Del 1
Innledende del

1 Prolog – opptakten til de mest inngripende tiltakene i fredstid

Forstørr bilde

Foto: Heiko Junge / NTB

En SMS fra statsministeren

Sent på ettermiddagen lørdag 7. mars 2020 sender statsminister Erna Solberg en SMS til helse- og omsorgsminister Bent Høie. Hun lurer på om smitteverntiltakene er strenge nok.

I Norge er det registrert 147 tilfeller av covid-19. Frosta kommune har allerede stengt en barnehage og en skole etter flere tilfeller av smitte. I Oslo er publikum bedt om å holde seg borte fra Holmenkollen under skifesten samme helg. Utenriksdepartementet har frarådet reiser til Kina og noen regioner i Nord-Italia, og Helsedirektoratet har innført karantene for reisende fra områder med mye smitte. Ellers er de nasjonale tiltakene å vaske hendene, hoste i albuen og å holde seg hjemme hvis man er syk. Helsedirektøren har dessuten sagt at det er klokt være mer forsiktig med klemming og håndhilsing.

Fortsatt er ingen i Norge blitt så syke av covid-19 at de er lagt inn på sykehus. Men smittetallene stiger etter at mange har vært på skiferie i Alpene. At det var utbredt smitte i Østerrike allerede i vinterferieukene, kjente verken landet selv, Folkehelseinstituttet (FHI) eller skituristene til.

I svaret på Solbergs tekstmelding skriver Høie at det er fagfolkene i FHI og Helsedirektoratet som må vurdere behovet for flere tiltak:

Restriksjonene og anbefalingene vil bli strengere, men jeg mener at det må være en faglig vurdering når de trappes opp. Men skal ta en ekstra sjekk med FHI/HDIR igjen på at de er enige om nivået fortsatt.

Kilde: Bent Høie i tekstmelding til Erna Solberg 7. mars 2020

I Nord-Italia har lokale myndigheter flere steder valgt å stenge skoler og offentlige bygninger. Smitten stiger eksponentielt, og sent lørdag kveld erklærer Italias statsminister nedstenging av flere regioner nord i landet. I Oslo har Statsministerens kontor sendt en bestilling til ambassaden i Roma. Solbergs medarbeidere vil høre hvilke erfaringer italienerne har gjort seg med restriksjonene som så langt er innført.

Søndag 8. mars har FHI og Helsedirektoratet et møte. De er uenige om hvor strenge tiltak det er riktig å innføre nå, og formålet med møtet er å «komme hverandre nærmere i kommunikasjon». Av referatet går det fram at helsedirektør Bjørn Guldvog vil vurdere å sette et tak på 1 000 deltakere på arrangementer. FHI-direktør Camilla Stoltenberg advarer mot å sette inn tiltak for tidlig: «Vi må huske på at vi med stor sannsynlighet skal stå i denne situasjonen i lang tid fremover».

Mandag 9. mars får norsk helsepersonell et innblikk i forholdene i Italia. Helsedirektoratet har invitert blant andre professor Giacomo Grasselli til et webinar for ansatte på norske sykehus. Grasselli er koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen. Hans budskap er at tilhørerne må varsle sine politiske myndigheter om at tusenvis kommer til å dø dersom de ikke stopper spredningen av viruset. I løpet av få dager blir presentasjonen sett av over 6 000 personer.

Samme dag er det regjeringskonferanse der Stoltenberg deltar sammen med departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet. De to orienterer regjeringen om FHIs første scenario for smitteutviklingen. Scenarioet indikerer at det kan bli behov for 600 intensivplasser på det meste. Larsens plansjer indikerer at det fortsatt er litt tid før epidemien bryter ut her hjemme – at det kan være snakk om 100 dager før landet har de første 1 000 smittetilfellene, men at usikkerheten er stor.

I Finansdepartementet har økonomene begynt å planlegge hvordan de best kan møte epidemien. Det ser nå ut til at utbruddet kan få store konsekvenser for verdensøkonomien. For å få en bedre forståelse av utsiktene for smitte og smitteverntiltak her hjemme har finansråd Hans Henrik Scheel kontaktet departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet. Larsen har videreformidlet henvendelsen fra Scheel til FHI-direktøren.

Finansdepartementet og FHI møtes i Finansdepartementet tidlig om morgenen tirsdag 10. mars. Budskapet fra Stoltenberg og hennes kolleger er at det er stor usikkerhet, men at smitten kommer til å bre seg i samfunnet. De nevner en rekke mulige tiltak, men det er ingen indikasjon på at kraftfulle tiltak skal tas i bruk. Scheel beskriver inntrykket fra FHIs presentasjon slik:

Ingen snakket om en «slå ned»-strategi, men en strategi for å begrense og flate ut smitten. Jeg oppfattet FHI slik at man kunne være ferdig med pandemien på senhøsten/vinteren, enten fordi den hadde gått gjennom befolkningen eller fordi man hadde fått en vaksine.

Kilde: Hans Henrik Scheel i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Referatet fra morgenmøtet i utbruddsgruppa i FHI 10. mars viser at det er registrert 239 tilfeller av koronasmitte i Norge. Av disse er 158 smittet i utlandet – 104 av dem i Italia, 47 i Østerrike, 5 i Iran, 1 i Kina og 1 i Hong Kong. Nå fraråder Utenriksdepartementet reiser til hele Italia og til Tirol i Østerrike.

Klokka 10 denne tirsdagen møter helse- og omsorgsministeren i Stortinget for å redegjøre om smittesituasjonen. Overfor Stortinget varsler Høie at smitten kommer til å øke, men han venter at det fortsatt er en stund til det kan bli et stort utbrudd. Dermed er det trolig også en stund til det vil bli aktuelt med tiltak for å redusere kontakt mellom folk, ifølge Høie:

Tiden for den videre utviklingen er usikker, men det planlegges for et scenario der nåværende fase vil fortsette noen uker til før vi går over i en ny fase med stadig flere importtilfeller og klynger av innenlands smitte. […] I nåværende fase er hovedvekten på å forebygge import med reisende, oppdage og isolere tilfeller tidlig, oppsporing og oppfølging av kontakter og gode hygieniske smitteverntiltak i befolkningen. Tiltak for å redusere kontakthyppighet er mest relevant når epidemien kommer i gang.

Kilde: Bent Høie i redegjørelse for Stortinget 10. mars 2020

Høie understreker at situasjonen er i stadig utvikling, og at rådene kan endres fra dag til dag. I debatten etter Høies redegjørelse etterlyser opposisjonen en klarere ledelse fra regjeringens side. Leder Siv Jensen i Fremskrittspartiet mener håndteringen framstår som «tilfeldig».

Vi må ha klare, tydelige råd og føringer fra myndighetene, som resten av oss følger opp i hverdagen. Det er i realiteten det dette handler om: trygghet i hverdagen for innbyggerne. Da må vi se lik praksis over hele landet i alle kommuner, på alle sykehus, på alle flyplasser.

Kilde: Siv Jensen i Stortinget 10. mars 2020

Også utenfor stortingssalen møter helse- og omsorgsministeren kritikk. Flere leger går ut og krever strengere tiltak, blant annet stenging av skoler og universiteter:

Vi har lyttet til helse- og omsorgsministerens redegjørelse for Stortinget i dag. Vi er ikke beroliget. Norske myndigheter og regjeringen synes kraftig på etterskudd.

Kilde: Legene Mads Gilbert, Sven Erik Gisvold og Even Holt i innlegg på vg.no 10. mars 2020

Erkjennelse av at viruset vil bli vanskelig å stoppe

Etter helse- og omsorgsministerens redegjørelse endrer smittesituasjonen seg raskt.

Om ettermiddagen tirsdag 10. mars er det møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). Ifølge referatet formidler FHI-direktøren to vesentlige og nye opplysninger. Det ene er at det nå er oppdaget smitte som ikke kan spores tilbake til utlandet.

Det andre er at det kommer stadig sterkere dokumentasjon på at personer som er smittet av viruset, kan spre smitten videre før de selv får symptomer. Det betyr at viruset vil bli vanskelig å stoppe. Espen Rostrup Nakstad, som på dette tidspunktet er leder for CBRNE-senteret1 ved Ullevål sykehus, sier smittesituasjonen er på et vippepunkt. Han vil sette inn tiltak nå – ikke om en uke.

Kort tid etter møtet i BUB går det en e-post fra Bent Høies departement til Statsministerens kontor med varsel om at tiltak for å redusere kontakthyppighet vil komme allerede samme ettermiddag. Bjørn-Inge Larsen ber regjeringsråd Anne Nafstad Lyftingsmo informere alle departementene om at helsedirektøren om kort tid vil gå ut med anbefaling om blant annet hjemmekontor og at forsamlinger på mer enn 500 personer bør avlyses.

På pressekonferansen klokka 18 deltar helse- og omsorgsministeren for første gang sammen med helsedirektør Bjørn Guldvog og avdelingsdirektør Line Vold i FHI. Her fastslår Vold at «vi er over i en ny fase». Helsedirektøren understreker at «situasjonen er alvorlig». Guldvog får spørsmål fra pressen om hvorfor ikke tiltakene kom tidligere. Han svarer slik:

Det var fristende, når veldig mange ønsket at vi skulle komme med det før. Men vi mener at vi må ha en god faglig begrunnelse hver gang vi kommer med et råd.

Kilde: Bjørn Guldvog på pressekonferanse 10. mars 2020

Ved midnatt har antall registrerte smittetilfeller steget til 459. Ennå er det ikke rapportert om dødsfall.

Løfter om grundige vurderinger

Onsdag 11. mars er det hektisk møteaktivitet for helsetoppene. Guldvog starter arbeidsdagen med et møte med de store arbeidsgiverorganisasjonene. Her varsler han at det kan bli aktuelt å stenge skoler, universiteter og virksomheter. Han legger vekt på at slike tiltak vil komme etter «grundige samfunnsvurderinger».

Han og Stoltenberg deltar også på et møte mellom statsministeren og de parlamentariske lederne. I intervjuer med kommisjonen forteller både Solberg og Guldvog at de oppfattet at stortingspolitikerne ønsket seg strengere nasjonale tiltak.

Klokka 13.30 møter Guldvog og Stoltenberg i Kriserådet, der alle departementsrådene deltar denne dagen. Guldvog sier at situasjonen er alvorlig. Han gjentar budskapet fra møtet med arbeidsgiverne – at nye tiltak kan komme, men at de skal forberedes:

Flere tiltak er iverksatt og flere er til vurdering. Formålet er å forberede samfunnet best mulig. Det er i den forbindelse behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kan være aktuelt å iverksette, og innspill på momenter som bør inngå i vurderingen av tiltak.

Kilde: Bjørn Guldvog til Kriserådet 11. mars 2020

Klokka 18 holder Høie, Stoltenberg og Guldvog pressekonferanse. Nå har WHO erklært at covid-19-utbruddet er en pandemi. Høie innleder ved å si at han i dag inviterer til dugnad for å hindre smittespredning: Holde seg hjemme når man er syk. Vaske hendene. Ikke klemme eller håndhilse.

FHI-direktøren fastslår at det har vært en kraftig økning i smitten i løpet av det siste døgnet, med 212 nye tilfeller. Hun venter «en relativt skarp økning i antall rapporterte tilfeller framover». Stoltenberg forteller om smittetilfellene som ikke kan spores ut av landet.

Helsedirektøren ber folk om ikke å reise til områder med mye smitte. Reisende fra Nord-Italia må i karantene. Han sier vi må forberede oss på at situasjonen vi er i, vil ta tid og er den nye normalen. Han fastslår at de har planlagt godt, men at det likevel vil bli behov for å ta ting på sparket.

Vi har laget gode planer for de konkrete utfordringene vi står overfor nå, men uansett hvor godt vi planlegger, så vil vi ikke greie å forutse alle problemer.

Kilde: Bjørn Guldvog på pressekonferanse 11. mars 2020

Etter pressekonferansen ber helse- og omsorgsministeren og departementsråden om et møte med helsedirektøren. De vil vite hvordan Guldvog tenker rundt situasjonen og hva Helsedirektoratet planlegger av tiltak framover. Dessuten vil de formidle at han har deres støtte for inngripende tiltak. Det forteller Larsen i intervju med kommisjonen.

Litt av formålet med det møtet var å få lyttet av Bjørn (Guldvog), og hvordan han tenkte. For meg var det viktig å gi Bjørn forståelsen av at han hadde ryggdekning for mer inngripende tiltak hos helseministeren og i regjeringen. Det er klart at det er en ganske tung bør å bære for et helsedirektorat å ta de beslutningene som de gjorde den 12. mars.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Ifølge Guldvog anbefaler han i møtet å jobbe fram «en bredere tiltakspakke» for å slå ned viruset.

FHI-direktøren deltar ikke på møtet, men Bjørn-Inge Larsen ringer henne etterpå og orienterer om prosessen som er på gang.

Denne kvelden annonserer Danmarks statsminister at landets skoler og barnehager stenges, og at offentlig ansatte sendes hjem.

Guldvog forteller til kommisjonen at han utover kvelden snakker med flere av sine kolleger i Helsedirektoratets ledelse. De blir enige om at en gruppe medarbeidere raskt skal sette sammen et forslag til en konkretisering av en tiltakspakke de kan drøfte på et ledermøte tidlig dagen etter. «Stuntlisten» utarbeides i løpet av én time fram mot midnatt.

Også i Nordreisa er det hektisk denne kvelden. Her er det ikke registrert smitte, men kommunen venter skiturister fra Mellom-Europa og frykter et utbrudd. Kommunelegen ringer ordføreren, og de blir enige om å stenge ned.

Vi besluttet å stenge ned. Jeg skal i hvert fall kunne møte hver innbygger og si at jeg gjorde det jeg kunne. Vi ble lettet da regjeringen besluttet det samme senere den dagen. Vi var bekymret for å stå alene. Hvordan skulle vi håndtere de enorme konsekvensene?

Kilde: Kommunelege Øyvind Roarsen i Nordreisa i møte med kommisjonen 25. september 2020

En viktig telefon og to e-poster

Statsminister Erna Solberg har informert kommisjonen om at hun om kvelden 11. mars tar en telefon til helse- og omsorgsministeren og at hun i samtalen etterlyser strengere smitteverntiltak. Høie informerer henne om tiltakspakken som Helsedirektoratet skal utarbeide. Ifølge Solberg snakker de også om at hun skal i debatt på Politisk kvarter morgenen etter, og at de blir enige om ikke å gi noen nærmere signaler der om planene framover.

Samme kveld sendes to viktige e-poster. Den ene er til Statsministerens kontor og er fra ambassaden i Roma. Her er svaret på hvilke erfaringer italienerne har med inngripende tiltak. Stabssjef Lars Øy merker seg at det skaper reaksjoner blant italienere at det kommer stadig nye endringer og innstramminger.

Den andre e-posten kommer til FHI klokka 22.09 og er fra Det europeiske smittevernbyrået (ECDC). I e-posten ligger utkast til ECDCs risikovurdering som skal publiseres den 12. mars. Her fastslår ECDC at det nå er klare indikasjoner på at viruset smitter fra personer som ennå ikke har fått symptomer. ECDC anbefaler nå strenge tiltak. Stoltenberg videresender e-posten klokka 06.57 morgenen etter til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Torsdag 12. mars klokka 06.45 får Camilla Stoltenberg en tekstmelding fra Bjørn Guldvog. Han inviterer henne til å delta på Helsedirektoratets ledermøte en time senere der de skal diskutere tiltakslisten.

Vi vil forberede en diskusjon om hva vi kan gjøre i dag og som vi uansett vil måtte gjøre om noe tid. Hvis du hadde hatt anledning hadde det vært fint med en liten koordinering før BUB. Ellers tar vi det der.

Kilde: Bjørn Guldvog i tekstmelding til Camilla Stoltenberg 12. mars 2020

Stoltenberg sier hun kommer, men melder etter hvert at en taxi er forsinket og at hun ikke rekker det. Hun sier i et intervju med kommisjonen at hun på dette tidspunktet ikke forsto at Helsedirektoratet planla å sette inn en pakke av tiltak samme dag, og at hun heller ikke leste det ut av meldingen fra Guldvog.

Klokka 07.45 innleder Guldvog møtet med å forklare at han har besluttet at Helsedirektoratet i løpet av dagen skal utvikle en kraftfull tiltakspakke, og at han ønsker å diskutere det i BUB, der også statsministeren og helse- og omsorgsministeren skal være til stede. Det har helsedirektøren forklart i en skriftlig redegjørelse til kommisjonen.

Rett etter møtet ringer Guldvog til Bjørn-Inge Larsen og orienterer om tiltakene Helsedirektoratet vil beslutte. Larsen formidler umiddelbart budskapet videre til statsråden. I et intervju med kommisjonen sier Høie dette om samtalen med Larsen denne morgenen:

Jeg hadde da behov for å sjekke med departementsråd Bjørn-Inge Larsen at ikke omfanget av tiltak som direktoratet kom tilbake med, hadde blitt redusert, noe jeg var litt bekymret for. Når man jobber med disse tingene, er det lett å lande på et mindre omfang enn det man hadde som utgangspunkt. Da fikk jeg bekreftet fra Larsen at alle tiltakene vi hadde snakket med Bjørn om, var tatt videre.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Tid for å trykke på den store knappen

Mens Guldvog forteller ledelsen i Helsedirektoratet om sine planer, møtes Erna Solberg og Arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre til debatt på Politisk kvarter i NRK. Støre etterlyser en tydeligere linje fra regjeringen og kraftigere nasjonale tiltak. Støre viser til Danmark, der tiltakene er kraftigere og frontes av statsministeren. Han sier at «det er bedre å gjøre litt for mye tidlig enn å komme bakpå». Solberg sier det kommer til å komme kraftigere råd etter hvert som sykdommen utvikler seg: «Vi kommer til å ha sterkere råd i skritt fremover».

Ifølge referat fra morgenmøtet i FHIs utbruddsgruppe er det nå påvist 621 smittetilfeller i Norge.

Mens Solberg er på Politisk kvarter sender stabssjefen hennes en e-post til Bent Høie med et klart budskap: «Tid for å trykke på den store knappen». Statsministeren står på kopi. I e-posten tar Lars Øy til orde for å gå bort fra den skrittvise tilnærmingen og heller «trykke på den store knappen».

I stedet for at det kommer stadig nye knepp fra FHI dag for dag, med opposisjonen og kommuner konstant masende om et skritt til, mener jeg vi nå bør legge opp til at dere to i ettermiddag/kveld varsler at vi nå trykker på den store knappen.

Kilde: Lars Øy i e-post til Bent Høie og Erna Solberg klokka 07.55

Øy presenterer en lang liste over tiltak han mener bør settes inn: stenging av kinoer, puber, diskoteker, kantiner, universiteter, «barneskoler og barnehager om det ikke frarådes av FHI».

Det vil være bedre å myke opp litt etter hvert, hvis vi mener vi har tatt for hardt i

Kilde: Lars Øy i e-post til Bent Høie og Erna Solberg klokka 07.55

Svaret fra helse- og omsorgsministeren kommer åtte minutter senere:

Ja, alle disse tiltakene er på listen

Kilde: Bent Høie i e-post til Lars Øy klokka 08.03

Øy kjenner ikke til møtet Høie hadde med Guldvog kvelden i forveien. Han spør helse- og omsorgsministeren om tiltakslisten skal lanseres samme dag. Høie svarer etter 20 minutter:

Ja, jeg har bedt HDIR/FHI nå ta stilling til om vi nasjonalt skal innføre de strenge kravene på sosial avstand i dag. Det er min holdning, men jeg må få deres råd. Men de vet hva jeg mener.

Kilde: Bent Høie i e-post til Lars Øy klokka 08.24

Høie har nå snakket med sin departementsråd og blitt oppdatert om prosessen i Helsedirektoratet.

Han kunne bekrefte overfor meg at det arbeidet som til da ble gjort i Helsedirektoratet hadde et omfang tilsvarende det vi politisk sett forventa, som var det jeg hadde ønsket å sjekke ut.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Klokka 08.30 er det møte i BUB i Helsedirektoratets lokaler, og både statsministeren og helse- og omsorgsministeren er invitert. Det samme er pressen. Da helsedirektør Guldvog tar imot statsministeren, rekker de en kort prat før de går inn i møtet. Ifølge Guldvogs forklaring til kommisjonen sier statsministeren «Det er vel i dag vi skal trykke på den røde knappen». Guldvog svarer at han «inn mot BUB ville anbefale kraftfulle tiltak». Høie er litt forsinket, og rekker ikke å snakke med Solberg før møtet starter. Han gir henne derfor en lapp for å forsikre seg om at hun er oppdatert om helsedirektørens planer.

Jeg visste […] ikke om Lars Øy hadde fått informert statsministeren om den tilbakemeldingen jeg hadde gitt ham. Det var noe av årsaken til at jeg i dette møtet skrev en liten lapp til statsministeren om at det i dag ville bli trykket på den store røde knappen, slik at hun mentalt skulle være klar over situasjonen i møtet.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Da BUB-møtet starter, har Camilla Stoltenberg kommet. Det har også hennes kollega i FHI, smitteverndirektør Geir Bukholm. De blir klar over at det parallelt med BUB-møtet skal jobbes med tiltakspakken. Stoltenberg og Bukholm blir enige om at Bukholm skal delta i det arbeidet, mens Stoltenberg deltar på møtet i BUB.

I et intervju med kommisjonen sier Bukholm at da han kom til møtet, ble han presentert for en liste over tiltak, og at det var vanskelig å få gehør for endringer.

Listen er skrevet på en tavle i møterommet. Bukholm tar bilde av tavlen og sender til FHI for å få smittevernfaglige vurderinger. FHI får 15 minutter på å svare. Avdelingsdirektør Line Vold svarer at det er usikkerhet om barns smittespredning, og at stenging av barnehager og skoler antas å ha store omkostninger for samfunnet. Hun stiller også spørsmål ved flere av de andre stengingsforslagene. Bukholm framfører FHIs syn om å anbefale stenging av skoler for de eldste elevene, men ikke barneskoler og barnehager. Konklusjonen blir likevel at alle skoler skal stenges.

De mest inngripende tiltakene i fredstid

I BUB takker statsministeren utvalgets medlemmer for innsatsen. Hun sier det har vært en utfordring med for mye lokale tilpasninger. I den tidligste fasen av utbruddet var det behov for slike tilpasninger, men nå ønsker hun mer nasjonale føringer på tiltakene som foreslås i Norge. Hun poengterer at det fortsatt er viktig å tenke på hvilke konsekvenser tiltak kan få i et samfunnsøkonomisk perspektiv på lengre sikt.

Klokka 09.00 sender Høies departementsråd en tekstmelding til Stoltenberg og Guldvog:

Hei og god morgen. ECDC anbefaler i dag langt mer inngripende tiltak i alle land enn Norge har innført nå. Vi har behov for en rask vurdering fra FHI og Hdir om hvilke tiltak som bør iverksettes i dag. Trolig behov for tidlig pressekonferanse. Vennligst gi beskjed om at melding er mottatt. Trenger vurdering til 1100. Vurder å utsette BUB. Bjørn-Inge

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i tekstmelding til Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog klokka 09.00

I et intervju med kommisjonen forklarer Stoltenberg at det var da hun fikk denne meldingen at det gikk opp for henne at det var aktuelt å iverksette så omfattende tiltak samme dag.

Etter en halvtimes tid forlater Solberg og Høie møtet sammen med journalistene. Utenfor møterommet forteller de pressen om at det ligger an til inngripende tiltak. Slik refereres Høie av NRK:

Nå sitter beredskapsrådet og diskuterer tiltak som kommer til å bli de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid. Det må vi være forberedt på.

Kilde: Bent Høie ifølge NRK.no klokka 09.49 torsdag 12. mars 2020

Erna Solberg forteller i intervjuet med kommisjonen at da hun kommer tilbake på kontoret etter besøket i Helsedirektoratet, får hun beskjed fra kunnskapsminister Trine Skei Grande om at Utdanningsdirektoratet har anbefalt en nasjonal stenging av alle skoler og barnehager. Kunnskapsministeren ønsker selv å offentliggjøre det, men får foreløpig beskjed om ikke å gå ut med det.

I regjeringen er det ingen andre enn statsministeren og helse- og omsorgsministeren som er orientert om planen de to nettopp har annonsert overfor pressen. Rundt klokka 09.45 sender Høie en tekstmelding til stabssjefen ved Statsministerens kontor og ber om at han sender melding til regjeringens medlemmer. Budskapet er at det blir pressekonferanse klokka 14 samme dag der Høie og Solberg vil varsle «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid».

I Helsedirektoratet jobber de fortsatt med å konkretisere listen over tiltak som skal annonseres på pressekonferansen. I en tekstmelding til Høie litt før klokka 10 etterlyser Lars Øy fagfolkenes tiltaksliste.

Erna lurer på når vi får forslag til tiltak. Både for å kunne forberede oss og for å kunne mene om det også er de riktige? Hun var også opptatt av at ikke bare helsepersonellets barn må passes på, også andre viktige samfunnsfunksjoner.

Kilde: Lars Øy i tekstmelding til Bent Høie omkring klokka 09.45

Høie svarer slik:

Ja, tiltakene kommer før kl 1300. Det hun tar opp er ivaretatt. Så kan vi gjøre justeringer i møte klokka 1300

Kilde: Bent Høie i tekstmelding til Lars Øy omkring klokka 09.45

Meldingen til regjeringens medlemmer om nedstengingen går ut noen minutter før halv elleve. Kort tid etter får også regjeringens embetsverk beskjed fra departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet om hva som er på gang:

Vi jobber nå frem mot en pressekonferanse kl 14 […] Jeg vil oversende tiltakslisten så snart den er klar, i hvert fall før pressekonferansen. Statsministeren og helseministeren har i møte for Beredskapsutvalget for biologiske hendelser i dag varslet de mest inngripende tiltakene siden krigen.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i e-post til øvrige departementsråder klokka 10.38

I e-posten legger han ved rapporten fra ECDC, som en «pekepinn på tiltak som er aktuelle». ECDC nevner skolestenging, men understreker at det er viktig å ta hensyn til usikkerheten omkring barns rolle i smittespredningen.

Klokka 11.18 sender departementsråden en e-post med det han betegner som en «sjekkliste» til Camilla Stoltenberg, Bjørn Guldvog og assisterende helsedirektør Geir Stene-Larsen.

Han lurer blant annet på om de har tenkt over hva som bør skje med frisører, spa, fysioterapeuter, tannleger og tatoveringssteder. Og om størrelsen på arrangementer bør begrenses enda mer enn taket på 500 som ble fastsatt på tirsdagen. Han ber dem si på pressekonferansen at besteforeldre ikke bør være barnevakter når barnehager og skoler stenges. Han ber dem også huske å si noe om hvor lenge tiltakene skal vare, og at folk bør unngå hamstring.

Fortsatt er det ikke offentlig kjent at nasjonal skolestenging vil bli annonsert denne dagen. Klokka 11 går Oslos byrådsleder Raymond Johansen ut og varsler stenging av alle skoler i hovedstaden. Bergen har allerede varslet skolestenging.

Kvart på ett kommer NTB med en lekkasje om at nasjonal skolestenging er del av regjeringens plan.

Klokka 13 sender Helsedirektoratet den ferdige listen over tiltak til Helse- og omsorgsdepartementet. Både frisører og tatoveringssteder er med blant virksomheter som må stenge, slik Bjørn-Inge Larsen foreslo på «sjekklisten». Fysioterapeuter og tannleger er ikke på listen – de blir først vedtatt stengt noen dager senere.

Tiltakslisten kommer akkurat i tide til et møte på Statsministerens kontor klokka 13, der Erna Solberg, Bent Høie, Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog skal forberede pressekonferansen. De gjør ingen endringer i listen fra Helsedirektoratet.

Klokka 14 går Erna Solberg på podiet foran pressekorpset.

Kjære alle sammen. Vi står i en vanskelig tid [...] I dag kommer regjeringen med de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid. Tiltakene kommer til å ha stor innvirkning på vår personlige frihet. Det er tiltak som griper direkte inn i våre hverdagsliv og hvordan vårt samfunnsliv fungerer. Men nå er altså dette helt nødvendig.

Kilde: Erna Solberg på pressekonferanse klokka 14

Statsministeren takker partiene for gode innspill, og fastslår at det politiske Norge står samlet om å bruke kraftfulle tiltak. Hun understreker at hun vet at tiltakene blir en belastning for både bedrifter og familier og lover å komme med mottiltak. Klokka 18 trer tiltakene i kraft.

Samme kveld rapporteres det første koronadødsfallet i Norge.

Forstørr bilde

Foto: Lise Åserud / NTB

2 Sammendrag

2.1 Et godt rustet samfunn

Onsdag 26. februar 2020 ble det første tilfellet av covid-19 registrert i Norge. Det markerte starten på det som skulle vise seg å bli den største krisen i Norge siden andre verdenskrig.

Alle deler av samfunnet er berørt. Vaksinering av befolkningen startet ved utgangen av 2020, men mye er fortsatt usikkert. Vi vet ennå ikke når krisen vil være over.

Når kommisjonen avslutter sitt arbeid i midten av mars 2021, er det registrert mer enn 600 covid-19-relaterte dødsfall i Norge. Rundt 100 000 personer står helt uten arbeid, nesten dobbelt så mange som før pandemien. De inngripende tiltakene har rammet mange hardt. Barn og unge bærer en stor byrde under pandemien, og konsekvensene kan vise seg å vare utover i livsløpet til dem som er unge i dag.

Forstørr bilde

¹ Målt som forskjell mellom OECDs anslag på BNP-vekst i 2020 gitt i desember 2020 og i november 2019.

² Fastlands-Norge.

Kilde: ECDC og OECD

Internasjonale sammenlikninger indikerer likevel at Norge gjennom 2020 har hatt mindre inngripende tiltak innenlands enn mange andre vestlige land.2 Så langt er Norge dessuten blant de vestlige landene som har hatt lavest dødelighet og hvor verdiskapingen er minst rammet, se figur 2.1.

Norges beliggenhet i utkanten av Europa og at befolkningen bor forholdsvis spredt, har gjort at smitten sprer seg langsommere i Norge enn i mange andre land (OECD 2020a). Kommisjonen mener likevel det er grunnlag for å fastslå at det er andre forhold som er hovedforklaringer på at Norge har lykkes godt så langt. I denne rapporten konkluderer vi med at myndighetene på flere områder burde vært bedre forberedt da pandemien rammet. Vi peker også på svakheter ved hvordan myndighetene håndterte krisen underveis. Den overordnete vurderingen vår er likevel at myndighetene har håndtert covid-19-pandemien godt.

Myndighetene kunne imidlertid ikke lykkes uten oppslutning fra befolkningen. Oppslutningen gjenspeiler flere forhold som gjorde at det norske samfunnet var godt rustet til å håndtere covid-19-pandemien. I dette delkapitlet løfter vi fram særtrekk ved det norske samfunnet som vi mener har rustet oss for en krise.

Tillit og solidaritet

Internasjonale sammenlikninger har over lang tid vist at nordmenn, og innbyggerne ellers i Norden, stoler mer på hverandre og stoler mer på myndighetene enn folk i andre land (ESS 2018). Den høye tilliten har vært en styrke i møtet med covid-19-pandemien. OECD (2020a) trekker fram høy grad av tillit som én forklaring på at smittenivået har vært lavt i Norge. I en tale til folket 18. mars 2020 la statsminister Erna Solberg vekt på den høye tilliten:

Når friheten har vært truet, har nordmenn gitt alt for hverandre. Dette har gitt landet vårt et fortrinn som er kraftigere enn noe våpen, og mer verdifullt enn noe oljefond: Nemlig at vi stoler på hverandre.

Kilde: Erna Solberg i TV-sendt tale 18. mars 2020

I ukene før nedstengingen 12. mars 2020 var det en nedgang i andelen av befolkningen som oppga at de hadde tillit til myndighetenes håndtering av koronaviruset.3 Etter nedstengingen steg tilliten raskt igjen og har siden holdt seg høy gjennom hele pandemien. Uten den tilliten kunne det blitt langt mer krevende for myndighetene å få folk til å følge rådene og påleggene som de kom med. Vi drøfter befolkningens tillit nærmere i kapittel 16.

Særegent for SARS-CoV-2-viruset er at det er forholdsvis ufarlig for dem som er unge og friske, men farlig for dem som er eldre eller har underliggende sykdommer. For de unge selv ville det vært en forholdsvis liten risiko med å ha nær sosial kontakt under pandemien. Men det ville innebære fare for spredning videre til dem som har høy risiko for å bli alvorlig syke hvis de blir smittet. Da det knapt var en russedress å se i gatene i mai 2020, var det et bilde på en generasjon unge som viste solidaritet med eldre og syke. Målinger viser at en høy andel av befolkningen har vært «bekymret for å smitte andre» gjennom covid-19-pandemien.4

Den nordiske samfunnsmodellen

Tidsskriftet The Economist utropte i 2013 den nordiske modellen til en «supermodell», med henvisning til at de nordiske landene gjennomgående skårer høyt på forhold som konkurranseevne, helse og livskvalitet.5 Modellen hviler på tre grunnpilarer: økonomisk styring, offentlig velferdspolitikk og organisert arbeidsliv (Fløtten og Trygstad 2020). Samfunnsmodellen har vært en styrke for Norge på flere måter i møtet med pandemien.

For det første har de brede velferdsordningene i Norge vært viktige. Særlig gjelder det ordningen med full lønn under sykdom. Den har gjort at de fleste arbeidstakere kostnadsfritt har kunnet følge rådet om å holde seg hjemme når de var syke, og gå i karantene hvis de mistenkte smitte. Det er en risiko for at etterlevelsen av slike råd og pålegg ville vært lavere dersom man tapte penger på å følge dem.6

I 2020 har myndighetene satt inn økonomiske tiltak i et omfang uten sidestykke i moderne norsk historie (Finansdepartementet 2020). En stor del av tiltakene har vært kompensasjon til bedrifter og arbeidstakere som har mistet inntekter som følge av pandemien. At fellesskapet på den måten bærer deler av inntektstapet for dem som rammes hardest økonomisk, har trolig bidratt til oppslutning om myndighetenes håndtering.

Også det etablerte samarbeidet mellom myndigheter og organisasjonene i arbeidslivet har vært en styrke under denne krisen. Dette trepartssamarbeidet innebærer blant annet at representanter for regjeringen og for arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene møtes jevnlig. De kjenner hverandre og har tillit til hverandre. Samarbeidet har i høy grad vært opprettholdt gjennom 2020, og har vært en styrke ved håndteringen av pandemien. Da statsministeren hadde innkalt en gruppe av statsråder til et møte i statsministerboligen onsdag 11. mars 2020 for å drøfte økonomiske tiltak, la de også planer for møter med partene i arbeidslivet.7

Inntrykket vi har fått gjennom innspill fra organisasjonene, er at trepartssamarbeidet har hatt flere viktige funksjoner under pandemien. For det første har møtene vært viktige arenaer for partene til å gi innspill om justeringer av smitteverntiltakene og om økonomiske mottiltak. Innspillene har trolig i seg selv vært viktige også for myndighetene, slik at de fikk informasjon om konsekvenser av pandemien og smitteverntiltakene. Det er dessuten grunn til å tro at samarbeidet har bidratt til at myndighetene fikk etablert en forståelse og forankring i organisasjonene om smitteverntiltakene.

Et godt helsevesen

Helsetjenestene har hatt en sentral rolle under pandemien. Norge har et godt utviklet helsesystem og scorer høyt på sammenlikninger av helsesystemer på tvers av land. Tilgjengeligheten til helsetjenester er høy, og Norge er blant landene i verden med lavest dødelighet av sykdommer som kan behandles i helsetjenesten (OECD 2019a). Sammen med Sveits er Norge det OECD-landet som investerer mest i helse målt som andel av brutto nasjonalprodukt. Blant OECD-landene har Norge flest praktiserende sykepleiere og fjerde flest leger i forhold til innbyggertall (OECD 2020a).

Tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet, uavhengig av kjønn, alder, funksjonsnivå, bosted og sosial tilhørighet har vært et grunnleggende prinsipp for norsk helsetjeneste gjennom flere tiår. Norge har godt utbygde primærhelsetjenester som gir tilgang til helsetjenester der folk bor. Kommunene har ansvar for smittevern og folkehelsearbeid. Helsesystemer med en sterk primærhelsetjeneste virker positivt inn på folkehelsen og levealderen i befolkningen (WHO 2018). Under en pandemi er kommunene viktige for å bekjempe smitte i samfunnet, for å gi tilgang på helsetjenester til innbyggerne og for god pleie og omsorg for eldre og kronikere.

Digitalisering og mulighet for hjemmekontor

Da Norge stengte ned, flyttet flere hundre tusen arbeidstakere på hjemmekontor (YS 2020). Arbeidsoppgaver som avisproduksjon, behandling av dagpengesøknader og konsulentvirksomhet ble våren 2020 utført i private kjøkken og stuer. Det samme ble også undervisning, da alle skoler, universiteter og høyskoler stengte. I kapittel 35 skriver vi om at omtrent halvparten av alle arbeidstakere i Norge flyttet på hjemmekontor i mars 2020.

En avgjørende forutsetning for at det lot seg gjøre, var at nordmenn flest har internettilgang hjemme. Ifølge OECD (2020b) hadde om lag 80 prosent av alle norske husholdninger bredbåndsdekning i 2018. Samtidig har Norge en høy andel jobber som kan utføres på hjemmekontor (Dingel og Neiman 2020). At omtrent halvparten av alle arbeidstakere kunne fortsette å jobbe uten å bruke kollektivtransport og uten fysisk å treffe kolleger, innebar at mye økonomisk aktivitet ble opprettholdt samtidig som smittevernhensyn ble ivaretatt.

Digitaliseringen av samfunnet var også avgjørende for at elever og studenter fikk et undervisningstilbud da alle skoler, universiteter og høyskoler ble stengt. I et intervju med kommisjonen la utdanningsdirektør Hege Nilssen vekt på dette:

Vi er et av de landene i verden som har god infrastruktur og gode tekniske rammer rundt det å kunne ha digital undervisning i stor skala.

Kilde: Hege Nilssen i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Omstillingsevne og innsats

Gjennom pandemien er det svært mange eksempler på at arbeidstakere, organisasjoner og enkeltmennesker har gjort en innsats langt utover det som kunne forventes. Vi ser blant annet at frivilligheten har spilt en viktig rolle for mange under pandemien – både gjennom bistand i beredskapsarbeidet, kommunikasjon til ulike grupper og i å opprettholde aktivitet og sosial støtte til mennesker. Ansatte i helse- og omsorgstjenestene, på skolene, i kommunene, i statsforvaltningen og andre offentlige og private virksomheter har vist en formidabel omstillingsevne og innsats.

Forstørr bilde

2.2 Kommisjonens hovedbudskap

1. Myndighetenes håndtering av pandemien har samlet sett vært god. I en krevende situasjon for landet har myndighetene omstilt seg raskt og tatt beslutninger som har vært avgjørende for hvordan krisen har utviklet seg. Etter et år med pandemi er Norge blant de landene i Europa som har lavest dødelighet og som er minst rammet økonomisk. Myndighetene kunne ikke ha lykkes hvis ikke befolkningen hadde sluttet opp om smitteverntiltakene. I Norge har folk tillit til hverandre og til myndighetene. Det er én av faktorene som gjorde det norske samfunnet godt rustet til å møte krisen.

2. Myndighetene visste at en pandemi var den nasjonale krisen som var mest sannsynlig, og som ville ha de mest negative konsekvensene. Likevel var de ikke forberedt da den omfattende og alvorlige covid-19-pandemien kom. Regjeringen har ansvar for å planlegge og dimensjonere landets beredskap. Smittevernloven åpner for å stenge ned skoler og virksomheter i hele eller deler av landet. Likevel er det ikke laget scenarioer, laget planer eller gjennomført øvelser som tar høyde for å bruke disse virkemidlene. I følge den nasjonale pandemiplanen skulle store deler av befolkningen bli smittet uten at myndighetene skulle vedta inngripende tiltak. Kommunene og samfunnet for øvrig har derfor ikke hatt mulighet til å forberede seg på at smitte skulle slås ned og holdes nede over lang tid.

3. Regjeringen har i beredskapsarbeidet ikke tatt hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoen i andre sektorer. Et beredskapssystem som er basert på at hver sektor skal vurdere egen risiko og sårbarhet, svikter når ingen har tatt ansvar for å vurdere summen av konsekvensene for samfunnet som helhet. Det er behov for å utvikle et sektorovergripende system som fanger opp hvordan risikoen i de ulike sektorene påvirker hverandre gjensidig. Dette er et læringspunkt for beredskapen generelt.

4. Regjeringen visste at det var stor sannsynlighet for at det ville bli vanskelig å skaffe smittevernutstyr under en pandemi. Helsedirektoratet påpekte dette både da de evaluerte sarsepidemien i 2003 og ebolautbruddet i 2015. Ingen av disse utviklet seg til å bli pandemier. Regjeringen hadde likevel ikke sørget for å bygge beredskapslager. Hele våren 2020 var preget av stor utstyrsmangel, særlig i kommunehelsetjenesten, men også i spesialisthelsetjenesten. Det lyktes etter hvert å skaffe smittevernutstyr takket være stor handlekraft hos mange. I fordelingen av utstyret tok Helse- og omsorgsdepartementet for lite hensyn til kommunene.

5. Kommisjonen vurderer at det var riktig å sette inn inngripende smitteverntiltak 12. mars 2020. På det tidspunktet fantes det lite kunnskap om effekten av smitteverntiltak og det var stor usikkerhet om smittesituasjonen. Vurderingen vår er at det var riktig å ta en beslutning framfor å vente på mer kunnskap. Vi har imidlertid ikke grunnlag for å vurdere om det var riktig sammensetning av tiltak som ble satt inn. Selv om vi mener at det var riktig å sette inn tiltak, var tiltakspakken dårlig utredet og dårlig forberedt. Situasjonen var uoversiktlig, men tidspresset ble større enn det hadde trengt å bli. Folkehelseinstituttet varslet i slutten av januar om at epidemien ville komme til Norge. I midten av februar begynte Helsedirektoratet å diskutere muligheten for å stenge skoler og andre virksomheter. Vi mener direktoratet hadde hatt tid til å hente inn kompetanse fra andre sektorer og forberede tiltak. Prosessen og vurderingene fram til beslutningen om å sette inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid» er ikke dokumentert skriftlig.

6. Beslutningene om å innføre de inngripende smitteverntiltakene 12. mars 2020 skulle vært truffet av regjeringen, ikke Helsedirektoratet. Ifølge Grunnloven § 28 skal saker av viktighet behandles i statsråd. Beslutningene om å innføre det statsministeren omtalte som «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid», berørte hele samfunnet, grep inn i borgernes rettigheter og var åpenbart en sak av viktighet. Både helse- og omsorgsministeren og statsministeren var involvert i prosessen fram mot nedstengingen, og selv om det hastet, ville regjeringen hatt tid til å treffe vedtak i statsråd.

7. I begynnelsen av koronapandemien forsikret ikke myndighetene seg om at smitteverntiltakene var i tråd med Grunnloven og menneskerettighetene. Det er i krisesituasjoner at risikoen er størst for at Grunnloven og menneskerettighetene blir brutt, og at borgernes rettigheter kan bli krenket. Ryggmargsrefleksen til myndighetene burde derfor vært å forsikre seg om at pandemihåndteringen skjedde innenfor de rammene som Grunnloven og menneskerettighetene setter. Det skjedde åpenbart ikke i begynnelsen av pandemien, hvor verken sentrale eller lokale myndigheter i særlig grad vurderte smitteverntiltakene opp mot grunnlovsmessige og menneskerettslige skranker. Myndighetene har i løpet av krisen blitt mer bevisste på å vurdere tiltakene opp mot Grunnloven og menneskerettighetene.

8. Under covid-19-pandemien har norske myndigheter brukt smitteverntiltak i et omfang som ingen hadde forestilt seg eller planlagt for. For å slå utbruddet tilbake og deretter holde smitten på et lavt nivå, har myndighetene satt inn flere tiltak som har grepet vesentlig inn i borgernes private sfære og rettigheter. Ingen vestlige land hadde sett for seg å håndtere en pandemi på en slik måte. Det er et paradigmeskifte. Før utbruddet var planen at smitteverntiltak skulle brukes til å bremse smitten og «flate ut kurven», slik at ikke for mange ble syke samtidig. Det viste seg at bremsstrategien med viruset SARS-CoV-2 var for krevende, og at smitten lett kom ut av kontroll. Regjeringens strategi med å slå ned smitten og holde den på et lavt nivå, innebærer at få blir immune. Den er derfor avhengig av at det forholdsvis raskt kommer en vaksine eller effektiv behandling.

9. Kommisjonen mener myndighetene jevnlig må vurdere strategien for hvordan pandemien håndteres. Regjeringens mål er å holde kontroll på smitten fram til befolkningen er vaksinert. Vaksinering startet ved utgangen av 2020, og da kommisjonen avsluttet sitt arbeid i midten av mars 2021, så FHI for seg at en stor del av den voksne befolkningen er vaksinert i løpet av sommeren 2021. Det er likevel risiko for at nye virusvarianter eller svikt i tilgangen på vaksiner kan forlenge varigheten av pandemien. Pandemien har store omkostninger for samfunn og mennesker. Strenge smitteverntiltak bidrar til å beskytte eldre og risikogrupper mot sykdom og død. Samtidig har de inngripende tiltakene store skadevirkninger som øker med varigheten av smitteverntiltakene. Jo lenger covid-19-pandemien varer, desto større dilemma står myndighetene overfor når de skal avveie byrdefordelingen i samfunnet. Så langt har kontrollstrategien framstått som den tilnærmingen som samlet sett gir de minste kostnadene for samfunnet. Endringer i utsiktene til for eksempel behandlingsmuligheter, vaksine og immunitet kan endre en slik vurdering.

10. Det er en styrke at kommunene har et stort ansvar for smittevern i Norge. Kjennskap til lokale forhold er viktig når kommunene skal spore opp smitteveier, vurdere hvor alvorlig et smitteutbrudd er og iverksette smitteverntiltak. Kommunene har hatt en hovedrolle i å slå ned smitteutbrudd lokalt ved hjelp av testing, isolering, smittesporing og karantene og gjennom å fatte vedtak etter smittevernloven. Regjeringen og Helsedirektoratet har imidlertid vært for sent ute med å informere og involvere kommunene i beslutninger som skulle gjennomføres på lokalt nivå. Regjeringen har stilt krav til kommunene og burde lagt bedre til rette for at kommunene skulle klare å innfri kravene.

11. Smittevernloven har vært et viktig verktøy i krisehåndteringen, men den bør revideres. Smittevernloven har gitt både sentrale og kommunale myndigheter tilstrekkelige fullmakter til å håndtere pandemien. Loven har bestemmelser som gir både kommunene og Helsedirektoratet mulighet til å fatte hastevedtak når hensynet til smittevernet tilsier det. Kommisjonen mener at disse bestemmelsene må videreføres. Dette er viktig for å kunne beskytte befolkningen mot kommende, alvorlige pandemier. Samtidig mener vi loven ikke stiller tilstrekkelig tydelige krav til demokratisk kontroll når smitteverntiltak må besluttes raskt. I tillegg er ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene ikke tilstrekkelig avklart i loven.

12. Myndighetene har samlet sett lykkes godt med kommunikasjonen ut til befolkningen. Regjeringen har kommunisert åpent om at de har vært usikre på hvordan pandemien ville utvikle seg og hvordan smitteverntiltakene ville virke. De har publisert de faglige rådene de har fått og ikke lagt skjul på at beslutningene de har tatt er politiske. Slik vi ser det, har åpenheten bidratt til å skape tillit. Et stort flertall i befolkningen uttrykker tillit til informasjonen de mottok fra helsemyndighetene underveis i pandemien. At befolkningen har endret atferd i møte med pandemien, er en klar indikasjon på at myndighetene har nådd fram med budskapene sine til befolkningen. Det er likevel deler av innvandrerbefolkningen som myndighetene ikke har lykkes like godt med å nå fram til. Myndighetene bør ha en plan for å nå fram til spesifikke grupper i en krisesituasjon.

13. Regjeringen manglet en plan for å håndtere importsmitte da det kom en ny smittebølge i Europa høsten 2020. Håndteringen av pandemien har vært preget av at små beslutninger har blitt løftet oppover i forvaltningshierarkiet. Denne arbeidsmåten kan ha påvirket muligheten regjeringen har hatt til å gjøre helhetlige vurderinger. Da regjeringen lettet på smitteverntiltakene fram mot sommeren 2020, gjorde de mange vurderinger enkeltvis. Regjeringen vurderte ikke summen av lettelsene, og de hadde ingen plan for å håndtere økende smitte over grensene.

14. Alle er berørt av pandemien, men den har rammet skjevt. Mens enkelte kommuner ikke har hatt noen smittetilfeller, har Oslo og flere andre kommuner hatt høyt smittetrykk og inngripende tiltak i lange perioder. Eldre og personer med underliggende sykdommer har hatt større risiko enn andre for alvorlig sykdom og død. Det har vært høye smittetall i enkelte innvandrergrupper. I noen næringer har smitterisikoen vært høy. I noen næringer har de økonomiske konsekvensene av smitteverntiltakene vært betydelige, og mange er blitt permittert eller sagt opp. Arbeidsledigheten har vært høyest blant personer med kort utdanning, lav inntekt og blant personer som er født utenfor Norge. Begrensningene på sosial kontakt har vært særlig belastende for barn, unge, institusjonsbeboere og de som bor alene. At pandemien rammer skjevt, er noe myndighetene må ta hensyn til i de løpende konsekvensvurderingene.

15. Barn og unge bærer en stor byrde under pandemien, og konsekvensene kan vise seg å vare utover i livsløpet til dem som er unge i dag. Hjemmeskole og digital undervisning kan gi mindre motivasjon og dårligere vilkår for læring. Det kan føre til frafall og gi varige konsekvenser for jobbmulighetene senere i livet. Sårbare barn og unge har vært særlig utsatt under pandemien. Flere viktige tjenester falt helt eller delvis bort våren 2020. Det er bekymring for at omfanget av omsorgssvikt, vold og overgrep har økt under pandemien, men det foreligger foreløpig ikke sikre tall om dette. Myndighetene må utvikle planer for hvordan man skal sikre at sårbare barn og unge blir fanget opp og ivaretatt i framtidige kriser.

16. De økonomiske kostnadene ved pandemien blir høye. Virusutbruddet brakte norsk økonomi inn i det kraftigste tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Reiselivsnæringen og kulturnæringen er særlig hardt rammet. I løpet av noen uker i mars 2020 ble den registrerte arbeidsledigheten firedoblet. Ledigheten avtok utover våren og sommeren. Ved utgangen av året var det likevel nesten dobbelt så mange som sto uten jobb som før pandemien. Hvis myndighetene i mars 2020 hadde ventet med å sette inn de inngripende tiltakene, ville konsekvensene i arbeidsmarkedet og i næringslivet blitt enda større.

17. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige konsekvensene av pandemien. Erfaringer har vist at arbeidsledighet har en tendens til å feste seg. Selv om mange ledige vil komme tilbake i jobb når aktiviteten normaliseres, er det risiko for at noen støtes varig ut av arbeidsmarkedet. Dårligere utdanningstilbud under pandemien kan svekke jobbmulighetene for dem som er unge i dag. Redusert sosial kontakt og mindre fysisk aktivitet kan gi varige helseeffekter. Ulikhet i risiko for smitte, alvorlighet av sykdom og økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien kan forsterke hverandre og gi økte helseforskjeller i befolkningen. Vi vet foreløpig lite om hvor sterke slike negative effekter vil bli.

2.3 Rapportens deler

Del I i rapporten starter med vår prolog. En sentral del av vårt arbeid har vært å granske hva som skjedde i de hektiske og intense marsdagene i 2020 da de mest inngripende tiltakene i fredstid ble vedtatt. Det har vært viktig for oss å forstå hvilken situasjon myndighetene sto i, hvor alvorlig de anså situasjonen å være og hvilket tidspress de opplevde. I prologen gir vi en detaljert beskrivelse av hva som skjedde når og hvem som var involvert i beslutningsprosessene de siste dagene fram til nedstengingen 12. mars 2020. Etter prologen gjør vi rede for våre hovedbudskap, og vi beskriver noen styrker ved det norske samfunnet, som har bidratt til at Norge har vært godt rustet i møtet med pandemien. Vi forklarer også hvordan vi har forstått og avgrenset mandatet vårt og beskriver hvordan vi har arbeidet med oppdraget.

I del II av rapporten vurderer vi pandemiberedskapen Norge hadde da covid-19-pandemien rammet landet. Som grunnlag for vurderingen redegjør vi for hva som er vesentlige elementer i beredskap generelt og i pandemiberedskap spesielt, og vi beskriver aktører, roller og ansvar i pandemiberedskap. Vi har gått inn i den statlige pandemiberedskapen ved å se på de statlige risikovurderingene av pandemi, øvelser og hele planhierarkiet. Vi vurderer beredskapen kommunene har hatt på smittevernområdet, og i hvilken grad de var forberedt på å håndtere en pandemi av den karakter som vi har vært vitne til.

I del III kartlegger og vurderer vi myndighetenes håndtering av smitte i samfunnet gjennom den første smittebølgen. Vi belyser beslutningsprosessen fram til nedstengingen 12. mars 2020 og hvilke strategier myndighetene har valgt for å håndtere smittesituasjonen. Videre ser vi på hvordan regjeringen gikk fram i gjenåpningen av samfunnet etter den første smittebølgen og myndighetenes kommunikasjon til befolkningen. Til slutt i denne delen belyser vi hvordan myndighetene har håndtert testing, isolering, sporing og karantene (TISK).

I del IV kartlegger og vurderer vi hvordan myndighetene organiserte seg under koronakrisen og hvordan de arbeidet for å håndtere pandemien. Vi ser også på hvordan de ulike aktørene samhandlet med hverandre, inkludert samarbeidet mellom lokale og statlige myndigheter. Ansvarsdelingen og samarbeidet mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vurderes også nærmere i denne delen.

I del V vurderer vi smittevernstiltakene under pandemien i et demokratisk og rettsstatlig perspektiv, og kommisjonen går nærmere inn på noen av de juridiske aspektene ved myndighetenes håndtering av pandemien. At myndighetene til enhver tid holder seg innenfor de rettslige rammene som gjelder i vårt demokratiske samfunn, er grunnleggende for at innbyggernes rettssikkerhet skal ivaretas og respekteres også i en krisesituasjon. Hovedvekten av vurderingene i denne delen er relatert til de mange tiltakene og regelverksproduksjonen med hjemmel i smittevernloven både fra statlig og kommunalt hold. Vi har også kartlagt bruken av kommunale besøksrestriksjoner i omsorgsboliger, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak om en kartlegging av offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne under koronapandemien.

I del VI ser vi på håndteringen i spesialisthelsetjenesten og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Vi beskriver hvordan sykehusene håndterte nedstenging og oppskalering av kapasitet, og sammenlikner aktiviteten i sykehusene fra nedstengingen og ut året 2020 med data fra 2019. Tilsvarende sammenlikning gjør vi for aktiviteten i den kommunale helsetjenesten (fastlege og legevakt). Vi ser også nærmere på hvordan enkelte sykehjem og andre kommunale omsorgstjenester håndterte smitteverntiltakene. Avslutningsvis presenterer vi noen nordiske perspektiver på eldreomsorgens organisering i lys av pandemien.

I del VII belyser vi sentrale samfunnsfunksjoner. Vi ser nærmere på hvordan regjeringen identifiserte sentrale samfunnsfunksjoner under pandemien, og hvordan disse klarte å opprettholde sin funksjon. Noen samfunnsfunksjoner og virksomheter er gitt særskilt omtale.

I del VIII ser vi på konsekvenser av covid-19-pandemien. Etter et innledende kapittel beskriver vi helsemessige konsekvensene – først for dem som ble syke av koronaviruset, og dernest for andre grupper. Her har vi lagt vekt på konsekvenser for grupper av befolkningen som ikke fikk helsetjenester fordi disse ble benyttet på covid-19. Vi har også hatt et bredere befolkningsperspektiv ved at vi har sett på om den psykiske helsen og levevanene kan ha blitt påvirket. Videre beskriver vi konsekvenser for barn og unge, der vi skiller mellom konsekvenser av tapt utdanning og konsekvenser for sårbare barn og unge. Til slutt belyser vi de økonomiske konsekvensene av pandemien.

3 Kommisjonens arbeid

3.1 Oppnevning og sammensetning av kommisjonen

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 24. april 2020 en uavhengig kommisjon, Koronakommisjonen, for å gjøre en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. Kommisjonen skal blant annet kartlegge alle relevante sider ved håndteringen av covid-19-pandemien.

Kommisjonen har hatt følgende sammensetning:

• professor emeritus Stener Kvinnsland (leder), Bergen

• tingrettsdommer Astri Aas-Hansen, Asker

• professor Geir Sverre Braut, Time

• daglig leder Knut Eirik Dybdal, Harstad

• daglig leder Tone Fløtten, Oslo

• sjef Forsvarets operative hovedkvarter Rune Jakobsen, Bærum

• tidligere ekspedisjonssjef, pensjonist Toril Johansson, Oslo

• kommunikasjonsdirektør Christine Korme, Oslo

• professor Nina Langeland, Bergen

• daglig leder Egil Matsen, Trondheim

• statsforvalter Per Arne Olsen, Tønsberg

• ordfører Pål Terje Rørby, Hemsedal

3.2 Mandatet og kommisjonens avgrensninger av arbeidet

3.2.1 Mandatet

Regjeringen oppnevnte Koronakommisjonen den 24. april 2020 og ga kommisjonen dette mandatet:

1. Bakgrunn

Corona Virus Disease 2019 (Covid 19) ble påvist i Wuhan, Kina i desember 2019. Viruset ble første gang påvist i Norge i slutten av februar 2020. Den 11. mars 2020 ble viruset erklært som pandemi av Verdens helseorganisasjon (WHO). Pandemiens globale rekkevidde og konsekvenser kjenner vi ennå ikke omfanget av.

Den 12. mars ble det i Norge innført de mest inngripende tiltak Norge har hatt i fredstid. På tidspunktet kunne man ikke si noe sikkert om effekten av hvert enkelt tiltak.

Pandemien og tiltakene har fått vidtrekkende konsekvenser for alle deler av det norske samfunnet. Sektorer har selv et ansvar for å evaluere arbeidet med krisehåndtering, og dette er viktig for læring. For departementene følger dette av Samfunnssikkerhetsinstruksen kap. IV. I en sektorovergripende krise som denne, vil imidlertid ikke sektorvis evaluering være tilstrekkelig.

2. Mandat

Kommisjonen settes ned for å få en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien. Kommisjonen skal kartlegge alle relevante sider ved håndteringen, herunder:

• Myndighetenes beredskap og planverk for pandemier både på nasjonalt og kommunalt nivå sett hen til tidligere pandemier og scenarioer

• Berørte departementer og virksomheters forberedelser, håndtering og samarbeid, herunder ansvarsdeling og samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

• Iverksatte tiltak for å redusere smittespredning, bedre kapasiteten i helsetjenesten og behandle pasienter

• Iverksatte tiltak i primærhelsetjenesten og tiltak, forberedelser og beredskap i kommunene for å ivareta beboere i heldøgns omsorg

• Ansvarsdelingen og samarbeidet mellom statlig og kommunalt nivå

• Kommunikasjon og informasjon til befolkningen, og befolkningens adferd og respons

• Økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien og smittetiltakene

• Hvordan de bredere, samfunnsmessige konsekvensene av pandemien ble håndtert og fulgt opp av myndighetene

• Hvordan sentrale samfunnsfunksjoner, herunder de demokratiske, klarte å opprettholde sin funksjon, og om de rette funksjonene ble identifisert og ivaretatt

Kommisjonen skal i sitt arbeid se hen til hvordan pandemien og de samfunnsmessige konsekvensene har vært håndtert i andre land det er relevant å sammenlikne Norge med. Kommisjonen skal også vurdere erfaringene med internasjonalt og regionalt samarbeid, og vurdere behov for tiltak for å få samarbeidet til å fungere bedre.

Kommisjonen skal fremme forslag om de tiltak den mener er nødvendige for å få en bedre fremtidig beredskap og krisehåndtering. Behovet for beredskapslagre av medisiner, smittevernutstyr og medisinskteknisk utstyr, samt tilgang på personellressurser som kan bidra til å skalere opp innsats, skal vurderes særskilt. I denne sammenheng skal også finansiering og organisering av beredskap vurderes. Kommisjonen står fritt til å vurdere andre forhold og tiltak som evalueringen viser at det er behov for. Kommisjonen kan altså også redegjøre for andre funn og læringspunkter som avdekkes i gjennomgangen, som kan ha betydning for samfunnets samlede beredskap og krisehåndtering.

Kommisjonen skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen. Kommisjonen skal gjøre en vurdering av de økonomiske konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Kommisjonen skal ikke evaluere de umiddelbare tiltakene som ble iverksatt for å avdempe de økonomiske konsekvensene for bl.a. bedrifter og arbeidstakere eller tiltakene som skal bidra til å få den norske økonomien på fote igjen.

3. Kommisjonens arbeid

I den innledende fasen av kommisjonens arbeid vil de fleste berørte departementer og virksomheter fortsatt være sterkt involvert i krisehåndteringen. Kommisjonens arbeid skal tilpasses dette, og skal ikke kreve ressurser fra involverte aktører mens krisehåndteringen pågår.

Kommisjonen skal foreta de undersøkelser og innhente de opplysninger som er nødvendige for å belyse sakskomplekset. Hvis kommisjonen anser det nødvendig å innhente dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, kan det bli aktuelt at regjeringen fremmer et lovforslag som kan gi kommisjonen tilgang til slike opplysninger.

Regjeringen vil også gi en instruks om plikt for medarbeidere i departementene og underliggende etater til å gi slik informasjon som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre sitt arbeid i henhold til sitt mandat.

Kommisjonen kan innhente ekstern kompetanse til bruk for arbeidet.

De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltak skal, så langt det er hensiktsmessig og mulig innenfor tidsfristen for kommisjonens arbeid, utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen. Kommisjonen skal for øvrig følge Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-4[8]/75 om regler for granskingskommisjoner.

Kommisjonen skal være uavhengig av regjeringen og Statsministerens kontor i sitt arbeid. Kommisjonen skal avgi rapport til statsministeren.

Kommisjonen skal levere sitt arbeid innen utgangen av mars 2021. Dersom kommisjonen kommer til at det ikke er grunnlag for å trekke endelige konklusjoner på dette tidspunktet, skal kommisjonen levere en delrapport som omfatter planverk og beredskap, sett hen til tidligere pandemier og scenarioer, samt håndteringen av utbruddsfasen våren 2020 innen utgangen av mars 2021. Kommisjonen kan utarbeide flere delrapporter dersom dette anses hensiktsmessig, men disse skal i tilfelle offentliggjøres samtidig med at kommisjonen avgir sin endelige rapport.

Statsministeren ba i brev 14. oktober 2020 kommisjonen om å kartlegge offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og funksjonshemmete under koronapandemien. Bakgrunnen for statsministerens anmodning var et vedtak Stortinget fattet 6. oktober 2020 i forbindelse med trontaledebatten.8

3.2.2 Kommisjonens avgrensninger av sitt arbeid

I avsnittene under gjør vi rede for de overordnete avgrensningene vi har lagt til grunn for arbeidet vårt. Vi går nærmere inn på konkrete avgrensninger og presiseringer av mandatet i de enkelte kapitlene.

Oppdrag og begrepsavklaring

Koronakommisjonens oppdrag er å gjøre en «grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien». Mandatet bruker begrepet evaluering, ikke gransking, i beskrivelsen av oppdraget vårt.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring definerer evaluering slik:

Evaluering er en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, virksomhet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kan gjennomføres før et tiltak iverksettes, underveis i gjennomføringen, eller etter at tiltaket er avsluttet.

Mandatet pålegger oss å følge eksisterende regler om granskningskommisjoner. I tillegg har Stortinget vedtatt en lov som sikrer at vi får tilgang til de opplysningene vi trenger, for å utføre arbeidet i henhold til mandatet. Videre har statsministeren pålagt enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan som er underlagt Kongens instruksjonsmyndighet, å gi oss nødvendig informasjon. Se nærmere beskrivelse av rettslige rammer i kapittel 3.3.1.

Mandatet oppstiller ti konkrete kartleggingsoppdrag. Når vi har kartlagt myndighetenes håndtering, har vi lagt oss tett opp til forståelsen av hva en gransking er, slik det er redegjort for i NOU 2009: 9. Der påpekes det at hovedoppgaven for granskningskommisjoner er å utrede saksforhold og vurdere om uheldige sider ved saksforholdet kan føres tilbake til mangler, feil eller forsømmelser.9 Denne framgangsmåten har vi valgt for en avgrenset periode – den første smittebølgen. Se mer om tidsavgrensning og arbeidsform lenger ned.

Vi bruker begrepene kartlegge, granske og evaluere litt om hverandre i rapporten. En forskjell på begrepene ligger likevel i at kartlegginger kun handler om datainnsamling og analyse for å fastlegge et faktum, for eksempel kartlegge et hendelsesforløp, og finne ut hva skjedde når. Derimot vil både gransking og evaluering av en gitt del av pandemihåndteringen i tillegg omfatte våre vurderinger av hvordan myndighetene har håndtert pandemien. Når vi evaluerer, vil vi i tillegg trekke fram læringspunkter og gi anbefalinger til myndighetene.

Vi har vært uavhengige av regjeringen og Statsministerens kontor i arbeidet.

Vi oppfatter at mandatet er svært bredt, og har derfor avgrenset arbeidet, både tematisk og i tid.

Hvilke myndigheter evaluerer vi?

Mandatet viser til «myndighetenes håndtering», men angir ikke nærmere hvilke myndigheter som skal omfattes av oppdraget. Siden det er regjeringen som har nedsatt kommisjonen, er det mest nærliggende å kartlegge og vurdere håndteringen til den utøvende statsmakten, altså regjeringen og forvaltningsmyndighetene.

Vår evaluering omfatter derfor regjeringen, departementene, direktorater, Folkehelseinstituttet, statsforvaltere, helseforetak, kommuner og fylkeskommuner. Selv om forvaltningsorganene innenfor helse- og omsorgssektoren har hatt særlig sentrale roller under pandemien, er ikke våre undersøkelser avgrenset til disse. Andre sektorer, for eksempel justis- og kunnskapssektoren har også håndtert viktige sider ved pandemien, og samtlige deler av forvaltningen har måttet håndtere konsekvenser av smitteverntiltakene i sine sektorer. I de kapitlene det er relevant presiserer vi nærmere hvilke forvaltingsorganer vi evaluerer.

Fra 1. januar 2021 fikk fylkesmannen den nye tittelen statsforvalter. Tittelendringen er ikke innarbeidet gjennomgående i rapporten. Vi har hovedsakelig undersøkt embetenes virksomhet i 2020, og dokumenter og rapportering vi har innhentet i den forbindelsen benytter tittelen fylkesmannen. For enkelhets skyld bruker vi tittelen fylkesmannen når vi beskriver og vurderer hendelser og håndtering under pandemien. Når vi gir generelle beskrivelser av embetet og rollen, eller gir vurderinger og anbefalinger for framtiden som berører embetet, benytter vi tittelen statsforvalter.

Kommunesektoren har omfattende forvaltningsoppgaver knyttet til å håndtere pandemien, både som myndighetsutøver og tjenesteyter. Kommunene har stått i en av pandemiens frontlinjer, og de har fått mange nye oppgaver å håndtere. Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gjøre en helhetlig kartlegging og vurdering av hvordan pandemihåndteringen i alle 356 kommuner og 11 fylker har forløpt. Et slikt arbeid ville dessuten ha pålagt kommunene urimelig store oppfølgings- og rapporteringsbyrder.

I samsvar med mandatet har vi avgrenset undersøkelsene av kommunesektoren til kartlegging av

• beredskap og planverk på kommunalt nivå

• tiltak i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

• tiltak, forberedelser og beredskap i kommunene for å ivareta beboere i heldøgns omsorg

• kommunale vedtak etter smittevernloven

• håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne

• ansvarsfordelingen og samarbeidet mellom statlig og kommunalt nivå

I tillegg har vi vurdert hvordan ulike samfunnsfunksjoner ble opprettholdt under pandemien. Dette inkluderer vurderinger av hvordan visse sider ved det kommunale tjenestetilbudet ble opprettholdt.

Vi har i hovedsak løst kartleggingsoppdragene overfor kommunesektoren ved å undersøke kommunenes egne rapporteringer til statlige forvaltningsorganer. I tillegg har vi hatt nytte av å få innspill fra enkeltkommuner, KS, enkelte regionale kommunelegenettverk, storbynettverket og fylkesrådmannsutvalget.

Vi har videre satt ut to eksterne oppdrag for å utrede konkrete sider ved kommuners pandemihåndtering. Det er for det første en kartlegging og vurdering av kommunenes praktisering og anvendelse av smittevernloven under pandemien, utført av NIBR/OsloMet. For det andre har Deloitte gjennomført en kartlegging av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne under koronapandemien. Se nærmere om kommisjonens innhenting av eksterne oppdrag i kapittel 3.3.6.

Vi har ikke tolket mandatet som et oppdrag om å evaluere de øvrige statsmaktene – Stortinget og domstolene. Det har likevel vært viktig å hente inn informasjon og innspill fra både Stortinget og domstolene for å forstå deres roller under pandemien og for å kunne belyse samspillet mellom statsmaktene under pandemien.

Avgrensninger gitt i mandatet

Mandatet inneholder to absolutte avgrensninger for arbeidet vårt.

• Kommisjonen skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen.

• Kommisjonen skal ikke evaluere «tiltakene som ble iverksatt for å avdempe de økonomiske konsekvensene for bl.a. bedrifter og arbeidstakere eller tiltakene som skal bidra til å få den norske økonomien på fote igjen».

Selv om vi ikke har evaluert mottiltakene som myndighetene iverksatte, har tiltakene betydning for flere av de øvrige mandatpunktene. I relevante deler av rapporten viser vi derfor til hvilke mottiltak som ble satt inn, og vi belyser hvilken betydning disse har hatt for deler av den øvrige pandemihåndteringen.

Ifølge mandatet skal vi «fremme forslag om de tiltak [vi] mener er nødvendige for å få en bedre framtidig beredskap og krisehåndtering». De forslagene vi legger fram i denne rapporten, er ikke fullt ut utredet i samsvar med reglene i instruks om utredning av statlige tiltak fordi det ikke har vært mulig innenfor tidsfristen for vårt arbeid.

Mandatet understreker at

[i] den innledende fasen av kommisjonens arbeid vil de fleste berørte departementer og virksomheter fortsatt være sterkt involvert i den løpende krisehåndteringen. Kommisjonens arbeid skal tilpasses dette, og skal ikke kreve ressurser fra involverte aktører mens krisehåndteringen pågår.

Krisen har vedvart gjennom hele kommisjonens virketid, og vi har etterstrebet å ikke belaste involverte aktører mer enn nødvendig. Vi har innvilget alle spørsmål om utsatte svarfrister og lagt vekt på ikke å legge urimelig beslag på berørte myndigheters tid. Dette har i noe grad påvirket informasjonsinnhentingen vår. Vi har for eksempel valgt å begrense bruken av kartlegginger som krever redegjørelser og rapporteringer ut over innhenting av allerede eksisterende dokumenter.

Kommisjonen vil takke alle som har vist stor samarbeidsvilje og besvart henvendelsene våre, til tross for pågående krisehåndtering og høy arbeidsbelastning.

Hvorfor leverer vi rapporten nå?

I motsetning til de fleste tidligere granskningskommisjoner har ikke Koronakommisjonen et oppdrag knyttet til en enkeltstående hendelse. Når vi leverer vår rapport, står Norge fremdeles i en aktiv pandemihåndtering.

Pandemiens langvarige karakter og det faktumet at krisen ikke er avsluttet, er viktige premisser for hvordan vi har avgrenset arbeidet. Vi kan ikke gjøre en endelig evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien, og vi kan heller ikke gi endelige vurderinger av konsekvensene av pandemien.

Mandatet åpner for at vi kan levere en endelig rapport senere enn den opprinnelige fristen, men vi har vurdert at det ikke er hensiktsmessig å forlenge fristen, for eksempel til utgangen av 2021. Håndteringen av pandemien vil ikke være over da, og vi vil fortsatt bare ha sett de tidlige avtrykkene av pandemiens konsekvenser.

Vi har erfart at mange deler av samfunnet har forventninger til kommisjonens arbeid, og vi vet at mange har ventet på denne rapporten. Vi mener at det er viktig at myndighetene kan starte arbeidet med å følge opp våre funn, vurderinger og læringspunkter. Vi mener også at vi kan svare ut mandatet på alle de vesentlige punktene, og velger derfor å levere vår endelige rapport til fristen 14. april 2021.10

Vi understreker at håndteringen og konsekvensene av covid-19-pandemien i alle tilfeller bør være gjenstand for flere evalueringer og forskning i lang tid framover.

Avgrensinger i tid

Mandatet angir ikke hvilken tidsperiode som skal evalueres. Vi måtte derfor selv sette sluttstrek for arbeidet med de ulike mandatpunktene. Disse vurderingene har hatt betydning for arbeidet i kommisjonen, for eksempel med tanke på når vi måtte hente inn dokumenter og bestille eksterne oppdrag.

Et særtrekk ved denne kommisjonen er at den skal granske myndighetshåndteringen, basert på tilgang til regjeringens notater og interne dokumenter i forvaltningsorganer, inkludert taushetsbelagt og begrenset materiale. Derfor har vi sett det som et spesielt viktig oppdrag å kartlegge og vurdere myndighetenes håndtering basert på gransking av disse dokumentene.

Vi har ut fra dette avgrenset arbeidet i tid, og konsentrert oss mest om den første smittebølgen. Vi har definert denne tidsperioden fra det første smittetilfellet i Norge 26. februar 2020 til 7. mai 2020. For å kartlegge hendelsesforløpet gjennom våren har vi gjort en omfattende gransking av dokumenter. I denne dokumentgranskingen har vi inkludert myndighetenes arbeid med plan for gjenåpning av samfunnet og beslutningene som ledet fram til gjenåpningen av grensene fra 15. juli 2020.

Vi har ikke hatt kapasitet til å granske myndighetshåndteringen utover høsten på en like dyptgående måte. Dette ville krevet nye, omfattende runder med å hente inn dokumenter fra mange myndighetsorganer. Denne tidsavgrensningen betyr blant annet at vi ikke har gransket myndighetenes arbeid med anskaffelser av vaksiner og plan for og gjennomføring av vaksineringen.

Kommisjonen har likevel valgt å vurdere flere temaer ved pandemihåndteringen i et lengre tidsperspektiv enn 7. mai 2020. For eksempel vurderer vi behov for tilpasninger i smittevernloven ut fra myndighetenes pandemihåndtering, uten at vurderingene tar utgangspunkt i en tidsavgrenset del av pandemiforløpet. Vi har videre tidsavgrenset kartleggingen og evalueringen av hvor forberedte myndighetene var og hvilken pandemiberedskap Norge hadde. Når vi ser på utvikling i beredskapstenkning over tid, går vi tilbake til 1990-tallet. Når vi vurderer beredskapsplaner, vurderer vi perioden fra 2009 (svineinfluensaen) og fram til utbruddet av covid-19.

Om vår vurdering av pandemiens konsekvenser

Pandemien vil ha virkninger i det norske samfunnet i lang tid framover. Vi kan derfor ikke trekke endelige konklusjoner om pandemiens økonomiske, sosiale og bredere samfunnsmessige konsekvenser.

Vi drøfter konsekvensene slik de framstår tidlig i 2021. Det gjelder for det første konsekvenser som allerede er synlige eller målbare. Vi gjør også enkelte vurderinger av mulige og sannsynlige langsiktige konsekvenser i lys av det vi observerer så langt. Kommisjonen har valgt følgende kriterier for hvilke typer konsekvenser vi har prioritert å se nærmere på:

• 1. Det er indikasjoner på at konsekvensene er vesentlige eller alvorlige for samfunnet eller et forholdsvis stort antall personer. Er konsekvensene særlig alvorlige bør de inkluderes, selv om antallet som opplever konsekvensene ikke er stort.

• 2. Det er praktisk gjennomførbart innenfor kommisjonens tidsramme å framskaffe data eller informasjon som gjør det mulig å si noe om hvor omfattende og/eller alvorlig konsekvensen er.

• 3. Kommisjonens analyser har et læringselement.

Betydning av andre offentlige utredninger og evalueringsprosjekter

Parallelt med arbeidet vårt pågår flere andre offentlige utredninger og offentlige evaluerings- og revisjonsprosjekter. To av disse har hatt direkte betydning for hvilke avgrensninger vi har gjort.

Utbruddet av koronaviruset påvirker kommunenes og fylkeskommunenes inntekter og utgifter i betydelig grad. Regjeringen nedsatte 30. april 2020 en arbeidsgruppe med representanter fra staten (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet) og KS. Kommunal- og moderniseringsdepartementet leder arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen leverte sin første delrapport 16. oktober 2020 og har varslet sin andre delrapport 1. april 2021. I lys av arbeidet arbeidsgruppen har gjort, har vi valgt ikke å gjøre egne beregninger og vurderinger av hvilke økonomiske konsekvenser pandemien har hatt for kommunesektoren. Vi bygger på arbeidsgruppens første delrapport når vi i kapittel 19.6 gir en kort oversikt over økonomiske konsekvenser av pandemien for kommunesektoren.

Riksrevisjonen har offentliggjort at de gjør to koronarelaterte revisjoner i 2021. For det første skal de revidere de søknadsbaserte tilskuddsordningene i møtet med virusutbruddet. Revisjonen ser på hvordan ordningene er utformet og benyttet, om de ble iverksatt raskt, om de har truffet målgruppene i samsvar med bevilgningene og om forvaltningen har etablert kontrollmekanismer for å oppdage svindel og misbruk. For det andre skal de revidere bevilgninger til Arbeids- og velferdsetatens (NAV) tiltak under koronapandemien. Dette innebærer å undersøke om Arbeids- og sosialdepartementet og NAV har gjennomført de økonomiske tiltakene som Stortinget har vedtatt for å begrense skadevirkningene av utbruddet av koronaviruset. Riksrevisjonen undersøker også om etaten har etablert en tilstrekkelig kontroll for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene.

Kommisjonen vurderer i kapittel 31.5 hvordan NAV har opprettholdt sin samfunnskritiske funksjon gjennom pandemien. Det er en viss overlapp mellom Riksrevisjonens undersøkelser av NAV og vårt mandat, og det har derfor vært en avstemmende dialog underveis i arbeidet.

Kort om vurderingskriterier og etterpåklokskap

Vårt utgangspunkt er å vurdere myndighetenes pandemihåndtering ut fra en objektiv og uavhengig kartlegging av løpende hendelser, målt opp mot gjeldende lovverk, nasjonale og internasjonale beredskapsplaner og -prinsipper og grunnleggende demokratiske verdier og forvaltningsverdier.

Myndighetenes håndtering må vurderes ut fra den informasjonen de til enhver tid hadde. Særlig i pandemiens innledende fase, våren 2020, måtte myndighetene håndtere en raskt eskalerende krisesituasjon på usikkert kunnskapsgrunnlag. Vi er opptatt av at myndighetene ikke skal kritiseres i etterpåklokskapens lys. For kommisjonen er dette vesentlig når vi vurderer Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020 om å innføre de inngripende nasjonale smitteverntiltakene.

Vi er varsomme med kontrafaktiske vurderinger. Når vi likevel velger å gjøre noen slike vurderinger, er de hovedsakelig knyttet til vurderinger av hvor forberedte myndighetene var.

3.3 Beskrivelse av hvordan kommisjonen har arbeidet

3.3.1 Rettslige rammer

Koronakommisjonen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1. Kommisjonen er dermed omfattet av regelverk som generelt gjelder for offentlige forvaltningsorganers virksomhet, for eksempel forvaltningsloven, offentleglova, arkivlova og regler for behandling av personopplysninger.

Mandatet fastslår at Koronakommisjonen skal følge reglene og prinsippene i Justis- og beredskapsdepartementets Rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner. Siden kommisjonens oppdrag har vært å gjøre en helhetlig evaluering av hvordan myndighetene har håndtert pandemien, og ikke å utrede eller granske eventuelle feil gjort av enkeltpersoner, har flere av reglene i rundskrivet ikke vært gjeldende for arbeidet vårt. Det gjelder for eksempel reglene om partsrettigheter. Kommisjonen har fulgt retningslinjene så langt de passer.

Vi har sett på hvordan tidligere granskningskommisjoner har jobbet, og har lagt vekt på å følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og anerkjente prinsipper for granskingsarbeid.11

Vi har ført løpende journal over inn- og utgående dokumenter. Arkivverdig materiale blir levert til Arkivverket når vi har avsluttet arbeidet vårt.

På bakgrunn av et lovforslag fra Justis- og beredskapsdepartementet, vedtok Stortinget 4. desember 2020 lov om informasjonstilgang m.m. for den uavhengige kommisjonen som skal gjennomgå og evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien i Norge (Koronakommisjonen).12 Formålet med loven har vært å sikre at vi har tilgang til nødvendige opplysninger for å få utført arbeidet vårt i henhold til mandatet. Lovens § 2 fastslår at enhver uten hinder av taushetsplikt kan gi Koronakommisjonen opplysninger som er nødvendige for kommisjonens arbeid. I § 3 står det at kommisjonen og alle som arbeider eller utfører tjeneste for kommisjonen, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 f. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gjelder ikke. § 3 presiserer videre at når kommisjonen mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, gjelder de strengere reglene. Det samme gjelder etter at materialet har blitt levert til arkivdepot. I § 4 har kommisjonen hjemmel for å behandle personopplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder når opplysningene er nødvendige for arbeidet. Dette gjelder også personopplysninger som er nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10. I § 5 er det bestemt at opplysningene kommisjonen har mottatt ikke kan brukes som bevis i senere rettssaker. Loven fastslår i § 6 at arkivet vårt skal leveres til Arkivverket når vi har avsluttet arbeidet.

Loven pålegger ingen personer opplysningsplikt overfor kommisjonen. Statsministeren ga imidlertid 23. juni 2020 følgende instruks:13

Enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan underlagt Kongens instruksjonsmyndighet plikter å gi Koronakommisjonen den informasjon som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre sitt arbeid i henhold til mandat fastsatt i kgl.res. 24. april 2020. Plikten omfatter ikke opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt med mindre det foreligger lovhjemmel for utlevering.

Instruksen innebærer en plikt til å gi kommisjonen faktiske opplysninger om forhold som faller inn under kommisjonens mandat. Plikten inntrer først på oppfordring av kommisjonen.

Statsministerens instruks innebærer at alle i forvaltningen i prinsippet har hatt forklaringsplikt overfor kommisjonen.

Vi har hentet inn svært mange dokumenter fra forvaltningen for å kunne kartlegge og vurdere i tråd med mandatet, se kapittel 3.3.3. Tidlig i arbeidet mottok vi omfattende innsynsbegjæringer i dokumentmassen. Vi skjønte raskt at det ville forsinke arbeidet vårt i vesentlig grad, hvis vi skulle behandle disse innsynskravene. Kommisjonens sekretariat har ikke vært rigget for å behandle krav om innsyn i tusenvis av dokumenter.

Vi ba derfor Statsministerens kontor og Justis- og beredskapsdepartementet om å justere regelverket for innsyn. Kongen i statsråd vedtok 14. august 2020 en midlertidig innsynsforskrift for Koronakommisjonen. Forskriften tillot en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kommisjonen og andre forvaltningsorganer.14 Forskriften ga oss hjemmel til å bestemme at krav om innsyn i dokumenter vi mottok fra andre forvaltningsorganer, skulle behandles av det organet som hadde sendt oss dokumentet. Vi har selv behandlet innsynskrav i de interne dokumentene våre, våre henvendelser til forvaltningsorganer og korrespondanser med andre virksomheter enn forvaltningsorganer.

Etter hvert mottok vi flere klager på at vi hadde avslått innsyn. Kommisjonen har vært administrativt underlagt Statsministerens kontor, og dermed var Statsministerens kontor også klageinstans for våre avslag på krav om innsyn, jf. offentlegforskrifta § 11. Siden kommisjonens arbeid er uavhengig av regjeringen og Statsministerens kontor, oppfordret vi Statsministerens kontor til å etablere et nytt klageorgan. Kongen i statsråd oppnevnte 20. november 2020 en midlertidig uavhengig klagenemnd for å behandle klager over kommisjonens avgjørelser etter offentleglova.15 Klagenemnda har behandlet til sammen åtte klager på kommisjonens innsynsavslag.16

Kommisjonens betraktninger om de rettslige rammene

Vi erkjenner at oppdraget vårt er viktig for allmennheten, og har stor forståelse for at offentligheten ønsker å følge det løpende arbeidet vårt. Vi har ønsket å vise åpenhet overfor pressen og andre som har bedt om innsyn. Vi har derfor gitt innsyn i en del interne notater, som møteinnkallinger og møtereferater, og kommisjonslederen har vært tilgjengelig for mediehenvendelser.

Vi har likevel ikke gitt innsyn i det løpende, interne arbeidet. Det gjelder for eksempel drøftingsnotater, arbeidsplaner, utkast til rapporttekster og referater fra intervjuer. Begrunnelsen vår for dette er i korte trekk at vi har hatt et svært omfattende mandat, og det har derfor vært nødvendig å unnta fra offentlighet de interne notatene som ikke nødvendigvis har gitt et dekkende bilde av vurderingene våre. Vi har trengt å jobbe oss stykkevis og systematisk gjennom granskingsmaterialet for deretter å kunne gjøre samlete og vektete vurderinger. Det har vært viktig å gjøre dette arbeidet i fortrolighet, og uten risiko for at foreløpige hypoteser, funn og vurderinger, som på et senere tidspunkt kunne vise seg å være feilaktige eller misforståtte, skulle bli offentliggjort.

Vi understreker at innsynsforskriften har hatt stor betydning for at vi har kunnet arbeide med oppdraget og ha tilstrekkelig framdrift.

Kommisjonen anbefaler myndighetene å foreslå permanente regler for uavhengige kommisjoner. Når myndighetene oppretter granskingskommisjoner, er det som regel begrunnet i at samfunnet har behov for en grundig og uavhengig evaluering av en alvorlig hendelse eller sakskompleks. Som regel vil granskingskommisjonen få kort tid til å gjennomføre arbeidet. I slikt arbeid er det behov for å ha gode rettslige strukturer på plass fra starten av, som sikrer uavhengighet og som gjør at kommisjonen i størst mulig grad kan bruke ressursene sine på selve granskingsoppdraget.

3.3.2 Kommisjonsmøter og organisering av arbeidet

Koronakommisjonen hadde et forberedende møte 7. mai 2020 og har deretter avholdt 13 ordinære møter med hele kommisjonen samlet. Åtte av disse var todagersmøter.

Vi har vurdert kommisjonsmedlemmenes habilitet, både ved oppstarten av arbeidet og løpende ved behov i behandling av konkrete problemstillinger.

Vi bestemte tidlig å organisere arbeidet i fem delprosjekter ut fra hovedtemaene i mandatet, og opprettet disse arbeidsgruppene for delprosjektene:

• 1. Forberedthet og beredskap

• 2. Myndighetenes håndtering av pandemien

• 3. Forvaltning, samhandling og forholdet mellom statsmaktene

• 4. Opprettholdelse av sentrale samfunnsfunksjoner

• 5. Konsekvenser av pandemien

Alle kommisjonsmedlemmene har tilhørt minimum to arbeidsgrupper. Arbeidsgruppene har gått gjennom og vurdert de delene av mandatet som tematisk tilhører arbeidsgruppen. Arbeidsgruppene har lagt fram oppsummerings- og avklaringsnotater for hele kommisjonen samlet. Gruppene har også forberedt intervjuer innenfor sine temaer.

Gruppene har hatt regelmessige digitale møter.

Kommisjonen har samlet drøftet alle sider av mandatet og jobbet fram konklusjoner i fellesskap. Alle konklusjoner er enstemmige.

Koronapandemien har påvirket vår arbeidsform. Det har blant annet ikke vært aktuelt å gjennomføre befaringer på sykehus, sykehjem eller liknende.

Fra og med november 2020 har kommisjonens ordinære møter vært digitale. De formelle intervjuene vi har gjort, ble i hovedsak gjennomført fysisk, men med så få personer som mulig til stede. Den som skulle intervjues, møtte kommisjonslederen, sekretariatslederen og kun noen få øvrige kommisjonsmedlemmer. De kommisjonsmedlemmene som ikke var til stede, kunne følge intervjuet digitalt. Fra slutten av januar 2021 ble alle intervjuer gjennomført heldigitalt. Fra oktober 2020 har alle øvrige møter med eksterne vært digitale.

3.3.3 Dokumentinnhenting

Den viktigste delen av kommisjonens arbeid har bestått i å kartlegge, analysere og vurdere faktiske forhold i håndteringen av pandemien. Myndighetenes håndtering av pandemien omfatter mange aktører. Faktagrunnlaget har vært svært omfattende, og er i det vesentligste kartlagt gjennom dokumentinnhenting.

Vi har ikke selv kunnet gjennomgå virksomhetenes arkiver. Vi har derfor vært helt avhengige av å be om, og få tilsendt, relevante dokumenter fra myndighetene som har håndtert pandemien.

I starten av arbeidet vårt sendte vi brev til alle departementer og en rekke underliggende forvaltningsorganer som har vært involvert i håndteringen av pandemien. Disse forvaltningsorganene omfattet Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, NAV, Domstolsadministrasjonen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Bufdir, de regionale helseforetakene, fylkesmennene og Politidirektoratet. Vi ba disse virksomhetene sende oss relevante dokumenter knyttet til pandemihåndteringen.

En fellesnevner for henvendelsene er at vi har etterspurt dokumenter om

• beredskapsplaner og styringsdokumenter for håndtering av pandemi

• oversikt over øvelser siden 2009 hvor håndtering av utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer og pandemi har vært tema, med tilhørende evalueringer og annen relevant dokumentasjon

• styringsdokumenter, brev eller liknende som omhandler beredskap for pandemiutbrudd og smittevern

• beskrivelse av egen rolle og samarbeid med andre under pandemien

• informasjon om hvordan virksomhetene har organisert seg under pandemien

• dokumenter om pandemihåndteringen

• oversikt over alle tiltakene som er innført i den aktuelle sektoren under pandemien, samt eksisterende vurderinger av konsekvensene av disse

• korrespondanse, møtedatoer, sakspapirer og referater fra møter med andre relevante aktører om håndteringen av den pågående pandemien

• interne vurderinger, analyser, evalueringer, møtereferater og liknende relatert til den pågående pandemien

Alle henvendelsene inneholdt en oppfordring til mottaker om ikke bare å sende kommisjonen de dokumentene vi eksplisitt etterspurte, men også alle dokumenter som er vesentlige for kommisjonens forståelse av hvordan pandemien har vært håndtert.

Vi har fått tilgang til regjeringsnotater om håndtering av covid-19-relaterte saker og notater til regjeringens covid-19-utvalg (RCU) fra Statsministerens kontor. Disse notatene er statsministerens eiendom, og disse dokumentene er gradert etter beskyttelsesinstruksen. Statsministeren har samtykket til bruk av de sitatene som kommisjonen har tatt inn i rapporten.

Vi har også bedt om dokumentasjon fra virksomheter som ikke har vært underlagt instruks eller annen opplysningsplikt overfor kommisjonen, som Riksadvokaten, Høyesterett, Stortinget og KS kommunenes organisasjon.

Vi har hatt behov for å rette særlig mange henvendelser til Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Disse virksomhetene har samtidig vært opptatt med krisehåndtering, og vi har hatt forståelse for at det har vært krevende for dem å besvare våre forespørsler innen de fristene vi ga dem. Vi har imøtekommet alle spørsmål om utsatte frister. Det har tidvis vist seg utfordrende å få tak i akkurat den dokumentasjonen vi har ønsket, noe som har generert oppfølging fra vår side. Dette har særlig handlet om å få tak i all informasjonsutveksling, for eksempel SMS, e-poster og logger av telefonsamtaler mellom personer som var involvert i vurderinger og beslutninger i forkant av nedstengingen 12. mars 2020. Det har for eksempel vært tidkrevende å få tak i tekstmeldinger sendt til og fra departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet Bjørn-Inge Larsen. Grunnen til dette var at departementsrådens SMS-er var blitt slettet. Helse- og omsorgsdepartementet opplyste i brev 1. oktober 2020 at departementet har «tekniske problemer med å få ut SMS-er fra mobiltelefonene til departementsråd Bjørn-Inge Larsen. Det er innhentet teknisk bistand fra Departementenes servicesenter og Appel Inc. uten at det har lykkes å fremskaffe meldinger fra aktuell tidsperiode».

På grunn av enkelte utfordringer i å få hentet inn all relevant informasjon som vi anså nødvendig for å kunne besvare granskingsmandatet, ba vi i noen få tilfeller mottaker om å bekrefte at «all relevant dokumentasjon som svarer på denne forespørselen er oversendt kommisjonen». I et tilfelle fikk vi en forbeholden bekreftelse: I Helse- og omsorgsdepartementets svar til kommisjonen 1. oktober 2020 skrev departementet dette:

Departementet bekrefter at vi oversender dokumenter, som vi på nåværende tidspunkt er kjent med og som er relevant for kommisjonens forespørsel slik departementet har tolket forespørselen. Departementet presiserer imidlertid at det finnes ytterligere dokumenter som beskriver utviklingen av utbruddet og myndighetenes håndtering av koronasituasjonen i perioden 4. til 12. mars.

Med et stort tilfang av interne dokumenter har kommisjonen kunnet granske myndighetenes håndtering på en grundig måte. Gjennom å se på dokumenter fra flere aktører, som omhandler et og samme sakskompleks, har vi brukt dokumenter fra hendelsenes sanntid for å gjøre vurderingene våre. Vi har altså basert vurderingene på kunnskap om den situasjonen myndighetene sto i på det gitte tidspunktet. Selv om det kan ha vært hull i besvarelser fra enkelte aktører på forespørslene våre om å sende inn dokumenter, mener vi samlet sett å ha et dekkende bilde av hendelser og prosesser som forløp i den første smittebølgen.

Den samlete dokumentmassen kommisjonen har mottatt og gjennomgått er enorm. Opptellinger i postjournalen vår og arkivet vårt viser at vi har mottatt over 23 000 dokumenter fra berørte virksomheter. Arbeidet med å gjennomgå dokumentene har vært en hovedprioritet for kommisjonen.

3.3.4 Intervjuer

I perioden 12. januar 2021 til 28. januar 2021 gjennomførte kommisjonen 25 formelle intervjuer. Vi har intervjuet til sammen 36 personer, og de fleste av disse har vært underlagt regjeringens instruks slik at de har hatt forklaringsplikt for kommisjonen. Øvrige har samtykket til å delta i intervjuet.

Vi valgte å gjennomføre de formelle intervjuene sent i prosessen. Dette har sammenheng med formålet med intervjuene. Vi har i utstrakt grad bygget arbeidet vårt på en dokumentgransking. Vi har brukt intervjuene som bidrag til å bekrefte eller avkrefte hypoteser, og for å hente inn informasjon som skal tette hull og gi detaljert informasjon som vi ikke har funnet i dokumentene.

Det har vært ført referat fra alle intervjuene, og alle har fått tilbud om å få lese gjennom referatet hos kommisjonen og har kunnet gi kommentarer til referatutkastet. Til støtte for referatskrivingen tok vi lydopptak.

Koronakommisjonen har gjennomført intervjuer med følgende personer:

• finansråd Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

• assisterende direktør Espen Nakstad, Helsedirektoratet

• direktør Elisabeth Aarsæter og avdelingsdirektør Elisabeth Longva, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• tre medarbeidere i Helsedirektoratet

• direktør Hege Nilssen, Utdanningsdirektoratet

• direktør Libe Rieber-Mohn, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• statsforvalteren i Innlandet, Knut Storberget

• avdelingsdirektør Line Vold, overlege Preben Aavitsland og smitteverndirektør Geir Bukholm, Folkehelseinstituttet

• statssekretær Lars Øy, Statsministerens kontor

• direktør Marit Trommald, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• statsforvalteren i Oslo og Viken, Valgerd Svarstad Haugland

• direktør Sven Marius Urke og avdelingsdirektør Jann Ola Berget (digitalt), Domstolsadministrasjonen

• barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad og departementsråd Dag Thomas Gisholt, Barne- og familiedepartementet

• ekspedisjonssjef Kari Sønderland og avdelingsdirektør Elisabeth Salvesen, Helse- og omsorgsdepartementet

• direktør Lise Sannerud og assisterende direktør Jan Erik Sandlie, Kriminalomsorgsdirektoratet

• finansminister Jan Tore Sanner

• justis- og beredskapsminister Monica Mæland og departementsråd Heidi Heggenes, Justis- og beredskapsdepartementet

• direktør Camilla Stoltenberg, Folkehelseinstituttet

• direktør Bjørn Guldvog, Helsedirektoratet

• departementsråd Bjørn-Inge Larsen, Helse- og omsorgsdepartementet

• kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby og departementsråd Petter Skarheim, Kunnskapsdepartementet

• helse- og omsorgsminister Bent Høie

• stortingspresident Tone Wilhelmsen Trøen

• leder av Arbeiderpartiet og stortingsrepresentant Jonas Gahr Støre

• statsminister Erna Solberg

3.3.5 Innspill til kommisjonen

Innspillsmøter

Kommisjonen har avholdt tre innspillsmøter der en samlet kommisjon har deltatt. Nedenfor er en oversikt over kommisjonens innspillsmøter og hvilke organisasjoner og virksomheter som deltok.

Det første innspillsmøtet, 25. juni 2020

• Pensjonistforbundet

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon FFO

• Kreftforeningen

• Rådet for psykisk helse

• Diabetesforbundet

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Koordinerende Pasientombud

• Kunstnerorganisasjonen Creo

• Pårørendealliansen

• Sykepleierforbundet

• Legeforeningen

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

• Utdanningsforbundet

• LO

• NHO

• Virke

• Kommunesektorens organisasjon KS

• Sametinget

• Norsk presseforbund

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Musikkindustriens næringsråd

• Norges idrettsforbund

• Norsk studentorganisasjon

• Elevorganisasjonen

• Ambassadørprosjektet

• INLO – Innvandrernes landsorganisasjon

• Barneombudet

Det andre innspillsmøtet, 20. august 2020

• Røde Kors

• Sanitetskvinnene

• Norsk Rådmannsforum

• Bondelaget

• Transportarbeiderforbundet

• Helsedirektoratet

• Folkehelseinstituttet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• RHF Sør-Øst

• Fylkesmennenes arbeidsutvalg

• Oslo kommune

• Tromsø kommune

• Frosta kommune

• Askøy kommune

Det tredje innspillsmøtet, 23. og 24. september

• Stortingspresidenten

Følgende departementer ved representanter fra administrativ ledelse:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Finansdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Følgende direktorater ved representanter fra ledelsen:

• Bufdir

• NAV

Orienteringsmøter og seminarer

Vi har i tillegg hatt mange uformelle dialog- og innspillsmøter med forvaltningsorganer, organisasjoner og andre virksomheter, hvor noen kommisjonsmedlemmer og noen fra sekretariatet har deltatt.

Vi har hatt avklaringsmøter og løpende dialog med representanter fra berørte myndigheter. Vi har hatt dialogmøter med enkelte kommuner, KS, KS’ storbynettverk, fylkesrådmannsutvalget og flere nettverk av kommuneleger. Vi har videre hatt møter med FHI, LO, Spekter, Norsk sykepleierforbund, Barneombudet og Riksrevisjonen.

Kommisjonen har videre blitt invitert til og deltatt på en rekke seminarer og møter for å få presentert rapporter og kunnskapsgrunnlag.

Skriftlige innspill

Flere organisasjoner, private virksomheter og privatpersoner har sendt skriftlige innspill til kommisjonen.

3.3.6 Eksterne utredninger

Mandatet presiserer at kommisjonen kan innhente ekstern kompetanse til bruk for arbeid. For kommisjonen har det vært nødvendig å benytte ekstern kompetanse for å kunne svare ut det omfattende mandatet. Kommisjonen har satt ut i alt 15 utredningsoppdrag. Størrelsen på oppdragene har variert.

En oversikt over de eksterne utredningene framgår av vedlegg 3 og alle de eksterne utredningene kommisjonen har anskaffet, følger rapporten i elektroniske vedlegg.

Pandemi og hverdag

Alle er berørt av pandemien. I rapporten er det 24 intervjuer med innbyggere i Norge som forteller om hvordan de har opplevd pandemien. Intervjuene er skrevet av journalist Ola Henmo. Han har også tatt bildene av to av intervjupersonene; Martin Lund Reinsnes og Danguole Valanciauskiene. Ola Henmo jobber til daglig i Kreftforeningen, men har vært kjøpt fri av Koronakommisjonen for å utarbeide intervjuene. Bildet av Kari Melhus og Viggo Andreassen og bildet av Shakeel Ahmad er tatt av fotograf Jorunn Valle Nilsen. Også hun jobber til daglig i Kreftforeningen. For øvrig har vi brukt private bilder som intervjupersonene selv har sendt oss.

Koronakommisjonen retter en stor takk til alle som har stilt opp i disse intervjuene:

• Shakeel Ahmad

• Andreas Aursland

• Arne Bye

• Christen Hausken

• Brit Hess

• Margit Jarlsdatter Hovind

• Fredrik Mathisen Håstein

• Innsatt, Bredtvedt Fengsel

• Jannicke Johansen

• Live Sæther Johansen

• Marianne Jørgensen

• Ida Larsen

• Håkon Kristensen

• Torstein Lerhol

• Charlotte Lindquist

• Bente Lund

• Kari Melhus

• Jan Olsen

• Martin Lund Reinsnes

• Petter Sebastian Skjevdal

• Anna Skogen

• Guri Stene

• Axel Sundbotn

• Danguole Valanciauskiene

3.3.7 Internasjonale sammenlikninger

Mandatet ber kommisjonen se hen til hvordan pandemien og de samfunnsmessige konsekvensene har vært håndtert i andre land det er relevant å sammenlikne Norge med. Når det gjelder epidemiologiske fakta som antall smittete, innlagte og døde, sammenlikner vi i kapittel 4 Norge med land i Europa.

Når det gjelder myndighetenes håndtering, sammenlikner vi Norge med nabolandene Sverige og Danmark på utvalgte områder. Slike sammenlikninger finnes i kapittel 14 om myndighetenes strategi, kapittel 19.7 om kommunenes ansvar og sentrale myndigheters organisering og kapittel 30.3 om den kommunale omsorgstjenesten. I kapittel 35 sammenlikner vi økonomiske konsekvenser i Norge med Danmark og Sverige og enkelte andre land.

Kommisjonen har i løpet av arbeidet hatt møter og utvekslet informasjon med utredningsutvalget nedsatt av Folketinget i Danmark, den regjeringsnedsatte koronakommisjonen i Sverige og den franske koronakommisjonen.

3.4 Administrative forhold

Kommisjonen har engasjert et eget sekretariat. Sekretariatsmedlemmene har hatt permisjon fra sine ordinære stillinger:

• Siri Halvorsen (sekretariatsleder), avdelingsdirektør, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Tone Poulsson Torgersen, fagsjef, Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Anne Kari Haug, spesialrådgiver, Norges Bank

• Helena Ingegerd Eriksson, seniorrådgiver, Arkivverket

• Joakim S. T. Øren, avdelingssjef, Sivilombudsmannen

• Kristian Heggebø, forsker II, NOVA, OsloMet og NTNU (fra 20. juli 2020)

• Siri Sand Kaastad, seniorrådgiver, Statens helsetilsyn (fra 14. september 2020)

• Hilde Lurås, professor, Universitetet i Oslo og leder av avdeling for helsetjenesteforskning, Akershus universitetssykehus (fra 1. januar 2021)

• Jostein Askim, professor, Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap (fra 25. januar 2021 til 12. mars 2021)

Sekretariatet har hatt kontorplasser i Kunnskapsdepartementets lokaler i Tollbugata 12 i Oslo. Sekretariatets arbeid har bestått i å innhente, systematisere, gjennomgå og analysere innhentete dokumenter. Sekretariatet har i samråd med kommisjonsleder utarbeidet plan for kommisjonens arbeid. Sekretariatet har forberedt kommisjonens møter og utarbeidet utkast til notater og rapporttekst. Sekretariatet har arrangert innspillsmøter, forberedt og deltatt i kommisjonens intervjuer. Sekretariatet har videre håndtert en rekke administrative forhold som dokumenthåndtering, journalføring og arkivering.

Kommisjonen engasjerte i perioden 1. januar til 11. februar 2021 fire studenter som har bistått sekretariatet med å føre referater fra intervjuer:

• Thea Edell, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

• Øystein R. Stikbakke, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

• Kaja Foss, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

• Marthe Wedøe, Universitetet i Oslo, institutt for statsvitenskap

Studentene har også bistått sekretariatet med dokumentsøk og utredning av konkrete problemstillinger.

I arbeidet med å ferdigstille rapporten har vi engasjert språkkonsulentene Hege Berg Løkken, Hilde Flått og Anja Zawadzka Persvold som jobber hos NTB Arkitekst for å bistå med språkvask og korrektur. Student Kaja Dørum Haug har bistått med å ferdigstille figurene.

Kommisjonen har vært administrativt underlagt Statsministerens kontor. For å ivareta kommisjonens uavhengighet har kommisjonen hatt begrenset kontakt med Statsministerens kontor. Kommisjonen har fått støtte fra Statsministerens kontor til å håndtere administrative sider ved kommisjonens virksomhet, hovedsakelig begrenset til budsjett- og økonomiforvaltning, avklaring av sikkerhetsspørsmål og gjennomføring av sikkerhetsklareringer, IKT-støtte og rent administrative forhold ved sekretariatstilsettinger.

4 Covid-19 – fra utbrudd til pandemi

4.1 SARS-CoV-2, viruset som forårsaket en pandemi

Covid-19-pandemien skyldes et nytt koronavirus som er beslektet med SARS-viruset som førte til en epidemi i 2002/2003. Koronavirus er en familie av virus som er vanlige årsaker til forkjølelse. Viruset finnes både hos mennesker og dyr. Noen ganger oppstår farligere varianter som kan gi alvorlig sykdom og død. I sjeldne tilfeller kan koronavirus smitte fra dyr til mennesker og smitte videre mellom mennesker.

Det var dette som skjedde i 2002 da koronaviruset SARS CoV førte til sars-epidemien (Severe Acute Respiratory Syndrome) hvor det globalt ble rapportert om 8 096 sannsynlige SARS-tilfeller i 37 land med til sammen 774 dødsfall. Opphavet til smitten var trolig flaggermus som smittet snikekatter, som igjen overførte smitten til mennesker.

I 2012 skapte et nytt koronavirus, MERS-CoV, sykdom hos mennesker. Mers (Middle East Respiratory Syndrome) førte til flere utbrudd i Midtøsten. Dromedarer og kameler var trolig kilden til overføring av viruset til mennesker. Ved utgangen av september 2018 var det rapportert 2 260 tilfeller av mers, hvorav 803 døde fra 27 ulike land. MERS-CoV smitter først og fremst fra dyr til mennesker, men kan også smitte fra menneske til menneske. Men siden mers ikke er veldig smittsom, har ikke sykdommen fått særlig stor spredning.

I januar 2020 ble det klart at smitteutbruddet i Wuhan skyldtes et koronavirus. Sykdommen fikk navnet covid-19 satt sammen av de to ordene «coronavirus disease» og årstallet 2019 da utbruddet startet. Viruset fikk navnet SARS-CoV-2 (Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2). Opphavet til viruset er ennå ikke slått fast. Trolig kommer det opprinnelig fra flaggermus som har smittet andre dyr som igjen har overført viruset til mennesker.

SARS-CoV-2 ser ut til å være mest smittsomt ved starten av symptomene (Cevik mfl. 2021). Viruset har vist seg å kunne smitte fra mennesker før de har utviklet symptomer på sykdom og fra mennesker som får svært få eller ingen symptomer selv om de er smittet (Syangtan mfl. 2020). Dette bidrar til å gjøre det vanskelig å stanse virusspredningen.

4.2 Utviklingen globalt

Virusutbruddet ble først oppdaget i byen Wuhan i Kina ved utgangen av 2019. I løpet av januar måned ble det registrert smitte også i Europa, Nord-Amerika og Oseania. I den andre uken av mars 2020 hadde utbruddet nådd Afrika og Sør-Amerika, og WHO erklærte pandemi.

Figur 4.1 viser utviklingen i registrerte smittetilfeller i ulike verdensdeler så langt i pandemien. Det er stor forskjell på hvor mye ulike land tester sine innbyggere for covid-19-smitte, og testaktiviteten har variert gjennom pandemien. Data for registrerte smittetilfeller gir derfor ikke et fullstendig bilde av smittesituasjonen. Figuren illustrerer likevel hvordan smitten har bredt seg globalt.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Asia sto for nesten alle de registrerte smittetilfellene globalt i de åtte første ukene i 2020. Deretter slo pandemien til for fullt i Europa. Over halvparten av alle nye bekreftete smittetilfeller i mars måned kom i europeiske land. I april flyttet hovedtyngden av pandemien seg til Amerika. Ut over høsten 2020 flyttet tyngdepunktet av smitten seg tilbake til Europa. Mot slutten av 2020 var det omtrent like stort smittetrykk i Europa og Amerika.

Det har vært registrert lave smittetall i Oseania gjennom hele pandemien. Så langt har pandemien heller ikke rammet Afrika veldig hardt. Asia har stått for en relativt liten andel av nye bekreftete smittetilfeller globalt fra tidlig i mars 2020.

Figur 4.2 gir et bilde av hvor mange som har dødd av covid-19 siden utbruddet startet. I de første månedene av pandemien ble det registrert forholdsvis få covid-19-assosierte dødsfall. Antall dødsfall begynte å øke bratt da utbruddet nådde Europa. I løpet av 2020 ble det registrert opp mot 900 000 koronadødsfall i Amerika, av disse ble 40 prosent registrert i USA og 20 prosent i Brasil. I Europa ble det registrert nesten 600 000 koronadødsfall i 2020. Hvert fjerde registrerte dødsfall i Europa har skjedd i Italia eller Storbritannia. Det ble registrert i overkant av 300 000 covid-19-assosierte dødsfall i Asia i 2020. Nær halvparten av disse ble registrert i India. Det samlete antallet registrerte covid-19-relaterte dødsfall i Afrika i 2020 var 67 280 dødsfall, mens Oseania hadde 1 184 dødsfall totalt.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Også når vi korrigerer for befolkningsstørrelse er det Amerika som er hardest rammet av pandemien, fulgt av Europa, se figur 4.3.

Forstørr bilde

4.3 Dødsfall relatert til covid-19 i europeiske land

Europa er rammet hardt av koronapandemien, både i form av bekreftete smittetilfeller og registrerte covid-19-assosierte dødsfall. Men det er samtidig stor variasjon mellom de europeiske landene.

Figur 4.4 sammenlikner Norge med fem land i Europa som ble hardt rammet av vårens koronautbrudd: Storbritannia, Sverige, Italia, Frankrike og Belgia. Figuren viser antallet registrerte covid-19-dødsfall som to-ukers gjennomsnitt, justert for befolkningsstørrelse. I Norge var antallet covid-19-dødsfall på det høyeste i uke 16, med et to-ukers gjennomsnitt på 18,0 per million innbyggere. I samme uke var antallet dødsfall i Belgia 318,3 per million, mens antall i Sverige var på 128,6 covid-19-assosierte dødsfall per million.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Det var svært få covid-19-assosierte dødsfall i august og september 2020 i alle de seks landene. Bortsett fra i Norge økte antall registrerte dødsfall utover høsten. I uke 50 hadde Norge et to-ukers gjennomsnitt på 12,2 dødsfall per million innbyggere, mens Frankrike hadde 83,4 per million, Storbritannia hadde 88,9 per million, Sverige 97,9 per million, Belgia 119,2 per million og Italia 159,3 per million innbyggere.

Figur 4.5 sammenlikner utviklingen i antall covid-19-assosierte dødsfall i Norge med utviklingen i Polen, Litauen, Tyskland, Danmark og Tsjekkia. For samtlige av disse landene var det relativt få covid-19-assosierte dødsfall våren 2020, og antallet holdt seg også ganske lavt gjennom sommeren.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Smitteoppblomstringen høsten 2020 ble svært tydelig i Polen, Litauen og Tsjekkia. På det meste hadde Tsjekkia i uke 46 et to-ukers gjennomsnitt på 260,9 covid-19-assosierete dødsfall per million innbyggere. Toppunktet i Polen og Litauen kom noe senere, henholdsvis i uke 48 og uke 53. Det var også en tydelig økning i dødsfall assosiert med covid-19 i Tyskland og Danmark høsten 2020, særlig mot slutten av året.

Dødeligheten av covid-19 har vært lav i Norge også om vi sammenlikner med OECD-landene. Figur 4.6 viser samlet antall registrerte covid-19-assosierte dødsfall justert for befolkningsstørrelse i løpet av 2020 for alle 37 OECD-land. Blant disse 37 landene er det bare fire hvor antallet registrerte dødsfall har vært lavere enn i Norge: Australia (3,6 per 100 000 innbyggere), Japan (2,8), Sør-Korea (1,9) og New Zealand (0,5).

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

4.4 Covid-19-smittetilfeller og sykehusinnleggelser som følge av covid-19 i Nord-Europa

Figur 4.7 viser bekreftete tilfeller av covid-19-smittete i Norge, Danmark, Sverige og Finland. Tallene er justert for forskjeller i befolkningsstørrelse. Fordi det er forskjeller landene imellom når det gjelder hvor mye befolkningen testes, gir ikke sammenlikningen et korrekt bilde på det faktisk antall smittete i hvert enkelt land.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Det høyeste antallet bekreftete smittetilfeller i Norge under vårens utbrudd var i uke 14 2020, med et to-ukers gjennomsnitt, på 65,8 per 100 000 innbyggere. På samme tid var antallet bekreftete tilfeller i Danmark 51,2 og Sverige 50,7 per 100 000.

Fra og med uke 15 og ut året har antallet bekreftete smittetilfeller vært høyere i Sverige enn i Norge. Uke 51 2020 var toppunktet for bekreftete smittetilfeller i Sverige, med 877,9 per 100 000 innbyggere. I løpet av høsten 2020 har forskjellene i smittetall mellom Norge og Danmark økt. Utviklingen i bekreftete smittetilfeller framstår samlet sett som ganske lik i Norge og Finland i 2020.

Figur 4.8 viser antall nye ukentlige sykehusinnleggelser per 100 000 innbyggere relatert til covid-19 i Norge, Danmark, Tyskland og Island. På toppunktet våren 2020 (uke 13) var antallet sykehusinnleggelser dobbelt så høyt i Danmark (9,7 per 100 000) som i Norge (5,3), og mot slutten av 2020 var det nesten ti ganger så mange nye covid-19-innleggelser i Danmark som i Norge. Utviklingen i sykehusinnleggelser har vært ganske lik for Norge og Tyskland i løpet av 2020, men Tyskland hadde et høyere antall nye covid-19-innleggelser enn Norge i oktober og november (uke 41–49). Tilsvarende tall er ikke tilgjengelig for Sverige og Finland.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Bildekreditering for tidslinje, figur 4.9. og 4.10

Foto av WHO-president Tedros Adhanom Ghebreyesus.

Fabrice Coffrini/Pool via Reuters/NTB

Foto av Torp Sandefjord Lufthavn

Berit Roald/NTB

Foto av den italienske legen Giacomo Grasselli Dagens Medisin/Skjermbilde

Foto av pressekonferanse 12. Mars 2020

Foto: Lise Åserud/NTB

Foto av kinesisk helsearbeider i smittevernutstyr

© Chinatopix via AP/NTB

Foto av hytter på Geilo

Roger Neumann/VG/NTB

Foto av nødrespirator Bernt-Erik Rossavik/Laerdal Medical/NTB

Foto av to barn på vei til skole og barnehage

Håkon Mosvold Larsen/NTB

Foto av karusell

Vegard Wivestad Grøtt/NTB

Foto av vaksine

Ukjent fotograf

Foto av småbåthavn i Lofoten

Helge Sunde/Samfoto/NTB

Foto av Hurtigruten

Rune Stoltz Bertinussen/NTB

Foto av bussen der det brøt ut smitte

Gunnar Ringen Johansen/TV2

Foto av juletrepynt

Rune Nielsen/Bergens Tidende/NTB

Foto av grensen på Svinesund

Heiko Junge/NTB

Kart av flere kommuner med strenge tiltak

Kjell Erik Berg/Dagbladet

Foto av danseinstruktør ved sykehjem

Håkon Mosvold Larsen/NTB