6 Læring i arbeidslivet

Arbeidslivet er i stadig endring. Nye teknologier, globalisering og ny kunnskap gir muligheter til å løse oppgavene på nye måter. Siden kunnskapsgrunnlaget og arbeidsmetodene stadig endrer seg, må også arbeidstakerne utvikle sin kompetanse.

Arbeidslivet er en viktig læringsarena. Norge har høy sysselsetting i internasjonal sammenheng og et lærende og inkluderende arbeidsliv. Sammenlignet med andre land skårer Norge også høyt på indikatorer som måler kompetanse og muligheter til å ta utdanning, kurs eller opplæring, noe som delvis skyldes at en del utdanninger, opplæring og kurs er gratis tilgjengelig og delvis skyldes det hvordan det norske arbeidsmarkedet er organisert.

I dette kapitlet skal vi se nærmere på den læringen som skjer i arbeidslivet. Først omtaler vi kort kompetansemobilisering og ledelse. Deretter ser vi på ulike læringsmetoder og hvordan læring kan måles. Vi omtaler indikatorer som sammenligner Norge med andre land og drøfter forhold som kan fremme og hemme ulike læringsaktiviteter for forskjellige grupper.

6.1 Kompetansemobilisering

Tidligere i rapporten har vi sett kvantitativt på kompetansemangler i arbeidsmarkedet som skyldes mangel på personer som kan fylle ulike stillinger. Kompetansemobilisering er tema her og handler om å få mest mulig ut av den arbeidskraften som allerede er i virksomhetene. Dette fremmer motivasjon og mestring blant de ansatte, og bidrar til større verdiskapning og effektivitet i virksomhetene. Kompetanseutvikling kan følge av at en bedrift har investert i ny teknologi, som gjør det nødvendig å lære opp medarbeiderne i nye teknologiske løsninger.

Lai og Kapstad (2009) viser til at i mange virksomheter har så mange som en fjerdedel av medarbeiderne et betydelig uutnyttet kompetansepotensial. Kompetansemobilisering er viktig, både for den enkelte arbeidstaker og for virksomheten. En medarbeider som ikke får brukt sin relevante kompetanse vil kunne oppleve redusert indre motivasjon, redusert mestringstro, svekket innsats og ytelse over tid, økt sannsynlighet for stresslidelser, frustrasjon og negativt fokus (Lai og Kapstad 2009). En virksomhet som ikke klarer å utnytte potensialet i sine ansatte fullt ut, kan oppleve tap i form av lavere produktivitet og fortjeneste. For virksomhetene kan kompetansemobilisering derfor innebære betydelig effektivisering.

Som med læring i arbeidslivet generelt, er det store variasjoner i hvordan virksomheter jobber med og prioriterer kompetansemobilisering blant sine ansatte.

Kompetansemobilisering henger sammen med en rekke faktorer, eksempelvis ledelse, organisasjon og den enkelte. Forskning tyder på at nærmeste leder, arbeidsmiljøet og strukturen på organisasjonen er viktigst for å oppnå en god kompetansemobilisering i virksomheten, og at ansvaret for kompetansemobilisering primært er et lederansvar (Lai 2013).

Figur 6.1 viser at 41 prosent av arbeidstakerne i YS arbeidslivsbarometer oppgir at de noen ganger har kompetanse og ferdigheter som de ikke får brukt, mens 21 prosent oppgir at de ofte har kompetanse og ferdigheter som ikke de får brukt. Andelen som oppgir at de sjelden har kompetanse og ferdigheter som de ikke får brukt, er 27 prosent. Nærmere to tredjedeler oppgir at de har kompetanse og ferdigheter som de til en viss grad ikke får brukt i jobben.

Spørsmålet var: Hvor ofte opplever du at du har kompetanse og ferdigheter som du ikke får brukt? Prosent.

Kilde: YS Arbeidslivsbarometer (2019).

Figur 6.2 viser at 36 prosent av arbeidstakerne i YS arbeidslivsbarometer oppgir at de noen ganger opplever at arbeidsgiver legger til rette for faglig utvikling, mens 23 prosent oppgir at arbeidsgiver sjelden legger til rette for dette. Det er 23 prosent av arbeidstakerne som ofte opplever at arbeidsgiver legger til rette for faglig utvikling, og 7 prosent oppgir at de alltid opplever dette. Motsatt oppgir 7 prosent at de aldri opplever at arbeidsgiver legger til rette for faglig utvikling.

Spørsmålet var: Hvor ofte opplever du at arbeidsgiver legger til rette for at du skal utvikle deg faglig?

Kilde: YS Arbeidslivsbarometer (2019).

Figur 6.3 gir et bilde over hvor mange respondenter som opplever at de ikke har nok kompetanse til å utføre arbeidsoppgavene sine. De fleste respondentene oppgir at manglende kompetanse ikke er en utfordring. Om lag 64 prosent av arbeidstakerne i YS arbeidslivsbarometer svarer at de sjelden eller aldri opplever å ikke ha nok kompetanse. Noen opplever likevel å ikke strekke til. Om lag 9 prosent svarer at de ofte eller alltid opplever å ha utilstrekkelig kompetanse.

Spørsmålet var: Hvor ofte opplever du at du ikke har nok kompetanse til å utføre arbeidsoppgavene dine?

Kilde: YS Arbeidslivsbarometer (2019).

Tallene fra YS arbeidslivsbarometer kan tyde på at det er et potensial for kompetansemobilisering blant arbeidstakerne. Det er eksempelvis en forholdsvis høy andel på over 40 prosent som oppgir at det er kompetanse og ferdigheter de ikke får brukt i jobben. Det er også over 20 prosent som oppgir at arbeidsgiver sjelden legger til rette for faglig utvikling, og 9 prosent oppgir at de ofte eller alltid har utilstrekkelig kompetanse.

Ipsos gjennomførte på vegne av KS høsten 2018 en kvalitativ undersøkelse om endrede kompetansebehov i en digitalisert helse- og omsorgssektor. Kartleggingen viste at den teknologiske utviklingen blant annet medførte at fire av ti kommuner oppga at medarbeiderne hadde fått nye ansvarsområder som følge av teknologisk og digital kompetanseheving (KS arbeidsgivermonitor 2019). Samtidig oppga fire av fem kommuner i undersøkelsen at medarbeiderne i stor grad manglet relevant og nødvendig digital kompetanse.

Det kan være mange grunner til at arbeidstakere oppgir at de har kompetanse og ferdigheter de ikke får brukt i jobben. Enkelte faggrupper har forholdsvis høye andeler som er mistilpasset i arbeidsmarkedet seks måneder etter fullført utdanning (NOU 2018: 2). Kompetansemobilisering blir i denne sammenhengen ikke bare et ansvar for virksomheten, men også for personer som er mistilpasset i arbeidsmarkedet, og ønsker å utnytte sin kompetanse i større grad.

I KS arbeidsgivermonitor fra 2019 fremkommer det at 63 prosent av kommuner og fylkeskommuner som har deltatt i undersøkelsen oppgir å ha en strategi for å dekke kompetansebehov (KS 2019). Kompetanseutvikling er en viktig strategi for kommunene og fylkeskommuner, og ni av ti kommuner og fylkeskommuner oppgir at det er mest aktuelt å heve kompetansen til de nåværende ansatte for å dekke kompetansebehovene. Nyansettelser og samarbeid på tvers av kommunene blir også oppgitt som strategier for å dekke kompetansebehov.

Lai (2013) peker på at kompetansemobilisering primært er et lederansvar. Lederrollen og ledelseskompetanse blir derfor en viktig faktor. Et arbeidsliv med en stadig mer kompetent arbeidsstyrke, og med stadig mer vekt på kreativitet, etiske vurderinger og sosiale og emosjonelle ferdigheter, vil også stille større krav til hva som er god ledelse. Gode ledere kan i stor grad motivere og få ut det beste fra sine medarbeidere, mens mindre gode ledere kan svekke både motivasjonen og produktiviteten. Å styrke lederkompetansen, på alle nivåer i norske virksomheter, vil dermed kunne styrke motivasjonen og produktiviteten til de ansatte.

LO og NHO har på felles initiativ publisert et notat om hva som kjennetegner den norske lederen, og har gjennom prosjektet intervjuet ledere, tillitsvalgte, forskere og studenter (Agenda 2018). LO og NHO fremhever i notatet særtrekkene ved den norske lederen og den norske modellen, og understreker at den norske lederen er ulik ledere i mange andre land, og at tillit, åpenhet og medvirkning, samt begrenset hierarki og god dialog mellom ledelse og tillitsvalgte har muliggjort innovasjon og omstilling i norske industribedrifter (Agenda 2018). LO og NHO poengterer samtidig at ansattes medvirkning ikke er like sterk som før, og at kunnskapen om den norske arbeidslivsmodellen er svak, særlig blant unge (Agenda 2018).

6.2 Tariffavtalene som virkemiddel i kompetansepolitikken

Den norske modellen består av et trepartssamarbeid, der arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i tillegg til myndighetene diskuterer og fastsetter lønnsutviklingen. Også andre temaer som er viktig for arbeidslivet blir drøftet i trepartssamarbeidet. Nasjonal kompetansepolitisk strategi, Kompetansepolitisk råd og avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er eksempler på resultater av trepartssamarbeidet nasjonalt.

I topartssamarbeidet drøfter arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene blant annet innholdet i tariffavtalene. I den enkelte virksomhet forhandler de tillitsvalgte og arbeidsgiver lønnspolitikk og andre forhold i virksomheten. Hvordan det skal jobbes med kompetanseutvikling for de ansatte i den enkelte virksomhet og hva som er virksomhetens og den enkeltes kompetansebehov og ansvar, er temaer som gjerne kan diskuteres i topartssamarbeidet.

En tariffavtale er en avtale mellom en fagforening og en arbeidsgiverforening eller en enkelt arbeidsgiver og handler om arbeids- og lønnsvilkår eller andre forhold for de ansatte knyttet til arbeidet. Det er vanlig at tariffavtalene inneholder noen punkter om kompetanseutvikling.

6.2.1 Kompetanseutvikling i tariffavtalene

Virksomhetene prøver å finne den rette balansen mellom tid brukt på kompetansetiltak og utførelse av arbeidet. Mye tid brukt på kompetanseutvikling kan bremse produksjonen, mens for lite kan svekke kvalitet og omstillingsevne på sikt (Talberg 2019). I virksomheter som konkurrer i et marked, må den riktige balansen ta hensyn til den økonomiske situasjonen i virksomheten på kort og lang sikt og hvordan konkurrenter og markedet rundt utvikler seg. I offentlige virksomheter må vurderingene knyttes til målet om å levere gode tjenester, innenfor de budsjettrammene som gjelder. Tariffavtalene er et verktøy som kan brukes til å øke insentivene for kompetansetiltak gjennom å tydeliggjøre ansvar for blant annet finansiering og til å bevisstgjøre arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte til å jobbe systematisk med og samarbeide om kompetanseutvikling i virksomhetene.

Det finnes i dag to hovedtariffavtaler i staten, der Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) er part på arbeidsgiversiden (Seip 2018). På arbeidstakersiden er LO Stat, Unio og YS Stat part i den ene avtalen, mens Akademikerne er part i den andre avtalen. Spekter organiserer de statlige helseforetakene. Alle kommunene og fylkeskommunene i Norge har en felles arbeidsgiverorganisasjon i KS, med unntak av Oslo som forhandler sin egen tariffavtale.

Fafo har gjennom tre artikler sett nærmere på hva som står om kompetanseutvikling i tariffavtalene. Olberg mfl. (2017) skriver generelt om tariffavtalene som virkemiddel i kompetansepolitikken. Seip (2018) skriver om hvordan etter- og videreutdanning er nedfelt i tariffavtalene i offentlig sektor og Talberg (2019) ser nærmere på kompetansebestemmelsene i tariffavtalene i privat sektor.

Olberg mfl. (2017) trekker frem noen punkter om kompetanseutvikling som det er vanlig å ha med i tariffavtalene. Disse drøftes under.

Kompetansens betydning

Betydningen av kompetanse for den enkelte, for utvikling av virksomhetene og for samfunnet står nedfelt i de fleste tariffavtalene. Her refereres det ofte til hovedavtalene, som peker på at kompetanseutvikling er et viktig virkemiddel i utviklingen av bedriftenes konkurranseevne og for å dekke virksomhetenes kompetansebehov i møte med teknologisk utvikling og for å dekke dagens og fremtidige kompetansebehov. For offentlige virksomheter er ansattes kompetanse viktig for å løse deres samfunnsoppdrag og gi god kvalitet i tjenestene de leverer. Formuleringen er med for å bevisstgjøre arbeidsgivere og arbeidstakere om at de har et ansvar for kompetanseutviklingen i virksomheten, men denne typen formulering er ikke tydelig bindende for noen av partene.

Fordeling av ansvar for kompetanseutvikling

Ifølge arbeidsmiljøloven er arbeidsgiver pålagt å gi den ansatte nødvendig opplæring til å utføre arbeidet på en trygg og sikker måte. Hvem som har ansvar for kompetanseutvikling utover det, står ofte nevnt i tariffavtalene. Ifølge tariffavtalenes bestemmelser skal virksomhetens behov ligge til grunn for gjennomføring av kompetanseutviklingstiltak som blir dekket av arbeidsgiver og det er arbeidsgiver som definerer hva som er virksomhetens kompetansebehov.

Kompetanseutvikling for den ansatte utover virksomhetens behov, er som regel arbeidstakers ansvar. Videre er det vanlig med en formulering om at arbeidstakerne skal holde seg faglig oppdaterte og delta i nødvendig opplæring. Kurs og opplæring som ikke gir formell kompetanse blir ofte utført i arbeidstiden, mens det er mer vanlig at de ansatte må bruke fritiden sin på formell utdanning (Talberg 2019).

Kartlegging av kompetanse og kompetanseplaner

Gjennom å kartlegge kompetansen til de ansatte i forhold til virksomhetens kompetansebehov, kan lederne og de tillitsvalgte få en samlet oversikt over kompetansen i virksomheten og et kunnskapsgrunnlag for å jobbe med kompetanseutvikling.

I forlengelsen av dette kan virksomhetene utarbeide kompetanseplaner, et verktøy for systematisk arbeid med kompetanseutvikling der målet er å utvikle og mobilisere kompetansen til de ansatte i tråd med virksomhetens behov. Kompetanseplaner kan bidra til en god fordeling av opplæringsmidler blant de ansatte, og de tillitsvalgte kan involveres i utvikling av planene. De skal være kjente og tilgjengelige og kunne brytes ned til planer som kan operasjonaliseres på arbeidsplassnivå.

Kartlegging av kompetanse og kompetanseplaner har vært særlig viktige i noen yrker i offentlig sektor, der lønnsutviklingen for den enkelte i noen tilfeller er tett knyttet opp mot kompetanseutvikling (Seip 2018).

Det kan være krevende å utarbeide gode kompetansekartlegginger. En kartlegging som gjøres av den enkelte ansatte og nærmeste leder kan føre til at man tenker for smalt rundt kompetanseutvikling. Det er blant annet vanlig å kartlegge den enkelte medarbeiders kompetanse gjennom årlige medarbeidersamtaler, men det er varierende i hvilken grad man tenker helhetlig rundt virksomhetens samlete kompetansebehov i dette arbeidet.

Det kan derfor være behov for at helhetlige kartlegginger og langsiktige planer gjøres på virksomhetsnivå. Samtidig kan dette være både ressurs- og tidkrevende (Oslo Economics 2016). De ansatte utvikler stadig kompetansen sin og utskifting av ansatte gjør det krevende å ha oversikt over ansattes samlede kompetanse og å følge opp kompetanseplanene.

I LOs tillitsvalgtpanel for 2016 svarte 60 prosent av de tillitsvalgte at kompetansen til de ansatte hadde blitt kartlagt i løpet av de siste fem årene. En av fire svarte at de tillitsvalgte i svært høy eller i høy grad hadde vært involvert i vurderinger om kompetanseutvikling i virksomheten1.

Etter- og videreutdanning – permisjon og finansiering

Arbeidsmiljøloven gir den enkelte rett til å ta etter- og videreutdanning med inntil 3 års utdanningspermisjon under enkelte betingelser. I tillegg gir noen tariffavtaler rett til permisjon i forbindelse med eksamen, men utforming av betingelsene varierer.

Støtte til livsopphold under utdanning, kurs eller opplæring er i hovedsak ikke dekket av tariffavtalene. Det er vanlig at arbeidstakere mottar lønn under læringsaktiviteter som er nødvendig for å utføre arbeidsoppgavene, samtidig som at det i deler av arbeidslivet forventes at arbeidstakerne bidrar med egentid i forbindelse med kompetanseutvikling. Arbeidsgiver har i liten grad insentiver til å betale lønn eller studieavgifter til læringsaktiviteter som ligger utenfor virksomhetens behov. Slike kostnader dekkes oftest av den enkelte selv eller gjennom andre ordninger.

Lånekassen gir lån og stipend til enkeltpersoners utdanning. Dersom det er nødvendig av andre hensyn, kan myndighetene gjennom blant annet NAV gi støtte til ny utdanning. Dette kan for eksempel være nødvendig dersom man av helsemessige årsaker må skifte yrke.

Ansatte i staten kan gis permisjon med full lønn i inntil ett år dersom etter- og videreutdanning er nødvendig for virksomheten, dersom det er nødvendig for at arbeidstakeren skal kunne utføre nye arbeidsoppgaver i stillingen eller i en annen stilling i virksomheten, eller dersom utdanningen er en integrert del av arbeidsvilkårene, slik som er tilfellet for leger i helseforetakene (Seip 2018).

Talberg (2019) har sett på kompetanseutvikling i privat sektor og funnet en positiv sammenheng mellom tillitsvalgtes involvering i kompetanseutvikling på arbeidsplassen og om arbeidstakere får dekket utgifter knyttet til kurs og utdanning og i hvilken grad de får permisjon med lønn. Ifølge Talberg (2019) er det likevel ikke tydelig om økt deltakelse kommer fra de tillitsvalgtes involvering, eller om arbeidsgivere som har tett dialog med tillitsvalgte også er mer villig til å betale for kurs eller utdanning for de ansatte.

Ifølge Talberg (2019) er det generelt få tvister knyttet til rett til utdanning, kurs eller opplæring. Når det likevel oppstår tvister skyldes det ofte at det er vanskelig for arbeidsgiver å rekruttere vikarer eller rekruttere til små stillingsbrøker slik at de motsetter seg ansattes ønsker om å delta i læringsaktiviteter. Det er også en utfordring for arbeidsgiver å gi utdanningspermisjon dersom arbeidsbelastningen blir stor for de gjenværende arbeidstakerne. Mangel på kjennskap om hva som står i avtaleverket kan også i noen tilfeller føre til konflikter.

Kompetanseutvikling og lønn

Det varierer om tariffavtalene omtaler kompetanseutvikling og lønn som del av tariffavtalen. I noen tilfeller skal kompetanseutvikling være en del av vurderingen i lønnsforhandlingene, men få avtaler har avtalt automatisk opprykk eller lønnspåslag som følge av kompetanseutvikling.

De store avtalene i offentlig sektor har betydelig innslag av kompetansebasert lønn, og den formelle kompetansen har betydning for hvilken lønnsplassering arbeidstakeren får ved ansettelse. I noen yrker, for eksempel for lærere i kommunal og fylkeskommunal sektor, fører relevant videreutdanning automatisk til lønnsøkning (Seip 2018).

I andre stillinger er det ikke like tydelige koblinger mellom kompetanse og lønn, men i avtalen mellom KMD og LO Stat, Unio og YS er det angitt minstelønn knyttet til utdanningsnivå for ulike stillinger. Den sentrale avtalen mellom Spekter og LO og YS har en bestemmelse om et lønnssystem med fem stillingsgrupper inndelt etter formell kompetanse og en ansiennitetsstige med minstelønnssatser. For avtalen med Akademikerne er minstelønnssatsene fjernet og erstattet av en generell bestemmelse om minimumslønn for arbeidstakere med høyere akademisk utdanning.

Samarbeid om kompetanseutvikling i virksomhetene

Talberg (2019) har sett på bruken av tariffavtalene i privat sektor, og her begrenser vi oss til den. Talberg (2019) har gjort undersøkelser blant ti tariffavtaler og intervjuet både arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter. Konklusjonen er at det generelt er stor grad av gjensidig interesse for kompetanseutvikling og effektivisering i virksomhetene. Arbeidet med kompetanseutvikling gjøres i samarbeid mellom partene og er i liten grad preget av konflikt.

Det er en rekke kompetansebestemmelser som refererer til det lokale samarbeidet mellom virksomhetens ledelse og de tillitsvalgte, men det er stor variasjon lokalt hvordan disse bestemmelsene i tariffavtalene blir brukt. Mange steder uttaler arbeidsgiver og arbeidstakersiden at de respekterer avtalens «ånd», men at de ikke har lest i detalj hva som står i avtaleverket om kompetanseutvikling (Talberg 2019).

Det var også varierende i hvilken grad virksomhetene kartla ansattes kompetanse og kompetansebehovet til virksomhetene. Talberg (2019) fant at mange virksomheter jobbet med å sørge for at flest mulig skulle få et kompetansetilbud, selv om de ikke systematisk kartla ansattes kompetanse.

Lønnskrav kan til en viss grad stå mot krav om finansiering av kompetanseutvikling i forhandlinger. Informanter, særlig på arbeidstakersiden, oppga at de i flere tilfeller skulle ønske at deres medlemmer i større grad etterspurte kompetanseheving. I mange tilfeller var det få innspill på tariffbestemmelsene for kompetanseutvikling, men mange innspill på bestemmelsene som omhandlet lønnsutvikling (Talberg 2019). Talberg (2019) skriver: «Det ser ut som om evnen til rask omstilling og kompetanseutvikling i etterkant av store teknologiske skifter eller lovendringer er stor, selv om det daglige kompetansesamarbeidet ofte nedprioriteres.»

6.2.2 Partenes finansiering av kompetanseutvikling

Det finnes ulike finansieringsordninger for kompetanseutvikling. Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene setter av midler til dette formålet.

Frivillige tilskuddsordninger omfatter ulike former for støtte fra arbeidsgiver og stipend fra arbeidstakerorganisasjoner (eller andre aktører). Oftest er slike ordninger dekket av arbeidsgiver og har høy relevans for virksomheten (Seip 2018).

Innen viktige samfunnstjenester kan myndighetene sette av egne midler til kompetanseutvikling. Eksempelvis er det for leger, psykologer og fysioterapeuter nedsatt egne fond som skal gå til kompetanseutvikling (Seip 2018).

Tariffavtalte finansieringsordninger kan være fonds- eller stipendordninger etablert gjennom tariffavtalene. Her bidrar ofte både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene inn. Slike ordninger kan være effektive, men omfatter ofte kun ansatte omfattet av tariffavtalen og treffer ikke alltid alle arbeidstakere i virksomhetene og heller ikke ansatte i virksomheter uten tariffavtale. Dersom mye opplæring organiseres gjennom slike ordninger, kan det utelukke en del arbeidstakere og virksomheter.

Ulike fondsordninger kan organiseres ved at arbeidstakerorganisasjonene avsetter deler av fagforeningskontingenten til fond som gir støtte til utdanning gjennom stipend eller deltakeravgift. LO Stats utdanningsfond er et eksempel på denne typen fond.

Fagforeningene arrangerer også egne faglige kurs for sine medlemmer, som blir dekket av fagforeningskontingent eller gjennom at deltakerne betaler en deltakeravgift. I tillegg arrangerer fagforeningene egne kurs i opplæring av tillitsvalgte i rollen som tillitsvalgt. Disse kursene kan bli finansiert gjennom bruk av Opplærings- og utviklingsmidler (OU-midler). Dette er midler som er avsatt av arbeidsgiver og arbeidstaker. Hvert år settes det av om lag 250 millioner kroner i OU-midler i statlig tariffområde til denne type opplæring. Også i privat sektor settes det av penger til OU-midler.

I noen tariffområder har det blitt benyttet OU-midler til andre formål enn opplæring av tillitsvalgte. Dette kan for eksempel være individuelle opplæringstiltak (Olberg mfl. 2017). Oslo kommune har blant annet brukt deler av OU-midlene på ansattes kompetanseutvikling. OU-ordningen i KS-området har en andel til arbeidsgivere som skal gå til arbeidsgiverrelatert opplæring. Det kan for eksempel være støtte til kurs og lederutviklingstiltak og skolering av ledere (innspill fra KS).

En annen modell er at arbeidsgiverorganisasjonene avsetter en fast andel av lønnsutgiftene til kompetansefond som skal bidra til finansiering av kursavgifter og stipender. Ifølge Talberg (2019) trekker enkelte arbeidstakerorganisasjoner ofte frem fondsordninger som en mulig løsning for å senke barrierer knyttet til finansiering av læringsaktiviteter. Tilbud om støtte til etter- og videreutdanning gjennom fagforeningen kan også virke attraktivt på medlemmene og styrke organisasjonene. Videre kan fondene gi støtte til utdanning som ikke er direkte relevant for arbeidsgiver, men som arbeidstaker eller samfunnet ellers kan ha glede av.

Arbeidsgiverorganisasjonene er ifølge Talberg (2019) mer motvillige til å etablere nye fond eller utvide betalingen til fond som allerede eksisterer. Ved opprettelsen av fond finansiert av arbeidsgiver flyttes ofte myndigheten til å bestemme hvem som får støtte og hva støtten dekker fra arbeidsgiver og til forvaltere av fondet. Noen arbeidsgiverorganisasjoner er også bekymret for at pålagt betaling til slike fond for foretakene kan gjøre det mindre attraktivt for arbeidsgivere å være medlem i en arbeidsgiverorganisasjon, og dermed gi svakere organisasjonsgrad på arbeidsgiversiden. Et tredje argument mot fondsordninger er at arbeidsgiver betaler inn på vegne av alle ansatte, men det er kun noen få arbeidstakere som benytter seg av tilbudet. Ifølge Talberg (2019) er det ikke alltid de som trenger det mest som søker og får støtte fra slike fond.

6.3 Ulike læringsmåter

Arbeidstakere tilegner seg kompetanse på flere arenaer og på ulike måter. De lærer gjennom jobben de utfører, gjennom nye arbeidsoppgaver, i møte med kollegaer, gjennom kurs og opplæring og i utdanningssystemet. I dette delkapitlet presenterer vi ny statistikk for voksnes deltakelse i læringsaktiviteter. Læringsaktivitetene blir delt inn etter tre ulike kategorier: læring i utførelsen av arbeidet, læring gjennom kurs og opplæring og læring gjennom formell utdanning. Det er vanlig med en slik tredeling for å beskrive læringsaktiviteter.

Det blir stadig mer oppmerksomhet på å beskrive kvalifikasjoner og kompetanseutvikling gjennom læringsutbyttet som oppnås. EU har utviklet et kvalifikasjonsrammeverk European Qualifications Framework (EQF), som skal gjøre det lettere å forstå og sammenligne kvalifikasjoner fra forskjellige land, utdanningstyper og læringsarenaer. I Norge har vi et Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring som beskriver læringsutbytte for norske utdanninger. I tillegg benyttes realkompetansevurderinger som opptaksgrunnlag til utdanning og som avkortning av fagutdanninger (udir.no).Det er også utviklet et rammeverk for realkompetansevurderinger i arbeidslivet (Skjerve og Simou 2018). OECD har utviklet en rekke indikatorer for å måle "skills", og knytte dette opp mot kompetansebehov i ulike yrker, se Boks 6.4. Her benyttes et bredere kompetansebegrep enn formelle kvalifikasjoner. Det er et ønske om å gå videre fra å måle type læringsaktivitet til å også måle utbytte av læringsaktiviteten uavhengig av hvilken arena eller hva slags aktivitet den enkelte har deltatt i. Det er utfordrende og tidkrevende å finne gode objektive mål på læringsutbytte. Foreløpig er derfor mange undersøkelser basert på læringsmetode og læringsarena fremfor læringsutbytte.

Hvert år gjennomfører SSB på oppdrag fra Kompetanse Norge en undersøkelse om voksnes læring kalt Lærevilkårsmonitoren. Undersøkelsen er del av Arbeidskraftsundersøkelsen (AKU), som har mange respondenter og høy svarprosent. Mange av spørsmålene i undersøkelsen er lik tilsvarende undersøkelser i andre land, og gjør at resultatene også kan sammenlignes på tvers av land. Dette er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for voksnes deltakelse i læringsaktiviteter i Norge. Omfanget av ulike læringsmåter kartlegges også i andre undersøkelser og analyser. Kompetanse Norge belyser temaet gjennom egne analyser av voksnes læring. Arbeidslivets parter gjennomfører også egne undersøkelser blant tillitsvalgte, arbeidstakere og arbeidsgivere innen eget tariffområde.

6.3.1 Læring i utførelsen av arbeidet

I Lærevilkårsmonitoren (2019) er det tall for andel arbeidstakere som har krav til læring i jobben og gode læringsmuligheter. Figur 6.4 viser at over tid har rundt 70 prosent av arbeidstakerne opplevd krav til læring i jobben og over 80 prosent har hatt gode læringsmuligheter (Ulstein 2019). Mellom 60 og 65 prosent oppgir at de har hatt både gode læringsmuligheter og krav til læring i jobben. Disse er definert som å ha et læringsintensivt arbeid.

Andel med gode læringsmuligheter er andelen som svarer i ganske eller svært stor grad på spørsmålet: «Har du muligheter til å skaffe deg kunnskaper og ferdigheter gjennom det daglige arbeidet?»

Andel med krav til læring er de som svarer i «ganske stor grad» eller «svært stor grad» at de er enige i påstanden om «Jobben krever at du stadig må lære deg noe nytt eller sette deg inn i nye ting.»

Andelen med et læringsintensivt arbeid er definert som andelen som har både gode læringsmuligheter og krav til læring.

Kilde: Lærevilkårsmonitoren 2019, omtalt i Ulstein (2019).

Den norske modellen og måten vi organiserer arbeidslivet på bidrar til at arbeidstakerne har høy grad av læring gjennom utførelsen av arbeidet (Berg mfl. 2016).

Læring gjennom utførelse av arbeidet, erfaringsutveksling med kolleger og jobbrotasjon kan gi god kompetanseutvikling som er nært knyttet til oppgavene som skal løses. Det kan også gjøre at informasjonen flyter bedre i virksomhetene og at det skapes en bedre forståelse av hele virksomheten blant de ansatte. En utfordring med denne type læring, kan være at feil eller utdatert kunnskap kan bli reprodusert og lært videre på arbeidsplassen. Alle trenger heller ikke nødvendigvis å kunne det samme og kunnskap som ikke finnes i virksomheten fra før er vanskelig å lære på denne måten.

6.3.2 Læring gjennom kurs og opplæring

Iblant trenger man å sette av tid til å lære noe nytt, der læringsaktiviteten er mer organisert. Å sette av tid til kompetanseheving utover det man lærer i utførelsen av jobben kan da være nødvendig. Vi skal nå se nærmere på deltakelse i kurs og opplæring. Figur 6.5 viser tall fra Lærevilkårsmonitoren (2019), og illustrerer at det er betydelige forskjeller i deltakelse i kurs og opplæring mellom ulike grupper.

Figuren viser tall fra Lærevilkårsmonitoren for ikke-formell opplæring.

Kort deltid er arbeidstid mellom 1 og 19 timer i uken, mens lang deltid er arbeidstid mellom 20 og 36 timer i uken. Innvandrere er definert som personer som selv har innvandret til Norge, og som er født i utlandet av utenlandsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre.

Kilde:  Lærevilkårsmonitoren (2019).

Den største forskjellen er mellom sysselsatte og ikke-sysselsatte. Mens 49 prosent av de sysselsatte deltok i kurs eller opplæring i 2019, var tallet for ikke-sysselsatte 11 prosent.

Ser man kun på sysselsatte varierer også deltakelsen betydelig. Andelen som hadde deltatt varierte med utdanningsnivå, alder og hvor i arbeidslivet de jobbet. Blant sysselsatte med universitet eller høyskoleutdanning deltok 60 prosent i kurs eller opplæring, mens tilsvarende andel blant dem med grunnskole som høyeste fullførte utdanning var 33 prosent.

Ansatte i offentlig sektor svarte oftere at de hadde deltatt i kurs og opplæring enn ansatte i privat sektor. Deltakelsen faller etter fylte 40 år, men er også lav for de yngste aldersgruppene. Mange i de yngste aldersgruppene er enten ufaglærte eller nyutdannede, og det kan bidra til å forklare at de deltar noe mindre enn de i gruppen som er eldre.

Innvandrere hadde lavere deltakelse enn befolkningen ellers. Dette gjaldt særlig dem som hadde innvandret fra land utenfor EU/EØS.

Sysselsatte med fulltidsjobb og de med fast stilling deltok også betydelig mer i kurs og opplæring enn personer med midlertidige stillinger. Personer med deltidsstillinger hadde lavere deltakelse i opplæring og kurs, særlig de med kort deltid (arbeidstid mindre enn 20 timer per uke).

Det finnes mange og varierte kurs og opplæringstilbud, men det er ingen sentral oversikt eller ordning for å kvalitetssikre eller beskrive de ulike tilbudene. Uten et sentralt register er det også vanskelig å vite omfanget og kvaliteten av ulike kurs og opplæringstilbud. Trolig er det stor variasjon i både kvalitet, omfang og relevans. Det kan også være uoversiktlig for virksomhetene og den enkelte arbeidstaker å finne tilbud som passer godt for dem.

6.3.3 Læring gjennom formell utdanning

Noen ønsker å ta formell utdanning for å videreutvikle eller dokumentere sin realkompetanse. For enkelte vil en utdanning bygge videre på en utdanning de har fra før, mens andre tar en utdanning for første gang i voksen alder eller velger en annen fagretning enn utdanningen de har fra før.

I Norge har vi relativt gode ordninger for voksnes læring sammenlignet med andre land. Ordninger som fagbrev på jobb og praksiskandidatordningen gjør at voksne uten videregående opplæring har muligheter til å formalisere sin kompetanse. Kommunene har ansvar for opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne som trenger det. Det er mange gratis utdanninger og Lånekassen gir støtte til livsopphold. I sum gir dette relativt gode utdanningsmuligheter. Samtidig argumenterer blant EVU-utvalget for at et læringsintensivt arbeidsliv krever enda bedre muligheter til å kunne kombinere jobb og utdanning (NOU 2019: 12).

I noen yrker er arbeidsoppgavene nært knyttet til formelle kvalifikasjoner, slik som for eksempel flere yrker i helsevesenet. I noen tilfeller kan det være krav om formell kompetanse ved tilsettinger, slik tilfellet er for lærere i undervisningsstillinger i skolen.

Noen ganger kreves det fag- eller svennebrev for å utføre arbeidsoppgaver eller lede prosjekter. I disse tilfellene er det viktig å formalisere kompetansen for å kunne utføre eller få utvidet ansvar i jobben. Noen kan ha behov for flere fagbrev. For personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, kan det å ta en formell utdanning være viktig for å få en jobb eller beholde en jobb. Mange vil derfor ønske å formalisere sin kompetanse.

Figur 6.6 viser at deltakelsen i utdanning for befolkningen i alderen 15–74 år har sunket det siste tiåret. For sysselsatte har andelen som har deltatt i utdanning sunket fra 9 prosent i 2008 til rundt 6 prosent i perioden fra 2016 og frem til i dag. For ikke-sysselsatte har andelen sunket fra 8 prosent i 2018 til 4–5 prosent i perioden 2015–2019. Her ser man bort fra personer som oppfatter at det er studier som er deres hovedaktivitet.

Personer som svarer at de i hovedsak betrakter seg som studenter er inkludert i Totalt av befolkningen, men ikke i de to andre kategoriene.

Kilde: Ulstein (2019).

I YS arbeidslivsbarometer 2019 fremgår det at interessen for kurs, opplæring og utdanning har gått ned de senere årene. I barometeret presenteres flere indikatorer for deltakelse i opplæring, kurs og utdanning. Forskerne som har utført undersøkelsen har testet om resultatet kan forklares med at flere har tatt høyere utdanning, og at de dermed har mindre behov for å formalisere sine kvalifikasjoner. Dette finner de ikke støtte for i sin analyse, siden interessen for utdanning og kurs er høyest blant personer med universitets- eller høyskoleutdanning (Ingelsrud og Steen 2019).

En mulig forklaring på hvorfor interessen for at kurs og utdanning har gått ned er at mye informasjon og kurs er tilgjengelig digitalt, og at arbeidstakere i større grad enn tidligere skaffer seg kunnskapen de trenger gjennom digitale verktøy. Det er lite kunnskap om hvordan arbeidstakere benytter seg av digitale løsninger for å utvikle sin kompetanse, i hvilket omfang og hva slags læringsutbytte de har av slike løsninger.

Lærevilkårsmonitoren er en viktig datakilde for å følge med på utviklingen i voksnes læring. Det kan vurderes om flere eller andre spørsmål bør inkluderes i undersøkelsen. Det ville vært nyttig med noen subjektive variabler, slik som motivasjon og opplevd effekt av læringsaktivitetene respondentene har tatt del i. Å dele inn læringsaktivitetene i mer konkrete kategorier enn kurs og opplæring, slik som digitale kurs, erfaringsutveksling mellom kollegaer og selvstudier vil kunne gi mer informasjon om læringsaktivitetene og hva de består i. Potensialet for å koble Lærevilkårsmonitoren med registerdata kan også i større grad utnyttes for å se læringsaktiviteter i sammenheng med utfall på arbeidsmarkedet, avgang fra arbeidsmarkedet eller andre spørsmål som belyser effekter av voksnes læring.

6.4 Norge i internasjonal sammenheng

Betingelsene for voksnes læring, på hvilken måte det offentlige, arbeidsgiverne og arbeidstakerne selv prioriterer læringsaktiviteter og mulighetene for å utvikle befolkningens kompetanse varierer mellom land. Det er til dels store forskjeller i måten arbeids- og samfunnslivet er organisert på, som har betydning for hvordan nye kompetansebehov kan eller bør møtes. I denne delen presenteres internasjonal statistikk om læringsaktiviteter i Norge og i andre land.

Tall fra undersøkelsen Continuing Vocational Training Survey (CVTS) 2015 viser at Norge har størst andel av arbeidsgiverne som oppgir at opplæring av egne ansatte er en viktig strategi for å dekke fremtidige kompetansebehov. Om lag 95 prosent av arbeidsgiverne i undersøkelsen svarte dette. I NHOs kompetansebarometer (Rørstad mfl. 2019) svarer litt over 80 prosent av arbeidsgiverne med et udekket kompetansebehov at de planla å heve kompetansen til dagens ansatte for å møte behovet. NHOs undersøkelse går kun til medlemsbedrifter i NHO, mens virksomhetene som deltar i CVTS hovedsakelig er fra privat sektor. Tilsvarende svarer litt over 90 prosent av arbeidsgivere i kommunene i KS Arbeidsgivermonitor (KS 2019) at å heve kompetansen til de ansatte er en viktig metode for å dekke deres kompetansebehov.

6.4.1 Ulik deltakelse i læringsaktiviteter mellom grupper

Norske arbeidstakere deltar relativt mye i læringsaktiviteter sammenlignet med i andre OECD-land. Tall fra den internasjonale undersøkelsen PIAAC viser at rundt 60 prosent deltok i utdanning, kurs eller opplæring i arbeidslivet i 2012. Gjennomsnittet for OECD-landene lå rundt 50 prosent, slik det går frem av figur 6.9. Ulike undersøkelser har litt ulike spørsmålsformuleringer og vil derfor vise litt ulike andeler som deltar.

Selv om Norge har en høy andel som svarer at de har deltatt i læringsaktiviteter sammenlignet med andre land, er det noen grupper som ikke deltar eller som deltar i for liten grad.

Tall fra CVTS (2015) kombinert med tilsvarende tall fra andre undersøkelser i ikke-europeiske land, viser at selv om mange bedrifter har tilbud om læringsaktiviteter, er det ikke alle arbeidstakerne som får eller benytter tilbudet. Figur 6.7 viser at Norge er det landet i Europa der høyest andel av bedriftene oppgir at de tilbyr sine ansatte kurs eller opplæring med 99 prosent. Spørsmålene stilles kun til bedrifter med mer enn 10 ansatte. Det er i hovedsak private bedrifter som er spurt.

For land som deltar i EU-undersøkelsen CVTS er tallene hentet derfra. For andre land er andre tilsvarende undersøkelser benyttet. Dataene refererer til om virksomhetene har tilbudt kurs eller opplæring til sine ansatte i løpet av siste 12 måneder. Tallene ekskluderer virksomheter med mindre enn 10 ansatte. Det er i hovedsak private bedrifter som er med i undersøkelsen.

Kilde: OECD (2019h).

Likevel er det bare litt over halvparten av bedriftene i Norge som tilbyr kurs eller opplæring til mer enn halvparten av de ansatte. Dette er høyt i internasjonal sammenheng, men betyr at det er en del som ikke deltar og en del som ikke får tilbud fra sine arbeidsgivere. Tall fra Kompetanse Norge viser at i mange tilfeller har verken arbeidsgiver eller arbeidstaker tatt initiativ til opplæring i de tilfellene der arbeidstaker svarer at de ikke har deltatt i læringsaktiviteter (Ianke 2018).

Som det redegjøres for i kapittel 2, er kompetanse et sammensatt begrep. Statistikken har ikke et mål som fanger opp kompetanse i sin helhet. En måte å måle kompetanse er ved personers ferdigheter. Nivået på arbeidstakernes ferdigheter har stor betydning for deres omstillingsevne. En god grunnskole som gir elevene et godt læringsutbytte påvirker i stor grad muligheter for deltakelse i læring i arbeidslivet.

PIAAC måler voksnes grunnleggende ferdigheter gjennom testing av leseferdigheter, tallforståelse og problemløsning med IKT (OECD 2013).

I Norge har personer i aldersgruppen 55–66 år et relativt høyt nivå på leseferdigheter sammenlignet med tilsvarende gruppe i andre land i OECD, se figur 6.8. Personer i aldersgruppen 16–24 år i Norge skårer derimot på et relativt lavere nivå enn gjennomsnittet for OECD-landene. Forskjellen mellom unge og eldre er dermed betydelig mindre i Norge enn i de fleste andre land. Det kan skyldes at Norge var tidlig ute med et godt og bredt utdanningssystem, og at mange andre land i senere tid helt eller delvis har tatt igjen utdanningsforspranget Norge hadde. En annen mulig forklaring er at utdanningssystemet har endret seg og at elevene kommer ut med svakere leseferdigheter enn tidligere, se Barrett og Riddell (2016). Det er også mulig at Norge har en relativt større læringsintensitet i arbeidslivet enn en del andre land, slik at norske arbeidstakere gjennom arbeidslivet styrker sine grunnleggende ferdigheter mer enn i andre land.

Kilde: OECD (2013). Table A 3.2.

Personer som skårer høyt i slike ferdighetsmålinger deltar i større grad i utdanning, kurs eller opplæring enn personer med lav skår (OECD 2013). Norge har en relativt høy deltakelse i læringsaktiviteter for både personer med sterke ferdigheter og personer med svake ferdigheter. Norge har lyktes bedre enn mange andre land i å inkludere mange i arbeidslivet, slik at mange får tatt del i læringen som skjer i arbeidslivet. Forskjellene i deltakelse mellom personer med sterke og svake ferdigheter er derfor relativt små i Norge sammenlignet med i andre land.

Et annet mål på kompetanse er utdanningsnivå. I alle land har de med høy utdanning høyere deltakelse i utdanning, kurs og opplæring enn voksne med lite eller ingen utdanning, se figur 6.9. Det er om lag 30 prosentpoengs forskjell i deltakelse mellom gruppen med lavest utdanningsnivå og den med høyest utdanningsnivå i Norge. I Norge ligger deltakelsen til personer med videregående opplæring som høyeste utdanning omtrent 15 prosentpoeng lavere enn for dem med høyere utdanning. Det er imidlertid store forskjeller mellom land. Norge utpeker seg med en relativt høy deltakelse i utdanning, kurs eller opplæring for personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning og kombinerer høy deltakelse med relativt små forskjeller i deltakelse mellom dem med lav utdanning og dem med høy utdanning sammenlignet med andre land.

Tallene baserer seg på PIAAC-undersøkelsen og viser opplæring betalt av arbeidsgiver. Figuren er rangert etter andel med grunnskole som høyeste fullførte utdanning.

Kilde: OECD (2015b).

Siden utdanning og yrke i stor grad henger sammen, er det vanskelig å fastslå om det er utdanningen eller yrket som bidrar til at enkeltpersoner deltar mye eller lite i utdanning, kurs eller opplæring. Utdanning påvirker yrkesvalg og mulighetene for å bli ansatt i et yrke. I enkelte yrker er det formelle kvalifikasjonskrav for å kunne utøve yrket. Andre utdanninger forbereder for yrkesutøvelse innen et bredt spekter av jobber. Som ansatt er det yrkesutøvelsen, altså de oppgavene man utfører, som i hovedsak bestemmer hvilke læringsaktiviteter man har behov for.

Et tredje mål på kompetanse er lønn, som indikerer produktiviteten til den enkelte arbeidstaker. Det er god avkastning av utdanning på lønn og sannsynligheten for å være sysselsatt er betydelig høyere for personer med utdanning utover grunnskolen enn for personer med grunnskolen som høyeste fullførte utdanning (OECD 2019g).

Norge er likevel et av OECD-landene med relativt minst lønnsforskjeller mellom personer med høy utdanning og personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. De kollektive forhandingene påvirker lønnsnivået i Norge, siden andre faktorer enn produktivitet er med å bestemme lønnsnivået. Blant annet har små lønnsforskjeller mellom grupper vært et mål for flere av arbeidslivets parter. Det fører til at arbeidsgiverne setter krav til høy produktivitet også i jobber for personer med lite utdanning. Resultatet kan bli både høy deltakelse i læringsaktiviteter og relativt små forskjeller i deltakelse etter lønnsnivå i Norge sammenlignet med andre land i OECD (OECD 2019i).

Personer i byene deltar litt mer i utdanning, kurs og opplæring enn personer i mindre sentrale strøk. Dette gjelder for alle landene i EU, se figur 6.10. Dette kan henge sammen med en rekke faktorer. I sentrale strøk er det større andel jobber som krever høyere utdanning, større andel av befolkningen har høyere utdanning, befolkningen er ofte yngre og det er ofte kort vei til et bredere tilbud fra ulike kurs- og utdanningstilbydere. Distriktene har også ofte små virksomheter med få ansatte, noe som kan gjøre det vanskelig å fordele arbeidsoppgavene til personer som deltar på kurs.

Sentralitet er delt inn i tre sentralitetsklasser. Byer er der hvor minst 50 prosent av befolkningen bor i by-sentrum. Småbyer eller forsteder er områder der minst 50 prosent av befolkningen bor i urbane områder, men der mindre enn 50 prosent bor i bysentrum. Distriktene er områder der minst 50 prosent av befolkningen bor i distrikt.

Kilde: AES (2016).

De nordiske landene hadde i 2016 høy deltakelse blant personer som bor i distriktene sammenlignet med flere andre land i EU. I Norge deltok 56 prosent av befolkningen i mindre sentrale strøk i utdanning, kurs eller opplæring, mot 64 prosent i byene. Sveits hadde den høyeste deltakelsen for befolkningen i distriktene, med 68 prosent.

I kapittel 4 presenteres tall fra ulike studier som forsøker å estimere andel jobber der man forventer betydelig endring eller automatisering av arbeidsoppgavene. Nedelkoska og Quintini (2018) har analysert deltakelse i læringsaktiviteter etter sannsynlighet for automatisering. Ifølge deres beregninger deltar sysselsatte i jobber med høy risiko for automatisering minst i utdanning, kurs og opplæring, se figur 6.11. Det gjelder for alle landene i OECD. I Norge deltar litt over 50 prosent av denne gruppen i jobbrelatert utdanning, kurs eller opplæring. Dette er relativt høy deltakelse sammenlignet med andre land i OECD, men betydelig lavere enn for sysselsatte i yrker med lav risiko for automatisering, der rundt 70 prosent deltar i denne typen læringsaktiviteter.

Deltakelse er målt med spørsmål om respondentene har deltatt i utdanning, kurs eller opplæring i løpet av de siste 12 månedene før datafangsten for PIAAC-undersøkelsen. Risiko er estimert som sannsynlighet for at jobben skal automatiseres på over 50 prosent.

Kilde: OECD (2019h).

Norge har høy produktivitet og virksomheter som benytter arbeidsbesparende teknologi i stor grad fordi arbeidskraft i Norge er relativt dyrt. Dette kan være en medvirkende faktor til at vi har mange personer som har sluttet å jobbe og at mange mottar helserelaterte ytelser. Når virksomheter legges ned eller ansatte sies opp, er det ikke alle som klarer å finne nytt arbeid eller omstille seg (Bratsberg mfl. 2010a). Målrettet satsing på kompetanseutvikling i deler av arbeidslivet med særlig stor omstilling kan være viktig for å forebygge utstøtning fra arbeidslivet.

Flertallet av arbeidstakere oppgir at de har positivt utbytte av utdanning, kurs og opplæring. Ifølge figur 6.12 svarer om lag 60 prosent av de som hadde deltatt i utdanning, kurs og opplæring, at det hadde ført til positive arbeidsmarkedsutfall, slik som at de fikk en ny jobb, forfremmelse i jobben, økt lønn, nye oppgaver eller utførte nåværende jobb på en bedre måte. Rundt 4 prosent opplevde å få økt lønn etter å ha deltatt i læringsaktivitetene. Dette er en betydelig lavere andel enn i mange land i OECD.

Data for «Andel som svarte at minst en av læringsaktivitetene de hadde deltatt på var «veldig nyttig» for jobben» gjelder personer som har deltatt i utdanning, kurs og opplæring, mens data for de to andre variablene kun refererer til kurs og opplæring.

Kilde: OECD (2019h).

En mulig grunn til at flere får positive arbeidsmarkedsutfall av opplæring i andre land, kan være at utdanningsnivået i befolkningen generelt er lavere. I så fall kan opplæring bidra til at man i større grad skiller seg ut positivt. I land der få personer har høyere utdanning, kan det bli knapphet på utdannet arbeidskraft, som igjen kan føre til økte lønninger og høy avkastning av kompetanseutvikling. I de nordiske landene er det et relativt høyt utdanningsnivå, men relativt lav avkastning på lønn.

6.4.2 Finansiering

Utdanning, kurs og opplæring er kostbart. Virksomheter, den enkelte og myndighetene fordeler kostnadene seg imellom og ulike aktører har ansvar for å dekke ulike kostnader knyttet til kompetanseutvikling. I en del tilfeller er det andre enn investoren som får avkastningen av investeringen, som kan svekke insentivene til å investere i kompetanse. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at myndighetene griper inn for å øke omfanget av kompetanseinvesteringer.

6.4.2.1 Individers finansiering av læringsaktiviteter

I Norge betaler voksne sjeldent for å delta i kurs eller opplæring, som det går frem av figur 6.13. Det meste av voksnes læring er knyttet til virksomhetenes behov og finansiert av virksomheten. Når det gjelder jobbrelaterte kurs og opplæring var det kun 10 prosent av de ansatte i Norge som selv betalte for å delta i opplæring eller kurs i 2016. Det er den laveste andelen blant OECD-landene.

Data for individenes betaling gjelder for kurs og opplæring, mens data for barrierer, også inkluderer formell utdanning. Tallene er hentet fra PIAAC (2012) og AES (2016).

Kilde: OECD (2019h).

Merknad: Tallene er basert på CVTS (2015). Det er i hovedsak bedrifter som er med i undersøkelsen. Næringskodene inkludert i figuren er utvalgte næringer under næringsgruppene B–N, R, S. Standard næringsinndeling finnes på SSB sine sider. Dette er hovedsakelig koder i privat sektor og store offentlige tjenester slik som Offentlig administrasjon og forsvar, Undervisning og helse- og omsorgstjenester er utelatt.

Kilde: OECD (2019h).

Det var også bare rundt 10 prosent av norske arbeidstakere som oppga at de ikke deltok i opplæring eller kurs fordi det var for dyrt. Dette er også lavt i internasjonal målestokk. Enkeltpersoner betaler likevel i større grad for utdanning som gir formell dokumentasjon, spesielt dersom utdanningen ikke er direkte relevant for arbeidsgiver (AES 2016).

Det er altså høy deltakelse i læringsaktiviteter i Norge, men det er ofte arbeidsgiver eller myndighetene som dekker kostnadene til dette.

6.4.2.2 Arbeidsgiveres investeringer i læringsaktiviteter

Blant arbeidstakere som har deltatt i læringsaktiviteter har over 80 prosent mottatt støtte fra arbeidsgiver til minst en læringsaktivitet, (OECD 2019h). Figur 6.7 viser at de fleste arbeidsgivere i Norge betaler for læringsaktiviteter for sine ansatte, men det er ikke alle arbeidstakere som får tilbud om opplæring. For arbeidsgiverne kan det være knyttet usikkerhet til om arbeidstakerne blir i stillingen etter endt opplæring og om de får avkastning på investeringen i kompetanse i form av økt produktivitet og økonomisk avkastning. Videre kan arbeidsgiverne ha for svake insentiver til å utvikle kompetansen til ansatte i yrker der det ikke er krav til formell kompetanse. Kompetanseutvikling kan i noen tilfeller føre til at arbeidstakere kvalifiserer seg ut av jobben, noe som vil dempe arbeidsgiverens insentiver til å investere.

Over 30 prosent av bedriftene i Norge svarer at kostnader knyttet til læringsaktiviteter har hindret dem å tilby ansatte et opplæringstilbud. Det er omtrent på nivå med gjennomsnittet blant OECD-landene.

6.4.2.3 Myndighetenes finansiering av voksnes læring

Hvis svake insentiver til kompetanseutvikling fører til for lite omfang av læringsaktiviteter, kan myndighetene bidra med finansiering. Det er vanskelig å sammenligne tall for myndighetenes finansiering av læringsaktiviteter internasjonalt. Ordningene for arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken er veldig forskjellige mellom land, noe som gjør det vanskelig å sammenligne beløpene. Tall trukket frem av OECD viser blant annet hvor mye som brukes på arbeidsmarkedstiltak med omfattende elementer av opplæring, kurs eller utdanning (OECD 2019 h). I Norge er det hovedsakelig Lånekassen som skal gi støtte til livsopphold under utdanning, mens direkte kostnader til utdanningen ofte dekkes gjennom finansiering av utdanningsinstitusjonene. Tall som rapporteres fra NAV om hvor mye som brukes på opplæringstiltak, vil dermed være misvisende for hvor mye som brukes på voksnes læring.

Videre er det en del indirekte ordninger, der virksomheter kan få støtte fra det offentlige for å sende ansatte på kurs. Et eksempel på det er ordninger som Kompetansepluss, der virksomhetene får støtte til å gi ansatte opplæring i grunnleggende ferdigheter (kompetansenorge.no).

På grunn av statistiske vanskeligheter med internasjonale sammenligninger på dette området ser vi i dette avsnittet på myndighetenes finansiering av voksnes læring kun i Norge.

Ulike deler av offentlig sektor har ulike roller og bidrar på forskjellige måter til voksnes læring. Kommunen har ansvar for å tilby opplæring i grunnleggende ferdigheter for barn og voksne. Fylkeskommunen har ansvar for videregående opplæring og de offentlige fagskolene. Staten er ansvarlig for finansiering av de fleste universiteter og høyskoler.

Finansiering av voksnes læringsaktiviteter handler først og fremst om å dekke kostnader til livsopphold. De fleste voksne er i jobb og har økonomiske forpliktelser til familie, boliglån og annet. Myndighetene har egne støtteordninger til livsopphold gjennom Lånekassen til personer med inntekt under et gitt nivå som deltar i utdanning på videregående nivå, fagskoler, universiteter og høyskoler. Dersom myndighetene ser at det trengs ekstra tiltak for å utvikle kompetanse i deler av arbeidslivet eller for enkelte grupper, kan de også bidra med støtte til målrettede kompetansetiltak.

Staten, fylker og kommuner er også arbeidsgiver for arbeidstakere i offentlig sektor og dekker kompetanseutvikling som arbeidsgiver. Samfunnsøkonomisk analyse (2018) har beregnet kommunenes kostnader av kurs og opplæring i norske kommuner og har fremskrevet deltakelsen og kommunenes kostnader til tilsvarende i 2040. De har beregnet at norske kommuner brukte rundt kr. 1,7 milliarder kroner på opplæring og kurs i 2017, noe som tilsvarer kr. 3 500 per ansatt. I tillegg beregnet de at kommunene brukte kr. 2,7 milliarder på lønnet fravær til utdanning, kurs og opplæring, tilsvarende kr. 5000 kroner per ansatt. Til sammen utgjør dette kr. 4,7 milliarder. Samfunnsøkonomisk analyse fremskriver at kommunenes samlede kostnader til kurs og opplæring vil utgjøre 6,1 milliarder kroner i 2040.

Regjeringen har de senere årene gitt betydelige finansieringsmidler til utdanning av lærere, til programmet Kompetanse for kvalitet. Innen 2025 skal alle lærere i barneskolen ha minst 30 studiepoeng i faget for å kunne undervise i matematikk, engelsk, norsk, norsk tegnspråk og samisk. I ungdomsskolen må de ha minst 60 studiepoeng. I 2017 ble det brukt kr. 1,3 mrd. på 277 ulike utdanningstilbud for lærere (Prop.1 S (2018–2019)).

6.5 Hva hemmer og fremmer læringsaktiviteter?

I PIAAC-undersøkelsen svarte 26 prosent av befolkningen i Norge at det hadde vært utdanning, kurs eller opplæring de hadde ønsket å delta på, men der de ikke deltok, se figur 6.15. Stolpene illustrerer ulike barrierer oppgitt av respondentene.

Basert på spørsmål fra PIAAC-undersøkelsen. «Var det noen opplæringsaktiviteter du ønsket å delta på, men der du ikke deltok? Dette kan inkludere både formell utdanning og annen organisert opplæringsaktivitet.» De som svarte ja på dette spørsmålet, besvarte også spørsmål. «Hvilke av følgende alternativer hindret deg i å delta i utdanning og opplæring. Velg den viktigste faktoren.»

Kilde: OECD (2017b). Table C6.1a og C6.1b.

Det flest arbeidstakere oppga som det største hinderet for kompetanseutvikling var mangel på tid. Rundt 33 prosent av respondentene svarte at de ikke hadde deltatt fordi det var for travelt på jobben. I tillegg svarte 12 prosent at ansvar for barn eller annen omsorg gjorde at de ikke deltok. Mangel på tid kan være en indikasjon på at mange utdanninger, kurs og opplæringer er omfattende og for lite tilpasset personer som er i jobb. Flere tar til orde for at mindre moduler lettere kan kombineres med jobb og dermed kan bidra til å løse denne utfordringen (NOU 2019: 12).

Samtidig er tid en viktig innsatsfaktor i all læring, særlig dersom man skal forstå kompliserte og sammensatte problemstillinger eller utvikle ny kunnskap og kompetanse. Mangel på tid kan også reflektere at arbeidsgivere og/eller arbeidstakere ikke prioriterer kompetanseheving.

Ulike aktører i arbeidslivet kan ha ulike insentiver for å tilby eller delta i læringsaktiviteter.

Arbeidsgivere investerer i utgangspunktet for å dekke de kompetansebehovene virksomheten har, og har svake insentiver til å dekke kompetansebehov utover dette. Kompetansebehov som den enkelte arbeidstaker, fremtidige arbeidsgivere eller samfunnet ellers måtte ha, må dekkes av andre. Arbeidsgivers insentiver kan være bredere enn kun å dekke dagens kompetansebehov. For eksempel kan det være enklere å rekruttere noen typer arbeidskraft dersom man fremstår som en virksomhet med gode muligheter for kompetanseutvikling i jobben. Dette kan gjøre at virksomhetene tilbyr de ansatte et bredere tilbud om læringsaktiviteter enn det som er nødvendig for å løse arbeidsoppgavene.

Arbeidsgivere kan i noen tilfeller tenke for kortsiktig og dermed investere for lite i kompetanse. Det kan være usikkerhet knyttet til hva fremtidige kompetansebehov er blant annet fordi det er vanskelig å innhente slik informasjon (Talberg 2019).

Arbeidstakere har økonomiske insentiver til å investere i kompetanse som gir avkastning i form av økt lønn og bedre karrieremuligheter. I Norge er det relativt små forskjeller i lønn etter utdanningsnivå, men på den annen side betaler norske arbeidstakere sjelden for kompetanseutvikling de deltar i. Et unntak fra dette er betaling for formell utdanning utover arbeidsgivers behov. Effekten på lønn av å ta en utdanning er størst dersom arbeidstakeren bytter arbeidsgiver etterpå (Wiborg mfl. 2013). Det kan tyde på at for arbeidstakere som blir værende i virksomheten etter endt utdanning, får arbeidsgiver en større del av avkastningen knyttet til kompetansehevingen.

Arbeidstakere kan også ha andre insentiver til kompetanseutvikling enn lønn. Eksempler kan være selvutvikling, ønske om å jobbe med nye og mer spennende arbeidsoppgaver som krever ny kompetanse, det å mestre jobben de allerede utfører eller generelt styrke sin omstillingsevne og posisjon på arbeidsmarkedet.

For samfunnet sett under ett er det viktig med høy sysselsetting og høy produktivitet for å opprettholde velferdsstaten og gode tjenester til innbyggerne. Men det kan også være andre samfunnsmål som kan tilsi særskilt offentlig innsats eller finansiering, for eksempel fordelingshensyn og å sikre et velfungerende arbeidsliv og demokrati. Det er sammenheng mellom høy kompetanse og god helse og ansatte med høy kompetanse jobber ofte lenger før de går av med pensjon. Å investere i grupper med svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet kan føre til at flere deltar i arbeidslivet. De samfunnsøkonomiske effektene av kompetanseheving er betydelige.

Ifølge Etter- og videreutdanningsutvalget kan manglende dokumentasjon og kvalitetssikring av kurs og opplæring føre til et underforbruk av gode opplæringstilbud (NOU 2019: 12). Mens formell utdanning blir kvalitetssikret av NOKUT, finnes det ikke tilsvarende ordninger for kvalitetssikring av andre kurs og opplæringstilbud. Manglende kvalitetssikret informasjon om kurs og opplæringstilbud med høy kvalitet kan gjøre at slike benyttes i for liten grad. Videre kan det gi rom for at useriøse aktører eller tilbud av lav kvalitet får etablere seg i markedet og blir benyttet i for stor grad.

Manglende eller lite anerkjent dokumentasjon på ikke-formelle læringsaktiviteter kan føre til at formell utdanning blir prioritert av arbeidstakerne. For personer med lav formell utdanning kan bedre dokumentasjon av deres kompetanse føre til større muligheter på arbeidsmarkedet.

6.5.1 Hva hemmer og fremmer læring for ulike grupper?

Figur 6.16 viser liten forskjell i deltakelse i kurs og opplæring mellom kvinner og menn og mellom midlertidig og fast ansatte, men hvorvidt personer er sysselsatt eller ikke har stor betydning for deres deltakelse. Det er også betydelige forskjeller mellom de eldre og de yngre aldersgruppene og mellom grupper med ulikt utdanningsnivå. Det er også forskjeller i deltakelse mellom virksomheter av ulik størrelse.

For noen av variablene er det sysselsatte som blir forespurt (fast/midlertidig, Arbeidstakere i store/Små og mellomstore virksomheter, medium eller høy inntekt/lavinntekt). For de andre variablene er det hele befolkningen som blir forespurt. Man kan derfor ikke sammenligne på tvers av disse gruppene. Tallene er hentet fra PIAAC-undersøkelsen 2012 og viser tall for deltakelse i kurs og opplæring siste 12 måneder før datafangsten før undersøkelsen.

Kilde: PIAAC-undersøkelsen, tilrettelagte data fra OECD.

Nedenfor kommer en omtale om deltakelse i læringsaktiviteter blant noen utvalgte grupper. Disse er arbeidstakere i små og store virksomheter, personer med lav kompetanse og til slutt kommer en omtale av seniorers læringsaktiviteter.

6.5.1.1 Små virksomheter

Deltakelse i utdanning, kurs og opplæring varierer med størrelse på virksomhetene. Figur 6.16 viser forskjellen i deltakelse mellom store virksomheter og små og mellomstore virksomheter. Arbeidstakere i små virksomheter svarer sjeldnere enn ansatte i store virksomheter at de har deltatt i utdanning, kurs og opplæring.

Store virksomheter har større muligheter til å gi et bredt opplærings- og utdanningstilbud til sine ansatte, se figur 6.17. De har ofte et større innslag av mange spesialiserte arbeidsoppgaver og dermed også behov for et bredt spekter av kompetanse for å løse dem.

Kilde: Rørstad mfl. (2018).

Behovet må sees i sammenheng med at bedriftsstørrelse også har betydning for hvilket utdanningsnivå bedriftene ønsker å rekruttere sine ansatte fra i utgangspunktet. Andelen bedrifter som har behov for et bestemt utdanningsnivå, øker i takt med bedriftsstørrelsen. Dette gjelder særlig for universitetsgradene doktor-, master- og bachelorgrad, men til en viss grad også for fagskoleutdannede (Rørstad mfl. 2018). Blant de aller største bedriftene, med flere enn 250 ansatte, er etterspørselen etter kompetanse på de ulike nivåene betydelig høyere enn for gjennomsnittet. Eksempelvis oppgir nær 80 prosent av de aller største bedriftene at de har behov for både master-, bachelor- og fagskoleutdannede, og hele 20 prosent av dem har også behov for doktorgradskompetanse.

Stordriftsfordeler gjør det også mulig å utvikle spesiallagde kurs for egne ansatte, og ansatte i store virksomheter kan dermed også ha større mulighet til å finne et opplæringstilbud som passer for dem. Mange små virksomheter jobber systematisk med kompetanseutvikling, men er kanskje i større grad avhengig av at det finnes relevante opplæringstilbud tilgjengelig i markedet. Ulik bruk av læringsaktiviteter vil derfor gjenspeile ulikt behov virksomhetene. En del mindre virksomheter ansetter ikke personer med høyere utdanning og har heller ikke behov for at de ansatte tar en mastergrad eller bachelorgrad.

Når det gjelder hvilke NHO-bedrifter som benytter seg av mer omfattende utdanningsløp slik som en masterutdanninger, er det vanligst for bedrifter innen olje og gass eller under landsforeningene Abelia, Norsk Industri og Energi Norge (Rørstad mfl. 2018).

Det er mange gode eksempler på at bransjeorganisasjoner og bedrifter i samme næringer går sammen om å utvikle opplæringstilbud. Regjeringens satsinger Bransjeprogram kommunal helse og omsorgstjeneste og Bransjeprogram industri og bygg er innrettet mot utvikling av opplæringstilbud i enkeltnæringer, og er særlig rettet mot små og mellomstore virksomheter. I kapittel 5 presenteres flere eksempler på samarbeid mellom bransjer og utdanningsinstitusjoner.

For små virksomheter er det ofte vanskelig å bære kostnaden ved at en ansatt er borte fra jobben for å delta i opplæring eksternt, og det er vanskeligere å finne vikarer til virksomheter med få ansatte. Figur 6.17 viser at læringsaktiviteter knyttet til utførelsen av arbeidet i større grad blir brukt i de små bedriftene. Tiltak som i stor grad blir brukt av virksomheter med under 10 ansatte er «erfaringsutveksling mellom kollegaer», «jobbrotasjon i bedriften» og «kurs og opplæring internt i bedriften». Kurs og opplæring i regi av eksterne tilbydere benyttes av 30 prosent av bedriftene (Rørstad mfl. 2018). I den grad det benyttes formell utdanning, er det gjerne fagbrev eller fagskoleutdanning som er mest aktuelt. Dette er nok et uttrykk for at NHO-bedriftene har stort behov for fagarbeidere og at fagutdanning ofte er nært knyttet opp mot arbeidsoppgavene og kan kombineres med arbeid.

6.5.1.2 Personer med lav kompetanse

OECD (2019i) definerer «lav kompetanse» som at en person har grunnskole som høyeste fullførte utdanning og/eller har svake ferdigheter i lesing og/eller regning. Svake ferdigheter defineres som personer med en skår på nivå 1 eller lavere i tallforståelse og/eller lesing i PIAAC-undersøkelsen.

Ifølge OECD vil personer som er definert med lav kompetanse oftere ha vanskeligheter med å delta i utdanning, kurs og opplæring. De har oftere svakere forutsetninger og en svakere tilknytning til arbeidslivet, som er en viktig læringsarena. Over tid kan kompetanseforskjellene mellom dem som har deltatt lite og mye i læringsaktiviteter øke.

Utdanningsnivå og ferdigheter fanger ikke opp alle aspektene av kompetansebegrepet, og i mange jobber er det noe annet enn leseferdigheter og tallforståelse som kreves. Personer kan ha andre egenskaper, ferdigheter eller kunnskap som gjør at de utfører jobben sin godt. Det kan være idrettsutøvere, kunstnere eller musikere, men også yrkesutøvere innen andre næringer som lykkes godt uten at det er høy formell utdanning eller sterke kognitive ferdigheter som er mest fremtredende.

Blant seniorer er det flere som ikke har utdanning utover grunnskolen og flere som skårer på laveste nivå i lesing og regning enn blant yngre arbeidstakere og som derfor kan regnes til gruppen med lav kompetanse. Andelen seniorer med lav kompetanse i Norge er mindre enn i mange land i OECD. Praktisk erfaring og lang ansiennitet fra virksomheten gjør at mange i gruppen har høy kompetanse for den jobben de utfører til tross for at de av OECD regnes til gruppen med lav kompetanse.

I Norge er litt under 20 prosent av befolkningen som er definert med lav kompetanse, uavhengig av om man legger utdannings- eller ferdighetskriteriet til grunn. For andre land er det store forskjeller på andelen avhengig av hvilket mål man bruker. Vi har ikke tall for hvor mange som er overlappende mellom de to kategoriene, men et samlet tall for de to gruppene kan ligge litt høyere. Figur 6.18 viser andel av befolkningen med lav kompetanse i OECD-landene.

Lavt utdanningsnivå er definert som fullført grunnskole som høyeste utdanning eller lavere. Lave kognitive ferdigheter er målt som skår på nivå 1 eller lavere i PIAAC i lesing og/eller tallforståelse.

Kilde: OECD (2019i).

Norge har et arbeidsliv med høye krav til kompetanse og produktivitet. Det er relativt få jobber uten krav til kompetanse og arbeidstakere med lav kompetanse møter stor konkurranse om jobbene. Det har vært en nedgang i sysselsettingen i noen næringer der det er stort innslag av personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning (Fedoryshyn 2018).

Mangel på formell utdanning kan gjøre at arbeidstakere med lav kompetanse har problemer med å finne nytt arbeid og er mer utsatt for arbeidsledighet enn arbeidstakere med formelle kvalifikasjoner. Bratsberg mfl. (2010b) har gjort analyser på utfall på arbeidsmarkedet av å fullføre videregående opplæring. Personer uten fullført videregående opplæring har oftere mindre stabil sysselsetting og lavere inntekt enn dem som har fullført videregående opplæring. Det medfører et økonomisk tap både for den enkelte og for samfunnet. Bratsberg mfl. (2018) har også vist at fagbrev gjennom praksiskandidatordningen kan bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Praksiskandidatordningen kan benyttes av personer med mye arbeidserfaring, men som mangler teori for å ta fag- eller svennebrev. Ordningen benyttes i stor grad for å formalisere kompetanse opparbeidet i arbeidslivet.

Siden 1990 har Norge hatt positiv netto innvandring hvert år og innvandrere er overrepresentert i gruppen med grunnskole eller ingen utdanning som høyeste fullførte utdanning (SSBs kildetabell 09430). Mange innvandrere vil trenge opplæring i norsk, men kan også tenkes å ha behov for andre utdanningstilbud til voksne. Fagbrev i kombinasjon med opplæring i grunnleggende ferdigheter gjennom Kompetansepluss er et eksempel på en prøveordning som kombinerer utvikling av grunnleggende ferdigheter med praksiskandidatordningen for voksne. Forskningsinstituttet NIFU har evaluert utprøvingen av ordningen (Skålholt og Olsen 2019). Evalueringen viser at ordningen har mobilisert en gruppe ansatte som vanligvis ikke ville tatt fagbrev i deler av arbeidslivet der utdanningsnivået tradisjonelt er lavt.

Hva hemmer læring for personer med lav kompetanse?

Som vi har sett tidligere i kapitlet, deltar personer med lav utdanning eller lave målte ferdigheter i mindre grad i utdanning, kurs og opplæring enn andre grupper. Over et yrkesliv kan det føre til et økende kompetansegap mellom de som starter yrkeskarrieren med et godt kompetansegrunnlag og de som ikke gjør det. Her vil vi se nærmere på mulige barrierer for personer med lav målt kompetanse.

Tall fra PIAAC-undersøkelsen viser at rundt 66 prosent av personer med lav kompetanse svarte at de ikke hadde deltatt i læringsaktiviteter og at det heller ikke var utdanning, kurs eller opplæring de hadde ønsket å delta på. For befolkningen som helhet var tilsvarende andel 30 prosent.

Blant personer med lav kompetanse svarte 11 prosent at det var utdanning, kurs eller opplæring de ønsket å delta på, men der de ikke deltok. Omtrent 7 prosent hadde deltatt, men det var også flere kurs de hadde ønsket å delta på. Til sammen var det dermed 18 prosent som ønsker å delta mer enn de hadde gjort. For befolkningen som helhet svarer 26 prosent det samme, se figur 6.19.

Lav kompetanse er definert som personer som skårer på nivå 1 eller lavere i regning og/eller lesing i PIAAC-undersøkelsen eller har grunnskole eller lavere som høyeste fullførte utdanning.

Kilde: PIAAC-undersøkelsen, tilrettelagte data fra OECD.

For personer med svake ferdigheter, var mangel på tid oppgitt som en viktig barriere mot å delta i utdanning, kurs eller opplæring. I gruppen oppga 21 prosent at tid knyttet til omsorg av familie var en barriere for deltakelse i læringsaktiviteter, mens 11 prosent svarte at mangel på tid i jobbsammenheng var en viktig barriere for deltakelse i utdanning, kurs og opplæring, se figur 6.20. For personer med kompetanse på et mellomnivå eller høyt nivå, var mangel på tid også en stor utfordring, men i denne gruppen oppga en større andel at det skyldtes at det var for travelt på jobben.

Ferdighetsnivå er her målt ut fra lese- og regneferdigheter i PIAAC-undersøkelsen. Lav ferdigheter er definert som å skåre på nivå 1 eller lavere i lesing og/eller regning. Data for befolkningen.

Kilde: PIAAC-undersøkelsen, tilrettelagte data fra OECD.

Figur 6.20 viser at personer med svake ferdigheter i større grad enn dem med middels eller høye ferdigheter oppga at det var grunner i privatlivet som gjorde at de ikke kunne delta i opplæringsaktiviteter. De vanligste hindrene blant de med lave målte ferdigheter var at de ikke har råd til å delta i utdanning, kurs eller opplæring. Blant personer med lave målte ferdigheter svarer 17 prosent at det var økonomiske barrierer som gjorde at de ikke hadde deltatt i utdanning, kurs eller opplæring. For personer med lave lønninger kan avgifter for å delta i kurs og utdanning være en større barriere enn for andre arbeidstakere. Personer med lav kompetanse har også lavere tilbøyelighet til å betale for utdanning, kurs eller opplæring enn personer med høy kompetanse (Fourage og de Grip 2013).

I gruppen med middels eller høye målte ferdigheter var det i større grad barrierer knyttet til jobben som var vanligst. Mangel på tid relatert til jobb kan tyde på at arbeidsoppgaver står i veien. 34 prosent av respondentene svarte at dette var det største hinderet. Flere svarte også at mangel på støtte fra arbeidsgiver var en utfordring.

I gruppen med svake ferdigheter var det også flere som svarte at uforutsette hendelser gjorde at de ikke kunne delta på kurs de hadde ønsket å delta på. I denne gruppen svarte 12 prosent at dette var en viktig barriere for deltakelse, mot 5 prosent blant dem med middels eller høye ferdigheter. Evne til å planlegge eller generell mer uforutsigbar livssituasjon for dem med lave ferdigheter kan være medvirkende årsaker til forskjellene mellom gruppene.

For å øke deltakelsen for personer med lav kompetanse ser det derfor ikke ut til å være tilstrekkelig å øke tilbudet av læringsaktiviteter. Man bør også tilrettelegge læringsaktivitetene slik at det er enkelt å delta. Å jobbe med å øke motivasjon og tilby læringsaktiviteter som virker meningsfulle og overkommelige vil kunne bidra til å økt etterspørsel. Støtte og veiledning om hvordan jobb og studier kan kombineres kan også være nødvendig.

Hva fører til kompetanseutvikling for voksne med lav kompetanse?

Ifølge Knowles (1984) lærer voksne best når læringen plasseres i en kontekst, eksempelvis i arbeidsmiljøet. Kurs, opplæring og utdanning bærer ofte preg av klasseromsundervisning, som er særlig vanskelig for personer med lav kompetanse. De kan ha negative erfaringer med denne undervisningsformen. Dårlige opplevelser fra tidligere kan svekke motivasjonen til å delta. Mangel på kunnskap om hva som fungerer best for grupper med lav kompetanse og tilbud deretter kan derfor være en barriere for kompetanseutvikling.

Figur 6.21 viser at blant dem som deltok i jobbrelaterte kurs eller opplæring oppga omtrent halvparten at den viktigste grunnen til å delta var å gjøre en bedre jobb eller utvikle karrieremulighetene.

Lav kompetanse er definert som personer som skårer på nivå 1 eller lavere i regning og/eller lesing i PIAAC-undersøkelsen eller har grunnskole eller lavere som høyeste fullførte utdanning.

Kilde: OECD (2019i).

Av dem som hadde deltatt i læringsaktiviteter svarte 18 prosent av personene definert med lav kompetanse at de deltok i læringsaktiviteter fordi det var obligatorisk. Tilsvarende for befolkningen som helhet var 16 prosent. Andre studier viser at også personer med lav utdanning oftere svarer at krav fra arbeidsgiver er grunnen til at de har deltatt (Fourage og De Grip 2013). Gjerustad og Ulriksen (2018) viser at de som deltar kun fordi det er obligatorisk oppgir å få mindre læringsutbytte enn de som deltar fordi de selv ønsker det. Dette viser blant annet evalueringer for grunnskolelærere som har fått økte krav til utdanning for å kunne undervise utvalgte fag.

Blant personer med lav kompetanse oppga rundt 16 prosent at de deltok i opplæring fordi de vil øke kunnskapen om et emne som interesserte dem. Tilsvarende andel for befolkningen totalt var 23 prosent. Kun noen få oppga at å øke sannsynligheten for å få eller beholde en jobb var viktigste grunn til deltakelse. Omtrent 7 prosent svarte at det å øke sannsynligheten for å få en jobb er viktigste grunnen, mens kun 2 prosent svarte at de deltok for å redusere sannsynligheten for å miste jobben.

Tilbud om fjernundervisning via nettjenester kan være en måte å kombinere utdanning, kurs og opplæring med jobb. Er kursene modulbaserte og fleksible og tilrettelagt slik at de kan tas når personen selv har tid, kan det gjøre det enklere å delta.

Nettbaserte kurs kan også gi bedre læringsmuligheter til personer i hele landet. Norge er et land med store avstander. For en del personer kan det være vanskelig å reise langt fra bostedet for å delta i utdanning, kurs og opplæring.

Å utvide tilbudet av nettkurs er likevel ikke tilstrekkelig for at alle skal kunne delta. Mange personer med lav utdanning og svake ferdigheter, har også svak digital kompetanse. EUs indikator for digitale ferdigheter viser at blant personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning har 35 prosent lavere skår enn det som defineres som et grunnleggende nivå for digitale ferdigheter (Digital Scoreboard 2018). For personer med utdanning på universitets- og høyskolenivå er tilsvarende andel 9 prosent. Nettstudier og kurs for gruppen med lav kompetanse må dermed tilrettelegges slik at de er lett tilgjengelig for personer med svak digital kompetanse. Dette kan innebære at det legges til rette for veiledning lokalt.

Norge skårer relativt lavt på andel som deltar i fjernundervisning via nettjenester. Blant dem som hadde deltatt i utdanning, kurs eller opplæring, hadde 11 prosent av dem med lav kompetanse deltatt via fjernundervisning, mot 9 prosent av befolkningen som helhet. Det går frem av figur 6.22. Fjernundervisning kan være en måte å gjøre læring mer fleksibel og tilpasset den enkelte. Gjennomsnittet for OECD-landene var 16 prosent blant deltakere med lav kompetanse og 19 prosent blant deltakere i befolkningen som helhet.

Data er hentet fra PIAAC-undersøkelsen 2012. Noen land gjennomførte undersøkelsen i 2015. Lav kompetanse er definert som personer som skårer på nivå 1 eller lavere i regning og/eller lesing i PIAAC-undersøkelsen eller har grunnskole eller lavere som høyeste fullførte utdanning.

Kilde: OECD (2019i).

Bedre kunnskap om hvordan ulike grupper lærer best og bedre integrering av slike metoder i opplæringen, kan bidra til å både øke deltakelsen og gi økt læringsutbytte for personer med lav kompetanse. Blant annet kan man vurdere å se på effekter av ordninger som Kompetansepluss. I Kompetansepluss brukes det betydelige midler på opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne.

6.5.1.3 Seniorer

I figur 6.16 fremstilles forskjeller i deltakelse i utdanning, kurs og opplæring mellom ulike grupper. Figuren viser at det er spesielt store forskjeller i deltakelse mellom arbeidstakere i alderen 25–54 år og arbeidstakere i alderen 55–65 år. Det er ikke data for personer over 65 år.

Et viktig mål for arbeidsmarkedspolitikken er at flest mulig skal delta i arbeidslivet så lenge som mulig. Ifølge Seniorbarometeret som blir utgitt av Senter for seniorpolitikk trives seks av ti seniorer i jobb og de kunne tenke seg å jobbe utover pensjonsalder (Ipsos 2019). Når seniorer blir spurt om hva som er viktig for å stå lenge i jobb, er det flest som svarer at det er ganske eller svært viktig med et godt arbeidsmiljø, gode kolleger, at arbeidet gir økt livskvalitet og at arbeidet er interessant. For 84 prosent av respondentene i undersøkelsen er det meget eller ganske viktig at jobben er viktig for samfunnet. Rundt to tredjedeler svarer at det er meget eller ganske viktig at de får nye utfordringer.

Arbeidstakere som jobber kontinuerlig med å utvikle sin kompetanse kan ha større muligheter til å få interessante arbeidsoppgaver og nye utfordringer. Andre faktorer er knyttet til forhold utenfor jobben, slik som omsorgsoppgaver eller hvorvidt partner har gått av med pensjon. Disse er det vanskelig for arbeidsgiver å påvirke.

Hjernen er i endring gjennom livet, noe som påvirker hvor lett vi har for å lære nye ting, huske, resonnere og handle. Slike kognitive evner kalles flytende intelligens og utvikler seg negativt fra tidlig voksenalderen (Oslo Economics 2018). Krystallisert intelligens, derimot, er i gjennomsnitt høyest for personer rundt 50-års alderen. Dette er kompetanser som er erfaringsbaserte slik som for eksempel ordforråd. Studier viser også at sosiale og emosjonelle egenskaper endrer seg gjennom livet, og i gjennomsnitt skårer eldre arbeidstakere høyere på egenskaper som planmessighet og medmenneskelighet og lavere på egenskaper som nevrotisisme og ekstroversjon i personlighetstester som Femfaktormodellen (nærmere omtalt i kapittel 2). Hvordan dette påvirker arbeidskapasiteten til seniorer i sum vet vi ikke.

Seniorer er sysselsatte eldre enn 50 år. Alle de forespurte er medlem av fagforeningen Akademikerne, og dermed definert til å ha akademikerbakgrunn.

Kilde: Olsen og Børing (2019).

Mange seniorer ønsker å stå lenge i jobb og mange har høy kompetanse. Seniorer i Norge skårer relativt høyt i internasjonale ferdighetsundersøkelser, slik som PIAAC. I indekser som Active Ageing Index (AAI), en indeks som måler potensialet for aktive liv for personer over 55 år i Europa, kommer de nordiske landene best ut. Forholdene er altså til stede og det er et potensial til at mange seniorer kan stå lenge i jobb.

Det er betydelige forskjeller mellom seniorer. Noen er aktive og utvikler sin kompetanse gjennom hele yrkeskarrieren. For andre seniorer kreves det mye av ledelsen og kollegaer for å engasjere til deltakelse i læringsaktiviteter. Ifølge Seniorbarometeret (Ipsos 2019) svarer 64 prosent av seniorene at tilrettelagte arbeidsoppgaver er «meget viktig» eller «ganske viktig» for at de skal fortsette i jobben.

Studier viser positiv effekt på den kognitive utviklingen, deltakelsen i læringsaktiviteter og sysselsetting av å ta en kort universitets- eller høyskoleutdanning etter fylte 40 år (Midtsundstad og Nielsen 2019). For menn har det å ta en videregående opplæring spesielt stor effekt.

Å miste jobben kan være særlig utfordrende for en del eldre arbeidstakere. Mens de fleste i Norge klarer å skaffe seg en ny jobb innen kort tid, blir eldre arbeidstakere oftere gående arbeidsledige i lengre perioder dersom de mister jobben. Kalstø (2018) finner at for arbeidstakere under 50 år var 60 prosent av dem som var arbeidsledige i 4. kvartal 2017 i jobb 6 måneder senere. Tilsvarende tall for dem over 50 år var 33 prosent. For en del kan et langvarig arbeidsledighetsløp gjøre at de ikke kommer tilbake i arbeid, men forblir varig utenfor arbeidslivet. Norge har en stor andel uføre og sykmeldte i yrkesfør alder. For noen kan manglende kompetanse være medvirkende årsak til at de ikke klarer å komme tilbake i arbeid. Bratsberg mfl. (2010a) antyder at noen tilfeller av sykdom og uførhet sannsynligvis i realiteten er skjult arbeidsledighet.

Seniorer med akademikerbakgrunn er en aktiv yrkesgruppe som deltar relativt mye i opplæring og ofte tar initiativ til å skaffe seg kompetanse når nødvendig. I en undersøkelse gjort på oppdrag fra Akademikerne og Senter for seniorpolitikk svarer seniorer med akademikerbakgrunn, medlemmer av fagforeninger under Akademikerne, at de i liten grad opplever å ha kompetanseutfordringer eller at deres kompetanse er mangelfull sammenlignet med yngre arbeidstakere (Olsen og Børing 2019).

Seniorer med akademikerbakgrunn svarer at arenaer for erfaringsutveksling mellom kolleger, å delta i nye prosjekter og det å lese faglitteratur er de nyttigste måtene de lærer på. Disse er knyttet til læring gjennom utførelse av arbeidet og egen initiert læring. Dette kan være noe av forklaringen for hvorfor seniorer har lav deltakelse i utdanning, kurs og opplæring. Mange ser ut til å foretrekke uformelle kanaler for læring.

Seniorer og digital kompetanse

Selv om eldre arbeidstakere i Norge generelt har god kompetanse, er det en del som har utfordringer med å bruke digitale verktøy. Ifølge ferdighetsmålinger for problemløsning med IKT har seniorer betydelig lavere digital kompetanse enn yngre arbeidstakere. Figur 6.24 viser andel personer som skårer på nivå 2 eller 3 på problemløsning med IKT i PIAAC-undersøkelsen. De som skårer på et lavere nivå enn dette har utfordringer med å løse relativt enkle digitale oppgaver. I Norge er det kun 11 prosent av befolkningen i alderen 55–66 år som skårer på nivå 2 eller 3. Det er likevel noe bedre enn gjennomsnittet for de andre landene som er med i undersøkelsen.

Kilde: OECD (2013).

Kilde: SSBs kildetabell 12345.

SSBs undersøkelse om bruk av IKT i husholdningene (SSBs kildetabell 12345) viser at de fleste seniorer svarer at de har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere arbeidsoppgavene de utfører. I aldersgruppen 55–64 år svarer 58 prosent at de har tilstrekkelige ferdigheter til å utføre arbeidsoppgavene sine. Kun 17 prosent svarer at de har ferdigheter til å utføre krevende digitale arbeidsoppgaver. I de yngre aldersgruppene, inntil 44 år, svarer nesten 40 prosent at de har kompetanse til å utføre krevende digitale arbeidsoppgaver.

6.6 Drøfting og oppsummering

I internasjonale sammenligninger er det norske arbeidslivet læringsintensivt, med høy deltakelse av de sysselsatte i læringsaktiviteter gjennom utførelse av jobben og i form av mer organiserte former for opplæring, kurs og utdanning. Lønnsdannelsen innebærer relativt høye lønninger og relativt små lønnsforskjeller, og det gir arbeidsgiverne insentiver til å utvikle mer effektive arbeidsmåter og ta i bruk ny teknologi. Det er også stor grad av aksept fra arbeidstakerne om at de må bidra selv til å utvikle og heve sin kompetanse i takt med teknologiske løsninger som tas i bruk. Relativt lave lønninger for personer med høy kompetanse gir også arbeidsgiverne insentiver til å investere i læringsaktiviteter for dem.

Ifølge arbeidsmiljøloven er arbeidsgiver pålagt å gi den ansatte nødvendig opplæring for å utføre arbeidet på en trygg og sikker måte. Hovedavtalene og de fleste tariffavtalene har også bestemmelser om kompetanseutvikling. Arbeidsgivere er ansvarlige for å tilby kompetanseutvikling som er nødvendig for utførelse av arbeidsoppgavene. Det er også arbeidsgiver som da definerer behovet. Det står ofte en formulering om at arbeidstakeren også skal jobbe for å holde sin kompetanse oppdatert og utføre læringsaktiviteter pålagt av arbeidsgiver. Kompetanseutvikling utover det som er nødvendig for utførelse av jobben er ikke nedfelt i tariffavtalene og finansieres av arbeidstakeren eller med støtte fra myndighetene eller støtte fra partene på arbeidstakersiden. Både arbeidstakere og arbeidsgivere har dermed ansvar for kompetanseutvikling i virksomheten, men det varierer mellom tariffområdene hvor tydelig dette ansvaret er beskrevet.

Gjennom partssamarbeidet, tariffavtalene og andre felles ordninger på bransjenivå jobbes det med å fjerne noen av barrierene for kompetanseutvikling for den enkelte virksomhet. Gjennom at flere virksomheter går sammen for å utvikle felles løsninger for kompetanseutvikling, kan tilbudet om kurs og opplæringsaktiviteter bli utvidet og bedre tilpasset behovene til flere. Det er tegn til at virksomhetene har god evne til omstilling i etterkant av endringer som følge av store teknologiske skifter eller lovendringer, men at arbeidet med kompetanseutvikling i dagliglivet kan være vanskelig å prioritere på grunn av manglende tid eller ressurser.

Økt antall innvandrere i arbeidslivet fører også til økte behov for kurs i norsk språk og kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv. Siden mange nyinnflyttede har lav utdanning eller utdanning som ikke er godkjent i Norge eller anerkjennes i arbeidsmarkedet, og mange av dem tar jobber i yrkesfaglige deler av arbeidslivet, øker det også behovet for kvalifisering til fagbrevet tilpasset voksne. Gjennom EØS-avtalen er Norge del av et felles europeisk arbeidsmarked, og det gir utenlandsk arbeidskraft tilgang til å konkurrere om jobbene i Norge. Tilgangen på innvandret arbeidskraft har vært nødvendig for å dekke arbeidskraftbehov i deler av arbeidsmarkedet, og det øker arbeidstilbudet i perioder med høykonjunktur. Men innvandringen har også bidratt til økt konkurranse om jobber i deler av arbeidslivet der mange tradisjonelt utsatte grupper har tilhørighet (som personer med lav utdanning og lite arbeidserfaring).

Arbeidstakere som ikke har tilstrekkelig kompetanse til å klare de omstillingene som kommer, risikerer å falle ut av arbeidslivet. Personer med svake målte ferdigheter eller lav utdanning deltar mindre i læringsaktiviteter enn personer med sterke ferdigheter eller høy utdanning. Personer i yrker med stor sannsynlighet for automatisering deltar også mindre i læringsaktiviteter enn personer med lav risiko for automatisering. Det forsterker risikoen for utstøting fra arbeidslivet for denne gruppen.

Flertallet av arbeidstakere med svake målte ferdigheter eller lav utdanning oppgir i undersøkelser at de ikke ønsker å delta i utdanning, kurs eller opplæring dersom de fikk muligheten. Det kan også være et uttrykk for at de ikke har fått tilbud om opplæringsaktiviteter som treffer deres behov og føles meningsfylte. Svak motivasjon som følge av dårlige erfaringer og mestring med deltakelse i læringsaktiviteter, kan også være med på å forklare dette. Å tilrettelegge gode læringstilbud er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å øke deltakelsen. Korte og arbeidsrettede kurs og opplæringstilbud som foregår på arbeidsplassen virker å fungere best for dem som deltar lite i opplæringsaktiviteter.

Kompetanseutvikling er viktig også for dem som nærmer seg pensjonsalder. Det er særlig en utfordring at en stor andel eldre arbeidstakere har svak digital kompetanse. Seniorer deltar mindre i utdanning, kurs og opplæring enn yngre, og i mange tilfeller kan de ha mindre motivasjon enn de yngre for å delta i opplæring. At ansiennitetsprinsippet står relativt sterkt i norsk arbeidsliv i forbindelse med nedbemanninger, gir et insentiv for virksomhetene til å satse på kompetanseutvikling for ansatte i alle aldre.