6 Rammene for loven – struktur og språk

6.1 Innledning

I dette kapitlet gjør utvalget noen overordnede vurderinger av barnelovens rammer. Med dette menes særlig lovens struktur og oppbygning og lovens språk og begreper.

Mandatet gir flere føringer for lovens struktur og språk:

Barneloven angår store deler av befolkningen, og er ofte tema i det offentlige ordskiftet. Regelverket bør derfor være lett å kommunisere utad, og lett å forstå for brukere og profesjonelle. Lovendringene som er gjennomført siden loven ble vedtatt i 1981, spesielt ved de store reformene, har bidratt til dette. Deler av loven framstår imidlertid likevel som noe fragmentert, og språket er tidvis konservativ nynorsk som kan være vanskelig å forstå. Det er derfor behov for en helhetlig språklig og strukturell gjennomgang av barneloven.

[…]

Utvalget skal foreta en språklig og strukturell gjennomgang av loven og vurdere forenklinger. Begrepsbruken bør gjennomgås. Utvalget skal vurdere hva som vil være et hensiktsmessig detaljnivå i regelverket. Utvalget skal vurdere hva som bør stå i henholdsvis lov og forskrift. Utvalget skal legge fram utkast til ny barnelov med forskrifter.

[…]

På grunnlag av utredningen skal utvalget komme med forslag til ny framtidig barnelov. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforståelse». Utvalget skal fremme forslag til endringer i andre lover og forskrifter som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt bør reguleres i forskrift eller retningslinjer.

[…]

Klarspråk skal være et virkemiddel for utvalget for å få en pedagogisk, tidsriktig og tilgjengelig lov.

Det foreligger ingen empiriske studier om hvem som leser barneloven, eller hvordan den blir lest og forstått. Departementet har imidlertid gitt tilbakemeldinger om at de får henvendelser fra både barn, foreldre og profesjonelle aktører om spørsmål som gjelder loven.

Derimot finnes det generelle undersøkelser om språk i lover. En undersøkelse fra 2011 hadde som formål å kartlegge befolkningens forhold til lover og forskrifter og hvordan de forstår disse.1 Kartleggingen viste at 54 % av respondentene det siste året hadde hatt behov for å lese en bestemt lov eller forskrift. Andre undersøkelser og forskning knyttet til prosjektet «Klart språk i Staten» gir informasjon om behovet for klarere språk i lover og forskrifter.2 En føring fra mandatet er at regelverket bør være «lett å forstå for brukere og profesjonelle». Utvalget har som ambisjon at loven skal være mulig å lese for alle, og legger dette til grunn som en overordnet føring for arbeidet, som får innvirkning på både språk og struktur.

Utvalget har hele veien vært opptatt av at barnet er i sentrum for loven, og at dette perspektivet skal løftes frem. Som redegjort for i kapittel 2 har utvalget vært opptatt av å innhente barns meninger om temaer som berøres av loven, og vil også oppfordre departementet til å følge opp og videreutvikle disse medvirkningsprinsippene også i det fremtidige arbeidet med loven. Utvalget har blant annet av den grunn gitt et eget barnetilpasset sammendrag av utredningen. I prinsippet ønsker også utvalget at loven skal kunne leses av barn. Samtidig anerkjenner utvalget at «barn» ikke er en ensartet gruppe, verken i alder eller modenhet. Lovspråk inneholder tradisjonelt en del koblingsord og abstraksjoner, og dersom en skulle ta utgangspunkt i de minste barnas behov, ville svært få slike koblingsord, for eksempel foreldreskap, foreldreansvar og samvær, kunne benyttes. Utvalget har likevel hatt som overordnet føring at der det er mulig, bør det velges begreper og setningsoppbygninger som det er større sannsynlighet for at barn forstår.

Kapittel 6.2 beskriver utvalgets forslag til lovstruktur, mens forholdet mellom lov og forskrift kommenteres i kapittel 6.3. Kapittel 6.4 redegjør for hvordan utvalget har jobbet med klart lovspråk, og kapitlet beskriver utvalgets valg av tilnærming til nynorsk lovspråk. Utvalget benytter en rekke begreper i loven og utredningen som det kan være nyttig å ha en forklaring på eller å reflektere over. En liste med disse begrepene er inntatt i kapittel 6.5.

6.2 Lovens struktur

Dagens barnelov er delvis bygget opp etter et kronologisk prinsipp. Den tar utgangspunkt i fødselen til et barn og regulerer deretter hva som skjer videre i et barns liv. Loven starter derfor med et kapittel med en bestemmelse om fødselsmelding, før den går videre inn i regler om foreldreskap og foreldreskapsfastsettelse, deretter foreldreansvar, fast bosted og samvær, så saksbehandling for retten for det tilfellet at foreldrene ikke blir enige om avtaler for barnet, dernest bidragsreglene og til slutt reglene om saker med tilknytning til utlandet.

Mot dagens lov kan det hevdes at betydningsfulle materielle bestemmelser som gir uttrykk for viktige prinsipper, ikke kommer tidlig nok frem i loven. Et eksempel er innholdet i foreldreansvaret, som kommer etter en rekke bestemmelser om saksbehandling for retten i foreldreskapssaker, og bestemmelsen om foreldrenes forsørgerplikt, som kommer etter kapitlet om saksbehandling i foreldretvister. Utvalget har derfor vurdert om loven bør omstruktureres slik at alle regler som ikke er saksbehandlingsregler, kommer før reglene som gjelder saksbehandling.

Til tross for enkelte innvendinger mot dagens struktur har utvalget valgt å i hovedsak holde fast ved denne, med noen endringer. Slik utvalget ser det, tar strukturen i dagens lov opp i seg flere gode prinsipper for strukturering av en lov. Det er slik utvalget ser det, heller ikke mulig å lage en lovstruktur som treffer alle brukerne av loven like godt. De som slår opp i loven, vil ha ulike behov og forventninger basert på deres rolle og situasjon. En dommer, et barn og en forelder vil ofte lete etter helt ulike bestemmelser. To foreldre kan også lete etter helt ulike bestemmelser.

En nyvinning i utvalgets forslag til lovstruktur er at utvalget foreslår at loven organiseres i seks ulike deler som skal danne et nivå over de til sammen 15 ulike kapitlene. Det følger av veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse» at en slik inndeling i utgangspunktet bør forbeholdes veldig omfattende lover og bare dersom en slik grovinndeling er innholdsmessig naturlig.3 Barneloven kan neppe kategoriseres som en veldig omfattende lov, men utvalget mener likevel at andre hensyn gjør det hensiktsmessig å dele loven inn i deler som danner et nivå over kapitlene. En slik inndeling gjør at ulike kapitler som hører tematisk sammen, samles i bolker, noe som kan lette letingen etter de konkrete delene av loven man er ute etter. Man unngår også underinndelingen i kapittel 7 i gjeldende lov, som er inndelt i underkapitler med romertall, noe som regnes som uheldig. I stedet fordeles saksbehandlingsregler knyttet til foreldretvister på ulike kapitler i én del. Videre mener utvalget at en inndeling av loven i deler gjør det lettere å forsvare at en del prosessuelle bestemmelser (saksbehandlingsregler) kommer før mange viktige bestemmelser av materiell art, fordi for eksempel saksbehandlingsreglene knyttet til foreldreskapssaker tas inn i lovens del om foreldreskap.

Dessuten foreslår utvalget et helt nytt kapittel, som får en egen del, og som blir lovens første kapittel. Kapitlet omhandler barns grunnleggende rettigheter og plasseres først av verdimessige og pedagogiske hensyn. En nærmere vurdering av hva som skal være de innledende bestemmelsene i loven, følger nedenfor i kapittel 7.

Utvalget har videre vurdert om barneloven skal nummereres fortløpende eller kapittelvis (bestemmelser med bindestrek). Gjeldende lov er nummerert fortløpende.

Utvalgets lovforslag teller noe mer enn 100 paragrafer. En tommelfingerregel er at det brukes kapittelvis nummerering når loven teller mer enn 100 paragrafer, men det er mange unntak fra dette.4 Et ferskt eksempel er ny lov om arv og dødsboskifte, som teller 181 paragrafer, men som er nummerert fortløpende.

Et argument for å gå inn for en kapittelvis nummerering er at dette kan vise brukerne hvilke bestemmelser som henger sammen og hører til i hvert kapittel. Et argument mot kapittelvis nummerering er at det kan være vanskeligere å henvise til, særlig i muntlig bruk, ettersom det gir et ekstra tall å ta hensyn til.

Det kan i noen tilfeller være lettere å føye til nye bestemmelser i en lov med kapittelvis nummerering, men ikke alltid. Der en ny bestemmelse ikke kan settes til slutt i et kapittel, er det nødvendig med bruk av bokstaver for å markere bestemmelsen som innskutt mellom to eksisterende lovbestemmelser, da man vanligvis ikke omnummererer paragrafer ved endringslover. Barneloven er tradisjonelt en lov det ofte gjøres endringer i, både av politiske og teknologiske hensyn og av statsforvaltningshensyn. Det er usikkert hvilken form for paragrafnummerering som best legger til rette for eventuelle behov for endringer av loven i fremtiden.

Barnevernloven benytter kapittelvis nummerering, og det ligger også an til at dette benyttes i ny barnevernslov. Noen vil hevde at det er en fordel at de to lovene er nummerert på samme måte, mens andre vil kunne hevde at det er en fordel om de nummeres ulikt, slik at en lettere skiller lovene fra hverandre.

Utvalget har kommet til at det ønsker å benytte kapittelvis nummerering i lovforslaget. Utvalget oppfatter dette som en anbefalt hovedregel for lover som overstiger 100 paragrafer, og mener at dette gir en ryddigere lov der man lettere ser hvilket kapittel en bestemt paragraf hører til.

6.3 Forholdet mellom lov og forskrift

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere hva som vil være et hensiktsmessig detaljnivå i regelverket, og hva som bør stå i henholdsvis lov og forskrift. Som nevnt i kapittel 2 har utvalget ikke hatt kapasitet til å foreta en helhetlig gjennomgang av alle barnelovens forskrifter og har heller ikke gitt verken noen konkrete endringsforslag eller forslag til nye forskrifter.

Utvalget har imidlertid sett hen til de eksisterende forskriftene til gjeldende lov i arbeidet med de ulike delene. Samlet sett er utvalgets inntrykk at forholdet mellom lov og forskrift stort sett gir uttrykk for en hensiktsmessig fordeling av bestemmelser, sett hen til demokrati- og rettssikkerhetshensyn. Noen steder foreslår utvalget å flytte noen bestemmelser opp fra forskrift til lov, for eksempel enkelte forhold rundt samvær med støttende og beskyttende tilsyn. Det vil da fremgå av merknaden til bestemmelsen at bestemmelsen i dag følger av forskrift, men at utvalget har løftet den frem i loven. Andre steder foreslår utvalget det motsatte: at noe som i dag følger av lov, kan følge av forskrift. Dette gjelder for eksempel enkelte av detaljene i bestemmelsen som regulerer erklæring av farskap, som må anses som mer tekniske detaljer. Utvalget har ikke selv utformet forskrifter eller endringsforslag til forskrifter der bestemmelser fra gjeldende lov ikke er videreført i lovteksten, men der utvalget mener at det i stedet skal følge av forskrift. Det vil fremgå av merknaden til bestemmelsen der det foreslås at noe som står i en tilsvarende bestemmelse i gjeldende lov, i stedet skal følge av forskrift.

For øvrig gjør utvalget også noen vurderinger av enkelte regler som i dag står i forskrift, og som det foreslås endringer i. Særlig i kapittel 13 om forsørgelsesplikten gir utvalget enkelte forslag og vurderinger som vil kreve endringer i forskrift, men som ikke er gjennomført med konkrete endringsforslag.

På området som gjelder forsørgelse av barn (barnebidrag), ser utvalget et behov for en større gjennomgang av forholdet mellom lov og forskrift. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gå nærmere inn i et slikt regelteknisk arbeid, men har i sitt arbeid merket seg at det synes å være potensial for en større opprydding i dette regelverket. Utvalget antar at mer av det som i dag følger av lovteksten, kan reguleres av forskrift. Samtidig bør også forskriftene gjennomgås for seg, og det bør vurderes om det er behov for alle, og om de eventuelt kan samles til én forskrift som gir utfyllende regler til de materielle reglene som følger av loven. Ett eksempel på en forskrift som kanskje kan oppheves, eller i det minste innbakes i en større bidragsforskrift, er forskrift om samla fastsetjing av tilskot i visse tilfelle, som slik utvalget ser det, ikke kan sies å gi noe mer enn det som følger av lovteksten i gjeldende lov § 75 annet ledd.

6.4 Lovens språk

Det følger av mandatet at loven skal være på nynorsk, slik den også er i dag. Mandatet gir også uttrykk for at loven i dag er skrevet i et tidvis konservativt nynorsk, og mandatet gir videre føringer om at klarspråk skal være et virkemiddel for å få en pedagogisk, tidsriktig og tilgjengelig lov.

Arbeidet har vært en del av prosjektet Klart lovspråk, der utvalgets leder og sekretariat har hatt jevnlige møter med rådgivere fra Språkrådet, som har gitt råd om språket i loven. Utvalget har benyttet veiledninger fra klarspråksprosjektet i arbeidet og har gjennomgått lovforslaget kritisk for å forsøke å skrive loven så aktivt som mulig, ved for eksempel å skrive aktive former av verbene og å unngå verbalsubstantiver der det er mulig.

Som nevnt er det et ønske fra utvalget om at loven skal kunne leses av alle, også av dem som ikke har særlige forutsetninger for det. Utvalget har derfor forsøkt å skrive om og endre en del av begrepene i loven slik at den blir lettere tilgjengelig (se nærmere nedenfor om nynorsk). Utvalget mener imidlertid at det er behov for å bruke en del juridiske termer som er nyttige begreper i en lov. Særlig i lovens kapitler om saksbehandling i foreldreskapssaker og i foreldretvister vil utvalget beholde typiske sivilprosessuelle begreper, som «hovudforhandling», «ordskurd» og lignende. Slike begreper kan være svært ukjente for folk flest, men retter seg i hovedsak til rettens aktører og bør være kjent for disse.

Lovens målform har bydd på enkelte utfordringer når det gjelder arbeidet med klart lovspråk. Utvalget er enig i mandatets premiss om at gjeldende lov er skrevet i et tidvis konservativt nynorsk, og har derfor foretatt en rekke endringer i begrepene som benyttes i loven, for å gjøre den mer tilgjengelig. En del steder innebærer dette at utvalget velger bokmålsnære varianter eller synonymer av et ord for å sikre seg at flest mulig forstår innholdet i loven. Som eksempel kan nevnes at utvalget foreslår å skrive «ledd» i stedet for «stykke» i henvisningene i loven. Utvalget foreslår også «forkynning» i stedet for «tilseiing», «lege» i stedet for «lækjar» og «plikt» i stedet for «skyldnad».

Under arbeidet med loven har Språkrådet gjort utvalget oppmerksom på at utvalgets ønske om mange bokmålsnære varianter av nynorske ord etter deres syn ikke harmonerer godt med offisiell norsk språkpolitikk, som går ut på at nynorsk og bokmål skal normeres på selvstendig grunn. Språkrådet har blant annet vist til regjeringens språkpolitikk som tar utgangspunkt i at nynorsk må utformes på egne premisser, som en selvstendig språkform.5

Utvalget mener imidlertid at det ikke kan legges for mye vekt på hensynet til utvikling og bevaring av nynorsk som språkform i spørsmålet om lovspråk. Med unntak for Grunnloven gir Stortinget stort sett bare lover i én målform, og det finnes altså bare en gyldig versjon av loven – i den målformen Stortinget har vedtatt den i. Utvalget mener at demokratihensyn tilsier at behovet for at alle, uansett målform, skal kunne forstå loven, må overstyre hensyn som tilsier bruk av nynorske varianter av ord som er mer ukjente for bokmålsbrukere. Ikke minst mener utvalget at dette er helt avgjørende for en lov som i prinsippet angår alle landets borgere, og der en ikke kan forvente at de som har behov for å slå opp i loven, har gode forutsetninger for å beherske nynorsk. Utvalget viser også til den overordnede føringen nevnt i punkt 6.1 om at der det er mulig, bør det etter utvalgets syn velges begreper som det er størst sannsynlighet for at også barn forstår. Andelen elever som har nynorsk som hovedmål i grunnskolen er for tiden på rundt 12 prosent.6 Undervisningen i sidemål begynner først på ungdomstrinnet, og utvalget mener derfor at det er størst sannsynlighet for at et barn som slår opp i loven, forstår lovens begreper dersom de ligger så nært opp til bokmål som mulig.

6.5 Begreper som benyttes i loven og i utredningen

6.5.1 Innledning

Utvalget vil her redegjøre kort for bruken av enkelte begreper både i loven og i utredningen. Flere av begrepene er nærmere diskutert og omtalt i enkelte andre deler av utredningen. Denne listen gir imidlertid en oversikt over begreper det er verdt å reflektere over betydningen av, og begreper som utvalget har tatt inn som erstatning for begreper som er funnet utdaterte.

Enkelte begreper i loven (se under) har en forklaring i lovtekst som skal benyttes gjennomgående for det aktuelle begrepet. De fleste begrepene har imidlertid ikke det.

6.5.2 Barn

Begrepet barn har flere betydninger i barneloven, på samme måte som det også har flere betydninger i dagligtale. Det følger av loven, og videreføres i utvalgets utkast, at foreldreansvaret opphører når barnet fyller 18 år. Ut fra dette kan en slutte at bestemmelsene som har en forbindelse til foreldreansvaret, gjelder for barn som har fylt 18 år. Foreldre har imidlertid bare plikt til å møte til foreldresamtale eller mekling når de har barn som er under 16 år. Dette hindrer imidlertid ikke foreldrene fra å inngå avtaler om barn som er eldre enn 16 år, men etter dette tidspunktet vil ofte barnets egen mening ha svært mye å si.

I noen sammenhenger i loven brukes imidlertid begrepet barn om personer som er over 18 år. Dette gjelder først og fremst i kapitlene 2–4, der barn brukes synonymt med etterkommere. I prinsippet er det ingen ting i veien for at en 90 år gammel person reiser sak om hvem som er vedkommendes forelder. Vedkommende vil da være «barn» etter en rekke av bestemmelsene i loven. Også lovens kapittel om barnebidrag bruker noen ganger «barn» om en person over 18 år, der loven på nærmere bestemte vilkår gir rett til bidrag etter fylte 18 år.

Lovutkastet gir ingen definisjoner av hva som er «barn» i de ulike bestemmelsene. Etter utvalgets syn vil dette imidlertid klart fremgå av sammenhengen.

6.5.3 Barnebidrag og bidrag

Barnebidrag og bidrag er begreper som ikke benyttes i dagens lov, men som er godt innarbeidet i dagligtale. De benyttes også i veiledninger og på nettsidene til Nav. Nav har for eksempel en «bidragskalkulator» som man kan bruke for å finne ut hva man må betale i bidrag. Utvalget ønsker å bruke begrepene barnebidrag og bidrag i loven, selv om det ville vært mest korrekt etter nynorsk språknorm å holde på begrepene fostringstilskot og tilskot som brukes i gjeldende lov. Dette er fordi utvalget ønsker å ha en lov som ligger tettere opp til dagligspråket. Utvalget foreslår også å bytte ut begrepet «tilskotsfut», som på bokmål benevnes som bidragsfogd. Begrepene fogd og fut er så vidt utvalget kan se stort sett gått ut av lovgivningen. For å gi rom for fleksibilitet foreslår utvalget å benytte begrepet «bidragsmyndigheit» om det som i dag benevnes som «tilskotsfut», samt å gi en hjemmel for departementet til å peke ut hvem dette er. Utvalgets øvrige vurderinger og forslag knyttet til terminologi i lovens kapittel om forsørgelse av barn fremgår av utredningens kapittel 13.8.

6.5.4 Delt fast bosted

Begrepet delt fast bosted står ikke i verken dagens lov eller utvalgets lovforslag. Begrepet er likevel sentralt for en boform som innebærer at barnet bor mye hos begge foreldrene, og at begge foreldrene har del i avgjørelsesmyndigheten som følger av gjeldende barnelov § 37. Utvalget foreslår å bruke betegnelsen delt fast bosted i stedet for delt bosted. Dette er nærmere omtalt i punkt 11.2.

6.5.5 Flytting

Utvalgets flertall foreslår en materiell endring fra dagens lov, som innebærer at begge foreldrene som har del i foreldreansvaret må samtykke til spørsmålet om et barn skal flytte innenlands. I gjeldende lov gjelder dette bare for flytting utenlands, mens det hører til myndigheten til den barnet bor fast sammen med å bestemme at barnet skal flytte innenlands. Utvalget foreslår derfor å legaldefinere flytting i loven, for å si noe om hvilke flyttinger som skal kreve samtykke fra begge foreldrene med foreldreansvar. Definisjonen får betydning senere i loven, blant annet for hvilke typer flyttinger foreldre kan reise sak om. Legaldefinisjonen er inntatt i lovutkastet § 6-9 femte ledd.

6.5.6 Foreldreansvar

Foreldreansvar er et sentralt begrep i barneloven, som viser til både rettigheter og plikter for de som har foreldreansvaret. Foreldreansvar må ikke forveksles med foreldreskap. Man kan være forelder uten å ha foreldreansvar. I noen få tilfeller kan noen som ikke er barnets forelder også få foreldreansvar etter barneloven. Innholdet i foreldreansvaret er nærmere beskrevet i kapittel 10.

6.5.7 Foreldreskap

Foreldreskap kan bety forskjellige ting i dagligtale. Man skiller gjerne mellom biologisk/genetisk foreldreskap, juridisk foreldreskap og sosialt foreldreskap. I mange tilfeller vil disse kategoriene omfatte de samme personene, men ikke alltid. I barneloven er det som regel det juridiske foreldreskapet en omtaler. I mange sammenhenger vil dette være identisk med biologisk, men ikke alltid. Se for øvrig begrepet «foreldreskapsmyndigheit», som er nytt i utvalgets lovforslag, men som erstatter flere henvisninger til etaten som har oppgaver i foreldreskapssaker, nærmere omtalt i kapittel 9.

6.5.8 Foreldretvist

Foreldretvist er ikke definert i dagens lov, men er i utvalgets lovforslag foreslått definert i lovforslaget § 11-2. Utvalget foreslår at man med foreldretvist skal mene uenighet om enten foreldreansvaret, hvor barnet skal bo fast eller om samvær, eller om flere av disse spørsmålene. Utvalgets legaldefinisjon har to formål. For det første kan en korte ned på en del bestemmelser slik at begrepet erstatter stedene der det i dag står en lengre oppramsing. For det andre er formålet for utvalget å forsøke å gjøre begrepet mer innarbeidet. I dagligtale, i media, men også blant profesjonelle aktører som for eksempel advokater benyttes ulike begreper: foreldrekonflikt, barnelovsak eller barnefordelingssak. Utvalget mener at begrepet barnefordelingssak er svært uheldig. Begrepet gir for utvalget assosiasjoner til at barnet er en gjenstand som skal fordeles mellom foreldrene. Ved bruk av begrepet foreldretvist i loven ønsker utvalget å rette oppmerksomheten mot det begrepet som heller bør velges.

6.5.9 Samvær

Samvær er ikke nærmere definert i loven. Samvær i barnelovens forstand innebærer at barn og en forelder, eller unntaksvis en annen person, tilbringer tid sammen etter en nærmere fastsatt avtale eller avgjørelse. Utvalget understreker at det er viktig å være oppmerksom på forskjellen mellom at et barn har delt fast bosted, og at barnet bor fast hos den ene forelderen, men har omfattende samvær med den andre. Forskjellen ligger i at ved delt fast bosted må foreldrene bli enige om en del avgjørelser som ligger til den som bor fast sammen med barnet.

6.5.10 Samværshindring

Utvalget viser til at begrepsbruken rundt situasjonen når en forelder hindrer en annen fra å gjennomføre samvær ble vurdert av departementet i Prop. 161 L (2015–2016) punkt 8.2. Departementet viste blant annet til at flere høringsinstanser hadde kommentert at begrepet «samværssabotasje» kunne skape uheldige assosiasjoner. Utvalget slutter seg til departementets vurderinger i den nevnte proposisjonen, og vil benytte begrepet samværshindring i denne utredningen.