1 Innledning og konklusjoner

Kompetansebehovsutvalget (KBU) ble etablert i 2017 med mandatperiode til 31. mai 2020. Utvalget har nå arbeidet i to og et halvt år og dette er utvalgets tredje rapport. Formålet med KBU er å frembringe den best mulige faglige vurderingen av Norges fremtidige kompetansebehov. Rapporten gir en oppdatert oversikt over arbeidsmarkedsstatistikk og relevante utviklingstrekk, og forsøker å bidra til en bedre forståelse av dynamikken mellom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft.

I senere år har kompetansepolitikken stått høyt på den politiske agendaen i Norge. Men til tross for stor politisk oppmerksomhet om virkemidler og tiltak for å styrke kompetansen blant enkeltpersoner, er det flere utfordringer som virker krevende å løse. Altfor mange elever forlater grunnskolen med så svake grunnleggende ferdigheter at de ikke klarer å fullføre videregående opplæring. En rekke tiltak har vært gjennomført i senere år, men effekten i form av økt fullføring av videregående opplæring har så langt vært relativt beskjeden. De som ikke har fullført videregående opplæring, har vesentlig økt risiko for en ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Mange opplever tidlig avgang fra arbeidsmarkedet. Problemet er sammensatt og kan også omfatte helserelaterte utfordringer, svake språkkunnskaper og svak motivasjon for deltakelse i arbeidslivet. Dersom vi lykkes med å øke andelen som fullfører videregående opplæring, vil det kunne bidra til økt sysselsetting, større stabilitet i arbeidsmarkedet og økt deltakelse i læringsaktiviteter gjennom yrkeslivet. Det vil også kunne bidra til bedre samsvar mellom arbeidsmarkedets kompetansebehov og tilgjengelig arbeidskraft, og det vil være viktig for enkeltpersoner og samfunnet som helhet.

I arbeidsmarkedet ser vi vedvarende strukturelle mangler over tid innen yrker som er viktige for å ta vare på befolkningen, bygge landet og utvikle teknologien: helsefagarbeidere, sykepleiere, tømrere og IKT-utviklere. Det er ofte sammenfall av flere forhold som hemmer rekrutteringen til yrker det er behov for. Den kvantitative dimensjoneringen av tilbudet i høyere utdanning tar ikke tilstrekkelig hensyn til arbeidsmarkedets behov. På mange områder er dimensjoneringen i stor grad søkerstyrt. I et relativt stramt arbeidsmarked med gode jobbmuligheter innen mange yrker, gir dette svake signaler og begrenset styring av utdanningsvalgene. Samtidig er det også en del utdanninger der kapasiteten er mye mindre enn antall kvalifiserte søkere, slik at det er utdanningskapasiteten som begrenser antall studenter. For noen yrker har begrenset utdanningskapasitet bidratt til vedvarende mangel på arbeidskraft. Også for videregående fagopplæring ser det ut til at arbeidsmarkedsbehovene i mange tilfeller ikke har høy prioritet i fylkenes dimensjoneringsarbeid i konkurranse med andre målsetninger.

Vi er nå inne i det mange kaller den fjerde industrielle revolusjon, som kjennetegnes av nye forretningsmodeller, nye former for arbeidsdeling og betydelig grad av digitalisering og automatisering. I tillegg til den teknologiske utviklingen er klimaendringene og den demografiske utviklingen sentrale drivere for fremtidens kompetansebehov. Relevans og kvalitet i høyere utdanning er avgjørende for å møte kompetansekravene som følger disse endringene og for å kunne utnytte mulighetene som teknologiutviklingen gir oss. Derfor er det positivt at kvaliteten på høyere utdanning gjennomgående er god, og at virksomhetene generelt er tilfredse med kandidatene fra høyere utdanning. Kvaliteten på den praksisen studentene får i arbeidslivet er derimot for varierende. Det er også skjev kjønnsbalanse i deler av høyere utdanning. Det vil føre til, og i noen tilfeller forsterke, skjev kjønnsfordeling i viktige deler av arbeidsmarkedet. Vi finner også store kjønnsforskjeller i fagopplæringen.

Norge er et lite land med omfattende samhandling med andre land og markeder. Teknologisk utvikling preger menneskene, økonomien og samfunnet i økende grad. Kompetansebehovene og tilgangen på kompetanse endres, og utviklingen av jobber og arbeidsoppgaver kan bli ujevnt fordelt på tvers av regioner og sektorer.

Utvikling av kunnskap og nye kompetansebehov har preget økonomien og samfunnet i flere hundre år. Tall fra SSB viser en avgang av 9 prosent av jobbene mellom 3. kvartal i 2018 til 3. kvartal i 2019, og en tilgang av 11 prosent jobber i samme periode. Det gir en netto økning i tilgang i jobber på 2 prosent. Frykten for at utviklingen vil gi mindre behov for arbeidskraft har så langt ingen støtte for økonomien samlet sett.

Med nye jobber følger nye kompetansebehov. For dem som bytter jobb eller får nye arbeidsoppgaver, kan kompetansebehovene endre seg raskt. Det er likevel omdiskutert om kompetansebehovene endrer seg raskere enn før. Vi vet at radikale innovasjoner kan lede til raske og uforutsigbare skift. Slike endringer kan oppleves som dramatiske for dem som er involvert. På den annen side kan en vedvarende høy endringstakt i arbeidslivet føre til at læring i større grad enn tidligere er en del av arbeidet. Det kan bidra til at vi lærer stadig mer, stadig oftere, og kanskje også at vi bedre enn før evner å skaffe oss og ta i bruk ny kompetanse.

Det er både arbeidsledighet og mangler på arbeidskraft – samtidig. Det henger sammen med stadige endringer i arbeidskraftbehov og i tilgangen på ulike typer arbeidskraft, som gjør at tilbudet og etterspørselen ikke sammenfaller. Geografisk avstand og manglende informasjon om jobbmuligheter og tilgjengelig arbeidskraft bidrar ytterligere til at full sysselsetting uten mangler i arbeidsmarkedet ikke kan realiseres. I tillegg til endringer i kompetansebehov som følger av teknologiutvikling og andre trender, er økonomien utsatt for konjunkturer som gjør at sysselsettingen varierer. I høykonjunkturer vil arbeidskraftbehovene være større, særlig i konjunkturutsatte deler av arbeidslivet, og mangler på visse typer arbeidskraft vil være mer utbredt. Det vil verken være mulig eller ønskelig å utdanne tilstrekkelig av alle typer arbeidskraft til at alle behov kan dekkes i slike perioder. Overordnet sett er arbeidskraftstilbudet i Norge rimelig godt tilpasset arbeidsmarkedets behov, selv om det også er et rom for forbedring ved økt tilgang på arbeidskraft innen yrker med vedvarende mangler.

Dersom vi skal opprettholde et produktivt arbeidsliv, gode velferdstjenester og høy sysselsetting, er det behov for at alle arbeidstakere utvikler sin kompetanse gjennom yrkeskarrieren. Deltakelsen i læringsaktiviteter blant sysselsatte i Norge er høy i internasjonal målestokk og en konkurransefordel for Norge. Våre analyser viser at behovet for læring er permanent, og omfatter alle næringer, alle yrkes- og utdanningsgrupper, også dem som ikke er i jobb.

Arbeidslivet er en viktig læringsarena, og sysselsatte deltar betydelig mer i læringsaktiviteter enn personer utenfor arbeidslivet. Det er også en skjev fordeling av deltakelsen som innebærer at de med gode ferdigheter og høy utdanning deltar i større grad enn andre. Slik vil kompetanseforskjellene forsterke seg gjennom yrkeslivet. Det er derfor viktig å mobilisere læringsaktiviteter for de gruppene i og utenfor arbeidslivet som deltar minst. Samtidig er det viktig at også de med høy kompetanse får muligheter til å utvikle den enda mer og opprettholde og videreutvikle sin spesialistkompetanse. Det er trolig høy avkastning på læringsaktiviteter til de mest kompetente, siden de i størst grad bidrar til innovasjon og til at ny teknologi og mer effektive arbeidsmåter utvikles og tas i bruk.

Ulike typer kompetansebehov

Kompetansebehov er et gjennomgående begrep i rapporten. Både virksomheter, enkeltpersoner og samfunnet har kompetansebehov.

Virksomheter trenger arbeidskraft som kan løse arbeidsoppgavene på best mulig måte. De trenger arbeidskraft som har fått kompetanse gjennom deltakelse i et godt utdanningssystem i Norge eller utlandet, og gjennom læring i arbeidslivet. Arbeidsmarkedet har behov for en stor variasjon av fag- og kompetanseprofiler. For alle arbeidsgivere er det viktig at de ansatte har solide grunnleggende, etiske, digitale, sosiale og emosjonelle ferdigheter og nødvendig faglig kompetanse. I takt med stadige endringer og omstilling, må virksomheten også legge til rette for at arbeidstakerne videreutvikler sin kompetanse. Arbeidstakerne har også et ansvar for å holde seg faglig oppdatert og må bidra til at det skjer.

Den enkelte har behov for å ha tilstrekkelig kompetanse til å fungere godt gjennom livet, både i arbeidslivet og i andre sammenhenger. Også personer som ikke deltar i arbeidsmarkedet har behov for gode grunnleggende ferdigheter og digitale, etiske, sosiale og emosjonelle ferdigheter, samt en god samfunnsforståelse som gir dem evne til deltakelse og til å lykkes på andre arenaer.

Samfunnet har også kompetansebehov. De består av virksomhetenes og innbyggernes kompetansebehov, men også av behov som går utover dette. For samfunnet er det vesentlig at flest mulig av innbyggerne bidrar til arbeidsmarkedet og til private og offentlige virksomheters produksjon av varer og tjenester. Dette gir den enkelte ressurser til livsopphold for seg selv og sin familie, og det gir skatteinntekter fra individer og virksomheter som trengs for finansiering av offentlige utgifter til kollektive goder og velferdsstaten. Offentlige finanser er avhengig av en høy sysselsetting og at så mange som mulig bidrar i arbeidsmarkedet. Samfunnets kompetansebehov innebærer at alle, uavhengig av arbeidsmarkedsstatus, har gode ferdigheter og tilstrekkelig kompetanse til å kunne delta i samfunnslivet og bidra til opprettholdelsen og utviklingen av demokratiet.

1.1 Hovedfunn og drøftinger

I internasjonale sammenligninger fremstår Norge ofte som et av de mer velfungerende landene. Vi har et relativt høyt utdanningsnivå i befolkningen, høy deltakelse i læringsaktiviteter blant de sysselsatte, og små sosiale og økonomiske forskjeller.

Til tross for dette har også Norge utfordringer knyttet til kompetansepolitikken. Utviklingen setter både samfunnet og innbyggerne under press. Kravene til produktivitet og relativt høye lønninger gjør at det er en høy terskel for å komme inn i det norske arbeidslivet. For mange grupper er det krevende å opprettholde en stabil tilknytning til arbeidslivet.

KBU har gjennom sitt arbeid identifisert noen viktige funn, problemstillinger og utfordringer som presenteres her. Mange av disse er sammensatte og kompliserte, og det finnes ikke alltid åpenbare løsninger. Utfordringene setter likevel sitt preg på kompetanseområdet og vil kunne danne et utgangspunkt for å utforme politikk. Mer utfyllende beskrivelser og dokumenterte analyser presenteres i kapitlene.

1.1.1 Utfordringer og konklusjoner

Noen sentrale ferdigheter danner fundamentet for kompetanse

De grunnleggende kognitive ferdighetene, som leseferdigheter, regneferdigheter og andre ferdigheter fra fag og disipliner i grunnskolen, danner et grunnlag for videre læring. Det samme gjelder sosiale og emosjonelle ferdigheter, som påvirker vår evne til å tilegne oss grunnleggende ferdigheter og annen type kompetanse. Digital kompetanse er i tiltagende grad grunnleggende for arbeids- og samfunnslivet. For å være i stand til å nyttiggjøre seg de mulighetene som digitaliseringen representerer, kreves god digital kompetanse i hele befolkningen. Manglende digital kompetanse kan begrense mulighetene til deltakelse i arbeidslivet, og til å håndtere offentlige og private tjenester som tilbys via internett.

Digitale, kognitive og sosiale og emosjonelle ferdigheter er gjensidig forsterkende. De som bruker den ene typen ferdigheter i jobben, er ofte intensive brukere av de andre.

Svake kognitive, digitale og sosiale og emosjonelle ferdigheter kan skyldes manglende deltakelse eller oppfølging i grunnskolen. Men det forårsakes også i stor grad av forhold ved den enkelte, slik som psykiske helseutfordringer eller begrensninger knyttet til kapasiteten til å lære av andre grunner. Samlet sett har nær 30 prosent av 15-åringene svake grunnleggende ferdigheter målt ved at de skårer på nivå 0 eller 1 i ett eller flere av fagområdene lesing, matematikk og naturfag. Ungdom med svake ferdigheter har vanskeligheter med å fullføre videregående opplæring, noe som øker risikoen for svak tilknytning til arbeidslivet og lav deltakelse i læringsaktiviteter. Det er alvorlig for dem det gjelder, og det innebærer dårlig utnyttelse av arbeidskraften for samfunnet som helhet. Andelen unge med svake ferdigheter må reduseres.

Kognitive, etiske, kritiske, digitale, sosiale og emosjonelle ferdigheter vil få større betydning i fremtiden. Disse ferdighetene påvirker hverandre og utgjør sammen en verdifull og fremtidsrettet kompetanse. Slike ferdigheter gir enkeltpersoner evne til å tilpasse seg kompetansebehov i stadig endring.

Vårt kompetansesystem består i hovedsak av to læringsarenaer; utdanningssystemet og læring i arbeidslivet. Det er viktig at begge er velfungerende og inkluderende. De to læringsarenaene utfyller hverandre, men de er også til dels alternativer hvor den samme kompetansen kan utvikles. For utvikling av de ferdighetene det handler om her, er utdanningssystemet sentralt.

Det er særlig mangel på kvalifisert arbeidskraft innen helse, bygg og IKT

Mangelen på arbeidskraft har økt flere år på rad. Som tidligere år, er det særlig mangel på arbeidskraft innen helse- og håndverksyrker. Godt over en tredjedel av virksomhetene innen helse- og sosialtjenestene hadde rekrutteringsproblemer våren 2019. Det viser NAVs nyeste bedriftsundersøkelse. Mangelen på arbeidskraft innen helse, pleie og omsorg overgikk den ledige arbeidskraften i yrkesgruppen med flere tusen personer våren 2019. Særlig var det da mangel på helsefagarbeidere og sykepleiere, men også mangler for yrker som tømrere og IKT-utviklere.

Årsakene til manglene varierer etter yrke, etter fylke og over tid. Det naturlige utgangspunktet ved mangel på en yrkesgruppe er å øke utdanningskapasiteten, slik at tilgangen på yrkesgruppen øker. For noen yrker er bildet imidlertid mer sammensatt. Mangelen på helsefagarbeidere og tømrere henger også sammen med svak søkning, høyt frafall i utdanningen og at mange ikke får læreplass. For helsefagarbeidere og sykepleiere bidrar omfanget av deltidsarbeid til mangelen på arbeidskraft. For enkelte yrker med mangel på kompetanse kan også endrede inn- og utvandringsmønstre bidra til å forklare manglene.

For sykepleierutdanningen har antall søkere i senere år vært mye høyere enn antall studieplasser. Dette overskuddet av kvalifiserte søkere ble merkbart redusert i 2019, noe som trolig henger sammen med skjerpede karakterkrav. For å øke antallet kandidater fra sykepleieutdanningen, er det trolig behov for å bedre tilgang på praksisplasser og kanskje også stimulere søkningen til utdanningen. Mangelen på utviklere og analytikere innen IKT kan henge sammen med konjunkturutviklingene og regionale variasjoner i jobbmulighetene og vi har sett over de senere år at manglene varierer betydelig. Det er likevel liten tvil om at det er økende behov for IKT-kompetanse i årene fremover.

Den fremtidige utviklingen er alltid usikker for konjunkturutsatte næringer, som bygg og anlegg og petroleumsnæringen. Bildet fra våren 2019 kan komme til å endre seg, slik analyser fra SSB og Norges Bank høsten 2019 tyder på.

Endringer i teknologi, klima og demografi fører til nye kompetansebehov

Å følge opp FNs bærekraftsmål og målene nedfelt i Paris-avtalen innebærer vesentlige omstillinger. Evnen til læring blir da viktig. For de fleste sysselsatte vil det grønne skiftet trolig ikke medføre store kompetanseutfordringer, men for noen vil det innebære bytte av bransje og kanskje fagfelt. I de tilfellene der kompetansen ikke er overførbar, vil ny opplæring bli nødvendig. I tillegg kan det bli behov for omfattende endringer i vårt produksjons- og forbruksmønster, for å støtte opp under en bærekraftig utvikling.

Teknologiske endringer innebærer at mange jobber blir borte, samtidig som nye jobbmuligheter oppstår. En del arbeidsoppgaver har falt bort som følge av digitalisering, det berører yrker som for eksempel regnskapsførere, postbud og kontormedarbeidere. Flere undersøkelser viser at de sysselsatte er oppmerksomme på at arbeidsoppgaver vil forsvinne i fremtiden. Til gjengjeld har sysselsettingen økt blant annet for en rekke av yrkene som krever sosiale ferdigheter.

Siden kvinner og menn i stor grad gjør ulike yrkesvalg, vil de også påvirkes ulikt av den teknologiske utviklingen. Kvinner har oftere jobber som krever sosiale ferdigheter og menneskelig kontakt, og slike jobber er mindre utsatt for å bli erstattet av maskiner. Men selv om ikke jobbene forsvinner, vil en rekke arbeidsoppgaver endre seg som følge av den teknologiske utviklingen. Kompetansebehovene vil være i fortløpende endring også i jobber som ikke forsvinner, slik som i helse- og omsorgsyrker.

Om tilpasninger til klima- og miljøutfordringene og til ny teknologi vil føre til økt sysselsetting, avhenger av om vi evner å skape flere nye jobber enn de som blir borte, og om arbeidstakerne vil være i stand til å tilby den kompetansen som arbeidsmarkedet vil ha behov for.

Norges befolkning blir stadig eldre, og andelen eldre vil øke mest i distriktene. Det vil føre til økt behov for arbeidskraft innen helse og omsorg. I distriktene kan det bli ekstra krevende å rekruttere helsepersonell, siden andelen unge der trolig vil fortsette å synke. Økt sysselsetting innen helse- og omsorgssektoren i små regionale arbeidsmarkeder vil også kunne redusere tilgangen på arbeidskraft i andre næringer. En slik utvikling er ikke gunstig eller ønskelig. Demografiske endringer vil derfor øke behovet for å tenke nytt om kompetansebehov og innretningen på helse- og omsorgstjenestene.

Arbeidslivsrelevansen i høyere utdanning er god, men varierende kvalitet i praksis er en særlig utfordring

Nylig uteksaminerte kandidater fra høyere utdanning har gode arbeidsmarkedsmuligheter i Norge og de fleste får relativt raskt relevante og gode jobber. Virksomhetene oppgir i stor grad at kandidatene svarer til forventningene.

En av utfordringene knyttet til arbeidslivsrelevans i høyere utdanning er at arbeidsmarkedets kompetansebehov endrer seg fortløpende. På noen områder er utviklingen rask. Selv for virksomhetene er det vanskelig å vurdere hvilke arbeidskraftsbehov eller kompetanse de trenger i fremtiden. Virksomhetene er utsatt for endringer i teknologiske muligheter, konjunkturer og rammebetingelser som det kan være vanskelig å forutse konsekvensene av. Uansett fremtidige kompetansebehov er det viktig at høyere utdanningsinstitusjoner utdanner kandidater som har gode grunnleggende ferdigheter, er omstillingsdyktige, og har god læringsvilje og -evne. Gode samarbeidsevner og kommunikasjonsferdigheter er viktige i arbeidslivet, i tillegg til gode fagspesifikke ferdigheter.

Det er bekymringsfullt at kvaliteten på praksis i høyere utdanning i mange tilfeller er tilfeldig og varierende. I utdanninger der praksis er en integrert del av utdanningen, er det viktig med presise læringsutbyttebeskrivelser, kvalitetssikring av praksisveiledningen, systematikk i praksisavtaler samt tilstrekkelig kapasitet for å sikre kvaliteten i praksis.

Ujevn kjønnsbalanse i en rekke utdanninger er en utfordring for arbeidslivet

Skjev kjønnsfordeling i høyere utdanning begrenser tilgangen på kompetanse i arbeidslivet, særlig i enkelte yrker. Vi ser en økende kjønnsdeling i en del høyere utdanninger, som også fører til et kjønnsdelt arbeidsliv. Dersom det skal bli bedre kjønnsbalanse i arbeidslivet, er det en forutsetning med jevnere kjønnsfordeling blant dem som utdannes Mange utdanningsgrupper har en kjønnsfordeling som er skjevere enn 70–30. Veterinærutdanningen nærmer seg 90–10. Over tid vil dette gi en tilsvarende kjønnsfordeling i delene av arbeidslivet som disse utdanningsgruppene rekrutterer til. De virkemidlene som brukes i høyere utdanning for å øke andelen av underrepresenterte kjønn, er relativt svake, og ser ikke ut til å kunne forhindre denne utviklingen. For lettere å kunne oppfylle gjeldende regler om representasjon av minst 40 prosent av begge kjønn i styrer, utvalg og komiteer, samt å få bedre kjønnsbalanse i yrkeslivet mer generelt, bør man se etter mer effektive virkemidler for å korrigere situasjonen. Kunnskapsdepartementet gjennomgår nå regelverket for kvoter og tilleggspoeng for opptak til høyere utdanning.

Kjønnsbalanse er også en problemstilling i videregående opplæring. Håndverksfagene domineres av menn, mens kvinner er i stort overtall innenfor helse- og omsorgsfagene. For å oppnå bedre kjønnsbalanse blant fagarbeiderne er det en forutsetning å få mindre kjønnsdelte fagutdanninger.

Den norske arbeidslivsmodellen bidrar til kompetanseinvesteringer i arbeidslivet

Koordinert lønnsdannelse og relativt små lønnsforskjeller bidrar til betydelige insentiver for virksomhetene til å heve kompetansen og produktiviteten til alle arbeidstakere uavhengig av lønnsnivå. For personer som ikke har sin utdanning fra Norge, kan arbeidslivet være en viktig kilde til kunnskap om norske forhold og til å fylle kompetansehull som utenlandsk utdanning ikke dekker. I en tid der en stor del av den norske arbeidsstyrken består av innvandrere, kan altså arbeidslivet bli en enda viktigere læringsarena enn før.

Internasjonal konkurranse, høyt lønnsnivå og større omfang og stadig bedre velferdstjenester bidrar til at norske virksomheter kontinuerlig utvikler bedre og mer effektive måter å arbeide på. Det krever omstilling blant de ansatte og at de endrer og hever sin kompetanse. Dette bidrar til at sysselsatte har en betydelig høyere deltakelse i læringsaktiviteter enn personer med svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet.

Mange deltar for lite i læringsaktiviteter

Deltakelse i arbeidslivet er viktig for den enkeltes kompetanseutvikling. Men også blant sysselsatte er det flere grupper som i liten grad deltar i læringsaktiviteter. Det dreier seg særlig om personer med lav kompetanse, definert av OECD som kun grunnskoleutdanning og/eller svake målte ferdigheter. Det er også lav deltakelse blant enkelte eldre arbeidstakere og noen grupper innvandrere. De selv og deres arbeidsgivere tar sjeldent initiativ til læringsaktiviteter. De som har høyest sannsynlighet for at jobben endres eller automatiseres, er samtidig de som i minst grad deltar i utdanning, kurs og opplæring. Det kan føre til en gradvis svekkelse av deres muligheter i arbeidsmarkedet.

Blant dem som ikke deltar i læringsaktiviteter, er det mange som oppgir at de heller ikke ville deltatt dersom de hadde fått tilbud om utdanning, kurs eller opplæring. For mange er ikke hensikten med læringen åpenbar; de håndterer ofte dagens arbeidsoppgaver godt og ser ikke behov for å lære mer. Flere har kort skolegang og negative erfaringer knyttet til formell opplæring. Når jobben endres fordi arbeidsoppgavene løses på en ny måte, kan de som har deltatt lite i læringsaktiviteter i arbeidslivet være de mest utsatte for å miste jobben.

Et godt tilbud av læringsaktiviteter er viktig, men det er neppe tilstrekkelig til å øke deltakelsen blant utsatte grupper. Læringsaktiviteter må også oppfattes som relevante og nyttige for den enkelte arbeidstaker, som også må ønske å delta.

Regional kompetansepolitikk blir viktigere

Med regionreformen har fylkeskommunenes fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Det innebærer en aktiv rolle overfor arbeidslivet, fagskoler, universiteter og høyskoler for dialog og samarbeid om å bedre tilgangen på kompetent, relevant og kvalifisert arbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nært sammen med næringspolitikk, regional planlegging og integrering, som fylkeskommunene også har ansvar for. Det strategiske arbeidet for å dekke fremtidige kompetansebehov bør bygge på et kunnskapsgrunnlag som er relevant for det enkelte fylket, og som setter aktørene i stand til å øke innsikten om regionale forhold ved å følge noen nøkkelindikatorer over tid.

Dimensjonering av videregående opplæring bør i større grad reflektere arbeidslivets behov

Et av fylkenes viktigste kompetansepolitiske ansvar er å sikre tilgangen på faglært arbeidskraft gjennom dimensjonering av videregående opplæring. Faktorer som skolenes plassering, utstyr og lærernes kompetanse er i stor grad styrende for hvilke skoleplasser som tilbys, sammen med elevenes søkning. Det er relativt stor stabilitet i søkningen fra det ene året til det neste. Men det at søkere og skoleplasser finner hverandre godt, er ikke en garanti for at kompetansebehovene i arbeidslivet blir oppfylt.

Fagutdannede har relativt lav mobilitet mellom fylkene, men det er likevel forskjeller mellom fagfelt og fylker. Kunnskap om hvor de yrkesfaglærte bor og jobber er viktig for dem som gir innspill til dimensjoneringen av skoleplasser for videregående opplæring.

En god dimensjonering av videregående opplæring vil føre til god tilgang på kompetent arbeidskraft som kan bidra til at fylkeskommunene kan utvikle seg slik de ønsker. Dette må ses i sammenheng med øvrige kompetansepolitiske oppgaver som ligger til fylkeskommunene. Det er også behov for å legge til rette for samarbeid med andre fylkeskommuner og regioner for å kunne utvikle en helhetlig og fremtidsrettet kompetansepolitikk, og for å kunne lære av gode eksempler.

For å få tilstrekkelig søkning til utdanningsprogram det er behov for, sikre tilgangen på læreplasser og få til et godt samarbeid mellom skole og arbeidsliv, er det viktig at berørte parter har en best mulig felles forståelse for utviklingen fylket er inne i. Et langsiktig og systematisk arbeid som involverer regionale aktører, kan bidra til endringer i søkningsmønstre og tilbudet av skole- og læreplasser som over tid vil bli mer rettet mot arbeidslivets fremtidige behov. Det dreier seg også om å engasjere ungdom og befolkningen bredere, for å kommunisere ambisjoner og utviklingstrekk regionalt for å gi utdanningssøkere muligheter til å ta gode og informerte beslutninger som støtter opp om dette.

1.1.2 Kompetansestrømmer og utfordringer knyttet til kompetanseutvikling

Figur 1.1 viser kompetansesystemet som individet beveger seg gjennom, fra tidlig barndom til alderdom, og hvilke utfordringer som oppstår i systemet. Ved å knytte utfordringer til forskjellige elementer i en modell, synliggjør vi samtidig hvilke aktører som berøres og plasseringen av mulige løsninger.

Etter barne- og ungdomsskolen fortsetter de fleste ungdommer i Norge i dag med videregående opplæring. Noen av utfordringene i kompetansesystemet knytter seg til denne overgangen. Mange har svake ferdigheter etter grunnskolen, som kan bidra til frafall i videregående opplæring og dermed økt risiko for svak arbeidsmarkedstilknytning.

Det er svake koblinger mellom elevenes utdannings- og yrkesvalg og arbeidslivets kompetansebehov. Dimensjoneringen av studieplasser i videregående skole og store deler av høyere utdanning følger i stor grad søkningen, så den informasjonen som er tilgjengelig for elevene, og de valgene de gjør, har stor dimensjonerende betydning for utdanningstilbudet.

Arbeidsmarkedet er kjønnsdelt, og skjev kjønnsfordeling i mange utdanninger kan føre til at dette videreføres og i noen tilfeller forsterkes. Blant yrker med skjev kjønnsfordeling er det flere yrker det er stor mangel på, som håndverkere, helsefagarbeidere, sykepleiere og IKT-spesialister. Helsefagarbeidere og sykepleiere er yrker med et betydelig omfang av deltidsarbeid som bidrar til manglene.

Det er store endringer i arbeidslivet hvert år. En dynamisk og mobil arbeidsstyrke er et sunnhetstrekk ved arbeidsmarkedet. Ikke minst er en mobil arbeidsstyrke viktig for å redusere de regionale variasjonene i jobbmulighetene. Gjennom det voksne livet kan vi veksle mellom de tre kategoriene utdanning, arbeid og annen status utenfor utdanning/arbeid, før vi går ut av dette systemet ved alderspensjonering.

For noen er jobbskiftene krevende, og kan innebære lengre perioder i arbeidsledighet eller utenfor arbeidsstyrken. Norge har en høy andel personer på helserelaterte ytelser. En del av dette kan knyttes til kompetanseutfordringer og lav deltakelse i læringsaktiviteter.

Figuren kan brukes som verktøy for å diskutere bakgrunnen for ulike mistilpasninger i arbeidsmarkedene, som for eksempel samspillet mellom aktørene i kompetansesystemet.

1.2 Om Kompetansebehovsutvalget og mandatet

1.2.1 KBU – en del av en større sammenheng

I senere år har kompetansepolitikken stått høyt på den politiske agendaen i Norge. Et viktig konkret initiativ er kompetansereformen Lære hele livet, som er under utvikling. Rundt det har regjeringen i Kunnskapsdepartementets regi ytterligere etablert flere prosjekt som skal bidra til innsikt om spørsmål knyttet til kompetansepolitikken og voksnes læring. KBU er en del av et større bilde. Figur 1.2 gir en illustrasjon på utredninger og initiativ som er tatt de seneste tre år knyttet til dette på Kunnskapsdepartementets område. Det er også en rekke andre tilsvarende initiativ på andre departements områder som berører tema som KBU også arbeider med, slik som eksempelvis Inkluderingsdugnaden og Sysselsettingsutvalget under Arbeids- og sosialdepartementet, Regionreformen under Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dette er et uttrykk for at kompetansepolitikken favner vidt, og griper inn i en rekke andre politikkområder.

1.2.2 Utvalgets sammensetning og medlemmer

Kompetansebehovsutvalget ble nedsatt av regjeringen Solberg den 22. mai 2017. Utvalget er sammensatt som følger:

• Steinar Holden, utvalgsleder, Universitetet i Oslo, (Bærum)

• Birgit Abelsen, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (Alta)

• Laxmi Akkaraju, GSMA (London)

• Bjørn Kristen Barvik, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Oslo)

• Trond Bergene, Spekter (Skedsmo)

• Kjetil Bjorvatn, Norges handelshøyskole (Bergen)

• Hanne Børrestuen, KS (Nittedal)

• Hanne Jordell, Akademikerne (Oslo) – i permisjon fra medio 2019

• Christine Meling, Akademikerne (Bærum) – fra medio 2019

• Ragnhild Nersten, Arbeids- og sosial- departementet (Bærum)

• Liv Sannes, LO (Oslo)

• Tormod Skjerve, Virke (Son)

• Tone Horne Sollien, Kunnskapsdepartementet (Asker)

• Rolf Edvard Stangeland, Unio (Nordre Follo)

• Hildegunn Ekroll Stokke, Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet (Trondheim)

• Bente Søgaard, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (Oslo)

• Johannes Sørbø, NAV (Oslo)

• Are Turmo, NHO (Oslo)

• Marianne Tønnessen, SSB (Oslo)

1.2.3 Kompetansebehovsutvalgets mandat og arbeid

I mandatet til Kompetansebehovsutvalget står det som følger:

• 1. Formål

  Formålet med Kompetansebehovsutvalget – KBU – er å frembringe den best mulige faglige vurderingen av Norges fremtidige kompetansebehov som grunnlag for nasjonal og regional planlegging og for den enkeltes og arbeidslivets strategiske kompetansebeslutninger.

• 2. Bakgrunn

  Frafall og feilvalg i utdanning, læring og arbeid er kostbart for den enkelte og samfunnet. For den enkelte er kostnadene både tapte lønnsinntekter og personlige belastninger. Fremover vil langt flere ha behov for ny kompetanse som følge av omstillinger i arbeidslivet både nasjonalt og globalt og fordi aldringen av befolkningen gjør at vi kan og må arbeide lenger. Dersom arbeidslivet enten ikke får tilgang på arbeidskraften som trengs eller ikke selv har en god forståelse av egne kompetansebehov, vil ikke arbeidslivet og samfunnet kunne få planlagt og løst oppgavene på best mulig måte. Dersom høyproduktive næringer som resultat ikke får vokse frem, kan Norge gå glipp av store fremtidige inntekter. Den teknologiske utviklingen, i stor grad drevet frem av den økende digitaliseringen, bidrar til at omstillingsbehovene ventes å være større enn tidligere.

  Vi trenger en faglig omforent forståelse av Norges fremtidige kompetansebehov, herunder også usikkerheter i forutsetninger og analyser, samt mangler i kunnskapsgrunnlaget. Dette krever systematisk analyse, dialog om og formidling av kompetansebehovene. Det gjøres i dag mange beregninger og analyser for å belyse Norges fremtidige kompetansebehov, samtidig som den teknologiske utviklingen og markedsendringer bringer frem nye perspektiver. Utfordringen er å sammenstille alle kildene til kunnskap, særlig når forutsetninger, metodikk og dermed resultater varierer. Vi mangler i dag en felles arena for sammenstilling, analyse og drøfting av det store, fragmenterte kildetilfanget. KBU skal være denne arenaen.

• 3. Oppgaver

  Kompetansebehovsutvalget skal:

  • Frembringe og systematisere kunnskapsgrunnlag om Norges fremtidige kompetansebehov med utgangspunkt i foreliggende regional, nasjonal og internasjonal forskning, statistikk, framskrivninger og analyser.

  • Ha en bred metodetilnærming og stimulere til utvikling av nytt kunnskapsgrunnlag, inkludert scenarioanalyser, kvantitative og kvalitative analyser, framskrivninger og spørreundersøkelser, som kan bidra til å belyse kompetansebehov i samfunnet og bedre forstå enkeltindividers valg av utdanning, læring og arbeid, både nasjonalt og regionalt.

  • Bidra til bedre samordning og effektiv utnyttelse av ressursene mellom ulike aktører når det gjelder utvikling, utforming og gjennomføring av analyser knyttet til kompetansebehov.

  • Analysere tilgjengelig kunnskapsgrunnlag med sikte på å kunne gi den best mulige faglige analysen og vurderingen av arbeidslivets, tjenestenes og samfunnets fremtidige kompetansebehov. Utvalget skal frambringe kunnskap om framtidige kompetansebehov både på kort, mellomlang og lang sikt. Både nasjonale og regionale analyser skal inngå.

  • Vurdere ulike måter å beskrive og kategorisere fremtidige kompetansebehov på og gi en drøfting av begrepsmessige og metodiske forhold ved ulike tilnærminger til kompetansebegrepet. Utvalget skal i sitt arbeid legge til grunn et bredt kompetansebegrep, det vil si at kompetanse omfatter mer enn utdanning.

  • Legge til rette for og stimulere til åpen dialog og diskusjon om samfunnets kompetansebehov med ulike interessegrupper og i samfunnet for øvrig.

  • Avgi en årlig rapport med analyse og faglig vurdering av Norges fremtidige kompetansebehov nasjonalt og regionalt. De årlige rapportene kan ha ulike tidsperspektiv og faglig innfallsvinkel, men de må i løpet av oppnevningsperioden dekke et 20-årsperspektiv.

  • Etter eget initiativ løfte frem problemstillinger som gjelder kompetansebehov i egne rapporter eller andre dokumenter.

• 4. Sammensetning av utvalget

  Utvalget har 18 medlemmer. Utvalget ledes av en forsker. Lederen har dobbeltstemme ved stemmelikhet.

  Sammensetningen er som følger:

  Hovedsammenslutningene: NHO, Spekter, Virke og KS fra arbeidsgiversiden og LO, Unio, Akademikerne og YS fra arbeidstakersiden. 8 totalt.

  Departementene (KD, ASD, KMD). 3 totalt.

  Analytiker/forskere, inkludert fra NAV og SSB. 7 totalt, inkludert utvalgslederen (forsker).

• 5. Rammer for utvalgets arbeid og virke

  Kompetansebehovsutvalget oppnevnes i første omgang for tre år. Utvalget oppnevnes av Kongen i statsråd. Etter endt periode, og basert på en evaluering, kan utvalgsarbeidet forlenges, eventuelt med justert mandat. Medlemmer av utvalget vil da kunne bli gjenoppnevnt eller skiftet ut.

  Utvalgsarbeidet får en årlig budsjettramme fastsatt av Kunnskapsdepartementet. KBUs sekretariat plasseres i Kompetanse Norge. Sekretariatet ledes av en sekretariatsleder.

Leveranser fra utvalget avgis til Kunnskapsdepartementet.

Den årlige kompetansebehovsrapporten skal avgis innen 1. februar, første gang innen 1. februar 2018.

Utvalgsmøter

KBU har hatt to møter med varighet over to dager, våren og høsten 2019. I tillegg har utvalget hatt fem ordinære utvalgsmøter etter fremleggelsen av Rapport II den 1. februar 2019. For å legge bedre til rette for diskusjoner og involvering fra utvalgsmedlemmene på enkelttema, ble det etablert fem arbeidsgrupper innad i KBU. Gruppene arbeidet spesielt med temaene læring i arbeidslivet, arbeidslivsrelevans i høyere utdanning, kompetanse for det grønne skiftet, geografiske perspektiver, og utviklingen av en mer helhetlig oversikt over kompetanseutfordringene. Enkelte KBU-medlemmer deltok i flere grupper. Sekretariatet arrangerte et varierende antall møter for hver av disse arbeidsgruppene i 2019.

Eksterne seminarer og formidling

Sekretariatet og arbeidsgruppen for læring i arbeidslivet arrangerte den 23. september 2019 et seminar i Oslo med tittelen «Læring i arbeidslivet» med rundt 100 deltakere. Seminaret ble også strømmet.

KBU har en egen hjemmeside (kompetansebehovsutvalget.no) og en Facebook-side. Begge disse kanalene har vært brukt til presentasjoner av relevante nyheter som berører kompetansebehovsfeltet. På hjemmesiden ligger det også en del figurer som viser forskjeller mellom en rekke land på utvalgte ferdighetsskalaer og som kan lastes ned til bruk i presentasjoner og rapporter.

KBU har publisert to artikler på nettsiden i 2019 rettet mot et bredere publikum:

• «Valg av yrke og utdanning»

• «Stor mangel på sykepleiere, tømrere og programvareutviklere»

Utvalgslederen, utvalgsmedlemmer og sekretariatet har presentert kunnskapsgrunnlaget og andre funn fra Rapport II i en rekke konferanser og møter for å bidra til dialog og debatt om temaet. Det vil bli gjort tilsvarende presentasjoner i tiden etter overlevering av Rapport III.

KBU har bestilt følgende utredninger som bidrar til å fylle ut kunnskapsgrunnlaget i denne rapporten:

• «Analyse av mobilitet blant fagutdannede», Statistisk sentralbyrå.

• «Fylkeskommunenes prioriteringer og vektlegging av hensyn i dimensjonering av videregående opplæring», NIFU – Nordisk institutt for studier av forskning om innovasjon, forskning og utdanning.