Del 3
Myndighetenes håndtering av smitte i samfunnet

14 Forberedelser, nedstenging og strategivalg i første smittebølge

Forstørr bilde

Foto: Erik Johansen / NTB

14.1 Innledning

I dette kapitlet belyser og drøfter vi hvordan myndighetene forberedte seg til og håndterte smitten i samfunnet gjennom den første smittebølgen våren 2020. Innledningsvis presenterer vi hendelsesforløpet fra årsskiftet, da kinesiske myndigheter varslet om virusutbrudd, og fram til norske myndigheter la fram en langsiktig plan for gjenåpning 7. mai. Merk at vi i kapittel 1 har en mer detaljert beskrivelse av hendelsesforløpet i dagene 7. til 12. mars 2020.

Videre i dette kapitlet belyser vi målet myndighetene hadde om å flate ut smittekurven, og endringene i situasjonsforståelsen i dagene fram mot beslutningene Helsedirektoratet og regjeringen fattet i dagene 12. til 15. mars. Vi drøfter det smittevernfaglige og juridiske grunnlaget for beslutningene og grunnene til at myndighetene fikk hastverk med å forberede tiltakene. Til slutt i kapitlet belyser vi prosessen fram til regjeringen i slutten av mars bestemte at målet skulle være å «slå ned» smitten – i betydningen at hver smittet person skulle smitte færre enn én annen person.

14.2 Hendelsesforløpet gjennom den første smittebølgen

Forberedelsesfasen

Tirsdag 31. desember 2019 la helsemyndighetene i byen Wuhan i provinsen Hubei i Kina ut en pressemelding om utbrudd av lungebetennelse med ukjent årsak. Meldingen ble registrert av WHOs landkontor i Kina, som varslet videre i WHO-systemet. Samme dag fanget den norske ambassaden i Beijing opp i kinesiske medier at myndighetene i landet hadde mistanke om et virusutbrudd i Wuhan.

Fredag 3. januar 2020 hadde Dagbladet en artikkel om et utbrudd av en type lungebetennelse i Wuhan.1 FHI fanget også opp utbruddet, og 4. januar kommuniserte FHI med Utenriksdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om saken.

Søndag 5. januar sendte WHO ut et offisielt, internasjonalt varsel om viruset som senere skulle få navnet SARS-CoV-2. FHI varslet umiddelbart Helse- og omsorgsdepartementet med en kort beskjed.

Mandag 6. januar sendte FHI formelt varsel til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet om «utbrudd av pneumoni med ukjent årsak i Kina». Pneumoni er en medisinsk betegnelse på lungebetennelse. FHI anså hendelsen som «begrenset» og mente at det «på det nåværende tidspunkt» ikke var nødvendig med tiltak i Norge.

Søndag 12. januar delte kinesiske myndigheter virussekvensen med WHO. Dermed ble det mulig for alle land å utvikle laboratorietester for å påvise viruset.

Tirsdag 21. januar skrev FHI i et oppdatert varsel at «utviklingen over de siste dagene tyder på at utbruddet nå er mer omfattende enn antatt i tidlig fase» og at «Norge må være forberedt på at det kan komme tilfeller også hit».

Onsdag 22. januar varslet Helsedirektoratet fylkesmennene om virusutbrudd.

Torsdag 23. januar stengte kinesiske myndigheter ned millionbyen Wuhan og andre byer i Hubei-provinsen.

Fredag 24. januar ble det første smittetilfellet i Europa registrert i Frankrike.

Lørdag 25. januar innførte Utenriksdepartementet reiseråd for Hubei-provinsen.

Tirsdag 28. januar publiserte FHI sin første risikorapport om viruset (FHI 2020a). Budskapet var at sykdommen hadde «moderat spredningspotensial og alvorlighet, kanskje omtrent som influensa». Samme dag ble FHI og Helsedirektoratet enige om å be Helse- og omsorgsdepartementet om at covid-19 skulle defineres som en allmennfarlig smittsom sykdom.

Onsdag 29. januar publiserte Tidsskrift for den norske legeforening en lederartikkel av overlege Preben Aavitsland i FHI med tittel Koronavirusepidemien vil ramme Norge.2 Samme dag ble det første smittetilfellet i Norden registrert i Finland.

Torsdag 30. januar erklærte WHO internasjonal folkehelsekrise. På dette tidspunktet var viruset identifisert i 18 land i tillegg til Kina.

Fredag 31. januar delegerte Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats. Departementet definerte covid-19 som en allmennfarlig smittsom sykdom. Det gjorde at sykdommen ble meldingspliktig og at tiltak i smittevernloven kunne brukes.

Fredag 7. februar var det et møte i Helse- og omsorgsdepartementets kriseledelse. Det ble påpekt at smittetilfeller når som helst kunne komme til Norge.

Tirsdag 11. februar ga WHO viruset navnet SARS-CoV-2 og sykdommen navnet covid-19.

I uke 8 var det vinterferie på Østlandet, og mange var på skiferie i Alpene. Mandag 24. februar var første arbeidsdag etter ferien.

Tirsdag 25. februar publiserte FHI sin andre risikorapport om virusutbruddet (FHI 2020b). Vurderingen var at det var høy risiko for at viruset ville komme til Norge, men at risikoen for spredning i Norge foreløpig var moderat. Antallet nye tilfeller var forventet å ligge på under 100 de første seks ukene.

De første smittetilfellene i Norge

Det første smittetilfellet i Norge ble registrert i Tromsø torsdag 26. februar 2020. En person var smittet etter å ha vært i Kina.

Fredag 28. februar ble det kjent at en ansatt ved øyeavdelingen på Ullevål sykehus i Oslo var smittet etter å ha vært i Italia i vinterferien. På dette tidspunktet tydet de offisielle smittetallene på at det var registrert til sammen 650 smittetilfeller i Italia.

Torsdag 5. mars fikk FHI et varsel fra islandske smittevernmyndigheter om at flere skiturister fra Italia og Østerrike hadde testet positivt på covid-19. Italia hadde selv registrert 3 089 tilfeller på denne datoen, mens Østerrike rapporterte om i alt 29 bekreftete tilfeller.

Antall smittetilfeller i Norge passerte 100 fredag 6. mars 2020. Over halvparten av disse hadde vært i Italia, ifølge FHIs interne møtereferater. Samme dag innførte Utenriksdepartementet reiseråd for flere regioner i Nord-Italia. Denne dagen stengte Frosta kommune en skole og en barnehage. Flere av innbyggerne var registrert smittet etter en fest der en av deltakerne nettopp hadde vært i Nord-Italia.

Lørdag 7. mars innførte Helsedirektoratet råd om 14 dagers innreisekarantene for reisende fra områder med vedvarende spredning. I tillegg til noen asiatiske land omfattet det flere regioner i Nord-Italia. I Danmark ble det denne dagen innført et tak på 1 000 personer på arrangementer. Island erklærte unntakstilstand etter at det var registrert smitte innenlands.

Søndag 8. mars innførte FHI testing og råd om karantene for reisende fra Tirol i Østerrike. Den første pasienten med covid-19 ble lagt inn på sykehus i Norge.

Mandag 9. mars arrangerte Helsedirektoratet et webinar for norsk intensivpersonell. En av innlederne var professor Giacomo Grasselli, koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen i Italia. Budskapet hans var at tilhørerne måtte varsle sine politiske myndigheter om at tusenvis kom til å dø dersom de ikke stoppet spredningen av viruset. Legene i spesialisthelsetjenesten sto midt oppe i de alvorlige konsekvensene av å ikke forebygge smitte i samfunnet.

Samme dag ga FHI-direktør Camilla Stoltenberg og departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet regjeringen en presentasjon av FHIs første scenario for utviklingen av epidemien. Scenarioet indikerte at det på det meste ville være rundt 600 covid-19-pasienter som ville trenge intensivbehandling på sykehus. Tiden fram til de 1 000 første smittetilfellene var anslått til 100 dager. De understreket usikkerheten.

Tirsdag 10. mars var Camilla Stoltenberg på et møte i Finansdepartementet for å orientere om koronasituasjonen. Helse- og omsorgsminister Bent Høie redegjorde for Stortinget om tiltak for å møte koronaviruset. Her viste han til at scenarioene som indikerte at den første fasen av epidemien ville vare noen uker til før en ny fase med stadig flere importtilfeller og klynger av innenlands smitte.

10. mars sendte Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet ut en situasjonsoppdatering til alle departementene. Her gikk det blant annet fram at det de siste dagene hadde vært «flere oppslag og lederartikler som kritiserer myndighetene for å være dårlig forberedt, dårlig koordinert og bakpå i håndteringen av covid-19-utbruddet». Utenriksdepartementet innførte reiseråd for Tirol i Østerrike.

Nedstenging

Hendelsesforløpet de siste dagene fram mot nedstengingen er mer detaljert beskrevet i kapittel 1.

Om ettermiddagen 10. mars 2020 var det et møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). FHI informerte om at det var identifisert smittetilfeller som ikke kunne spores tilbake til utlandet. Det innebar at epidemien var over i en ny fase. Instituttet hadde dessuten fått klarere tegn til at smitte kunne skje fra smittete personer som ennå ikke hadde fått symptomer. Det innebar at epidemien ville være vanskeligere å stoppe.

Klokka 18 annonserte helsedirektør Bjørn Guldvog og FHI-direktør Camilla Stoltenberg råd om å avlyse eller utsette arrangementer med mer enn 500 deltakere. De anbefalte også hjemmekontor og stenging av trange kantiner.

Onsdag 11. mars hadde helsedirektør Bjørn Guldvog møte med arbeidsgiverorganisasjonene. Han varslet at det kunne bli aktuelt med strengere tiltak, men at det ville komme etter «grundige samfunnsvurderinger».

Samme dag var det møte mellom statsministeren og de parlamentariske lederne. Budskapet fra parlamentarikerne var at de ønsket strengere nasjonale tiltak.

I et møte i Kriserådet, der alle departementsrådene møtte, ba Guldvog om innspill om tiltak som kunne være aktuelle. Han fastslo at situasjonen var alvorlig, men ga ingen signaler om noen forestående nedstenging. Denne dagen erklærte WHO utbruddet som en pandemi.

Om kvelden 11. mars var det et møte mellom helse- og omsorgsminister Bent Høie, departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet og helsedirektør Bjørn Guldvog. De ble enige om at Guldvog skulle utarbeide «en bredere tiltakspakke».

Torsdag 12. mars klokka 07.45 var det møte i Helsedirektoratets ledelse, der Guldvog orienterte om at han hadde besluttet at de i løpet av dagen skulle utarbeide en kraftfull tiltakspakke. FHI-direktøren var invitert, men rakk ikke fram på grunn av en forsinket taxi.

Klokka 08.30 deltok statsministeren og helse- og omsorgsministeren i beredskapsutvalget mot biologiske hendelser. Etter å ha forlatt møtet uttalte de to til pressen at beredskapsutvalget nå diskuterte tiltak som kom til å bli «de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid».

Klokka 10.27 fikk regjeringsmedlemmene en tekstmelding fra Statsministerens kontor om at statsministeren og helse- og omsorgsministeren ville presentere «de strengeste og mest inngripende tiltak som er gjennomført i fredstid» på en pressekonferanse klokka 14. Noen minutter senere fikk alle departementsrådene en e-post med det samme budskapet.

Klokka 13 var Helsedirektoratets liste over tiltak klar. Samtidig møttes statsministeren, helse- og omsorgsministeren, helsedirektøren og FHI-direktøren for å forberede seg på pressekonferansen.

Klokka 14 fastslo statsministeren på en pressekonferanse at regjeringen nå kom med de sterkeste og mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid. Tiltakene trådte i kraft klokka 18 samme dag, se boks 14.2.

I statsråd fredag 13. mars ble Helsedirektoratets vedtak om innreisekarantene erstattet av en forskrift som gjaldt reisende fra alle land bortsett fra Sverige og Finland.

Lørdag 14. mars innførte Utenriksdepartementet reiseråd som innebar at myndighetene frarådet reiser til alle land i hele verden.

Søndag 15. mars ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd. Forskriften innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Med noen få unntak var dermed Norges grense mot utlandet i praksis stengt. Samme dag utvidet Helsedirektoratet listen over virksomheter som måtte stenge, slik at den nå også omfattet blant annet fysioterapi-, fotpleie- og tannpleietjenester.

Utbruddet ble slått ned

Mandag 16. mars 2020 publiserte Imperial College i London en artikkel som anbefalte en annen strategi enn å «flate ut smittekurven», som de fleste vestlige land hadde basert seg på. De mente den tradisjonelle strategien ville føre til kollaps i helsetjenestene og svært høy dødelighet. Forskerne anbefalte at alle land burde forsøke å slå smitten ned, ved å presse reproduksjonsraten under 1. De advarte samtidig om at en slå ned-strategi ville kreve inngripende tiltak i store deler av perioden fram til en vaksine var på plass.

Tirsdag 24. mars annonserte regjeringen et mål om å «slå ned» epidemien, det vil at hver smittet person i gjennomsnitt skulle smitte færre enn én person.

5. april publiserte FHI beregninger som viste at reproduksjonstallet nå var kommet under 1, slik at utbruddet var slått ned.

Tirsdag 7. april la regjeringen fram den første planen for gjenåpning.

Torsdag 7. mai la regjeringen fram sin langsiktige plan for gjenåpning, og fastslo at strategien nå var å ha kontroll på smitten. Utstrakt testing, isolering av smittete, smittesporing og karantenering av mistenkte tilfeller skulle holde kontroll på smitten nasjonalt. Lokale utbrudd skulle slås ned med lokale tiltak.

14.3 Målet i den første fasen

14.3.1 Flate ut smittekurven

I de første månedene av 2020 var målet for den norske håndteringen å stoppe flest mulige tilfeller ved landegrensen og deretter å bremse smittespredningen. I FHIs risikorapport fra 25. februar 2020 var formuleringen slik (FHI 2020b):

Vi skal utsette starten av innenlands smitte av covid-19 lengst mulig ved å forsøke å stanse videre smitte fra de første importtilfellene. Når epidemien er i gang i landet, skal vi forsøke å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt. Smitteverntiltakenes antatte nytte må veies mot deres sekundære effekter på enkeltpersoner og samfunnslivet.

Epidemien skulle spille seg ut gjennom fem faser. Smitten ville være økende fram til fase fire, «epidemifasen», før den avtok i siste fase. Denne tilnærmingen var i tråd med anbefalingen fra Det europeiske smittevernbyrået (ECDC 2020a). Også scenarioene i regjeringens pandemiplan la en slik tilnærming til grunn (Helse- og omsorgsdepartementet 2014).

Det ser ikke ut til at regjeringen før nedstengingen tok konkret stilling til strategien for håndteringen av covid-19-pandemien, men både statsministeren og helse- og omsorgsministeren brukte tilsvarende formuleringer som FHI. Bent Høie sa følgende i redegjørelsen sin for Stortinget den 10. mars:

I de første fasene er målet å utsette starten av epidemien av covid-19 lengst mulig. I senere faser er målet å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt.

Kilde: Bent Høie i redegjørelse for Stortinget 10. mars 2020

Et annet eksempel er fra statsministerens pressekonferanse samme dag:

Det viktige nå er å unngå for bratte topper i smittekurven slik at ikke for mange blir syke samtidig. Det er viktig av to grunner: Helsevesenet må ha kapasitet til å behandle både de koronasyke og de som er syke av andre årsaker. Derfor må vi flate ut toppene. Jo lenger vi klarer å begrense og forsinke smitten, jo større sjanse er det for at det er blitt utviklet vaksine eller behandling.

Kilde: Erna Solberg på pressekonferanse 10. mars 2020

Smitteverntiltakene skulle brukes til å bremse smitten, og ulike tiltak skulle brukes i de ulike fasene av epidemiforløpet. I risikovurderinger i løpet av de første månedene drøftet FHI mulig nytte og mulige negative konsekvenser av de ulike tiltakene. De mest inngripende tiltakene skulle, ifølge FHIs risikovurdering den 12. mars, først settes inn når det var utbredt smitte (FHI 2020c):

God hygiene ble vurdert som det minst inngripende og mest effektive tiltaket, og skulle brukes gjennom hele epidemien.

Tidlig oppdaging gikk ut på å teste og isolere personer som kunne være smittet, det vil si personer som hadde symptomer eller som man mistenkte hadde vært eksponert for viruset. At SARS-CoV-2-viruset viste seg å kunne spre seg fra personer uten symptomer, gjorde dette tiltaket mindre effektivt. Tiltaket var ment å brukes særlig i de tidlige fasene av pandemien, mens det var få smittete.

Oppfølging av eksponerte dreide seg om smittesporing, det vil si å følge opp personer som smittete hadde vært i kontakt med og sette disse i hjemmekarantene. Dette var tenkt som tiltak helt i begynnelsen av pandemien.

Færre reisende fra visse områder skulle sikres gjennom råd til norske innbyggere om ikke å reise til områder med mye smitte. Råd om å reise mindre innenlands kunne også bli aktuelt. Det ble ikke nevnt som aktuelt å stenge grensene for å hindre utenlandske reisende å komme til Norge.

Redusert kontakthyppighet kunne dreie seg om økt avstand mellom passasjerer på buss og tog, å stenge virksomheter eller å sperre av geografiske områder med mye smitte. Ifølge strategien var dette tiltak som var lite aktuelle i tidlige faser av epidemien, men som kunne bli aktuelle utover i epidemiforløpet. I risikorapporten publisert 12. mars 2020 skrev FHI dette om kontaktreduserende tiltak (FHI 2020c):

Tiltakene er mest relevant når det faktisk ute i samfunnet er en del smittede som ikke vet de er smittsomme. Før dette medfører jo tiltaket bare å redusere kontakten mellom usmittede. Ulempene øker med varigheten tiltakene pågår, så det er fornuftig ikke å starte for tidlig.

14.3.2 Uenigheter om tiltakene

Et miljø som allerede fra starten var kritisk til målet om å flate ut kurven, var CBRNE-senteret ved Oslo universitetssykehus.3 Senteret, som fram til midten av mars ble ledet av Espen Rostrup Nakstad, uttrykte bekymring for om sykehusene kunne håndtere en smittebølge slik FHI så for seg.

I midten av februar 2020, før det var registrert smitte i Norge, ga senteret innspill til FHI der forskjellen i tilnærming var tydelig. I et utkast til risikovurdering hadde FHI beskrevet strategien slik:

Starten av innenlands smitte av covid-19 skal forsinkes og deretter skal spredningen bremses slik at epidemikurven avflates, og epidemien spres over en lengre periode, men tiltakene må ikke gå urimelig ut over enkeltpersoner og samfunnslivet.

CBRNE-senteret var ikke enig i tilnærmingen:

Dette er vi helt uenig i. Primærmålet er å hindre ukontrollert spredning i Norge. Om det kommer ut av kontroll i store deler av verden vil vi også måtte gi tapt, og vi må over til mitigation. Men er vi for lite strikte nå, både i Norge og andre land, blir dette en selvoppfyllende profeti.

Kilde: CBRNE-senteret i kommentar til FHIs utkast til risikovurdering i februar 2020

«Mitigation» var henvisning til et begrep WHO brukte om en fase av epidemien der smittespredningen skulle bremses. Budskapet fra WHO i disse dagene var at det fortsatt var mulig å kontrollere viruset («contain»). Uten aktiv innsats for å hindre spredning i den tidlige fasen ville en være overlatt til å prøve å bremse («mitigate») en spredning som allerede hadde rukket å bli stor.

Senteret etterlyste at FHI skulle legge mer vekt på konsekvensene for spesialisthelsetjenesten og mente konsekvensene kunne bli betydelige selv ved et moderat utbrudd i Norge. Mens FHI mente at befolkningsrettete tiltak først var aktuelle når mange var smittet, tok CBRNE-senteret til orde for strenge tiltak i en tidlig fase. De argumenterte for at det «i dagens situasjon er både meningsfylt og gjennomførbart å iverksette relativt strenge tiltak overfor et fåtall smittede/eksponerte for å hindre smittespredning i Norge».

Det viste seg at også Helsedirektoratet hadde en annen oppfatning enn FHI om bruk av tiltak. I midten av februar utarbeidet direktoratet et internt notat som skisserte hvilke tiltak som kunne bli aktuelle. Notatet beskrev en utvikling der epidemien spilte seg ut gjennom flere faser, og at det var ulike tiltak som ville være aktuelle i de ulike fasene. Direktoratet tok ikke på det tidspunktet til orde for tidlig bruk av kraftfulle tiltak, men de skisserte at kraftfulle kontaktreduserende tiltak kunne bli aktuelt dersom det ble stor smitte i samfunnet. Tiltakene var de samme som smittevernloven åpner for, og som også FHI hadde beskrevet i sine risikorapporter. FHI så imidlertid ikke for seg at det ville bli aktuelt å ta i bruk så inngripende tiltak som direktoratet hadde skissert i notatet. Det illustreres i en e-post der FHI ga innspill til direktoratets interne notat:

Det vil neppe bli hensiktsmessig å gi råd om å stenge skoler, nedlegge arbeidsforbud eller «isolere personer i geografisk avgrenset områder, stenge virksomheter som flyplasser, hoteller, cruiseskip m v. eller å stanse kommunikasjoner» ved håndtering av koronavirusutbrudd i Norge. Vi ser heller ikke for oss at vi vil få situasjoner der det kan bli hensiktsmessig med sanitærkorridorer.

Kilde: FHI i e-post til Helsedirektoratet 17. februar 2020

I ukene som fulgte, var det flere tilfeller hvor FHI og Helsedirektoratet var uenige om tiltak. Fredag 6. mars 2020 gikk Helsedirektøren ut med et råd om å unngå å håndhilse. Dagen etter innførte direktoratet råd om 14 dagers innreisekarantene for reisende fra områder med «vedvarende smitte». FHI støttet ingen av disse rådene. I denne perioden var det også en diskusjon mellom myndighetene om å begrense offentlige arrangementer. FHI mente begrensninger på arrangementer ville være mest aktuelt i senere faser av epidemien. I et notat til Helsedirektoratet datert 7. mars var FHIs konklusjon at «de fleste arrangementer kan holdes som normalt». I det samme notatet var vurderingen fra FHI at «nytten av innreisekarantene er liten», og dessuten at «foreløpig er det greit å håndhilse i Norge». Dagen etter hadde FHI og Helsedirektoratet et møte der formålet var å «komme nærmere hverandre i kommunikasjon».

14.4 Forventningene om når epidemien ville komme til Norge

14.4.1 Smitten fra Alpene

FHI varslet i slutten av januar at det var sannsynlig at epidemien ville komme til Norge.4 Den kom likevel vesentlig raskere enn myndighetene hadde ventet. En viktig årsak var at smitten var langt mer utbredt i Europa enn de internasjonale innrapporterte tallene tydet på. Dermed visste ikke myndighetene at norske turister på vinterferie i Alpene hadde vært utsatt for massiv smitte. I ettertid har FHI anslått at det kom to-tre tusen smittete hjem etter vinterferien 2020 (FHI 2020e).

14.4.2 FHIs beregninger av smitteutviklingen

De to første risikorapportene fra FHI ble lagt fram henholdsvis 28. januar og 25. februar 2020, før det første smittetilfellet ble registrert i Norge (FHI 2020a og b). Den tredje ble publisert 12. mars, samme dag som myndighetene innførte de inngripende tiltakene, men tiltakene var ikke innarbeidet i vurderingene og analysene i rapporten (FHI 2020c).

I disse tre rapportene presenterte FHI modellberegninger som illustrerte hvordan smitten kunne utvikle seg i Norge under ulike forutsetninger om importerte tilfeller og reproduksjonstallet R. Reproduksjonstallet er et anslag på hvor mange personer en smittet person gjennomsnittlig smitter videre.

Bekymring for smitte fra Thailand

I den første risikorapporten, fra slutten av januar, var FHIs vurdering at risikoen for import av enkelttilfeller til Norge var lav (FHI 2020a). Instituttet viste til at en svært liten andel av reisende fra Wuhan har Norge som reisemål. Samtidig påpekte instituttet at risikoen kunne øke dersom epidemien spredte seg til større deler av Kina eller land med mer kontakt med Norge. Thailand ble spesielt trukket fram.

I rapporten presenterte instituttet beregninger som illustrerte smitteutviklingen de nærmeste seks ukene under ulike forutsetninger om reproduksjonstallet R og antall importerte tilfeller. Både R og antall importerte tilfeller var usikre størrelser. Utviklingen ble modellert både med R = 1,4 og R = 2,5, og med henholdsvis ett og 50 uoppdagete importtilfeller. Ved å modellere utviklingen under ulike forutsetninger, illustrerte FHI usikkerheten i utviklingen.

Beregningene indikerte at smittetilfellene de neste seks ukene kunne spenne fra «inntil noen titalls» til flere tusen, avhengig av størrelsen på R og antall importerte tilfeller. Forutsetningene om R var begrunnet ut fra hva som da var kjent om viruset og utviklingen i Kina. Det framgår ikke hvorfor FHI mente at henholdsvis ett og 50 uoppdagete tilfeller var rimelige alternativer å gjøre beregninger ut fra. Etter å ha presentert modellberegningene konkluderte FHI på følgende måte (FHI 2020a):

Disse foreløpige beregningene er basert på usikre data om sentrale forhold ved virusets spredning og må tolkes deretter. Noen få importerte og uoppdagede tilfeller vil kunne være nok til å starte en epidemi i Norge, men antallet nye tilfeller forventes å ligge på under 100 de første seks ukene.

Den andre risikorapporten ble publisert tirsdag 25. februar (FHI 2020b). På dette tidspunktet var mange nordmenn tilbake i Norge etter vinterferie i Alpene i uken før. Det var fortsatt ikke registrert smittetilfeller i Norge. FHI konstaterte at det var «påvist lokal spredning i deler av Italia, et land med betydelig norsk turisme». Konsekvensene av smitten i Italia ble ikke drøftet nærmere i denne rapporten. FHIs bekymring var på dette tidspunktet fortsatt knyttet til konsekvensene av at epidemien etter hvert ville spre seg til Thailand, ettersom det var mye reising mellom Norge og Thailand og mange direkte flyvninger.

I rapporten presenterte instituttet de samme modellanalysene som i januar. Beregningene indikerte fortsatt at smittetilfellene de neste seks ukene kunne spenne fra «inntil noen titalls» til flere tusen, avhengig av størrelsen på R og antall importerte tilfeller. Om risikoen for import skrev FHI at «Vi antar at det vil bli mulig å fange opp mange importtilfeller tidlig og før de rekker å smitte videre. Siden infeksjonen kan være svært mild, og også milde tilfeller sannsynligvis kan smitte videre, blir det vanskelig å oppdage alle importtilfeller». Det framgår ikke hvorfor FHI mente at henholdsvis ett og 50 uoppdagete tilfeller var rimelige alternativer å gjøre beregninger ut fra. I ettertid har det vist seg at både reproduksjonstallet og antall importtilfeller var høyere enn i det høyeste beregningsalternativet.

Etter å ha presentert modellberegningene konkluderte FHI på følgende måte (FHI 2020b):

Disse foreløpige beregningene er basert på usikre data om sentrale forhold ved virusets spredning og må tolkes deretter. Noen få importerte og uoppdagede tilfeller vil kunne være nok til å starte en epidemi i Norge, men antallet nye tilfeller forventes å ligge på under 100 de første seks ukene. Det kan altså ta flere uker før antallet blir så stort at et utbrudd uansett oppdages ved at alvorlige tilfeller dukker opp i sykehusene.

Hvorfor FHI ventet under 100 nye tilfeller de neste seks ukene når modellberegningene indikerte et intervall fra «inntil noen titalls» til flere tusen, er ikke forklart.

Det første planscenarioet

FHIs tredje risikorapport skulle etter planen publiseres mandag 9. mars 2020.

Dagen før sendte FHI et utkast av rapporten til Helsedirektoratet for innspill. I rapportutkastet beskrev FHI et scenario for utviklingen i antall smittete og antall på sykehus. Scenarioet indikerte at om lag 40 prosent av befolkningen totalt ville bli smittet av koronaviruset. På det meste ville det være 1 700 covid-19-pasienter innlagt på sykehus, og 600 med behov for intensivbehandling, ifølge beregningene. I beregningen hadde FHI lagt til grunn en R på 1,3. Anslaget ble begrunnet med at effekten av smitteverntiltak var lagt inn.

Ifølge beregningene ville pandemien gå over i fase 2 med lokal, vedvarende smitte «ca. april – mai». Av interne e-poster går det fram at ansatte i Helsedirektoratet stilte spørsmål ved beregningene, og mente at erfaringene fra Italia tydet på at smitten ville spre seg raskere enn scenarioet indikerte.

FHI-direktør Camilla Stoltenberg presenterte scenarioet på en regjeringskonferanse mandag 9. mars. På plansjene hennes sto det at det var stor usikkerhet, og at beregningene ikke var ment som prognoser. På den samme regjeringskonferansen, etter Stoltenbergs presentasjon, informerte departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet om flere detaljer fra beregningene. Larsens plansjer indikerte at det var omkring 100 dager til Norge ville ha registrert de 1 000 første smittetilfellene. Også han understreket usikkerheten.

På et møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser 10. mars ba helsedirektør Bjørn Guldvog FHI om å utarbeide en alternativ analyse med litt andre forutsetninger om egenskaper ved viruset.

I den endelige versjonen av rapporten, som ble publisert 12. mars, hadde FHI framskyndet utviklingen i smitten. De indikerte nå at fase 2 av epidemien ville komme i mars–april. De hadde også lagt til et alternativt scenario. Her var det litt andre forutsetninger om hvor raskt smitten ville spre seg og om andel smittete som ville trenge behandling på sykehus. I dette scenarioet ville det bli behov for dobbelt så mange intensivplasser som i scenarioet FHI anbefalte å legge til grunn. Om det alternative scenarioet skrev FHI følgende (FHI 2020c):

Siden det er så store usikkerheter i forutsetningene, har vi laget et ekstra, verre scenario for å illustrere denne usikkerheten og gi helsetjenesten muligheten for å velge ekstra beredskap.

14.5 Nedstengingen 12. mars

14.5.1 Ingen planer om å stenge ned

Torsdag 12. mars 2020 annonserte statsminister Erna Solberg det hun omtalte som «de mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid». Beslutningen om å stenge ned ble tatt i løpet av noen svært få timer.

Under et møte i Kriserådet onsdag 11. mars klokka 13.30 orienterte Guldvog og Stoltenberg om situasjonen. I Kriserådet møtte alle departementsrådene, det vil si de øverste administrative lederne for departementene.5 Verken møtereferatet, plansjene som Guldvog og Stoltenberg viste eller intervjuene vi har hatt med departementsråder som var til stede på møtet, tyder på at Kriserådet fikk noen signaler om nedstengingen som skulle komme et døgn senere. Av referatet framgår dette:

Hdir beskriver situasjonen som svært alvorlig som vil kreve innsats fra samtlige sektorer. Flere tiltak er iverksatt og flere er til vurdering. Formålet er å forberede samfunnet best mulig. Det er i den forbindelse behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kan være aktuelt å iverksette, og innspill på momenter som bør inngå i vurderingen av tiltak.

Kilde: Referat fra møte i Kriserådet 11. mars 2020

Tidligere denne onsdagen hadde Guldvog et møte med arbeidsgiverorganisasjonene, der han, ifølge referatet, signaliserte at det ville gjøres «grundige samfunnsvurderinger» før nye tiltak ble satt i verk.

Guldvog sa i intervjuet med kommisjonen at han fikk mye informasjon i løpet av onsdagen.

Jeg hadde nok et håp i møtet med organisasjonene på det tidspunktet om å kunne bruke noe mer tid på å innrette tiltakene. Jeg besluttet i løpet av den dagen å gå raskere fram enn hva jeg hadde tenkt i dagene i forkant.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.2 Initiativ fra Helse- og omsorgsdepartementet

Om ettermiddagen onsdag 11. mars 2020 innkalte departementsråd Bjørn-Inge Larsen helsedirektør Bjørn Guldvog til et møte senere samme dag der også helse- og omsorgsminister Bent Høie deltok. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet startet møtet klokka 20, mens Guldvog sa i intervjuet med kommisjonen at det må ha vært tidligere på kvelden. Det finnes ikke noe referat fra dette møtet, som ser ut til å ha vært utslagsgivende for nedstengingen 12. mars 2020.

I intervjuet med kommisjonen forklarte Larsen at formålet med møtet dels var å få «lyttet av» hvordan helsedirektøren tenkte, og dels å gi Guldvog forståelse av at han hadde ryggdekning for å sette inn inngripende tiltak.

Ifølge intervjuene med Høie, Larsen og Guldvog ble de tre enige på dette møtet om at Helsedirektoratet skulle utarbeide en bredere tiltakspakke som skulle settes inn dagen etter. Av forklaringene deres i intervjuene framgår det at de ikke diskuterte en konkret tiltaksliste, men mulige elementer som kunne inngå i en slik pakke.

14.5.3 Helsedirektørens tiltaksliste

Guldvog har forklart at han tok kontakt med ledergruppen sin etter møtet om kvelden 11. mars 2020. De ble enige om at en gruppe ansatte «raskt skulle sette sammen et forslag til konkretisering av en tiltakspakke vi kunne drøfte dagen etter». Etter en times idédugnad fram mot midnatt sendte gruppen en «stuntliste» – en fire siders meny av små og store mulige tiltak. I innledningen til notatet står blant annet følgende: «Vi har ikke rukket å beskrive begrunnelser for så mange av tiltakene. Det er det beste vi klarer på 60 minutter».

Morgenen etter, klokka 07.45, hadde Guldvog et kort møte med ledergruppen. FHI-direktøren ble invitert til møtet med en times varsel, men rakk ikke fram. Hun foreslo for Guldvog å delta på telefon, men fikk ikke noe svar, og deltok ikke. Det ble ikke skrevet referat, men Guldvog har forklart for kommisjonen at han på møtet forklarte at han «hadde besluttet at vi i løpet av dagen skulle utvikle en kraftfull tiltakspakke». Han fortalte videre at han presenterte en overordnet liste med tiltaksområder basert på notater han selv hadde gjort seg. Listen ble skrevet ned på en tavle og ble ikke fotografert eller arkivert. Heller ikke Guldvogs notater er tatt vare på.

Jeg skulle veldig gjerne ha dokumentert mer av dette. Det gjelder dels mine egne notater – jeg tok jo notater fortløpende disse dagene. Det hopet seg opp med papirer, og jeg hadde vanskeligheter med å sortere de ulike papirene fra hverandre. På et tidspunkt kastet jeg nok for mye av mine egne papirer. Jeg hadde ikke på det tidspunktet mapper og bøker som jeg brukte. Det har jeg hatt fra 13. eller 14. mars. I etterkant av det har jeg notater. Men før det hadde jeg mye løse papirer hvor jeg noterte fortløpende på møteinnkallinger etc., og det innser jeg i ettertid at var uklokt.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.4 Initiativ fra Statsministerens kontor

Vi har fått opplyst fra Statsministerens kontor at Erna Solberg kvelden onsdag 11. mars ringte helse- og omsorgsministeren og etterlyste strengere smitteverntiltak. Høie skal da ha informert henne om Helsedirektoratets arbeid med en bredere tiltakspakke. Senere samme kveld mottok statsministeren og hennes stab en rapport de hadde bedt om fra ambassaden i Roma om italienernes erfaringer med inngripende tiltak. Av rapporten gikk det blant annet fram at stadig nye innstramminger gjorde det vanskelig for italienere å tilpasse seg og akseptere de nye restriksjonene.

Tidlig neste morgen sendte statsministerens stabssjef Lars Øy en e-post til helse- og omsorgsministeren og statsministeren. Der tok han til orde for å «trykke på den store knappen». Han argumenterte for at de to samme dag burde annonsere en liste av tiltak samlet, framfor å innføre tiltak gradvis. Øy har fortalt kommisjonen at han på dette tidspunktet ikke kjente til møtet mellom Høie, Larsen og Guldvog kvelden før og heller ikke at Guldvog hadde satt i gang et arbeid med en slik tiltakspakke. I e-posten foreslo Øy en liste av konkrete tiltak. Høie svarte Øy at han hadde bedt FHI og Helsedirektoratet om å ta stilling til om de skulle sette inn «de strenge kravene til sosial avstand i dag», og at tiltakene Øy foreslo allerede var på listen som direktoratet jobbet med.

Ifølge en skriftlig redegjørelse vi har fått fra Helse- og omsorgsdepartementet hadde Guldvog og Bjørn-Inge Larsen en telefonsamtale etter det korte ledermøtet i Helsedirektoratet. I samtalen ble Larsen orientert om «de tiltak Helsedirektoratet ville beslutte og at tiltakslisten ville være tema på møtet i beredskapsutvalget for biologiske hendelser». Larsen formidlet budskapet videre til statsråden. I intervjuet med kommisjonen ga Høie uttrykk for at han hadde vært bekymret for at pakken Helsedirektoratet jobbet med, ikke ville være omfattende nok, men at han i denne samtalen med Larsen fikk bekreftet at pakken hadde «et omfang tilsvarende det vi politisk sett forventa».

Statsministeren ankom Helsedirektoratet litt før klokka 08.30 for å delta på de første 30 minuttene av et planlagt møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). Ifølge Guldvog spurte statsministeren på vei inn i møtet om det var denne dagen de skulle «trykke på den røde knappen». I intervjuet med kommisjonen sa Guldvog at han ble litt overrasket over begrepet hun brukte, men at han da skjønte at statsministeren var orientert om det han hadde drøftet med helse- og omsorgsministeren og departementsråden. Guldvog bekreftet for henne at «vi inn mot BuB ville anbefale kraftfulle tiltak på mange samfunnsområder».6

Helse- og omsorgsministeren skulle også delta i møtet i beredskapsutvalget, men var litt forsinket. Han rakk derfor ikke å avklare med statsministeren om hun hadde fått med seg svaret han hadde gitt til Øy om at det ble jobbet med en liste med inngripende tiltak som skulle settes inn samme dag. Høie fortalte i intervju med kommisjonen at han oppdaterte statsministeren i form av en lapp under møtet.

Da statsministeren og helse- og omsorgsministeren forlot møtet sammen med pressen, sa de til journalistene at «nå sitter beredskapsrådet og diskuterer tiltak som kommer til å bli de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid».7 Ifølge Høie hadde han tenkt ut begrepet «de mest inngripende tiltakene i fredstid» i løpet av møtet. Før han og Solberg lot seg intervjue av pressen, fikk han avklart med Guldvog at begrepet var dekkende for den tiltakspakken helsedirektøren hadde sett for seg.

Jeg trakk Guldvog og statsministeren til side, og sa til Guldvog at det var viktig at statsministeren forbereder befolkningen på hva som kommer til å skje. Jeg spurte om Guldvog var enig i at statsministeren burde bruke uttrykket «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid». Guldvog svarte at det var en god beskrivelse på det vi sannsynligvis ender opp med, og da brukte statsministeren dette uttrykket da vi møtte pressen.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

14.5.5 FHIs rolle

Ingen fra FHI var til stede på møtet om kvelden 11. mars 2020, da det ble enighet om å utarbeide tiltakspakken som skulle innføres dagen etter. Departementsråd Bjørn-Inge Larsen ringte FHI-direktøren senere samme kveld og orienterte henne om prosessen med å utarbeide en bredere tiltakspakke. Stoltenberg forsto imidlertid ikke at det dreide seg om en omfattende tiltakspakke som skulle settes inn allerede dagen etter.

Det ble ikke presentert for meg på en samlet måte; at nå skal vi gjøre det. Vi arbeidet med tiltak, så jeg husker ikke akkurat hva som ble sagt av hvem. Men det er ingen dokumentasjon på at jeg har fått vite noe jeg ikke husker, det har jeg lett etter.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Hun forklarte kommisjonen at hun ble oppmerksom på at det pågikk et arbeid da hun ankom Helsedirektoratet rundt klokka åtte om morgenen 12. mars.

Oppe i 4.etasje kunne jeg se at det satt folk i rommene, hvor det er sånne glassdører, og hadde arbeidsgrupper der de skrev lister med forskjellige tiltak. Jeg kunne se dem på tavlene. Da skjønte jeg at det foregikk noe som vi burde være med på. Jeg gikk ned og sa til Geir Bukhom at jeg ønsket at han skulle gå opp og være med på dette, mens jeg var med på BUB-møtet med statsminister og helseminister, og holdt innlegg osv.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. mai 2021

Ifølge Stoltenberg var det først da hun fikk en tekstmelding fra departementsråd Bjørn-Inge Larsen, mens hun satt i møtet i BUB, at hun ble klar over at det skulle settes inn tiltak samme dag. I meldingen, som ble sendt til både Stoltenberg og Guldvog, ba Larsen om at de innen klokka 11 skulle gi en vurdering av hvilke tiltak som kunne settes inn samme dag.

I et brev til kommisjonen skriver FHI dette om FHIs smitteverndirektør Geir Bukholms deltakelse i arbeidet med tiltakslisten:

Bukholm ble presentert for listen over tiltak som Hdir hadde besluttet å innføre. Han ga uttrykk for at FHI støttet de fleste tiltakene, inkludert å stenge videregående skoler. Men han frarådet stenging av grunnskoler og barnehager, både fordi vi manglet kunnskap om hvorvidt dette var et effektivt tiltak og fordi vi på det tidspunktet mente at barn spilte en liten rolle i smittespredningen. I tillegg mente vi det ville ha store samfunnsmessige konsekvenser.

Kilde: FHI i brev til kommisjonen 26. oktober 2020

Underveis i arbeidet tok Bukholm bilder av tavlen der forslagene til tiltak ble notert, se figur 14.2.8

Forstørr bilde

Bildet sendte han til kollegaene i FHI, som vurderte tiltakene i lys av anbefalingene fra ECDC. Etter hvert sendte han også en excel-fil med liste over de samme tiltakene. Kollegaene i FHI fikk 15 minutter til å svare.

I tillegg til å advare mot å stenge barnehager og barneskoler (se kapittel 14.5.7), stilte kollegaene i FHI også spørsmål ved flere av de andre stengingsforslagene. Som kommentar til forslagene om å stenge arrangementer, skrev de at kontaktreduserende tiltak anbefales i fase med utbredt smitte i befolkningen. De viste også til at ECDC ikke anbefalte stenging av serveringssteder, og at det allerede var innført tiltak for å begrense belastning på kollektivtrafikken.

I intervjuer med oss la både Stoltenberg og Bukholm vekt på at FHI de siste dagene før nedstengingen tok initiativ til å stramme inn tiltakene. Et referat fra et internt møte i Helsedirektoratet viser at FHI kontaktet direktoratet i forkant av et møte i BUB 10. mars der de skulle diskutere begrensninger på arrangementer. Budskapet fra FHI til direktoratet i forkant av møtet var at instituttet ønsket at taket skulle settes på 500 deltakere, ikke 1 000, som også var aktuelt. Instituttet ønsket også å utvide karanteneråd ved reising. Da vi spurte om rollene til de ulike aktørene fram mot nedstengingen 12. mars, svarte Bukholm at initiativet kom fra FHI:

Det var en smittesituasjon som forverret seg frem mot særlig 10. mars. Det var et møte i beredskapsutvalget 10. mars. Det ble signalisert fra Folkehelseinstituttet både i forkant av- og i møtet, at vi vurderte situasjonen som såpass alvorlig at man måtte iverksette mer inngripende tiltak. Så skjedde det ganske mye på de dagene, fra 10. til 12. mars, før vedtaket endelig ble fattet. Det var blant annet et veldig tydelig initiativ fra instituttet i forkant av møtet, som begynte å utvikle seg i løpet av de to dagene.

Kilde: Geir Bukholm i FHI i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

På et oppfølgingsspørsmål fra kommisjonen om dette skulle forstås som at selve initiativet til å iverksette tiltakene kom fra FHI, svarte Bukholm «Ja. Det gjorde det».

FHIs tredje risikorapport gir et annet inntrykk (FHI 2020c). Den ble publisert 12. mars 2020. Her skrev instituttet under overskriften Hva gjør vi nå? at målet foreløpig var å utsette starten av epidemien. De anbefalte tiltakene fra FHI var god hygiene, testing og sporing og færre reisende fra epidemiske områder.

I intervjuet med kommisjonen sa Stoltenberg at rapporten etter planen skulle vært publisert mandag 9. mars, men at hun selv tok initiativ til at publiseringen ble utsatt. Bakgrunnen var at hun ville sikre at den var tilstrekkelig oppdatert i lys av alt det som hadde skjedd de siste dagene. Hun forklarte at det i dagene som fulgte, skjedde ting fra time til time slik at de ikke rakk å oppdatere rapporten før den ble publisert 12. mars. Omtalen av smitteutviklingen var riktig nok oppdatert fra utkastet som forelå noen dager tidligere. Vurderingene av tiltak var ikke endret. Stoltenberg forklarte til kommisjonen at FHI endret sitt syn på smitteverntiltak i løpet av disse dagene. Dette ble ikke gjenspeilet i rapporten.

[...] vår tenking, i hvert fall min, utviklet seg ekstremt raskt den uken. Vi diskuterte den typen tiltak 10., 11. og 12., men før det hadde vi sett på dem som mindre relevante på dette stadiet i epidemien [...].

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

14.5.6 Virksomhetene som ble stengt ned

Mange av virksomhetene og aktivitetene som måtte stenge 12. mars, var nevnt på listen Bukholm sendte til kolleger i FHI, se figur 14.2. Frisører var ikke blant dem. De sto heller ikke på «stuntlisten» som ble utarbeidet kvelden i forveien, eller på listen som Lars Øy hadde sendt til Høie om morgenen.

Klokka 11.28 sendte Bjørn-Inge Larsen en e-post til Stoltenberg og Guldvog med det han omtalte som en «sjekkliste». Han lurte blant annet på om de hadde tenkt over hva som burde skje med frisører, spa, fysioterapeuter, tannleger og tatoveringssteder.

Klokka 13 hadde Helsedirektoratet ferdigstilt listen over virksomheter som skulle stenges. På listen var frisører. Fysioterapeuter og tannleger var ikke på listen da, men søndag 15. mars ble også de vedtatt stengt.

Listen var klar akkurat i tide til et møte der Solberg, Høie, Guldvog og Stoltenberg skulle forberede pressekonferansen. Guldvog presenterte den for de andre, men de gjorde ingen endringer i listen fra Helsedirektoratet. Bjørn-Inge Larsen uttrykte i intervjuet med kommisjonen at dette var «Bjørns liste».

Klokka 14 var pressekonferansen der statsministeren, helse- og omsorgsministeren, helsedirektøren og FHI-direktøren sammen annonserte «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid».

Noen dager senere utvidet Helsedirektoratet listen over virksomheter som ble stengt ned. Fra mandag 16. mars måtte blant annet fysioterapeuter, fotpleiere, optikere og psykologer også stenge. I et intervju spurte kommisjonen helsedirektør Bjørn Guldvog om hvorfor det ikke var del av vedtaket 12. mars å stenge disse virksomhetene. Guldvog svarte:

Jeg tror at det handlet om at man måtte gå gjennom de helserettslige sidene av dette før vi kunne treffe vedtak. Jeg husker ikke i tilstrekkelig grad de diskusjonene. Det var også i en periode der jeg gikk i karantene. Jeg hadde ikke så tett kontakt med det som foregikk i fagmiljøet akkurat de dagene

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.7 Stenging av skoler og barnehager

Folkehelseinstituttet advarte mot å stenge for de minste

Allerede i januar tydet informasjonen fra Kina på at barn i liten grad ble syke av viruset, og det var indikasjoner på at de også spilte en liten rolle i smittespredningen. I diskusjonen i Helsedirektoratet om tiltakene formiddagen 12. mars 2020 frarådet Bukholm å stenge barnehager og barneskoler. Tilbakemeldingen han fikk på e-post fra sin FHI-kollega, avdelingsdirektør Line Vold, var slik:

Forstørr bilde

Uklart hvor god effekt dette vil ha, gitt usikkerhet rundt betydning av barn som smittespredere. Antas å ha store omkostninger for samfunnet dersom tiltaket skal vare over tid ettersom disse barna må passes av noen. Potensielt mer smitte til sårbare grupper dersom disse blir satt til å passe barna.

Kilde: Line Vold i et svar på forslaget om å stenge barnehager og barneskoler 12. mars 2020

FHI mente at det kunne være fornuftig å stenge ungdomsskoler og videregående:

Flere i denne aldersgruppen som rapporteres å bli syke + Større barn – krever ikke pass på samme måte så antatt mindre samfunnsinngripende

Kilde: Line Vold i FHI i et svar på forslag om å stenge ungdomsskoler og videregående skoler 12. mars 2020

Volds vurderinger var basert på anbefalingene fra ECDC, men også helt i tråd med hva FHI hadde skrevet i risikovurderingen som ble publisert samme dag.

Assisterende helsedirektør Espen R. Nakstad delte ikke vurderingene til FHI om stenging av barnehager og barneskoler. I et intervju med kommisjonen la han vekt på at kostnadene ved å stenge skoler også burde vurderes opp mot hva som var alternativet:

De som tenker at tiltakene vil ha store konsekvenser, og de derfor ikke kan gjennomføres, tar ikke inn over seg at konsekvensene vil være større dersom man ikke gjør noe, for nettopp de samme gruppene.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Nakstad mente stengingen av barnehager og skoler var avgjørende for at mobiliteten i samfunnet gikk ned.

Det er vanskelig for arbeidsgivere å si at du ikke skal ha hjemmekontor, når du samtidig har hjemmeskole. Da falt mobiliteten i Norge nesten ned til null, og det gjorde at smittetallene i Norge falt like raskt som i land med portforbud.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Utdanningsdirektoratet anbefalte å stenge skoler og barnehager

Ingen i utdanningssektoren var involvert i diskusjonen som foregikk blant helsemyndighetene. Det pågikk imidlertid en diskusjon parallelt i utdanningssektoren. Klokka 08.59 torsdag 12. mars 2020 sendte Utdanningsdirektør Hege Nilssen en e-post til ledelsen i Kunnskapsdepartementet der hun anbefalte nasjonal stenging av skolene og barnehagene:

Vi nærmer oss vel et tidspunkt hvor myndighetene må gjøre en reell vurdering av å stenge alle skoler og barnehager. Av hensyn til utvikling av smitte i Norge og behov for ytterligere tiltak for å hindre smittespredning nærmer vi vel oss punktet der gevinsten overstiger kostnaden av å stenge. Diskursen i det offentlig Norge er også i ferd med å ta en ny vending. Det vil være vår anbefaling å stenge.

Kilde: Hege Nilssen i e-post til Kunnskapsdepartementet 12. mars 2020

I et brev vi har fått fra Utdanningsdirektoratet, pekte de på flere faktorer som hadde betydning for at de anbefalte nasjonal stenging. De trakk blant annet fram at det var «økende frykt» blant foreldre, elever og ansatte, og at «lokale myndigheter var i en krevende spagatøvelse» fordi de måtte følge opp elever som ble holdt hjemme, samtidig som de måtte gi opplæring til barn som var på skolen og barn som var i karantene. De ville dessuten motvirke en situasjon der ansatte nektet å møte på jobb i frykt for å bli smittet.

Det var vår vurdering at en nasjonal koordinert stengning av skoler og barnehager var nødvendig for å få kontroll på en eskalerende situasjon, som også fremsto som stadig mer kaotisk.

Kilde: Utdanningsdirektoratet i brev til kommisjonen 12. november 2020

Etter å ha mottatt anbefalingen fra Utdanningsdirektoratet, formidlet kunnskapsminister Trine Skei Grande budskapet videre til statsministeren. Ifølge statssekretær Lars Øy ønsket Grande å gå ut med denne meldingen, men ble bedt om ikke å gjøre det. Statsministeren annonserte stenging av alle skoler og barnehager på pressekonferansen samme dag klokka 14.

14.5.8 Stenging av grensene

Samtidig som skoler, barnehager og virksomheter ble stengt, vedtok Helsedirektoratet 12. mars 2020 14 dagers karanteneplikt etter alle reiser utenfor Norden. For øvrig var restriksjonene på reiser inn og ut av Norge ikke en del av vedtakene som ble fattet torsdag 12. mars.

Grensene ble stengt i dagene som fulgte. I statsråd fredag 13. mars ble Helsedirektoratets vedtak om innreisekarantene erstattet med en forskrift som gjaldt reisende fra alle land utenom Sverige og Finland. Dagen etter frarådet Utenriksdepartementet reiser til alle land i hele verden. Søndag 15. mars ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd. Forskriften innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Med noen få unntak var dermed Norges grense mot utlandet i praksis stengt.

I motsetning til stenging av virksomheter og skoler, var stenging av grensene ikke en del av «verktøykassen» til helsemyndighetene. Stenging av grensene ble også frarådet av WHO. Samtidig viste rapporter fra Utenriksdepartementet i disse dagene at stadig flere land stengte grensene sine. I statsrådsforedraget 15. mars trakk justis- og beredskapsministeren fram følgende argumenter for forskriften:

Helsemyndighetene vurderer at smitteverntiltaket er medisinskfaglig begrunnet og er nødvendig av hensyn til effektivt smittevern og for å opprettholde tilstrekkelig smittevernkapasitet i helse- og omsorgstjenesten i Norge.

Vi finner lite dokumentasjon av prosessen fram til beslutningen om å stenge grensen. At justis- og beredskapsministeren viser til helsemyndighetene i sin begrunnelse i Statsråd, tilsier at det har vært dialog med helsemyndighetene før forskriften ble utarbeidet.

14.6 Kommisjonens vurdering av nedstengingen i mars 2020

Mange faktorer ble avgjørende for beslutningen om å stenge ned

Basert på gransking av dokumenter, hendelsesforløpet og intervjuer med de sentrale beslutningstakerne framstår det for kommisjonen som følgende faktorer var avgjørende for beslutningen om å sette inn de inngripende tiltakene:

Smittetallene økte bratt. Onsdag 11. mars var det registrert 489 smittete personer i Norge. Det var 212 flere enn dagen før. FHI hadde registrert smittetilfeller som ikke kunne spores tilbake til utlandet. Tilfellene var oppdaget tilfeldig, ved at innlagte pasienter rutinemessig var testet for korona. Samtidig ble det klarere at viruset kunne smitte fra personer uten symptomer, og som følgelig ikke visste at de var smittsomme. I følge referatet fra Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser, mente Nakstad den 10. mars at situasjonen var «på vippepunktet for ukontrollert spredning».

Erfaringer fra Italia: Reportasjer fra sykehus i Nord-Italia viste hvordan et høyt smittetrykk kunne få selv et moderne helsevesen til å nær bryte sammen. På et digitalt seminar mandag 9. mars fikk norsk helsepersonell en innstendig oppfordring om å appellere til norske politikere om å innføre strenge tiltak for å redusere smittespredningen i befolkningen. Oppfordringen kom fra professor Giacomo Grasselli, koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen. Fra den norske ambassaden i Roma fikk statsministerens kontor beskrivelser av frustrasjon blant italienere fordi smitteverntiltakene endret seg hele tiden.

Inspirasjon fra Danmark: Om kvelden onsdag 11. mars annonserte Danmarks statsminister Mette Fredriksen at alle skoler og barnehager stengte. Offentlig ansatte ble sendt hjem.

Uro i befolkningen: Helsedirektoratet hadde målinger som viste at befolkningens tillit til myndighetene var fallende, se figur 14.4. Det kom meldinger om at foreldre valgte å holde barna hjemme fra skoler og barnehager i frykt for smitte.

Forstørr bilde

Note: Antallet respondenter er mellom 470 og 940 per uke.

Kilde: Mindshare og Respons Analyses Koronatracker, via Helsedirektoratet

Kommuner stengte skoler og barnehager: Før nedstengingen valgte flere kommuner å stenge skoler og barnehager. Om formiddagen 12. mars annonserte Bergen stenging av ungdomsskoler og videregående skoler. Like etter fulgte Oslo opp med varsel om stenging av alle skoler og barnehager. Flere andre kommuner var i ferd med å gjøre det samme.

Politisk påtrykk: I mediene kom det innlegg blant annet fra helsepersonell og tidligere politikere som etterlyste handling. Flere aviser tok på lederplass til orde for inngripende tiltak. Også opposisjonen på Stortinget etterlyste strengere tiltak, blant annet gjennom spørsmål til statsministeren i Stortingets spørretime 11. mars. Arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre sa i et intervju med kommisjonen at han «var ganske fremoverlent overfor statsministeren om at det måtte handles». Onsdag 11. mars var de parlamentariske lederne i møte på Statsministerens kontor. Her var også Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog. I intervjuet med kommisjonen sa Guldvog at han oppfattet at parlamentarikerne ønsket at Helsedirektoratet burde være mer «fremoverlent». Også Erna Solberg sa i intervju med kommisjonen at hennes inntrykk fra møtet var at Stortinget ønsket strengere tiltak.

Anbefaling fra ECDC: Om kvelden onsdag 11. mars mottok FHI et utkast til risikovurdering fra Det europeiske smittevernbyrået ECDC. I rapporten ble alle land oppfordret til å innføre strenge tiltak umiddelbart.

Nedstengingen førte til at utbruddet ble slått tilbake

Vurderingen vår er at det var en riktig beslutning å sette inn en omfattende tiltakspakke 12. mars 2020 slik situasjonen da framsto. Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet antok at de samfunnsmessige konsekvensene ville bli store, men de mente også at det var overveiende sannsynlig at konsekvensene av å ikke stenge ned kunne bli større. Kunnskap som er kommet til i ettertid, styrker vurderingen av at beslutningen var riktig.

I dagene før nedstengingen økte smittetallene kraftig i Norge. At det var identifisert smittetilfeller som ikke kunne spores til utlandet, innebar at myndighetene ikke visste hvor utbredt smitten var. Da beslutningen ble tatt, fantes lite kunnskap om effekten av ulike smitteverntiltak. Samtidig var smittesituasjonen uoversiktlig. Vurderingen vår er at det var riktig å ta en beslutning, framfor å vente på mer kunnskap. Hvis myndighetene hadde ventet med å stenge ned, kunne de i verste fall mistet muligheten for å få kontroll, eller at tiltakene måtte vært enda kraftigere og vart enda lenger.

Erfaringene fra Italia viste at viruset var såpass smittsomt og såpass alvorlig, at selv et moderne vestlig helsevesen raskt kunne bli overbelastet. Det ville hatt store kostnader, ikke bare for covid-19-pasienter og andre pasienter med akutt behov for medisinsk hjelp, men også for befolkningens tillit til myndighetene. Tillit drøftes nærmere i kapittel 16.5.

Vi har ikke empirisk grunnlag for å vurdere effekten av hvert enkelt stengingstiltak besluttet 12. og 15. mars 2020. Siden stengingen av skoler og barnehager har vært diskutert, drøfter vi likevel dette konkrete tiltaket nærmere.

Kostnaden ved å holde skoler og barnehager åpne ville også vært stor

Kunnskapen som fantes i mars 2020 indikerte at stenging av barneskoler og barnehager ville ha liten effekt på smittespredningen. Det var også klart at kostnadene var store. Begge deler var viktige argumenter for å holde dem åpne, slik FHI tok til orde for. Holdenutvalget, som ble oppnevnt for å gjøre samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltakene, konkluderte i april med at stengte skoler og barnehager var det tiltaket som hadde høyest samfunnsøkonomisk kostnad (Holdenutvalget 2020a).

Da beslutningen ble tatt om å stenge skoler og barnehager, erkjente myndighetene at det ville skape problemer for foreldre som ville miste barnepass. Kostnaden stengingen hadde for barna selv, ble i liten grad ble vektlagt. I intervjuene våre har flere pekt på at de så for seg at det var snakk om bare et par uker før skoler og barnehager kunne åpne igjen. Dermed var de heller ikke så bekymret for konsekvensene for barna.

Det er vel i for seg slik at når det gjelder å stenge skoler, barnehager, universiteter og høyskoler, så har det på kort sikt ikke så store og inngripende konsekvenser. Men på lang og mellomlang sikt så har det det. Det var jo ingen som visste helt sikkert da hvor lenge dette skulle vare på det tidspunktet.

Kilde: Departementsråd Petter Skarheim i Kunnskapsdepartementet i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Det var mange argumenter mot å stenge skoler og barnehager. Kunnskap som har kommet i ettertid tyder på at kostnadene var større enn myndighetene så for seg. Kommisjonen kan likevel ikke konkludere med at beslutningen om nasjonal stenging av skoler og barnehager 12. mars var feil.

En grunn er at alternativet til en nasjonal stenging av skoler og barnehager ikke var at barn fikk gå på skolen og i barnehagen som før. Flere kommuner hadde allerede bestemt seg for å stenge skolene. Usikkerhet og frykt for smitte gjorde dessuten at noen foreldre valgte å holde barna sine hjemme fra skolen.

At skolene og barnehagene stengte, kan ha bidratt til at kostnadene alt i alt ble mindre enn de ellers ville blitt.

Den nasjonale stengingen la for det første til rette for at det ble gitt et tilbud slik at foreldre i samfunnskritiske funksjoner kunne jobbe. Det kunne vært vanskeligere å sikre ved lokale stenginger. Stabssjef Lars Øy ved Statsministerens kontor la vekt på dette hensynet i intervjuet med kommisjonen.

Det var også en bekymring for at en del av kommunene tok grep overfor skolene. Vi var redde for at de ikke tok nok hensyn til at helsepersonell og andre i samfunnskritiske funksjoner hadde et behov for å ha barna sine i skole og barnehage.

Kilde: Lars Øy i intervju med kommisjonen 14. januar 2021

Stengingen kan også ha bidratt til å «få kontroll på en eskalerende situasjon», slik Utdanningsdirektoratet uttrykte det, med økende frykt blant foreldre og ansatte.

Stengingen kan ha bidratt til at barna fikk komme tilbake til skolen og barnehagen raskere enn dersom nasjonale myndigheter ikke hadde handlet. At enkelte kommuner allerede hadde valgt å stenge skolene sine, og at noen foreldre holdt barna hjemme til tross for myndighetenes forsikring om at det var trygt å sende dem på skolen, illustrerer at det i dagene opp mot 12. mars vokste fram en svikt i tilliten til myndighetenes vurderinger. Nedstengingen kan ha bidratt til å gjenopprette en tillit, slik at foreldre opplevde det fysiske tilbudet som trygt da myndighetene etter hvert besluttet å gjenåpne barnehagene og skolene.

Selv om det så ut til at barn hadde en liten rolle i smittespredningen, er det dessuten grunn til å tro at de stengte barnehagene og skolene bidro vesentlig til å redusere mobiliteten i samfunnet, og dermed til å redusere smittespredning blant voksne.

Mange så behov for kraftfulle tiltak

Det er ikke mulig for oss å peke på én person eller aktør som tok initiativ til å stenge ned 12. mars 2020. Det framstår for oss som om det i dagene før nedstengingen var flere aktører og miljøer som ganske parallelt erkjente behov for strengere tiltak. Nakstad sa det slik:

Det kom definitivt ikke bare en vei, det var ikke bare én person eller én etat som foreslo noe. Det var en prosess der det var flere som tenkte det samme. Til slutt var det opp til direktoratet, som tross alt har ansvaret for å koordinere sektoren og som har ansvaret etter smittevernloven, som gjennomførte det.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Helsedirektoratet tok formelt beslutningen om å sette inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid», selv om statsministeren sa på pressekonferansen samme dag at det var regjeringen som hadde tatt beslutningen. Vi konstaterer at det i dagene før var et klart politisk påtrykk for strengere tiltak. Helse- og omsorgsministeren og hans departementsråd tok initiativ til et møte med helsedirektøren om kvelden 11. mars. Statsministeren hadde på sin side lagt press på helse- og omsorgsministeren. Samtidig ser det ut til at helsedirektøren delte deres vurderinger, og at han kom til samme erkjennelse senere samme kveld. Det politiske påtrykket innebar samtidig en politisk ryggdekning for helsedirektørens beslutning. Helsedirektør Bjørn Guldvog beskrev det slik overfor kommisjonen:

Jeg oppfatter at jeg har hatt tatt et betydelig initiativ. Men jeg oppfatter også at regjeringen og departementet har hatt et initiativ gjennom dialogene med meg. Jeg tror det går an å forklare dette slik at også statsråden og departementet har tatt initiativ, men de har latt meg få bære det ansvaret som jeg har i denne situasjonen og på selvstendig grunnlag legge fram mine planer før de gir meg marsjordre.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Statsministeren bidro på sin side ved å spørre helse- og omsorgsministeren i forkant av nedstengingen om tiltakene var strenge nok. Overfor oss beskrev hun rollen sin slik:

Min jobb er å pushe på helseministeren for at han skal pushe på underliggende etater. Det er også viktig at vi gir ryggdekning til det fagetatene gjør, men vi må også føle at de rådene de gir er riktige.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

I tillegg ser vi at Utdanningsdirektoratet på eget initiativ anbefalte å stenge skoler og barnehager nasjonalt. Flere aktører har i intervjuene lagt vekt på at initiativet kom fra flere.

Også FHI tok et visst initiativ til å stramme inn tiltakene den 10. mars, selv om anbefalingene var vesentlig mindre omfattende enn det som ble resultatet. I perioden fram til det hadde instituttet ansett inngripende tiltak som lite relevant og hadde i liten grad diskutert det. Samtidig får vi inntrykk av at det kan ha vært ulike oppfatninger internt i FHI, og at det har gjort at budskapet derfra tidvis har framstått uklart.

Tidspresset ble større enn nødvendig

Nedstengingen ble forberedt og besluttet i løpet av noen få, svært hektiske timer. I intervjuene kommisjonen har hatt, har vi spurt om hvorfor nedstengingen ikke var bedre forberedt. Flere aktører pekte på at de brått ble klar over at smitten var mer utbredt og spredte seg raskere enn de hadde sett for seg. Det hadde sammenheng med at smitteutbredelsen i Europa viste seg å være vesentlig høyere enn de innrapporterte tallene tilsa. Dermed var også importsmitten høyere. Guldvog formulerte seg slik i intervjuet med kommisjonen:

Vi var klar over at dette kunne komme veldig raskt. Men samtidig tror jeg det at vi fikk hjem så mange skiturister etter vinterferien som brakte smitte inn, gjorde denne kurven mye brattere enn vi fullt og helt var forberedt på.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

I tillegg manglet et planverk som la opp til bruk av inngripende tiltak. Myndighetene måtte derfor i stor grad improvisere. I lys av det fortjener myndighetene honnør for å ha utvist handlekraft og for raskt å ha utarbeidet en tiltakspakke som viste seg å være effektiv for å slå ned smitten.

Etter vår vurdering er det likevel flere forhold som tilsier at tidspresset ble større enn nødvendig.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tok i slutten av februar initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet til en analyse av samfunnsmessige konsekvenser av inngripende smitteverntiltak. DSB foreslo blant annet å belyse konsekvensene av å sette inn tiltak tidlig sammenliknet med å sette inn tiltak på et senere tidspunkt. Først 10. mars 2020 fikk DSB klarsignal fra Helsedirektoratet til å gjennomføre en analyse av samfunnskonsekvenser, men da bare med noen timers frist, se kapittel 19.5.1.

I slutten av januar vurderte FHI det som sannsynlig at epidemien ville komme til Norge.9 Gitt at myndighetene så for seg at det kunne bli aktuelt å ta i bruk inngripende tiltak, ville det være liten grunn til å vente med å gjøre forberedelser til pandemien var et faktum.

Mens FHI fram til tidlig i mars i liten grad så for seg at inngripende tiltak ville bli aktuelt, var Helsedirektoratet i større grad innstilt på å sette inn tiltak som lovverket åpnet for. 11. februar behandlet ledelsen i direktoratet et notat som skisserte blant annet stenging av skoler, barnehager og enkelte andre virksomheter. Ifølge referatet fra et møte 25. februar i Helsedirektoratets kriseutvalg nevnte Guldvog også da at «det kan bli aktuelt med inngripende tiltak», og viste til situasjonen i Lombardia. Den norditalienske regionen hadde på dette tidspunktet blant annet stengt skoler, barer og offentlige institusjoner, og i flere småbyer var folk bedt om å holde seg hjemme.

På pressekonferansen 12. mars 2020, da nedstengingen ble annonsert, sa helsedirektøren at tiltakene hadde vært «forberedt over tid». I intervjuet med oss forklarte Guldvog den formuleringen blant annet ved å vise til direktoratets notat og diskusjon 11. februar.

Vi finner imidlertid ingen spor av at direktoratet i måneden som fulgte, startet et arbeid med å vurdere hensiktsmessigheten av, eller fordeler og ulemper ved, tiltakene som var skissert i notatet. Direktoratet involverte heller ingen andre sektorer.

Hendelsesforløpet den siste måneden fram til nedstenging kan tyde på at Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet ikke tok inn over seg de omfattende konsekvensene inngripende tiltak kunne få for samfunnet. Så sent som dagen før nedstengingen signaliserte helsedirektøren overfor arbeidsgiverorganisasjonene at direktoratet ville gjøre grundige vurderinger av eventuelle nye tiltak. Overfor ledelsen i alle departementene ba han samme dag, altså 11. mars, om innspill til momenter som burde inngå i vurderingen av tiltak. Gitt at direktoratet allerede i midten av februar så for seg at det kunne bli aktuelt med inngripende tiltak, er det vanskelig å forstå hvorfor direktoratet ikke ba om slike innspill tidligere. Hvis direktoratet allerede i februar så for seg at det kunne bli aktuelt å stenge skoler og virksomheter, er det også vanskelig å forstå hvorfor ikke andre sektorer ble varslet, slik at de i større grad kunne vært forberedt.

Heller ikke i innspurten, etter at Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet onsdag 11. mars ble enige om å utarbeide en omfattende tiltakspakke, tok de initiativ til å hente inn kompetanse eller vurderinger fra for eksempel Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet eller Finansdepartementet. Gjennom kommisjonens intervjuer har vi fått bekreftet at verken statsråder eller embetsverket i de andre departementene kjente til planene om de inngripende tiltakene 12. mars før de fikk melding om det samme formiddag.

I risikovurderingene la FHI stor vekt på at inngripende tiltak kunne gi store negative ringvirkninger for økonomien og enkeltpersoner. Helsedirektoratet ble med andre ord gjort tydelig oppmerksom på at inngripende tiltak kunne ha betydelige negative konsekvenser.

Vår vurdering er at nedstengingen var nødvendig og riktig, og at de negative konsekvensene kunne blitt større dersom Helsedirektoratet ikke hadde tatt beslutningen om å stenge ned 12. mars. Samtidig kan vi heller ikke utelukke at de negative konsekvensene kunne blitt mindre enn de ble, dersom nedstengingen var bedre forberedt og hvis helsemyndighetene hadde hentet inn kompetanse og kunnskap fra andre sektorer og fagfelt.

Smitten i Europa var høyere enn WHO rapporterte

Pandemien nådde Norge tidligere enn myndighetene hadde ventet. Da tusenvis av nordmenn var på vinterferie i Alpene i slutten av februar 2020, var det lite i WHOs varsler som tydet på at de var blitt utsatt for massiv smitte. Da Norge registrerte sitt første smittetilfelle onsdag 26. februar, kunne WHO kun rapportere om 322 tilfeller i Italia. Dette var onsdagen etter vinterferieuken på Østlandet.

Torsdag 5. mars kom et varsel fra islandske smittevernmyndigheter om smitte blant islendinger som hadde vært i Tirol i Østerrike. Det kunne bety at smittespredningen var høyere i disse områdene enn de offisielle tallene tilsa. Norge hadde på dette tidspunktet ennå ingen registrerte smittete fra Østerrike, og helsemyndighetene i Østerrike hadde kun rapportert om 29 tilfeller til WHO. De første positive testene fra skituristene i Tirol ble registrert her hjemme noen dager senere. Søndag 8. mars innførte FHI testing av reisende fra Tirol og anbefaling om karantene ved luftveissymptomer for reisende fra området. Kriteriene for testing og karantene er nærmere omtalt i kapittel 17.3.

I intervju med kommisjonen beskrev overlege Preben Aavitsland i FHI overraskelsen fra Alpene slik:

Vi visste at titusener av nordmenn var i Alpene, Spania, Frankrike og London i vinterferien. Vi visste ikke, og spanjolene og østerrikerne visste heller ikke, at de allerede var oppe i en stor smittebølge. Da smitten først dukket opp blant skituristene fra Iscghl og andre steder i Østerrike, så kom det litt overraskende på oss. Vi fikk en melding fra Island om at de hadde en gruppe skiturister, så akkurat da tror jeg ikke vi hadde god nok situasjonsforståelse. Nettopp fordi de europeiske landene selv ikke visste hvor stort problem de hadde. Hadde de visst at de var midt oppe i en epidemi, så hadde vi sannsynligvis advart folk mot å reise til Østerrike eller Spania.

Kilde: Preben Aavitsland i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Sett i ettertid er det grunn til å tro at smittespredningen i Norge kunne blitt redusert noe i disse dagene dersom FHI hadde reagert umiddelbart på varselet fra Island og innført testing og karantenekrav for reisende fra Tirol. Effekten ville likevel sannsynligvis vært begrenset. En stor gruppe skiturister hadde kommet tilbake til Norge fra Tirol en uke tidligere og trolig rukket å smitte videre allerede. Gitt det FHI visste 5. mars 2020, er det vanskelig å fastslå at det burde vært innført testing og karantenekrav for reisende fra Tirol tidligere enn det som ble gjort. Erfaringer fra tidligere epidemiutbrudd har vist at det kan være forsinkelser i WHOs rapportering. Forsinkelser kunne imidlertid gjelde mange land, ikke bare Østerrike.

Myndighetene burde tatt større høyde for usikkerheten

FHI kunne ikke vite hvor utbredt smitten var i Europa, og det var ikke kapasitet til å teste alle som reiste inn til Norge. Vi mener imidlertid at instituttet i større grad burde tatt høyde for usikkerheten i analysene av utsiktene for smitteforløpet.

Modellberegningene fra januar og februar illustrerte hvor følsom smitteutviklingen var for forutsetningene om R og importsmitte. Forutsetningene FHI valgte å legge til grunn i disse beregningene, var likevel lite drøftet og forklart i risikorapportene. Både i januar og februar forventet FHI at antall nye tilfeller ville være «under 100» de kommende seks ukene. Det er ikke forklart hvordan dette anslaget forholdt seg til modellberegningene og hvorfor det ble gitt et anslag helt i nedre del av det usikkerhetsområdet modellberegningene spente ut.

Da FHI-direktør Camilla Stoltenberg på pressekonferansen 12. mars 2020 fikk spørsmål om anslaget på under 100 tilfeller, svarte hun slik:

Vi har understreket usikkerheten hele tiden. Jeg må innrømme at jeg fikk høre om de hundre i går og husker ikke nøyaktig hvor det fremkom.

Kilde: Camilla Stoltenberg på pressekonferansen 12. mars 2020

Det tyder på at disse vurderingene ikke ble drøftet i ledelsen før de ble publisert.

Scenarioene FHI skisserte i mars var ment å danne et grunnlag for at sykehusene kunne planlegge, og de hadde stor betydning for hvordan regjeringen oppfattet situasjonen. Analysene fra januar og februar illustrerte hvor stor betydning antakelsene om reproduksjonstallet og antall importtilfeller hadde for utviklingen. Likevel presentere ikke FHI noen begrunnelser for forutsetningen om antall importtilfeller. Forutsetningen om R= 1,3 var begrunnet med at smitteverntiltak var satt inn.

FHIs overvåking av reisemønstre framstår lite systematisk. Det ser ut til at FHI i liten grad tok høyde for at smitte fra Asia til Norge kunne komme via andre land, og det er uklart hvorfor Thailand ble viet større oppmerksomhet i vurderingene enn land i Europa. FHI understreket at beregningene deres var usikre. Vi stiller spørsmål ved hvorfor FHI i beregningene de publiserte, ikke i større grad tok høyde for denne usikkerheten ved å drøfte og begrunne forutsetningene de valgte.

Da vi intervjuet statsminister Erna Solberg, trakk hun fram FHIs scenario som en forklaring på at det ble knapt med tid i dagene før nedstengingen.

Det som var utfordringen vår, var at hele estimatet av smitteutviklingen var feil. Vi hadde et estimat på at vi ville ha ca. 100 syke på sykehusene til påske. Vi hadde en opplevelse på det tidspunktet om at ting gikk mye mer gradvis. Den gradvisheten gjorde nok at vi tenkte vi hadde mye bedre tid.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Selv om vi mener FHI kunne illustrert usikkerheten bedre i sine beregninger, ble regjeringen gjort tydelig oppmerksom på at usikkerheten var stor og at scenarioene ikke var prognoser. I lys av det, burde også regjeringen tatt høyde for at et utbrudd kunne komme raskere enn beregningene indikerte.

14.7 Kommisjonens juridiske vurdering av Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020

Selv om statsminister Solberg uttalte at «i dag kommer den norske regjeringen med de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid», var det altså ikke regjeringen, men Helsedirektoratet som fattet det formelle vedtaket 12. mars 2020. Hjemmelen var hastebestemmelsen i smittevernloven § 4-1 andre ledd som er omtalt i kapittel 21.5. I dette delkapitlet ser vi nærmere på de mer formelle sidene ved saksbehandlingen og vedtaket.

14.7.1 Utredninger i forkant av vedtaket

Under normale omstendigheter ville det blitt stilt strenge krav til den forutgående saksbehandlingen og utredningsplikten i en sak som har så alvorlige konsekvenser. Helsedirektoratets vedtak grep inn i en rekke individuelle rettigheter som er beskyttet i Grunnloven og menneskerettighetene. Det var åpenbart for dem som var involvert i beslutningsprosessen, at vedtaket ville medføre store konsekvenser for samfunnet på kort sikt.

Vanligvis ville utarbeidelsen av en forskrift med denne typen innhold krevd omfattende konsekvensanalyser, samfunnsøkonomiske analyser, forholdsmessighetsvurderinger, høringer, involvering av andre departementer og berørte aktører og grupper i samfunnet. Men som allerede beskrevet, ble avgjørelsen om å stenge ned Norge tatt i løpet av svært kort tid. Det oppsto et stort tidspress, og vi har forståelse for at det var begrenset hvilke muligheter myndighetene hadde til å utrede konsekvensene av vedtaket i løpet av timer.

Vi vurderer imidlertid at tidspresset ved beslutningen om nedstenging 12. mars 2020 ble større enn nødvendig. FHI så tidlig at epidemien ville komme til Norge. 31. januar 2020 ga Helsedirektoratet oppdrag til fylkesmennene om å innhente oversikt over smittevernplanene i kommunene,10 og allerede i midten av februar begynte direktoratet å diskutere muligheten for blant annet å stenge skoler og andre virksomheter.

Selv om vi har forståelse for at tanken på å stenge ned samfunnet framstår som dramatisk og nærmest uvirkelig, gir smittevernloven hjemmel for å vedta nettopp slike vedtak. Pandemimeldingen fra 2013 omhandler aktuelle aktivitetsbegrensninger i samfunnet under en pandemi, med beskrivelser av samfunnsmessige konsekvenser av tiltakene.11

Situasjonen i land som ble rammet av koronapandemien, blant annet Italia, tilsa at det var nødvendig med inngripende tiltak for å kontrollere spredningen av viruset. At pandemien kunne få konsekvenser langt utover helsesektoren, framsto derfor som åpenbart. Vi kan likevel ikke se at Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet eller andre aktører som fulgte utviklingen av pandemien, tok initiativ til å utrede hvilke konsekvenser en eventuell bruk av slike tiltak ville innebære for det norske samfunnet. Det eneste unntaket ser ut til å være Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som først 10. mars 2020 fikk klarsignal til å gjøre en analyse av samfunnsmessige konsekvenser, og da med svært kort frist, se kapittel 19.5.1. Det er klart at myndighetene hadde mer tid til rådighet for å utrede konsekvensene av en nedstenging enn det den hektiske beslutningsprosessen rett i forkant av 12. mars 2020 kan gi inntrykk av.

Vi finner særlig grunn til å påpeke den manglende utredningen av hvilke konsekvenser tiltakene kunne få for barn og unge. Helsedirektoratet innledet i midten av februar en diskusjon om muligheten for å stenge skoler og barnehager. Vi kan ikke se at kunnskaps- og utdanningssektoren, eller andre sektorer med ansvar for barn og unge, ble involvert for å hente inn kunnskap eller gjøre konsekvensanalyser. I flere møtereferater er det riktignok kommentert at et slikt tiltak vil få konsekvenser for samfunnet. Men dette framstår som generelle påpekninger, og det er ingenting som indikerer at Helsedirektoratet har vurdert hvilke konkrete konsekvenser et slikt smitteverntiltak faktisk vil få for barn og unge. Dette til tross for at stenging av skoler griper inn i barns grunnlovsbeskyttete rett til utdanning.

Det måtte videre være åpenbart for ansvarlige myndigheter, også i februar og mars 2020, at et slikt stengingsvedtak ville påvirke offentlige myndigheters evne til å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt. Skoler og barnehager er viktige for å fange opp barn som blir utsatt for slike overgrep. Som Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM) beskriver, er for eksempel skolehelsetjenesten en av tjenestene som gir flest bekymringsmeldinger til barnevernet, og barnehagene er den instansen som sender inn mesteparten av bekymringsmeldingene til barnevernet for barn i aldersgruppen 3–5 år.12

Fraværet av konsekvensvurderinger og kunnskapsinnhenting fra ansvarlige fagsektorer er en klar mangel ved Helsedirektoratets vedtak. Likevel er det på ingen måte gitt at beslutningen om å stenge ned samfunnet ville blitt annerledes, selv om det ikke kan utelukkes at noen av tiltakene kunne blitt justert.

At andre sektorer og departementer ikke ble involvert så tidlig som mulig, har også en annen konsekvens: samfunnet fikk ikke mulighet til å forberede seg på en nedstenging. Et av hovedfunnene våre er at verken myndighetene eller samfunnet for øvrig var forberedt på, eller hadde tatt inn over seg muligheten for at smitteverntiltak kunne føre til slike samfunnsmessige konsekvenser. Dette var et scenario som verken var beskrevet i planverket eller som det hadde blitt øvd på. De aller fleste myndighetsorganene måtte derfor umiddelbart etter 12. mars 2020 bruke mye tid og ressurser på å finne alternative måter å løse oppgavene sine på.

Dersom forvaltningssektorene hadde fått et forvarsel om hva som kunne bli «worst case scenario», kunne de forberedt seg på en slik situasjon. Dermed kunne driften av de ulike tjenestene blitt mindre skadelidende og de negative ringvirkningene for samfunnet minst mulig. Det ville for eksempel gitt skolene mer tid til å planlegge gjennomføringen av digital undervisning og barnevernet muligheten til å kartlegge alternative måter å fange opp utsatte barn og unge. Riksadvokaten kunne startet arbeidet med å utforme sitt midlertidige direktiv om alternativ gjennomføring av tilrettelagte avhør tidligere, og domstolene kunne på forhånd vurdert hvilke sakstyper som måtte prioriteres. Det er nok flere som har følt som Riksadvokaten, som skrev til oss at de på et vis måtte

starte på «bar bakke» med å etablere kontinuitetsplan, prosedyrer for intern kommunikasjon, samarbeid med de regionale statsadvokatembetene, smittevern og saksbehandlingsrutiner. Om vi til en viss grad hadde gjort dette på forhånd hadde vi spart noe tid.13

14.7.2 Regjeringen skulle truffet vedtaket i statsråd

I lys av grunnprinsippene i vårt demokratiske samfunnssystem stiller kommisjonen spørsmål ved at det var Helsedirektoratet, og ikke regjeringen, som formelt innførte de mest inngripende tiltakene Norge har vært vitne til i fredstid.

Helsedirektoratet har hjemmel i smittevernloven § 4-1 andre ledd til å innføre smitteverntiltak for hele eller deler av landet ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Dette gjelder bare i hastesituasjoner, jf. vilkåret i lovteksten om at det bare er «når det er avgjørende å få satt tiltak i verk raskt for å motvirke overføring av sykdommen» at Helsedirektoratet kan treffe vedtak om slike tiltak.14 At det var nødvendig å innføre tiltak 12. mars 2020, er kommisjonen enig i. Men om situasjonen var slik at det bare var Helsedirektoratet som kunne vedta tiltakene med den nødvendige hurtigheten, er mer tvilsomt.

Det var flere statsråder og ansatte og politikere på Statsministerens kontor som både fulgte utviklingen, og var tett involvert i prosessen i dagene før nedstengingen. Likevel finner vi ikke spor av at det ble tatt initiativ til å samle regjeringen. Det ble heller ikke på noen annen måte lagt til rette for at regjeringen kunne behandle stengingen og la Kongen i statsråd fatte nedstengingsvedtakene. Det framstår som å ha vært et bevisst valg at det ikke var regjeringen, men Helsedirektoratet gjennom sin hastekompetanse som skulle fatte vedtaket om de inngripende tiltakene. Statsminister Erna Solberg fortalte kommisjonen dette:

Vi hadde gitt myndigheten til Helsedirektoratet på det tidspunktet, og var derfor avhengig av at de fattet vedtaket og at de fant frem til listen.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Selv om dette var et hastevedtak etter smittevernloven § 4-1 annet ledd, er det også grunn til å spørre hvorfor vedtaket ikke ble behandlet av regjeringen umiddelbart etter 12. mars 2020. Dette ble gjort for eksempel med Helsedirektoratets vedtak om karantene etter reise utenfor Norden, som også ble fattet 12. mars. Allerede dagen etter, 13. mars, ble forskriften behandlet i statsråd. Direktoratets vedtak om stenging av barnehager, skoler, arrangementer, diverse virksomheter mv., ble først behandlet i statsråd 27. mars, da covid-19-forskriften ble fastsatt.15 Kommisjonen vil også påpeke at Helsedirektoratet fattet et nytt vedtak 15. mars som påla flere virksomheter å stenge, og som må ses på som en supplering av listen som Helsedirektoratet vedtok 12. mars. Heller ikke dette nye vedtaket ble behandlet av regjeringen, til tross for at det ble avholdt statsråd samme dag.

Et annet forhold som ikke ser ut til å ha vært diskutert i forkant av vedtaket 12. mars 2020, er kravet i Grunnloven § 28 om at «saker av viktighet» skal behandles i statsråd. Grunnloven § 28 første punktum lyder:

Innstillinger om embetsutnevnelser og andre saker av viktighet skal foredras i statsrådet av det medlem til hvis fag de hører, og sakene skal ekspederes av ham eller henne i overensstemmelse med den beslutning som er tatt i statsrådet.

Formålet med bestemmelsen er først og fremst å sikre at hele regjeringen står bak viktige avgjørelser. I praksis sier bestemmelsen hvilke saker som må behandles i statsråd, og hvilke saker som kan delegeres til et departement og eventuelt videre nedover i forvaltningshierarkiet.

Umiddelbart framstår det som åpenbart at et vedtak som inneholder det som statsministeren selv omtalte som «de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid», er en sak av viktighet. Professor Holmøyvik har utredet denne problemstillingen i en rapport til Koronakommisjonen.16 Om plikten til å behandle slike saker i statsråd skriver han:

Sjølv om føresegna berre seier noko om kven som skal leggje fram saka i statsrådet, er det sikker tolking at den også pålegg statsrådsbehandling for embetsutnemningar og «andre viktige saker». I praksis seier denne regelen kva saker som må behandlast i statsrådet, og kva saker som kan delegerast til avgjerd i departementa under leiing av ein statsråd eller vidare nedover i forvaltningshierarkiet. Konkret betyr kravet om statsrådsbehandling at vedtaket må gjerast som kongeleg resolusjon i statsrådet. Til dette kjem visse prosessuelle krav i form av at vedtaket må leggjast fram for statsrådskollegiet og grunngjevast av ein statsråd, før det vert signert av både kongen og statsministeren, jf. Grunnlova §§ 28 og 31.

Om formålet med Grunnloven § 28 skriver Holmøyvik blant annet:

For det fyrste sikrar statsrådsbehandlinga at heile regjeringa står bak viktige avgjerder. Grunnlova § 30 pålegg kvar einskild statsråd å protestere mot vedtak vedkomande er usamd i eller meiner er i strid med Grunnlova eller lovene. Dersom regjeringa er ei koalisjonsregjering, som var tilfelle våren 2020, gir statsrådsbehandlinga også eit formelt uttrykk for at alle partia i regjeringa stiller seg bak avgjerda. I praksis vil politisk viktige eller sensitive saker i departementa eller i underordna organ kunne bli drøfta uformelt mellom partia i regjeringa eller mellom statsministeren og ein eller fleire statsrådar. Likevel er det berre vedtaka i statsråd som formelt og bindande fortel samfunnet korleis regjeringa stiller seg i ei sak. Regjeringa har ikkje plikt til å stille seg bak eit vedtak frå Helsedirektoratet.

For det andre sikrar statsrådsbehandling at Stortinget kan føre kontroll med viktige forvaltningsavgjerder. I statsrådet må alle framlegg til vedtak i statsrådet grunngjevast av ein statsråd jf. Grunnlova § 28 og førast inn i protokollen jf. Grunnlova § 30 fyrste ledd. Statsrådsprotokollane vert sende til Stortinget for gransking, jf. Grunnlova § 75 bokstav f.

Vi legger til grunn at regjeringen har vidt skjønn til å avgjøre om en sak er så viktig at den må behandles i statsråd, og at terskelen for å overprøve regjeringens vurdering må være høy. Likevel kan det ikke være særlig tvil om at vedtaket 12. mars 2020 faller inn under begrepet «saker av viktighet» i Grunnloven § 28. Omfanget og konsekvensene av vedtaket er i seg selv tilstrekkelig for å konkludere slik.17 Vi er enige med Holmøyvik i at vedtaket forutsatte vanskelige skjønnsmessige sektorovergripende interesseavveininger, som det er naturlig at regjeringen, og ikke Helsedirektoratet, tar stilling til:

Vidare er det snakk om avgjerder som kravde skjøn i form av vanskelege avvegingar mellom folkehelsa på den eine sida og tunge sosiale og økonomiske interesser på den andre sida. Valet mellom typar tiltak innanfor smittevernlova § 4-1 fyrste ledd og omfanget og lengda av desse tiltaka, var altså ikkje eit reint medisinskfagleg spørsmål, men eit grunnleggjande sektoroverskridande prioriteringsspørsmål som det er naturleg at ei regjering tek stilling til. Sjølv om utgangspunktet for avvegingane er medisinskfagleg, måtte det på vedtakstidspunktet vere klårt at utforminga av tiltak mot Covid-19 ville få vesentlege økonomiske og sosiale konsekvensar for landet.

En klar svakhet ved Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020 er begrunnelsen for vedtaket. Den er svært knapp, inneholder hovedsakelig medisinskfaglige vurderinger og vurderingene av de samfunnsmessige konsekvensene er ikke omtalt på annen måte enn at «den samfunnsmessige nytten ved smitteverntiltaket [vil] overstige den belastning og ulempe for de tiltaket gjelder». Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse eller forklaring. Heller ikke ved forholdsmessighetsvurderingen etter smittevernloven § 1-5 har Helsedirektoratet opplyst hvordan de konkret har vurdert konsekvensene som tiltakene vil ha, verken på individ- eller samfunnsnivå. Begrunnelsen er formulert slik:

Helsedirektoratet vurderer at smitteverntiltakene har en medisinskfaglig begrunnelse, er nødvendig av hensyn til smittevernet og for å opprettholde tilstrekkelig smittvernkapasitet i kommuner og i helse- og omsorgstjenesten. Tiltaket vurderes derfor som forholdsmessig og tjenlig ut i fra en helhetsvurdering.

Dersom saken hadde vært behandlet i statsråd, måtte regjeringen begrunnet tiltakene i statsrådsforedraget:18

Det sentrale i denne samanhengen er at statsrådsføredraget skal gjere greie for avvegingane bak vedtaket og kva omsyn som har vore avgjerande. Dersom vedtaka 12. og 15. mars hadde blitt behandla i statsråd, måtte altså regjeringa ha gjort greie for korleis den vurderte smittetrugselen på vedtakstidspunktet og korleis den vog medisinskfaglege omsyn mot økonomiske og sosiale omsyn. Regjeringa måtte også ha gjort greie for vurderinga om å gjere smitteverntiltaka gjeldande for heile landet framfor utvalde regionar med høg smitte. Desse avvegingane ville deretter ha blitt granska og vurdert av Stortinget.

I tillegg har statsrådsbehandling av viktige saker også en side til Stortingets kontrollmulighet overfor regjeringen, da statsrådsprotokollene oversendes Stortinget, jf. Grunnloven § 75 bokstav f.

Kommisjonens oppsummering

For kommisjonen framstår det klart at regjeringen skulle fattet vedtaket 12. mars 2020 i statsråd, i samsvar med Grunnloven § 28.19 At Helsedirektoratet er gitt hastekompetanse i smittevernloven § 4-1 andre ledd, endrer ikke på dette.

Vi mener det ville vært både praktisk mulig og nok tid til å gjennomføre statsrådsbehandling av saken. Både helse- og omsorgsministeren, statsministeren og sentrale personer ved Statsministerens kontor var involvert i, og tett på, prosessen som ledet fram til Helsedirektoratets vedtak. Oppfatningen vår er at manglende statsrådsbehandling av vedtaket 12. mars 2020 ikke kom av en manglende mulighet til å avholde statsråd, men manglende bevissthet om kravet i Grunnloven § 28 om at saker av viktighet skal behandles i statsråd.

Forstørr bilde

14.8 Regjeringens valg av strategi

14.8.1 Rapporten fra Imperial College

Ifølge statsministeren hadde ikke regjeringen noen egen uttalt langsiktig strategi den første tiden for å håndtere pandemien.

Jeg tror regjeringens strategi egentlig ble klargjort da vi bestemte oss for å slå ned. Vi hadde en «vi må håndtere en vanskelig situasjon»-strategi. Vi måtte gjøre alt vi kunne for å få kontroll og å få smitten ned. Det var egentlig først i slutten av mars at vi fant frem til den mer langsiktige strategien.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Mandag 16. mars, få dager etter at de inngripende tiltakene var satt inn, publiserte forskere ved Imperial College en rapport som skulle få betydning for myndighetenes valg av strategi (Ferguson mfl. 2020). Da rapporten kom, hadde situasjonen i Nord-Italia illustrert at ikke en gang et moderne vestlig helsevesen hadde kapasitet til å håndtere en bølge av covid-19-pasienter. Samtidig viste det seg at Kina og en del andre land i Asia hadde klart å slå tilbake utbruddet. Det var på den annen side for tidlig å slå fast om disse landene ville klare å holde smitten nede over tid og fram til en vaksine eller behandling var på plass.

Basert på disse erfaringene og modellsimuleringer fastslo forskerne bak rapporten at myndighetene hadde to valg;

a) En «brems»-strategi (mitigation), som innebar å forsøke å flate ut smittekurven. Dette var i tråd med den tenkningen Norge og de fleste andre land hadde basert pandemihåndteringen på så langt. I bremsstrategien skulle inngripende befolkningsrettete tiltak først settes inn når det var mye smitte i samfunnet. Målet var å styre smitteutviklingen slik at kapasiteten i helsetjenestene ikke ble overbelastet. En fordel med denne strategien var at det ville bygges opp immunitet i befolkningen.

b) En «slå ned»-strategi (suppression), som tok sikte på å snu smitteutviklingen ved å sette inn så kraftfulle tiltak at reproduksjonstallet ble presset under 1. Det vil si at hver smittet person i gjennomsnitt skulle smitte færre enn 1. Fordelen var at få ville bli syke og dø. Her ville det imidlertid kreve svært inngripende tiltak. Utfordringen var at det, ifølge beregningene til Imperial College, ville være behov for tiltak i store deler av tiden fram til en effektiv behandling eller vaksine var på plass. Beregningene i rapporten viste at tiltakene kunne lettes i korte perioder, men at smitten raskt ville blusse opp igjen, og at det igjen ville bli behov for strenge tiltak. Ved lave nok smittetall ville det være mulig å innføre en TISK-strategi, slik Sør-Korea hadde innført på den tiden. TISK er forkortelse for testing, isolering, sporing og karantenering.

Forskernes anslag for smitteutviklingen i de to strategiene var basert på simuleringer av hvordan smitteverntiltak kunne ventes å påvirke smitteutviklingen i Storbritannia. Begge strategier innebar bruk av inngripende tiltak som skolestenginger, men i bremsstrategien ble slike tiltak først satt inn når det var mye smitte i samfunnet. Beregningene viste at bremsstrategien ikke ville lykkes: Å sette inn tiltak når det var betydelig smitte i samfunnet, ville innebære kollaps i helsetjenestene og at svært mange mennesker ville dø.

Forskernes anbefaling var at de landene som ennå hadde mulighet til det, burde velge slå ned-strategien. Samtidig understreket de at det var usikkert om det ville la seg gjøre å holde smitten nede fram til en vaksine var på plass.

Ifølge Helsedirektør Bjørn Guldvog endret rapporten «mye av tenkemåten i hele den vestlige verden».20 Rapporten utløste en diskusjon både blant helsemyndighetene og i regjeringen.

Høie sa følgende til kommisjonen om betydningen av forskningen for håndtering av pandemien:

Dette er også første gangen jeg opplever at rask forskning og kunnskapsoppdatering, både nasjonalt og internasjonalt, har vært en så tydelig del av beredskapshåndteringen underveis, og ikke bare noe man bruker i forkant og etterkant.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Folkehelseinstituttet fikk i oppdrag å utarbeide en rapport som skisserte de ulike strategivalgene for Norge.

14.8.2 FHIs vurdering av strategier

FHI gjorde egne beregninger og drøftet strategiene fra forskerne ved Imperial College. I et notat som ble publisert 24. mars 2020 beskrev FHI bremsstrategien som et alternativ hvor R stabiliseres omkring 1,3 (FHI 2020d). Det vil si at hver smittet person i gjennomsnitt ville smitte 1,3 nye personer. Det ville ifølge beregningene være lavt nok til at ikke for mange ble syke samtidig, og dermed sikre at «kapasiteten i helsetjenesten holder tritt med epidemien».

Den andre strategien kalte FHI for «undertrykk». Den innebar at langt sterkere tiltak skulle settes inn, slik at epidemien skulle slås ned, med et reproduksjonstall under 1. I beregningene i rapporten la FHI til grunn R = 0,9.

I likhet med Imperial College mente FHI det ville bli behov for sterkere og mer langvarige tiltak ved «undertrykk» enn ved «brems», men at kategoriene av tiltak ikke behøvde å være så ulike.

FHI mente strategivalget i hovedsak måtte avgjøres i avveiingen mellom sykdomsbyrden av covid-19-sykdom og tiltaksbyrden. Sykdomsbyrden er betegnelsen på helseeffektene i form av dødsfall, tapte leveår og helsetap. Tiltaksbyrden er betegnelsen på negative ringvirkninger av smitteverntiltak. Slike ringvirkninger kan dreie seg om økonomiske, helsemessige og sosiale virkninger for virksomheter og individer.

Vurderingene til FHI var at både sykdomsbyrden og tiltaksbyrden ville være moderat ved en bremsstrategi. Undertrykkstrategien ville føre til liten sykdomsbyrde, men stor tiltaksbyrde, ifølge FHI.

Det var stor usikkerhet om premissene for valget av strategi. Beregningene til FHI tok utgangspunkt i at det ville være mulig å stabilisere reproduksjonstallet rundt 1,3, slik at helsetjenestene ikke ble overbelastet. Beregningene fra Imperial College tydet på at det ikke ville være mulig.

De første ukene etter nedstengingen var det for tidlig å måle hvilken effekt tiltakene fra 12.–15. mars hadde hatt på smittespredningen. Det var også stor usikkerhet om tidsperspektivet for en vaksine, og følgelig for hvor lenge det ville være behov for smitteverntiltak. I notatet forutsatte FHI at en vaksine ville komme tidligst i 2021.

FHI anbefalte å vente én til tre uker før strategivalget ble tatt. Da ville man ha bedre grunnlag for å vurdere hvor stor effekt de inngripende tiltakene hadde hatt på smittetallet. Tiden burde ifølge FHIs anbefaling brukes blant annet til å bygge opp kapasiteten i helsetjenestene. I intervju med kommisjonen 20. januar 2021 ga Stoltenberg uttrykk for at FHI var usikre på om en undertrykksstrategi ville være mulig. Dels om det ville la seg gjøre å slå viruset ned, men særlig om det ville være mulig å holde det nede helt til vaksinen var klar.

Vi trodde utfordringen ville være å holde det nede over tid.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Helsedirektoratets anbefaling var å velge en «slå ned»-strategi – altså den som FHI kalte «undertrykk» – og om nødvendig stramme inn tiltakene ytterligere.

14.8.3 Regjeringens beslutning om å «slå ned»

Statsminister Erna Solberg fortalte i intervju med kommisjonen at regjeringen hadde en «veldig god og lang diskusjon om spørsmålet brems eller slå ned» i tiden etter at de inngripende tiltakene var satt inn.

Det var en god diskusjon om det var mulig å slå det ned, og om vi ville tåle en brems-strategi. Vår opplevelse var at vi ikke ville tåle en brems-strategi på grunn av antallet som ville dø, og antallet som ville bli alvorlig syke.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

I intervjuet med kommisjonen sa Høie følgende om hvorfor regjeringen endte med å forkaste bremsstrategien:

Det ble etter hvert tydelig for oss at man ikke ville lykkes med denne balansekunsten. Det var særlig dette virusets smittsomhet og erfaringene fra andre land som tilsa at vi ikke ville lykkes med det. Samfunnet er ingen finmekanikk, der du kan justere bryteren for å akkurat holde linjen.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Vi merker oss at spørsmålet om valg av strategi var tema på regjeringskonferansen 24. mars 2020. I notatet «Videre håndtering av pandemien og forlengelse av tiltak utover 26. mars» foreslo helse- og omsorgsministeren blant annet følgende:

Målet med tiltakene er at den som er smittet ikke smitter andre. Når den samlede smittetakten i samfunnet er slik at hver smittet i gjennomsnitt ikke smitter mer enn ned mot 1 annen person, vil det være grunnlag for å lette på tiltakene.

I notatet hadde finansminister Jan-Tore Sanner en merknad der han blant annet ga uttrykk for følgende:

Det er ifølge fagmyndighetene fortsatt for tidlig å vurdere effektene av iverksatte smitteverntiltak. Vi bør ikke nå binde oss til et smittevernsmål som kan vise seg å kreve svært kraftig virkemiddelbruk, med tilsvarende negative effekter på norsk økonomi og andre samfunnsområder. Målet bør være å sørge for at smittespredningen begrenses slik at det er mulig å gi et forsvarlig helsetilbud til befolkningen samtidig som negative samfunnsvirkninger minimeres. Det konkrete smittevernmålet bør vi komme tilbake til.

Det ble enighet i regjeringen om formuleringen «Målet med tiltakene er at den som er smittet, ikke smitter andre. Strategien etter 13. april vurderes til 8. april.». Det ble også konkludert med «Det kan løpende gjøres endringer slik at de negative konsekvensene for samfunnet reduseres uten at det samlede vernet mot smitte reduseres […]».

Solberg og Høie annonserte på en pressekonferanse samme dag at målet var at «viruset skal slås ned». I intervjuet med kommisjonen ga Høie uttrykk for at han opplevde det som en god dag:

Jeg må innrømme at en av de beste dagene jeg har hatt under denne pandemien, var da regjeringen til slutt var enig med meg om å velge en «slå ned»-strategi og jeg kunne kommunisere det ut. Jeg opplevde en enorm lettelse i helsetjenesten fra de som jobbet i førstelinjen da det budskapet kom ut. Vi var på det tidspunktet ærlige – på bakgrunn av innvendingene fra FHI – at vi kunne komme til andre vurderinger ut i løpet. Det kunne være at det ikke gikk.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Da kommisjonen intervjuet Stoltenberg 20. januar 2021, ga hun uttrykk for at FHI ikke var så begeistret for navnet «slå ned», fordi det kunne gi inntrykk av at jobben var gjort da smitten eventuelt var slått ned. Hun fortalte at FHI først fikk beskjed om at Helse- og omsorgsdepartementet ville legge inn «hold-nede» i strateginavnet, men at hun rett før pressekonferansen fikk vite at navnet ble «slå ned».

Vi reagerte nok litt på at man underslo behovet for å være forberedt på en høyere R og at man ikke ville klare å få den ned. Å være forberedt på at det å holde den nede like under 1 over lang tid, var svært krevende.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. mai 2021

14.8.4 Kontrollstrategien – TISK og lokale tiltak

Lørdag 4. april 2020 fikk Helse- og omsorgsdepartementet nye vurderinger fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet om strategivalg. Helsedirektoratet anbefalte å beholde målet om å slå ned epidemien. Folkehelseinstituttet ga ikke en klar anbefaling om brems eller slå ned, men advarte mot en «nullvisjon for smittespredningen» (FHI 2020i).

Responsen mot epidemien må være dynamisk og om nødvendig geografisk variert med mål om å ha et sett av tiltak som holder epidemien innenfor helsetjenestens kapasitetsgrense, men uten noen nullvisjon for smittespredningen.

Kilde: FHI i risikorapport 5. april (2020i)

Instituttet skrev i sin anbefaling til regjeringen at valg av strategi og tiltak måtte gjøres under stor usikkerhet og at «alle strategier er eksperimenter». Instituttet hadde nå fått de første anslagene på reproduksjonstallet i Norge. Beregningene indikerte at R den 3. april var 1,15.

Oppdaterte beregninger viste at dersom R ble holdt konstant på 1,15 framover, ville toppen av epidemien komme i oktober, med 3 500 innlagte og 1 000 intensivpasienter.

Referat fra møte 4. april i Helse- og omsorgsdepartementets kriseledelse viser betydelig skepsis internt til å videreføre en slå ned-strategi. Mens slå ned-strategien innebar å presse reproduksjonstallet under 1 og holde det der, ble det argumentert for at strategien framover burde være å «videreføre kontrollen, dvs R 1,15». «Samtidig er folk klare for å fortsette litt til. Bruke tid til å gradvis slippe opp og vise til at vi kan stramme inn igjen dersom det ikke fungerer. Dette må kommuniseres».

I dagene fra Folkehelseinstituttet ga sitt råd og til risikorapporten ble publisert 5. april, hadde instituttet oppdatert estimatet for reproduksjonstallet. Det nye anslaget viste at R var nede på 0,71. Regjeringen hadde dermed lykkes i ambisjonen for første del av slå ned-strategien. Samtidig fortsatte diskusjonen om strategien videre.

7. mai 2020 la regjeringen fram sin langsiktige strategi og plan for håndtering av pandemien. Nå var målet å ha «kontroll» på smitten. Strategien var formulert slik:

Regjeringen har til nå hatt en slå-ned-strategi og den har lykkes. Regjeringens strategi er videre å håndtere covid-19-pandemien på en slik måte at vi til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav, og at antall pasienter er håndterbart i helse- og omsorgstjenesten, selv om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder. Får vi lokal oppblomstring av smittespredningen, må vi være forberedt på å slå denne ned igjen for å beholde kontrollen. I likhet med WHO legger vi til grunn at håndteringen av pandemien skal ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. For å oppnå dette må planen være dynamisk, og tiltakene må justeres i tråd med utviklingen av både pandemien og kunnskap.

Kilde: Regjeringen Solbergs langsiktige strategi og plan for håndtering av covid-19-pandemien. 7. mai 2020

I intervju med kommisjonen sa Høie at endringen fra «slå ned» til «kontroll» kan betraktes som en diskusjon om bruk av ord. Samtidig ga han uttrykk for at en viktig nyanse var at den nye formuleringen i større grad åpnet for å gjøre vurderinger av tiltakenes forholdsmessighet.

Dersom vi skulle holde på at hovedstrategien var å slå ned, ville vi komme i den umulige situasjonen at enhver smitteøkning ville vært et nederlag som måtte møtes med kraftfulle tiltak. En sånn retorikk og overordnet strategi ville fort ha brakt oss inn i en situasjon der det ville være vanskeligere å vurdere forholdsmessigheten av tiltaket. I den diskusjonen endte vi opp med uttrykket kontroll, men vi beskrev at kontroll handlet om at reproduksjonstallet helst skal være under 1, samtidig som at vi tålte et reproduksjonstall over 1.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

I intervju med kommisjonen ga FHI-direktør Camilla Stoltenberg uttrykk for at Folkehelseinstituttet støttet kontrollstrategien.

7. mai ble regjeringens strategi lagt fram, og den har de hele tiden hatt en versjon av siden. Vi oppfattet at alt det vi hadde sagt var innarbeidet i strategien på en veldig god og tilfredsstillende måte. Det var ikke noen uenighet verken mellom oss, direktoratet eller departementet, helseministeren eller regjeringen om det. Dette har vært en strategi som har stått seg veldig godt etterpå.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Mens målet var «kontroll», var virkemiddelet «TISK» (testing, isolering, smitteoppsporing og karantenering) supplert med tiltak i kommunene for å slå ned lokale utbrudd.

Etter at reproduksjonstallet var kommet under 1, la regjeringen opp til en gradvis nedtrapping av mange av de inngripende tiltakene. Helse- og omsorgsminister Bent Høie sa i intervju med kommisjonen at regjeringen i mai 2020 så for seg at TISK og det å slå ned lokale utbrudd ville være tilstrekkelig til å hindre en ny bølge.

Det skulle siden vise seg at det ikke lyktes, selv om flere nasjonale tiltak ble beholdt. Høsten 2020 kom en ny nasjonal smittebølge.

[...] min lærdom er at summen av de flinke kommunene ikke var nok i møte med bølge 2. Det betyr at vi fra nasjonalt hold gjennomførte for mange lettelser.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

14.8.5 Regjeringen satset på vaksine

Sårbarheten ved en slå ned- eller kontrollstrategi er at få blir immune fordi få blir smittet. Den er derfor avhengig av at det kommer en vaksine eller effektiv behandling.

Departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet sa i intervju med kommisjonen at beslutningen om å slå ned ble tatt på et tidspunkt det fortsatt var usikkert hvor lang tid det ville gå før det kom en vaksine eller behandling. Følgelig var det også usikkert om det ville bli mulig å holde fast på strategien.

Det er klart at da vi valgte denne strategien i mars/april 2020, visste vi ikke om det skulle gå et år eller 10 år til vaksinen forelå. Da var i alle fall min tenkning om det, at om tre måneder vet vi kanskje mye mer om hvordan det er med legemidler osv. På tidspunktet i mars ventet vi jo fremdeles på legemidler som ville snu situasjonen, og det har ikke skjedd. Gradvis har informasjon om vaksinen begynt å komme. Fra sommeren har vi tenkt at det går an å holde på en strategi hvor man holder smitten lavt, og har vaksine som utgangen av det hele. Om man ikke har en vaksine som utgang på det, kan man neppe leve i et nedlåst samfunn i en tiårsperiode. Vi valgte en forsiktig linje og å prøve å holde det lavt, og så se hva som skjedde og om det kom en løsning.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

I mars 2020 lanserte WHO et verdensomspennende samarbeid for å forske på medisiner for å behandle covid-19. 405 sykehus i mer enn 30 land samarbeidet om det som ble verdens største kontrollerte randomiserte studie. De testet systematisk ut legemidlene remdesivir, som i sin tid ble utviklet for ebolabehandling, lopinavir, som brukes i behandling av HIV, interferon, som brukes mot hepatitt og hydroksyklorokin, som blir brukt i behandling av malaria. 29 norske sykehus deltok i studien som i Norge ble koordinert av Oslo universitetssykehus. Det var stor skuffelse da de første resultatene ble publisert i oktober 2020.21 Ingen av medisinene viste effekt på innlagte covid-19-pasienter. Behandling så foreløpig ut som en svært lite sannsynlig exit-strategi fra covid-19-pandemien. Verden måtte fortsatt stole på vaksine.

Ifølge bransjeforeningen for legemiddelindustrien i Norge (LMI) tar det normalt 5 til 15 år å utvikle en vaksine. Da vi intervjuet statsminister Erna Solberg, sa hun at regjeringen tidlig hadde tro på at en vaksine ville komme i løpet av langt kortere tid, og at det ville være mulig å gjennomføre en slå ned-strategi fram til det.

Jeg hadde et møte på CEPI i mars/april hvor de sa at de trodde de kunne få de første godkjente vaksinene før jul. Da var det veldig mange som mente at det var helt umulig, men de klarte jo det. Det store spørsmålet er nå produksjonskapasitet.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Assisterende helsedirektør Espen R. Nakstad bekreftet i intervju med kommisjonen at det var forventninger om at en vaksine ville komme forholdsvis raskt.

Jeg tror ikke at exit-strategien med vaksinasjon sto klart for noen den 12. mars. Jeg tror allerede da at man tenkte at det ville være mulig å få en vaksine. Noen sa at det ville ta mange år, men det kom signaler allerede i mars om at flere selskaper var i gang med å utvikle en vaksine. Det var ingen grunn til å tro i mars at dette ville ta 8 år, men hvorvidt det skulle ta 1, 2 eller 3 år var det ingen som visste.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Ved utgangen av januar 2021 var tre vaksiner godkjent for bruk i Europa. Vaksineringen var startet opp i Norge og store deler av den vestlige verden. Begrensninger på produksjonskapasiteten skapte forsinkelser i leveransene, og det var usikkerhet om når en tilstrekkelig andel av befolkningen ville være vaksinert.

29. januar 2021 publiserte regjeringen tre scenarioer for pandemien.22 I det optimistiske scenarioet ville hele den voksne befolkningen ha fått tilbud om vaksine før sommeren 2021, og ingen muterte virus hadde fått fotfeste. Scenarioet innebar at de fleste smitteverntiltakene kunne avvikles før sommeren. I det pessimistiske scenarioet lykkes ikke myndighetene med å få vaksinert en tilstrekkelig høy andel av befolkningen i løpet av året. Muterte varianter dominerer smittespredningen. Smitteverntiltak opprettholdes gjennom sommeren og ut på høsten. Befolkningens oppslutning om tiltakene svekkes. Kommuner og sykehus kommer under stort press og det blir nødvendig med nye omfattende tiltak regionalt eller nasjonalt.

14.8.6 Strategier i skandinavisk perspektiv

De skandinaviske landenes koronahåndtering våren 2020 har noen viktige likhetstrekk sett i en større internasjonal sammenheng, og enkelte trekk der de skiller seg fra hverandre. Vi skal se litt nærmere på begge deler. Vi har allerede beskrevet de norske strategiene, og her starter vi med strategiene Danmark og Sverige valgte.

Forstørr bilde

Danmarks håndtering

En utredningsgruppe som ble nedsatt av Folketinget beskriver tre faser av hvordan de danske myndighetene håndterte pandemien våren 2020, hver fase med sin overordnete strategi.23 I perioden fra årsskiftet til 26. februar var myndighetenes strategi overvåkning av utbredelsen av viruset, internasjonalt og i Danmark. Den andre fasen startet 27. februar, da den første dansken ble diagnostisert med covid-19, og varte til 10. mars. Strategien skiftet fra overvåkning til inddæmning (oversatt fra containment, som ECDC benyttet24), med mål om å blokkere smitteveier gjennom tidlig oppsporing og slik unngå eller forsinke smittespredning og belastningen av helsevesenet.25 Den tredje fasen startet 11. mars, da statsministeren annonserte betydelige nedstengningsvedtak, tilsvarende de som ble annonsert i Norge dagen etter. Strategien skiftet på dette tidspunktet til avbøting (oversatt fra mitigation, som ECDC benyttet), med mål om å avhjelpe presset på helsevesenet og beskytte de mest utsatte risikogruppene i befolkningen.26

Regjeringen og helsemyndighetene i Danmark har ikke gått ut med noe mål for reproduksjonstallet under koronakrisen, og slik skiller Danmark seg fra Norge. Folketingets utredningsgruppe dokumenterte at departementchefen i Sundheds- og ældreministeriet, direktøren i Sundhedsstyrelsen og en ledende embetsmann i Statens Serum Institut diskuterte at «man i Norge indtil videre mener, at man kan gennomføre en undertrykkelsesstrategi, mens Danmark er mere på brems-strategien» og at det kunne være at man skulle «se ind i et strategi scenearie der lidt ligner det norske. Afbøting men med apps». Diskusjonen foregikk på e-post den 4. april 2020. Utredningsgruppen fant ikke tegn på at denne diskusjonen ble tatt videre, heller ikke inn i noen i besluttende fora, og noen strategi med henvisning til reproduksjonstall ble altså aldri formulert (Christensen mfl. 2021).

Noen aktører har hevdet at Danmark i realiteten har fulgt en strategi som likner den norske. Det Økonomiske Råd, et stående, uavhengig råd knyttet til Finansministeriet (ofte omtalt som de økonomiske vismænd), skriver følgende i halvårsrapporten sin for høsten 2020:

I starten af epidemien forsøgte de danske myndigheder at inddæmme epidemien. Derefter blev der skiftet til en strategi med karakter af afbødning og sidenhen til en undertrykkelsesstrategi i form af den såkaldte «hammer og dans». Hammeren udgøres af nedlukningen i begyndelsen af udbruddet, som havde til formål at banke smitten ned. Dansen er den nuværende fase, hvor lokale udbrud ideelt set håndteres ved målrettede tiltag såsom kontaktopsporing og lokale restriktioner.27

Men dette er altså en ytre bedømmelse av håndteringen. Regjeringen selv har hevdet at å formulere en klar strategi ville begrenset dens handlefrihet på en uheldig måte. Det nærmeste den danske regjeringen kom å formulere en tydelig strategi, var høsten 2020 da de presenterte fem risikonivåer som skulle forbindes med bestemte restriksjoner. Men denne tilnærmingen ble ikke gjennomført i praksis.

Sveriges håndtering

Sveriges koronahåndtering kan beskrives i to faser.28 I den første fasen, som varte fra årsskiftet til 13. mars, var myndighetenes strategi det ECDC kaller containment. Med Folkhälsomyndighetens formulering: «att fånga alla fall av sjukdom genom att provta personer som får symtom efter att ha rest i vissa områden utomlands».29

Den 10. mars endret Folkhälsomyndigheten risikovurderingen sin til at det var meget høy risiko for utbredt smittespredning i Sverige. Det var opptakten til skiftet i strategi den 13. mars, da Sverige, som Danmark hadde gjort to dager før, skiftet til en mitigation-strategi, i ECDC-terminologi. Med Folkhälsomyndighetens formulering:30

…att bromsa spridningen av covid-19 […] kräver andra insatser än tidigare. Fokus ligger nu på att fördröja smittspridning i befolkningen, och samtidigt på att skydda de äldsta och sköraste mot sjukdomen. […] att risken för samhällssmitta av covid-19 är mycket hög … innebär att den tidigare strategin att fånga alla fall av sjukdom [...] inte längre är den som är mest effektiv.

Den svenske regjeringen presenterte sin Strategi med anledning av det nyacoronaviruset den 7. april 2020. Denne framheves fremdeles som regjeringens strategi (per mars 2021).31 Regjeringen skriver:

Det övergripande målet med regeringens arbete är att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt. ... De åtgärder som regeringen och myndigheterna vidtar för att minska takten på smittspridningen behöver balanseras mot vilka effekter det får på samhället och folkhälsan i stort. Vilka åtgärder som vidtas är något som hela tiden omprövas i takt med att lägesbilden ändras.

Denne framstillingen av den svenske strategien for koronahåndgeringen har til nå ikke blitt problematisert av den svenske koronakommisjonen.32

Den svenske strategien har fra mange hold blitt omtalt som en form for flokkimmunitet-strategi. Den svenske regjeringen har ikke uttalt at flokkimmunitet er et mål. En brems-strategi (mitigation) med mål om å flate ut kurven innebærer imidlertid at mange blir smittet. Immunitet fra smitte blir en konsekvens av strategien, selv om det ikke er et uttrykt mål.

Sammenlikning av tiltak

For å kunne sammenlikne koronahåndteringen på tvers av land, har vi først og fremst sett på sentrale bidrag som framstiller de konkrete tiltakene som de ulike landene har satt i verk. Under trekker vi fram likheter og forskjeller i tiltak i Skandinavia under den første smittebølgen våren 2020.

Her er de fem tiltaksområdene som OECD framhever i sin sammenlikning av nasjonale reguleringer i 31 europeiske land våren 2020 (OECD 2020a):

• Portforbud: Ikke tatt i bruk i noen av de skandinaviske landene. 16 av de 31 landene tok i bruk portforbud, i gjennomsnitt for i underkant av 50 dager i løpet av våren.

• Skolestengning: Stengning av grunnskoler ble ikke gjennomført i Sverige, som eneste land i Europa i tillegg til Island. Blant de resterende 29 landene var skolene stengt i 68 dager i gjennomsnitt gjennom nasjonale vedtak. Norge er registrert med 64 dager, Danmark med kun 30 dager, som er lavest blant landene som brukte dette virkemidlet. Sverige stengte videregående skoler over lengre perioder enn Norge, og Danmark stengte også lenger enn det europeiske snittet.

• Nasjonal stengning av parker, restauranter, barer, kinoer, «ikke-essensielle» butikker eller andre «public spaces», som OECD kaller det: Sverige skilte seg ut ved å ikke ta i bruk slik stengning. De øvrige 30 landene, inkludert Norge og Danmark, stengte en eller flere av slike funksjoner over kortere eller lengre tid (gjennomsnitt: 56 dager). Norge er registrert med et betydelig større antall dager med slik stengning (64 dager) enn Danmark (33 dager, nest kortest av de 30 landene).

• Bruk av munnbind var en nasjonal anbefaling i Danmark, men ikke i Sverige og Norge. Island hadde heller ingen nasjonal anbefaling om dette våren 2020, men ellers i Europa ble det anbefalt (8 land, inkludert Danmark) eller påbudt (18 land) å bruke munnbind i nærmere spesifiserte situasjoner og/eller for enkelte grupper av befolkningen.

• Reiserestriksjoner: De fleste landene i Europa (20 av 31), inkludert Danmark (14. mars) og Norge (16. mars) stengte landegrensene fullstendig i løpet av våren 2020, også for naboland og EU-/Schengen-land. De resterende, heriblant Sverige, hadde kun stengt for innreise fra enkelte land.

Oppsummert, hva var de viktigste forskjellene mellom de tre nabolandene våren 2020? Norge og Danmark håndterte krisen stort sett på samme måte. Danmark var på enkelte områder, som skolestengning og grensestengning, noen få dager tidligere ute enn Norge. Og Norge hadde noe mer omfattende nedstengning enn Danmark på sentrale områder, som OECD-tallene viser. Alt i alt er de to landene likevel svært like. Sverige skiller seg ut, også i europeisk sammenheng, ved knapt å ha tatt i bruk strenge reguleringer som påbud og forbud i krisehåndteringen. Unntakene er forbud mot offentlige forsamlinger (500 personer 12. mars, 50 personer 27. mars) og stengning av videregående skoler og grensestengning for innreise fra enkelte land. For øvrig besto Sveriges tiltak av mykere reguleringer i form av informasjon og råd til befolkningen.

Til slutt kan vi nevne et område der Danmark skiller seg ut, nemlig testing. Med 250 tester per 100 000 innbyggere per dag, var Danmark det landet i Europa som hadde aller høyest testaktivitet under den første smittebølgen. Gjennomsnittet blant EU-land var 86, og både Norge og Sverige lå langt under dette i testaktivitet, med henholdsvis 55 og 35 tester per 100 000 innbyggere per dag (OECD 2020a).

14.9 Kommisjonens vurdering av strategiene

Neste pandemi blir trolig annerledes

Covid-19-pandemien pågår fortsatt, og det er for tidlig å trekke konklusjoner om de ulike strategiene for håndteringen. I Norge lyktes myndighetene i målet om å slå ned smitten ved at reproduksjonstallet ble presset under 1, og de holdt kontroll på smitten utover i 2020. Samtidig har kostnadene vært store og det er svært liten grad av immunitet i befolkningen. Myndighetene startet vaksinering ved årsskiftet 2020/2021, men det er for tidlig å slå fast om de lykkes i å ha kontroll på smitten inntil en tilstrekkelig andel av befolkningen er vaksinert.

Konklusjonene om strategiene bør trekkes på grunnlag av erfaringer fra mange land, og først når pandemien er over.

Samtidig kan det være at veivalgene som viser seg å ha vært riktige ved denne pandemien, vil være helt feil ved neste pandemi. Det neste viruset som treffer verden kan være mindre smittsomt og mindre alvorlig. Det kan også være motsatt. Covid-19-pandemien kan ha vært et mildt forvarsel om neste pandemi.

Paradigmeskifte i synet på håndtering av pandemi

Selv om pandemien ikke er over, er det mulig å trekke noen lærdommer fra det vi vet så langt. Ved denne pandemien er det brukt tiltak for å slå ned smitte på en måte som ingen vestlige land eller WHO hadde planlagt for. Det gjelder ikke bare i Norge, men i store deler av den vestlige verden. Det er et paradigmeskifte.

Camilla Stoltenberg sa det slik:

Det var en politisk vilje til å ta i bruk på et vis historiske, alderdommelige og middelalderpregete tiltak som verden ikke har sett i nyere tid [...]

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Høie var inne på noe av det samme da han snakket om hvorfor ingen planer la opp til å bruke så inngripende tiltak som myndighetene har gjort under denne pandemien:

Denne ideen om at et samfunn er villig til å bruke så omfattende tiltak over så lang tid tror jeg ville blitt oppfattet som relativt teoretisk på et tidligere tidspunkt.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Planene for pandemihåndtering var basert på at smittekurven skulle flates ut og at toppen av kurven skulle treffe helsetjenestenes kapasitet. Den tradisjonelle epidemiologiske tenkningen var at inngripende smitteverntiltak først skulle settes inn i en fase med utbredt spredning. De som fryktet at behandling av alvorlig syke ville sprenge all kapasitet, så behovet for mye sterkere forebygging i samfunnet utenfor sykehusenes vegger.

Erfaringene tyder på at en strategi med å flate ut kurven er lite egnet til å håndtere et virus som SARS-CoV-2. Et basalt reproduksjonstall anslått til omkring 3, i kombinasjon med at viruset kan smitte fra personer som selv ikke vet de er smittet og at befolkningen mangler immunitet, gjør at smittesituasjonen raskt kan komme ut av kontroll. Smittevern er ingen eksakt vitenskap. Myndighetene kan ikke på forhånd vite hvilken effekt ulike tiltak vil ha på R-tallet. R-tallet som måles, er dessuten et anslag og gjenspeiler situasjonen flere dager bakover i tid. Å styre smitteutviklingen er mer utfordrende når det er utbredt smitte i samfunnet enn når få er smittet.

Ved inngangen til 2021 ser det ut til at land som har satt inn tiltak tidlig i forløpet, har klart seg med mindre inngripende tiltak over tid enn de som ventet til smitten var mer utbredt. Samtidig ser det ut til at de økonomiske kostnadene har blitt mindre i landene som satte inn tiltak tidlig, se kapittel 35.

En lærdom synes å være at dersom det er risiko for at en alvorlig epidemi kan komme ut av kontroll, bør tiltak settes inn i en tidlig fase framfor å vente til det er utbredt smitte.

Det er ikke gitt at det ved neste pandemi vil være behov for inngripende tiltak for å slå ned utbruddet, men det kan heller ikke utelukkes. Det kan også ligge et uutnyttet potensial i storskalatesting som strategi for å håndtere en pandemi. Planverket bør derfor oppdateres med scenarioer som tar høyde for et alvorlig virusutbrudd som må slås ned med inngripende tiltak.

Ved alvorlig smitte vil folk endre atferd også uten tiltak

Også ved et smittsomt virus som kan gi alvorlig sykdom må hensynet til å bekjempe viruset og redusere sykdomsbyrden veies opp mot hensynet til samfunnet for øvrig. Strenge smitteverntiltak innebærer en stor belastning i form av for eksempel ensomhet, redusert utdanningstilbud og tapte inntekter.

Samtidig viser erfaringene fra covid-19-pandemien at avveiingene mellom nytte og kostnader ved smitteverntiltak blir annerledes enn ved for eksempel influensa. Kombinasjonen av smittsomhet og alvorlighet innebærer at befolkningen endrer atferd i møte med viruset. Frykt for smitte kan gjøre for eksempel at foreldre holder barn hjemme fra skolen og at musikkinteresserte lar være å gå på konsert. Dermed vil barn miste undervisning og konsertarrangører tape inntekter også uten at myndighetene stenger skoler og forbyr konserter. Et konsertforbud vil riktig nok gjøre at tapet blir større. Til gjengjeld kan tiltak utformes slik at smitteverneffekten blir større og ulempene mindre enn dersom befolkningen «innfører tiltak» på egen hånd.

Holdenutvalget (2020b) påpekte betydningen av atferdsendringer i sin andre rapport. I rapporten ga utvalget en tydeligere anbefaling om en «hold nede»-strategi. Utvalget påpekte at «brems-scenarioet har vesentlig større økonomiske skadevirkninger fra selve epidemien, i form av atferdsendringer og sykefravær som begrenser etterspørsel og produksjon.»

Utgangen av pandemien er fortsatt usikker

Myndighetenes håndtering av pandemien er basert på å holde smitten under kontroll og på et lavt nivå fram til en effektiv vaksine vil sikre immunitet i befolkningen. Vaksinering av befolkningen startet ved utgangen av 2020, og da vi avsluttet vårt arbeid i midten av mars 2021, indikerte FHIs scenarioer at en stor del av den voksne befolkningen er vaksinert i løpet av sommeren 2021.33 Det er likevel usikkerhet om utgangen på covid-19-pandemien. Det er risiko for at nye virusvarianter eller svikt i tilgangen på vaksiner kan forlenge varigheten av pandemien.

I denne rapporten viser vi at pandemien har store omkostninger for samfunnet. Strenge smitteverntiltak bidrar til å beskytte eldre og risikogrupper mot sykdom og død. Samtidig har de inngripende tiltakene store skadevirkninger, særlig for barn og unge. Skadevirkningene øker med varigheten av smitteverntiltakene.

Jo lenger covid-19-pandemien varer, desto større dilemma står myndighetene overfor når de skal avveiie byrdefordelingen i samfunnet. Strategien må vurderes løpende ut fra utsiktene til vaksine og immunitet, virusets utvikling, behandlingsmuligheter og konsekvenser for samfunnet.

Befolkningens oppslutning om inngripende tiltak kan svekkes om det går lang tid. Det var nettopp utfordringene ved å holde smitten nede over tid som var FHIs største bekymring da myndighetene diskuterte strategivalg i mars 2020.

Usikkerhet om smitteutviklingen vil vedvare helt til pandemien er over. Derfor må regjeringen fortsette å sikre tilstrekkelig kapasitet blant annet i helsetjenestene, for å kunne håndtere et høyere smittenivå.

Forstørr bilde

15 Gjenåpningen etter første smittebølge

15.1 Gradvis og kontrollert gjenåpning

Regjeringen la fram planer for gjenåpningen i flere trinn.

7. april 2020 annonserte statsministeren at samfunnet skulle åpnes «gradvis og kontrollert». Listen som da ble publisert, innebar at barnehagene skulle åpnes aller først, sammen med fysioterapi og annen helsefaglig virksomhet. Deretter fulgte blant annet småskolen og frisører og annen én til én-virksomhet.

Den 7. mai 2020 la regjeringen fram en plan for videre nedbygging fram mot sommeren av de mest inngripende tiltakene. Nå skulle også de høyere klassetrinnene få komme tilbake til skolebyggene, og idretten kunne gradvis starte opp igjen. Også flere næringsvirksomheter skulle få åpne. Universiteter og høyskoler skulle få åpne fra semesterstart.

Planene for gjenåpning av grensene kom i et eget løp, der det gradvis ble åpnet for arbeidsreiser og deretter fritidsreiser i Norden og EØS-/Schengen-området.

15.2 Kunnskapsinnhenting

Nedstengingen 12. mars 2020 skjedde raskt, og det ble ikke gjort noen analyser av de samfunnsmessige kostnadene av tiltakene. Det fantes lite kunnskap om effekten av ulike tiltak. Etter nedstengingen tok Finansdepartementet initiativ til å analysere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike tiltak.

På regjeringskonferansen 24. mars 2020 la finansministeren fram notatet «Samfunnsøkonomiske konsekvenser av smitteverntiltak mot Covid-19». Regjeringen konkluderte blant annet med at «Vurderinger og mulige scenario for nedskalering av de smittevernstiltakene som har størst økonomiske konsekvenser, bør starte nå».

Vi konstaterer at også næringsministeren, fiskeriministeren og olje- og energiministeren var bekymret for de økonomiske konsekvensene av nedstengingen. Det går fram av notatet «Konsekvenser for næringslivet av covid-19» til samme regjeringskonferanse:

De negative økonomiske konsekvensene vil vare lenger enn den akutte trusselen mot folkehelsen. […] Smitteverntiltakene er vurdert av helsemyndighetene og er naturlig nok besluttet på helsemessig grunnlag, uten at vi nå har tilstrekkelig oversikt over de samfunnsmessige konsekvensene. Det er naturlig all den tid tiltakene ble innført med stor hast. Nå ser vi imidlertid en del konkrete virkninger som vi bør søke å unngå i det videre løpet.

Det ble konkludert med blant annet følgende:

1. I de videre helsefaglige vurderingene skal det også sees på mulige justeringer som kan bidra til å redusere negative konsekvenser for næringslivet og enkeltpersoner.

Holdenutvalget fikk i oppgave å gjøre samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltakene. Finansråd Hans Henrik Scheel sa i et intervju med kommisjonen at Finansdepartementet mente et ekspertutvalg var en bedre løsning enn at Finansdepartementet skulle involveres i arbeidet med smittevernstrategi.

Vi så på det som en fordel at de hadde noen økonomer inne i kjernen der smitteverntiltak ble vurdert. Finansdepartementet kunne ha vært trukket mer inn i vurderingene, men jeg var opptatt av å ikke provosere. Hvis man tilbyr hele Finansdepartementet, oppfattes ikke alltid det som et godt tilbud.

Kilde: Hans Henrik Scheel i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Holdenutvalget ble oppnevnt 25. mars 2020 og publiserte den første rapporten sin 13 dager senere. Utvalget har gjennom pandemien fått flere oppdrag om å gjøre samfunnsøkonomiske analyser av smitteverntiltak og ulike strategier for håndtering.

26. mars ble det oppnevnt en ekspertgruppe som skulle forberede gjenåpningen av skoler og barnehager. Utvalget ble ledet av utdanningsdirektør Hege Nilssen og fikk én ukes frist på arbeidet.

I tillegg ble FHI og Helsedirektoratet bedt om å komme med anbefalinger om gjenåpning.

15.3 Helsemyndighetenes kontakt med organisasjonene

Under pandemien har det vært regelmessige møter mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Møtene har bygget på det eksisterende trepartssamarbeidet i norsk arbeidsliv, som vi omtaler i kapittel 2. I innspill kommisjonen har flere organisasjoner trukket fram trepartssamarbeidet som en styrke under pandemien. LO har overfor kommisjonen understreket betydningen av å ta arbeidslivsorganisasjonene med på råd. Fellesforbundet pekte på at det var eksempler på arbeidsplasser i andre land som måtte stenge fordi myndighetene ikke hadde tillit til at smittevernet ville bli ivaretatt. I Norge var det en slik tillit, og tiltak som forskyving av spisetider og arbeidstider gjorde det mulig å opprettholde drift.

Mange av møtene mellom myndigheter og organisasjonene har dreid seg om utforming av kompensasjonsordninger og andre økonomiske mottiltak. I tråd med mandatet vårt har vi ikke sett nærmere på håndteringen av mottiltakene. Vi har avgrenset omtalen av kontakt mellom myndighetene til den som har dreid seg om smitteverntiltak, og som helsemyndighetene har vært involvert i.

I innspillsmøter som kommisjonen har arrangert, ga flere av organisasjonene uttrykk for at samarbeidet med myndighetene var nyttig. NHO uttrykte det slik:

Det var nyttig med faste møter mellom organisasjonene og Helsedirektoratet, FHI og andre for å få raske avklaringer, spille inn, og ta initiativer. Det er også positivt at nærings-departementet løpende hentet inn status fra næringsorganisasjonene.

Kilde: NHO i innspill til kommisjonen i juni 2020

Samtidig får vi inntrykk av at samarbeidet ble tyngre etter hvert.

Regjeringen var raskt på ballen når beslutningen først var tatt og traff godt på tiltakene, med en imponerende hurtighet innledningsvis. Mer krevende etter hvert og særlig da pandemiens akutte fase var over og man ble overlatt til mer ordinær drift. Manglende dialog og økende byråkrati koster næringslivet store summer hver dag. Selv små, enkle avklaringer som burde være mulig å avklare kjapt, tar flere uker.

Kilde: Virke i innspill til kommisjonen i juni 2020

I forbindelse med gjenåpningen har dialogen mellom organisasjoner og helsemyndighetene dreid seg dels om tiltakene og dels om smittevernveiledere. Organisasjonene har bedt om avklaringer og om lettelser i enkelttiltak. Mange bransjer har måttet utarbeide smittevernveiledere for å kunne åpne, og har fått bistand fra FHI og Helsedirektoratet til dette.

I slutten av mars 2020 inviterte Helsedirektoratet NHO, Norsk Industri, Virke, Spekter, KS, Legeforeningen, Sykepleierforbundet og Fagforbundet til å gi innspill om smitteverntiltakene. Helsedirektoratet mottok de skriftlige innspillene 1. april og videreformidlet dem til Holdenutvalget og Helse- og omsorgsdepartementet.

Organisasjonene var samstemte i at det som var mest krevende for dem, var at barn i barnehager og på de laveste trinnene på skolen måtte være hjemme. De mente en gjenåpning av barnehager og de laveste trinnene på skolen ville gi størst effekt med hensyn til å få samfunnet og næringslivet i gang igjen. Norsk Industri etterlyste en lemping på innreise- og karantenebestemmelsene, for at utenlandske arbeidstakere lettere skulle kunne komme til Norge.

Etter at gjenåpningen startet i april, kom det innspill fra næringsorganisasjoner om at de var frustrerte over deler av håndteringen.

Ifølge referatet fra et møte mellom Helsedirektoratet og organisasjonene 17. april 2020 etterlyste Virke avklaringer om gjenåpning og størrelsen på arrangementer. Spesielt reagerte organisasjonen på et utspill helsedirektør Bjørn Guldvog hadde hatt i VG dagen før, der han ifølge Virke «synser om hvordan Norge ser ut om 8–10 måneder» og signaliserer at det er «utenkelig at samlinger på mellom 30 og 100 personer skjer før utpå høsten».34 Virke fortalte at uttalelsen ga store økonomiske konsekvenser for medlemmene deres:

Fra utsagnet ble gitt og de få timene som gikk før arbeidsdagen var over, opplevde bare ett av våre medlemmer alene avbestillinger for arrangementer planlagt til høsten med en omsetning på over 2,5 million. Vi ber om at dette ryddes opp i slik at vi får klarhet i situasjonen og allerede i ettermiddag kan gi et tydelig svar til alle de som spør oss om dette.

Kilde: Virke i møte med Helsedirektoratet 17. april 2020

Organisasjonene ga også innspill om behov for lemping av noen av tiltakene. Blant annet ba Virke om at kulturaktiviteter som museum og kino kunne åpne. Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter aksepterte at det var lenge til det kunne avholdes konserter, men ba om at orkestrene kunne få øve. Referatet viser at NHO i det samme møtet ba myndighetene om å revurdere anbefalingen om hjemmekontor, som organisasjonen karakteriserte som et «eksperiment i stor skala».

8. mai var det møte mellom FHI, Helsedirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og organisasjoner i reiselivsnæringen. Ifølge referatet var bakgrunnen at NHO og Virke hadde «behov for avklaringer som omhandler reiselivsnæringen». Blant annet ba NHO om åpning for at nordmenn kunne reise til Svalbard for å redde reiselivet. Nærings- og fiskeridepartementet orienterte om at sysselmannen hadde satt sammen en gruppe for å vurdere hvor raskt de kunne åpne for norske gjester. Om utsiktene til å ta imot utenlandske turister i Norge sa NHO at de hadde anbefalt medlemmene «å avbestille utenlandske turister og ønske de velkommen tilbake neste år». NFD sa at «norske reiselivsbedrifter ikke kan forvente å få utenlandske turister før etter sommeren og mener det er fornuftig ta utgangspunkt til 15. august». Samtidig viste FHI og Helsedirektoratet til at EU jobbet med spørsmålet og at «Det er sterkt press for å åpne opp».

25. mai ble det arrangert et møte mellom NHO og politisk ledelse i Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og representanter for de ti største kommunene. Tema var hjemmekontor og bruk av offentlig transport.

Torsdag 4. juni arrangerte Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og beredskapsdepartementet videomøte med en rekke næringslivsorganisasjoner: Abelia, Byggenæringens landsforbund, Virke, IKT Norge, NHO Mat og drikke Norges rederiforbund Norsk Industri, Norsk Olje og gass, NHO, Sjømat Norge og Virke reiseliv. En statssekretær fra Helse- og omsorgsdepartementet deltok også. Tema for møtet var Konsekvenser for næringslivet av innreiserestriksjoner og karantene-bestemmelser som følge av covid-19. Et par uker tidligere hadde regjeringen sendt på høring et forslag til en midlertidig lov om innreiserestriksjoner som skulle erstatte bortvisningsforskriften. Den hadde to dagers høringsfrist.

Av referatet framgår det at justis- og beredskapsministeren først redegjorde for det pågående arbeidet med å lempe på innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser, først for nordiske land, deretter for andre nærliggende land. Hun inviterte de frammøtte til å gi innspill om hvilke land de var særlig avhengige av å få arbeidskraft fra. Organisasjonene var samstemte om at karantenebestemmelsene skapte problemer for medlemsbedriftene deres. IKT Norge var blant dem som etterlyste lettelser:

Som følge av at vi får ikke inn eksperter, påføres næringen tap i tilknytning til både eksisterende kontrakter og i forbindelse med nysalg.

Kilde: IKT Norge i møte med blant andre justis- og beredskapsministeren og næringsministeren 4. juni 2020

Også Norsk Industri understreket at de hadde behov for å få inn utenlandsk arbeidskraft:

Norsk industri er avhengig av utenlandsk arbeidskraft. Slik situasjonen er i dag kan man imidlertid ikke inngi anbud, fordi man ikke vet om man har tilgjengelig arbeidskraft og hva dette vil koste. Det er i tillegg stor usikkerhet rundt hvordan kontraktene skal følges opp. I dagens situasjon er det mange oppdrag som ikke kan gjennomføres som følge av denne usikkerheten.

Kilde: Norsk Industri i møte med blant andre justis- og beredskapsministeren og næringsministeren 4. juni 2020

Norsk Industri tok til orde for å åpne for alle land i Schengen-området, men trakk spesielt fram Polen, Romania, Litauen, Latvia, Italia, Kroatia, Tyskland og Nederland «blant annet som følge av den positive smittesituasjonen i de landene». I tillegg ønsket Norsk Industri åpning for Sør-Korea.

Fredag 5. juni hadde helse- og omsorgsministeren og andre i Helse- og omsorgsdepartementet et møte med Virke. Temaet var «treningssentre og utfordringer».

Mandag 22. juni hadde helse- og omsorgsministeren og andre i Helse- og omsorgsdepartementet et møte med Norsk Industri. Temaet var «smittevernveileder for arbeidskraft fra EU/EØS».

15.4 Åpningen av skoler og barnehager

Ekspertrådene regjeringen fikk var helt entydige på ett punkt: Skoler og barnehager bør prioriteres ved gjenåpningen. Mens konsekvensene for barna selv ser ut til å ha blitt tillagt lite vekt før barnehager og skoler ble stengt, fikk det stor oppmerksomhet da myndighetene vurderte gjenåpningen.

Forstørr bilde

Holdenutvalget (2020a) hadde fått innspill fra næringslivsorganisasjonene, som alle var samstemte om at det hastet å gi barna et tilbud på dagtid, slik at foreldre kunne få jobbet. Utvalget pekte også på at stengingen hadde negative sosiale konsekvenser, og at tapt læring kunne få store konsekvenser for barn og unge livet ut.

Nilssenutvalget hadde vurdert konsekvensene for barn og unge (Udir 2020e):

Oppsummert er dette knyttet til tap av en viktig arena for lek, læring, omsorg og trivsel. Stengte barnehager og skoler kan også føre til økt ulikhet som følge av ulikt læringsutbytte og en forsterket betydning av familiebakgrunn. Videre ser at vi sårbare og utsatte barn og unge får en langt vanskeligere hverdag. Vi ser også at stengningen i seg selv bidrar til økt sårbarhet hos barn og unge som i en vanlig hverdag klarer seg godt, nettopp på grunn av at de er i barnehage og skole.

Ekspertgruppen konkluderte med at stengingen av skoler og barnehager ikke burde videreføres, og anbefalte konkrete smitteverntiltak som skulle gjøre det mulig å åpne samtidig som smittevernhensyn ble ivaretatt. Nilssenutvalgets forslag var at barnehager og hele barnetrinnet (1.–7. trinn) skulle åpne fra 20. april, slik at skoler og barnehager fikk tid til å forberede gjenåpningen. Utvalget mente at de yngste barna – det vil si 1.– 4. trinn og skolefritidsordningen – måtte prioriteres dersom det ikke var praktisk mulig å sikre smittevernhensyn med alle trinnene tilbake på skolen.

Også Helsedirektoratet og FHI anbefalte at barnehager, barneskoler og SFO skulle åpnes 20. april 2020. Logg fra et møte kunnskaps- og integreringsministeren hadde med organisasjonene 5. april 2020, viser at ansatte i barnehager og skoler på sin side advarte mot for tidlig åpning. De la vekt på frykt hos så vel ansatte som foreldre, og på at skolene måtte få tid til å forberede seg.

Spørsmålet om gjenåpning av skolene ble diskutert først i regjeringens covid-19-utvalg (RCU) 6. april 2020. I notatet «Videre håndtering av pandemien og tiltak fra og med 14. april» foreslo helse- og omsorgsministeren blant annet «[e]n gjenåpning fra 27. april av barnehager og skoler 1.– 4. trinn, skolefritidsordninger […]». Kommisjonen merker seg at justis- og beredskapsministeren, næringsministeren og finansministeren hadde merknader der de tok til orde for å følge anbefalingen fra Helsedirektoratet. Justis- og beredskapsministeren hadde skrevet følgende i en merknad:

Dersom de faglige vurderingene skal fravikes, mener jeg det må foreligge svært gode grunner. […] Dersom vi skal fravike den faglige anbefalingen fra FHI og Hdir er det også rent rettslig viktig at dette er konkret og godt begrunnet.

7. april 2020 var gjenåpning av barnehager og skoler tema i regjeringskonferanse.

Kunnskaps- og integreringsministeren, helse- og omsorgsministeren og barne- og familieministeren la fram et felles notat med tittelen «Gjenåpning av og tiltak i barnehager og skoler etter 14. april». Kommisjonen merker seg at åpning av barnehager her var foreslått 20. april, i tråd med Helsedirektoratets forslag. Åpning av 1.–4. trinn samt skolefritidsordninger ble foreslått fra 27. april 2020. Kommisjonen konstaterer at åpning for barna fra ti år og opp var ikke tidfestet, men at det ble satt som mål at alle skulle komme tilbake til skolen før sommerferien. Regjeringen konkluderte også med at «Det skal lages en plan for når de ulike trinnene kan starte med undervisning basert på råd fra helsemyndighetene».

Kommisjonen merker seg at finansministeren foreslo at «[s]koler (1.–7. trinn), skolefritidsordninger […] kan gjenåpnes 27. april, så fremt det kan gjøres på en smittevernfaglig forsvarlig måte». Han foreslo videre at «[t]illeggslokaler skaffes til veie dersom det trengs for å ivareta smitteverntiltak.». Konklusjonen ble som kunnskaps- og integreringsministeren, helse- og omsorgsministeren og barne- og familieministeren hadde foreslått: Åpning av barnehager fra 20. april og 1.–4. klasse samt SFO fra 27. april 2020.

Da kommisjonen intervjuet kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby, sa hun dette om hvorfor åpningen kom senere enn helsemyndighetene anbefalte:

Hovedbegrunnelsen var at jeg hadde en klar oppfatning om at sektoren ikke var klar. Jeg var redd for to ting. For det første var jeg redd for at foreldre kanskje ikke ville sende elevene på skolen og i barnehagen. Det var min hovedbekymring. Jeg var også redd for at noen av de som hadde mest behov for å komme på skolen var de som kom til å bli holdt igjen.

Kilde: Guri Melby i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Trinnene fra 5. og oppover ble åpnet først fra 11. mai. I intervjuet med kommisjonen sa Melby at det dels skyldtes at de ville skynde seg litt ekstra for de minste og dels at de ville skaffe seg noen erfaringer fra åpningen for de yngste.

Jeg må innrømme at vi kanskje var mest i tvil om vi burde ha åpnet for hele barnetrinnet. Men vi var også i direkte kontakt med mange skoler som var veldig tydelig på at de trengte den ekstra plassen.

Kilde: Guri Melby i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

15.5 Åpning av næringsvirksomhet

Helsedirektoratet ga 4. april 2020 råd til regjeringen om at tjenester med én-til-én-kontakt kunne åpne fra 20. april – «under forutsetning av at disse kan etablere tilstrekkelige hygieniske beskyttelsestiltak og at lokale smittevernmyndigheter finner det forsvarlig».

Kommisjonen konstaterer at helse- og omsorgsministerens tilrådning i notat til regjeringskonferanse 7. april 2020 innebar at helsefaglige virksomheter med én-til-én-kontakt (fysioterapeuter mv.) kunne åpne fra 20. april 2020, mens andre bransjer med én-til-én-kontakt kunne åpne fra 27. april 2020.35 Tilrådningen lyder:

4. For helsefaglige virksomheter hvor det er en-til-en-kontakt, skal det utarbeides bransjestandard for smittevern. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med profesjonsforeningene, og utgis av Helsedirektoratet senest 20. april. Forskriften skal vise til bransjestandarden. Regelverket vurderes endret for å tydeliggjøre smitteverntiltak og for å unngå overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Det åpnes for at andre bransjer med en-til-en-kontakt som frisører, kroppspleie mv. kan holdes åpent såfremt krav fastsatt i bransjestandard overholdes. Regelverket må tilpasses slik at en unngår overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med relevante aktører, og fremgå av Covid-19-forskriften § 14 senest 27. april.

Finansministeren påpekte i en merknad at «Tiltak som gjør at private næringsdrivende ikke kan drive egen næringsvirksomhet, er svært inngripende». Han foreslo at «tidspunktet for å oppheve den nasjonale stengingen av tjenester som innebærer én til én-kontakt fremskyndes til 20. april i tråd med Helsedirektoratets råd».

Kommisjonen konstaterer at regjeringen konkluderte med at helsefaglige virksomheter kunne åpne samtidig med barnehagene 20. april 2020, mens frisører og andre virksomheter med én-til-én-kontakt fikk åpne fra 27. april 2020.

For helsefaglige virksomheter med én til én-kontakt skal det utarbeides bransjestandard for smittevern. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med profesjonsforeningene, og utgis av Helsedirektoratet. Forskriften skal vise til bransjestandard. Det legges til grunn at virksomheter som følger forskriftsfestede krav til smittevern, kan gjenåpne fra 20. april. Regelverket vurderes endret for å tydeliggjøre smitteverntiltak og for å unngå overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Det åpnes for at andre bransjer med én til én-kontakt som frisører, kroppspleie mv., kan holde åpent såfremt krav fastsatt i bransjestandard overholdes. Regelverket må tilpasses slik at en unngår overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med relevante aktører, og fremgå av Covid-19-forskriften § 14. Det legges til grunn at virksomheter som følger av forskriftsfestede krav til smittevern, kan gjenåpne senest 27. april.

Utover våren ble det gradvis også åpnet for kjøreskoler, bingohaller, serveringssteder, treningssentre, badeland og fornøyelsesparker. Forutsetningen var i alle tilfellene at de sikret tilstrekkelig smittevern.

Fra 7. mai opphevet regjeringen også anbefalingen om hjemmekontor for dem som ikke var avhengige av offentlig transport til og fra arbeid.

Fra 1. juni tillot regjeringen at barer og andre serveringssteder uten matservering kunne åpne.

15.6 Åpning av resten av samfunnet

Fra 12. mars 2020 var det et generelt forbud mot kultur- og idrettsarrangementer og andre offentlige arrangementer. Det var forbud mot besøk på sykehjem og biblioteker og flere andre offentlige tjenester ble stengt. Serveringssteder uten matservering måtte stenge, og de som serverte mat, måtte legge til rette for at gjestene kunne holde 1 meter avstand. Det var et generelt råd til befolkningen om å holde 2 meters avstand og unngå å håndhilse og klemme.

Krav om avstand og begrensninger på hvor mange som kunne samles, innebar at private arrangementer som bryllup, konfirmasjoner og fødselsdagsfeiringer måtte avlyses i den første fasen av pandemien. Det samme gjaldt religiøse samlinger, skoleball, russetreff og aktiviteter som kor-, korps- og orkesterøvelser. Også universiteter og høyskoler hadde stengt campus og gått over til digital undervisning. Begravelser og bisettelser måtte gjennomføres med kun de aller nærmeste til stede. Fødende kvinner fikk ikke ha med seg partneren på sykehuset.

Gradvise lempinger på avstands- og antallsreguleringer innebar en viss normalisering også av disse delene av samfunnet.

Fra 7. mai ble antallsbegrensningen på private sammenkomster hevet fra 5 til 20 personer. Samtidig ble avstandsrådet redusert fra 2 til 1 meter. Nå ble det også åpnet for offentlige arrangementer med inntil 50 personer. Taket ble hevet videre til 200 personer fra 15. juni.

Til tross for gradvis gjenåpning var det særlig to områder som i liten grad fikk mulighet til å normalisere driften etter den første smittebølgen: Deler av kulturlivet ble rammet av begrensinger på arrangementsstørrelse og krav om avstand. I tillegg ble utelivet og reiselivet særlig rammet av avstandsbegrensninger og reiserestriksjoner.

15.7 Åpning av idretten

Fra 7. mai 2020 ga regjeringen en åpning for treninger og annen organisert idrettsaktivitet. Idrettshaller kunne åpne, men det var ikke tillatt å bruke garderober. Forutsetningen var imidlertid at antallet var begrenset til 20 personer og at deltakerne kunne holde minst én meters avstand. Det ble i prinsippet også åpnet for kamper og andre idrettsarrangementer, med et tak på 50 deltakere. Begrensningene om antall og avstand gjorde at mange idretter måtte vente, også innen barneidretten. Utendørs barneidrett med begrenset fysisk kontakt fikk starte 15. juni, mens det fra 1. august ble åpnet for all barneidrett.

Samtidig innebar planen at toppfotballen kunne starte treninger fra 7. mai og seriespill fra 16. juni. Åpningen var basert på et unntak fra énmetersregelen.

Norges idrettsforbund og Norges Fotballforbund spilte en aktiv rolle fram mot beslutningen om å gi unntak for toppfotballen.

Onsdag 1. april 2020, i den siste uken før påske, var det et møte mellom presidenten i Norges idrettsforbund (NIF), Berit Kjøll, og helsedirektør Bjørn Guldvog for å drøfte hva slags idrett det var greit å drive. Tre uker senere var det et nytt møte, da mellom Helsedirektoratet, FHI, NIF og Norges Fotballforbund. Av møtereferatet går det fram at idrettsorganisasjonene ønsket å prioritere toppfotball ved gjenåpning. Helsedirektoratet la vekt på å «se idretten opp mot andre aktører som ønsker å åpne, slik at man fått en kontrollert gjenåpning av andre aktiviteter i samfunnet».

27. april 2020 sendte NIF et brev til helsedirektør Bjørn Guldvog, helse- og omsorgsminister Bent Høie og kultur- og likestillingsminister Abid Q. Raja. Her skrev NIF at forbundet jobbet for en gradvis gjenåpning av idrettsaktivitet og foreslo å starte med at toppfotballen fikk begynne trening allerede uken etter.36

Som et første initiativ for å gjenåpne idretten, innenfor den til enhver tid gjeldende smittevernlovgivning, ønsker NIF og Norges Fotballforbund (NFF) å gjennomføre en «pilot» i norsk toppfotball hvor aktivitet gjenopptas med strenge smitteverntiltak. Piloten innebærer oppstart av fotballtrening i toppfotballen 4. mai, og toppfotballkamper fra 15. juni.

29. april var det et møte mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Norges Idrettsforbund og Norges Fotballforbund. Organisasjonene understreket hvor viktig det var at idretten får starte opp. De var bekymret for rekruttering og viste til at «det betyr mye for barn og unge å få gjenåpnet sin viktigste møteplass utenom skole». Samtidig mente de at toppidretten måtte gå i front: «Toppfotballen er den finansielle motoren». De viste også til at «fotballen er en viktig likestillings- og integreringsarena».

På møtet presenterte organisasjonene forslaget om å la toppfotballen være pilot for gjenåpning av idrettsaktivitet.

15.8 Åpning av grensene mot utlandet

15.8.1 Innledning

Elementene som regulerte kryssing av grensen

Reguleringen av reiser inn og ut av Norge under pandemien har hatt tre elementer:

• Innreiserestriksjoner, som er reguleringer av adgangen utlendinger har til Norge. 15. mars 2020 ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd, som innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Det var unntak for EØS-borgere som var bosatt eller arbeidet i Norge.

• Reiseråd, som er råd om utenlandsreiser for dem som bor eller jobber i Norge. Fra 14. mars 2020 frarådet Utenriksdepartementet alle reiser til alle land.

• Karantenebestemmelser ved innreise gjelder både for norske og utenlandske innbyggere. 12. mars 2020 vedtok Helsedirektoratet krav om 14 dagers karantene ved innreise til Norge. Fra 7. mai 2020 ble karanteneperioden redusert til 10 dager.

Fra 15. juni 2020 samordnet regjeringen reiserådene og karantenebestemmelsene, slik at Utenriksdepartementet frarådet reiser til alle land som var omfattet av innreisekarantene.

Trafikklyssystemet

10. juli 2020 annonserte regjeringen et «trafikklys»-system for å kategorisere smittenivå i land og regioner. Kriteriene for å vurdere smittesituasjonen omfattet blant annet trenden de siste 14 dagene for antall smittete per innbygger og andelen positive tester. Systemet innebar at det var karantenefritak for reisende fra «gule» og «grønne» land, mens reisende fra «røde» land var pålagt karantene.

Fra 12. august 2020 fjernet regjeringen kategorien grønn, for å tydeliggjøre at unødvendige reiser til alle andre land fortsatt var frarådet. Land som tidligere var grønne, ble fra dette tidspunktet karakterisert som gule.

Nordiske land ble kategorisert på regionalt nivå, slik at for eksempel deler av Sverige kunne være gule mens andre deler var røde. Øvrige EU-/EØS-/Schengen-land ble vurdert på nasjonalt nivå.

Gradvise justeringer

I løpet av våren 2020 ble det gjort en rekke små justeringer og unntak fra en eller flere av bestemmelsene. Ett eksempel er at det i april ble gitt karantenefritak for nordmenn som reiste på dagsbesøk for å utføre vedlikehold på egne hytter i Sverige.

Justeringene som har omfattet flest mennesker, er endringer i bestemmelsene for arbeidsreisende fra EU- /EØS-land og i bestemmelsene for fritidsreiser.

På en pressekonferanse fredag 15. mai 2020 annonserte regjeringen planer for åpning av grensene fram mot sommeren. Innen 15. juni ville regjeringen vurdere å endre reiserådet til Norden. Innen 20. juli ville regjeringen vurdere å endre reiserådet «for enkelte andre nærliggende europeiske land».

15.8.2 Åpning for arbeidsreisende

Stengingen av grensene skapte store utfordringer for arbeidstakere som enten bor i Norge og jobber utenlands, eller jobber i Norge og bor i utlandet. Stengingen ga også store utfordringer for virksomheter som hadde basert driften på arbeidstakere bosatt i utlandet. Før pandemien var det nær 100 000 lønnstakere i Norge som var bosatt i et annet land.37 Noen er bosatt nær grensen og dagpendler inn og ut av Norge. Den største gruppen er bosatt i Polen og jobber i Norge i kortere eller lengre perioder. EØS-borgere med jobb i Norge var riktig nok unntatt fra innreiseforbudet, men de var pålagt karanteneplikt hver gang de krysset grensen inn til Norge.

Allerede 17. mars 2020 ble det åpnet for at arbeidstakere som pendlet mellom Norge og Sverige eller mellom Norge og Finland ble fritatt for karanteneplikt mens de var på arbeid eller mens de var på reise til eller fra arbeid. Hvis de oppholdt seg i Norge på fritiden, måtte de overholde karantenebestemmelsene. Det ble også gitt unntak for personer i kritiske samfunnsfunksjoner.

Utover våren ble det gjort flere justeringer, blant annet ble det ble åpnet for at sesongarbeidere til landbruket fikk unntak fra innreiseforbudet. Dette unntaket ga ikke fritak fra karantenebestemmelsene. Det ble også gjort unntak for mannskap på skip i internasjonal trafikk.

Unntak fra karantenebestemmelsene

En ny lettelse ble gitt fra 1. juni 2020, da arbeidsreisende fra alle nordiske land fikk de samme reglene som først bare hadde omfattet svensker og finner. Det innebar at de fikk fritak fra karantene på jobb og på reise til og fra jobb, men måtte i karantene på fritiden.

Fra slutten av mai begynte helsemyndighetene å vurdere om arbeidsreisende fra flere land enn de nordiske burde omfattes av karantenefritaket. I måneden som fulgte, ga Helse- og omsorgsdepartementet en rekke oppdrag til Helsedirektoratet og FHI som dreide seg om lettelser i karantenebestemmelsene for arbeidsreisende fra flere land i Europa.

Den 22. mai fikk direktoratet og FHI i oppdrag å vurdere en åpning for «enkelte andre nærliggende europeiske land etter samme løsning som Norden». De fikk tre uker på oppdraget. Anbefalingen de ga til Helse- og omsorgsdepartementet var å opprettholde karantenekravet inntil videre. De ville først høste erfaringer fra åpningen som var gjort for nordiske land.

Kommisjonen konstaterer at det i regjeringskonferansen 11. juni 2020 ble enighet om at det ikke skulle åpnes for arbeidsreisende fra flere land på dette tidspunktet, men at de fram mot 22. juni 2020 skulle vurdere om det da eller på et senere tidspunkt kunne åpnes for flere land. Helse- og omsorgsministeren foreslo følgende i «Covid-19-notat – Justering av bestemmelsene om innreisekarantene fra 15. juni»:

Listen over land i covid-19-forskriften § 6 om arbeidsreiser utvides ikke til å omfatte flere land. […]. Det vurderes frem mot 22. juni om det da eller på et senere tidspunkt kan åpnes for arbeidsreiser fra land utenom Norden på en smittevernfaglig forsvarlig måte. Det skal også vurderes om det bør åpnes opp for grupper av arbeidstakere som er særlig viktige for norsk næringsliv fra land utover de det åpnes opp for mer generelt, og hvordan dette eventuelt kan gjennomføres.

Vi merker oss at forslaget ble godkjent med følgende tillegg: «Vurderingen av hvilke grupper arbeidstakere som skal prioriteres, gjøres i samråd med NFD og ASD […]».

Fredag 12. juni 2020 fikk FHI og Helsedirektoratet et nytt oppdrag, og dette skulle gjennomføres i løpet av helgen. Denne gangen var oppdraget å gjøre en risikovurdering av å gi unntak for karanteneplikt «for arbeidsreiser for personer som kommer fra andre land i EØS-området, og særlige grupper som er viktig for norsk næringsliv utenfor EØS, som har samme smittenivå som i Norge. Det skal fortsatt være en forutsetning at arbeidsreisende er omfattet av karanteneplikten på fritiden i Norge». FHI svarte at oppdraget var overlappende med oppdraget de nylig hadde svart på, og at de dessuten ikke hadde informasjon om hvilke grupper som var «viktig for norsk næringsliv utenfor EØS», slik det var formulert i oppdraget. FHI anbefalte at «man samkjører karantenereglene for arbeidslivet med de generelle innreisekarantenereglene for å ha en helhetlig, samlet vurdering for innreisende til landet».

11. juni 2020, samme dag som regjeringen besluttet å beholde karantenekravet inntil videre, fikk Helsedirektoratet i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet om å bistå Norsk Industri med å utarbeide en smittevernveileder som la til rette for at arbeidstakere fra Schengen-/EØS-land kunne jobbe på en måte som sikret at de overholdt karantenebestemmelsene. 17. juni 2020 sendte Norsk Industri et utkast til en smittevernveileder til Helsedirektoratet. Der hadde de tatt inn et avsnitt om at arbeidsreisende måtte i karantene på fritiden. I oversendelsen skrev Norsk Industri at de var klar over at forskriften ikke åpnet for karantene kun på fritiden for arbeidstakere fra land utenfor Norden, men håpet veilederen ville bidra til at regelverket ble endret i overensstemmelse med veilederen:

Vårt håp og intensjon er at med denne veilederen vil myndighetene kunne endre regelverket slik at arbeidere fra EU/EØS-området slipper karantene i forhold til arbeid selv om de må i karantene på fritiden.

Kilde: Norsk Industri i e-post til Helsedirektoratet ved oversendelse av forslag til smittevernveileder 17. juni 2020

Kommisjonen konstaterer at helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og utenriksministeren på dette tidspunktet så for seg å innføre en modell med fritidskarantene for arbeidsreisende fra flere land i Europa, slik Norsk Industri hadde forventninger om, men først fra 1. juli. I «RCU-notat – Covid-19. Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden», datert 17. juni 2020, foreslo de tre ministrene følgende:

Fra 1. juli unntas arbeidsreisende fra EØS/Schengen-området fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til og fra arbeidsstedet og når de er i arbeid, men er omfattet av karanteneplikten på fritiden.

Vi merker oss at da notatet ble diskutert i RCU 18. juni 2020, ble det enighet om at det i et regjeringsnotat til møtet 22. juni 2020 skulle drøftes to modeller for arbeidsreisende:

a: Fra første juli unntas arbeidsreisende fra EØS som er i en smittesituasjon som er nokså lik den norske fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til og fra arbeidsstedet og når de er i arbeid.

b: Det gis nye unntak fra karanteneplikten for grupper av arbeidstakere som er særlig viktige for norsk næringsliv […].

18. juni 2020 publiserte Norsk Industri smittevernveilederen som indikerte at kravet om innreisekarantene kun gjaldt på fritiden.

Etter påtrykk fra embetsverket i Helse- og omsorgsdepartementet tok Helsedirektoratet kontakt med Norsk Industri fredag 19. juni. De gjorde Norsk Industri oppmerksom på at den publiserte veilederen ikke var i overensstemmelse med forskriften, og at den måtte justeres for å unngå at bedriftene ble villedet.

Norsk Industri tok nå kontakt med statssekretær Anne Grethe Erlandsen i Helse- og omsorgsdepartementet i en rekke tekstmeldinger og e-poster. Organisasjonen ga uttrykk for at den beskjeden de nå hadde fått fra Helsedirektoratet var i strid med det de mente at Erlandsen og Norsk Industri hadde blitt enige om.

Erlandsen formidlet at løsningen lå i å utforme en veileder som la til rette for at de arbeidsreisende kunne jobbe mens de var i karantene. Svaret hun fikk var at Norsk Industri ikke kunne forholde seg til et slikt krav.

FHI og Helsedirektoratet fikk nå et hasteoppdrag fra departementet med å vurdere en modell der testing i arbeidsgivers regi kunne erstatte karantene for arbeidsreisende fra EØS/Schengen. I oppdraget var det skissert at ordningen skulle gjelde for «utenlandske verftsarbeidere og arbeidere i lignende bransjer».

Oppdraget ble sendt fra Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet lørdag 20. juni. Ifølge FHI fikk de oppdraget videreformidlet fra Helsedirektoratet søndag 21. juni klokka 10.42 med svarfrist samme dag klokka 15. Samme formiddag var det SMS-kontakt mellom Erlandsen og Norsk Industri. Statssekretæren skrev blant annet dette:

Vi har et direktorat og et departement som jobber på høygear. Jeg trenger å vite at de arbeider med noe som dere kan være fornøyd med.

Konklusjonen som kom fra FHI om ettermiddagen, var at ordningen med testregime i arbeidsgivers regi «rent smittevernfaglig vil medføre noe økt risiko for smittespredning, men ikke mer enn det som kan aksepteres». Instituttet påpekte likevel at det ikke hadde vært mulig å komme med et godt begrunnet eller godt drøftet svar med den korte fristen de hadde fått. Blant annet manglet de informasjon om hvor mange personer eller reiser unntaket ville omfatte, og FHI påpekte at et slikt anslag burde komme. FHI pekte også på at risikoen knyttet til ett unntak ville avhenge av hvilke andre unntak som ble gitt.

I svaret fra FHI forutsatte de at «oppfølgingen med testing og oversikt over hvem som skal testes når osv. ikke belastes de kommunale helsetjenestene».

FHI anbefalte at ordningen burde gjelde alle arbeidsreisende fra Schengen- /EØS-området, og mente at det å gi unntak for spesielle yrkesgrupper, slik departementet foreslo, ville føre til «et uoversiktlig og til dels inkonsekvent regelverk som gjør oppfølgingen vanskelig og rådgivning komplisert».

På dette tidspunktet var smittenivået forholdsvis lavt i mange land i Europa. Det gjaldt også Polen, hvor mange arbeidsreisende kom fra.

22. juni 2020 trådte ordningen med testregime som alternativ til karantene i kraft for arbeidsreisende fra EØS-land. Testregimet gikk ut på at arbeidstakerne måtte ta to covid-19-tester etter ankomst til Norge, og være i karantene fram til de fikk den første negative testen. I tråd med anbefalingene fra FHI ble ordningen gjort gjeldende for alle yrkesgrupper. Arbeidsgiverne fikk ansvar for å organisere, gjennomføre og finansiere testingen.

Mandag 22. juni 2020, samme dag som ordningen med testregime trådte i kraft, var det regjeringskonferanse. Notatet «Covid-19 – Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden» fra helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren sto på dagsorden. Vi merker oss at de tre statsrådene i notatet frarådet å gjøre flere unntak fra karantenebestemmelsene før tidligst 1. juli. Notatet var datert 19. juni 2020, tre dager før testregimet for arbeidsreisende fra EØS-/Schengen-land ble innført. I notatet står blant annet:

For ytterligere unntak fra karanteneplikten for arbeidstakere bør det ikke gjøres endringer før tidligst 1. juli. Unntaket som er gitt for personer som har en kritisk samfunnsfunksjon er vidt, og åpner for at nødvendig personell kan arbeide i Norge, men ha karantene på fritiden.

Regjeringen konkluderte ikke i saken på møtet 22. juni 2020. Saken ble «[f]oreløpig drøftet». Saken skulle behandles igjen i RCU 24. juni. «Foreløpig legges følgende til grunn»:

[…] 3. Fra 1. juli unntas arbeidsreisende fra EØS-/Schengen-området fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til eller fra arbeidsstedet og når de er i arbeid, men er omfattet av karanteneplikten på fritiden. […].

Konklusjonen 24. juni 2020 i RCU lyder blant annet:

3. Dagens regler for arbeidsreiser videreføres frem til 15. juli. Etter det videreføres dagens regler for land der innreisekarantene videreføres.

Av tekstmeldinger og e-postutveksling mellom Norsk Industri og Helse- og omsorgsdepartementet i slutten av juni og begynnelsen av juli går det fram at arbeidsgivernes ansvar for å organisere testingen skapte problemer for medlemsbedrifter som hadde tatt imot utenlandske arbeidstakere. Organisasjonen ba departementet om å legge trykk på små kommuner for at kommunehelsetjenestene skulle bistå med å teste fordi det var vanskelig for arbeidsgiverne å finne egne løsninger.

Fra 15. juli 2020 ble karanteneplikten opphevet for alle reisende fra gule og grønne EU-/EØS-land (se omtale i kapittel 15.8.3). De fleste land i Europa var på det tidspunktet gule eller grønne. Dermed fikk karantenefritaket for arbeidsreisende liten relevans. Fra 14. august endret Polen status til rødt. Det innebar at det igjen ble karanteneplikt for reisende fra Polen generelt. Karantenefritaket for arbeidsreisende hadde ikke noe forbehold om smittenivå, og ordningen med testregime innebar dermed igjen et unntak.

I oktober 2020 strammet regjeringen inn på unntaket som arbeidsreisende hadde fått. Fra og med 28. oktober ga ikke lenger testregimet fritak fra karantene på fritiden. Fra 31. oktober ble unntaket fra karanteneplikt gjort avhengig av smittenivå.

15.8.3 Åpning for fritidsreiser

Endringene som fikk størst direkte betydning for befolkningen generelt, var da regjeringen åpnet for reiser til og fra Norden fra 15. juni 2020 og reiser til og fra flere EU-/EØS-land fra 15. juli 2020. Smitten var da kommet ned i de fleste land i Europa, og åpningen gjaldt bare for land med «en tilfredsstillende smittesituasjon». I intervjuet med kommisjonen sa helse- og omsorgsminister Bent Høie dette om begrunnelsen for å åpne:

Smittesituasjonen i Europa var på det tidspunktet i en veldig positiv utvikling. Vi visste jo hvilke store negative konsekvenser reguleringene har, både for økonomien og for enkeltmennesker og familier. Folk lever på tvers av landegrenser i den moderne tid. Det var det vesentlige.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

På regjeringskonferansen 22. juni 2020 diskuterte regjeringen åpning av grensene mot resten av EØS-/Schengen-området. Helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren la fram et felles notat, «Covid-19 – Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden», med forslag om åpning for reisende fra EØS-/Schengen-området fra 15. juli. I notatet er det blant annet foreslått:

Regjeringen tar sikte på å fjerne innreiserestriksjoner for reisende som er bosatt i Schengen og EØS-området fra og med 15. juli dersom smittesituasjonen tilsier det.

Vi merker oss at landbruks- og matministeren som fungerende partileder og finansministeren advarte mot en for rask åpning. Finansministeren hadde blant annet følgende merknad:

Det er viktig at vi ikke lemper så mye på innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser at vi blir tvunget til å gjeninnføre inngripende smitteverntiltak. Lempelser i karantenereglene må veies opp mot smitterisiko og kostnadene ved avbøtende tiltak.

Regjeringen konkluderte ikke i saken på møtet 22. juni 2020. Saken ble «[f]oreløpig drøftet». Saken skulle behandles igjen i RCU 24. juni.

Foreløpig legges følgende til grunn:

1. Regjeringen tar sikte på å fjerne innreiserestriksjoner for reisende som er bosatt i Schengen- og EØS-området fra og med 15. juli dersom smittesituasjonen tilsier det. […]

Konklusjonen ble godkjent i RCU 24. juni 2020.

Kommisjonen konstaterer at regjeringens covid-19-utvalg torsdag 9. juli 2020 ble enige om å åpne for fritidsreiser til og fra Europa. I notatet «Lettelse av innreiserestriksjoner og karanteneregler for reisende fra EØS/Schengen-området. Landliste» fra helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren står blant annet følgende:

FHI mener åpning av grensene vil medføre økt risiko for importsmitte og økt risiko for at nordmenn blir smittet og syke av covid-19 i utlandet. Da gjenåpningen er vedtatt har ikke Hdir/FHI vurdert om det skal gjøres, men hvordan det kan gjennomføres.

Vi merker oss at Helsedirektoratet og FHI anbefalte at det skulle settes strengere kriterier for ikke-nordiske enn for nordiske land. Bakgrunnen var at mens åpningen av de nordiske landene skjedde på regionnivå, skulle åpningen mot resten av Europa skje på landnivå. Det ville være vanskeligere å fange opp smittetrender på landnivå enn regionnivå. Vi ser at utenriksministeren i samme notat frarådet et slikt skille og mente det ville skade norsk omdømme å ha ulike regler for ulike land i EØS-/Schengen-området. Utenriksministeren påpekte blant annet:

Det vil skade norsk omdømme dersom vi oppfattes å sette hensynet til europeiske prinsipper til side til fordel for våre naboland, uten at det kan anføres smittevernmessige hensyn som oppleves som troverdige i europeiske hovedsteder.

Konklusjonen i RCU 9. juli 2020 ble at kriteriene for smittenivå ble de samme for Norden og resten av EØS/Schengen-området. Konklusjonen lyder blant annet:

1. Fra 15. juli justeres kriteriene for Norden og innreiserestriksjoner og krav om innreisekarantene fjernes for reisende som er bosatt i de landene i Schengen- og EØS-området som tilfredsstiller følgende kriterier:

• a. Færre enn 20 bekreftede tilfeller per 100 000 innbygger de siste to uker (vurdert på landnivå). Vurderingen kan gjøres på regionnivå dersom det er det er mulig for helsemyndighetene å gjøre gode og helhetlige smittevernfaglige vurderinger om smittepresset i enketregioner. Per nå gjelder dette kun for nordiske land.

• b. < 5 % positive prøver i ukentlig gjennomsnitt siste to uker

• c. Helhetsvurdering basert på blant annet trender i smittetallene, smitteverntiltak som gjøres, data om intensivinnleggelser og annen relevant informasjon.

I intervjuet med kommisjonen la også helse- og omsorgsministeren vekt på forholdet til land rundt oss:

Vi var […] i en situasjon der vi, som et ikke-medlemsland av EU, som er veldig avhengig av samarbeidet mot EU, ikke kan oppføre oss på en måte som er helt på tvers av det de andre landene i Europa gjør. Ved å ha en slik oppførsel har vi en større risiko enn det andre land som er fullverdige medlemmer ville hatt, selv om ikke det er avgjørende.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Kriteriet om «tilfredsstillende smittesituasjon» ble definert ved hjelp av trafikklysmodellen. Land med høy smittespredning ble klassifisert som røde, og var ikke omfattet av åpningen. Landene med lavest smittespredning ble klassifisert som grønne, mens gule land var i en mellomposisjon. I intervjuet med Høie fortalte han at den norske tenkningen om å la smittesituasjonen avgjøre, etter hvert ble gjeldende også i EU.

Etter åpningen av grensene mot Europa økte smitten igjen i Norge, og 6. august 2020 fastslo statsminister Erna Solberg at den videre gjenåpningen måtte skyves ut i tid. «Vi må bremse så vi slipper å bråbremse», sa Solberg til Aftenposten.38 Dagen etter annonserte regjeringen at den videre gjenåpningen ble satt på vent.

15.9 Kommisjonens vurdering av gjenåpningen

Riktig å prioritere barn og unge

Gjenåpningen våren 2020 var, i langt større grad enn nedstengingen, planlagt og basert på at hensynet til smittevern ble vurdert opp mot andre hensyn. Da smitten var slått ned, var det viktig å gradvis lette på smitteverntiltakene for å redusere de negative konsekvensene av dem.

Etableringen av Holdenutvalget bidro til at konsekvenser av smitteverntiltakene ble vurdert opp mot nytten på en systematisk måte. Nilssenutvalget bidro til å belyse de negative konsekvensene for barn og unge av stengte skoler og barnehager.

Samtidig visste myndighetene lite om hvordan lettelser ville slå ut på smittetallene. Selv om smitten var kommet ned, var den ikke eliminert.

Vi mener at det var riktig å prioritere barna høyest, i tråd med de samstemte rådene. Det gikk likevel to måneder før barn fra 5. trinn og oppover fikk komme tilbake til skolen. Vi mener at regjeringen burde åpnet skolene tidligere, i samsvar med rådene fra helsemyndighetene, Holdenutvalget og Nilssenutvalget.

Den gradvise åpningen var nødvendig

Kommisjonens vurdering er at det var fornuftig å gjøre gjenåpningen gradvis, slik at effekten av ett steg ble synlig før det ble tatt et nytt. Slik ble risikoen for å miste kontrollen redusert.

En gradvis tilnærming innebar at noen måtte åpne før andre, uten at det nødvendigvis var en smittevernfaglig grunn for at det ikke kunne vært motsatt. Det var summen av lettelsene som var avgjørende for effekten på smittevernet, og ikke nødvendigvis hvilken rekkefølge lettelsene ble gjennomført.

Ekspedisjonssjef Kari Sønderland i Helse- og omsorgsdepartementet påpekte i intervju med kommisjonen at det har vært vanskelige avveiinger:

[…] vi jurister er oppdratt til at like saker skal behandles likt. Men, så er det summen av tiltakene som har betydning for smittesituasjonen, og du kan ikke unngå at tiltakene oppleves som urettferdig.. […] Vi må finne en avgrensning, og den vil ofte rokke ved prinsippet for likebehandling. Hvis vi ikke gjør det, så klarer vi ikke å begrense smitten. Da blir det for mye kontakt og smitte. Jeg får sikkert 30 brev hver dag om hvor urettferdige tiltak er.

Kilde: Kari Sønderland i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Statsministeren pekte på det samme da kommisjonen intervjuet henne:

Det som er utfordringen er at dersom man tar hvert tiltak for seg, så kan det tiltaket oppleves urimelig fordi andre ikke har det samme tiltaket, men det er summen av tiltakene som må vurderes. For oss er det viktig av og til å løfte blikket, og si at det er ikke et tiltaks forholdsmessighet som må vurderes, men summen av begrensninger i sosial kontakt. Av og til må vi gjøre noen litt vilkårlige valg av virkemidler for å få det til.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Regjeringen ga etter for press fra interesseorganisasjoner

Prosessen viser at regjeringen lot interesseorganisasjoner få gjennomslag for unntak. Gitt behovet for en gradvis gjenåpning, innebar det risiko for at grupper med mindre tilgang til myndighetene ble prioritert ned. Det innebar samtidig en risiko for at helhetsperspektivet ikke ble ivaretatt.

Åpningen for toppfotballen innebar et klart unntak fra bestemmelsene resten av samfunnet var underlagt, og kom etter press fra Norges idrettsforbund og Norges Fotballforbund. Organisasjonene argumenterte for at en åpning av toppfotballen ville være pilot for åpning innenfor andre områder. Gitt det svært strenge karanteneregimet spillerne var underlagt, er det vanskelig å se at ordningen hadde noen overføringsverdi til andre enn profesjonelle idrettsutøvere. Samtidig innebar karanteneregimet at risikoen for smitte ut i samfunnet, var liten.

Ordningen med testregime som en erstatning for innreisekarantene for arbeidsreisende fra Europa kom på plass etter press fra Norsk Industri. FHI fikk svært kort tid til å utrede ordningen. Helse- og omsorgsdepartementet hadde sett for seg at det ville bli aktuelt å gi unntak fra karanteneplikt fra 1. juli, mens ordningen med testregime brått ble innført fra 22. juni 2020.

Vurderingen vår er at en gradvis gjenåpning av grensene var et fornuftig steg etter at smittenivået hadde kommet ned i andre land i Europa. Trafikklysmodellen norske myndigheter etablerte ivaretok hensynet til likebehandling og smittevernhensyn på en god måte.

Stengte grenser har store kostnader blant annet for reiselivet og for bedrifter som har basert driften på arbeidstakere bosatt utenfor Norge. Vi vurderer at det var viktig at myndighetene hadde kontakt med representanter for næringslivet for å få informasjon om hvilke utfordringer de hadde med innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Det var også rimelig å forsøke å finne ordninger og unntaksløsninger som kunne ivareta næringslivets behov uten å utfordre hensynet til smittevern.

Vi merker oss at det i notatet «RCU-notat – Covid-19. Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden» datert 17. juni 2020 ble påpekt at FHI og Helsedirektoratet vurderte at «importsmitte var en av de største risikofaktorene som har potensiale til å skape en ny bølge i Norge». Ved å legge til rette for de delene av næringslivet som er avhengig av utenlandsk arbeidskraft, økte myndighetene risikoen for at tiltakene innenlands måtte strammes inn. Det ville ramme andre deler av næringslivet og befolkningen i Norge. Risikoen tilsier at unntaksløsningene burde vært utredet grundig, og særlig når unntaket ville omfatte mange. Vurderingen vår er at ordningen med testregime for arbeidsreisende fra EU/EØS som alternativ til karantene burde vært grundigere vurdert før det ble satt i verk. FHI fikk kun noen timer til å vurdere ordningen, og myndighetene hadde ikke noe anslag på hvor mange reisende ordningen ville omfatte.

Regjeringen manglet en plan for å håndtere en ny smittebølge i Europa

Kommisjonen vurderer at deler av prosessen med gjenåpning våren 2020 var preget av hastverk og manglende forberedelser. Særlig gjelder det åpningen for arbeidsreisende fra Europa.

Fra slutten av mai 2020 og i måneden som fulgte, fikk FHI og Helsedirektoratet en rekke oppdrag som til dels var overlappende, mange var gitt med svært korte frister og var til dels upresise. Eksempelvis ble helsemyndighetene bedt om å gjøre risikovurderinger av en ordning som skulle gjelde for «verftsarbeidere og arbeidere i liknende bransjer» og av en ordning for «grupper som er særlig viktige for norsk næringsliv utenfor EØS», uten nærmere presiseringer.

Forstørr bilde

Da arbeidsreisende fra EØS/EU fikk erstatte karanteneplikt med testing, var smittetallene lave i Europa, og risikoen for importsmitte var liten. Vi kan ikke se at regjeringen hadde en tilstrekkelig plan for hvordan den skulle håndtere en situasjon med en ny smittebølge i Europa. Særlig gjelder det håndteringen av smitte som fulgte av de unntakene som var gjort for arbeidstakere som bodde utenfor Norges grenser.

Ordningen med testregime som alternativ til innreisekarantene var basert på at arbeidsgivere selv skulle organisere testingen. Det viste seg at kravet raskt skapte problemer for bedrifter med mange utenlandske arbeidstakere. Kommisjonen stiller spørsmål ved om myndighetene hadde tenkt gjennom hvordan organiseringen og oppfølgingen skulle skje i praksis.

Ordningene med karanteneunntak var i stor grad tillitsbasert. I tillegg til ansvaret for testing hadde arbeidsgiverne ansvar for smitteverntiltak og for at boforholdene tilfredsstilte krav til karantene. Det var kommunene som hadde ansvar for å føre tilsyn med at disse kravene ble oppfylt. Kommunene hadde allerede store belastninger med å forebygge og håndtere smitte samtidig som de skulle opprettholde tjenestetilbudene sine og kritiske samfunnsfunksjoner. Det er mye å forvente at kommunene i tillegg skulle drive et aktivt og systematisk tilsyn med etterlevelse av smittevernregler i lokalt næringsliv. Først midt i november 2020 ble Arbeidstilsynet bedt om å intensivere tilsyn med hvordan bedriftene overholdt smittevernreglene. Brudd på sentrale krav i covid-19-forskriften skulle vurderes som brudd på arbeidsmiljølovens krav om et forsvarlig arbeidsmiljø. Tilsynet gjennomførte 500 tilsyn og kunne i januar 2021 konstatere at nesten hver tredje bedrift ikke overholdt reglene.

Da regjeringen besluttet å gjeninnføre kontroll ved grensene i desember 2020, fantes ikke noe digitalt system for en slik kontroll. Registreringen foregikk på papir. I januar 2021 var en digital løsning på plass.

Vurderingen vår er at regjeringen mot slutten av 2020 utviklet tiltak i takt med økt smittetrykk i Europa uten at det var basert på en helhetlig plan. I stedet for å se på tiltakene samlet, hadde regjeringen i for stor grad vurdert tiltakene ved gjenåpningen enkeltvis. Etter vår vurdering innebar det at de ikke kunne vurdere hvordan summen av tiltakene holdt smittetrykket tilstrekkelig nede. Helse- og omsorgsminister Bent Høie reflekterte over dette i intervjuet med kommisjonen:

I høst da vi lettet på nasjonale tiltak la vi en større byrde på kommunene knyttet til testing, sporing, isolering og karantene og, ikke minst, det å slå ned lokale utbrudd. I det store bildet har det fungert veldig bra. Kommunene har vært veldig flinke. Men min lærdom er at summen av de flinke kommunene ikke var nok i møte med bølge 2. Det betyr at vi fra nasjonalt hold gjennomførte for mange lettelser. Lettelsene var basert på gode faglige råd, men HDIR har også i sin rapport konkludert at det ble for mange vurderinger opp mot enkelttiltak. Man klarte ikke å vurdere summen av tiltakene.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

16 Kommunikasjon

Et av punktene i kommisjonens mandat er at vi skal kartlegge kommunikasjon og informasjon til befolkningen som en del av hvordan myndighetene håndterte pandemien, og kartlegge befolkningens atferd og respons. At myndighetene skal kommunisere med befolkningen i en krisesituasjon, handler dels om å tilfredsstille informasjonsbehovet til befolkningen. Det er viktig i et demokratisk samfunn at befolkningen får ta del i informasjonen myndighetene har om en pågående krise. Åpenhet kan motvirke overdreven frykt, og det gir befolkningen et grunnlag for å gjøre seg opp en egen mening om hvordan krisen bør håndteres og til å påvirke de valgene myndighetene tar i møte med krisen.

I tillegg handler krisekommunikasjon om at myndighetene påvirker befolkningens atferd. Noen ganger går veien ut av krisen i stor grad gjennom at befolkningen gjør endringer i atferden sin. Koronakrisen er et eksempel på nettopp dette.

Befolkningen må informeres om reguleringer og forstå innholdet for å kunne innrette seg etter dem. Det hjelper lite om myndighetene har laget en regel eller gitt en anbefaling dersom folk ikke kjenner disse reguleringene. Tilbøyeligheten til å innrette seg etter reguleringer påvirkes dessuten av om folk synes reguleringene er rimelige. Myndighetene har derfor en stor oppgave med å formidle ikke bare hva som ligger i regler og anbefalinger, men også hvorfor de er innført og hvorfor befolkningen bør etterleve dem.

I dette kapitlet går vi gjennom hvordan statlige myndigheter har kommunisert og informert befolkningen om covid-19, med hovedvekt på våren 2020. Hvordan befolkningen har innrettet seg under krisen, har naturligvis en rekke forklaringer, men vi skal her sette det i sammenheng med befolkningens tillit til myndighetene og informasjonen myndighetene har gitt.

Forstørr bilde

16.1 Kommunikasjonsstrategier

Helsedirektoratet beskriver kommunikasjonsstrategien sin fram til medio mars 2020 som én-til-mange heller enn én-til-én-kommunikasjon.39 De ville «gi informasjon om situasjonen og være i forkant. Fortelle hva vi gjør og hvorfor vi gjør det». Målene var at «helsetjenesten og befolkningen er trygge, har tillit til oss og følger våre råd. Vi tilrettelegger for helsetjenesten, som følger våre retningslinjer og råd, og føler de blir lyttet til».

Fra 7. februar 2020 fikk Helsedirektoratet gjennomført ukentlige befolkningsundersøkelser som blant annet fanget opp om covid-19-informasjonen fra helsemyndighetene nådde fram til folk, om tiltakene var kjent og hvilken tillit folk hadde til myndighetenes håndtering av koronaviruset. Denne ukentlige undersøkelsen fortsatte ut 2020 og inn i 2021.

Statsministerens kontor beskriver kommunikasjonsstrategien til regjeringen slik:40

… det [har] vært avgjørende å nå ut til hele befolkningen for å gi kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen. Målet var å skape forutsigbarhet og trygghet gjennom informasjon, åpenhet og forståelse. Det har vært viktig å være tilgjengelige for å kunne svare på spørsmål og møte kritikk. Ønsket har vært å lage budskap som er ærlige og korrekte, også om usikkerhet. Det har vært tilstrebet å lage budskap som er lette å forstå, og som er realistiske om fremtid og forventninger.

Som lederdepartement laget Justis- og beredskapsdepartementet i mai 2020 en felles kommunikasjonsstrategi for departementene med følgende mål for kommunikasjon.41

• Gi håp og vise vei gjennom og ut av krisen. Skape trygghet, tillit til myndighetene og mobilisere fellesskap.

• Gi befolkningen kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen og samtidig begrenser skadevirkningene på økonomi, velferd og livskvalitet. Befolkningen er en del av løsningen.

• Skape realistiske forventninger til krisens varighet, omfang, graden av usikkerhet og hvilke omkostninger den vil kunne gi for samfunnet og den enkelte.

• Kriseforståelsen i befolkningen opprettholdes så lenge det er nødvendig.

For å nå befolkningen som helhet pekte strategien på regjeringen.no som den viktigste kanalen. Sosiale medier og etatenes nettsider ble også nevnt, sammen med pressekonferanser og det å nå befolkningen via tradisjonelle medier.

Videre pekte kommunikasjonsstrategien på at departementene innenfor sine ansvarsområder måtte definere hvilke målgrupper det kunne være vanskelig å nå gjennom tradisjonelle medier. Departementene ble oppfordret til å «være nytenkende og kreative» for å kommunisere med disse målgruppene. Egnete kanaler kunne ifølge strategien være SMS og kommunikasjon via «organisasjoner, grupperinger og enkeltpersoner», og «digitale arenaer og løsninger» som kunne nå fram til de aktuelle målgruppene.

FHI hadde en egen kommunikasjonsstrategi for sosiale medier som tok opp problemet med falske nyheter. FHI hadde som et av sine mål å «vinne målgruppenes tillit ved å […] korrigere faktafeil og påstander ved behov, samt være aktivt deltagende i egne og andres kanaler».42 Som et tiltak for å bekjempe falske nyheter hadde instituttet dialog med Facebook/Instagram og Twitter for å bidra til at de som søker på «koronavirus», kommer til oppdatert og god informasjon i sosiale medier.

16.2 Kommunikasjonstiltak

16.2.1 Faste pressemøter og pressekonferanser

Pressen har vært avgjørende for å få informasjon om covid-19 ut til befolkningen. Helsedirektoratet har beskrevet massemedia som helsemyndighetenes viktigste kanal for informasjon ut til befolkningen – ved siden av nettsiden helsenorge.no.43

Den 26. februar, da smitte første gang ble bekreftet i Norge, holdt FHI sitt første pressemøte om koronaviruset. FHI inviterte deretter til faste daglige pressemøter der fagpersoner ved instituttet kunne svare på spørsmål fra journalister. Helsedirektoratet gjennomførte daglige pressemøter fra 2. mars.

Den 11. mars 2020 ble det bestemt at Statsministerens kontor skulle koordinere kommunikasjonsarbeidet i regjeringsapparatet.44 Fra nedstengingen og åtte uker framover ble det holdt daglige pressekonferanser, deretter ble de justert ned til to til tre ganger per uke.

16.2.2 Informasjonssider på nett

Flere nettsider har vært sentrale i kommunikasjonen om covid-19 fra de nasjonale myndighetene.45 Regjeringen.no har vært regjeringens viktigste nettside for informasjon til befolkningen. Temasiden om korona har gitt samlet og oppdatert informasjon fra regjeringen og alle departementene om tiltak og råd til befolkningen.

Temasiden til FHI.no om koronavirus ble opprettet i januar 2020. Her publiserte FHI oppdatert statistikk, rapporter og notater. De ga også informasjon, råd og veiledning til privatpersoner, helsetjenester og andre sektorer og yrkesgrupper via denne siden.

Helsedirektoratet.no har inneholdt brev og vedtak fra direktoratet og råd og informasjonsskriv til helsetjenesten.

Helsenorge.no er helsemyndighetenes felles nettside rettet mot privatpersoner. Under koronaperioden har denne nettsiden gitt oversikt over råd og regler om koronaviruset i kortfattet form, og den har hatt en chatbot med innhold utarbeidet av FHI og pekere videre til informasjon om kommunene. På samme nettsted har enkeltpersoner kunnet logge seg inn og finne svar på koronatester. Helsenorge.no lenker til FHI.no for utdypende informasjon og informasjon som endres ofte.

16.2.3 FHIs risikorapporter og dags- og ukesrapporter

FHIs serier av notater og rapporter om covid-19 har blitt mye referert av både beslutningstakere og media. En FHI-notatserie handlet om risikovurderinger og prognoser for pandemien. Det første notatet i serien kom i slutten av januar 2020, de neste i slutten av februar og 12. mars 2020. Deretter kom slike risikovurderingsrapporter om lag annenhver uke. Fra mars (henholdsvis 9. og 18.), publiserte FHI dessuten dagsrapporter og ukesrapporter som redegjorde for den epidemiologiske situasjonen. Det vil si blant annet antall smittete, testete, innlagte og døde. Ukesrapportene var til å begynne med kortfattete (3 sider), men de ble omfangsrike mot slutten av året (65 sider). Fra april kom det også egne dagsrapporter om den internasjonale situasjonen. Mediene brukte FHIs notater og rapporter som sentrale kilder i koronadekningen sin.46

16.2.4 Åpenhet om usikkerhet

Som nevnt tok regjeringens kommunikasjonsstrategi opp viktigheten av å være «ærlige og korrekte, også om usikkerhet». Også i samfunnssikkerhetsmeldingen er regjeringen inne på dette: «Å kommunisere usikkerhet er […] viktig for å forberede befolkningen på at situasjonen kan endre seg raskt, og at det kan komme ytterligere tiltak som vil kunne forstyrre normal samfunnsaktivitet» (Meld. St. 5 (2020–2021)). Et viktig grep for å realisere slik åpenhet var at både FHI og Helsedirektoratet jevnlig offentliggjorde sine råd om strategier og tiltak til regjeringen, blant annet i forkant av regjeringens pressekonferanser. Rådene fra de to var ikke alltid de samme. Det er delvis en følge av at det ligger i rollene til FHI og Helsedirektoratet å legge vekt på noen forskjellige hensyn når de gjør vurderingene sine.

Et annet viktig grep for å realisere åpenhet var å fortløpende publisere rapporter fra ekspertgruppene som var satt ned for å gi råd til myndighetene om koronahåndteringen. Ett eksempel er Holdenutvalget, som beregnet de samfunnsøkonomiske konsekvensene av strategier og tiltak. Et annet er en ekspertgruppe som ble nedsatt for å vurdere tiltak for skoler og barnehager. I rapporten sin anbefalte denne gruppen å gjenåpne barneskolene tidligere enn regjeringen valgte å gjøre (Udir 2020f). Helsedirektoratet tilrådde også en tidligere gjenåpning. Regjeringen la ikke skjul på hva de faglige rådene hadde vært og at beslutningen til regjeringen avvek noe fra tilrådingene. Dette har skjedd en rekke ganger under koronakrisen.

16.2.5 Koordinering av kommunikasjonen

I den første fasen lå ansvaret for kommunikasjonsarbeidet om covid-19 hos helsemyndighetene. Fra slutten av januar samkjørte FHI og Helsedirektoratet sine kommunikasjonsstrategier og kommunikasjonstiltak. De koordinerte kommunikasjonsarbeidet blant annet ved å ha daglige morgenmøter i en periode, i regi av Helse- og omsorgsdepartementet, der kommunikasjonsdirektørene fra departementet og de to virksomhetene deltok.

Fra 11. mars 2020 tok Statsministerens kontor hovedansvar for kommunikasjonen. En rekke tiltak ble innført for å koordinere kommunikasjonen.47 Ett tiltak var å holde felles pressekonferanser for hele regjeringsapparatet og helsemyndighetene. Andre tiltak var å opprette tverrdepartementale team for nettsiden regjeringen.no/korona og sosiale medier, og faste morgenmøter på telefon mellom kommunikasjonssjefene i departementene og på Statsministerens kontor. I starten foregikk disse møtene daglig, og deretter to til tre ganger i uken. I den tidlige fasen skulle alle medieutspillene som departementene ønsket å gjøre relatert til korona, meldes til og koordineres av Statsministerens kontor.

Lederdepartementet hadde også en sentral koordinerende rolle. Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa (Helse- og omsorgsdepartementet 2014) sier at departementene må koordinere den kommunikasjonen de har med mediene og befolkningen med andre departementer, og spesielt med lederdepartementet. Sektoransvaret gjelder, men som samfunnssikkerhetsinstruksen sier, skal lederdepartementet sørge for at det blir gitt koordinert informasjon til mediene og befolkningen, og at det utformes en helhetlig informasjonsstrategi. Ansvaret som lederdepartement ble flyttet fra Helse- og omsorgsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet den 13. mars 2020, men Helse- og omsorgsdepartementet beholdt likevel et omfattende ansvar for kommunikasjon gjennom hele krisens forløp.

I et brev til kommisjonen beskriver Justis- og beredskapsdepartementet at det å koordinere og tilrettelegge kommunikasjon til befolkningen og mediene, er en helt sentral del av rollen som lederdepartement under koronakrisen. Ansvaret for kommunikasjonsarbeidet fulgte altså sektoransvaret, men ble koordinert av både Statsministerens kontor og Justis- og beredskapsdepartementet.

I tråd med sektoransvaret koordinerte Helse- og omsorgsdepartementet kommunikasjonen fra sine virksomheter.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver i sin underveisevaluering av håndteringen at «det tverrdepartementale samarbeidet på kommunikasjon fungerer godt», men at «det har vært enkelte uklarheter knyttet til roller og ansvar for kommunikasjon» mellom lederdepartement, Statsministerens kontor og fagdepartement. I mai la Justis- og beredskapsdepartementet fram en tverrdepartemental kommunikasjonsstrategi, som omtalt over.

16.2.6 Kommunikasjonen mellom stat og kommune

I en kronikk skrev 59 kommuneoverleger48 at kommunene ikke fikk varsel om hva som kom i pressekonferansene om endringer og nasjonale tiltak, og at det «sjelden eller aldri samtidig sendes ut skriftlig, presis informasjon med faglig begrunnelse». Dette gjorde det lokale smittevern- og beredskapsarbeidet vanskeligere, ifølge kommuneoverlegene, fordi det etter slike pressekonferanser «renner inn spørsmål til kommunene fra innbyggere, organisasjoner og virksomheter» og at kommunene «de første timene [er] avhengig av å tolke det som blir sagt fra de ansvarlige».

Flere andre aktører har pekt på dette som et problemområde når de har gitt innspill til kommisjonen. Norsk rådmannsforum mener at kommunene fikk informasjon fra regjeringen og helsemyndighetene for kort tid før tiltak og retningslinjer skulle iverksettes. Dersom kommunene hadde blitt informert særskilt og i forkant, i stedet for gjennom mediene samtidig med befolkningen, «kunne kommunene forberedt seg på gjennomføring, og på kommunikasjon til egne innbyggere og lokale media», skriver Norsk rådmannsforum.49 KS peker også på mangelfull koordinering «i forbindelse med konkrete tiltak og restriksjoner». Om de hadde vært informert i forkant «kunne kommunene vært satt i stand til raskere innføring og håndtering», skriver KS.50

Fylkesmennenes arbeidsutvalg har argumentert for at mer involvering av kommuner og statsforvaltere i forkant av viktige nasjonale beslutninger, kunne økt ikke bare «forberedelsen til gjennomføring», men også «kvaliteten på avgjørelsene».51

For å bedre kommunikasjonen lagde Helsedirektoratet i starten av 2021 en ordning for forhåndsvarsling om nye nasjonale tiltak. Kommuner og kommuneleger kunne nå få e-post-varsel to timer før regjeringen offentliggjorde beslutninger om nye tiltak. Direktoratet ville også «se på muligheten for» å etablere en ordning for å gi kommuneleger «informasjon om oppdrag som er under arbeid hos Helsedirektoratet».52 Se også kapittel 24.5 om utvikling i samarbeid om tiltak mellom stat og kommune.

16.3 Kommunikasjon rettet mot prioriterte grupper

Ifølge samfunnssikkerhetsmeldingen er målrettet kommunikasjon nødvendig for å nå ut til hele befolkningen i en krisesituasjon. Helsedirektoratet peker på flere kommunikasjonstiltak rettet mot avgrensede målgrupper i de første månedene av pandemien. For barn og unge har for eksempel direktoratet samarbeidet med influencernettverk og youtubere, og fått laget en Youtube-film som ble spredt via skoler og annonsert på Snapchat.53 I resten av dette avsnittet ser vi på kommunikasjon rettet mot språklige minoriteter og personer med nedsatt funksjonsevne.

16.3.1 Språklige minoriteter

I mars 2020 satte Helsedirektoratet ned en «arbeidsgruppe for koronainformasjon til innvandrerbefolkningen» med hensikt å være «bedre koordinert og bedre rustet til å nå ut til flest mulig med korona-informasjon». Arbeidsgruppen hadde medlemmer fra Helsedirektoratet, inkludert direktoratets Fagråd for innvandrerhelse, FHI, inkludert instituttets enhet for migrasjonshelse, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Oslo universitetssykehus og Oslo kommune. Gruppen hadde sitt første møte 31. mars, fire møter i april og minst to møter i hver av månedene mai og juni. Gruppen skulle vurdere og gi råd om informasjonstiltak fra nasjonale myndigheter, og om hvordan nasjonale helsemyndigheter best kunne bistå kommuner og frivillige organisasjoner i informasjonsarbeid om korona rettet mot innvandrerbefolkningen.54 Som illustrasjon kan det nevnes at denne gruppen i sitt første møte diskuterte mulighetene for å gjennomføre isolasjon utenfor hjemmet og at informasjonstiltak «må ha et sosial ulikhetsperspektiv, for eksempel trangboddhet, språkbarriere, sosialiseringsvaner».

Dokumentasjon fra Helsedirektoratet viser at direktoratet gjennom 2020 definerte 4 særskilte målgrupper innenfor hovedmålgruppen Innvandrerbefolkningen i Norge. Disse var: i) ungdom/unge voksne, ii) korttidssysselsatte fra andre land, iii) innvandrere som reiser til/fra hjemland eller får besøk og iv) enkeltgrupper med høyt smittetrykk. Direktoratet har gjennomført jevnlige dialogmøter med frivillige organisasjoner, FHIs nettverk for innvandrerhelse i kommuner, Helsedirektoratets fagråd for innvandrerhelse og involvert brukerrådsrepresentant fra Rådet for innvandrerorganisasjoner.

Informasjon ble oversatt til mange språk og tilrettelagt for ulike grupper. For å nå fram til definerte grupper har direktoratet brukt kanaler som INFO 123 og NorSom Media (spesifikt til somaliske miljøer), radio Silkeveien, Radio Wataha (polsk), Tik Tok, Youtube, Instagram, Facebook m.m. Ved smitteutbrudd på enkeltsteder har budskap på aktuelle språk blitt formidlet på Facebook til personer i området som har oppgitt en utenlandsk landbakgrunn. Direktoratet lagde informasjon i tilknytning til høytidsfeiringer og arrangementer og samarbeidet med influencere/ambassadører med ulik innvandrerbakgrunn.

Helsedirektoratet hadde møter med, og lærte fra, «Ambassadørprosjektet» i Bydel Gamle Oslo. Prosjektet ble opprettet da det ble klart at det var mye smitte i den norsk-somaliske befolkningen i bydelen. Prosjektleder for Ambassadørprosjektet Kadra Saba, presenterte også prosjektet på innspillsmøte med kommisjonen. Prosjektet rekrutterte ambassadører fra det norsk-somaliske miljøet som ble oppfattet oppfattes som troverdige og med autoritet i målgruppen. Smitten gikk ned etter at skreddersydde budskap ble formidlet i flere kanaler (blant annet NorSom, radio Maqal, Facebook, Youtube).

Som nevnt lå det også i den tverrdepartementale kommunikasjonsstrategien fra mai 2020 at myndighetene ikke kunne nøye seg med å innrette kommunikasjonen om covid-19 til befolkningen som helhet. Departementene måtte også sørge for å nå fram til mer avgrensete grupper innenfor sine ansvarsområder. Det kunne for eksempel være grupper «avgrenset av alder, geografi, minoritet, arbeids- og familiesituasjon, etc.».

Den 23. april 2020 ga Kunnskapsdepartementet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) et utvidet koordineringsansvar for den kommunikasjonen og de tiltakene som myndighetene rettet mot innvandrerbefolkningen.55 Ifølge mandatet for koordineringsrollen skulle IMDI blant annet

• bidra til at sektormyndigheter og kommuner ble klar over ansvaret for at nødvendig informasjon når ut til innvandrerbefolkningen

• bidra med oppdatert informasjon om innvandrerbefolkningen i covid-19-situasjonen

• bidra til god og målrettet informasjon til innvandrerbefolkningen fra alle relevante offentlige sektorer

Blant tiltakene IMDi satte i gang var:

• dialog med frivillige organisasjoner for å bringe på det rene hvilke informasjonskanaler innvandrere benytter, bidra til at eksisterende offentlige ressurser benyttes i formidlingen, og informere og veilede

• forvalte midler til frivillige organisasjoners informasjonstiltak – regjeringen omdisponerte midler på statsbudsjettet til støtte til frivillige organisasjoner som kunne styrke myndighetenes covid-19-informasjonsarbeid mot innvandrerbefolkningen

• bruk av sosiale medier for å mobilisere det IMDi kalte hjelperne (over 11 000 følgere) og kampanjen Spre ordet, ikke viruset!

• opprettelse av en samleside på nettet med oversatt informasjon og lenker til nettsteder der det finnes koronainformasjon på forskjellige språk

I en intern underveisevaluering av hvordan departementet hadde håndtert covid-19, slo Kunnskapsdepartementet fast at «[b]ehovet for mer målrettet informasjon og andre tiltak har vist seg å være større enn forutsett» overfor innvandrerbefolkningen.56 Den 16. november 2020 satte Kunnskapsdepartementet ned en ekspertgruppe som ble ledet av IMDi-direktør Libe Rieber-Mohn. Gruppen skulle vurdere og foreslå tiltak for å redusere koronasmitte i innvandrerbefolkningen. I rapporten som ble offentliggjort 4. desember 2020, slo gruppen fast at personer som er født utenfor Norge, særlig i Somalia og Pakistan, har vært særlig hardt rammet av pandemien. Forskjellene er tydelige etter å ha kontrollert for alder, kjønn, bosted og yrke, men ekspertgruppen har ikke hatt mulighet til å analysere betydningen av inntekt, utdanning, trangboddhet og andre sosioøkonomiske forhold. Det er sannsynlig at sosioøkonomiske forhold vil forklare en del av ulikhetene, men ulikhetene vil trolig bestå siden overrepresentasjonen i smitte, innleggelser og dødelighet er såpass stor. Ekspertgruppen mente at kommunikasjonsproblemer var en av flere årsaker til dette mønsteret. De skrev at «[k]ompliserte budskap og vanskelig språk på nettsider og annet som skal gi informasjon kan være en barriere for alle, men vil være en betydelig større barriere for personer som ikke har norsk som morsmål». Blant gruppens forslag til tiltak var mer bruk av tolk, blant annet i kommunene i forbindelse med smittesporing, at all viktig informasjon til enhver tid oversettes til de største minoritetsspråkene, og at informasjon bør sentraliseres, i betydningen samles på færre nettsider.

I sin underveievaluering fra desember 2020 påpeker Helse- og omsorgsdepartementet at:

På kommunikasjons- og informasjonsfronten er et læringspunkt nødvendigheten av å nå ut til hele befolkningen gjennom en rekke ulike kanaler og plattformer. Vi kunne tidligere rettet kommunikasjonen til enkelte målgrupper, slik som innvandrermiljøer.57

I intervju med kommisjonen sa Libe Rieber-Mohn følgende:

Det tror jeg er en erkjennelse – man har ikke helt tatt høyde for at Norge ser annerledes ut. Det ikke er sånn som på 50-tallet der alle satt og så på Dagsrevyen [...].

Kilde: Libe Rieber-Mohn i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Et hovedfunn i en undersøkelse foretatt av forskere ved Pandemisenteret ved Universitetet i Bergen, var at mange innvandrere søker informasjon på sitt morsmål, og dermed kommer inn på nettsider om tiltak i landet de kommer fra.58 Ekspertgruppen ledet av Rieber-Mohn, pekte på at forskerne tilknyttet Pandemisenteret også har funnet indikasjoner på at innvandrere stoler mindre på helsevesenet generelt og på myndighetenes håndtering av pandemien spesielt, sammenliknet med majoritetsbefolkningen.

Undersøkelsen Mindshare og Respons Analyse har gjennomført for Helsedirektoratet tyder også på at myndighetene i mindre grad har nådd fram til innvandrerbefolkningen enn til majoritetsbefolkningen med covid-19-kommunikasjonen. Per vinteren 2021 (uke 5) var det en forskjell på 17 prosentenheter mellom folk født i og utenfor Norge når det gjelder andelen som i stor eller meget stor grad opplever covid-19-informasjonen fra helsemyndighetene som nyttig. Når det gjelder andelen som i stor eller svært stor grad opplever at helsemyndighetene gir tydelige råd om karantene og isolasjon, er forskjellen på 18 prosentenheter. På spørsmål om i hvilken grad man følger råd og retningslinjer fra helsemyndighetene, er forskjellen mindre – kun 6 prosentenheter høyere for personer født i Norge (her er «svært stor» eller «stor grad» slått sammen). Denne forskjellen er ikke statistisk signifikant.

En spørreundersøkelse fra en enkelt uke gir ikke et stort nok datamateriale til å trekke bastante konklusjoner om forskjeller i tillit og respons mellom innvandrere og befolkningen som helhet. Vi antar likevel at hovedtendensen i Mindshare og Respons Analyses undersøkelse fra uke 5 i 2021 gjenspeiler tendensen i samfunnet også våren 2020, ettersom den stemmer overens med annen informasjon redegjort for i dette avsnittet.

16.3.2 Personer med nedsatt funksjonsevne

En annen og sammensatt målgruppe for myndighetenes koronakommunikasjon, er personer med nedsatt funksjonsevne, som personer med nedsatt bevegelsesfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon eller nedsatt syns- eller hørselsfunksjon.59 Helsedirektoratet peker på flere kommunikasjonstiltak som var rettet mot avgrensete målgrupper i pandemiens første måneder. For døve lagde direktoratet en døvetolket film i samarbeid med Norges Døveforbund. FHI peker på at de fra starten av mars 2020 tegnspråktolket nyhetsmeldingene sine og at deres Youtube-filmer om isolasjon og hjemmekarantene var tegnspråktolket.60

I en undersøkelse som Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) gjennomførte blant personer med nedsatt funksjonsevne, svarte 60 prosent «ja», 19 prosent «i noen grad» og 14 prosent «nei» på spørsmål om de opplevde å ha fått god informasjon om forebygging av covid-19 og aktuelle smitteverntiltak.61

Det finnes ingen systematiske kartlegginger av om myndighetene i mindre grad har nådd fram til personer med nedsatt funksjonsevne enn til befolkningen som helhet. Mellom 85 og 90 prosent av befolkningen opplevde i stor eller svært stor grad informasjon fra helsemyndighetene om koronapandemien som nyttig, ifølge en undersøkelse som Mindshare og Respons Analyse gjennomførte for Helsedirektoratet. Det kan vi lese som en indikasjon på at helsemyndighetene dekket informasjonsbehovet til befolkningen som helhet noe bedre enn behovet til personer med nedsatt funksjonsevne.

FFO-undersøkelsen tyder på at for en del personer med nedsatt funksjonsevne var det ikke mangel på generell informasjon om smitteverntiltak og smittefare som var det mest problematiske, men heller mangler på mer spesifikk informasjon. Som eksempler nevnes informasjon om hvordan personer med synshemming skulle forholde seg til enmetersregelen.

16.4 Pressen

Mediene spiller en viktig rolle i kriser ved at de formidler informasjon til befolkningen. En fri og uavhengig presse er videre et viktig korrektiv til desinformasjon og falske nyheter i sosiale medier. Dessuten driver mediene kritisk journalistikk på myndighetens håndtering og fanger opp erfaringer som kan gjøre håndteringen bedre. Den 13. mars 2020 skrev presseorganisasjonene et brev til helse- og omsorgsminister Bent Høie og FHI-direktør Camilla Stoltenberg og argumenterte for at mediene burde settes på listen over kritiske samfunnsfunksjoner. Den 16. mars 2020 ble medier oppført på regjeringens liste over viktige og kritiske samfunnsfunksjoner, og pressefolk fikk følgelig bedre mulighet til å gjøre arbeidet sitt, ettersom de fikk bedre tilgang til barnehageplass og fysisk skoletilbud til barna sine.

Da regjeringen førte opp mediene på listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner, ble det vist til smittevernloven § 4-8 om massemedienes informasjonsplikt. I følge bestemmelsen kan myndighetene «pålegge ethvert innenlandsk massemedium å ta inn meldinger til hele befolkningen eller avgrensete grupper av den» ved et alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Et flertall i befolkningen har oppfattet mediedekningen av koronakrisen som tillitvekkende: Norsk koronamonitor (Opinion) fant at 54 prosent hadde «tillit til informasjonen som kommer via de landsdekkende mediene».62 Andelen var stabil i perioden mars til oktober 2020. Andelen som uttrykte mistillit økte fra 15 prosent på våren til 20 prosent på høsten, i snitt 17 prosent.

16.5 Befolkningens tillit og respons

I hvor stor grad befolkningen endrer atferd ut fra råd og regler myndighetene gir under en krise, kan antas å henge sammen med hvilken tillit befolkningen har til myndighetene fra før, hvilken tillit de har til hvordan myndighetene håndterer krisen og til informasjonen myndighetene gir til samfunnet under krisen. En undersøkelse gjennomført i mars og oktober/november 2020 viste at de som var mest bekymret for koronasituasjonen, i større grad fulgte myndighetenes råd. Undersøkelsen viste også at tillit til myndighetene hang tydelig sammen med hvor mange anbefalinger folk fulgte (Vollebæk mfl. 2020). Andre faktorer spiller naturligvis også inn, for eksempel hvilke muligheter man har eller opplever å ha til å endre atferd. Det er for eksempel forskjell på hvor enkelt eller vanskelig det er for folk å omgås få andre mennesker og å la være å bruke kollektivtransport.

Vi ser nå nærmere på hvilken tillit den norske befolkningen hadde til myndighetene og til rådene og anbefalingene de fikk under koronakrisen. Vi viser til data fra Norsk koronamonitor fra Opinion og en undersøkelse Mindshare og Respons Analyse har gjennomført for Helsedirektoratet (heretter kalt Mindshare-analysen).

I Figur 14.4 i kapittel 14 vises resultatene fra Mindshare-analysen av befolkningens tillit til hvordan helsemyndighetene har håndtert koronapandemien. Tilliten var på sitt laveste i uke 9 og 10, rett før myndighetene besluttet nedstengningen den 12. mars. Tilliten steg betydelig i ukene 11–14, og holdt seg siden på et meget høyt nivå året ut, med mellom 80 og 90 prosent av befolkningen som uttrykker stor eller svært stor tillit.

Koronakommisjonen har fått tilgang til funn fra Norsk koronamonitor, gjennomført av Opinion i perioden mars til oktober 2020. Resultatene viser at befolkningens tillit til koronarelatert informasjon fra myndighetene varierer lite over perioden: Drøyt 70 prosent hadde tillit til informasjonen fra helsemyndighetene.

Figur 16.2 viser at befolkningen opplevde et fall i opplevd nytte av koronainformasjon fra helsemyndighetene fram mot uke 11. Etter nedstengingen i uke 11 økte andelen som i stor grad opplevde informasjon fra helsemyndighetene som nyttig. Det høye nivået holdt seg gjennom 2020.

Forstørr bilde

Note: Antall respondenter er mellom 361 og 875 per uke.

Kilde: Respons Analyse og Mindshares Koronatracker, via Helsedirektoratet

Andelen som opplevde myndighetenes råd som tydelige har også gjennomgående vært høy. Mindshare-analysen dekker flere temaer det er gitt råd om. Vi har ikke tatt inn egne figurer eller tabeller om dette, men når det gjelder råd om karantene og isolasjon, går det et skille i opplevd tydelighet ved sommeren. I perioden før sommerferien mente mellom 80 og 90 prosent at myndighetene ga tydelige råd, mens andelen var noe lavere, mellom 70 og 75 prosent, fra uke 36 og ut året.

Vi kan også se på om befolkningen støtter tiltakene myndighetene vedtok. Gjennomgående mener et stort flertall at myndighetene satte inn de riktige tiltakene, men igjen går det et skille ved sommeren. Figur 16.3 viser at drøyt 80 prosent av befolkningen støttet tiltakene ut juli måned. I august sank støtten noe, og i resten av 2020 mente ca. 70 prosent av befolkningen at myndighetene satte inn de riktige tiltakene mot koronaen.

Forstørr bilde

Note: Antall respondenter er mellom 470 og 841 per uke.

Kilde: Respons Analyse og Mindshares Koronatracker, via Helsedirektoratet

«Myndighetenes tiltak» er en bred kategori. Norsk koronamonitor (Opinion) skilte derfor mellom støtten til (eller «tilliten til») henholdsvis smitteverntiltak iverksatt av helsemyndighetene og økonomiske tiltak som regjeringen satte i verk for å begrense skadevirkningene på økonomien. Støtten til smitteverntiltakene var høyere enn støtten til økonomitiltakene. Mens økonomitiltakene hadde støtte fra ca. 50 prosent av befolkningen – med et høydepunkt nær 60 prosent i april – hadde smitteverntiltakene støtte fra ca. 70 prosent, med et lavpunkt nær 60 prosent i august.

Har befolkningen så fulgt regler og råd fra myndighetene, eller har de sett bort fra dem? I følge Koronatracker oppga 90 til 100 prosent av befolkningen at de følger råd og retningslinjer fra helsemyndighetene, stabilt fra midten av mars og ut 2020. Andelen som sa at de følger råd og retningslinjer i svært stor grad, har ligget rundt 60 prosent, med noe høyere andel i starten (uke 14–19) og slutten (uke 47–53) av den undersøkte perioden.

Norsk koronamonitor (Opinion) skiller mellom ulike sider ved folks atferd. Den undersøkte perioden er mars til oktober 2020. 84 prosent oppga at de begrenset eller unngikk å reise privat. 81 prosent oppga å ha unngått sosial omgang med nær familie og venner, med noe høyere andel på våren (ca. 85 prosent) enn på høsten (ca. 70 prosent). Videre oppga 86 prosent at de hadde reist mindre med kollektiv transport enn normalt.

SSBs statistikk for flyreiser viser at antall innlandspassasjerer nesten ble halvert og antall utenlandspassasjerer redusert med 78 prosent i 2020 sammenliknet med 2019. I andre kvartal var reduksjonen på hele 75 prosent og 98 prosent sammenliknet med 2019.63

Øvrig mobilitetsstatistikk viser at biltrafikken i Norge ble om lag halvert 12. mars og holdt seg på det lave nivået til midten av april. Fra slutten av april var biltrafikken på vanlig nivå og i slutten av mai en del over vanlig nivå.

Forstørr bilde

16.6 Kommisjonens vurderinger av myndighetenes krisekommunikasjon

For å vurdere hvordan myndighetene jobbet med kommunikasjon under koronakrisen er det relevant å se hen til omforente prinsipper for god krisekommunikasjon. Ulike aktører har presentert liknende rettesnorer eller kriteriesett for god krisekommunikasjon.64Åpenhet og troverdighet er viktig for all krisekommunikasjon. Myndighetene bør være aktive og tilgjengelige for å få fram kriseinformasjon. Skal håndteringen av pandemien lykkes, må myndighetene nå fram til alle og kommunikasjonen må oppleves samordnet og helhetlig. I norsk smittevernhåndtering innebærer det siste blant annet at det er en god samhandling mellom stat og kommune.

Under en krise som epidemi og pandemi er tillit i befolkningen spesielt viktig siden befolkningens atferd er et av de viktigste tiltakene for å håndtere krisen. Tillit til myndighetene er en av flere forutsetninger for at befolkningen følger smittevernråd.

Kommisjonen vurderer at myndighetenes kommunikasjon overfor befolkningen, i hovedsak har vært tillitvekkende.

Som vi har sett, uttrykker det store flertallet av befolkningen tillit til tiltakene myndighetene satte inn og til informasjonen de mottok fra helsemyndighetene i store deler av 2020. Det store flertallet opplevde informasjonen som både nyttig og tydelig.

Åpenhet

Prinsippet om åpenhet betyr at kommunikasjon må være oppriktig, lett å forstå og korrekt. Det er viktig at man ikke går lenger enn det er dekning for, og er ærlig med hva man vet og ikke vet. Åpenhet gir publikum innblikk i hvordan myndighetene innhenter informasjon, vurderer risiko og tar avgjørelser knyttet til krisen.

Når det gjelder at kommunikasjonen skal være lett å forstå, må viktig informasjon formuleres i et klart og godt språk og gjøres tilgjengelig for befolkningen på tilstrekkelig mange språk.65

Når vi har vurdert om kommunikasjonen har vært oppriktig og korrekt, har vi tatt høyde for at koronapandemien har vært kjennetegnet av betydelig usikkerhet. Regjeringen og helsemyndighetene har brukt det som har vært tilgjengelig av faglig innsikt og faglige råd når de har tatt beslutninger, men det det faglige grunnlaget har i mange tilfeller vært sprikende eller mangelfullt.

Regjeringens beslutninger har i en del tilfeller avveket fra rådene fra FHI, Helsedirektoratet og eksterne ekspertgrupper. Regjeringen har ikke lagt skjul på at deres beslutninger er politiske, der faglige tilrådinger er en del av beslutningsgrunnlaget. Når regjeringen har tatt beslutninger under stor usikkerhet, som for eksempel beslutningene om å stenge barnehager og skoler, har regjeringen kommunisert nettopp dette.

Som vi skriver i kapittel 19.4 ser kommisjonen det som en styrke for tilliten at det har vært åpenhet om uenighet og usikkerhet. Vi mener at den høye tilliten befolkningen har hatt til myndighetene under krisen, støtter dette synet.

Aktiv informasjon

Prinsippet om aktiv informasjon betyr at myndighetene raskt må vise at de tar ansvar og etablere seg som en god kilde til informasjon om krisen. Mangel på rask reaksjon kan føre til at andre setter dagsorden, og at rykter og feilinformasjon råder.

Vurderingen vår er at kommunikasjonsarbeidet i hovedsak har vært i tråd med dette prinsippet. Helsemyndighetene og regjeringen har vært tilgjengelige for pressen helt fra starten av utbruddet, blant annet gjennom pressekonferanser flere ganger i uken, i perioder daglig. Regjeringspolitikere og helsebyråkrater har vært daglig i TV, radio og aviser og formidlet nyheter og besvart spørsmål. Helsemyndighetene har også hatt en betydelig tilstedeværelse i sosiale medier og satt inn relevante tiltak for å imøtegå falske nyheter om korona i sosiale medier.

Medienes dekning av koronakrisen har vært viktig for at myndighetene nådde ut til befolkningen. Vi mener at det var riktig av regjeringen å definere medier som en viktig samfunnsfunksjon. Dette la til rette for at mediene kunne operere som normalt, noe som har bidratt til at befolkningen har fått god informasjon om krisen.

Vi setter likevel spørsmålstegn ved det som så ut til å være begrunnelsen for å sette mediene på listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner. Det kan ikke bare være muligheten for å rykke inn meldinger og annonser, jf. smittevernloven § 4-8, som begrunner at pressen har en samfunnsviktig funksjon under kriser. Pressens betydning er bredere enn som så. Det er nærliggende å tro at det var hastverk og ikke gjennomtenkte overveielser som gjorde at dette ble begrunnelsen for at pressefolk med omsorgsansvar for små barn skulle få lagt til rette med barnehageplass for å få gjort jobben sin. Vi mener at myndighetene i framtiden bør ha en bredere begrunnelse for å innføre tiltak som sikrer rammevilkår for pressen slik at de kan fungere under kriser.

Nå fram til alle

Undersøkelsene som viser at råd og retningslinjer om smittevern i stor grad har blitt etterlevd, tyder på at kommunikasjonsarbeidet har vært vellykket. Samtidig er det viktig å være klar over at det er mange andre faktorer enn kommunikasjon som forklarer hvordan befolkningen forholder seg til pandemien, som for eksempel bekymring for smitte, boforhold, språk, kultur, arbeidssituasjon og sosioøkonomiske forhold.

Vurderingen vår er at myndighetene har vært svært villige til å svare på spørsmål fra befolkningen. Det har de særlig vist gjennom å stille opp for pressen. I tillegg har myndighetene hatt telefontjenester og nettbaserte spørsmål-og-svar-tjenester om korona på nasjonalt nivå. Mange kommuner har hatt det samme på sine ansvarsområder lokalt. Vi har ikke gått inn i omfanget eller kvaliteten på denne kommunikasjonen, og vi har heller ikke grunnlag for å vurdere hvordan erfaringer fra publikumskontakt har påvirket nye kommunikasjonstiltak.

Myndighetene har ikke lykkes like godt med å etablere seg som informasjonskilde for deler av innvandrerbefolkningen, som for befolkningen som helhet. Vi kan ikke se at helsemyndighetene hadde en plan for hvordan de skulle nå ut til spesifikke målgrupper. Kommisjonen mener dessuten det tok lang tid før det ble satt ned en ekspertgruppe som skulle foreslå tiltak for å redusere smitte blant innvandrere.

Likevel ser vi at Helsedirektoratet allerede i mars satte i gang tiltak for å styrke forståelsen for hvordan ulike målgrupper kunne nås og tiltak for å nå fram til disse, og at IMDi fikk en koordinerende rolle i april. Dialog med frivillige organisasjoner og medvirkning i kampanje- og kommunikasjonsarbeid bidro til å tilpasse innhold i kommunikasjonen og i valg av kommunikasjonskanaler for å nå fram til spesifikke målgrupper.

Kommunikasjonen nådde likevel i mindre grad fram til deler av innvandrerbefolkningen. Som nevnt er det ikke bare kommunikasjonsutfordringer som forklarer hvorfor pandemien rammet grupper i befolkningen ulikt. Når det gjelder enkelte innvandrergrupper spiller trolig både trangboddhet, arbeidssituasjon, sosioøkonomiske og kulturelle forhold inn.

Det er en selvfølge at informasjon gjøres tilgjengelig på samisk, som også Sametinget har påpekt i et brev til kommisjonen. Vi noterer at oversettelser ikke bare til samisk, men også til engelsk og teksting og tegnspråk har vært gjennomgående praksis fra myndighetenes side. Viktig informasjon har også blitt oversatt til en lang rekke andre språk, men som rapporten har vist, har noen i målgruppene opplevd utfordringer med å finne denne informasjonen. Det skyldes i noen grad vaner og kompetanse med å bruke internett og medier. Men etter vårt syn er kritikken om at den oversatte og tilrettelagte informasjonen har vært spredt på mange nettsider og at tolk har vært for lite brukt, berettiget.

Myndighetene bør ha en plan for å nå fram til spesifikke grupper i en krisesituasjon. Mangfoldsperspektivet må være integrert i kommunikasjonsplanene. Dette er i tråd med innspill til kommisjonen fra Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD).

Samordnet og helhetlig

Det er viktig at befolkningen får sammenfallende informasjon uansett hvilken myndighet som informerer. Mangel på koordinering kan skape usikkerhet om hva som gjelder og svekke troverdighet og tillit til budskap som framføres.

Både stat og kommune har ansvar for å håndtere pandemi i Norge. Dette stiller særskilte krav til samordningen av kommunikasjonen mellom stat og kommune under krisen. Kommunene skal kommunisere både statlige og lokale tiltak og råd til sin befolkning. Kommisjonen mener at statlige myndigheter burde laget ordninger som gjorde det mulig å ha en bedre dialog med kommunene og kommunelegene om nye tiltak og reguleringer der kommunene hadde ansvar for å følge opp tiltakene. Helsedirektoratet innførte slike ordninger i 2021, men det hadde vært ønskelig at disse hadde blitt innført allerede våren 2020, og senest høsten 2020.

17 Testing, isolering, sporing og karantene

17.1 Begreper og regelverk

17.1.1 Om testing av covid-19

Etablering av diagnostikk av covid-19

Å etablere mikrobiologisk diagnostikk er en forutsetning for å kunne gjennomføre testing. Med et nytt virus er det avgjørende å få dette raskt på plass. Helsetjenesten må ha tilgang til gensekvensen til viruset og trenger en metode for å påvise viruset.

Kartleggingen av detaljene i arvematerialet til koronaviruset ble først gjort i Kina. Gensekvensen ble publisert av kinesiske myndigheter og delt med Verdens helseorganisasjon (WHO) 12. januar 2020. Da helgenomsekvensen til viruset ble offentliggjort, ble det mulig for andre land å utvikle diagnostikk for å påvise viruset med en metode som kalles PCR (polymerase chain reacton test).

Fra 15. januar 2020 ble en kvalitetssikret PCR-metode gjort tilgjengelig. Referanselaboratoriet ved Folkehelseinstituttet undersøkte de første prøvene for covid-19 den 24. januar 2020, og det første tilfellet i Norge av viruset ble påvist 26. februar 2020.66 Innen utgangen av mars 2020 hadde nesten alle de mikrobiologiske laboratorier i Norge etablert PCR-test.67

Juridiske rammer for testing

Kommunen har etter smittevernloven § 7-1 det overordnete ansvaret for at alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen er sikret nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter og behandling. Det omfatter også ansvaret for å tilby og gjennomføre testing av innbyggerne. Kommunene kan selv bestemme hensiktsmessig organisering, for eksempel ved bruk av fastlege, legevakt, poliklinikk, teststasjon eller annen egnet fasilitet. Tilbudet kan organiseres ved at flere kommuner samarbeider (interkommunalt samarbeid).

Det er ikke egne bestemmelser i smittevernloven om testing under en epidemi. Det vil si at det for eksempel ikke er bestemmelser i loven om testing ved kommunale teststasjoner hvor den enkelte på eget initiativ tar kontakt med ønske om å ta test. Ordningen i smittevernloven er at behandlende lege som får mistanke om at en pasient har en allmennfarlig smittsom sykdom, som covid-19, har et ansvar for å bringe på det rene om pasienten har en slik sykdom.68 Kommunelegen kan ta over ansvaret for oppklaring og oppfølging av personer som han eller hun mistenker er smittet.69 Helsepersonelloven § 5 gir kommunene muligheter til å benytte annet personell enn helsepersonell til prøvetaking dersom dette gjøres etter opplæring og med oppfølging fra helsepersonell. Utgangspunktet er at det er frivillig for den enkelte å teste seg.70

Selve prøvetakingen må gjennomføres på en måte som tilfredsstiller kravene til faglig forsvarlighet i helse- og omsorgslovgivningen.71 Forsvarlighetskravet gjelder både virksomheter og det enkelte helsepersonellet som gjennomfører testen. Det innebærer blant annet at kommunen må sørge for at testingen gjennomføres i henhold til anerkjente faglige standarder og prosedyrer. Personen som tar testen må overholde krav til hygiene, kunne bruke beskyttelsesutstyr og håndtere prøven uten at den kontamineres.

Smittevernloven § 7-3 presiserer at de regionale helseforetakene skal sørge for at befolkningen i regionen er sikret nødvendig laboratorieundersøkelse.

Leger som oppdager eller mistenker smittsom sykdom, har en plikt til å varsle FHI og kommunelegen i kommunen der pasienten bor.72 Meldingen skal sendes samme dag som sykdommen er oppdaget eller mistenkt. Varslingen til kommunelegen gjør at kommunen kan starte arbeidet med å spore opp eventuelle nærkontakter til den som er smittet. Også laboratorier har varslingsplikt. De skal sende melding om alle mikrobiologiske prøvesvar til MSIS (Meldingssystem for smittsomme sykdommer) samme dag som prøvesvarene er klare.73

17.1.2 Om smittesporing

Prosessen i smittesporingen starter når det er bekreftet at en person har diagnosen covid-19. Fordi personer med covid-19 kan ha milde eller få symptomer, er det i praksis positiv test som gjør at kommunen starter med sporing.74 Ved smitte i sykehus er det vanligvis ansatte ved sykehuset som gjennomfører sporingen, eventuelt i samarbeid med kommunen. Ved behov for faglig bistand, råd eller veiledning kan Folkehelseinstituttet bidra.75

Juridiske rammer for smittesporing

Smittesporing er regulert i smittevernloven. Det er i utgangspunktet den diagnostiserende legen (ofte fastlege, legevaktslege eller sykehuslege) som har en plikt til å gjennomføre smittesporing.76 Legen skal​ spørre den smittete om hvem smitten kan være overført fra, om når og på hvilken måte smitteoverføringen kan ha skjedd, og om hvem han eller hun kan ha overført smitten til.

Loven åpner for at kommunelegen kan overta og koordinere smitteoppsporingen for dem som bor eller oppholder seg i kommunen.77 I praksis er dette blitt gjort i stor utstrekning under koronapandemien. Det er i tråd med Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, hvor det i kapittel 5.3 står at den kommunale helse- og omsorgstjenesten har «ansvar for å håndtere utbrudd av smittsom sykdom i kommunene» og at kommunelegen har «ansvar for å lede og organisere oppklaringsarbeidet».

Kommunelegen kan benytte hjelpere (smittesporere/smitteteam) til å utføre smittesporingen. I slike tilfeller må kommunelegen sørge for kontroll og tilsyn.78 Selv om oppgaven med smittesporing utføres av andre på vegne av kommunelegen, er det kommunelegen som har det lovpålagte ansvaret.

Personer som får påvist smitte av covid-19 har rett på nødvendig helsehjelp og nødvendig smittevernhjelp.79 Det innebærer medisinsk vurdering og utredning (diagnostikk), behandling og pleie. Pasienten må for eksempel få informasjon om isolasjon og hva han eller hun skal gjøre dersom symptomene blir verre og hvem som i så fall skal kontaktes. Smittevernloven legger opp til at det er diagnostiserende lege som følger opp pasienter, men at kommunelegen kan ta over ansvaret.80

Den som er smittet, har en plikt til å gi opplysninger om smittekontakter.81 Videre må den som er smittet, gi nødvendige opplysninger om både hvem smitten kan være overført fra og hvem han eller hun selv kan ha overført smitten til. Det er ikke straffbart å nekte å gi slike opplysninger.82

17.1.3 Om karantene og isolering

Karantene betyr at personer som har vært, eller mistenkes å ha vært, eksponert for smitte skal holde seg for seg selv til det er avklart om han eller hun er smittet eller til han eller hun ikke lenger antas å være smittsom.83 I covid-19-forskriften har karanteneplikten blitt delt inn i to hovedgrupper: innreisekarantene og smittekarantene. Innreisekarantene er plikt til å gå i karantene for personer som kommer til Norge fra områder med karanteneplikt.84 Smittekarantene er for personer som har hatt nærkontakt med en person som er bekreftet smittet.85

Personer som har fått påvist smitte ved covid-19-test eller som etter en faglig vurdering antas å være smittet, kan pålegges isolering. Ved isolering stilles det strengere krav til avstand og kontakt med andre enn det gjør ved karantene. Isolering kan skje i sykehus eller annen helseinstitusjon, i hjemmet eller et annet egnet sted. Personer som er smittet har i visse tilfeller en plikt til å la seg isolere.86 Smittevernloven kapittel 5 har egne regler om tvungen isolering i særskilte tilfeller.

17.2 «TISK»

Etter hvert som det ble klart at smittespredningen av koronaviruset var under kontroll våren 2020, begynte regjeringen å planlegge for en gradvis gjenåpning. De mest inngripende tiltakene skulle slippes opp og erstattes med tiltakene testing, isolasjon, sporing og karantene. Disse samlete smitteverntiltakene ble forkortet kalt TISK. Dette er tradisjonelle smitteverntiltak, men tiltakene skulle skaleres opp og brukes i et stort omfang og over lang tid.

17.2.1 Beredskapsplanene

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer og Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa beskriver at testing er viktig i den innledende fasen for å få oversikt over utbruddet. Det står for eksempel

[n]oen tiltak kan være aktuelle å gjennomføre i begynnelsen av et utbrudd for å forsinke smittespredningen. Det samme tiltaket kan være mindre hensiktsmessig når utbruddet har bredt seg til store deler av befolkningen. Ett eksempel er testing av alle mistenkt smittede ved pandemisk influensa. Folkehelseinstituttet vil i slike tilfeller vurdere indikasjoner og gi anbefalinger om testing i samarbeid med blant annet laboratorier og Helsedirektoratet. Anbefalingene gjøres på bakgrunn av blant annet klinisk indikasjon, utbruddets utvikling og laboratoriekapasitet.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Verken Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer eller Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa legger opp til at kapasiteten for å gjennomføre testing skal økes under en epidemi. Når utbruddet er i full gang, beskriver begge planene at testing først og fremst er viktig for å overvåke utviklingen.

Planen for pandemisk influensa nevner ikke smittesporing i det hele tatt. Når det gjelder smittesporing ved pandemisk influensa og liknende sykdom, står følgende Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer:

Ved smitte av pandemisk influensa eller andre luftveisagens som smitter lett mellom mennesker, vil oppklaring ofte være underordnet ettersom smittekilden ikke kan fjernes.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Oppsummert legger verken Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer eller Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa opp til at testing, isolering, sporing og karantene (TISK) skal gjennomføres som samlete tiltak i det omfanget, og over så lang tid, som vi har sett gjennom koronapandemien.

17.2.2 Den første rapporten om TISK

I de første månedene av 2020 anbefalte Folkehelseinstituttet (FHI) tiltakene testing, isolering, sporing og karantene, men det var hovedsakelig i den første fasen av et utbrudd, før antallet smittete ble for stort, at FHI mente at disse tiltakene var best egnet. FHI foreslo for eksempel ikke tiltak om å øke testkapasiteten i risikovurderingene i januar og februar 2020 (FHI 2020a, 2020b).

Verdens helseorganisasjon (WHO) tok ut over våren til orde for en offensiv bruk av testing. WHO-direktøren gikk ut 16. mars 2020 med et klart budskap. Han bemerket at mange land hadde satt i verk tiltak om sosial distansering, som å stenge skoler og avlyse sportsarrangementer, men at ikke mange nok hadde økt testing, isolering og sporing, som er «the backbone of the response». Han uttalte videre

We have a simple message for all countries: test, test, test.

Kilde: WHO-direktør Tedros Adhanom Ghebreyesus 16. mars 2020

Den første rapporten som beskriver tiltakene som senere ble kalt TISK som en helhetlig tiltaksstrategi kom 1. april 2020.87 Rapporten ble utarbeidet av FHI i samarbeid med Helsedirektoratet. I rapporten står det at teststrategien som hadde vært gjeldende fram til da, førte til at en del personer som var syke med covid-19 ikke ble oppdaget. Vurderingen var at Norge hadde gode forutsetninger for å teste store deler av befolkningen fordi testkapasiteten i utgangspunktet var høy. FHI og Helsedirektoratet viste til at WHO oppfordret til økt testing og testing av alle med symptomer på covid-19, men at ressursbegrensninger hadde ført til at Norge ikke hadde kapasitet til å teste så mange som WHO anbefalte.

I rapporten viste FHI og Helsedirektoratet til at tiltakene testing, isolering, sporing og karantene til sammen ville gi en rekke effekter som ga god kontroll over utbrudd og reduksjon i nysmitte. Rapporten beskrev at

• økt testing gjør at smittete raskt blir identifisert og gir overvåkingsdata som kan brukes til å få oversikt over utviklingen av epidemien og vurdere behov for tiltak nasjonalt og lokalt

• isolering av smittete tidlig i sykdomsforløpet korter ned perioden personen kan smitte andre. Ettersom mange med covid-19 ikke har tydelige symptomer, vil økt testing føre til raskere isolering av dem som er smittet, og hindre videre smitte.

• økt sporing hindrer nærkontakter som ikke er klar over at de er smittet, fra å overføre smitte til andre. Sporing skjer bare når det er bekreftet at en person er smittet. Økt testing og sporing gjør det derfor mulig å identifisere flere nærkontakter.

• karantene av nærkontakter hindrer videre smitte fra personer som kan være smittet.

17.2.3 TISK som tiltak i regjeringens strategi

TISK-strategien ble formelt lansert av regjeringen 7. mai 2020. Da la regjeringen fram den langsiktige planen for å gjenåpne samfunnet.88 Også før dette hadde helse- og omsorgsministeren framhevet tiltakene i TISK. Da regjeringen videreførte nedstengningen av landet 7. april 2020, uttalte han: «Mer testing, bedre sporing og rask isolering av smittede vil være veldig viktig i neste runde hvis vi skal åpne samfunnet mer og ha mindre inngripende tiltak.»89

Kommunene har ansvar for å gjennomføre tiltakene i TISK etter smittevernloven. Så lenge minstekravene i loven er oppfylt, har kommunene i utgangspunktet anledning til å bestemme selv på hvilket nivå og på hvilken måte dette skal gjøres. For å nå regjeringens mål om å ha kontroll på smittespredningen fikk kommunene pålegg om å gjennomføre TISK med hjemmel i smittevernloven § 7-10 andre ledd. Den 24. april 2020 sendte Helsedirektoratet et brev med pålegg om at kommunene skulle øke testkapasiteten (se kapittel 17.3.4). Den 3. juli 2020 sendte Helsedirektoratet brev til alle kommunene hvor det blant annet sto:

Helsedirektoratet ber med hjemmel i bestemmelsen over [smittevernloven § 7-10 andre ledd], om at landets kommuner gjennomfører tiltakene som er nærmere beskrevet i dette brevet. Oppgavene tilligger allerede kommunen i henhold til smittevernloven § 7-1. Det nye er at innsatsen må systematiseres og skaleres opp.

17.3 Gjennomføringen av TISK

17.3.1 Testkapasiteten

Det som bestemmer den totale testkapasiteten, kan grovt sett deles inn i kommunenes prøvetakingskapasitet og laboratorienes kapasitet. Både kommunene og laboratoriene er avhengige av tilgang til forbruksmateriell. Det er behov for alt fra prøvepensler, transportmedium, testreagenser til personlig smittevernutstyr. Dette er en særlig utfordring i en pandemi, ettersom tilgangen til slikt materiell både kan bli usikker og uforutsigbar når Norge må handle i et globalt marked. Det må også finnes ordninger for transport for tester fra teststedet i kommunen til laboratoriene. I tillegg må både kommunene og laboratoriene ha personell med rett kompetanse til å gjennomføre testingen.

Kapasiteten på laboratoriene våren 2020

I slutten av januar 2020 vurderte Folkehelseinstituttet (FHI) at testkapasiteten var god. FHI hadde da etablert diagnostikk for testing av covid-19, og de fikk signaler fra de store laboratoriene om at de snarlig var klare til å teste. Men det tok ikke lang tid før FHI vurderte situasjonen annerledes. Fra slutten av februar 2020 økte bekymringen for testkapasiteten ved laboratoriene, særlig gjaldt det mangelen på reagenser.90 I intervju med Koronakommisjonen forklarte FHI at de ikke hadde forutsett at kapasiteten ved laboratoriene skulle bli sprengt så raskt.

Den nødvendige analysekapasiteten var tilgjengelig på laboratoriene, men leverandøren gikk tom for reagenser. Vi forutså ikke at det skulle skje så raskt som det gjorde. Enda de skrudde opp sin produksjon veldig raskt, dekket det ikke det enorme behovet.

Kilde: Smitteverndirektør Geir Bukholm i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Koronakommisjonen har gjennomgått referater fra utbruddsgruppa i FHI, møter i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB), politiske møter i Helse- og omsorgsdepartementet og andre koordineringsmøter. Kapasiteten ved de mikrobiologiske laboratoriene var hyppig tema på møter på ulike nivåer i helseforvaltningen fra slutten av februar 2020.91 Det framgår av referatene at myndighetene fra februar 2020 arbeidet for å få en mer stabil forsyningssituasjon av reagenser og annet nødvendig utstyr, at de vurderte samarbeid med andre næringer, nye metoder, internasjonalt samarbeid og nyanskaffelser. Eksempler på tiltak var at FHI og Helse Sør-Øst RHF fulgte opp norsk industri og andre som kunne utvikle nye løsninger. Utenriksdepartementet var i kontakt med ambassaden i Sør-Korea for å høre hvordan de økte testkapasiteten, og erfaringene deres fra dette arbeidet. Det framgår at helse- og omsorgsministeren selv skulle ta kontakt med en av de store leverandørene da det var mangel på reagenser.

Helsedirektoratet, FHI og Helse Sør-Øst RHF fikk i oppgave å utrede flaskehalser og mulighetene for å øke kapasiteten. De ferdigstilte den første rapporten i slutten av mars 2020.92 Anbefalingene og vurderingene fra denne rapporten ble fulgt opp i en ny rapport som kom i midten av april 2020.93 Arbeidsgruppen som leverte rapporten, vurderte at det ville være mulig å skalere opp testkapasiteten på to vis: ved å utnytte eksisterende kapasitet ved helseforetakene maksimalt i tillegg til å ta i bruk en ny prosedyre NTNU hadde utviklet for ekstraksjon av RNA fra virus.94 Kommunenes testkapasitet var ikke tema i noen av de to rapportene fra mars og april 2020.

Gjennom april og mai 2020 gikk kapasiteten ved laboratoriene opp, blant annet som et resultat av mer stabile leveranser, bruken av nye metoder og nyanskaffelser. Figur 17.1 viser at testaktiviteten tok seg kraftig opp i løpet av sommeren.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Testing i Norge og Norden

Selv om det i perioder var begrenset kapasitet våren 2020, var Norge i den første perioden av pandemien blant de landene i verden som testet mest. Per 1. april 2020 var det bare Island som testet flere i forhold til befolkningen.95

Som figur 17.2 viser har Norge testet forholdsvis likt som Sverige og Finland gjennom hele 2020. Danmark skiller seg ut blant de nordiske landene, og testet fra april–mai 2020 vesentlig flere. Forklaringen på det er at de besluttet en offensiv teststrategi som førte til en stor økning i kapasiteten (Christensen mfl. 2021). De bygget blant annet opp en ny organisasjon som fikk navnet TestCenter Danmark i løpet av ganske få uker våren 2020, som var delvis privat finansiert. I motsetning til i Norge, hvor kommunene har ansvaret, er det staten som har ansvaret for testingen i Danmark. Vi viser ellers til den danske rapporten «Håndteringen af covid-19 i foråret 2020» fra januar 2021, som gjør rede for den danske teststrategien i kapittel 11.

Forstørr bilde

Kilde: ECDC

Både Norge og Sverige har testet mindre enn gjennomsnittet blant EU-land i 2020. Se også kapittel 14.8.6 om strategier i skandinavisk perspektiv.

17.3.2 Testkriteriene våren 2020

De første testkriteriene

Folkehelseinstituttet (FHI) kom med de første anbefalingene om testing for covid-19 den 20. januar 2020. Reisende som kom fra land som hadde utbredt smitte ble anbefalt å teste seg dersom de fikk symptomer. FHI anbefalte å teste pasienter med akutt luftveisinfeksjon med minst ett av symptomene hoste, kortpustethet eller feber, og som i løpet av de siste 14 dagene før symptomene brøt ut i tillegg enten hadde vært i nærkontakt med en smittet eller hadde kommet fra Wuhan. Det var frivillig å teste seg.

Smitte fra utlandet

Folkehelseinstituttet vurderte fortløpende hvilke områder og land som ble ansett som «område med vedvarende spredning». De gjorde endringer i testkriteriene basert på dette. I perioden fra 20. januar til 10. mars 2020 ble nye områder lagt til:

• 20. januar: Wuhan

• 29. januar: Hubei

• 5. februar: hele Kina

• 25. februar: Iran, Sør-Korea og de italienske regionene Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna og Veneto

• 26. februar: Hong kong, Singapore og Japan

• 5. mars: Iran, Sør-Korea og flere regioner i Nord-Italia

• 8. mars: Tirol i Østerrike

• 9. mars: helsepersonell som har vært på reise utenfor Norden, og som utvikler luftveissymptomer innen 14 dager etter å ha kommet hjem

• 10. mars: hele Italia

Vinterferien i Norge var for mange i perioden 17. til 23. februar 2020. De første områdene av Italia ble altså lagt til i testkriteriene rett etter det. I ettertid ble det klart at mange nordmenn som hadde tilbrakt vinterferien i Italia, var smittet.

I andre land var smitten mindre kjent. Et eksempel på det er Østerrike. Den siste dagen i februar 2020 var det kun sju kjente smittetilfeller i Østerrike. Torsdag den 5. mars 2020 fikk FHI et varsel fra Island om at islendinger hadde blitt smittet i Tirol. I Norge var det ikke oppdaget smitte fra Østerrike og WHOs oversikt viste at det kun var registrert 29 smittetilfeller i hele Østerrike. Dagen etter, den 6. mars 2020, kunne utbruddsgruppa i FHI konstatere det første tilfellet av smitte hos en norsk person som hadde vært i Østerrike. Da Tirol ble lagt til på listen den 8. mars var det oppdaget 21 smittetilfeller fra Østerrike i Norge. WHO rapporterte fortsatt lave tall fra Østerrike, totalt 99 tilfeller. Fordi verken Østerrike selv eller WHO var klar over den store smitteutbredelsen, var det vanskelig å fange opp norske smittete fra Tirol.

[...] til å begynne med hadde vi testkriterier som reflekterte hvor vi mente smitten kom fra. Derfor la vi vekt på å teste reisende fra land som vi visste at representerte en risiko, for vi hadde jo en begrenset testkapasitet. Så hadde smitten bredt seg raskere enn man hadde fanget opp i Europa. Det at vi fikk så pass mye smitte fra vinterferie i Østerrike, gikk under radaren til å begynne med, fordi det ikke falt under testkriteriene. Det var heller ikke flagget som et land med mye smitte.

Kilde: Avdelingsdirektør i FHI Line Vold i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Testkriteriene da smitten hadde begynt å spre seg innenlands

Fram til 13. mars 2020 omfattet testkriteriene de som fikk symptomer på covid-19, og som i tillegg enten kom fra et område hvor det var kjent at det var mye smitte eller hadde vært i nærkontakt med en som var smittet. Fra 13. mars 2020 tok FHI bort kriteriet om nærkontakt og de tok bort anbefalingen om å teste dem som kom fra utlandet. Reglene om karantene ble innført dagen før og fra 16. mars 2020 ble grensene stengt. Anbefalingen fra FHI ble å teste dem som var alvorlig syke eller hadde risiko for å få alvorlig sykdom av covid-19 og som hadde symptomer på covid-19.96 Ansatte i helsetjenesten med pasientnært arbeid med akutt innsettende luftveisinfeksjon skulle også prioriteres.

Fra 20. mars 2020 satte FHI for første gang opp testkriterier i prioritert rekkefølge. Pasienter med symptomer på covid-19 som hadde behov for innleggelse skulle prioriteres først. Som nummer to skulle pasienter/beboere i helseinstitusjoner med symptomer på covid-19 prioriteres. Deretter skulle ansatte i helsetjenesten med pasientnært arbeid med symptomer på covid-19 bli prioritert. Også etter dette ble kriteriene endret en rekke ganger. Blant annet ble nye grupper lagt til i den prioriterte listen.

Eldre med atypiske symptomer

I størstedelen av perioden januar–mai 2020 anbefalte FHI å teste personer som hadde symptomer på covid-19. Symptomer var definert som hoste, kort-/tungpustethet eller feber. Sårbare grupper med symptomer og personer med behov for innleggelse ble prioritert.

Det er generelt kjent at eldre kan ha atypiske symptomer ved infeksjoner. Det betyr at eldre kan få annerledes symptomer enn de fleste andre. For eksempel kan eldre bli forvirret eller få økende tendens til å falle. Det var tidlig kjent at eldre kunne få alvorlig sykdomsforløp ved smitte av covid-19, men det fantes lite forskning om covid-19 og symptomer for de eldre. Fra begynnelsen av mai 2020 var det imidlertid flere som erfarte at eldre kunne være asymptomatiske.97 Dette førte til en debatt om det burde vært tydeligere i testkriteriene at asymptomatiske eldre burde testes.98 Den 13. mai 2020 presiserte FHI at eldre kunne ha atypiske symptomer på covid-19, og den 25. mai 2020 gjorde FHI det tydelig i testkriteriene at det kunne være anbefalt å teste asymptomatiske personer, særlig i sykehjem.

17.3.3 Digital smittesporing

Digitale verktøy i kommunene for smittesporing

Før pandemien var det ingen tilgjengelige digitale verktøy ment for landets kommuner som kunne hjelpe dem med smittesporing. Arbeidet med smittesporing foregikk derfor i stor grad ved bruk av penn, papir, Google-søk og Excel-ark i den første perioden. Med økt antall smittete gjennom mars 2020 og TISK som målsetting ble kapasiteten i kommunene sprengt. Flere kommuner meldte at de ønsket at myndighetene tok initiativ til et felles elektronisk system som kunne gi bedre oversikt over positive tilfeller, sending/mottak av prøvesvar, kommunikasjon og smittesporing.99

I rapporten om TISK 1. april 2020 var digitale verktøy for smittesporing i kommunene ett av flere tiltak som ble foreslått for å effektivisere smittesporingsarbeidet i kommunene.100 I begynnelsen av april 2020 fikk kommunene for første gang informasjon om at FHI jobbet med å utvikle verktøy som skulle hjelpe kommunene i arbeidet med å systematisere data om smittesituasjonen i kommunene og smittesporingsarbeidet. FHI samarbeidet med KS og Universitetet i Oslo om et verktøy som fikk navet Fiks smittesporing. Verktøyet ble tilgjengelig for kommunene i juni 2020.

Ut over sommeren 2020 ble flere digitale verktøy tilgjengelige for kommunene. Da Folkehelseinstituttet kartla de digitale hjelpemidlene som var i bruk i slutten av oktober 2020, hadde 75 prosent av kommunene tatt i bruk enten Fiks smittesporing, ReMin eller Pasinfo. Ifølge nettsidene til ReMin var dette verktøyet tatt i bruk av cirka 200 kommuner i februar 2021. En av stifterne av ReMin var en lege med mange års erfaring som fastlege og kommunelege, som selv hadde sett behovet for et verktøy for å hjelpe i arbeidet mot koronapandemien. Pasinfo var et system utviklet for Oslo kommune.

Appen «Smittestopp»

En sentral del av teste- og sporestrategien i Norge var å utvikle en mobilapplikasjon for smittesporing. I Helsedirektoratets rapport 28. april 2020 står dette:101

TISK kan erstatte mange av de inngripende tiltakene hvis det gjennomføres kontinuerlig og i et betydelig omfang, men det forutsetter at vi samtidig får etablert et overvåkningssystem som gjør det mulig å oppdage lokale utbrudd og sette i verk tiltak for å slå disse raskt ned. Det forutsetter også at mange nok tar i bruk det elektroniske sporingsprogrammet Smittestopp slik at det kan fungere effektivt.

Før pandemien fantes det ingen apper som kunne brukes til smittesporing. Det første initiativet til å vurdere en applikasjon for smittesporing i Norge kom i begynnelsen av mars 2020. Simula Research Laboratory var ansvarlig for den tekniske utviklingen av det første Smittestopp-systemet. Simula har forklart i et skriftlig innspill til Koronakommisjonen at utviklingen kom i gang 12. mars 2020.

Fra slutten av mars 2020 var appen et hyppig tema på koordineringsmøter og politiske møter. Datatilsynet hadde en veiledningsrolle og ga innspill til Helse- og omsorgsdepartementet. For å få tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for behandlingen av personopplysninger i appen vedtok regjeringen en egen forskrift.102 Se kapittel 23.3 om forskrift om digital smittesporing.

Utprøving av appen Smittestopp startet 16. april 2020. Appen ble prøvd ut i tre testkommuner, men alle som ønsket, kunne laste den ned. Appen hadde to hovedformål: varsling til brukere av Smittestopp dersom de hadde hatt nærkontakt med personer med smitte, og registrering av bevegelsesmønstre. Appen skulle gi FHI anonyme data som blant annet kunne brukes til å forske på effekt av tiltak.

Om lag en måned etter at utprøving av appen startet, leverte en ekspertgruppe, som hadde blitt oppnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet, en endelig rapport.103 Konklusjonen i rapporten var at verken sikkerheten eller personvernet var forsvarlig ivaretatt på dette tidspunktet. Datatilsynet varslet om vedtak om midlertidig forbud mot å mot å behandle personopplysninger i appen 12. juni 2020. Dette førte i sin tur til at FHI besluttet å stanse innsamlingen av data og å slette alle data.

Høsten 2020 lanserte FHI at de ville komme med en ny Smittestopp-app som bygget på rammeverket til Google og Apple. Appen skulle bare bruke Bluetooth, ikke GPS-data, slik den første gjorde. Dataene som ble samlet inn, skulle ikke lagres. Løsningen skulle også være frivillig og basert på samtykke. Derfor ble det heller ikke vedtatt noen tilsvarende forskrift som for den første appen.104 Den nye Smittestopp-appen ble lansert i desember 2020. 117 700 lastet ned appen dagen den ble lansert. Da kommisjonen var i sluttfasen av arbeidet sitt, hadde 870 700 lastet ned appen, og 1100 totalt var meldt smittet i appen.105

Apper og annen teknologi i Europa

I en OECD-rapport fra 2020 framgår det at minst 23 europeiske land i 2020 enten hadde utviklet eller lansert apper til kontaktsporing (OECD 2020a). Rapporten viste til at over 50 millioner europeere hadde lastet ned kontaktsporingsapper i de første ni månedene av 2020.

Appene som ble utviklet, var ulike. Noen apper ble brukt av smittesporere for å hjelpe dem med å finne nærkontakter, mens andre apper var helautomatiske. Det varierte om data ble lagret sentralt, desentralisert eller bare lokalt på mobiltelefonen til brukeren, slik tilfellet var med den siste versjonen av Smittestopp som ble lansert i desember 2020.

Det varierte også om appene brukte aggregerte data til å overvåke for eksempel mobilitet, eller om data ble brukt til å håndheve regler på individnivå. I Polen var det for eksempel en hjemmekaranteneapp som brukte ansiktsgjenkjenning og lokasjonsdata til å følge med på om brukerne fulgte karantenereglene. Den kunne også brukes av politiet.

Andre eksempler er at byer i Frankrike tok i bruk kunstig intelligens og kameraovervåking til å følge med på bruken av munnbind på offentlige steder. Liechtenstein ble det første europeiske landet som tok i bruk elektroniske armbånd til å samle inn biologiske data. Og i Storbritannia var det tatt i bruk en app for å innhente selvrapporterte symptomer fra brukerne.

I rapporten fra OECD ble det trukket fram flere utfordringer med kontaktsporingsapper. Deriblant problematiserte rapporten hvor troverdige data appene gir, og at mange i EU fremdeles ikke bruker mobiltelefoner med tilgang til internett.

For all this, a fully automated digital contact-tracing strategy is unlikely to be successful, although it can complement traditional contact-tracing efforts (ECDC, 2020[22]). There are also significant concerns regarding the potential for misuse and privacy abuses. A recent assessment of 17 contact-tracing apps (including apps from Europe) found them to be insecure and easy to hack (Guardsquare, 2020[23]). There is also a fear of «mission creep», and that once new powers of surveillance are introduced, they are difficult to reverse, even when the crisis has passed (OECD, 2020[24]).

17.3.4 Kommunene og TISK

Kravet om å øke testingen i kommunene

Det ble lagt fram to rapporter i mars og april 2020 om testkapasitet.106 Rapportene gjaldt ikke testkapasiteten i kommunene, men dreide seg om laboratoriene. I rapporten fra midten av april 2020 står det uttrykkelig at logistikken i den kommunale helse- og omsorgstjenesten for prøvetaking av pasienter, inkludert egnete steder, testutstyr, personell og smittevernutstyr, var en av flere «[u]klarheter som gjenstår».107

Første gang vi ser informasjon om at noen kommuner ble direkte informert og involvert i forbindelse med at testkapasiteten skulle økes, var i midten av april 2020. Da opprettet Helsedirektoratet en referansegruppe som skulle bidra til å dekke behovet for løpende kontakt med kommuner av ulik størrelse.108 I det første møtet 16. april 2020 var hovedtemaet kommunenes testkapasitet.109 Koronakommisjonen har spurt om referater fra disse møtene, men har fått tilbakemelding om at det ikke finnes. Vi vet dermed ikke hva referansegruppen spilte inn til Helsedirektoratet.110

Den 24. april 2020 sendte Helsedirektoratet brev til alle kommunene og påla dem å øke testkapasiteten. Kommunene ble pålagt å bygge opp testkapasitet slik at de kunne teste inntil 5 prosent av egen befolkning ukentlig. I brevet står det blant annet at

[d]en økte prøvetakingskapasiteten i kommunene kan etableres gjennom en gradvis opptrapping i ukene som kommer, i tråd med at laboratoriekapasiteten økes gradvis i denne perioden. Kapasitet for prøvetaking av 5 % av egen befolkning ukentlig skal være etablert innen utgangen av mai. Det forventes at behovet for utvidet testkapasitet vil vare så lenge det pågår et aktivt utbrudd av Covid-19. […]

Helsedirektoratet ser at det kan være krevende i enkelte kommuner å sørge for tilstrekkelig personell for å utføre prøvetaking. Vi ber om at alle muligheter benyttes når det gjelder midlertidige omrokkeringer. Kommuner som trenger å rekruttere personell, kan benytte Helsedirektoratets register for reservepersonell

Enkelte kommuner mente de ville klare å bygge opp kapasiteten slik Helsedirektoratet påla dem. Andre mente det ville bli vanskelig å gjennomføre. Da de sju kommunene Oslo, Bærum, Asker, Drammen, Nordre Follo, Lørenskog og Lillestrøm hadde et møte med Helse- og omsorgsdepartementet, FHI, Helsedirektoratet, Helse Sør-Øst 27. april 2020, meldte de om at det var utfordrende å teste så mange som myndighetene krevde. Det framgår av referatet fra møtet. Grunnen til at det var utfordrende var mangelen på kompetanse, personell og smittevernutstyr. Flere kommuner uttrykte bekymringene sine i media. For eksempel var Kristiansand redd for at testingen ville føre til mangel på smittevernutstyr og Tromsø var bekymret for at de ikke ville ha nok bemanning.111

Kort tid etter ble målet om å teste 5 prosent justert noe for den kommende perioden. FHI hadde gjort en ny vurdering. Antallet smittete hadde gått ned og influensasesongen var over. Folkehelseinstituttet vurderte at det for de fleste av kommunene ikke var behov for å ha kapasitet til å teste mer enn 1,5 prosent av befolkningen ukentlig i perioden framover. Helsedirektoratet sendte nytt brev til kommunene om den justerte målsettingen 7. mai 2020.

Myndighetenes målsetting fortsatte likevel å være at kommunene skulle kunne teste inntil 5 prosent av befolkningen i perioder med høyt smittetrykk. I brevet 7. mai 2020 står det at112

[d]et kan være behov for noe mer testing i de deler av landet der det er flest pasienter med smitte, og kanskje spesielt når vi nærmer oss tidlig høst. Når det er fokusert på 5 % i brevet av 24. april, er det for å sikre at det finnes en beredskap for raskt å kunne nå et nivå på 5 % av kommunens befolkning ukentlig dersom behovet skulle tilsi det.

Dette ble presisert igjen 3. juli 2020:113

Kommunene skal ha et bemanningssystem tilpasset det til enhver tid gjeldende testbehovet. Bemanningssystemet skal fra august 2020 gjøre det mulig, i en ekstraordinær situasjon, å skalere opp til en kapasitet tilsvarende testing av 5 % av de som bor/oppholder seg i kommunen ila. 1 uke.

Mangel på personell

Både den økte testingen og den økte sporingen krevde mye ressurser av kommunene. I den første perioden ble ansatte i kommunene omplassert, blant annet for å ivareta oppgavene i TISK. Det fikk konsekvenser for tjenestetilbudet i kommunene. Både ekspertgruppen ledet av utdanningsdirektør Hege Nilssen og den første statusrapporten om utsatte barn og unges tjenestetilbud under covid-19-pandemien problematiserte dette i april 2020 (Udir 2020f, Bufdir 2020b).

I brev til kommunene 29. mai 2020 presiserte Helsedirektoratet derfor at det «må gjøres gode vurdering[er] av nødvendighet før personell, lokaler og utstyr omdisponeres fra ordinær drift til covid-19-beredskap». Helse- og omsorgsministeren og kommunal- og moderniseringsministeren gjentok dette i brev til landets ordførere i september 2020. De understreket114

viktigheten av at kommunene verner tjenestene til særlig sårbare grupper, blant annet sårbare barn og unge. Helsesykepleiere som jobber i helsestasjon og skolehelsetjeneste må ikke omdisponeres til arbeid med TISK.

I brevet 4. september 2020 fikk kommunene informasjon om at de ville få kompensert utgifter for TISK. De to ministrene ville med brevet «forsikre» kommunene om at regjeringen tok sikte på å dekke «alle nødvendige kostnader i kommunesektoren med oppfølgingen av TISK-strategien».115

Når det gjaldt personellmangelen, iverksatte Helsedirektoratet og FHI flere tiltak. Helsedirektoratet opprettet i mars 2020 et register for reservepersonell. Ifølge tall fra Helsedirektoratet hadde over 6 000 registrert seg løpet av månedene mars og april 2020. Men registret løste ikke utfordringene i kommunene.116 I august og september 2020 sendte Helsedirektoratet brev med veiledning til hvordan kommunene kunne løse personellmangelen som oppsto som et resultat av TISK.117 FHI og Helsedirektoratet laget også opplæringsmateriell og veiledning.

Utfordringene for kommunene økte likevel ut over høsten. Flere kommuner fikk mer smitte og mange hadde allerede strukket ressursene over tid. I september 2020 meldte kommunene og fylkesmennene om bekymring for situasjonen:118

Helseforetakene melder om tilnærmet normal drift, med god tilgang på smittevernutstyr og legemidler. Kommunehelsetjenesten har stått i beredskap lenge og melder om bekymring for mangel på ressurser til å gjennomføre TISK-strategien, især ved ytterligere økning i smitte. […]

Flere fylkesmenn fremhever at kommunene ikke er dimensjonert for langvarig krisehåndtering, eller for å stå i beredskap over lengre tid. Det er økonomi, personell og smittevernutstyr som innrapporteres å være mest krevende for kommunene.

At situasjonen for kommunene var presset, ble gjentatt i situasjonsrapporten 22. oktober 2020.

Høsten 2020 iverksatte FHI og Helsedirektoratet flere mer aktive tiltak for å hjelpe kommuner. Folkehelseinstituttet fikk midler til å styrke sin feltepidemiologiske gruppe som bisto kommuner i oppfølging av utbrudd (nasjonalt smittesporingsteam) og Helsedirektoratet opprettet et nytt register for nasjonalt innsatspersonell, hvor kommuner med akutt bemanningsbehov kunne få bistand fra personell som hadde gjennomgått opplæring i testing, smittesporing og bruk av smittevernutstyr.119

I statsminister Erna Solbergs redegjørelse for Stortinget 5. november 2020 beskrev hun at kapasiteten var under press.

Kommunene har fortsatt kontroll på arbeidet med testing, isolering, sporing og karantene. Det vi kaller for TISK. Men kapasiteten er under press, og i noen kommuner under sterkt press. Øker smitten videre, kan vi miste kontrollen.

Kilde: Erna Solbergs redegjørelse for Stortinget 5. november 2020

17.3.5 Samarbeid og koordinering om TISK

Helsedirektoratet opprettet en styringsgruppe for TISK, også kalt «Prosjektgruppe TISK», i september 2020.120 Gruppen var ledet av assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad og fagdirektør i Helsedirektoratet Svein Lie. Prosjektgruppen besto av representanter fra Folkehelseinstituttet (FHI), de regionale helseforetakene, Direktoratet for e-helse, KS og andre aktører som jobbet med kapasitet for prøvetaking, prøveanalyse og smittesporing. Arbeidsgruppen skulle blant annet

• vurdere om nye metoder og teknologier kunne fases inn for å senke terskelen for å teste seg, blant annet gjennom bruk av hurtigtester

• identifisere flaskehalser som hindret høy og stabil testkapasitet, som for eksempel utstyrsmangel, personellmangel og logistiske utfordringer

• vurdere tiltak for å styrke kommunenes arbeid med TISK, for eksempel hvordan organisering og rekruttering av personell kunne gjøres for å styrke prøvetakingskapasiteten og smittesporingsarbeidet

I intervjuet med Koronakommisjonen var Camilla Stoltenberg kritisk til at denne «paraplyen» over TISK-tiltakene ikke kom på plass tidligere:

Testkapasitet er ikke meningsfylt med mindre man øker kapasiteten på smittesporing, isolering og karantene – det som har blitt kalt TISK. Det vi fikk til veldig fort, og det som Helsedirektoratet gjorde en veldig fin jobb med, var å øke testkapasiteten i laboratoriet ved hjelp av Ugelstad-kulene til NTNU. I hele prosessen sa jeg at vi må se på dette som bare én brikke i et større system, så noen må ta ansvaret for hele systemet, og det omfatter mange aktører. Disse er både under departementet, men også utenfor, og at det er en naturlig rolle for direktoratet å se på det som et helhetlig prosjekt. […]

Det skjedde ikke før slutten av august og begynnelsen av september, at det ble et prosjekt som ser på helheten. Da har de også fått ta inn over seg hvor komplisert helheten i det er. Det har vært en veldig fin ting at de har tatt den rollen, men ganske sent.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO) er landets største organisasjon for ingeniører og teknologer. NITO har i innspillet sitt til Koronakommisjonen gitt uttrykk for at det burde vært mer sentral styring. De mener at Helsedirektoratets prosjektgruppe for TISK som ble etablert høsten 2020, burde vært etablert allerede i mars 2020. NITO skrev videre:

Erfaringen fra laboratoriesiden er at det er gjort politiske beslutninger om hvor mange Covid-19-prøver de skal motta før laboratoriene er informert eller har vært tatt med på råd.

Kilde: NITO i brev 29. oktober 2020

17.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Omfattende og langvarig bruk av tiltakene i TISK var ikke en del av planverket

Beredskapsplanene omfatter ikke scenarioer hvor smitten slås ned og holdes under kontroll over tid, blant annet ved vedvarende testing, sporing, isolasjon og karantene. Kommunenes rolle i å gjennomføre sporing og testing og behovet for å skalere opp testkapasitet gjenspeiles ikke i planene.

Koronakommisjonen foreslår at planene revideres. Planene bør på en tydeligere måte legge opp til at smitteverntiltakene testing, isolering, sporing og karantene kan brukes som samlete tiltak for å holde smittenivået lavt i samfunnet. Planene bør inkludere beredskap for å skalere opp testkapasitet og smittesporing.

Testkapasitet og testkriterier våren 2020

Folkehelseinstituttet (FHI) forutså ikke at laboratoriene så raskt skulle gå tom for nødvendige leveranser våren 2020. Det har de selv forklart i intervju med kommisjonen. Vi mener at det likevel ikke er grunn til å være for kritiske til FHIs vurdering av at testkapasiteten var god i januar 2020. For oss framstår det som at vurderingen deres var basert på det som sto i planverket. I tillegg hadde FHI fått på plass diagnostikk for covid-19 på referanselaboratoriet og de mikrobiologiske laboratoriene meldte at de snarlig var klare til å teste. Dessuten hadde Norge generelt høy analysekapasitet. I den første perioden var også Norge blant de landene i verden som testet mest. Selv om Norge ikke testet så mange som WHO anbefalte våren 2020, hadde altså Norge høy testkapasitet sammenliknet med andre land.

Når det gjelder testkriteriene våren 2020, har vi ikke gjort en faglig vurdering av dem. Vi viser til at det å fastsette testkriterier er en sammensatt vurdering. Den totale testkapasiteten, utviklingen i epidemien nasjonalt og i andre land, den eksisterende kunnskapen om viruset og symptomer og mer, må vektes mot hverandre. Vi konstaterer likevel at testkriteriene i perioden januar–mars 2020 ikke omfattet områdene og landene som hadde mye smitte av koronaviruset. Mange som var smittet i utlandet og kom til Norge, ble ikke fanget opp. En del av forklaringen på det er at koronaviruset hadde spredt seg langt raskere enn noen visste. Flere av landene som hadde smitte, gjennomførte lite testing selv. Det førte til at varslingssystemene i Verdens helseorganisasjon og Det europeiske smittevernbyrået ikke kunne fange opp og varsle om smitten.

Når det gjelder diskusjonen om testing av eldre med atypiske symptomer, slår vi fast at det tok noe tid før det kom tydelig fram av kriteriene at denne gruppen skulle testes. Vi viser imidlertid til at FHI sine testkriterier ikke er krav, og at de kan, som ellers ved faglige råd, fravikes hvis det er gode grunner til det. Selv om det ikke sto i kriteriene at eldre med atypiske symptomer skulle testes, kunne helsepersonell velge å teste dem ut fra en faglig vurdering. Men når begrenset testkapasitet er med på å begrunne de faglige rådene, mener vi det blir ekstra krevende for helsepersonell å gjøre slike individuelle vurderinger. Vi utelukker derfor ikke at testkriteriene kan ha ført til at helsepersonell valgte å ikke teste eldre som de mistenkte kunne være smittet, fordi de hadde atypiske symptomer.

Manglende tilrettelegging for kommunene

Vår vurdering er at myndighetene iverksatte flere effektive tiltak for å øke laboratoriekapasiteten da leveransene til laboratoriene begynte å svikte i februar–mars 2020. Hvordan den økte testingen skulle gjennomføres i kommunene, og kommunenes forutsetninger for å få dette til, fikk derimot ikke samme oppmerksomhet. Først et stykke ut i april 2020 fikk Helsedirektoratet på plass en referansegruppe med deltakere blant annet fra noen utvalgte kommuner og KS. Ettersom det ikke finnes referater fra møtene i referansegruppen, er det i ettertid vanskelig å få klarhet i hva kommunene meldte tilbake der. Bare få dager etter det første møtet i referansegruppen, fikk alle kommunene et pålegg fra Helsedirektoratet om å øke testkapasiteten.

Kommisjonen mener denne prosessen ikke ivaretok kommunenes behov for informasjon og involvering. Det var ikke tilstrekkelig utredet hvordan kommunene skulle klare å gjennomføre prøvetakingen i forkant av beslutningen. Mange kommuner hadde det allerede utfordrende som et resultat av at ansatte var i karantene og fordi de måtte håndtere andre covid-19-relaterte oppgaver. Som vi skriver mer om i kapittel 19.6, har kommunene mange oppgaver de må ivareta under kriser. I tillegg var det fremdeles mangel på smittevernutstyr, som i praksis gjorde det vanskelig for flere kommuner å skalere opp testkapasiteten til det nivået staten bestemte.

Vår vurdering er at det også gjennom sommeren 2020 var utilstrekkelig tilrettelegging for kommunene når det gjaldt å få på plass nok personell til å gjennomføre TISK. Kommunene har et overordnet ansvar for tiltakene i TISK, og har i utgangspunktet frihet til å beslutte hvordan disse skal gjennomføres så lenge minstekravene i loven er oppfylt. Under koronapandemien ble kommunene pålagt å gjennomføre tiltakene på et visst nivå. I en slik situasjon har statlige myndigheter et ansvar for å legge til rette for at kommunene kan gjennomføre dette. Helsedirektoratet fikk allerede i mars 2020 etablert et register for personell i beredskap, men det var ikke et tilstrekkelig tiltak. Vi viser til at det tar tid å ansette og lære opp personell, og at det derfor for mange kommuner ikke var realistisk å nå forventningene om å skalere opp testingen og sporingen i det tempoet som staten krevde. Kommunene fikk ekstra bevilgninger våren 2020, men vi mener det tok for lang tid før kommunene fikk tydelig beskjed om at de ville få kompensasjon for utgiftene til TISK. Etter det vi kan se, var det første brevet hvor dette ble klart kommunisert 4. september 2020.

Vi mener imidlertid at regjeringen, FHI og Helsedirektoratet ut over høsten 2020 sørget for mer aktiv støtte til kommunene, noe som var positivt. Eksempler på dette er at FHI fikk styrket sitt nasjonale smittesporingsteam og at Helsedirektoratet laget en ordning med nasjonalt innsatspersonell.

Samarbeid og koordinering

For kommisjonen framstår prosjektgruppen for TISK, som ble opprettet i midten av september 2020, som et positivt tiltak. Kommisjonen mener likevel at en slik arena burde kommet på plass tidligere. Før prosjektgruppen ble opprettet, framstår det som at hvert enkelt tiltak i TISK ble vurdert for seg, og at de som skulle gjennomføre tiltakene ikke i tilstrekkelig grad ble informert og involvert i forkant. Særlig gjelder dette kommunene, men innspillet vi har fått fra NITO tyder på at heller ikke laboratoriene ble informert eller tatt med på råd da de skulle gjennomføre regjeringens målsettinger. Tidligere involvering kunne etter vår oppfatning bidratt til bedre utnyttelse av ressursene.

Vi mener beredskapsplanene tydeligere bør beskrive koordinering og samarbeid mellom kommuner, sykehus, laboratorier og andre som kan ha oppgaver i en TISK-strategi. Også private aktører, forskningsmiljøer og andre som kan bidra i en TISK-strategi bør inkluderes i en slik ordning. Vi foreslår at erfaringene fra prosjektgruppen for TISK evalueres og videreutvikles.

Digitale verktøy for smittesporing

Kommisjonen konstaterer at fraværet av digitale smittesporingsverktøy i den første perioden gjorde at jobben med smittesporing var veldig ressurskrevende for kommunene. Det var først i mai–juni 2020 at det første digitale verktøyet ble tilgjengelig for kommuner. Et læringspunkt til neste pandemi bør derfor være å ha en beredskap for å raskt få på plass digitale verktøy for kommunene. Disse bør inngå i et helhetlig overvåkingssystem, se kapittel 8.

I dag er det i utgangspunktet den enkelte kommunen som må vurdere hvilke verktøy den selv mener er hensiktsmessig. Helsemyndighetene, inkludert Folkehelseinstituttet (FHI) og Helsedirektoratet, kan muligens, i kraft av rollene de har på smittevernområdet, anses for å ha et ansvar for å medvirke til at kommunene har relevante verktøy. Men et slikt medansvar er ikke tydelig i regelverket. Koronakommisjonen mener at staten bør ta større ansvar for å gjøre effektive digitale verktøy tilgjengelige for kommunene under en pandemi. Befolkningen beveger seg mellom kommuner, og FHIs oversikt over situasjonen nasjonalt er avhengig av lokale data. Et effektivt smittevern forutsetter dermed at kommunene har gode og effektive verktøy. Det bør staten bidra aktivt til.

Når det gjelder appen «Smittestopp» som ble utviklet våren 2020, ble den aldri en avlastning for kommunene, slik det var tenkt. Appen ble stoppet av Datatilsynet allerede i juni 2020. Utviklingen av apper for smittesporing var nybrottsarbeid. Det fantes ikke slike apper før pandemien. Kommisjonen mener appen slik sett var et positivt initiativ. Som vi skriver i kapittel 23.3, er vi likevel kritiske til at regjeringen ikke sørget for at personvernhensynene ble bedre utredet i forkant og til at forskriften som ga hjemmel for behandling av personopplysninger i appen ikke ble sendt på høring. Hensynet til personvern ved bruk av digitale verktøy for å håndtere pandemien har vært en utfordring i flere land. Flere land som satset på apper og digitale verktøy har hatt løsninger som til dels har vært svært inngripende for personvernet (se OECD-rapporten vi har referert til i kapittel 17.3.3).

Da Koronakommisjonen sluttførte arbeidet sitt, hadde størstedelen av befolkningen ikke lastet ned Smittestopp-appen som ble lansert i desember 2020. Det var derfor for tidlig å gi en endelig vurdering av om den nye appen var et virkningsfullt tiltak eller ikke.

Behov for endringer i smittevernloven

Kommisjonen mener det er en styrke at kommuner med kompetanse og lokalkunnskap driver med smittesporing. Mange kommuner har organisert sporingsarbeidet ved hjelp av egne smittesporingsteam, under ledelse av kommunelegen. Andre yrkesgrupper enn helsepersonell har blitt brukt som smittesporere. Planverket beskriver at kommunene kan opprette slike team med smittesporere ved utbrudd av smittsom sykdom. Helse- og omsorgslovgivningen åpner også for at andre enn helsepersonell kan brukes som medhjelpere, men det er ikke tydelig i smittevernloven at sporingen kan organiseres på denne måten. Loven legger opp til at det er legen som mistenker at en pasient har en allmennfarlig smittsom sykdom som skal foreta de undersøkelsene som er nødvendige for å bringe på det rene om det foreligger en slik sykdom. Loven beskriver at kommunelegen kan hjelpe legen, og at han eller hun kan ta over ansvaret.

Smittesporingsteam er en effektiv måte å organisere arbeidet på under en pandemi. Det er imidlertid en utfordring at regelverket ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset denne ordningen. Det fører blant annet til at ansvarsforholdene ikke blir klare. Koronakommisjonen mener derfor det er ønskelig med tydeligere regler om ansvar for smittesporing og oppfølging av smittete og nærkontakter når det ikke er en behandlende lege som gjør dette.

Kommunene har organisert seg ulikt under pandemien, men mange har etablert teststasjoner hvor befolkningen har kunnet møte opp uten henvisning fra lege. Også når testingen organisert på denne måten, må de alminnelige kravene etter lov og forskrift overholdes. For eksempel må pasienten få informasjon uavhengig av om prøven er positiv eller ikke, fastlegen må informeres, kravene til varsling må overholdes og pasientene må få forsvarlig oppfølging og helsehjelp. Smittevernloven er imidlertid ikke tilpasset en situasjon hvor prøvetaking gjennomføres i et så stort omfang og med en slik organisering som det har vist seg å være behov for under pandemien. Kommisjonen mener det er uheldig, ettersom det kan bli uklart hvem som har ansvar for hva. Koronakommisjonen anbefaler derfor egne regler for testing ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.