidsevne, og ordningen med gradert uføretrygd legger i prinsippet til rette for dette. Tilsynelatende kan det være en bra ordning sett fra potensielle arbeidstakeres ståsted, ved at de kan bruke sin gjenstående arbeidsevne til lønnet arbeid, i kombinasjon med en gradert uføretrygd. Likevel blir ordningen lite brukt. I Riksrevisjonens årlige revisjon og kontroll – budsjettåret 2017, pekes det på at målet med uførereformen om at flere uføretrygdede skal kunne kombinere arbeid og trygd ikke er oppfylt. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert trygd etter at uførereformen ble innført. Som vist i kapittel 4, har Norge også en høy andel uføre sammenlignet med andre land.

Etter ekspertgruppens syn er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken har lagt vekt på tilbudssiden, gjennom kvalifisering, arbeidstrening og i noen grad på økonomiske insentiver, med sikte på at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Derimot er det lite omfang av effektive tiltak som gjør at arbeidsgivere faktisk vil ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Det innebærer at disse personene til syvende og sist kan bli stående uten arbeid, uansett hvor motiverte de er. Vanskene med å få jobb fører samtidig til at man ikke har kunnet gå så langt i retning av å styrke de økonomiske insentivene til å arbeide, fordi dette ville ramme dem som ikke lykkes i å finne en jobb.

Den nåværende ordningen med gradert uføretrygd illustrerer problemet. I dagens ordning forutsettes det i praksis at en person med 50 prosent gradert uføretrygd kan jobbe med normal produktivitet i 50 prosent stilling, og så ikke jobbe mer enn det. For en person med nedsatt arbeidsevne er det mer rimelig å anta at produktiviteten er redusert uansett hvor lenge personen jobber. Da vil gradert uføretrygd være lite egnet. Når arbeidsgivere må betale full timelønn for en jobbsøker med redusert produktivitet, vil arbeidsgiverne heller ansette andre jobbsøkere. Dermed vil jobbsøkere med nedsatt arbeidsevne tape i konkurransen om jobbene. Det hjelper lite å gi trygdemottakere insentiver til å arbeide hvis det ikke samtidig gjøres nok for å sikre at arbeidskraften etterspørres.

Ekspertgruppen mener at det må legges større vekt på å øke etterspørselen etter arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Et hovedgrep som vi foreslår er å reformere uføretrygden slik at den kan kompensere for redusert produktivitet per arbeidstime. Dette vil si at trygden ikke utelukkende skal dekke opp for redusert arbeidstid, men også for at kravene til tempo, produktivitet, og stabilitet bør settes lavere for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette foreslås oppnådd ved å innføre en mulighet for bruk av helsejustert lønn, dvs. at folketrygden kan dekke lavere produktivitet istedenfor, eller i tillegg til, å dekke lavere arbeidstid. Det vil da for eksempel være mulig å jobbe full tid med 50 prosent uføretrygd og 50 prosent lønn – og med halverte krav til produktivitet per time. Lønnen bør ta utgangspunkt i ordinær lønn til andre ansatte (tarifflønn), men justeres for reduksjon i produktivitet som skyldes helseproblemer.

Med basis i en korrekt arbeidsevnevurdering innebærer en helsejustert lønn at personer med nedsatt arbeidsevne i prinsippet vil være like attraktive arbeidssøkere som andre. I prinsippet skulle det dermed ikke være behov for andre tiltak. I mange tilfeller vil det trolig likevel være hensiktsmessig å kombinere helsejustert lønn med andre tiltak for å sikre jobbmulighetene, som bistand til å finne jobb i privat sektor eller legge til rette for ansettelser med helsejustert lønn i offentlig sektor.

Ekspertgruppen antar at bruken av 100 prosent uføretrygd i dag er langt mer omfattende enn det den reelle reduksjonen i arbeidsevne tilsier, fordi selv en liten reduksjon i arbeidsevnen i praksis kan gjøre det vanskelig å finne arbeid. I det ordinære arbeidsmarkedet kan selv en begrenset reduksjon i arbeidsevnen, forstått som en begrenset reduksjon i produktiviteten per time, medføre at inntektsevnen blir redusert til null fordi arbeidstakeren ikke får en jobb. Hensikten med forslaget om innføring av helsejustert lønn er å endre dette bildet, slik at bruk av gradert uføretrygd kan bli langt mer vanlig enn i dag, særlig for personer som potensielt sett har mange gjenværende år i arbeidslivet.

En viktig motivasjonsfaktor for vårt forslag er en stigende erkjennelse om at sykdom og funksjonshemming ikke er uforenlig med arbeid. Tvert om viser forskning og erfaring at arbeid i mange tilfeller er helsebringende, særlig for personer med sykdomsdiagnosene som er viktige årsaker til uføretrygding i Norge, som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser, se for eksempel oversikt i Waddell og Burton (2006). Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde, som også kan bidra til å bedre helsen. Andre studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid, se f.eks. Rege m.fl. (2009) og Bratsberg m.fl. (2010). Også dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede.

Ettersom ekspertgruppens forslag innebærer en betydelig omlegging av dagens inntektssikringsordninger foreslås det en forsiktig og gradvis innfasing av et nytt system, i kombinasjon med forsøksvirksomhet. De endringer som iverksettes bør være gjenstand for vitenskapelig evaluering, slik at man gjennom erfaring og læring kan utvikle et stadig mer treffsikkert system. Nedenfor redegjøres det først nærmere for noen hovedproblemstillinger knyttet til bruken av gradert uføretrygd og helsejustert lønn, før et mer konkret forslag til innfasing og utprøving presenteres.

8.1 Reduserte produktivitetskrav og helsejustert lønn

I det nåværende regelverket for uføretrygd skal NAV vurdere søkerens inntektsevne ved uførevedtaket, og søkere med delvis nedsatt inntektsevne skal få gradert uføretrygd. Gradert uføretrygd brukes imidlertid relativt lite. I 2017 var det om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd som fikk en gradert ytelse. Trolig er det langt flere av de uføre som kunne hatt en arbeidsinntekt, og som dermed kunne vært gitt en gradert ytelse. Det underbygges blant annet av at over 20 prosent av de uføre med en 100 prosent ytelse har inntekt ved siden av uføretrygden. Av disse har drøyt 40 prosent en inntekt over 0,4 G (39 000 kroner).

Den lave andelen med gradert uføretrygd i det nåværende systemet må ses i lys av at graderingen skal bygge på en vurdering av den inntektsevnen som den aktuelle personen vil ha i det ordinære arbeidsmarkedet. Selv om en person med helseproblemer kan ha en betydelig arbeidsevne, kan produktiviteten likevel være klart lavere enn for en frisk person. I så fall kan det bli vanskelig for personen med helseproblemer å konkurrere med friske personer om hel- eller deltidsjobber med ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Hvis helseproblemene innebærer at man ikke kan få en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, vil det normalt være riktig å fatte et vedtak om 100 prosent uføretrygd. En betydelig evne til å utføre verdiskapende arbeid vil i dagens system ha liten verdi dersom produktiviteten ikke forsvarer ordinære lønnsvilkår.

Problemene som personer med gradert uføretrygd kan ha på arbeidsmarkedet, vises ved at gradering i all hovedsak – om lag 70 prosent – gjelder personer som har et arbeidsforhold ved innvilgelse av uføretrygd. Blant de som fikk gradert uføretrygd uten å ha et arbeidsforhold ved innvilgelsen av trygd, var det etter ett år bare 12 prosent som hadde startet et arbeidsforhold (Berg m.fl. 2014). Etter tre år var det omtrent 20 prosent, og etter fem år knapt 25 prosent. Tre av fire personer som får gradert uføretrygd uten å ha arbeidsforhold får dermed ikke jobb i løpet av fem år.

De store vanskene med å finne jobb for personer med gradert uføretrygd tyder på at den lave bruken av gradert uføretrygd er godt begrunnet i det nåværende systemet. Dersom gradering skulle bli brukt oftere i dagens system, er det liten grunn til å tro at de ekstra personene med gradert uføretrygd ville greie seg bedre på arbeidsmarkedet enn de nåværende trygdemottakerne med gradering. I så fall ville økt bruk av gradering føre til at flere personer fikk lavere trygd, men uten å komme i jobb.

Etter ekspertgruppens mening er en viktig årsak til vanskene med å finne jobb for personer med gradert uføretrygd, at de oppfattes som mindre produktive enn andre arbeidssøkere. Det er betydelig konkurranse om jobbene på det norske arbeidsmarkedet, og personer med helseproblemer som gir grunnlag for uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger, vil lett kunne tape i denne konkurransen. For å kunne øke sysselsettingen for personer med uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger, er det nødvendig med tiltak som gjør disse personene mer attraktive for arbeidsgiverne. For noen personer med problemer i arbeidsmarkedet vil bedre oppfølging og/eller bedre kompetanse være riktig og viktig for å bedre mulighetene til å komme i jobb. Slike tiltak drøftes i kapittel 10 og 11. Men for personer på uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger er helseproblemer en vesentlig årsak til redusert inntektsevne, og i mange tilfeller vil det da være begrenset hvor mye som kan oppnås med kompetansetiltak. I så fall vil det være behov for andre tiltak for å gjøre slike personer mer attraktive for arbeidsgiverne.

Gradert uføretrygd, slik ordningen er utformet i dag, gir vanligvis liten hjelp for å løse dette problemet. En person som er vurdert å ha helseproblemer som gjør at han eller hun ikke kan jobbe i mer enn 50 prosent stilling, vil kunne få 50 prosent uføretrygd. Men samtidig forventes det at denne personen kan jobbe med normal produktivitet i den tiden som jobbes. Helseproblemene som gjør at personen ikke kan jobbe mer enn 20 timer i uka, er dermed vurdert å ikke være noe alvorlig problem for arbeidsevnen de første 20 timene i uka. Trolig er dette en dårlig beskrivelse av arbeidsmulighetene til mange uføretrygdede. For eksempel vil en hjelpepleier med ryggproblemer som forhindrer tunge løft ikke ha full produktivitet i en halv stilling. Likevel kan hjelpepleieren kanskje gjøre mye nytte for seg selv i en høyere stillingsprosent enn halv stilling, fordi det er mange arbeidsoppgaver som ikke krever tunge løft.

En viktig årsak til problemet er at gradering av uføretrygd bare har betydning for antall timer som den trygdede forventes å jobbe, uten å ta hensyn til produktiviteten per time. Implisitt legges det dermed til grunn at en person som er 50 prosent ufør kan jobbe med normal produktivitet i halv stilling, samtidig som det antas at personen ikke kan jobbe i flere timer enn dette.

Etter ekspertgruppens mening ville uføretrygden være mer egnet til å få trygdemottakere i jobb dersom trygdeordningen i større grad var tilpasset trygdemottakerens arbeidsevne eller produktivitet. En trygdeordning som er basert på at trygdemottaker enten har null eller full produktivitet, er ikke egnet for en hjelpepleier som ikke kan løfte tungt, men som kan gjøre mange andre arbeidsoppgaver.

Dersom trygden var fastsatt tilsvarende reduksjonen i produktivitet per time, ville situasjonen bli helt annerledes. En hjelpepleier med ryggproblemer som ble vurdert å ha en produktivitet per time på 60 prosent av en frisk hjelpepleier, ville kunne motta 60 prosent av vanlig lønn og 40 prosent av vanlig trygd per arbeidet time. For arbeidsgiver ville hjelpepleieren da i prinsippet kunne konkurrere på like fot med en frisk hjelpepleier, fordi lønnskostnaden er redusert i tråd med reduksjonen i produktiviteten. I en avdeling der det er behov for mer hjelp, men der budsjettet ikke tillater en vanlig stilling, kan det være aktuelt å ansette en person til 60 prosent lønn.

For å gjøre personer med helseproblemer som svekker arbeidsevnen attraktive for arbeidsgiverne, er det etter ekspertgruppens mening viktig å redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver, slik at lønnskostnaden blir mer tilpasset den svekkede arbeidsevnen. En egnet måte å gjøre dette på ville være å legge om uføretrygden, slik at arbeidsgiver betaler en lavere lønn, justert ut fra den produktivitet arbeidstakeren har i den aktuelle jobben, og der arbeidstakeren blir kompensert med en trygd tilsvarende den reduserte produktiviteten.

I en ideell arbeidsorientert uføretrygdordning ville et nytt uførevedtak innebære et vedtak om en helsejustert produktivitet per time, eventuelt sammen med et vedtak om behov for nedsatt normalarbeidstid. Det helsebaserte anslaget for produktivitet skal legges til grunn ved avlønning i det ordinære arbeidsmarkedet. Dersom NAV fastsetter produktiviteten til for eksempel 50 prosent, innebærer det at arbeidsgiver betaler 50 prosent av ordinær timelønn til denne trygdemottakeren. Trygdemottakeren vil så motta trygd som tilsvarer reduksjonen i produktivitet, i dette tilfellet 50 prosent av vanlig trygd per time.

Boks 8.1 Sammenhengen mellom uføregrad, helsejustert lønn og arbeidstid

Gradering av uføretrygden vil med ekspertgruppens forslag beregnes med utgangspunkt i vedtaket for produktivitet per time og det antall timer som NAV ut fra en helsevurdering mener at trygdemottakeren kan jobbe, målt i prosent av full stilling. Trygdemottakeren vil få trygd for reduksjonen i produktivitet i den tiden som kan jobbes, og trygd for den resterende arbeidstiden som det er lagt til grunn at han eller hun ikke kan jobbe. Vedtaket om produktivitet legges til grunn for en helsejustert lønn.

Figur 8.1 illustrerer at en gitt uføregrad kan være forenlig med mange kombinasjoner av helsejustert lønn og antall timer det er lagt til grunn at den uføretrygdede kan jobbe. En arbeidstaker med 50 prosent helsejustert lønn, som vurderes å kunne jobbe i halv stilling, vil ha en samlet inntektsevne på 0,5*0,5=0,25, dvs. 25 prosent, noe som vil gi en gradert uføretrygd på 75 prosent. En person som er vurdert å kunne jobbe full tid med 25 prosent helsejustert lønn vil også få en uføregrad på 75 prosent.

Boks 8.2 Kompensasjonsgrad ved helsejustert lønn

Kompensasjonen for en uføretrygdet som er i jobb med helsejustert lønn, vil være en kombinasjon av gradert uføretrygd og den helsejusterte lønnen. Med arbeidstid i tråd med det som er lagt til grunn for uførevedtaket, blir samlet inntekt høyere enn 66 prosent av tidligere inntekt, som tilsvarer 100 prosent uføretrygd.

En person med 50 prosent helsejustert lønn som vurderes å kunne jobbe full tid, vil få en uføregrad på 50 prosent, se grå graf i figur 8.2. Kompensasjonsgraden vil være 83 prosent når vedkommende jobber full tid, dvs. i tråd med den arbeidstiden som er lagt til grunn for uførevedtaket. Figuren tar ikke hensyn til at det vil kunne bli utbetalt en form for ledighetsytelse dersom personen ikke får jobb (se avsnitt 8.3).

De vertikale stiplede linjene i figuren viser den arbeidstiden per uke som er lagt til grunn for uførevedtaket. For den uføre med 75 prosent uføregrad og 50 prosent helsejustert lønn vil dette være 18,75 timer per uke. For den uføre med 50 prosent uføregrad og 70 prosent helsejustert lønn vil det være nær 27 timer per uke. For den uføre med 50 prosent uføregrad og 50 prosent helsejustert lønn vil det være lagt til grunn full arbeidstid/37,5 timer per uke.

En person med 50 prosent helsejustert lønn som vurderes å kunne jobbe halv tid, vil få en uføregrad på 75 prosent. Kompensasjonsgraden vil være 74,5 prosent hvis vedkommende jobber halv tid, dvs. 18,75 timer, i tråd med den arbeidstiden som er lagt til grunn for uførevedtaket (se mørk blå graf). Hvis personen jobber mer enn dette, kan kompensasjonsgraden stige til nesten 90 prosent ved full tid. Uføretrygden avkortes fra det punktet der arbeidsinntekten overstiger gjenværende inntektsevne pluss fribeløpet på 0,4 G, og dette framkommer som knekkpunkter i figuren.

I det siste eksemplet i figuren er det lagt til grunn 70 prosent helsejustert lønn og at det er vurdert at personen kan jobbe i overkant av 70 prosent av full tid, slik at uføregraden blir 50 prosent. Hvis personen jobber det antallet timer som er lagt til grunn for vedtaket, dvs. nær 27 timer, blir kompensasjonsgraden 83 prosent (se lys blå graf). Maksimal kompensasjonsgrad ved full tid blir mer enn 96 prosent.

Figur 8.3 viser hvordan inntekten avhenger av helsejustert lønn for en ufør som jobber det antall timer som uførevedtaket tilsier (halv eller full tid). For eksempel vil en person med 80 prosent helsejustert lønn som jobber halv tid i tråd med vedtaket, ha en uføregrad på 1 – 0,8*0,5 = 0,6, dvs. 60 prosent. Personen vil da få en kompensasjonsgrad før skatt på 100*(1 – uføregrad) + 66*uføregrad = 100*0,4 + 66*0,6 = 79,6 prosent, som vist ved lys blå graf. Vi ser at høyere helsejustert lønn gir høyere kompensasjonsgrad, fordi høyere arbeidsinntekt mer enn oppveier lavere trygdeytelse.

Kurven for den uføre som arbeider full tid i tråd med vedtak slutter ved 50 prosent helsejustert lønn, fordi en høyere helsejustert lønn ville innebære at inntektsevnen ikke var nedsatt med 50 prosent, som er hovedregelen for rett til uføretrygd.

I prinsippet er det også i dagens uføretrygd mulig å jobbe med lavere timelønn, slik at en person med 50 prosent uføretrygd kan kompensere for lavere produktivitet per time ved å jobbe full tid med halv timelønn, uten å få noen avkortning av uføretrygden. Men i praksis finnes det få jobber der det er mulig å redusere timelønnen for å kompensere for helseproblemer som forårsaker redusert produktivitet. En årsak til dette er begrensninger i nåværende regelverk og tariffavtaler. Uten et vedtak fra NAV ville også en reduksjon i timelønnen begrunnet ut fra helseproblemer kunne framstå som vilkårlig og urettferdig.

Også i det nåværende systemet må NAV foreta en vurdering av personens inntektsevne, og i realiteten må en slik vurdering bygge på en vurdering av personens produktivitet og hvor mange timer som personen kan arbeide, selv om det ikke er nødvendig å skille mellom disse to elementene. I det nåværende systemet er det en ytterligere komplikasjon i vurderingen av inntektsevnen ved at NAV må vurdere i hvilken grad personen kan konkurrere om jobber i det ordinære arbeidslivet. I dag blir dette problemet i de fleste tilfellene «løst» ved et vedtak om 100 prosent uføretrygd.

Vårt forslag legger til rette for at det i langt flere tilfeller blir gitt gradert uføretrygd. De økonomiske insentivene til arbeid er langt sterkere dersom det i utgangspunktet gis en gradert uføretrygd framfor 100 prosent uføretrygd. En person med 100 prosent uføretrygd vil typisk sitte igjen med om lag 1/3 av lønnsinntekten etter at det er tatt hensyn til at uføretrygden avkortes, og enda mindre etter skatt. En med gradert uføretrygd får derimot, inntil et visst nivå på lønnsinntekten, ingen avkorting og det blir derfor mye mer lønnsomt å jobbe. Den store forskjellen i effektiv skatt på arbeid i de to tilfellene er illustrert i figur 9.1.

Arbeidsorientert uføretrygd forutsetter at det åpnes for at arbeidsgivere kan ansette personer i ordinære jobber til en lønn som er basert på tarifflønn, men som er helsejustert på basis av nedsatt arbeidsevne. Det betyr at tariffavtaler og regelverk må tilpasses. I tariffavtalene er det gjerne en klausul om egen og lavere lønnssatser for lærlinger. Tilsvarende kunne det være en klausul om at det er mulig å bruke helsejustert lønn med utgangspunkt i avtalens lønnssatser.

En reduksjon i timelønnskostnadene for arbeidsgiver vil bidra til å øke etterspørselen etter arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne, og mange uføre vil finne egnet arbeid på egenhånd. Det kan likevel være behov for at myndighetene bistår i arbeidet med å etablere et velfungerende marked for denne type jobber. NAV vil kunne ha en særlig viktig rolle gjennom sin kontakt med arbeidsgivere.

En omlegging til arbeidsorientert uføretrygd reiser en rekke spørsmål:

• Hvordan vil forslaget om helsejustert lønn i praksis påvirke bruken av gradert uføretrygd?

• Hvilke ressurser og administrative prosesser vil implementeringen av arbeidsorientert uføretrygd kreve i NAV?

• Vil NAV være i stand til å fastsette rimelige anslag på graden av nedsatt produktivitet?

• I hvilken grad vil bruken av helsejustert lønn bidra til å øke etterspørselen etter arbeidskraft med nedsatt arbeidsevne, slik at personer med gradert uføretrygd faktisk får jobb i tråd med graderingen?

• Hvordan kan vi sikre reelle jobbmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne som over tid ikke når opp i konkurransen med andre arbeidssøkere, selv med helsejustert lønn?

• Hvordan vil arbeidsorientert uføretrygd påvirke tilstrømmingen av nye mottakere av uføretrygd?

• Hvilke konsekvenser vil en arbeidsorientert uføretrygd ha for arbeidsmarkedet for øvrig, for eksempel knyttet til lønnsdannelse og eventuell fortrengning av andre arbeidstakere?

Innfasing av arbeidsorientert uføretrygd reiser mange ulike typer spørsmål, og det har ikke vært mulig for ekspertgruppen å utrede alle disse i detalj. En implementering av forslaget fordrer derfor ytterligere utredninger, og også drøfting med arbeidslivets parter. Nedenfor diskuteres noen mer overordnede og prinsipielle spørsmål knyttet til overgangen mot et mer arbeidsorientert trygdesystem.

8.2 Innfasing av en arbeidsorientert uføretrygd

De mange åpne spørsmålene taler for at man går forsiktig fram ved innføring av et nytt system. Utvalget foreslår derfor en gradvis innfasing, i kombinasjon med avgrensede forsøk. En slik framgangsmåte vil kunne gi viktig kunnskap om hvordan både den enkelte ytelsesmottaker, arbeidsgivere og forvaltningen reagerer på endrede muligheter og insentiver, og om mulige ringvirkninger i arbeidsmarkedet som helhet. Noen av virkningene kan komme gradvis, for eksempel når det gjelder dynamiske effekter på attføringsprosessen og innstrømmingen til uføretrygd. Det må derfor forventes at det tar lang tid før vi ser de fulle effektene av et mer arbeidsorientert trygdesystem.

Ekspertgruppen foreslår en innfasing og utprøving langs tre hovedspor:

1. Full implementering av et nytt system for arbeidsorientert uføretrygd avgrenses til personer født etter et bestemt år, for eksempel 1990.

2. Forsøk med arbeidsorientert uføretrygd i tilknytning til nye søknader om uføretrygd fra personer som vurderes å ha gode utsikter til å kunne fortsette i sitt opprinnelige yrke med reduserte produktivitetskrav.

3. Gradvis innføring av en generell adgang for uføretrygdede å søke om å bli vurdert for helsejustert lønn på frivillig basis.

8.2.1 Gradvis innfasing basert på fødselsår

Ekspertgruppen foreslår at et nytt og arbeidsorientert trygdesystem i første omgang gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel 1990. Ved å avgrense målgruppen for den nye ordningen til personer født etter 1990 oppnås det at de administrative og praktiske utfordringene knyttet til gjennomføring i første omgang blir begrenset og håndterbare. Samtidig sikrer man en reell utprøving av både de umiddelbare og de dynamiske virkningene av et nytt system, herunder hvordan bortfall av utsikten til en framtidig arbeidsfri inntekt kan tenkes å påvirke atferden til ungdom tidligere i stønadsforløp. Innfasing basert på fødselsår vil også gi et godt grunnlag for vitenskapelig evaluering av den nye ordningen, ved at man kan sammenligne kohorter født like før og like etter regimeskiftet. Samtidig vil det ikke være mulig å velge seg inn eller ut av den nye ordningen ved å flytte eller vente. Dessuten vil det muliggjøre justering av kursen underveis, og eventuelt en reversering av elementer som ikke virker etter hensikten. Ved å starte opp i relativt liten skala blir risikoen ved å forsøke et nytt og uprøvd system dempet.

Ekspertgruppen vil påpeke at varig passivitet og utenforskap er særlig belastende og kostbart for unge mennesker. Innvilgelse av en 100 prosent uføretrygd allerede i 20-årene representerer potensielt sett et langt større samfunnsproblem enn en tilsvarende trygd innvilget for eldre mennesker. Ved å fase inn en arbeidsorientert uføretrygd først for yngre fødselskohorter, sørger vi for at kreftene settes inn der den potensielle gevinsten er størst, både for den enkelte trygdemottaker og for samfunnet.

For denne målgruppen mener ekspertgruppen det er viktig at utsikten til et betalt arbeid framstår som troverdig, slik at eventuelle forventninger om å ende opp med en arbeidsfri inntekt ikke får anledning til å feste seg. Dette kan bidra til at personer som med litt anstrengelse vil være i stand til å klare seg selv, får et sterkere insitament til å gjøre nettopp det. Dermed kan tilstrømmingen til uføretrygd gå ned. Det er en betydelig litteratur som viser at man ved å erstatte ren inntektssikring med tilbud om betalt opplæring eller praksis, kan dempe atferdsrisikoen i inntektssikringsordninger (se for eksempel Rosholm og Svarer 2008; Røed og Westlie 2012).

Det er også verd å merke seg at det i løpet av de siste årene har vært en markert økning i antallet med uføretrygd nettopp i de yngste aldersgruppene. I løpet av de siste 15 årene har antall uføretrygdede under 30 år økt med om lag 60 prosent. Selv om mange av disse har alvorlige sykdommer (se kapittel 6), er det grunn til å tro at det finnes en betydelig gjenværende arbeidsevne som kan realiseres.

Mange av dem som blir uføretrygdet i ung alder, har som følge av sin reduserte arbeidsevne aldri oppnådd noe fast fotfeste i arbeidslivet. Det innebærer at det kan være krevende å fastsette graden av redusert arbeidsevne. Arbeidsevnevurderingen må i slike tilfeller foretas på basis av mer skjønnsmessige vurderinger. Om mulig bør det knyttes opp til helt konkrete jobbalternativer, og være gjenstand for justering etter noe tid.

Bruk av helsejustert lønn kan øke jobbmuligheten betraktelig for personer med gradert uføretrygd. Ved innfasingen av arbeidsorientert uføretrygd bør det likevel tas høyde for at mange arbeidsgivere fortsatt vil være skeptiske til å ansette unge med nedsatt arbeidsevne, og at disse personene dermed fortsatt vil kunne komme tapende ut av konkurransen om ordinære jobber. For å sikre troverdighet i utsikten til ordinært arbeid for denne gruppen vil det være nødvendig å arbeide med å etablere jobbmuligheter for denne gruppen både i privat og offentlig sektor.

I offentlig sektor kan ansettelse av personer med helsejustert lønn i noen grad komme i konflikt med det såkalte kvalifikasjonsprinsippet som benyttes ved ansettelser i offentlig sektor, og som forutsetter at det alltid er den best kvalifiserte arbeidssøker som skal tilbys en ledig stilling. Ekspertgruppen vil påpeke at praktiseringen av dette prinsippet må tilpasses en eventuell innføring av helsejustert lønn, slik at kvalifikasjonene vurderes relativt til lønnskostnaden. For en del type stillinger bør det kunne avvikes fra det kvalifikasjonsprinsippet med sikte på å sikre deltagelse i arbeidslivet for unge mennesker med restarbeidsevne som ellers vil bli stående helt utenfor arbeidsmarkedet.

For å oppmuntre til slike løsninger kan det være aktuelt å overføre en del av besparelsen i trygdeutgifter ved redusert bruk av 100 prosent uføretrygd til kommuner som etablerer nye arbeidsplasser for unge med nedsatt arbeidsevne. På denne måten kan man vri pengebruken fra passive trygdeytelser til nyttig arbeid innrettet mot å forbedre standarden på kommunale tjenester. Ekspertgruppen anbefaler at det på dette området gjøres forsøk med alternative modeller for fordeling av gevinsten som oppnås ved en reduksjon i bruken av 100 prosent uføretrygd mellom stat og kommune.

Mange av de som i dag blir uføre i ung alder, lider av alvorlige sykdommer eller har funksjonshemminger som kan representere betydelige utfordringer i ordinært arbeid. En gradert uføretrygd i kombinasjon med ordinært arbeid vil derfor ikke være den naturlige løsningen for alle i denne gruppen. Det vil dermed fortsatt være behov for mer vernede arbeidstilbud av den typen som benyttes innenfor rammen av dagens uføretrygd.

Ved å implementere det nye systemet for personer født etter 1990 vil det i første omgang omfatte nye uføre under 30 år. I 2017 var det i alt 3 439 nye uføretrygdede i denne aldersgruppen. Hvis det for eksempel antas at den nye ordningen kan være aktuell for halvparten av disse, vil dette i løpet av det første året innebære en tilstrømming på 3–4 personer per 10 000 innbyggere. Dette burde tilsi at de administrative utfordringene knyttet til gjennomføring bør være håndterbare, også for små kommuner.

8.2.2 Personer med mulighet til å fortsette i opprinnelig yrke

Ekspertgruppen mener at arbeidsorientert uføretrygd også bør prøves ut for andre grupper. En egnet avgrensning ville være nye søkere til uføretrygd som på grunn av helseproblemer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men som vil kunne fortsette i dette yrket dersom produktivitetskravene senkes, samtidig som søkeren ikke vurderes å ha bedre inntektsevne i andre yrker eller jobber. I slike tilfeller kan det helsebaserte anslaget på produktivitet, og den samlede uføregraden, baseres på søkerens arbeidsevne i sitt opprinnelige yrke. Siden arbeidstakerens produktivitet måles opp mot et konkret yrke som arbeidstakeren har erfaring i, bør det være mulig å gi et meningsfylt anslag på graden av nedsatt arbeidsevne.

Det vises i denne sammenheng til at regelverket for sykepenger i dag åpner for at gradering kan innebære at den sykmeldte utfører deler av sine vanlige oppgaver på lengre tid, se kapittel 7. Dette skal i så fall være basert på en avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dersom en søker om uføretrygd tidligere har hatt en slik form for graderte sykepenger, vil det være et godt utgangspunkt for å fastsette en helsejustert lønn. Denne muligheten i regelverket for sykepenger benyttes trolig i liten grad nå, men økt bruk ville være hensiktsmessig.

Mange arbeidstakere har vært i samme jobb eller yrke i lengre tid, men får så helseproblemer som svekker deres arbeidsevne i dette yrket. Hvis det er andre jobber som arbeidstakeren kan ta, der helseproblemene ikke er til hinder, skal arbeidstakeren etter dagens regler ta en slik jobb, og ikke få uføretrygd. Men i mange tilfeller er det lite realistisk at arbeidstakeren får en annen jobb, og i dagens system vil arbeidstakeren da kunne få uføretrygd. I en arbeidsorientert trygdeordning vil NAV istedenfor vurdere hvilken arbeidsevne eller produktivitet som arbeidstakeren har i sitt eksisterende yrke. Arbeidstakeren skal da få et helsebasert anslag på produktiviteten per time i dette yrket. I anslaget på produktivitet skal man ta hensyn til hvilke arbeidsoppgaver som kan gjøres, hvilke som ikke kan gjøres, eventuelt gjøres på en mindre effektiv måte, samt betydningen av dette for den samlede produktiviteten.

Selv om produktiviteten vurderes opp mot et konkret yrke som arbeidstakeren har erfaring med, vil det kunne være vanskelig å fastsette riktig nivå. Det kan være usikkerhet om hvordan helseproblemene påvirker utføringen av ulike arbeidsoppgaver, og i hvilken grad andre tilpasninger kan gjøres. Hva som er riktig nivå på produktivitetsanslaget vil også kunne avhenge av hvordan arbeidet innrettes på den konkrete arbeidsplassen, og arbeidsgiverens vurdering av betydningen av ulike arbeidsoppgaver.

For å bedre anslagene på produktiviteten, er det viktig at NAV utarbeider retningslinjer for arbeidet. Slike retningslinjer bør utarbeides for ulike utdanningsgrupper og yrker, og de bør være «levende» dokumenter som justeres når man høster erfaringer. Gode retningslinjer vil også bidra til større likebehandling mellom ulike trygdemottakere. Selv med gode retningslinjer må man nok likevel leve med at anslaget på produktivitet vil være basert på standardiserte skjønnsmessige vurderinger, og derfor neppe et presist mål på trygdemottakerens faktiske produktivitet i jobben. Men også et standardisert og skjønnsmessig anslag på produktiviteten vil innebære at trygdemottakeren får bedre mulighet til å komme i jobb, fordi arbeidsgivers lønnskostnader blir redusert.

Også for denne gruppen kan det være nødvendig med bistand fra NAV for å støtte opp om mulighetene til å få en jobb. Det er likevel ikke tenkt at NAV skal ha samme forpliktelse til å framskaffe et arbeidstilbud som for de yngre aldersgruppene. De yngste aldersgruppene har gjerne minst arbeidserfaring og lengst potensielt gjenstående arbeidsliv, og det taler for at de yngste blir prioritert i arbeidet med å framskaffe jobbtilbud.

8.2.3 Mulighet for ny arbeidsevnevurdering med sikte på helsejustert lønn

Det ville også være ønskelig om personer med uførevedtak i den nåværende trygdeordningen etter hvert får muligheten til å få et anslag på produktiviteten per time, slik at de også kan arbeide med helsejustert lønn. Ordningen bør være frivillig, og uten at uføregraden justeres. Dette bør innføres i en avgrenset form, eventuelt i form av et forsøk, for å sikre at omfanget ikke blir for stort, og for å finne effekter av ordningen. På lengre sikt bør det være et mål at alle personer med uførevedtak får et tilbud om å få arbeidsevnen sin revurdert med tanke på å kunne arbeide med helsejustert lønn.

8.3 Jobbmuligheter og arbeidsledighet ved arbeidsorientert uføretrygd

Ved en riktig fastsatt produktivitet vil personer med helsejustert lønn i prinsippet kunne konkurrere på lik linje med andre arbeidstakere på det ordinære arbeidsmarkedet. I praksis vil det likevel kunne være en rekke utfordringer.

Nivået på den helsejusterte lønnen vil spille en viktig rolle for hvor attraktive trygdemottakerne vil være som arbeidstakere. Hvis produktivitetsanslaget er klart lavere enn trygdemottakernes produktivitet, vil de i utgangspunktet være meget attraktiv arbeidskraft. Selv om man av hensyn til trygdemottakernes inntekt ikke ønsker å sette produktivitetsanslaget for lavt, bør den helsejusterte lønnen i en velfungerende ordning innebære at de er attraktiv arbeidskraft for arbeidsgiverne.

Usikkerheten ved fastsettelse taler for at det bør være mulig å revurdere produktivitetsanslaget på et senere tidspunkt. Dersom produktivitetsanslaget fører til en helsejustert lønn som er for høy for at trygdemottakeren får jobb, bør det være mulig å senke anslaget for å bedre jobbmulighetene. Dersom produktivitetsanslaget er lavt, bør det være mulig for trygdemottakeren å be om en revurdering av anslaget.

For mange personer med helseproblemer vil det være nødvendig eller ønskelig med oppfølging og bistand, for eksempel i form av tilrettelegging på arbeidsplassen eller tilgang på særskilte hjelpemidler. Noe av dette vil kunne gjøres av arbeidsgiver med bistand fra NAV, mens NAV må ta ansvar for andre ting.

En annen utfordring kan gjelde holdninger hos potensielle arbeidsgivere. Dersom helsejustert lønn oppfattes som stigmatiserende eller som et signal om alvorlige problemer, kan arbeidsgivere isteden velge andre arbeidssøkere. Lesner (2019) viser til studier fra Belgia og Sveits der søkere med en lønnssubsidie ikke ser ut til å få økt sannsynlighet for å bli innkalt til jobbintervju sammenlignet med andre søkere. Derfor er det viktig med oppslutning og forståelse hos arbeidsgiverne, for å sikre at helsejustert lønn øker jobbmulighetene i tråd med at lavere lønnskostnader faktisk er økonomisk gunstig for arbeidsgiver. En rapport fra det britiske The Behavioural Insights Team (Briscese og Tan 2018) viser til forsøk der endring i promotering og administrative prosesser ved bruk av lønnssubsidier ga betydelig mer positiv respons hos arbeidsgiverne.

I utgangspunktet er tanken at personer med helsejustert lønn skal søke på jobber i det ordinære arbeidsmarkedet, selv om de da vil bli ansatt på justerte lønnsbetingelser. Trolig vil det også være hensiktsmessig at arbeidsgivere oppretter egne stillinger for arbeidstakere med helsejustert lønn. Dette kan være helt ordinære jobber av mange ulike typer, men der arbeidspress eller krav til tempo og stabilitet er lavere enn normalt.

En hindring for at det skal bli tilstrekkelig stor etterspørsel etter arbeidstakere med helsejustert lønn, kan være at de oppfattes som ustabil og usikker arbeidskraft. Selv om den helsejusterte lønnen er satt riktig i forhold til forventet produktivitet, kan potensielle arbeidsgivere være tilbakeholdne med å ansette fordi det vil være en større risiko knyttet til denne gruppen sammenlignet med ordinære arbeidstakere. Et mulig svar på dette kan være at bemanningsbyråer ansetter et større antall personer med helsejustert lønn, og leier ut disse. Et bemanningsbyrå kan dermed ta ansvar for at arbeidsgiver får en arbeidstaker til jobben, selv om den enkelte arbeidstaker har mer ustabil helse. En slik løsning forutsetter ordnede lønns- og arbeidsforhold og at arbeidstakeren er sikret lønn også i eventuelle perioder uten oppdrag. Bemanningsbyråene bør få økonomisk støtte for å påta seg en slik rolle. Det kan også være behov for at offentlig sektor har en rolle i å formidle arbeidssøkere med helsejustert lønn.

Som nevnt over vil det også kunne være aktuelt å benytte innsparte midler på trygdebudsjettet til å finansiere lønnsmidler for nye arbeidsoppgaver innen offentlig sektor.

Selv om bruken av helsejustert lønn kan øke jobbmulighetene til personer med nedsatt arbeidsevne betraktelig, mener ekspertgruppen det vil være behov for en form for inntektssikring for personer med arbeidsorientert uføretrygd som ikke klarer å finne en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, og som heller ikke omfattes av en eventuell ordning med å etablere jobbmuligheter i privat eller offentlig sektor.

Uten en slik inntektssikring vil trygdemottakere som ikke får jobb kunne få svært lav inntekt. Selv om dette også vil gjelde andre personer som er arbeidsledige med liten opptjening av dagpengerettigheter, kan det framstå mer urimelig for personer med vesentlige helseproblemer. Av samme grunn vil mangel på inntektssikring for personer med arbeidsorientert uføretrygd uten jobb, trolig begrense bruken av ordningen, fordi saksbehandler i NAV vil kunne kvie seg for å ta risikoen ved at trygdemottakeren ikke finner jobb.

Ekspertgruppen foreslår at personer med arbeidsorientert gradert uføretrygd som står uten betalt arbeid, gis en inntektssikring inntil slikt arbeid er funnet. Denne inntektssikringen skal være knyttet til krav om aktiv jobbsøking og vilje til å motta passende jobbtilbud, og kan gis i form av et tillegg til uføretrygden eller som en egen stønad ved ledighet.

Dersom det går lang tid uten at arbeidssøkeren selv eller NAV har vært i stand til å finne passende arbeid, bør uføregraden og den helsejusterte lønnen revurderes. Dersom heller ikke dette fører til at den uføre får jobb, bør uføregraden i siste instans kunne oppjusteres til 100 prosent på varig basis.

Personer som ikke kan dokumentere aktiv jobbsøking med helsejustert lønn, eller avviser tilbud om passende arbeid til helsejustert lønn, vil miste den stønaden som gis ved ledighet, men bør kunne få beholde den graderte uføretrygden.

8.4 Andre problemstillinger ved utprøving av en arbeidsorientert uføretrygd

Innføring av arbeidsorientert uføretrygd vil kunne få betydelig innvirkning på tilstrømming så vel som seleksjon inn i uføretrygd, og det blir viktig å benytte innfasings- og forsøksperioden til å skaffe til veie mer kunnskap om slike virkninger. En arbeidsorientert uføretrygd vil i utgangspunktet framstå som mer attraktiv enn dagens ordning for personer som har ønske om å delta i arbeidslivet. Ordningen vil framstå som mindre attraktiv for personer som ikke er motivert for arbeid, og som i utgangspunktet foretrekker en lavere, men arbeidsfri, inntekt. Dette kan være en ønsket seleksjonsvirkning, hvis vi legger til grunn at noen av de som er umotivert for arbeid vil kunne klare seg bra på egenhånd hvis utsikten til en arbeidsfri inntekt bortfaller.

Innføring av arbeidsorientert uføretrygd kan imidlertid også innebære en risiko for at enkelte arbeidsgivere vil forsøke å presse arbeidstakere med moderate helseplager, som nå jobber med ordinære lønnsvilkår, til å akseptere en jobb med helsejustert lønn, som dermed er lavere enn de hadde før. Dette kan gi økt press på etterspørselen etter uføretrygd. Denne risikoen taler isolert sett for at det bør være begrensninger på muligheten til å arbeide med helsejustert lønn hos den samme arbeidsgiver som man tidligere hadde med ordinære lønnsvilkår.

På den annen side vil det også være tilfeller der en arbeidstaker faktisk får helseplager som fører til en vesentlig reduksjon i produktiviteten, men der den beste løsningen for arbeidstakeren likevel er å fortsette med samme arbeidsgiver. I så fall kan det være riktig å åpne for at trygdemottakere kan arbeide med helsejustert lønn med samme arbeidsgiver som tidligere. Et slikt alternativ vil være aktuelt først etter at NAV, blant annet basert på arbeidsevnevurderingen, har konkludert med at dette er den beste løsningen.

Trolig vil muligheten til å fortsette hos samme arbeidsgiver innebære at enkelte personer kommer på arbeidsorientert uføretrygd mens de i dagens situasjon ville jobbet under ordinære lønns- og arbeidsvilkår, til tross for en viss reduksjon i produktiviteten. Hvorvidt dette er en ønsket effekt er ikke helt opplagt. Isolert sett vil en overføring av dette økonomiske ansvaret fra arbeidsgiver til folketrygden innebære økte offentlige utgifter. På den annen side kan det tenkes at deling av risiko mellom arbeidsgiver og folketrygd ved tap av helse og produktivitet for en arbeidstaker, vil gjøre arbeidsgivere mindre skeptiske til å ansette personer med usikker framtidig produktivitet.

Hensikten med arbeidsorientert uføretrygd er å oppnå større yrkesdeltakelse for personer med helseproblemer som gir grunnlag for uføretrygd. Som nevnt over kan økt yrkesdeltakelse for slike grupper også gi økt behov for hjelpemidler, tilrettelegging på arbeidsplassen, transport til arbeidsplassen, funksjonsassistenter mv. Derfor er det viktig at myndighetene følger opp med mer ressurser på disse områdene.

Lønnstilskudd, som drøftes nærmere i kapittel 12, er i prinsippet et alternativ til helsejustert lønn. Lønnstilskudd som gir full lønn til arbeidstakerne, vil imidlertid innebære langt høyere kostnader for myndighetene. Med helsejustert lønn blir summen av trygd og lønn lavere enn full lønn, men høyere enn 100 prosent trygd. Det er over 300 000 mottakere av uføretrygd nå, og de samlede kostnadene ved lønnstilskudd ville bli store dersom dette skulle bli en rettighet, slik som vi foreslår at helsejustert lønn skal være. Lønnstilskudd med 100 prosent lønn gir også større risiko for dødvektstap i form av at tilskuddet gis til en person som også ville blitt ansatt uten tilskuddet. Ved helsejustert lønn vil arbeidstakeren ha et insentiv til å få et høyere vedtak for produktiviteten, eller komme på ordinære vilkår uten trygd, for dermed å oppnå høyere lønn. Samtidig vil det innebære at trygdeutgiftene reduseres.

En viktig problemstilling ved arbeidsorientert uføretrygd er om det vil kunne ha fortrengningseffekter og dermed negativ virkning på sysselsettingsmulighetene for andre arbeidstakere. Her er det verdt å understreke at slike fortrengningseffekter bare kan ha betydning dersom forslaget faktisk lykkes i å få uføretrygdede i jobb. Dersom sysselsettingseffekten blir liten, vil eventuelle fortrengningseffekter også være små.

Målet med arbeidsorientert uføretrygd er en markert økning i sysselsettingen for uføretrygdede. Derfor må man også vurdere eventuelle fortrengningseffekter. Dersom man ser enkelttilfeller isolert, vil fortrengningseffekter være vanskelig å unngå. Dersom en bedrift ønsker å ansette en person, og på grunn av denne ordningen velger en trygdemottaker med helsejustert lønn, vil det være på bekostning av den personen som ellers ville blitt ansatt.

Fortrengningseffekter i det enkelte tilfelle gir imidlertid et misvisende bilde av de samlede virkningene. Som drøftet i kapittel 1, vil slike fortrengningseffekter over tid bli borte dersom man ser på økonomien som helhet. Det er flere økonomiske mekanismer som bidrar til at en økning i antall personer som er i stand til og ønsker å jobbe, og som arbeidsgiverne ønsker å ansette, også fører til at antall jobber øker. Over tid vil økt arbeidstilbud bidra til flere jobber og dermed økt sysselsetting. Selv om økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere vil innebære at de tar en del av de jobbene som andre ellers ville hatt, vil det over tid også føre til flere jobber slik at samlet sysselsetting øker. De personene som ikke får de jobbene som trygdemottakerne får, vil dermed få andre jobber.

En må også vurdere hvilken virkning eksistensen av helsejustert avlønning kan ha for lønnsdannelsen ellers. I Norge er det gjennomgående mindre lønnsspredning enn i de fleste andre land, og det er bred enighet om at dette innebærer betydelige fordeler. Det ville derfor være en betydelig svakhet ved forslaget dersom det skulle føre til et press nedover på lønningene i deler av arbeidsmarkedet der lønnsnivået allerede er lavt.

I en viss forstand vil økt arbeidstilbud i deler av arbeidsmarkedet alltid innebære et press nedover på lønningene der arbeidstilbudet øker. Siden trygdemottakere i stor grad kommer fra yrker med lav lønn, vil man måtte regne med at økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere også kan gi et press nedover på lønningene i disse yrkene. I noen grad er en slik effekt dermed uunngåelig hvis man ønsker å øke yrkesdeltakelsen. Presset nedover vil imidlertid være sterkere dersom den helsejusterte lønnen er lav i forhold til reelt produktivitetsnivå, og det er derfor viktig at man sørger for at anslag på produktiviteten blir oppjustert til et riktig nivå når det er grunnlag for det.

Siden økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere vil kunne innebære økt arbeidstilbud særlig for grupper med lavt kompetansenivå, vil det være viktig å forsøke å motvirke denne effekten med forsterket satsing på å øke kompetansenivået blant arbeidstakere generelt.

Økt yrkesdeltakelse med helsejustert lønn for personer med uføretrygd vil gi økt konkurranse om jobbene i noen lavlønnsyrker. Det vil være en risiko for at personer som tidligere greide å oppnå en jobb i dette arbeidsmarkedet, nå faller ut på grunn av økt konkurranse. Noen av disse vil kunne ha helseproblemer, og de vil også kunne ønske å få uføretrygd med muligheten for helsejustert avlønning. For å unngå en økning i antall på uføretrygd på grunn av økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet, er det viktig å opprettholde de helsemessige kravene til å få uføretrygd.

8.5 Sammenligning med den danske fleksjobbordningen

Ekspertgruppens forslag har flere likheter med den danske fleksjobbordningen. Tabell 8.1 nedenfor viser hovedtrekkene ved den danske ordningen sett i sammenheng med ekspertgruppens forslag. Den viktigste likheten er at det åpnes for at arbeidsgivere kan betale en lavere lønn til personer med nedsatt arbeidsevne som er inne på ordningen. I begge ordningene kombineres arbeidsinntekten med en ytelse fra staten. I ekspertgruppens forslag er dette gradert uføretrygd, beregnet etter vanlige regler, slik at mottakeren får en standardsikring basert på sin tidligere inntekt. I Danmark er fleksjobb en egen ordning, og det ytes et fast fleksjobbtilskudd som er uavhengig av tidligere inntekt. I det norske trygdesystemet er standardsikring en grunnleggende egenskap, og det taler for at ordningen knyttes til uføretrygden og ikke til et fast tilskudd uavhengig av tidligere inntekt.

Koblingen til uføretrygd innebærer dessuten at retten til å arbeide med helsejustert lønn i utgangspunktet er varig. Dette i motsetning til fleksjobb i Danmark, som i utgangspunktet innvilges for fem år om gangen. Hensikten med helsejustert lønn er imidlertid å styrke jobbmulighetene for personer som i dag får uføretrygd, og bidra til økt bruk av gradering.

I den danske ordningen blir lønnen fastsatt ved at kommunen anslår arbeidsintensiteten i en konkret fleksjobb, basert på arbeidsevnevurderingen. Arbeidsgiver og arbeidstaker avtaler deretter hvor mange timer som skal lønnes. Formelt sett er det dermed ikke timelønnen som blir justert, men den lavere produktiviteten reflekteres i at det betales for et lavere antall timer enn arbeidstakeren jobber.

Boks 8.3 gir en oversikt over erfaringene fra den danske fleksjobbordningen. Ordningen fungerer i hovedsak bra, de aller fleste kommer inn i et arbeidsforhold og deltakerne er fornøyde med ordningen. Gjennomsnittlig arbeidstid er imidlertid relativt lav.

8.6 Helsejustert lønn for mottakere av arbeidsavklaringspenger

Det er viktig for personer med nedsatt arbeidsevne å bevare eller oppnå en tilknytning til arbeidslivet så raskt som mulig. En helsejustert lønn vil kunne gjøre det lettere for denne gruppen å få en ordinær jobb. Det taler for at også personer med arbeidsavklaringspenger skal kunne få en vurdering av produktiviteten per time, som dermed kan gi grunnlag for en helsejustert lønn i en ordinær jobb.

En ordning med helsejustert lønn for mottakere av arbeidsavklaringspenger reiser imidlertid noen ekstra problemstillinger. I denne fasen er arbeidsevnen per definisjon ikke avklart, og grunnlaget for å anslå arbeidsevnen er svakere. Det er et mål å bedre arbeidsevnen i perioden med arbeidsavklaringspenger, gjennom ulike former for tiltak og oppfølging, og ordinært arbeid med ordinær lønn bør være målet inntil arbeidsevnen er avklart. Arbeid til helsejustert lønn kan innebære en risiko for at arbeidsevnen blir oppfattet som varig nedsatt også i de tilfeller der arbeidstakeren gjenvinner sin arbeidsevne fullt ut.

På den annen side kan det også være lettere å avklare arbeidsevnen til en person dersom vedkommende faktisk er i en ordinær jobb. I tilfeller der en midlertidig fase med helsejustert lønn kan gi bedre mulighet til å avklare arbeidsevnen, taler det for at det åpnes for helsejustert lønn også for personer med arbeidsavklaringspenger.

Ekspertgruppen vil derfor foreslå at man vurderer muligheten for å bruke helsejustert lønn også for personer med arbeidsavklaringspenger, som en midlertidig ordning for å avklare arbeidsevnen. Ordningen må ta sikte på at personen etter hvert kommer i ordinært arbeid på ordinære vilkår, dersom dette er mulig.

8.7 Oppsummering av forslag

Ekspertgruppen mener at uføretrygden bør gjøres mer arbeidsorientert gjennom at det legges til rette for mer bruk av gradert uføretrygd, og at restarbeidsevnen til uføretrygdede i større grad utnyttes i ordinært arbeid.

Etter vår mening er hovedproblemet med dagens uføreordning at den ikke legger nok vekt på etterspørselen i arbeidsmarkedet. Først og fremst gir den ikke arbeidsgivere tilstrekkelige insentiver til å ansette personer med gradert uføretrygd. Den nåværende uføretrygden bygger på at personer med helseproblemer ikke kan jobbe like mange timer som andre, men at de likevel har tilnærmet full produktivitet i den tiden som de kan jobbe.

Vårt forslag tar sikte på å gjøre personer med gradert uføretrygd mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et hovedelement i dette er innføring av helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjon i produktivitet per time. Arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn for andre arbeidstakere (tarifflønn), men som er justert for anslaget på reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert lønn istedenfor, eller i tillegg til, eventuell kompensasjon for redusert arbeidstid.

I tillegg foreslås det en form for inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, noe som trolig ytterligere vil kunne øke bruken av gradering.

Vi foreslår at det arbeidsorienterte trygdesystemet innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper.

Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel 1990. For denne gruppen vil ekspertgruppen anbefale at man både tar i bruk en ny ordning for vurdering og bruk av gradert uføretrygd og helsejustert lønn, og at det legges opp til et mer forpliktende arbeid for å framskaffe egnede ordinære arbeidsplasser, om nødvendig ved å etablere jobbmuligheter i privat eller offentlig sektor. Det kan være aktuelt å benytte innsparte midler på trygdebudsjettet til å finansiere lønnsmidler for nye arbeidsoppgaver innen offentlig sektor. Systemet vil omfatte også de som får gradert uføretrygd basert på at de er vurdert å kunne jobbe med full produktivitet, men i redusert tid (dvs. som i dagens ordning).

Målgruppe to er nye søkere til uføretrygd som på grunn av helseproblemer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men der søkeren likevel ikke vurderes å ha bedre inntektsevne i andre yrker eller jobber. I slike tilfeller kan det helsebaserte anslaget på produktivitet, og den samlede uføregraden, baseres på søkerens arbeidsevne i hans eller hennes opprinnelige yrke. Også her kan det være nødvendig med bistand fra NAV eller andre tiltak for å styrke jobbmulighetene, men NAV vil likevel ikke ha samme forpliktelse til å finne en jobb som for de yngre kohortene nevnt over. Den mer konkrete innføringen, med gradvis innfasing som kan avhenge av geografi og/eller ulike yrker, bør utformes nærmere, i samråd med NAV.

Målgruppe tre er personer som allerede har uførevedtak under den nåværende trygdeordningen. Ekspertgruppen mener at også denne gruppen etter hvert bør få muligheten til å få et anslag på produktiviteten per time, og dermed kunne arbeide med helsejustert lønn. For denne gruppen bør ordningen være frivillig, og utformet slik at løpende uføretrygd utbetales som før i perioder der den trygdede ikke er i arbeid. Innføringen bør være avgrenset, eventuelt i form av et forsøk, for å sikre at omfanget ikke blir for stort, og for å finne effekter av ordningen. På lengre sikt bør det være et mål at alle personer med uførevedtak får et tilbud om å bli vurdert med tanke på jobb med helsejustert lønn.

Man bør også vurdere bruk av helsejustert lønn for personer med arbeidsavklaringspenger, som en midlertidig ordning for å avklare arbeidsevnen, med sikte på ordinært arbeid.

Arbeidsorientert uføretrygd forutsetter at det åpnes for at arbeidsgivere kan ansette personer i ordinære jobber til en lønn som er helsejustert på basis av helseproblemer, dvs. at tariffavtaler og regelverk må tilpasses. I tariffavtalene er det gjerne en klausul om egen og lavere lønnssatser for lærlinger. Tilsvarende kunne det være en klausul om at det er mulig å bruke helsejustert lønn med utgangspunkt i avtalens lønnssatser.

9 Andre tiltak knyttet til inntektssikring

Inntektssikringsordningene er utviklet over tid, og utformingen vil ofte være preget av den historiske sammenhengen. Det innebærer at inntektssikringsordningene kan ha en utforming som i noen tilfeller gir svake insentiver til å jobbe, uten at det i alle tilfeller er begrunnet med hensynet til økonomisk trygghet og velferd.

Reglene for avkorting av arbeidsavklaringspenger og dagpenger foreslås endret fra å være basert på antall arbeidede timer til å være basert på inntekt. Det sikrer at det er lønnsomt å jobbe også i tilfeller der mottakeren må akseptere en lavere timelønn enn tidligere. Det foreslås at arbeidsavklaringspenger skal kunne graderes ved innvilgelse, noe som vil kunne gi sterkere insentiver til å utnytte gjenværende arbeidsevne.

Det foreslås at fribeløpet i uføretrygden og overgangsstønaden erstattes av en reduksjon i avkortingen av lave arbeidsinntekter. Lavere avkorting over et lengre intervall gir bedre økonomiske insentiver til å jobbe ut over det nåværende fribeløpet.

Den empiriske forskningen tyder på at kontantstøtten har en entydig negativ virkning på mødres arbeidstilbud. Derfor foreslås det å avgrense kontantstøtten slik at den bare gis når foreldrene har søkt og fått avslag på barnehageplass.

I tillegg foreslås det forsøk med utvidelse av dagpengemottakernes muligheter til å ta grunnskole eller videregående opplæring mot en reduksjon i dagpengene.

Trygdesystemet i Norge innebærer at gevinsten ved å gå fra passivt trygdemottak til arbeid i noen tilfeller er svært liten. Hensynet til å styrke insentivene til å arbeide taler for at skattesystemet endres i retning av mindre skatt på arbeid, særlig på lave inntektsnivåer, og mer skatt på andre skatteobjekter, blant annet miljøavgifter, grunnrente og eiendom.

I dette kapitlet drøftes justeringer i utformingen av inntektssikringsordningene som kan bidra til at mottakere av de ulike ytelsene i større grad utnytter sin gjenværende arbeidsevne. Det drøftes også tiltak som kan gi arbeidsledige bedre muligheter til å ta utdanning.

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Ekspertgruppen er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.

Avsnitt 9.1 drøfter hvordan ytelsene reduseres ved samtidig arbeidsinntekt, og mulige justeringer med sikte på at det alltid skal lønne seg å jobbe. I avsnitt 9.2 drøftes det i hvilken grad det har betydning at inngangskravet i noen ytelser er knyttet til nedsatt arbeidsevne, mens det i andre ytelser er knyttet til inntektsevne. Avsnitt 9.3 tar for seg ordninger knyttet til omsorg for barn, og drøfter mulige justeringer i barnetillegget til uføretrygd og endringer i kontantstøtten. Kombinasjonen av dagpenger og utdanning er tema i avsnitt 9.4, hvor det drøftes hvordan arbeidsledige kan få bedre muligheter til å ta ordinær utdanning. Til slutt drøftes en mulighet for å gjøre dagpengeordningen konjunkturavhengig (avsnitt 9.5) og ordninger med jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader (avsnitt 9.6).

9.1 Reduksjon i ytelsene ved arbeidsinntekt

I alle inntektssikringsordningene kan ytelsen kombineres med arbeidsinntekt. I de fleste ordningene gir dette reduksjon i ytelsene. Prinsippene for dette, og hvor mye ytelsene reduseres, er forskjellige. Uføretrygd, sykepenger, overgangsstønad og økonomisk sosialhjelp reduseres mot inntekt, mens arbeidsavklaringspenger, dagpenger og kvalifiseringsstønad reduseres basert på antall arbeidede timer. Tiltakspenger avkortes bare dersom tiltaksdeltakere jobber ved siden av tiltaket hos den arbeidsgiveren de er på tiltak hos. Reduksjonen tilsvarer den tiden arbeidet tar. Introduksjonsstønad reduseres etter antall arbeidede timer, dersom lønnet arbeid inngår i introduksjonsprogrammet.

For sykepenger og uføretrygd faller ytelsen helt bort når inntekten overstiger 80 prosent av tidligere inntekt. Arbeidsavklaringspengene faller helt bort i perioder der en jobber flere timer enn tilsvarende 60 prosents stilling. Når mottaker er nær ved å komme i fullt arbeid, kan det likevel gis arbeidsavklaringspenger i inntil tolv måneder ved arbeid i inntil 80 prosent. Kvalifiseringsstønaden faller bort dersom mottaker jobber mer enn 50 prosents stilling.

Dagpengene faller bort i perioder der man jobber mer enn 50 prosent av tidligere arbeidstid, uavhengig av hva den var. Denne grensen er hevet to ganger, blant annet begrunnet med risiko for tilpasning til en kombinasjon av deltidsarbeid og dagpenger og at det er vanskelig å formidle arbeidssøkere med liten arbeidstidsreduksjon til annen jobb. Overgangsstønaden har ingen terskel, men reduseres med en fast sats på 45 prosent av inntekten.

Hvor mye det lønner seg økonomisk for mottakere av de ulike stønadene å øke arbeidsinnsatsen, vil i mange tilfeller avhenge av individuelle forhold. I ordninger der ytelsen avkortes mot arbeidede timer, vil lønnsomheten av å kombinere trygd med arbeidsinntekt blant annet avhenge av lønn per time, og for dagpengenes del av hvor mye man tidligere har arbeidet.

Dersom trygdemottaker var i full jobb før mottak av trygd, og timelønnen ved arbeid kombinert med trygd er den samme som ved beregning av ytelsen, vil avkorting mot arbeidede timer innebære at ytelsen reduseres med samme sats som kompensasjonsgraden i ordningen. For dagpenger og arbeidsavklaringspenger vil det typisk bety at ytelsen avkortes med henholdsvis 62,4 og 66 prosent av inntekt tjent ved siden av trygden. Hvis timelønnen er lavere vil avkortingen bli høyere. Det skyldes at avkortingen baseres på den høyere timelønnen som lå til grunn for beregningen av ytelsen.

Figur 5.2 i avsnitt 5.6 illustrerer hvor mye inntekt en trygdemottaker samlet sitter igjen med etter skatt ved å øke sin deltakelse i inntektsgivende arbeid, gitt visse forutsetninger om tidligere inntekt mv. Figur 9.1 viser den effektive skattesatsen ved kombinasjon av trygd og arbeidsinntekt. Andelen av arbeidsinntekten som en sitter igjen med på marginen, etter avkorting av ytelsen og skatt, er 100 prosent fratrukket denne skattesatsen. Grafene for de ulike ytelsene slutter der ytelsen faller helt bort.

Beregningene bruker skatte- og trygdereglene for 2019, og et anslag for gjennomsnittlig grunnbeløp (G) for 2019 (98 914 kroner). De effektive skattesatsene er beregnet for hver tusen kroners økning i arbeidsinntekten. Kun reglene for avkorting av den enkelte ytelsen og skatteregler er hensyntatt i beregningene. Det er forutsatt en tidligere arbeidsinntekt på 4 G. For dagpenger og arbeidsavklaringspenger er det forutsatt at timelønnen er den samme som lå til grunn for beregning av ytelsen, og at mottaker var i fulltidsarbeid før mottak av trygd.

Siden kompensasjonsgraden i sykepengeordningen er 100 prosent, er også den effektive skattesatsen 100 prosent. Sykepengemottakeren får dermed ikke noe ekstra inntekt ved å jobbe. Kombinasjonen av avkorting og inntektsskatt gir en effektiv skattesats på nær 80 prosent for en person på arbeidsavklaringspenger, og noe lavere for en dagpengemottaker. For en som mottar full uføretrygd, er den effektive skattesatsen lav fram til inntekten overstiger fribeløpet på 0,4 G (39 000 kroner). Når inntekten overstiger fribeløpet, fører avkortingen til at den effektive marginale skattesatsen øker til nær 80 prosent.

For en som mottar gradert uføretrygd, vil den effektive skattesatsen være lav i et mye lengre intervall. Dette skyldes at mottaker ikke får avkorting i den graderte ytelsen før arbeidsinntekten overstiger summen av arbeidsinntekt som reflekterer graderingen (i dette eksemplet en halv stilling) og fribeløpet.

Dagens regler for reduksjon i ytelsene ved arbeidsinntekt er kompliserte. Ekspertgruppen legger vekt på at reglene skal gi gode insentiver til å utnytte arbeidsevnen. Med dette utgangspunktet vurderer vi følgende problemstillinger:

• Bør avkorting skje basert på inntekt eller arbeidede timer?

• Bør arbeidsavklaringspenger graderes ved innvilgelse, på samme måte som uføretrygd?

• Er det noen god grunn til at det skal være fribeløp i uføretrygd og overgangsstønad?

Avkorting mot arbeidede timer eller mot inntekt?

Arbeidsavklaringspenger og dagpenger avkortes etter antall arbeidede timer rapportert på meldekort. En vesentlig begrunnelse for dette har vært at det er enkelt å administrere og at ytelsen kan justeres fortløpende. Etter innføringen av a-ordningen i 2015, er månedlige inntektsopplysninger tilgjengelig for NAV. Dette muliggjør i større grad avkorting mot arbeidsinntekt, men ikke mot næringsinntekt.

I prinsippet skal dagpenger også avkortes mot timer med ulønnet arbeid. Begrunnelsen for dette er at ulønnet arbeid i noen tilfeller kan være i strid med kravet om å være reell arbeidssøker. Men trolig er det relativt få som oppgir ulønnet arbeid på meldekortet. Det kan også stilles spørsmål ved om det bør være avkorting ved ulønnet arbeid, hvis dette ikke innebærer noen reduksjon i søkeaktiviteten eller viljen til å ta en jobb.

Ved avkorting mot arbeidsinntekt alene vil det ikke lenger være mulig å avkorte dagpenger mot ulønnet arbeid. Måten NAV kan følge opp kravet om å være reell arbeidssøker på, vil derfor i praksis først og fremst være å følge opp aktivitetskravene, blant annet gjennom å kreve dokumentasjon på jobbsøking, tilby tiltak og formidlingsbistand.

En hovedinnvending mot å avkorte mot arbeidede timer er at dette ikke tar hensyn til at arbeidet kan gi lavere timelønn enn det trygdemottakeren hadde tidligere, og i enkelte tilfeller også lavere enn trygdeytelsen. Det kan gi svake insentiver til å arbeide. Det er nærliggende å anta at inntektsmulighetene svekkes som følge av fravær fra arbeidslivet og helseproblemer. Det underbygges av en rapport fra Frischsenteret (Hernæs m.fl. 2016) som estimerer potensielle inntekter for mottakere av ulike inntektssikringsordninger, se avsnitt 5.5. De finner at inntekten mottakerne av ulike inntektssikringsordninger, herunder arbeidsavklaringspenger og dagpenger, står overfor i gjennomsnitt er lavere enn inntekten før mottak av ytelsen.

Avkorting mot inntekt innebærer derimot i prinsippet at ingen kan tape på å arbeide, så lenge de arbeider under terskelverdien der ytelsen faller helt bort. Avkorting mot inntekt vil også være mer rimelig når det gjelder deltakelse i frivillig arbeid, som etter dagens regler skal føre til avkorting.

Etter gjeldende regler faller dagpengene bort ved 50 prosent av arbeidstiden forut for ledigheten, der det etter visse regler fastsettes en «vanlig arbeidstid». To forhold kan føre til at dagpengene faller bort ved en lavere inntekt enn 50 prosent av tidligere inntekt (dagpengegrunnlaget). Det første er at timelønnen er lavere enn tidligere. Dette problemet løses ved overgang til inntektsavkorting, se over. Det andre er hvis fastsatt vanlig arbeidstid er lavere enn det som ligger til grunn for dagpengegrunnlaget. Det kan skje dersom arbeidstiden har blitt redusert i tiden fram mot ledighetstidspunktet. Ved avkorting mot inntekt vil vanlig arbeidstid ikke inngå i beregningen, og dette problemet unngås.

Ekspertgruppen mener hensynet til arbeidsinsentiver tilsier at dagpenger og arbeidsavklaringspenger avkortes mot arbeidsinntekt, og ikke mot timer som i dag. Dette vil sikre at det lønner seg å jobbe også for en person som må gå ned i timelønn etter ledighet eller som følge av redusert arbeidsevne.

Det er utfordringer knyttet til å avkorte arbeidsavklaringspenger og dagpenger for selvstendig næringsdrivende. Dagens system med timesavkorting er basert på at arbeidede timer rapporteres på meldekortet. NAV har små muligheter til å kontrollere at det som rapporteres på meldekortet er korrekt. Det kan få noen urimelige utslag. I 2017 var det for eksempel 161 personer som mottok arbeidsavklaringspenger hele året samtidig som de hadde næringsinntekt på over 500 000 kroner. Overgang til avkorting mot inntekt vil i prinsippet løse dette problemet. A-ordningen omfatter imidlertid ikke næringsinntekt. Slik inntekt foreligger ikke før regnskapsåret er omme, og vil derfor måtte rapporteres på annen måte, for eksempel ved selvbetjeningsløsninger.

Inntektsavkorting praktiseres i dag både for uføretrygd og bostøtte fra Husbanken. Siden uføretrygdede vanligvis forblir i ordningen, kan avkortingen begrenses til ett årlig oppgjør for de som har inntekter som ikke omfattes av a-ordningen. Dagpengemottakere vil derimot ofte være relativt kort tid i ordningen, med hyppige bevegelser inn og ut. Avkorting mot inntekt i dagpengene vil innebære behov for korreksjoner i ettertid, også etter at mottakerne er ute av ordningen. Dette vil også kunne gjelde for arbeidsavklaringspenger. Det kan derfor være praktiske utfordringer som må håndteres ved en omlegging til inntektsavkorting.

Gradering av arbeidsavklaringspenger

Et vedtak om gradert uføretrygd innebærer en fast uføregrad, basert på forventet gjenværende inntektsevne. Arbeidsavklaringspenger skal også reduseres mot antall arbeidstimer som mottakeren kan jobbe, men denne reduksjonen skal være en løpende vurdering. Det innebærer at det ikke foretas en gradering av arbeidsavklaringspenger i selve vedtaket om innvilgelse.

Forskjellen må ses i sammenheng med at en person som får uføretrygd som hovedregel har gjennomgått et arbeidsrettet løp med arbeidsavklaringspenger, med sikte på å avklare hvor mye inntektsevnen er nedsatt. I tillegg vil deltakelse på tiltak under perioden med arbeidsavklaringspenger kunne kreve at mottaker deltar på full tid.

En restarbeidsevne skal gi avkorting av arbeidsavklaringspengene, uavhengig av om mottakeren faktisk har jobbet. Tilbakemeldinger fra NAV tyder imidlertid på at arbeidsavklaringspenger blir avkortet mot antall timer som faktisk blir arbeidet, og i liten grad mot uutnyttet restarbeidsevne, dvs. timer som mottakeren kunne ha arbeidet, men ikke har gjort det. I lovbestemmelsene for arbeidsavklaringspenger som trådte i kraft 1. januar 2018 er det gjort en språklig justering i loven, slik at det kommer klarere fram at arbeidsavklaringspenger også skal avkortes mot uutnyttet arbeidsevne. Det substansielle innholdet i bestemmelsene er uendret. Det er foreløpig ikke grunnlag for å si om praksisen har endret seg etter den språklige presiseringen.

En betydelig andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger er registrert med et arbeidsforhold i a-ordningen. Av de som i 2017 mottok arbeidsavklaringspenger hele året, var det 43 prosent som kombinerte ytelsen med arbeid en eller annen gang i løpet av året, mens 28 prosent arbeidet alle måneder. De fleste jobber imidlertid lite. Ifølge opplysninger på meldekortene til NAV, avkortes ytelsen med i gjennomsnitt om lag 10 prosent som følge av arbeid. Unge jobber i mindre grad ved siden av ytelsen enn andre mottakere. Det kan ses i sammenheng med svakere tilknytning til arbeidslivet.

Dersom graderingen ble fastsatt når arbeidsavklaringspenger blir innvilget, tilsvarende som for uføretrygd, ville det gitt sterkere insentiver til å utnytte arbeidsevnen enn dagens system der avkorting skjer løpende mot antall timer som arbeides.

De fleste som mottar arbeidsavklaringspenger kommer fra sykepenger, og den største gruppen som har avgang fra arbeidsavklaringspenger starter å motta uføretrygd. Ulike systemer for gradering i helserelaterte ytelser kompliserer regelverket og gjør det vanskelig for mottakere å forstå systemet. Gradering ved innvilgelsestidspunktet også for arbeidsavklaringspenger ville gi et enklere og mer oversiktlig system.

Dagens system uten gradering av arbeidsavklaringspenger innebærer at en person med graderte sykepenger kan gå over til full ytelse med arbeidsavklaringspenger, selv med uendret helsetilstand. Disse personene bør i stedet fortsette med den graderingen de har fra sykepenger. I 2018 kom 18 prosent av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger fra gradert sykmelding. En av tre som gikk ut sykepengeperioden i 2017 gikk over på arbeidsavklaringspenger kombinert med arbeid.

En ulempe ved å fastsette gradering ved innvilgelse av arbeidsavklaringspenger er at arbeidsevnen ikke er avklart, slik at det kan skje endringer i hva som er riktig gradering. Dessuten kan deltakelse på tiltak eller behandling i perioder begrense muligheten for inntektsgivende arbeid, og graderingen må ta hensyn til dette. Disse momentene tilsier at det er behov for å vurdere graderingen underveis i forløpet.

Ekspertgruppen mener etter en samlet vurdering at hensynet til arbeidsinsentivene bør tillegges størst vekt, og foreslår derfor at arbeidsavklaringspenger skal graderes ved innvilgelsestidspunktet, på tilsvarende måte som uføretrygd. Denne graden bør vurderes løpende etter hvert som arbeidsevnen blir mer avklart, i det minste i forbindelse med et nytt vedtak om rett til ytelsen.

En konsekvens av et system der arbeidsavklaringspengene graderes, kan være at en del mottakere med gradert ytelse ikke finner inntektsgivende arbeid for sin gjenværende arbeidsevne og heller ikke har rett til dagpenger som arbeidssøkere. Et spørsmål er om det bør finnes annen inntektssikring enn økonomisk sosialhjelp for denne gruppen, dersom de ikke finner arbeid. Det vises til at ekspertgruppen som en del av sitt forslag om en arbeidsorientert uføretrygd ønsker en form for stønad for personer med arbeidsorientert gradert uføretrygd som ikke finner ordinært arbeid. Det kan være aktuelt å vurdere om personer med eventuelle graderte arbeidsavklaringspenger også bør inngå i målgruppen for en slik ordning.

Fribeløp

Ved uføretrygd og overgangsstønad er det et årlig fribeløp på henholdsvis 0,4 G og 0,5 G.5 Det innebærer at en person med full uføretrygd kan ha en arbeidsinntekt på 39 000 kroner uten at trygden avkortes, og for overgangsstønad er beløpet 48 000 kroner. Ved høyere arbeidsinntekt er det bare inntekt ut over fribeløpet som avkortes. Dagens fribeløp kan ses i sammenheng med at før uføretrygden ble reformert i 2015 kunne uføre tjene 1 G før ytelsen ble avkortet. I de andre inntektssikringsordningene er det ikke tilsvarende fribeløp.

Det kan på prinsipielt grunnlag stilles spørsmål om det bør være fribeløp i inntektssikringsordningene. Inntektssikringsordningene er utformet slik at man får en ytelse for den tiden man ikke kan jobbe. At man likevel får full trygd selv om man jobber noe av tiden, kan være problematisk for legitimiteten til systemet.

Fribeløpene bidrar til å styrke insentivet for trygdemottakerne til å arbeide opp til grensen for fribeløpet. Dette er isolert sett en gunstig effekt, fordi det bidrar til å stimulere til en viss arbeidsinnsats blant uføretrygdede. På den annen side innebærer fribeløpet også at inntekt ut over fribeløpet framstår som lite lønnsomt, fordi det blir et kraftig hopp i den effektive skattesatsen, som vist i figur 9.1. Fribeløpet kan dermed fungere som en psykologisk barriere mot å arbeide ut over fribeløpet. Alne (2018) finner at mange uføre tilpasser sin arbeidsinntekt til fribeløpet.

Fribeløpet øker kompensasjonsgraden for uføretrygdede som har en viss arbeidsinntekt, slik at tapet i forhold til å delta fullt ut i arbeidslivet blir mindre. Dermed blir det mer attraktivt å motta uføretrygd, noe som kan øke tilstrømmingen til ordningen. For uføre med tidligere inntekt på 4 G medfører fribeløpet at inntekten ved å arbeide 80 prosent av full tid kombinert med en avkortet uføretrygd, blir like høy som med en fulltids stilling (se figur 5.2 i avsnitt 5.6). Regelverket støtter dermed ikke opp om prinsippet om at det alltid skal lønne seg å jobbe. Det kan også bidra til at uføreordningen framstår som mer attraktiv for personer med helseproblemer som kan være i stand til å være i en full jobb, men som likevel ønsker seg en viss reduksjon i arbeidstiden. Dette kan bidra til lavere legitimitet til trygdesystemet.

En ulempe med fribeløp er at det fører til at full uføretrygd er mer attraktivt sammenlignet med gradert uføretrygd. Uten fribeløp er uføretrygden ordnet slik at en person på 100 prosent uføretrygd som jobber med arbeidsinntekt tilsvarende 20 prosent av tidligere inntekt, vil få samme totale inntekt etter skatt fra trygd og jobb som en person med gradert uføretrygd på 80 prosent, som også jobber 20 prosent med tidligere inntekt. Fribeløpet fører derimot til at personen som kombinerer full uføretrygd med jobb kommer bedre ut økonomisk. De økonomiske insentivene som ligger i dagens system kan dermed bidra til mindre bruk av gradert uføretrygd.

Ekspertgruppens vurdering er at fjerning av fribeløpet i uføretrygden og overgangsstønaden vil styrke sysselsettingen, ved å redusere tilstrømmingen til ordningene fordi de blir mindre attraktive. Selv om det blir mindre lønnsomt å arbeide opp til dagens fribeløp, kan fjerning av fribeløpet bidra til at enkelte jobber mer enn dette, fordi fribeløpet kan fungere som en psykologisk barriere mot å arbeide med relativt høy avkorting ut over fribeløpet.

Et alternativ til å fjerne fribeløpet helt ville være å erstatte det med en reduksjon i avkortingen mot inntekt i et lengre intervall enn fribeløpet. Dette kan for eksempel konkretiseres ved at bare halvparten av arbeidsinntekt opp til 1 G legges til grunn for avkorting. Dette alternativet har klare fordeler sammenlignet med dagens ordning med et fribeløp. Lavere avkorting over et lengre intervall vil gjøre det mindre gunstig å være på uføretrygd med lav arbeidsinnsats, samtidig som det ville gi bedre økonomiske insentiver til å jobbe ut over det nåværende fribeløpet. En mottaker av uføretrygd med arbeidsinntekt på 0,8 G eller mer vil komme minst like bra ut som i dag. Men også denne ordningen vil ha en ulempe ved at full uføretrygd blir mer attraktivt enn gradert uføretrygd, samt at tapet sammenlignet med å delta fullt ut i arbeidslivet blir mindre for dem som kan tilpasse arbeidsinntekten.

Ekspertgruppen mener at fribeløpene i uføretrygd og overgangsstønad bør fjernes, og at man istedenfor bør ha en modell med redusert avkorting i et lengre intervall.

Avkorting for uføre med minsteytelse

Avkortingssatsen i uføretrygd fastsettes som hovedregel som forholdet mellom ytelsen og inntekt før uførhet (IFU). For mange uføre med minsteytelse ville dette gitt en svært høy avkorting dersom den faktiske inntekten før uførhet ble lagt til grunn. Dette unngås imidlertid ved at det er satt et minstenivå for IFU på 3,5 G for enslige og 3,3 G for gifte eller samboende. Om lag halvparten av de med minsteytelse har fastsatt en slik minste IFU, og de får som følge av dette en avkorting mot inntekt ut over fribeløpet på henholdsvis 71 og 69 prosent. For de som mottar de høyere minsteytelsene som ung ufør, er minste IFU satt til 4,5 G, og avkortingen blir henholdsvis 65 og 59 prosent.

Ekspertgruppen mener at en avkorting av minsteytelsen i uføretrygd med 71 og 69 prosent er høyere enn ønskelig, og at insentivene til å ta i bruk inntektsevnen dermed vil bli for svake. På denne bakgrunn mener ekspertgruppen at minste IFU heves til 3,45 G for gifte eller samboende og 3,75 G for enslige. Ved å heve minste IFU til disse nivåene vil avkortingen bli maksimalt 66 prosent for uføre med minsteytelse.

9.2 Inngangskrav: Arbeidsevne eller inntektsevne

Sykepenger og uføretrygd har inngangskrav basert på nedsatt inntektsevne, mens inngangskravet i arbeidsavklaringspenger er basert på nedsatt arbeidsevne. Dersom timelønnen er konstant, vil en reduksjon i antall timer som kan jobbes gi samme reduksjon i arbeidsevnen som i inntektsevnen. Men slik er det ikke alltid. Personer som på grunn av sykdom må gå fra et høytlønnet arbeid til et lavere lønnet arbeid, vil ha en større reduksjon i inntektsevnen enn i arbeidsevnen. Det motsatte er også mulig, men trolig langt mindre vanlig.

De arbeids- og inntektsmessige konsekvensene av sykdom vil som oftest være sammenfallende, og alle de tre ordningene har et tydelig inntektssikringsformål knyttet opp til de arbeids- og inntektsmessige konsekvensene av sykdom eller helseutfordringer. Det taler for en harmonisering av inngangsvilkårene for de tre ordningene.

I de tilfellene der det er forskjell mellom arbeids- og inntektsevnen er det nærliggende å anta at inntektsevnen er redusert mer enn arbeidsevnen. Hvis en person som følge av sykdom, skade eller lyte må skifte til en jobb med lavere timelønn, vil det som nevnt innebære at inntektsevnen reduseres mer enn arbeidsevnen. Et inngangskrav basert på inntektsevne kan dermed innebære et redusert krav til yrkesmessig mobilitet, fordi en kombinasjon av redusert timelønn og kortere arbeidstid til sammen gir tilstrekkelig stor reduksjon i inntektsevnen til å oppfylle inngangskravet.

Av hensyn til sysselsettingen er det gode grunner til å stille klare krav til yrkesmessig mobilitet. Dersom trygdemottakere skal kunne si nei til å ta helt vanlige jobber som de kan ta uten negative helsemessige konsekvenser, vil det også kunne svekke legitimiteten til systemet. Det taler for at redusert arbeidsevne bør være inngangsvilkår i disse ordningene.

På den annen side vil bruk av redusert arbeidsevne som inngangsvilkår svekke uføretrygdens formål om å ivareta en viss sikring av levestandard, der trygdenivået bygger på inntekten før uførhet. Hvis en person av helsemessige årsaker forlater en heltidsjobb med inntekt på 6 G, og må akseptere en 60 prosent stilling til for eksempel 70 prosent av timelønnen i den opprinnelige jobben, vil dette gi en inntekt på 0,6*0,7 = 0,42, dvs. 42 prosent av tidligere inntekt. Dette er mye lavere enn den normale kompensasjonsgraden i uføretrygden som er på 66 prosent av beregningsgrunnlaget opp til 6 G.

Etter en samlet vurdering mener ekspertgruppen at det er grunnlag for å opprettholde dagens skille i inngangsvilkårene for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. For mottakere av arbeidsavklaringspenger er det særlig viktig å åpne for yrkesmessig mobilitet, mens sikring av levestandard er mindre viktig for en midlertidig ytelse som arbeidsavklaringspenger. Det tilsier at inngangsvilkåret bør være knyttet til graden av nedsatt arbeidsevne. For en varig ordning som uføretrygd er det rimelig å tillegge sikring av levestandard større vekt.

Samtidig er det grunn til å vurdere om inngangsvilkåret for uføretrygden er for gunstig for personer med særlig høye inntekter.

Graden av redusert inntektsevne beregnes som forholdet mellom inntekt etter uførhet og inntekt før uførhet (IFU). For eksempel vil en person med lønn på 2 millioner kroner etter dagens regler ha rett på gradert uføretrygd selv om personen skulle ha en gjenværende inntektsevne på 1 millioner kroner. Inntektsevnen vil være redusert med 50 prosent, og det vil gi en gradert ytelse på om lag 192 000 kroner, basert på det maksimale beregningsgrunnlaget på 6 G. Selv om uføreordningen skal ivareta en viss grad av standardsikring, kan det synes urimelig at det er mulig å få uføretrygd hvis man kan få en jobb med så høy lønn. Hvis den gjenværende inntektsevnen er 500 000 kroner, vil det gi 75 prosent uføretrygd på om lag 288 000 kroner, i tillegg til lønnen på 500 000 kroner.

En måte å hindre slike utslag på kunne være å innføre en øvre grense for hvor høy inntekt som regnes med i IFU, for eksempel 8 G. Med et slikt tak ville personen i eksemplet over ikke få rett til uføretrygd.

Et tak på IFU på 8 G ville også ha betydning for avkorting av arbeidsinntekt for uføretrygdede. Avkortingen er basert på forholdet mellom 100 prosent uføretrygd og inntekt før uførhet (IFU), og er uavhengig av den faktiske uføregraden. Uføretrygden ved maksimalt beregningsgrunnlag på 6 G utgjør 384 000 kroner. Uten tak på IFU blir avkortingen for en person med tidligere inntekt på 2 millioner kroner lik 384 000/2 000 000 = 0,19, dvs. 19 prosent av arbeidsinntekten fratrukket fribeløpet. Dersom det ble satt et tak på IFU på 8 G, ville avkortingen blitt om lag 50 prosent. Uføretrygden faller etter gjeldende regler uansett helt bort når arbeidsinntekten utgjør mer enn 80 prosent av inntekt før uførhet, dvs. maksimalt 6,4 G hvis det settes et tak på IFU på 8 G.

Etter ekspertgruppens mening illustrerer dette eksemplet sider ved trygdesystemet som kan svekke legitimiteten til systemet. Det kan framstå som urimelig at det er mulig å få uføretrygd selv om man kan ta en jobb med høy inntekt, og også urimelig at trygdemottakere kan motta trygd selv om de har høy arbeidsinntekt. Selv om dette er stiliserte eksempler som neppe inntreffer ofte, vil selv noen få slike eksempler kunne ha uheldige virkning for legitimiteten til systemet, og oppslutningen om det.

På denne bakgrunn foreslår ekspertgruppen at det innføres et tak for IFU på 8 G.

9.3 Ordninger knyttet til omsorg for barn

Barnetillegg

Barnetillegg er tillegg som ytes til mottakere med barn. De finnes i de fleste inntektssikringsordningene.6 Barnetillegg skal bidra til å sikre gode oppvekstvilkår for barn i familier som har lav inntekt når en eller flere forsørgere har redusert arbeidsinntekt på grunn av sykdom eller mangel på arbeid.

Barnetilleggene varierer mye avhengig av ytelse, og det varierer mellom ytelsene om tillegget kan gis til begge foreldrene. For mottakere av uføretrygd er tillegget behovsprøvd mot inntekt, og det gis inntil 38 753 kroner per barn per år. For dagpengemottakere gis det en fast sats på 4 420 kroner per barn per år, mens mottakere av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad får 7 020 kroner per barn per år. Tilsvarende tillegg er 11 960 kroner per barn per år for mottakere av tiltakspenger. I de statlige veiledende retningslinjene for økonomisk sosialhjelp gis det også egne tillegg for barn. Disse er avhengig av barnets alder, og er fra 28 800 kroner til 48 000 kroner per barn. I tillegg kan barnetillegg for dagpenger og tiltakspenger bare gis til en av foreldrene om begge mottar slike ytelser. For mottakere av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad kan det gis barnetillegg til begge foreldrene.

Det er også ulike regler mellom ordningene om hvorvidt barnetilleggene avkortes ved mottak av graderte ytelser, om tillegget prøves mot mottakernes eller ektefelles inntekt, eller om det justeres i takt med økte lønninger og priser.

Som vist i avsnitt 5.6 bidrar barnetilleggene i ordningene til høyere kompensasjonsgrader, som igjen kan svekke insentivene til arbeid framfor å motta trygd. Forekomsten av de høyeste kompensasjonsgradene er redusert som følge av en endring fra 2016, som innebærer at uføretrygd og barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn 95 prosent av tidligere inntekt. For uføre som fikk innvilget barnetillegg før 2016 gjelder egne overgangsregler i fem år, slik at enkelte uføre fortsatt kan motta mer i uføretrygd enn de hadde i inntekt. I budsjettforliket for 2019 ble det enighet om at taket på barnetillegg for uføre økes fra 95 til 99 prosent av tidligere inntekt, med virkning fra 2020. Behovsprøvingen av barnetillegget mot inntekt i uføreordningen bidrar i tillegg til høy reell marginalskatt på arbeidsinntekt for uføre med barnetillegg, og det svekker insentivene til å øke arbeidsinnsatsen. Et høyere barnetillegg til uføre bidrar videre til at kompensasjonsgraden blir høyere i denne ordningen, enn i arbeidsavklaringspenger. Kompensasjonsgraden vil dermed øke med varighet for mottakere med barn. Dette svekker isolert sett insentivene til retur til arbeid i et typisk forløp med helserelaterte ytelser.

De høyeste kompensasjonsgradene kan for eksempel reduseres ved å senke taket for hvor mye summen av uføretrygd og barnetillegg kan utgjøre av inntekt før uførhet. Alternativt kunne det behovsprøvde barnetillegget i uføretrygden endres til en standardisert ytelse, for eksempel på nivå med tillegget for arbeidsavklaringspenger.

Flertallet i Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) pekte på at barnetilleggene ikke bør være så store at det blir mer lønnsomt å motta trygd enn å delta fullt ut i arbeidslivet og at forskjellene mellom de ulike ordningene i dag er for store. Flertallet anbefalte derfor at det utredes nærmere hvordan barnetilleggene til trygdeytelser i større grad kan standardiseres. De viste til at foreldre som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger har midlertidig eller permanent nedsatt arbeidsevne, og at deres muligheter til å forbedre sin inntektssituasjon dermed er svake. Flertallet mente at barnetillegg i trygdeordningene kan ses på som en forsikring for barna mot foreldrenes tap av inntektsevne – midlertidig eller permanent. Flertallet la til grunn at en viss differensiering av tilleggene mellom uføretrygden og de andre trygdene lar seg begrunne prinsipielt.

Mindretallet i utvalget gikk inn for å fjerne barnetilleggene i trygdeordningene, og foreslo at provenyet ble benyttet til å forsterke den målrettede barnetrygden som utvalget også foreslo. Det ble vist til at prinsipielt må barnetilleggene begrunnes med hensynet til barna, og at det da er vanskelig å forstå hvorfor barna til to familier eller personer som mottar nøyaktig det samme i inntekt og trygd (uten barnetillegg) skal behandles ulikt avhengig av hva som er inntektskilden. Mindretallet viste også til at siden den målrettede barnetrygden som utvalget foreslo er uavhengig av inntektskilde, og dermed ikke faller bort ved overgang til arbeid, vil insentivvirkningene for trygdemottakere være langt bedre enn i dagens system. Bedre insentiver for trygdemottakere må imidlertid veies opp mot svakere arbeidsinsentiver for en stor gruppe barnefamilier med lave eller midlere inntekter ved innføring av behovsprøvd barnetrygd. Beregninger gjort for Barnefamilieutvalget viste at innføring av behovsprøvd barnetrygd ville ha betydelige negative effekter for arbeidstilbudet, særlig for kvinner.

Etter ekspertgruppens mening er det gode grunner til at myndighetene skal sikre gode levekår for barnefamilier, men det er ikke opplagt at dette spesielt skal være rettet mot de som mottar en inntektssikringsytelse. Familier som har lave arbeidsinntekter uten å motta en inntektssikringsytelse, får ikke tilsvarende barnetillegg. Det kan tilsi en omlegging der de nåværende barnetilleggene erstattes av inntektsavhengig støtte til barnefamilier mer generelt. Et generelt inntektsavhengig tillegg vil redusere insentivene til å søke seg mot helserelaterte ytelser og dermed isolert sett ha en gunstig effekt på arbeidstilbudet.

Samtidig vil et generelt inntektsavhengig tillegg innebære økt marginalskatt for forsørgere med lav arbeidsinntekt, og antakelig også for trygdede som i dag mottar barnetillegg hvor størrelsen på tillegget ikke er avhengig av inntekt. Forslaget vil dermed gi høyere marginalskatt for en langt større gruppe enn i dagens system. Den totale virkningen på arbeidstilbudet vil avhenge av hvordan de ulike gruppene responderer på endrede økonomiske insentiver. Trolig har uføre mindre muligheter enn andre grupper til å øke arbeidstilbudet, slik at totaleffekten kan bli negativ.

Et alternativ ville være å redusere barnetilleggene i de ytelsene der de er høyest, og bruke midlene til tjenester eller tiltak rettet mot barnefamilier. Dette kunne for eksempel være støtte til fritidsaktiviteter, eller redusert pris på SFO eller barnehage. Støtte til tjenester som har større verdi for foreldre som er i jobb vil i seg selv ha en positiv virkning på arbeidstilbudet.

Ekspertgruppen mener det behovsprøvde barnetillegget i uføreordningen har en negativ virkning på insentivene til arbeid. Samtidig kan barnetillegg være et viktig virkemiddel for å motvirke barnefattigdom. Dette innebærer en vanskelig avveining som best kan gjøres i en helhetlig vurdering av barnefamilienes økonomiske situasjon. Vi har ikke gjort en slik vurdering, og vil derfor ikke foreslå noen endringer på dette området.

Overgangsstønad til enslig mor eller far

Overgangsstønad skal sikre inntekt for enslig mor eller far som ikke har mulighet til å forsørge seg selv på grunn av omsorg for barn. Ordningen ble utformet i en periode da yrkesaktiviteten blant kvinner var lav, og barnepassordninger i liten grad var utbygd. Det har skjedd betydelige endringer på dette området de siste tiårene. Yrkesaktiviteten blant mødre med små barn har økt kraftig, og de senere årene er en stigende andel av disse i heltidsarbeid. Barnehagedekningen er høy, og det er gjennomført vesentlige forbedringer av permisjonsordninger fra arbeidslivet i samband med svangerskap og fødsel.

På denne bakgrunn, og for å hindre at ordningen låser mennesker i yrkesaktiv alder inne i stønader, har det blitt gjennomført en rekke endringer i ordningen. Endringene de siste årene innebærer blant annet at ordningen har fått strengere aktivitetskrav og kortere varighet for personer som har flere stønadsperioder. Antallet som mottar overgangsstønad har gått mye ned. Nedgangen kan skyldes flere forhold, som bedre barnehagetilbud, flere enslige som har så høy inntekt at de ikke får utbetalt overgangsstønad, og innstramminger i regelverket.

I avsnitt 5.6 framgår det at mottakere av overgangsstønad kan få en høy kompensasjonsgrad ved å kombinere stønaden med arbeid. Dette gir isolert sett gode insentiver for arbeid for de som er inne på ordningen, men gjør samtidig ordningen attraktiv for de som har mulighet for å jobbe. Regelverket legger opp til at stønaden kan kombineres med arbeid, og avkortingsreglene støtter opp under dette. For de som har kompetanse og helse som tilsier at de ellers kunne ha en fulltids jobb, kan eksistensen av ordningen trekke i retning av et mindre arbeidstilbud. Ved utgangen av 2017 var 56 prosent av mottakerne av overgangsstønad i jobb, definert som minst 1,5 G i arbeidsinntekt, og 17 prosent var i utdanning.

Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) foreslo å fjerne overgangsstønaden. Utvalget anerkjente at enslige foreldre kan ha særlig behov for økonomisk støtte, men mente at disse behovene bør dekkes på andre måter enn gjennom dagens ordning for stønader til enslig mor og far. Utvalget pekte også på at det finnes lite oppdatert kunnskap om enslige foreldre generelt og om mottakere av stønad til enslig mor eller far spesielt, og at det er behov for ny forskning om enslige forsørgeres inntektssituasjon.

Etter ekspertgruppens mening har de endringene som er blitt gjennomført bidratt til økt aktivitet og bedre insentiver til å jobbe enn det var tidligere. Det er også klart at enslige foreldre i mange tilfeller har større behov for økonomisk støtte enn andre. I tillegg er det mangelfull kunnskap om kortsiktige og langsiktige virkningene ved å fjerne ordningen. Vi vil derfor ikke foreslå noen endringer i denne ordningen.

Kontantstøtten

Kontantstøtten er blitt vurdert av en rekke utvalg. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10), Velferds- og migrasjonsutvalget (NOU 2011: 7), Inkluderingsutvalget (NOU 2011: 4), Integrasjon og tillit-utvalget (NOU 2017: 2) og Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) anbefaler å avvikle kontantstøtten. Den empiriske forskningen viser at kontantstøtten har en entydig negativ effekt på mødres arbeidstilbud (Østbakken 2016). I tillegg har kontantstøtten uheldige effekter på integrering og språkutvikling. Kontantstøtten bidrar til at mange av de minste barna som har størst utbytte av barnehagedeltakelse, ikke deltar i barnehagen.

Kontantstøtten gjelder for barn mellom 1 og 2 år som ikke går i fulltids barnehage med offentlig tilskudd. F.o.m. 1. juli 2017 har det vært et krav om fem års botid i Norge for begge foreldrene for å motta kontantstøtte.

Kontantstøtte ble innført som et alternativ til barnehage i en periode med langt lavere barnehagedekning enn i dag. I dag har alle barn født mellom 1. august og 30. november rett til barnehageplass innen utgangen av måneden ett år etter at de er født. Barn født fra desember til juli har rett til barnehageplass innen utgangen av august måned året etter, ved oppstart av barnehageåret. Noen barn vil imidlertid få barnehageplass tidligere dersom det er ledig kapasitet i kommunen.

I lys av de uheldige virkningene for sysselsettingen mener ekspertgruppen at det med dagens tilbud er liten grunn til å gi en ytelse til foreldre som ikke benytter seg av det offentlige barnehagetilbudet. For barn født i perioden desember til juli, kan dette likevel gi urimelige utslag siden disse barna ikke har rett til barnehageplass fra fylte ett år. Det taler for å avgrense kontantstøtten til de som har søkt og fått avslag på barnehageplass. Den praktiske utformingen av et slikt forslag må vurderes nærmere.

Det er anslått en innsparing med helårseffekt på om lag 1 mrd. kroner i 2019. Samtidig vil etterspørselen etter barnehageplasser øke. Behovet er anslått til 3 400 flere barnehageplasser, noe som vil gi merutgifter på om lag 800 mill. kroner i økt rammetilskudd til kommunene. Netto årlig innsparing av forslaget er anslått til å være om lag 200 mill. kroner, se kapittel 14.

9.4 Kombinasjon av utdanning og dagpenger

Mange arbeidsledige kan ha et reelt behov for eller et ønske om å tilegne seg ny kompetanse for lettere å kunne få ny jobb. Ny kompetanse vil kunne gjøre arbeidssøkere mer attraktive og styrke deres muligheter i arbeidsmarkedet. Det har ledet til forslag om at dagpenger under arbeidsledighet skal kunne brukes til å finansiere ordinær utdanning.

Formålet med dagpenger er å gi delvis og midlertidig dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet. De som søker om dagpenger skal være reelle arbeidssøkere. I dette ligger at de må være aktivt arbeidssøkende og være villig til å ta ethvert arbeid i hele landet.

Personer som tar utdanning anses verken for å være reelle arbeidssøkere eller å være disponible for arbeidsmarkedet så lenge hovedaktiviteten deres er utdanning. Da er de bundet opp både tidsmessig og geografisk slik at de ikke kan ta imot tilbudt arbeid under utdanningen. Derfor kan dagpengemottakere som hovedregel ikke delta på kurs eller opplæring.

I regelverket for dagpenger er det likevel åpnet for å gjøre unntak for utdanning eller opplæring utenfor normal arbeidstid og for utdanning eller opplæring av kortere varighet innenfor normal arbeidstid. Unntakene gjelder opplæring og utdanning som det skal være mulig å gjennomføre samtidig som man fyller vilkåret om å være reell arbeidssøker.

Innenfor disse rammene er det åpnet for at dagpengemottakere kan delta på opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak eller visse typer kortvarige utdanningsløp, delta på full tid i godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i inntil ett år og delta i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Videre kan de ta utdanning eller opplæring som er tilpasset fullt arbeid, dvs. som foregår utenom normal arbeidstid og som har redusert studieprogresjon med minst 50 prosent. Helt ledige kan i tillegg videreføre utdanning eller opplæring påbegynt minst seks måneder før ledigheten, uten krav om redusert studieprogresjon, i inntil seks måneder.

Noen muligheter for å bruke dagpengene til studiestøtte

Der er et klart utgangspunkt for dagens dagpenger at de skal finansiere arbeidssøking og ikke ordinær utdanning. Dagpenger er ment som inntektssikring i den perioden man søker arbeid, og varigheten av dagpengene er knyttet til at det i noen tilfeller kan ta lang tid å finne jobb.

Det er en rekke argumenter mot å tillate at dagpenger kan brukes til å finansiere utdanning. Dersom dagpenger kan brukes til dette, kan det redusere det effektive arbeidstilbudet på kort sikt, fordi personer på utdanning neppe vil søke like aktivt etter jobb. Trolig vil det føre til lengre dagpengeperioder, og dermed økte utgifter til dagpenger. Videre kan det føre til et press mot dagpengesystemet ved at flere søker seg dit for å få finansiert ordinær utdanning. En slik gunstig finansieringsmulighet kan svekke insentivene til å ta utdanning på et tidligere tidspunkt.

Dagpenger vil være en svært gunstig finansieringskilde for utdanning, med høye ytelser, og det kan framstå som urimelig overfor andre som finansierer sin utdanning gjennom Lånekassen. Mange arbeidsledige har ikke dagpengerettigheter, og må derfor finansiere eventuell utdanning gjennom ordinær studiestøtte eller på andre måter.

Samtidig er det klart at en del dagpengemottakere vil ha nytte av utdanning for å styrke sin situasjon i arbeidsmarkedet. Arbeidsledige med lav eller lite etterspurt kompetanse kan ha dårlige utsikter til å finne jobb, og en relevant utdanning vil kunne bedre jobbmulighetene betydelig. For arbeidsledige som uansett har liten sannsynlighet for å finne jobb, vil utdanning under dagpengeperioden ha mindre betydning for det reelle tilbudet av arbeidskraft. Hvis dagpengeperioden kan bli lang også selv om mottakeren søker aktivt, vil utdanning gi mindre utslag her også.

For en dagpengemottaker som mottar 362 700 kroner, som er maksimalt nivå på dagpenger ved utgangen av 2018, vil det være lite attraktivt og ofte økonomisk svært vanskelig å gi avkall på dagpenger og isteden motta studiestøtte på 116 000 kroner i året, hvorav 70 000 gis som lån. En åpning for at arbeidsledige kan ta utdanning med dagpenger ville dermed gi dem mye bedre muligheter til å få styrket sin kompetanse.

I et arbeidsmarked med økende krav til kompetanse og færre jobber som krever svært lav kompetanse, er det særlige grunner til å åpne for at arbeidsledige med lav eller lite etterspurt kompetanse får bedre muligheter til å få bedre og mer relevant kompetanse. Det vil gi bedre samsvar mellom de arbeidslediges kompetanse og arbeidsgivernes behov, og dermed redusere mistilpasningen i arbeidsmarkedet. Det vil gi grunnlag for høyere sysselsetting på lengre sikt.

En mulighet kan være å gi dagpengemottakere adgang til å ta utdanning med dagpenger, under forutsetning av at de fortsetter som reelle arbeidssøkere under studiene. Som arbeidssøkere må de da være disponible for arbeidsmarkedet og takke ja til eventuelle jobbtilbud i hele landet. En slik ordning vil imidlertid være vanskelig å håndheve, fordi det er vanskelig for NAV å vurdere hvilken reell innsats en person gjør for å få jobb. En jobb vil også kunne innebære at arbeidssøkere må avbryte påbegynte utdanningsløp. Dersom arbeidsledige skal kunne ta utdanning med dagpenger, er det etter ekspertgruppens mening mest realistisk å tillate at dagpengemottakeren ikke er aktiv jobbsøker under utdanningen.

Dersom dagpengeregelverket skal justeres slik at det lettere kan kombineres med utdanning, kan dette gjøres på flere måter. Det er derfor viktig å vurdere ulike alternativer, slik at man kan finne en måte som stimulerer ønsket utdanning, med minst mulig uønskede konsekvenser.

Offentlig studiestøtte kan innebære tre elementer:

• Subsidier, dvs. stipend og lav rente.

• Likviditetsstøtte, dvs. lån til gunstige betingelser.

• Forsikring, ved at nedbetaling av studielån kan avhenge av inntektsevne.

Arbeidsledige med dagpenger vil ofte ha økonomiske forpliktelser slik at likviditetsstøtte (lån) og forsikring kan være en forutsetning for å kunne studere. Subsidier vil også styrke insentivene til å ta utdanning, men det innebærer samtidig uheldige konsekvenser ved at dagpenger kan bli en attraktiv måte å finansiere studiene på. Det taler for at det bør være en egenandel ved valg av utdanning i kombinasjon med dagpenger, for å målrette ordningen mot de som er godt motivert for utdanning og som vil ha stor nytte av dette, og ikke bare søker seg mot ordningen for å slippe krav om jobbsøking. Dette kan gjøres ved at dagpengene reduseres til en lavere sats eller at en del av dagpengene utbetales som lån på vanlige betingelser som for studielån.

Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) har vurdert dagpenger under utdanning ut fra sitt mandat om å utrede løsninger og modeller for finansiering av livsopphold, med sikte på at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole og videregående nivå. Utvalget foreslår blant annet at helt arbeidsledige i aldersgruppen 30–55 år kan kombinere dagpenger med utdanning på heltid for fullføring av grunnskole eller videregående opplæring med en dagpengesats som tilsvarer 60 prosent av ordinær sats. Utdanningsløpet kan tidligst starte opp etter tre måneders arbeidssøkerperiode, men tilpasses ellers varighetsbegrensningene i dagens dagpengeregelverk. Det skal kreves en realistisk opplæringsplan, i samarbeid med og godkjent av NAV, inkludert opplegg for oppfølging og et regelverk for sanksjonering. Videre foreslår Livsoppholdsutvalget at iverksettingen skjer gjennom en pilot, med påfølgende forsøksperiode, for å kartlegge effektene, se NOU 2018: 13 for nærmere beskrivelse og begrunnelse av forslaget.

Ekspertgruppens vurdering

Etter ekspertgruppens mening er det sterke grunner som taler for å åpne for at arbeidsledige med lav eller lite relevant kompetanse får muligheten til å ta grunnskole eller videregående opplæring under dagpengeperioden, mot en reduksjon i dagpengene. Som påpekt i kapittel 10 er det viktig å få flere til å fullføre videregående skole. Vi støtter derfor Livsoppholdsutvalgets forslag om forsøk på dette området.

Dagpengene vil kunne komme i tillegg til støtte fra Lånekassen, avhengig av dagpengenivået. Årsinntekten, inkludert dagpenger, avgjør hvor mye av studiestøtten som kan bli omgjort til stipend. For 2018 er inntektsgrensen 177 257 kroner for å beholde maksimalt stipend fra Lånekassen.7 Forslaget fra Livsoppholdsutvalget må derfor ses i sammenheng med det ordinære studiestøttesystemet og Livsoppholdsutvalgets øvrige forslag for å bedre finansiering av livsoppholdsutgifter for voksne i opplæring på grunnskole og videregående nivå. Kombinasjon av dagpenger og stipend reduserer egenandelen, og i noen tilfeller kan egenandelen bli negativ, dvs. at mottakeren får utbetalt mer enn dagpengene.

Kombinasjon av dagpenger og stipend kan dermed gi en meget gunstig finansiering, og muligheten for slik kombinasjon bør vurderes nærmere. Et alternativ kan være at det kun gjøres mulig å motta støtte til utdanning fra en kilde, dvs. enten dagpenger eller fra Lånekassen.

Ekspertgruppen mener også at det bør være en nedre aldersgrense for ordningen, som 25 eller 30 år, for å hindre at elever og studenter i ordinær utdanning søker seg mot dagpenger. Det kan også være grunn til å ha et minstekrav til ledighetsperiode før man kan begynne en utdanning kombinert med dagpenger, for å motvirke at enkelte strategisk tilpasser seg til ledighet i forkant av et planlagt utdanningsløp, for eksempel tre måneder som Livsoppholdsutvalget har foreslått. Samtidig kan en slik periode virke innelåsende, ved at utdanning ikke kan påbegynnes i denne perioden.

Personer med under 2 G i dagpengegrunnlag får i dag utbetalt dagpenger i opptil ett år. Det innebærer at personer i denne gruppen ikke kan ta utdanning i mer enn ni måneder når det samtidig skal være et minstekrav om tre måneders ledighetsperiode før oppstart av utdanning. I praksis kan det innebære at det bare er mulig å ta utdanning i et halvt år, avhengig av når ledighetsperioden starter og hvordan utdanningstilbudet er utformet.

Ekspertgruppen mener at det også kan være gode argumenter for å åpne for at dagpengemottakere kan ta høyere utdanning, dersom det styrker dagpengemottakerens mulighet til å komme i arbeid. For utdanning på høyere nivå er det viktig at det er en klar arbeidsmarkedsfaglig begrunnelse for den enkelte dagpengemottaker. I disse tilfellene bør NAV derfor vurdere om utdanningen er nødvendig og hensiktsmessig for å styrke mulighetene til å komme i arbeid, for å sikre at dagpenger ikke brukes til å finansiere utdanning med lite arbeidsmarkedsrelevans.

Siden høyere utdanning vanligvis finansieres ved lån og stipend med betydelig lavere ytelser, ville det være rimelig at en betydelig del av dagpengene i en slik ordning ble utbetalt som lån. Det kan også være rimelig å sette en maksimal varighet på ett år, og at man deretter må over på vanlig studiefinansiering.

Et praktisk spørsmål ved dagpenger under utdanning er hvordan dette best kan organiseres, som et støttesystem administrert av NAV eller av Lånekassen. Dersom kriteriene for å motta støtte tar utgangspunkt i dagpengeregelverket, kan det tale for at en eventuell ordning bør administreres av NAV. Dersom støtten utformes slik at den ligner mer på ordinær studiestøtte, med lån og tilbakebetaling, taler det for at en eventuell ordning bør administreres av Lånekassen, som allerede har et system for dette. Det kan være administrativt krevende å bygge ut slike oppgaver i NAV. Det understreker behovet for å se dette spørsmålet i sammenheng med det generelle studiestøttesystemet.

Disse spørsmålene bør vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Livsoppholdsutvalgets forslag.

9.5 Dagpenger og konjunkturer

Muligheten for å finne arbeid varierer over konjunkturene. Det åpner for spørsmålet om dagpengene bør variere over konjunkturene. Variasjon kan tenkes både i kompensasjonsgrad og maksimal varighet. Her avgrenses drøftingen i hovedsak til varigheten.

Ved å la den maksimale varigheten av dagpenger variere over konjunkturene, kan myndighetene potensielt oppnå bedre balanse mellom fordeling og insentiver.

Når etterspørselen etter arbeidskraft er lav og ledigheten høy, må flere søke lenger etter jobb enn i bedre tider. Dermed er også behovet for forsikring større. I tillegg er det flere som får glede av en sjenerøs ordning når mange er ledige. Dette forsterkes av at andelen dagpengemottakere blant de ledige øker når ledigheten øker, fordi en større andel da har opptjent rett til dagpenger.

Ifølge Andersen (2014) er det teoretisk ikke entydig om dagpenger reduserer insentivene til jobbsøking mest når ledigheten er høy eller lav.8 Det er likevel mest sannsynlig at jobbsøking er mest effektiv når konkurransen om jobber er lav, dvs. når ledigheten er lav, mens gevinsten av å tilskynde til jobbsøking er mindre når konkurransen om jobber er sterk. Kostnadene for samfunnet ved inaktivitet er trolig også større når det er stor mangel på arbeidskraft, både ved tapt produksjon og ved at de som er inaktive framfor å søke arbeid, ikke medvirker til å dempe lønnspress. Det betyr at det kan være hensiktsmessig at regelverket legger mer vekt på insentiver til jobbsøking når ledigheten er lav, for eksempel ved at maksimal dagpengeperiode er kortere.

Endringer i sammensetningen av arbeidsledige over konjunkturene kan trekke i motsatt retning. I perioder med stor tilstrømming til ledighet har de nye dagpengemottakerne i gjennomsnitt mer arbeidserfaring og høyere forutgående arbeidsinntekt enn i perioder med lav tilstrømming, og en større andel av de ledige har rett til dagpenger. Sammensetningseffektene trekker isolert sett i retning av at behovet for en lang dagpengeperiode er større når ledigheten er lav enn når den er økende eller høy. Insentivvirkningene av en kort dagpengeperiode kan være sterkere for ledige som er relativt attraktive i arbeidsmarkedet, enn for ledige som er mindre etterspurt. Isolert sett trekker også dette i retning av lengre dagpengeperiode når ledigheten er lav.

En motsyklisk dagpengeperiode vil kunne forsterke dagpengesystemets funksjon som automatisk stabilisator i økonomien, gitt at det er rom for dette i offentlige budsjetter når ledigheten er høy. Det er ikke entydig hvordan en motsyklisk dagpengeperiode vil påvirke variasjoner i arbeidsledigheten eller varigheten av konjunktursvingninger. Svakere insentiver til jobbsøking når ledigheten øker, kan forsterke variasjonen i ledighetsnivået over konjunktursykelen, mens den utjevnende effekten på samlet etterspørsel gjennom sterkere automatisk stabilisering trekker i motsatt retning. Derimot kan et system med mindre vridende virkninger i gode tider og bedre erstatning når det trengs mest, gi lavere ledighet i gjennomsnitt enn et system med fast varighet (Finanspolitiska rådet 2009).

Få erfaringer med konjunkturavhengige dagpenger

Det er få erfaringer med konjunkturavhengig dagpengeperiode å hente fra andre land. Canada har et rent regelbasert system for å justere dagpengereglene over konjunkturene. I Canada avhenger både inngangsvilkår, dagpengenes størrelse og maksimal varighet av dagpenger av den regionale ledighetsraten. Varigheten varierer fra 14 til 45 uker avhengig av regional ledighetsrate og antall arbeidede timer forut for ledigheten.

I USA er maksimal varighet av dagpenger i utgangspunktet 26 uker. Delstatene kan utvide varigheten i opptil 20 uker for ledige som har gått ut dagpengeperioden når arbeidsledigheten er høy. I 2008 ble det i tillegg innført et system der dagpengene kan forlenges med opptil 34 uker for ledige i alle delstater, og i tillegg opptil ytterligere 19 uker avhengig av ledigheten i den enkelte delstat. Etter finanskrisen ble dagpengeperioden dermed forlenget til inntil totalt 99 uker.

Erfaringene fra økningen i ledigheten i Norge fra 2014, som var nokså konsentrert i få fylker som var sterkt berørt av oljeprisfallet, tilsier at en slik regel i norsk kontekst bør ha et regionalt element. Det kan imidlertid svekke insentivene til mobilitet.

Praktiske utfordringer

Det er en rekke praktiske utfordringer forbundet med å la dagpengeperioden variere systematisk over konjunkturene.9 Myndighetene må først definere en normalsituasjon for arbeidsmarkedet og dernest definere terskelverdier i en gitt variabel som utløser endringer i maksimal varighet. I tillegg må en definere på forhånd hvor mye varigheten skal reduseres eller utvides. Det vil også kunne oppfattes som urimelig at personer som blir ledige nær samtidig, skal få forskjellige rettigheter.

Et alternativ til en rent regelbasert mekanisme er et system der endringer vurderes løpende og besluttes politisk, slik det i praksis gjøres i permitteringsregelverket. I et slikt system vil det trolig være større sannsynlighet for at beslutninger treffes for sent og med feil dosering, og at sjenerøsiteten i gjennomsnitt blir for stor. Omvendt kan det ikke utelukkes at sjenerøsiteten også kan være for stor eller for liten i et system med fast maksimal varighet.

I Sverige har Finanspolitiska rådet (2009; 2011) anbefalt en regelstyrt konjunkturavhengighet i flere elementer i dagpengesystemet, der endringer utløses når differansen mellom gjeldende ledighet og gjennomsnittet for de to foregående årene overstiger en fastsatt terskel, og reverseres når differansen blir mindre enn terskelen. Ved å benytte en slik regel mente rådet at en kan unngå at en økning i den strukturelle ledigheten fører til bedre dagpengerettigheter, som ytterligere kan bidra til å trekke likevektsledigheten opp. Dette har også bakgrunn i problemene med å definere hva normalnivået for ledigheten er nå og i framtiden. Rådet la dessuten vekt på at en innføring av et slikt system krever bred politisk enighet for å unngå at midlertidige lempelser blir varige, slik at ledighetsnivået øker.

Ekspertgruppens vurderinger

Ekspertgruppen ser at det er gode, prinsipielle argumenter for å la dagpengenes varighet, eller eventuelt kompensasjonsgrad, variere over konjunkturene. Hensyn til forsikringselementet i ordningen, som er viktigere når jobbmulighetene er få, og hensyn til vridende effekter på arbeidstilbudet, som er størst når jobbmulighetene er mange, tilsier dette. Det kan ikke utelukkes at det også i en norsk sammenheng kan være mulig å oppnå noe lavere arbeidsledighet, mot muligvis større svingninger over konjunkturene, gjennom en konjunkturavhengig dagpengeordning. Norge har dessuten det statsfinansielle handlingsrommet som kreves for å gjennomføre dette. Det er imidlertid en rekke utfordringer med å gjennomføre en slik ordning, og det er noen særlige forhold som gjør det mindre aktuelt i Norge.

For det første er arbeidsledigheten i Norge i utgangspunktet lav og sjenerøsiteten i dagpengene skiller seg ikke vesentlig fra lignende land. Arbeidsledigheten og dagpengeordningen i seg selv gir derfor ikke umiddelbart grunn til å tro at en kan oppnå betydelige forbedringer gjennom en konjunkturavhengig ordning. Dessuten er det bare om lag halvparten av de registrerte ledige i Norge som mottar dagpenger. Et system med konjunkturavhengighet vil derfor trolig ha begrenset virkning på ledigheten.

For det andre har land som praktiserer et slikt system, USA og Canada, i utgangspunktet mye kortere maksimal varighet av dagpengene enn i Norge. Varigheten på to år i Norge må anses som rimelig som et langsiktig gjennomsnitt, slik at variasjon over konjunkturene bør bety at den maksimale varigheten skal kunne være både kortere og lengre enn to år. Det vil imidlertid kunne være vanskelig å gjennomføre politisk, og vil ramme grupper som trenger tid og bistand til å komme i arbeid. Alternativet, at varigheten bare utvides i dårlige tider, vil trolig føre til at det gjennomsnittlige ledighetsnivået over konjunkturene øker.

For det tredje skiller Norge seg fra for eksempel Sverige ved at konjunkturene avhenger av utviklingen i petroleumsrelatert aktivitet. Brå endringer i oljepris og investeringer kan gi geografiske forskjeller i utviklingen i arbeidsmarkedet. I tillegg kan konjunkturene påvirke næringer og yrkesgrupper forskjellig. For å treffe riktig og ikke virke mot hensikten, skulle en konjunkturavhengig dagpengeperiode dermed helst avhenge både av regionale og yrkesmessige eller andre kjennetegn ved de arbeidsledige. Finanspolitiska rådet (2009) peker imidlertid på at regionspesifikk konjunkturavhengighet, som i Canada, kan svekke den geografiske mobiliteten når dagpengene er mer gunstige i områder med høy ledighet.

For det fjerde er det praktiske utfordringer knyttet til hvordan endringene kan tilpasses konjunkturene på en god måte. En vet ikke hvordan arbeidsmarkedet utvikler seg, og relevant statistikk kommer med forsinkelse. Samtidig bør endringer, både timing og størrelse, være regelstyrt. Dersom det skulle være rom for ad hoc tilpasning til gjeldende situasjon, er det fare for at dagpengeordningen over tid blir for gunstig og arbeidsledigheten høyere enn uten konjunkturtilpasninger i ordningen. Det er også et spørsmål om endringer i varigheten bare skal gjelde nye tilfeller, eller også eksisterende ledighetsforløp. Det er vanskelig å tenke seg at personer som allerede er i gang med et dagpengeforløp skal få redusert varigheten, men varigheten kan forlenges for eksisterende dagpengemottakere. Det blir dermed ikke symmetri i hvordan endringer kan tilpasses i opp- og nedgangskonjunktur. Tilsvarende forhold vil gjelde for kompensasjonsgraden.

Etter en samlet vurdering vil ekspertgruppen ikke anbefale å gå videre med dette.

9.6 Jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader

Om jobbskattefradrag

Som omtalt i kapittel 5 har Sverige, Danmark og Nederland innført jobbskattefradrag. Jobbskattefradrag er skattefordeler som bare gis til sysselsatte. Jobbskattefradraget kan gis som fradrag i grunnlaget skatten beregnes ut ifra (inntektsfradrag) eller som et direkte fradrag i skatten (skattefradrag). Både størrelsen og innretningen av jobbskattefradraget varierer på tvers av land. I USA er for eksempel fradraget målrettet mot lavinntektsgrupper og enslige forsørgere, mens i Nord-Europa er jobbskattefradraget stort sett rettet mot alle arbeidstakere. Et alternativ til jobbskattefradrag er å gi kontantytelser til arbeidstakere for å øke gevinsten ved arbeid sammenlignet med trygd (arbeidsbetingede stønader).

Dersom fradraget er målrettet mot lavinntektsgrupper, vil fradraget raskt fases ut fra et relativt lavt inntektsnivå. Marginalskatten vil dermed øke betydelig for personer i utfasingsintervallet. Alternativt kan man ha en mer gradvis utfasing av fradraget, slik at marginalskatten ikke blir så høy i det inntektsintervallet der stønaden fases ut. Det vil imidlertid innebære at inntektsintervallet med høyere marginalskatt blir lengre, i tillegg til at provenytapet ved fradraget blir betydelig større.

I land med lav lønnsspredning vil utfasing fra et relativt lavt inntektsnivå innebære at en større andel av arbeidstakerne befinner seg i inntektsintervallet hvor fradraget fases ut og marginalskatten er høyere. Dette forklarer trolig hvorfor Sverige og Danmark har valgt ingen til moderat utfasing i sine ordninger.

OECD skiller mellom tre hovedinnretninger av jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader, se tabell 9.1.

I økonomisk teori er effekten av jobbskattefradrag på det samlede arbeidstilbudet usikker. For personer som står utenfor arbeidslivet, vil jobbskattefradrag alltid øke insentivene til å komme seg i arbeid (den ekstensive marginen). For personer som allerede er i arbeid, kan insentivene gå begge veier, og det er uklart hvordan et jobbskattefradrag vil påvirke antall arbeidstimer (den intensive marginen). Et jobbskattefradrag vil redusere marginalskatten for arbeidstakere med lønnsinntekt i intervallet hvor fradraget fases inn, noe som vil gjøre det mer gunstig å arbeide. På den andre siden vil lavere gjennomsnittskatt gi høyere inntekt og øke etterspørselen etter fritid. I sum vil trolig arbeidstilbudet øke, men effektene er usikre. For arbeidstakere med lønnsinntekt i intervallet hvor fradraget fases ut vil marginalskattene øke, og effekten på arbeidstilbudet er negativ. I teorien vil innføring av jobbskattefradrag alltid øke antall sysselsatte, men effekten på det samlede arbeidstilbudet må vurderes empirisk.

Samlet sett peker de empiriske studiene på at jobbskattefradrag kan ha en positiv effekt på arbeidstilbudet, men at størrelsen på effekten er usikker. Positive effekter for enkelte grupper kan bli delvis motvirket av negative effekter for grupper som grunnet utfasing får høyere marginalskatt. I land der jobbskattefradraget gjelder alle arbeidstakere mangler det en naturlig kontrollgruppe, noe som gjør det krevende å påvise kausale effekter (Laun 2019).

USA var blant de første landene til å innføre jobbskattefradrag med Earned Income Tax Credit (EITC) i 1975. EITC er et behovsprøvd fradrag i inntektsskatt og hovedsakelig rettet mot lavinntektsfamilier. EITC kan også fungere som en arbeidsbetinget stønad eller negativ inntektsskatt ved at den utbetales som en kontantytelse dersom fradraget er høyere enn det som skyldes i føderal inntektsskatt. EITC reduserer marginalskatten for lavinntektsfamilier, samtidig som marginalskatten til husholdninger med midlere inntekter øker. Flere studier viser at EITC har en svært positiv effekt på sysselsettingen, særlig blant enslige mødre, og reduserer fattigdommen betydelig (Hoynes og Patel 2015; Eissa og Hoynes 2006).

Utenfor USA er det begrenset med empirisk kunnskap om effekten av jobbskattefradrag. Laun (2019) har på oppdrag fra ekspertgruppen gjennomgått kunnskapsgrunnlaget, og kan for eksempel ikke finne akademisk forskning på arbeidstilbudseffektene av jobbskattefradrag i Danmark.

I Sverige viser flere modellbaserte analyser at jobbskattefradraget øker arbeidstilbudet. Finansdepartementet (2011) anslo at jobbskattefradraget kunne øke sysselsettingen med mellom 70 000 og 140 000 på lang sikt, i tillegg til økt antall arbeidstimer blant eksisterende sysselsatte. Det har i tillegg blitt gjennomført to kvasi-eksperimentelle studier av effekten av jobbskattefradraget. Edmark m.fl. (2016) finner positive resultater for arbeidstilbudet for personer under 65 år, men mangelen på en god kontrollgruppe gjør resultatene usikre.

Laun (2017) finner positive arbeidstilbudseffekter for personer over 65 år, målt ved en deltakelseselastisitet på 0,22, som vil si at en økning i nettoinntekten med en prosent økte arbeidskraftdeltakelsen med 0,22 prosentpoeng. Effekten er drevet av personer med lavere og midlere inntekter. Størrelsen på effekten er i tråd med resultater fra tidligere internasjonal forskning som har vurdert deltakelseselastisiteten for befolkningen i arbeidsfør alder. Tidligere forskning har imidlertid funnet betydelig høyere deltakelseselastisitet for enkelte grupper som enslige mødre. Laun finner at økt arbeidstilbud og skatteinntekter som følge av redusert arbeidsgiveravgift og jobbskattefradrag for personer over 65 år kun finansierer 13 prosent av provenytapet. De eventuelle negative effektene av den nye utfasingsordningen med tre prosent for inntekter over 616 000 SEK som ble introdusert i 2016 har så langt ikke blitt undersøkt empirisk. For flere detaljer om effekten av jobbskattefradraget vises det til et eget digitalt vedlegg (Laun 2019).

Empiriske studier fra Nederland finner at skattereformen i 2001 samlet hadde en positiv effekt på sysselsettingen, men sysselsettingseffekten av innføringen av jobbskattefradraget kan ikke identifiseres direkte. Flere modellbaserte studier peker imidlertid på at jobbskattefradragene i Nederland trolig bidro til økt arbeidstilbud. Dette skyldes i hovedsak økt arbeidstilbud blant kvinner i parforhold og enslige forsørgere. Enkelte studier peker på at den positive effekten blir delvis motvirket av færre arbeidstimer blant menn i parforhold og enslige uten barn. Resultatene er stort sett i tråd med hvordan insentivene i ordningene er innrettet. Samtidig peker studiene på at ordninger som er målrettet mot lavinntektsgrupper, enslige forsørgere eller kvinner i parforhold har størst effekt på arbeidstilbudet siden disse gruppene responderer sterkest på økonomiske insentiver (Laun 2019).

Bhuller, m.fl. (2016) analyserer virkningene av å innføre et jobbskattefradrag i Norge av samme variant som i USA og Sverige. Forfatterne tar i bruk en strukturell empirisk mikroøkonomisk arbeidstilbudsmodell estimert på data fra 2011. Det er tatt utgangspunkt i arbeidstilbudseffekter for aldersgruppen 22–61 år. Alle beløp er oppgitt i 2011-kroner. Rapporten legger til grunn at et svensk jobbskattefradrag i Norge vil utgjøre 9,25 prosent av arbeidsinntekten opp til 500 000 kroner.

Rapporten finner at et jobbskattefradrag av svensk type i Norge vil gi en samlet økning i arbeidstilbudet på om lag 0,9 prosent. Økningen i sysselsettingsandelen er estimert til om lag 0,6 prosent. Arbeidstilbudet øker mest blant de 10 prosent med lavest inntekt, som har en estimert sysselsettingsvekst på i underkant av 7 prosent. Som følge av økt arbeidstilbud og relativt høyere skattefradrag blant lavinntektsgrupper vil også ulikheten reduseres noe. Økt sysselsetting i antall personer er den største bidragsyteren til økt arbeidstilbud for alle grupper med unntak av for kvinner i parforhold, der økt antall arbeidstimer per sysselsatt gir det største bidraget.

Bhuller m.fl. (2016) anslår videre at den svenske varianten av jobbskattefradraget vil kunne øke arbeidstilbudet med tre ganger mer enn den amerikanske varianten. Samtidig er den svenske varianten dyrere og fører til mindre reduksjon i inntektsulikhet. Det skyldes at den amerikanske varianten gradvis faser ut fradraget over en viss inntekt, mens den svenske varianten beholder fradraget for alle lønnsmottakere. Rapporten anslår at provenyet fra inntektsskatten vil reduseres med om lag 25 prosent, tilsvarende 40 mrd. kroner. Medregnet økte inntekter fra merverdiavgiften og reduserte utgifter til overføringer fra staten er budsjettvirkningen anslått til en svekkelse på 30 mrd. kroner.

Ekspertgruppens vurdering

Norge har et trygdesystem med høye minsteytelser som gjør at gevinsten for den enkelte ved å gå fra passivt trygdemottak til arbeid i noen tilfeller er svært liten. Det gjelder særlig for barnefamilier, hvor blant annet barnetillegg i inntektssikringsordningene ofte gir en høy effektiv skatt ved overgang til arbeid. Jobbskattefradrag vil øke gevinstene ved arbeid for personer som står utenfor arbeidslivet, og dermed bidra til økt sysselsetting. Selv om effekten på det samlede arbeidstilbudet er usikker, tyder eksisterende studier på at den er klart positiv.

I Norge er lønnsforskjellene mindre enn i mange andre land. Jobbskattefradrag for de laveste inntektene ville dermed innebære relativt høy marginalskatt for store arbeidstakergrupper når fradraget fases ut. Det kan tale for en mer gradvis eller ingen utfasing, som i Danmark og Sverige. Det vil imidlertid gi store provenytap for staten. Selv om provenytapet ville blitt motsvart av høyere nettoinntekt for mange arbeidstakere, og dermed ikke være et samfunnsøkonomisk tap, ville det hatt betydelige konsekvenser for statsfinansene. Kostnadene ved et jobbskattefradrag ville vært krevende å dekke inn gjennom innsparinger på utgiftssiden.

En mulig avgrensning kan være å forbeholde jobbskattefradraget til barneforeldre eller grupper med lav yrkesdeltakelse. Finansdepartementet har pekt på at provenytapet ved et eventuelt nytt jobbskattefradrag isolert sett kan være betydelig (Meld. St. 4 (2015–2016)). Departementet skriver samtidig at det er mulig å innføre et slikt fradrag innenfor en realistisk ramme dersom det ses i sammenheng med endringer i andre fradrag. For eksempel kan et jobbskattefradrag innføres uten et betydelig provenytap hvis for eksempel minstefradraget for lønn og trygd reduseres tilsvarende størrelsen på jobbskattefradraget. Dette ville imidlertid gitt trygdemottakere lavere inntekt etter skatt.

Jobbskattefradrag kan bidra til å øke sysselsettingen til personer som står utenfor arbeidslivet, og dermed også mindre inntektsulikhet. Basert på eksisterende kunnskapsgrunnlag vil jobbskattefradrag likevel bare gi moderate sysselsettingseffekter sammenlignet med det betydelige provenytapet en slik ordning vil innebære. Ekspertgruppen vil derfor ikke å tilrå innføring av jobbskattefradrag nå.

Ekspertgruppen vil likevel understreke at skattesystemet bør være innrettet slik at det gir gode insentiver til arbeid, særlig på de laveste inntektsnivåene. Dette hensynet kan bli stadig viktigere framover, dersom teknologiske og økonomiske endringer fører til økte forskjeller i produktivitet mellom ulike jobber og dermed større lønnsspredning. Det taler for at skattesystemet endres i retning av mindre skatt på arbeid, særlig på lave inntektsnivåer, og mer skatt på andre skatteobjekter, blant annet miljøavgifter, eiendom og grunnrente. En nærmere vurdering av innretningen av skattesystemet ligger utenfor ekspertgruppens mandat.

9.7 Oppsummering av forslag

Inntektssikringsordningene er utviklet over tid, og utformingen vil ofte være preget av den historiske sammenhengen. Det innebærer at inntektssikringsordningene kan ha en utforming som i noen tilfeller gir svake insentiver til å jobbe, uten at det i alle tilfeller er begrunnet med hensynet til økonomisk trygghet og velferd.

Ekspertgruppen foreslår derfor endringer med sikte på at det skal bli mer lønnsomt å jobbe for mottakere av ytelser enn det er nå. Det drøftes også tiltak som kan gi arbeidsledige bedre muligheter til å ta ordinær utdanning.

Ekspertgruppen foreslår følgende:

• Hensynet til arbeidsinsentiver tilsier at dagpenger og arbeidsavklaringspenger avkortes mot arbeidsinntekt, og ikke mot timer som i dag.

• Arbeidsavklaringspenger graderes ved innvilgelsestidspunktet.

• Erstatte fribeløp i uføretrygd og overgangsstønad med lavere avkorting opp til et visst nivå på arbeidsinntekt.

• Avkortingen av minsteytelsen i uføretrygd mot arbeidsinntekt reduseres noe, ved at minste IFU (inntekt før uførhet) økes for denne gruppen.

• Innføring av et tak for IFU på 8 G, for å forhindre at arbeidstakere med særlig høy tidligere inntekt kan få uføretrygd selv om de har en relativt høy arbeidsinntekt.

• Avgrense kontantstøtten slik at den bare gis når foreldrene har søkt og fått avslag på barnehageplass.

• Forsøk med at arbeidsledige med lav eller lite relevant kompetanse får muligheten til å ta grunnskole eller videregående opplæring under dagpengeperioden, mot en reduksjon i dagpengene.