Del 4
Kriseorganisering og samhandling

18 Organisering av forvaltningen

Forstørr bilde

Foto: Mona Oshiro / NTB

18.1 Statlig forvaltning

Statsforvaltningen er bygd opp som et hierarki. Sentralforvaltningen består av regjeringen, departementer og direktorater, som styrer enheter på regionalt og lokalt nivå. Det er i hovedsak politikkområder og arbeidsoppgaver som ligger til grunn for at sentralforvaltningen er delt inn i forskjellige forvaltningsorganer, ikke geografi. Statsforvaltningen står stort sett fritt til å organisere sin virksomhet, jf. Grunnloven §§ 3 og 12.

18.1.1 Regjeringen og departementene

Kongen (regjeringen) er øverste organ og leder i sentralforvaltningen. Statsrådene leder normalt hvert sitt departement. Departementene fungerer som faglige sekretariater for regjeringen og de respektive statsrådene, og utreder og gjennomfører sakene som departementet har ansvaret for.

Ministerstyret utgjør et grunntrekk i det norske offentlige styringssystemet. Rettslig og konstitusjonelt er dette systemet forankret i Grunnloven § 3 om at den utøvende makten er hos Kongen. At statsforvaltningen er hierarkisk bygd opp, innebærer at et overordnet organ – i siste instans den enkelte statsråden og regjeringen – i utgangspunktet kan instruere underordnete organer i organisasjonshierarkiet, både generelt og i enkeltsaker.

Regjeringen er kollektivt ansvarlig for sine avgjørelser. Samtidig har den enkelte statsråden et overordnet ansvar for den delen av forvaltningen som er underlagt vedkommende.1 Dagens retningslinjer for r-konferanser presiserer det kollektive ansvaret som regjeringen har for beslutningene som fattes.2 Dette gjelder ikke bare i de sakene som legges fram for Kongen i statsråd, men også i de sakene der beslutningsmyndigheten er delegert til én enkelt statsråd. Statsrådene kan i regjeringsbehandlingen engasjere seg i alle saker, men regjeringen treffer ikke formelle beslutninger i regjeringskonferansene. Den formelle beslutningskompetansen er lagt til det enkelte fagdepartementet eller Kongen i statsråd. Drøftingene i regjeringskonferansene må derfor følges opp gjennom endelige vedtak i departementene eller ved at saken fremmes for Kongen i statsråd. De konklusjonene som trekkes i regjeringskonferansen er politisk bindende for regjeringsmedlemmene.

18.1.2 Direktoratene

Direktoratene er statlige organer som er organisert under departementene, og har hele landet som virkefelt. De avlaster departementene og driver blant annet forskriftsarbeid, enkeltsaksbehandling, utredning, veiledning og tilskuddsforvaltning, og stedlige og skriftlige kontroller. Først og fremst utfører direktoratene oppgaver etter oppdrag fra departementene, men de har også forberedende oppgaver for departementene.

18.2 Kommunal forvaltning

I kommuneforvaltningen utøves et representativt demokrati gjennom folkevalgte organer som kan fatte bindende vedtak på vegne av innbyggerne og med virkning overfor dem. Kommuneforvaltningen består av 356 kommuner og 11 fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner styres av folkevalgte representanter i kommunestyrer og fylkesting. Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og fylkestinget er det øverste organet i fylkeskommunen. Kommunestyret fatter vedtak på vegne av kommunen, og fylkestinget fatter vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av loven. Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å fatte vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov.3

Kommuner og fylkesting er selvstendige forvaltningsorganer og rettssubjekter. Deres kompetanse er negativt avgrenset. Det vil si at kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Dette framgår av regelen i kommuneloven om det kommunale selvstyret.4 Der er det også slått fast at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dette betyr at kommunene ikke er en del av det statlige forvaltningshierarkiet, og de kan derfor ikke instrueres av statlige myndigheter uten at det er en lovhjemmel for det. Det kommunale selvstyret setter altså begrensninger for hvordan staten kan styre kommuner og fylkeskommuner. Prinsipper for forholdet mellom statlig og kommunalt forvaltningsnivå er nedfelt i kommuneloven § 2-2.

Et utslag av at kommunene utøver et folkestyre, er kommunelovens regler om møteplikt og møteoffentlighet. Alle folkevalgte organer skal behandle saker og fatte vedtak i møter, og alle har rett til å være til stede i møter i folkevalgte organer.5 Åpenhet er avgjørende for å sikre et velfungerende lokaldemokrati.

18.3 Statsforvalteren

Fra 1. januar 2021 fikk fylkesmannen den nye tittelen statsforvalter.6 Statsforvalteren er statens representant i fylket og skal overvåke at vedtak fra Stortinget og regjeringen blir gjennomført. Det er i dag 10 statsforvaltere. Statsforvalteren er administrativt underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men utfører oppgaver for en rekke departementer og direktorater. De enkelte departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet innenfor sine saksområder. Statsforvalterens rolle, formål, tilknytning til departementene og organisering framgår av fylkesmannsinstruksen og virksomhets- og økonomiinstruksen.

Som beskrevet over er det ingen hierarkisk instruksjonslinje fra staten til kommunene. Det finnes heller ingen organisatorisk overbygning som gjør at kommunene samlet kan melde fra om sitt syn og om sine behov til staten.7 Statsforvalteren har i oppgave å være bindeledd mellom stat og kommune. Denne rollen har vært viktig under pandemien.

Fylkesmannsinstruksen §§ 3 til 6 beskriver statsforvalterens ansvar for å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylkene. Det står at statsforvalteren må holde seg orientert om viktige saker som kan ha betydning for dette arbeidet. Videre skal statsforvalteren arbeide for at det skjer et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltningen. De skal i nødvendig utstrekning bistå de statlige etatene med behandling av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen. Statsforvalteren kan legge saken fram for sentrale fagmyndigheter dersom det i forbindelse med samordningsspørsmål oppstår tvil om hvordan de ulike statsoppgavene bør utføres eller prioriteres.

Statsforvalterens samordning av samfunnssikkerhet og beredskap reguleres av fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks.8 Samordningsansvaret innebærer å legge til rette for samarbeid mellom aktørene, for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet både i det daglige og ved håndtering av uønskete hendelser. Statsforvalterens samordningsansvar endrer ikke på ansvarsforhold. Den enkelte aktøren skal ivareta sitt ansvar også ved uønskete hendelser. Kapittel IX i fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks beskriver statsforvalterens særlige ansvar for samordning og koordinering ved større regionale hendelser.

18.4 Samhandling med frivillige organisasjoner i krisehåndteringen

18.4.1 Beredskapssamarbeid

Helsedirektoratet etablerte tidlig kontakt med frivillige organisasjoner. Den 6. mars 2020 inviterte direktoratet til møte med de tre frivillige organisasjonene som har beredskapsavtaler med kommuner. Disse humanitære organisasjonene har stilt opp med mange tiltak under pandemien.

Norges Røde Kors har beredskapsavtaler med over 200 kommuner. Frivillige i Røde Kors har satt opp telt på legevakter, organisert køer utenfor sykehus, bistått med smittetesting, distribuert mat og medisiner til personer i karantene og transportert antatt smittete.

Norske Kvinners Sanitetsforening er engasjert i omsorgsberedskapsarbeid og har samarbeidsavtaler med 130 kommuner. Frivillige sanitetskvinner har bistått som beredskapsvakter på helseinstitusjoner og koronateststasjoner. De har levert mat og medisiner og holdt sosial kontakt med personer i hjemmekarantene eller hjemmeisolering. Noen har også produsert smittevernutstyr.

Også Norsk Folkehjelp bidro med ulike oppgaver. De har blant annet fraktet mat til personer i isolasjon eller karantene og arbeidet med informasjon i tilknytning til ferjer og luftfart.

Sanitetskvinnene har fortalt Koronakommisjonen at samarbeidet med Helsedirektoratet har fungert godt gjennom krisen. Sanitetskvinnene framhevet at det er behov for å styrke samarbeidet i «fredstid» og at det offentlige har en god forståelse for frivillighetenes rolle. Røde Kors etterlyste flere samvirkeøvelser for at beredskapsaktører skal bli kjent med hverandre og hverandres ressurser og kapasiteter.

18.4.2 Informasjonsbehov

I den innledende fasen av pandemien var det mangelfull kunnskap om hvem som var i risiko for å utvikle et alvorlig sykdomsforløp av covid-19. Det var tidlig tydelig at eldre var mest utsatt, men det var uklart hvilke underliggende sykdommer som økte risikoen for alvorlig sykdom og død. Dette skapte usikkerhet, og personer med sykdommer som for eksempel hjerte- og karsykdommer, kreft, diabetes og astma, hadde et stort behov for informasjon.

Diabetesforbudet beskrev dette i et innspill til Koronakommisjonen:

Allerede i februar fikk vi henvendelser og spørsmål: Hvor farlig er dette? Hva med barna våre? Kan vi gå på jobb? Vil vi sikres tilstrekkelig tilgang til insulin?

Kilde: Innspill til Koronakommisjonen fra Diabetesforbundet

I starten av mars 2020 var det stor pågang på Helsedirektoratets telefontjeneste fra personer som var redde for smitte, og som trengte råd om hvordan de skulle forholde seg til situasjonen. Den 11. mars 2020 tok Helsedirektoratet initiativ til et møte med den såkalte NCD-alliansen. Alliansen består av Rådet for Psykisk helse, Diabetesforbundet, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Kreftforeningen og Nasjonalforeningen for folkehelsen. Temaet for møtet var informasjonsbehovet til personer i mulige risikogrupper og hvordan Helsedirektoratet kunne samarbeide med disse frivillige helseorganisasjonene under krisen. Diabetesforbudet, Kreftforeningen og LHL fulgte opp og forsterket sine rådgivningstjenester på telefon og chat for å bidra til å møte informasjonsbehovet.

Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norske Kvinners Sanitetsforening og LHL gikk sammen og etablerte Frivillighetens koronalinje. De tre organisasjonene rekrutterte frivillige, blant annet pensjonerte helsepersonell. Til sammen besvarte de 6 500 samtaler i perioden 15. mars til 30. juni 2020. Helsedirektoratet refunderte en del av kostnadene knyttet til de ulike tilbudene, men en stor del av aktiviteten var frivillig innsats.

Helsedirektoratet og FHI har også samarbeidet med innvandrerorganisasjoner for å nå fram med kommunikasjon til ulike grupper. Samarbeidet har omfattet både religiøse organisasjoner, medier drevet av frivillige organisasjoner og organisasjoner som jobber for deltakelse og integrering, som for eksempel Info 123 og Bydelsmødre Norge.

18.4.3 Digital sosial støtte

Vi har sett at en rekke organisasjoner har digitalisert sine aktiviteter for å nå fram til ulike grupper, enten det er eldre på sykehjem, ensomme unge og eldre eller mennesker med sykdommer som gjør at de i praksis har måttet leve i «lock down» gjennom store deler av pandemien. Organisasjonene har blant annet arrangert digitale kafetreff og webinarer, de har ringt hjem til folk og laget digitale likepersonkurs. Ved å tilpasse aktivitetene har organisasjonene kunnet gi sosial støtte også under pandemien.

18.4.4 Kommisjonens vurdering

Vi ser at frivilligheten har spilt en viktig rolle for mange under pandemien – både gjennom bistand i beredskapsarbeidet, kommunikasjon til ulike grupper og opprettholdelse av aktivitet og sosial støtte til mennesker. Brukerperspektivet fra pasientorganisasjoner er verdifullt for myndighetenes krisehåndtering. Kommisjonen mener det vil være nyttig å evaluere samarbeidet mellom myndighetene og frivilligheten for å trekke ut gode erfaringer for likeverdig offentlig–frivillig samarbeid for framtiden. Samarbeid i krise bør bygge på likeverdig samarbeid i normalsituasjoner.

19 Myndighetenes styring og samhandling under koronakrisen

Myndighetenes organisering i en krisesituasjon er nærmere beskrevet i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen), jf. kapittel VIII om sentral krisehåndtering. Instruksen og den tilhørende veilederen, beskriver hvilken rolle de ulike aktørene i den sentrale krisehåndteringen har. Figur 19.1 er hentet fra veilederen og illustrer hvordan sentral krisehåndtering er organisert ved sivile nasjonale kriser.

Forstørr bilde

19.1 Regjeringen

Regjeringen har det øverste ansvaret for å håndtere nasjonale kriser, herunder det overordnete politiske ansvaret for både styringen og håndteringen av kriser som oppstår.

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid, og vil som utgangspunkt også ha disse oppgavene i en krisesituasjon. Statsministerens kontor (SMK) må planlegge for at statsministeren og regjeringen kan utføre oppgavene sine også i krisesituasjoner, og for at SMK skal kunne utføre oppgaver for regjeringskonferanser, regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) og Kongen i statsråd.

Når det gjelder ansvars- og arbeidsfordeling mellom regjeringen som sådan og de ulike departementene under en krise, beholder den enkelte statsråden det konstitusjonelle ansvaret sitt. I samfunnssikkerhetsinstruksen er det presisert at systemet for sentral krisehåndtering, bygger på de grunnleggende prinsippene for samfunnssikkerhet. Det betyr at departementet som har ansvar for en sektor også har ansvaret for beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon innenfor sektoren. Ved kriser skal departementene blant annet

• innhente situasjonsrapporter fra egne operative virksomheter

• treffe nødvendige beslutninger innenfor eget ansvarsområde for å håndtere situasjonen

• utarbeide beslutningsgrunnlag og legge til rette for overordnete politiske avklaringer

• håndtere kommunikasjon med medier og befolkningen

• sørge for at operative aktører har de fullmaktene de trenger

Videre i dette kapitlet vil vi først vurdere hvordan regjeringen på et overordnet nivå opprettholdt sine demokratiske og konstitusjonelle funksjoner i den første delen av pandemien. Deretter vil vi se nærmere på hvordan regjeringen behandlet saker relatert til håndteringen og effektene av koronapandemien. Vi vil i tillegg vurdere hvordan saksbehandlingen sikret nødvendig samordning og samhandling på tvers av departementene og sektorene.

19.1.1 Opprettholdelse av regjeringens funksjon under pandemien

Det er først og fremst Grunnloven som setter rammene for de konstitusjonelle oppgavene og pliktene regjeringen har.9 Grunnloven inneholder ingen generell beredskapshjemmel for regjeringen i en krisesituasjon.10 Håndteringen av koronakrisen har derfor måttet skje innenfor de konstitusjonelle rammene som ellers gjelder. Det har derfor vært avgjørende at regjeringen på den ene siden har klart å opprettholde og gjennomføre alle møter, prosesser, tiltak og beslutninger som har vært nødvendige for å håndtere krisen, samtidig som at Grunnloven og demokratiske spilleregler respekteres. Dette vil for eksempel være:

• å avholde statsråd med nødvendig hyppighet, inkludert å følge kravene i Grunnloven § 27 andre punktum om at ingen beslutninger kan tas i statsråd med mindre over halvparten av regjeringsmedlemmene er til stede

• å avholde regjeringskonferanser så ofte som nødvendig

• at saker av viktighet etter Grunnloven § 28 må avgjøres i statsråd

• at statsrådene har en reell mulighet til å utøve det konstitusjonelle ansvaret sitt – også plikten til «å gjøre kraftige motforestillinger» hvis de mener at en beslutning strider mot statsformen eller rikets lover, jf. Grunnloven § 30 tredje ledd

• å overholde Grunnloven § 26 andre ledd om at traktater om saker som er av særlig stor viktighet skal forelegges Stortinget for samtykke

• at regjeringen ikke beveger seg inn på områdene til de to andre statsmaktene: den lovgivende og dømmende makt

Statsråd

Å kunne avholde statsråd i en krisesituasjon er en viktig forutsetning for at regjeringen skal kunne opprettholde den konstitusjonelle funksjonen sin under en krise. Statsråd avholdes normalt fredager klokken 11.00. Ut fra listene på hjemmesidene til slottet og regjeringen, ser det ut til at det ble avholdt 24 statsråd i perioden mars–juni 2020, og spesielt mange i mars (sju stykker) og april (åtte stykker).11 Noen av møtene ble avholdt med bare to dagers mellomrom, og også H.K.H. Kronprinsen har deltatt i mange av statsrådene. I perioden etter 12. mars 2020 og fram til 7. mai 2020 har statsråd blitt avholdt ved at H.M. Kongen deltok via telefon eller fjernmøteteknologi.12

Vi har ikke fått noen opplysninger som tilsier at regjeringen har hatt utfordringer med å være beslutningsdyktig i henhold til Grunnloven § 27 andre punktum om at over halvparten av regjeringsmedlemmene må delta i statsråd for at beslutninger kan fattes.

Regjeringskonferanser og RCU

Regjeringskonferansene er normalt regjeringens mest sentrale arena for å drøfte viktige saker. Selv om det ikke fattes formelle vedtak i konferansene, er beslutningene politisk bindende. Regjeringen opprettet i tillegg et eget utvalg – regjeringens covid-19-utvalg (RCU) – hvor en begrenset krets av regjeringsmedlemmene behandlet saker relatert til pandemien.

Vi har fått notatene som ble fremmet til alle møtene i RCU. Det første møtet var den 19. mars 2020, og fram til sommeren 2020 ser det ut til at det var til sammen 11 RCU-møter. I perioden fra mars 2020 til ut juni 2020 var det i tillegg 16 regjeringskonferanser hvor saker knyttet til covid-19 ble behandlet. Regjeringen har med andre ord hatt kapasitet til å gjennomføre en rekke møter på regjeringsnivå for å behandle covid-19-saker.

Regjeringen har også klart å behandle et stort antall saker i RCU og regjeringskonferanser under krisen. For eksempel ble det behandlet om lag 125 saker i RCU fram til sommeren, ut fra det vi kan lese fra dagsordenene.13 Det kan selvsagt være delte meninger om det var de rette sakene som behandlet i RCU og regjeringskonferansene, om kvaliteten på sakene og om noen burde kommet i tillegg. Men i denne sammenhengen er det sentrale for oss å fastslå at regjeringen har hatt tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre de møtene som krisehåndteringen har krevd.

19.1.2 Regjeringens behandling av saker relatert til covid-19

Opprettelsen av regjeringens covid-19-utvalg

Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) ble opprettet den 11. mars 2020.14 Beslutningen om å opprette utvalget ble fattet i et møte i statsministerens bolig. Statsministerens kontor har i brev av 1. juli 2020 til kommisjonen opplyst at de som var til stede på møtet var statsministeren, finansministeren, helse- og omsorgsministeren, næringsministeren, barne- og familieministeren og arbeids- og sosialministeren.15 I brevet står følgende:

På møtet 11. mars 2020 ble det besluttet å planlegge for ett ukentlig møte ut over regjeringskonferansene for å håndtere covid-19-relaterte saker (RCU):

• Møtet skulle holdes på tirsdager kl. 12:00 på Statsministerens kontor, og ved behov skulle det settes opp ytterligere møter.

• Deltakerne i RCU skulle være partilederne samt helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren.

• Øvrige statsråder som hadde saker, eller som var særlig berørt, skulle inviteres til å delta.

• Statssekretær, eller en annen statsråd fra samme parti, kunne stille i stedet for statsråden hvis statsråden var bortreist

• Statsrådene skulle sende notater i saker de ønsket behandlet i møtet til de andre deltakerne innen kl. 14 dagen før. Notater skulle ha samme grunnstruktur som r-notater, med operative konklusjonspunkter og være på maksimalt tre sider. Dersom det kom skriftlige merknader fra noen av statsrådene, skulle en revidert versjon sendes ut innen kl. 10 samme dag som møtet starter. Frist for merknader var utgangen av dagen før møtet. Kun statsråder/departementer som hadde merknader, trengte å melde tilbake til avsenderdepartementet.

• Statsministerens kontor skulle ha ansvaret for å utarbeide og distribuere protokoll fra møtene.

Covid-19-relaterte saker som hastet kunne behandles i forbindelse med regjeringskonferanse med samme hasteprosedyre, men hvis mulig skulle departementene utarbeide ordinære r-notater og forholde seg til ordinære frister.

Statssekretær Lars Øy formidlet beslutningen til de øvrige statsrådene dagen etter, altså 12. mars, i en e-post klokken 11.35. Det første RCU-møtet ble avholdt 19. mars 2020, og fram til sommeren 2020 ser det ut til å ha vært til sammen 11 RCU-møter.16 Antallet saker som har blitt behandlet i møtene, varierer i denne perioden. Ut fra dagsordenene varierer det fra fire saker til opp mot 30 saker. I sum er det et stort antall saker som har vært behandlet i RCU – om lag 125 saker.

De som har møtt fast i utvalget er statsministeren, næringsministeren, landbruks- og matministeren, finansministeren, justis- og beredskapsministeren, helse- og omsorgsministeren og utenriksministeren. I tillegg har andre statsråder vært til stede når RCU har behandlet enkeltsaker som ligger innenfor deres respektive ansvarsområde. I møtet 26. april 2020 deltok til sammen 15 ulike ministere (i tillegg til statsministeren) på hele eller deler av møtet.17

Gjennom sommeren 2020 var det RCU som ble benyttet for å håndtere saker relatert til pandemien. Av materialet kommisjonen har mottatt, framgår det at det i perioden juli til 6. august 2020 ble avholdt til sammen fem RCU-møter.18 Ut fra dagsorden ser det ut til at om lag 20 saker ble behandlet, og de faste deltakerne er de samme som beskrevet over.19

Hvilke saker behandlet regjeringen i RCU?

Selv om regjeringen opprettet et nytt utvalg som utelukkende skulle håndtere saker relatert til den pågående pandemien, ble ikke samtlige slike saker behandlet i RCU-møter. En rekke saker relatert til koronapandemien ble behandlet i ordinære regjeringskonferanser.

Etter å ha gjennomgått notatene fra RCU og regjeringskonferansene fram til sommeren 2020, er det kommisjonens inntrykk at regjeringen har hatt en pragmatisk tilnærming og lagt behandlingen av saker relatert til koronapandemien til det møtet som har passet tidsmessig best – uavhengig av om det har vært RCU eller regjeringskonferanse. For eksempel ble det såkalte hytteforbudet behandlet i RCU 19. mars, 31. mars og 6. april, og i regjeringskonferanse 7. april 2020. Da helse- og omsorgsministeren la fram notatet Forbudet mot å overnatte på fritidseiendom til RCU 6. april 2020, var helse- og omsorgsministerens forslag til konklusjon at «[h]ytteforbudet oppheves i forbindelse med delvis åpning av barnehager og barneskoler, tentativt 27. april». Det framgår av notatet at både justis- og beredskapsministeren, næringsministeren og finansministeren hadde merknader til saken. RCU konkluderte ikke endelig i dette møtet. Det går fram av protokollen at følgende midlertidige konklusjon ble trukket: «Det tas sikte på at hytteforbudet oppheves 20. april. Endelig konklusjon trekkes i regjeringskonferanse 7. april».

Kommisjonen registrerer at regjeringskonferansen 7. april 2020 var siste mulighet for regjeringen til å fatte en beslutning før påsken begynte. Etter vår vurdering viser dette at regjeringen hadde en pragmatisk tilnærming til det behandlende organet: Dersom regjeringen hadde ønsket at saker relatert til koronapandemien utelukkende skulle bli behandlet av RCU, ville det vært forholdsvis enkelt å gjennomføre et møte 7. april i forkant eller forlengelsen av regjeringskonferansen og hvor samtlige deltakere i RCU ville vært til stede.

I noen tilfeller har RCU-behandlingen av saker vært av mer forberedende karakter. Av protokollene til møtene framgår det at RCU i flere tilfeller har kommet med midlertidige konklusjoner og henvist til at endelige konklusjoner skal fattes i senere møter.

Kommisjonen kan ikke se at det har vært lagt til grunn et system for å sikre at større eller prinsipielle saker ble behandlet i regjeringskonferanse for å sikre deltakelse fra hele regjeringen. For eksempel kunne det tenkes at behandlingen av de mange kompensasjonsordningene ble behandlet i regjeringskonferanser, fordi disse ville få forholdsvis store økonomiske konsekvenser og dermed også potensielt påvirke mange sektorer. Men også denne type saker har blitt behandlet i begge organene.

Dette inntrykket blir også til en viss grad bekreftet av forklaringen vi fikk fra statsminister Erna Solberg:

Den viktigste mekanismen ved koronautvalget er å behandle saker som har et hastverkselement ved seg. I begynnelsen tok vi slike saker i koronautvalget. Vi forsøkte at de store, prinsipielle spørsmålene, slik som strategivalg, skulle tas i regjeringskonferanse. Slik at alle er med. Men det er ikke et veldig klart skille. Det er mest hasteelementet som har vært avgjørende for hvor saker har blitt behandlet, mer enn at det har vært en prinsipiell grense mellom de to tingene. Til tider har vi hatt koronautvalgsmøter der nesten alle statsråder har vært til stede, fordi de har hatt ulike saker på sakslisten som skulle behandles.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Hvilke saker ble ikke behandlet i RCU eller regjeringskonferanser?

Et annet forhold er hvilke saker som ikke ble behandlet i RCU eller regjeringskonferanser. Vi har blant annet merket oss at en rekke forlengelser av tiltak ble behandlet i RCU eller regjeringskonferanse, mens iverksettingen eller behovet for å innføre det opprinnelige tiltaket ikke alltid ble det. Et eksempel er koronaloven, hvor forlengelsen av loven ble behandlet i RCU 31. mars og 14. april 2020. Men behovet og nødvendigheten av å innføre en slik fullmaktslov er ikke behandlet i verken RCU eller regjeringskonferanse. Et spesielt tilfelle er hytteforbudet. Forskriften med bestemmelsen om hytteforbudet ble gitt i et ekstraordinært statsråd søndag 15. mars 2020. Forbudet ble ikke drøftet i regjeringskonferanse i forkant av statsråd. Forbudet trådte imidlertid ikke i kraft før 19. mars, og i forkant av ikrafttredelsen ble forbudet behandlet i RCU-møtet som ble avholdt samme dag.20 At regjeringen behandler saker i en slik rekkefølge må kunne sies å være uvanlig. Forlengelsen av hytteforbudet ble derimot behandlet to ganger i RCU og én gang i regjeringskonferanse.21

19.1.3 Kommisjonens vurderinger

Regjeringen behandlet et imponerende antall saker i perioden 12. mars og fram til sommeren 2020. Regjeringen har gjennomført statsråd på en fleksibel måte og med den nødvendige hyppigheten for å kunne fatte de vedtakene som var nødvendige for å håndtere krisen.

Det samme gjelder avholdelse av regjeringskonferanser og RCU-møter. Likevel ønsker kommisjonen å påpeke at det ikke ser ut til at det ble avholdt regjeringskonferanser i perioden 9.–16. mars 2020.22 Med tanke på situasjonen som landet var i rett før 12. mars 2020, hvilke alvorlige og inngripende tiltak som ble innført 12. mars 2020 og konsekvensene av disse tiltakene, mener kommisjonen at det er påfallende at det ikke ble ansett som nødvendig å avholde regjeringskonferanse(r) for å drøfte saker relatert til pandemihåndteringen. At det ble avholdt to statsråd i det samme tidsrommet, og at det i møtet i statsministerboligen 11. mars ble tatt beslutninger som nok normalt ville blitt tatt i regjeringskonferanse, underbygger dette. Det ville ikke vært unaturlig at flere av sakene som ble lagt fram i de to statsrådene hadde vært drøftet i regjeringskonferanse i forkant. Dette gjelder for eksempel forskrift om karantene mv. ved ankomst til Norge, forskrift om bortvisning mv. av utlendinger av hensyn til folkehelsen og forskrift om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer.23

Kommisjonens vurderinger av RCU

Som nevnt var ordningen med RCU en løsning som ble opprettet i forbindelse med regjeringens håndtering av koronapandemien. I dokumentene vi har fått fra Statsministerens kontor om opprettelsen av utvalget, framgår det ikke hva som var begrunnelsen for å etablere et nytt regjeringsutvalg i stedet for å avholde hyppigere regjeringskonferanser. Som gjennomgått i kapittel 5 gjelder prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke for krisehåndtering. Likhetsprinsippet innebærer at den organisasjonen man opererer med under kriser, i utgangspunktet skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig. Dette innebærer selvsagt ikke at man ikke kan gjøre endringer i organisasjonen under en krise. Men dersom man skal fravike dette prinsippet og innføre et nytt krisehåndteringsorgan som RCU, bør dette være godt begrunnet og basert på et klart behov. I intervju med kommisjonen forklarte statsminister Erna Solberg:

Deretter så vi at det var behov for langt hyppigere møter og mer akutte beslutninger. Da valgte jeg å etablere RCU. Det er egentlig et litt utvidet gammeldags underutvalg, hvor partilederne og de mest berørte statsrådene sitter. Prinsippet rundt det har vært at de statsrådene som er berørt av en sak skal innkalles og få muligheten til å være med. Begrunnelsen var at det er tungvint å samle regjeringen flere ganger i uken. Samtidig er det viktig å ikke flytte alle beslutninger om korona ut av regjeringen. Derfor har dette vært supplerende til regjeringskonferansene. Egentlig har vi hatt mye av de samme prosessene, ved at vi har hatt en koronadel under regjeringskonferansen og så har vi hatt koronautvalgsmøter.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Kommisjonen har forståelse for at regjeringen i en krisesituasjon kan ha behov for å tilpasse eller endre beslutningsprosessene som ellers gjelder. En slik fleksibilitet kan i en del tilfeller være avgjørende for å få til en god krisehåndtering. Likevel ønsker vi å trekke fram noen betenkelige forhold en ordning som RCU medfører. Regjeringen bør vurdere disse nærmere dersom den også en gang i framtiden ønsker å fravike de ordinære beslutningsprosessene i en så samfunnsgjennomgripende krise som vi nå har vært i.

En åpenbar risiko ved å opprette et organ som RCU under en sektorovergripende krise, er at den helhetlige og tverrsektorielle drøftelsen av saker relatert til krisehåndteringen ikke blir sikret på samme måte, som ordningen med regjeringskonferanser legger opp til. Ved at bare noen av statsrådene deltar fast i RCU, risikerer man at kunnskapsnivået og forutsetningene for å forstå situasjonen og delta i diskusjonene blir sprikende for regjeringsmedlemmene ettersom tiden går. I en sektorovergripende krise som koronapandemien kan dette være uheldig. Det er derfor en reell risiko for at det fattes beslutninger i RCU som kan få utilsiktete og uheldige konsekvenser i en annen sektor, og som ikke blir fanget opp på grunn av den begrensete deltakerkretsen. Dette forsterkes av at noen av de faste deltakerne i RCU er med på grunn av partipolitisk posisjon (partileder), og ikke utelukkende på grunn av den rollen det respektive fagdepartementet har i håndteringen av pandemien.

Et annet spørsmål er om et organ som RCU er egnet til å sikre den samordningen som er nødvendig i en sektorovergripende krise. Selv om lederdepartementet har ansvar for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå, endrer ikke dette på det konstitusjonelle ansvaret og at alle statsråder og departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder. Lederdepartementet har verken forutsetninger for å vurdere, eller myndighet til å fastsette, tiltak innenfor andre departementers sektorer som er nødvendige for å samordne tiltak slik at krisen håndteres best mulig samlet sett. Med dagens system må en slik samordning først og fremst skje på regjeringsnivå. Når man begrenser regjeringsmedlemmers deltakelse i behandlingen av saker som skal håndtere en slik omfattende krise som koronapandemien, kan det bli utfordrende å identifisere hvilke konsekvenser tiltakene får i de ulike sektorene og dermed sikre nødvendig samordning.24

På den andre siden er det ikke unormalt å sette inn tiltak for å gjøre beslutningsprosessene raskere i en alvorlig krise. Flere av personene vi har intervjuet, har trukket fram at RCU la opp til hurtigere saksbehandling og prosedyrer enn ordinære regjeringskonferanser. Det er positivt at regjeringen på denne måten raskt og effektivt kunne behandle saker relatert til covid-19. Kommisjonen vil likevel påpeke at det er opp til statsministeren og hennes kontor å bestemme hvilke prosedyrer som skal gjelde for regjeringsmøter. Det er fullt mulig å endre prosedyrene og tidsfristene som gjelder for regjeringskonferanser, noe som det også ble lagt opp til i beslutningen fra det omtalte møtet 11. mars 2020. Da ble det besluttet at hastesaker relatert til covid-19 «kunne behandles i forbindelse med regjeringskonferanse med samme hasteprosedyre».25

Et annet poeng er at det normalt er vanskelig å samle alle statsrådene så hyppig som det ble lagt opp til 11. mars 2020. Men som vi beskrev over, var det til tider svært mange statsråder som deltok på deler av møtene i RCU, og i disse tilfellene kunne det nok vært like praktisk å avholde et regjeringsmøte med samtlige regjeringsmedlemmer til stede.

Selv om tilbakemeldingene om RCU er at dette har vært en fleksibel og effektiv måte å behandle saker i regjeringen på, har kommisjonen funnet grunn til å framheve noen potensielle risikofaktorer ved en slik behandlingsform og organisering. Kommisjonen anbefaler at de forholdene vi har trukket fram, evalueres nærmere dersom regjeringen mener at det i framtiden kan bli aktuelt å benytte en tilsvarende ordning i en sektorovergripende krise.

19.2 Lederdepartementene og Kriserådet

19.2.1 Innledning

Under koronapandemien er det to ulike departementer som har hatt rollen som såkalt lederdepartement. Innledningsvis var det Helse- og omsorgsdepartementet som hadde denne rollen, før Justis- og beredskapsdepartementet overtok 13. mars 2020. Før vi går nærmere inn på hvordan de to departementene organiserte seg og løste denne oppgaven, gir vi en kort og generell beskrivelse av ordningen med lederdepartement.26

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av kriser på departementsnivå. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre Kriserådet bestemmer noe annet. Når det gjelder kriser og hendelser som berører én sektor i vesentlig større grad enn andre, kan det være aktuelt å legge lederdepartementsansvaret til det departementet som er mest berørt. Utpeking av et lederdepartement fører ikke til endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder. I en krisesituasjon skal lederdepartementet blant annet kunne

• varsle andre departementer, Statsministerens kontor, egne underlagte virksomheter og eventuelt Stortinget og Kongehuset

• innkalle Kriserådet og lede rådets møter

• utarbeide og distribuere overordnete situasjonsrapporter

• utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen

• identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

• koordinere at operative aktører har nødvendige fullmakter

• koordinere iverksetting av nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde, og ivareta koordinering med andre departementer og etater

• distribuere oppdatert informasjon til de øvrige regjeringsmedlemmene

• koordinere beslutningsgrunnlag fra berørte departementer for regjeringen

• sørge for at media og befolkningen får koordinert informasjon, og utforme en helhetlig informasjonsstrategi

• sørge for at hendelseshåndteringen blir evaluert, og at læringspunktene følges opp

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og skal styrke den sentrale koordineringen. Kriserådet har seks faste medlemmer, men kan utvides ved behov.27 Møtene ledes av lederdepartementet. Dersom lederdepartement ikke er besluttet, ledes rådet av Justis- og beredskapsdepartementet. Kriserådet har som hovedfunksjon å bidra til sentral krisehåndtering ved å

• sikre strategiske vurderinger

• vurdere spørsmål om lederdepartement

• sikre koordinering av tiltak som iverksettes av ulike sektorer

• sikre koordinert informasjon til publikum, media og andre

• påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges fram for departementenes politiske ledelse eller regjeringen, herunder avklaring av fullmakter og budsjett

I tillegg yter Krisestøtteenheten (KSE) bistand til lederdepartementet. I samfunnssikkerhetsinstruksen framgår det at KSE ved behov skal kunne yte støtte til lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering. KSE skal ikke overta ansvar og oppgaver som tilhører det ordinære sektor- eller linjeansvaret til et departement.28 I veilederen til samfunnssikkerhetsinstruksen framgår hovedfunksjonene til KSE:

• KSE skal bidra med kompetanse i form av rådgivning og faglig bistand til lederdepartementets arbeid med samordning og helhetlig sentral krisehåndtering. Dette omfatter støtte til analyser, utarbeidelse og formidling av overordnete situasjonsrapporter og etablering av felles situasjonsforståelse som grunnlag for strategiske beslutninger.

• KSE skal støtte lederdepartement og Kriserådet med kapasiteter i form av infrastruktur (herunder tekniske løsninger), lokaler og personell.

• KSE skal være fast sekretariat for Kriserådet.

19.2.2 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet satte kriseledelse den 29. januar 2020 og avholdt tre møter i kriseledelsen i perioden fram til mars 2020. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet deltok og orienterte om sin krisehåndtering overfor departementet. Helse- og omsorgsdepartementet ble utnevnt til lederdepartement i møte i Kriserådet 2. mars 2020. Før den tid var det ingen som formelt sett var lederdepartement slik det er beskrevet i samfunnssikkerhetsinstruksen. Helse- og omsorgsdepartementet hadde denne rollen fram til Justis- og beredskapsdepartementet overtok rollen som lederdepartement 13. mars 2020. Det var altså en ganske kort periode Helse- og omsorgsdepartementet hadde rollen som lederdepartement, og vi har derfor et svært begrenset grunnlag for å vurdere hvordan departementet utførte denne rollen.

Fra Justis- og beredskapsdepartementet har kommisjonen fått opplyst at KSE understøttet Helse- og omsorgsdepartementet i perioden hvor de var lederdepartement, «deriblant gjennom deltagelse i møter i kriseledelsen, utsendelse av informasjon på vegne av lederdepartementet og rådgivning og faglig bistand til arbeidet med samordning og helhetlig sentral krisehåndtering». Ut fra dokumentasjonen vi har mottatt, sendte KSE ut daglige situasjonsoppdateringer fra 26. februar 2020 til utgangen av april 2020. Så lenge Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement har vi fått opplyst at oppdateringene ble sendt til Statsministerens kontor og Helse- og omsorgsdepartementet, mens de fra 14. mars 2020 i tillegg ble sendt samtlige departementer.

Det ser ikke ut til at det ble produsert såkalte overordnete situasjonsrapporter i den perioden Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement. Først på kvelden 11. mars 2020 sendte KSE på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet bestilling til departementene om utarbeidelse av grunnlag for slik rapportering.29 Når det gjelder bruk av Kriserådet i den aktuelle perioden, ble det avholdt møter 2. og 11. mars, og 13. mars 2020 da Justis- og beredskapsdepartementet som nevnt tok over rollen som lederdepartement.

I tiden da Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement ble krisen primært håndtert som en helsekrise. Til kommisjonen uttalte departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet Bjørn-Inge Larsen følgende om tidspunktet for overføring av ansvaret som lederdepartement til Justis- og beredskapsdepartementet:

Vi kan nok lede en krise som har store samfunnsmessige konsekvenser, men vi erkjente veldig fort at det å håndtere pandemien og smittevernarbeidet egentlig var en avgrenset andel av det å håndtere situasjonen samfunnet sto i. Det er litt det samme som du har spurt meg om – planene våre og hva vi har forberedt oss på. Vi har i grunnen ikke forberedt oss på at vi omrokerer alt som skjer i samfunnet og regulerer ting i folks liv som vi aldri ellers regulerer. Heller ikke at politiet er like involvert som helsetjenesten osv. Det ble vi veldig fort klar over etter den første runden av vedtak som Helsedirektoratet traff. Ved første korsvei i kriserådet etter det, snakket jeg med Heidi Heggenes og sa at å håndtere konsekvensene for samfunnet nok er vel så mye som å håndtere selve pandemien. Det er det naturlig at Justisdepartementet, som vanlig lederdepartement, tar.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

19.2.3 Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet overtok rollen som lederdepartement 13. mars 2020, og har dermed hatt denne rollen så å si gjennom hele pandemien. I tillegg har departementet også måttet ivareta ansvaret som sektordepartement for justissektoren og samordningsrollen etter samfunnssikkerhetsinstruksen. Justis- og beredskapsdepartementet er i tillegg hovedansvarlig departement for de kritiske samfunnsfunksjonene styring og kriseledelse, lov og orden, IKT-sikkerhet og redningstjeneste. Samlet sett har Justis- og beredskapsdepartementet hatt et stort ansvar og arbeidspress under koronapandemien.

Justis- og beredskapsdepartementet har opplyst til kommisjonen at departementets kriseplan ble aktivert 12. mars 2020, og ble lagt til grunn for departementets arbeid og organisering deretter. Basert på dokumentasjonen vi har mottatt, ser det ikke ut til at Justis- og beredskapsdepartementet var mer oppmerksom på potensielle virkninger og konsekvenser av covid-19-utbruddet enn andre departementer og virksomheter i tiden forut for 12. mars 2020. Som mange andre, startet departementet å utarbeide en kontinuitetsplan i begynnelsen av mars, og 3. mars holdt departementet et allmøte hvor det ble det gitt informasjon om at de skulle være mer bevisst på hvor mange de sendte til møter og konferanser internasjonalt, og muligheten til å avholde videokonferanser. Når det gjelder rapporteringer fra underliggende etater, kan vi ikke se at det har forekommet systematiske tilbakemeldinger eller rapporteringer til departementet før 12. mars 2020. Det ser heller ikke ut til at Justis- og beredskapsdepartementet i denne perioden så for seg at samfunnet i stor grad ville måtte stenge ned på grunn av pandemien. Vi har ikke mottatt informasjon som tilsier at Justis- og beredskapsdepartementet var involvert eller rådført i forbindelse med Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020.

I Kriserådet 13. mars 2020 ble det bestemt at Justis- og beredskapsdepartementet skulle ta over rollen som lederdepartement. Ifølge referatet fra møtet ble dette begrunnet med at «COVID19-utbruddet har konsekvenser for samfunnet utover helse- og omsorgssektoren. Samtlige sektorer er nå berørt og det er behov for samlet respons». Når det gjelder selve beslutningen i Kriserådet, ser det ikke ut til at det forelå et skriftlige dokument til grunn for avgjørelsen. Men ifølge muntlige opplysninger gitt til kommisjonen, ble skiftet av lederdepartement avklart på kvelden 12. mars 2020 mellom de to departementsrådene i Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Ut fra dokumentasjonen vi har mottatt, skjedde det et markert taktskifte etter Justis- og beredskapsdepartementet tok over som lederdepartement. For eksempel ble det allerede samme dag sendt ut en bestilling til departementene om å rapportere på status for samfunnskritiske funksjoner – noe som skulle gjøres tre ganger i uken.30 Denne rapporteringen dannet grunnlaget for ukentlige overordnete situasjonsrapporter. Videre er det klart at antallet henvendelser, oppgaver og liknende til departementet steg betraktelig etter at det ble lederdepartement. En del av dette var imidlertid relatert til det normale ansvarsområdet til Justis- beredskapsdepartementet, og ikke bare til rollen som lederdepartement. Justis- og beredskapsdepartementet fikk en stor tilleggsoppgave med å være lederdepartement. Arbeidet med å motta, sammenstille og distribuere all rapporteringen var betydelig. De hadde ansvaret for å avholde kriserådsmøter hyppig, og ansvar for mye av kommunikasjonen som ble gitt til omverdenen.

Samtidig var det naturlig at aktiviteten økte etter 12. mars 2020. Tiltakene som ble innført medførte store konsekvenser for alle sektorer, og landet gikk inn i en nasjonal krise. Dette igjen førte til et større behov for rapporteringer, oversikt over konsekvenser og annen informasjon som er nødvendig for krisehåndteringen. At oppgaven som lederdepartement da ble betraktelig større og mer omfattende, var ikke uventet.

Det virker som at Justis- og beredskapsdepartementet har brukt Krisestøtteenheten (KSE) aktivt i utøvelsen av sin rolle som lederdepartement. KSE har for eksempel vært fast kontaktpunkt for informasjon inn og ut av departementet. De har sammenstilt overordnete ukentlige situasjonsoppdateringer basert på virksomhetenes innrapportering og daglige situasjonsoppdateringer fra 26. februar til utgangen av april 2020 og deretter noe mindre hyppig. Det ser imidlertid ikke ut til at KSE eller Justis- og beredskapsdepartementet i særlig grad har analysert den innrapporterte informasjonen nærmere, eller utarbeidet strategiske analyser eller liknende basert på den.

I tillegg har KSE mottatt en rekke meldinger i det elektroniske loggføringssystemet CIM. Vi har fått disse loggene, og de viser en stor mengde loggføringer.31 Helse- og omsorgsdepartementet benyttet seg i langt mindre grad av KSE som støtteressurs da de var lederdepartement. Dette kan nok forklares med at krisen gikk over i en helt annen fase og fikk et helt annet omfang etter 12. mars 2020. Det kan også forklares med at Justis- og beredskapsdepartementet er mer vant til å benytte KSE. KSE er en seksjon i departementet, som også utfører oppgaver for Justis- og beredskapsdepartementet i den daglige driften.

Kriserådet

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og er opprettet for å styrke den sentrale koordineringen av krisehåndteringen. Kriserådet blir ledet av departementsråden i lederdepartementet.

For å kartlegge i hvilken grad pandemi har vært behandlet i Kriserådet, ba vi om å få oversendt sakspapirer og referater fra møter hvor pandemi og smittevern hadde vært et tema. Basert på dokumentene vi fikk, ser det ikke ut til at pandemi har vært særskilt på agendaen i Kriserådet før koronapandemien. Det eneste unntaket vi har funnet var i januar 2019, da mandatet og sammensetningen av kriseutvalget for beredskap mot biologiske hendelser (BUB) ble diskutert.

Under koronapandemien har det vært hyppige møter i Kriserådet. I perioden 2. mars til 10. juni 2020 ble det avholdt 14 møter hvor pandemien har vært behandlet.32 Det ser ut til at alle departementsrådene deltok på møtene, ikke bare de seks faste medlemmene.

I tillegg fikk Kriserådet en muntlig orientering av helsedirektør Bjørn Guldvog om viruset i møtet 5. februar 2020. Da ble de informert om at det var påvist smitte også utenfor Kina, og om at både Sverige og Finland var på listen over land som hadde hatt tilfeller. I presentasjonen som Guldvog ga, ble det påpekt at direktoratet vurderte det som mulig at utbruddet spredde seg globalt og kunne forårsake en ny global epidemi. For Norges del så direktoratet for seg at det på kort sikt (0–6 måneder) ble oppdaget enkelttilfeller, og at det var muligheter for at disse også medførte et fåtall nysmittete. Direktoratet opplyste også at de forberedte seg på at det kunne bli en langvarig hendelse.

Kommisjonen har sett spesielt på møtereferatene og materialet som lå til grunn for de to møtene rett i forkant av Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020. Dette har vi brukt for å kartlegge i hvilken grad Kriserådet ble involvert eller benyttet til å diskutere de inngripende og sektorovergripende tiltakene som da ble innført.

I møtet 2. mars 2020 opplyste Helsedirektoratet til Kriserådet at de forsøkte å bremse spredningen slik at den ble spredt utover en lengre periode, men at det var viktig å ta høyde for at det ble mange smittete samtidig. Direktoratet la scenarioet fra pandemiplanen til grunn, som var at 25 prosent av befolkningen ble smittet. Helsedirektoratet viste et lysark med oversikt over mulige tiltak som skulle løpende vurderes. På det sto blant annet stenging av skoler og barnehager, hjemmekarantene etter utenlandsopphold, avlysning av arrangementer og redusert bruk av offentlig transport nevnt. FHI var også til stede på dette møtet, og kommenterte listen over mulige tiltak. De presiserte at det var det uklart hvilken rolle barn spiller i spredningen av viruset, og at stengte barnehager og skoler ville få store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser. Folkehelseinstituttet påpekte også at det var viktig å vurdere effekt opp mot samfunnskonsekvenser, kostnader, gjennomførbarhet og legitimitet i befolkningen, i tillegg til etiske og juridiske konsekvenser, før tiltakene eventuelt ble iverksatt.

I møtet 11. mars 2020 klokka 13.30–15.00 informerte Helsedirektoratet om at situasjonen var alvorlig, at flere tiltak var iverksatt og at flere var til vurdering. Videre ble det vist til behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kunne være aktuelle å iverksette, og behov for innspill på momenter som burde inngå i vurderingen av eventuelle tiltak. Verken Helsedirektoratets eller FHIs presentasjoner gir inntrykk av at det bare var et døgn til Norge skulle bli stengt ned.

I begge disse møtene ble det altså gitt situasjonsoppdateringer, men Kriserådet ble ikke involvert i diskusjonen om de konkrete tiltakene som ble innført 12. mars 2020.33 Dette til tross for at det var et møte i Kriserådet dagen før, hvor samtlige departementsråder og Helsedirektoratet deltok.

I den umiddelbare tiden etter 12. mars 2020 var det en rekke møter i Kriserådet – i den første fasen med bare noen dagers mellomrom. Møtereferatene tyder på at møtene i stor grad var preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling, praktisk oppfølgning og forberedelser til regjeringskonferanser og RCU, og diskusjoner relatert til forhold som måtte koordineres på tvers av departementene. Det framstår som at de sakene og prosessene som omtales i møtene fulgte sine egne prosessløp, og at det var svært få av disse som hadde sitt utspring fra Kriserådet.

Kommisjonen kan ikke se at Kriserådet har behandlet saksrelaterte dokumenter som senere har blitt sendt til regjeringen, eller at de har foretatt samlete vurderinger eller beslutninger om hvordan ulike saker skal håndteres. Det framstår også som at det først og fremst var Justis- og beredskapsdepartementet som spilte inn saker til møtene, og at de andre departementsrådene i liten grad ba om å få ta opp saker i Kriserådet. Blant annet står følgende i referatet fra møtet 15. april 2020:

Det ble minnet om at Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå og er opprettet for å styrke den sentrale koordineringen og bidra til gode beslutningsgrunnlag for regjeringen. JD oppfordret derfor til at man benytter Kriserådet til diskusjoner og avklaringer hvor det er behov for å tilrettelegge samhandling og lage gode beslutningsgrunnlag. I konklusjonene bes derfor departementene om å ha lav terskel for å løfte inn koordineringsbehov og problemstillinger for diskusjon i Kriserådet.

Dette er også omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets underveisevaluering: «Saker og tema som behandles i Kriserådet er stort sett spilt inn fra JD, og det bør vurderes om ikke hyppigere saksfremlegg fra andre departementer kan styrke Kriserådet som forum ytterligere», og at «[d]et ville gitt merverdi til den nasjonale håndteringen dersom øvrige departementer også løfter saker inn til Kriserådet».

19.2.4 Kommisjonens vurderinger av lederdepartementene og Kriserådet

Kommisjonen har ikke avdekket noen konkrete forhold som tilsier at de to departementene alt i alt ikke har utført oppgaven som lederdepartement på en akseptabel måte. For Justis- og beredskapsdepartementet har oppgaven som lederdepartement medført betydelig merarbeid. Departementet ser likevel ut til å hatt tilstrekkelig ressurser til å utføre de sentrale oppgavene i krisehåndteringen både som lederdepartement og fagdepartement.

Basert på tilbakemeldingene fra de ulike departementsrådene, framstår det som at de var mest fornøyd med måten Justis- og beredskapsdepartementet løste oppgaven på. Slik vi oppfatter det, var dette begrunnet i at Justis- og beredskapsdepartementet hadde bedre trening i å være lederdepartement, og at Helse- og omsorgsdepartementet hadde mer enn nok med å håndtere krisen innenfor egen sektor og egentlig ikke hadde ressurser til å utføre oppgaven som lederdepartement i tillegg.34 At rollen som lederdepartement ble overført til Justis- og beredskapsdepartementet 13. mars 2020, var en fornuftig avgjørelse. Sett i ettertid burde skiftet kanskje skjedd noe tidligere, siden en pandemi alltid vil ha konsekvenser langt utover helsesektoren. Hvorvidt det ville ført til vesentlige endringer i krisehåndteringen, har vi imidlertid ikke grunnlag for å hevde.

Til tross for at rollen som lederdepartement har blitt utført på en tilfredsstillende måte, ønsker kommisjonen likevel å knytte noen merknader til rapporteringen som fant sted spesielt i den første tiden etter 12. mars 2020. Departementene og en rekke underliggende organer rapporterte hyppig og omfattende i denne perioden. At det er viktig for god krisehåndtering at besluttende myndigheter hadde nødvendige situasjonsoppdateringer, er klart. Samtidig ble det samlet sett brukt betydelige ressurser på denne rapporteringen – både hos de som ga og de som fikk den. I en krisesituasjon er det avgjørende at ressursene brukes der de trengs mest, og vi er ikke overbevist om at et så omfattende og hyppig rapporteringsregime som det ble lagt opp til i tiden etter 12. mars 2020 var riktig bruk av ressurser. Spesielt når det jevnt over ble gitt tilbakemeldinger som tilsa at funksjonen til de som rapporterte ikke var truet eller kritisk.

Informasjonen som ble innrapportert ble brukt til å utarbeide overordnete situasjonsrapporter – en oppgave som tilligger lederdepartementet i henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen. Justis- og beredskapsdepartementet har utført oppgaven under denne krisen. Vel så viktig er det at lederdepartementet også skal «utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen» og «identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå». I en krisesituasjon vil slike analyser kunne være helt avgjørende for å kunne håndtere krisen på en tilfredsstillende måte. Så langt kommisjonen erfarer, har slike analyser i liten grad blitt utarbeidet i perioden fram til sommeren 2020.

De rapportene som KSE sammenstilte på vegne av lederdepartementet, inneholdt utelukkende situasjonsrapportering og eventuelle vurderinger inngitt av de ulike departementene og virksomhetene på eget område. Rapportene domineres av situasjonsoppdatering, selv om noe også handlet om forventet utvikling og tiltak som ble vurdert iverksatt. Dette var imidlertid ikke en overordnet analyse, men snarere en gjengivelse av det som departementene og deres underliggende virksomheter innrapporterte. For oss virker det klart at de overordnete situasjonsrapportene ikke var egnet til å imøtekomme kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen om å

• 1) utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen, eller

• 2) å identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

Også flere av personene som kommisjonen har hatt samtaler med, har stilt spørsmål ved den omfattende rapporteringen og hva den ble brukt til, og om det var tilstrekkelig analysekapasitet hos mottakeren til å behandle informasjonen på en god måte. Vi anbefaler derfor at regjeringen evaluerer rapporteringsrutinene som ble brukt under koronakrisen. Vi anbefaler også at det vurderes hvilken strategisk analysekapasitet et lederdepartement må ha for å utføre oppgavene i samfunnssikkerhetsinstruksen, herunder hvilke analyser på et mer overordnet og strategisk nivå sentrale myndigheter trenger for å håndtere kriser på en god måte.

Kommisjonens vurderinger av Kriserådet

Kriserådet framstår ikke som et så sentralt organ som samfunnssikkerhetsinstruksen kan gi inntrykk av. Møtene har i stor grad vært preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling og praktisk oppfølgning, og Kriserådet har ikke blitt brukt til å drøfte eller forberede saker som skulle videre til regjeringen.

Flere av departementsrådene vi har møtt, snakket positivt om Kriserådet, men da først og fremst fordi det var nyttig å møtes for å kunne snakke sammen og ha en felles situasjonsforståelse. At dette kan oppleves å ha en merverdi tviler vi ikke på. Men i den største tverrsektorielle krisen som Norge har opplevd i fredstid, kan det være grunn til å vurdere nærmere om det er ressursmessig klokt å samle den øverste administrative lederen i samtlige departementer så hyppig. Det bør vurderes om ikke mange av de sakene og mye av den koordineringen som ble løftet inn i Kriserådet, kunne vært løst på en annen måte og på et annet nivå. Kommisjonen anbefaler derfor at regjeringen vurderer nærmere hvilken rolle og hvilket ansvar Kriserådet skal ha i framtidige sektorovergripende kriser.

19.3 Ledelse og koordinering av helse- og omsorgssektoren

19.3.1 Koordinering av sektoren

Uavhengig av om det er krise, har Helsedirektoratet et bredt ansvar som forvaltningsorgan i helse- og omsorgssektoren. Direktoratet gjennomfører politikk som er vedtatt, for eksempel tilskuddsordninger og handlingsplaner. Gjennomføringen krever at direktoratet koordinerer en rekke aktører. Rådene direktoratet gir, omfatter både helsefaglige vurderinger, vurderinger av forvaltningsmessige forhold, regelverk og økonomiske og administrative konsekvenser. Helse- og omsorgsdepartementet har delegert ansvar for å fortolke en rekke helselover til Helsedirektoratet, blant annet smittevernloven.

Den 31. januar 2020 delegerte Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet ansvaret for å koordinere helse- og omsorgssektorens håndtering av covid-19-utbruddet i Norge. Ved kongelig resolusjon 9. mars 2020 fikk også Helsedirektoratet delegert myndigheten til å bruke fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven. Helsedirektoratet fikk da omfattende fullmakter til blant annet å rekvirere fast eiendom og løsøre mot erstatning, beordre personell, pålegge virksomheter å ta imot pasienter og flytte ressurser. Denne fullmakten ble trukket tilbake 3. april 2020, se omtale i kapittel 23.2.

Av resolusjonen i mars går det fram at delegeringen av myndighet etter helseberedskapsloven var en følge av at det ble besluttet å gi Helsedirektoratet koordineringsansvaret den 31. januar:

Helse- og omsorgsdepartementet har 31. januar 2020 delegert fullmakt til Helsedirektoratet til å lede og koordinere helsesektorens innsats med håndtering av utbruddet av korona-viruset. Helse- og omsorgsdepartementets myndighet etter §§ 3-1, 4-1, 5-1 og 5-2 vil derfor bli delegert til Helsedirektoratet.

Kilde: Kongelig resolusjon 6. mars 2020

Selv om Justis- og beredskapsdepartementet overtok som lederdepartement 13. mars 2020, og selv om Helse- og omsorgsdepartementet etter denne datoen håndterte fullmaktene etter smittevernloven og helseberedskapsloven, ble Helsedirektoratets ansvar for å koordinere sektoren videreført.

Delegering av koordineringsrollen følger av Nasjonal helseberedskapsplan:

Helsedirektoratet skal, etter delegasjon fra HOD, forestå nasjonal koordinering av helse og omsorgssektorens innsats og iverksette nødvendige tiltak når en krisesituasjon truer eller har inntruffet.

Ut over dette presiserer ikke planen hva denne koordineringsrollen innebærer.

Departementets forventninger om samarbeid i sektoren

Nesten ni måneder etter nedstengingen den 12. mars, den 11. desember 2020, sendte Helse- og omsorgsdepartementet et brev til statlige etater i sektoren og de regionale helseforetakene, med kopi til fylkesmennene. I brevet presiserte de hvilke forventninger de hadde til hvordan aktørene skulle samarbeide om å håndtere pandemien. Brevet beskrev Helsedirektoratets forhold til Folkehelseinstituttet, fylkesmennene, kommunene, de regionale helseforetakene og helseforetak. Departementet gjorde det blant annet klart at Helsedirektoratet kan be alle aktørene i sektoren om å rapportere på forhold direktoratet ber om.

I et intervju med oss sa departementsråd Bjørn-Inge Larsen at det var de regionale helseforetakene som ba om en klarere definisjon av rollene til aktørene i sektoren. Departementet presiserte derfor i brevet, at eierstyring av de regionale helseforetakene kun kan skje gjennom foretaksmøter. Det betyr at Helsedirektoratets koordineringsrolle ikke omfattet styring av spesialisthelsetjenesten. Det kan bare helse- og omsorgsministeren gjøre gjennom foretaksmøte. Styringen kan ikke delegeres.

Brevet fra departementet beskrev også koordineringsrollen til Helsedirektoratet:

Helsedirektoratet har siden 31. januar i år koordinert helse- og omsorgssektorens innsats i koronahåndteringen. Helsedirektoratet skal i denne rollen:

• Sammenstille sektorens situasjonsbilde med status og prognoser for epidemiologisk utvikling, smittevern, tjenesteyting og helse- og omsorgssektorens håndtering.

• Koordinere gjennomføring av og svar på oppdrag fra departementet.

• Koordinere gjennomføring av strategier og tiltak.

• Koordinere informasjon, råd og veiledning til myndigheter, befolkningen og medier

• Koordinere arbeidet med evaluering og læring.

Kilde: Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 11. desember 2020

Helse- og omsorgsdepartementet presiserte at det er Helsedirektoratet som skal koordinere gjennomføring av og svar på oppdrag fra departementet. Dette kan vi se på som en formalisering av den praksisen som allerede hadde foregått en stund: Folkehelseinstituttets råd til departementet skulle gå via Helsedirektoratet, og ikke direkte til departementet, og det var Helsedirektoratet som skulle gjøre en helhetlig vurdering. Dette skiller seg fra praksisen i starten av pandemihåndteringen, og i normalsituasjon. Da henter ofte departementet råd direkte fra Folkehelseinstituttet.

Helse- og omsorgsdepartementets koordinering og oppdrag

Koronakommisjonen ba Helse- og omsorgsdepartementet om å forklare hvordan departementet organiserte seg under krisen. I svaret fikk vi vite at departementets krisestab har hatt ansvar for følgende møter:

• Daglig koordineringsmøte med Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Helse Sør-Øst RHF

• Politisk morgenmøte om korona-krisen

• Møter i HODs kriseledelse og -stab om korona-krisen

• Tilrettelegging for pol ledelses møtevirksomhet i Regjeringens Covid-19 utvalg (RCU) og Stortingets korona-utvalg

• Tilrettelegging for departementsrådens deltakelse i Kriserådet

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementets svar til kommisjonen om hvordan departementet har organisert seg

Etter nedstengingen 12. mars 2020 etablerte Helse- og omsorgsdepartementet daglige koordineringsmøter med ledelsen i Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Helse Sør-Øst RHF. Departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet ledet disse møtene. Fra starten av april 2020 ble Statens legemiddelverk med i møtene, og i slutten av måneden ble også representanter fra de øvrige regionale helseforetakene med. Fra slutten av april 2020 ble ikke møtene lenger avholdt daglig, men tre ganger per uke.

Fra referatene kan vi lese at alle aktørene på møtene orienterte departementet om status for krisehåndteringen. I tillegg ga departementsråden oppdrag til de underliggende etatene i møtene:

Bjørn-Inge Larsen kommenterer at det er fint med vurdering av lokale tiltak. Antar Hdir sender FHIs råd til Fylkesmannen. Ber FHI også kontakte det europeiske smittevernbyrået. Camilla Stoltenberg følger opp.

Kilde: Referat fra koordineringsmøte i Helse- og omsorgsdepartementet 18. mars 2020

I intervjuet med kommisjonen fortalte helsedirektør Bjørn Guldvog at direktoratet etablerte to faste møter for å følge opp departementets koordineringsmøter. Formålet var å avtale hvordan oppgavene skulle håndteres videre. I det første oppfølgingsmøtet samlet Helsedirektoratet de regionale helseforetakene, FHI og Legemiddelverket for å gå gjennom hvilke saker som skulle følges opp. Deretter hadde Legemiddelverket, FHI og Helsedirektoratet et møte til for å fordele oppgaver mellom seg.

Vi forsikrer oss om at vi får plassert ansvaret for oppfølgningen i de ulike organisasjonene.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Bortsett fra oppdragene som Helse- og omsorgsdepartementet ga direkte i koordineringsmøtene sine, sendte departementet normalt oppdrag til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet i linje fra de ansvarlige avdelingene i departementet. Oppdragene gikk til Helsedirektoratet, som skulle formidle oppdragene videre til Folkehelseinstituttet. Folkehelseinstituttet sendte sine råd til Helsedirektoratet, som formidlet disse videre, sammen med egne vurderinger, til Helse- og omsorgsdepartementet. I oversikten Helsedirektoratet har over oppdrag ser vi at direktoratet og FHI hadde mottatt omkring 300 skriftlige oppdrag fra departementet innen utgangen av januar 2021. På de fleste oppdragene var både Helsedirektoratet og FHI involvert i å utrede svaret til Helse- og omsorgsdepartementet.

Helsedirektoratets kriseledelse

Ledermøtet i Helsedirektoratet drøftet utbruddet i Wuhan for første gang den 21. januar 2020. De besluttet å informere Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB), gå gjennom planverk og etablere møter med Folkehelseinstituttet. Sekretariatet for BUB, hvor Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har felles ansvar, møttes for første gang den 23. januar 2020. Det første møtet i Helsedirektoratets kriseutvalg ble avholdt den 29. januar 2020.

Helsedirektoratet har en beredskapsplan fra 2018. Etter den store øvelsen Trident Juncture i 2018 ble det besluttet å forbedre beredskapsorganiseringen, rutiner og planverk. I Helsedirektoratets egen underveisevaluering av håndteringen av covid-19-pandemien, går det fram at forbedringsarbeidet ikke hadde kommet så langt vinteren 2019/2020. Endringer i beredskapsorganiseringen var verken implementert eller øvd.

Ifølge Helsedirektoratets evaluering har direktoratet måttet improvisere og de har etablert en ad hoc-preget organisering under krisen. For å styrke den operative kapasiteten leide direktoratet inn ekstra personell til flere oppgaver. Helse- og omsorgsdepartementet var tett på prosessen med å tilføre ekstra lederressurser i direktoratet. Som vist i kapittel 11 om smittevernutstyr, var helse- og omsorgsministeren selv involvert i å utvide ledelsen i direktoratet med tre nye midlertidige assisterende helsedirektører. Flere av oppgavene ble gitt til nyopprettete prosjektgrupper og team.

19.3.2 Kommisjonens vurdering av koordinering i helse- og omsorgssektoren

Vurdering av koordineringsrollen

Kommisjonens vurdering er at det er behov for å avklare hva det innebærer å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats i krisehåndtering. Nasjonal helseberedskapsplan har en svært mangelfull beskrivelse av koordineringsrollen. I brevet om forventninger til samarbeid som Helse- og omsorgsdepartementet sendte så sent som i desember 2020, forsøkte departementet å beskrive rollen. Vi mener imidlertid det er uklart hvilke reelle overføringer av myndighet som ligger i at direktoratet skal «koordinere gjennomføring av strategier og tiltak».

Da Helsedirektoratet hadde fått delegert fullmakter etter helseberedskapsloven, hadde de verktøy til å styre beredskapsresponsen. Etter at disse fullmaktene ble trukket tilbake, er det uklart om den delegerte koordineringsrollen innebærer noen større myndighet enn den myndigheten direktoratet har i normalsituasjoner. Overfor spesialisthelsetjenesten ser ikke rollen ut til å gi noen utvidet myndighet, ut over at direktoratet kan be om rapporteringer. Dette ble slått fast i brevet fra Helse- og omsorgsdepartementets slik de regionale helseforetakene ba om.

Direktør i Folkehelseinstituttet Camilla Stoltenberg fortalte kommisjonen at Helsedirektoratets koordineringsrolle har framstått uklar etter 13. mars 2020:

I situasjonen vi var i 12. mars, så var det bra at myndigheten ble trukket tilbake og at både HOD selv og regjeringen har trått så klart frem som ledere i krisehåndteringen. Det som da har vært problemet er at det har vært uklart hva Helsedirektoratets rolle er.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Selv om Helsedirektoratet har fått ansvaret for å koordinere sektoren, ser det ut til at Helse- og omsorgsdepartementet i praksis har gjennomført en stor del av den konkrete koordineringen. Hyppige koordineringsmøter i departementet har til dels fungert som styringsarena for håndteringen av krisen, og dels koordinering av de statlige delene av sektoren.

Ansvarsdelingen mellom departementet og Helsedirektoratet har framstått som uklar under håndteringen av covid-19-pandemien. For oss er det uklart hvorfor Helse- og omsorgsdepartementet videreførte delegeringen av koordineringsrollenes, når departementet i så stor grad gjennomførte koordineringsoppgavene selv. Denne styringsformen er ikke beskrevet i planverket. Vi mener at Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet bør gå gjennom erfaringene de har med samarbeid og koordinering for å styrke kriseledelse og -koordinering for kriser i framtiden. Planverket må oppdateres slik at det gjenspeiler den faktiske fordelingen av roller og ansvar for kriseledelse gjennom en langvarig pandemi.

Tett styring fra departementet

Vi har forståelse for at Helse- og omsorgsdepartementet har hatt et stort behov for løpende informasjon fra underliggende etater. Dette har vært nødvendig for at departementet kunne ivareta sitt overordnete ansvar for å håndtere krisen som endrer seg hyppig og over lang tid. Siden planverket for pandemiberedskap ikke hadde tatt høyde for en slik langvarig krisehåndtering med de tiltakene som ble tatt i bruk, er det ikke vanskelig å forstå at det ble behov for å improvisere og etablere nye arenaer for krisehåndtering.

Hovedinntrykket vårt er at mye av samarbeidet mellom de statlige aktørene i helse- og omsorgssektoren har vært godt og fleksibelt. Men når det øverste forvaltningsorganet i strukturen driver en så detaljert kriseledelse og -koordinering, er det samtidig en risiko for at både små og store beslutninger presses oppover i systemet slik at forvaltningens samlete ressurser ikke blir brukt på en effektiv måte. Når små beslutninger presses oppover, er det også utfordrende å skape rom for helhetlige og strategiske vurderinger. Et spørsmål er for eksempel om det omfattende og detaljerte arbeidet med skrittvis å endre karanteneregler over grensene, kan ha lagt beslag på departementets kapasitet til å planlegge hvordan de skulle opprettholde kontroll ved en ny smittebølge. En ny smittebølge var forventet selv om myndighetene ikke visste når den ville inntreffe.

Koronakommisjonen konstaterer at Helse- og omsorgsdepartementet har gitt et stort antall oppdrag til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. På flere områder framstår oppdragene små og tilsynelatende overlappende, framfor mer helhetlige oppdrag med lengre frister. Dette har påvirket arbeidet i Helsedirektoratet og FHI. På kriseutvalgsmøtet i Helsedirektoratet den 18. mai 2020 ble dette drøftet som en strategisk utfordring for direktoratet:

Regjeringen er ledende på hva som skal skje. Helsedirektoratet har en koordinerende rolle. Får oppdrag fra HOD med høyt detaljeringsnivå. Dette gjør at det kan være vanskelig å se den strategiske sammenhengen mellom oppgavene. Helsedirektoratet skal gi tilbakemelding til HOD om at oppdragene må sees i sammenheng for lettere forstå hvilken retning regjeringen ønsker. Et eksempel på dette er for eksempel når man snakker om testkriterier. Vanskelig å snakke om testkriterier uten at man snakker om risiko og karantenetid. FHI støtter oppunder denne opplevelsen. Mange av oppdragene FHI får kunne vært løst bedre om oppdragene hadde vært mer helhetlige.

Kilde: Referat kriseutvalgsmøte Helsedirektoratet 18. mai 2020

Kommisjonen kan ikke se at departementet har hatt en prinsipiell tilnærming til hvilke saker de har gått detaljert inn i og hvilke saker som har vært overlatt til Helsedirektoratet å koordinere. Dette kan ha gjort det vanskelig for de underliggende etatene å finne rollene sine og gjort det uklart hvem som er ansvarlig for ulike beslutninger. Intervjuene vi har gjennomført har blant annet vist at det var svært ulike oppfatninger av hvem som skulle beslutte, og har besluttet, hvordan smittevernutstyr skulle bli fordelt mellom kommuner og sykehus. Helsedirektøren trodde dette var departementets beslutning, men departementsråden pekte på direktoratet. Først ga departementet ansvaret for å skaffe smittevernutstyr til Helsedirektoratet i samarbeid med sykehusinnkjøp. Så flyttet departementet ansvaret til Helse Sør-Øst i tett samarbeid med departementet. Helse- og omsorgsministeren engasjerte seg personlig i at direktoratet fikk ansatt en toppleder fra spesialisthelsetjenesten for å håndtere smittevernutstyr fra direktoratet (se kapittel 11.5). Mens departementet fulgte tett med på hver last med utstyr som ble bragt inn i landet, tok de ingen initiativ da Helsedirektoratet før sommeren 2020 rapporterte at kommuner fortsatt sto i kritisk fare for å gå tom for utstyr.

Forstørr bilde

Hensynet til kommunene

Hvordan kommunene har håndtert lokale smitteutbrudd, er en sentral del av den samlete krisehåndteringen i landet. Departementet har koordinert og styrt helse- og omsorgssektorens respons på krisen gjennom svært hyppige koordineringsmøter. Kommunene har ikke vært representert på disse møtene. Vi stiller spørsmål ved om dette kan ha svekket de nasjonale helsemyndighetenes mulighet til å ivareta kommuneperspektivet i krisehåndteringen.

Vi ser for eksempel at det var ubalanse i hvordan kommunale og statlige hensyn ble ivaretatt da det ble behov for å skalere opp testing, isolasjon, sporing og karantene (TISK). Innledningsvis ble det lagt for ensidig vekt på testkapasitet i laboratorier. Det gikk lang tid før Helsedirektoratet etablerte et prosjekt for TISK-arbeidet som så ressursbehovet i kommuner, spesialisthelsetjeneste og øvrig laboratoriekapasitet i sammenheng.

Kommisjonen mener at dialog og koordinering med kommunene er en hovedutfordring som bør tas med i de forbedringsprosessene som må komme i kjølvannet av covid-19-pandemien. Vi viser for øvrig til kapittel 19.6 om kommunene.

Styring og kriseledelse i Helsedirektoratet

Helsedirektoratet har ivaretatt samordning med andre myndigheter og mot kommuner gjennom fylkesmennene, understøtting av helsetjenesten og informasjonsarbeid. Flere organisasjoner har delt med oss at Helsedirektoratet har vært imøtekommende og konstruktive overfor dem.

For eksempel fortalte NHO at det var nyttig med faste møter mellom organisasjonene og Helsedirektoratet, FHI og andre for å få raske avklaringer, komme med innspill og ta initiativer. De frivillige beredskapsorganisasjonene Røde Kors, Norske Kvinners sanitetsforening og Norsk folkehjelp hadde også løpende møter med Helsedirektoratet, og har uttrykt at samarbeidet var godt. Helsedirektoratet har hatt mye kontakt med en rekke berørte aktører. Aktører som har deltatt i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser har gitt uttrykk for møtene har vært nyttige.

Vi har forståelse for at direktoratet hadde svært mange saker og prosesser å håndtere. Espen Rostrup Nakstad beskrev den hektiske tiden i mars og april slik:

[…]direktoratet hadde fått utvidet delegert myndighet fra departementet. Etter at regjeringen videreførte tiltakene etter den første nedstengingen, var det time-til-time krisehåndtering hele tiden.

Kilde: Espen Rostrup Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Oppfatningen vår er at situasjonen internt i Helsedirektoratet var uoversiktlig, særlig i den første tiden av krisehåndteringen. Fra intervjuene og dokumentgjennomgangen vår framstår det som ansvars- og styringslinjene i direktoratet var uklare. Vi har også sett av e-postutvekslinger at medarbeidere lurte på hvilke ansvarslinjer de skulle rapportere gjennom. For eksempel lurte smittevernteamet på dette i forbindelse med oppdrag til Helse- og omsorgsdepartementet: «Vi skal svare til HOD gjennom linja. Hvilken linje?»

Det kan framstå som de interne ressursene ikke fant hverandre i tilstrekkelig grad. Kommisjonen oppfatter at improvisasjon i krisehåndteringen, og det at det ble hentet inn nye assisterende direktører, bidro til uoversiktlig intern styring. Arbeidet med å skaffe smittevernutstyr ble for eksempel organisert som et prosjekt, og ble koblet fra det arbeidet som hadde foregått før den nye direktøren kom inn. Det nye prosjektet ble i stor grad koblet fra ordinære styringslinjer. Helsedirektoratet påpekte også dette i sin interne underveisevaluering, hvor de intervjuet flere medarbeidere. Mange opplevde at nye ledelsesfunksjoner var med på å skape utydelige styringslinjer og ansvarsforhold.

Helsedirektør Bjørn Guldvog bekreftet i intervju med kommisjonen at situasjonen var uoversiktlig:

Det var en usikkerhet og kanskje ikke tydelige nok linjer og beskjeder i alle retninger i de første månedene. Det var en del kaos. Det må vi ha en gjennomgang av. Det kaoset ble sikkert også forsterket av de nye lederrollene som kom inn.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Direktoratet ble preget av at store deler av ledelsen og sentrale medarbeidere måtte gå i karantene den 13. mars 2020, da det viste seg at Geir Stene Larsen hadde testet positivt for covid-19. Larsen var på ferie fra jobben sin som ekspedisjonssjef i Helse- og omsorgsdepartementets folkehelseavdeling, som har ansvar for smittevern. Da han ble hentet hjem for å forsterke ledergruppen i Helsedirektoratet, var han smittet av covid-19. Den 12. mars 2020 vedtok direktoratet et krav om 14 dagers karantene for alle som kom til Norge fra reiser utenfor Norden. Vedtak hadde virkning fra 27. februar. Helsedirektoratet ga Larsen unntak fra karantenekravet slik det var mulig for «nøkkelpersonell når dette er strengt nødvendig for å opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner». Ifølge et referat fra Helsedirektoratets kriseutvalg hadde både helse- og omsorgsministeren, departementsråden og kriseledelsen i Helsedirektoratet drøftet beslutningen om dette unntaket.

Helse- og omsorgsminister Bent Høie måtte i karantene etter at han hadde vært i et møte i Wien i FNs narkotikakommisjon. I intervjuet med kommisjonen fortalte justis- og beredskapsminister Monica Mæland at den eneste gangen kritiske samfunnsfunksjoner ikke har rapportert på grønt under covid-19-pandemien i 2020, var under denne perioden. Styring og kriseledelse var i gult på grunn av to forhold: «Det ene var at mange i ledelsen i helse var i karantene. Det andre skyldtes mangel på smittevernutstyr».

Vi forstår at det ble behov for forsterkninger i Helsedirektoratet, og det er forståelig at den uoversiktlige krisen bød på utfordringer i direktoratet. Den uavklarte rollefordelingen mellom direktoratet og departementet har trolig påvirket direktoratet internt. Vi mener likevel at arbeidet i direktoratet i de første månedene i for stor grad var preget av improvisasjon og arbeidsmåter som ikke var planlagte. I kriser er det spesielt viktig med klare ansvarsforhold og styringslinjer.

19.4 Ansvarsdeling og samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

I dette kapittelet belyser vi hvordan Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har samarbeidet og hvorvidt oppgave- og rollefordelingen har fungert på en god måte under håndteringen av covid-19-pandemien.

19.4.1 Endringer og avklaringer av roller de siste 20 årene

I 2001 ble ti etater som var underlagt daværende Sosial- og helsedepartementet slått sammen til tre etater: Sosial- og helsedirektoratet, Nasjonalt folkehelseinstitutt og Statens helsetilsyn. Virksomhetene skulle rendyrke sine roller som henholdsvis forvalter, kunnskapsprodusent og tilsynsorgan. Det som i dag heter Helsedirektoratet ble departementets utøvende forvaltningsorgan på de fleste av departementets områder. Nasjonalt folkehelseinstitutt ble et nasjonalt kompetanseorgan innen smittevern, miljørettet helsevern, epidemiologi og helseovervåking. Statens helsetilsyn ble et rendyrket tilsynsorgan.

Fra og med 2015 innførte regjeringen en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. Gjennom budsjettbevilgninger påla Helse- og omsorgsdepartementet både Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet å effektivisere arbeidet sitt hvert år. Som et ledd i reformen skulle blant annet en arbeidsgruppe rydde opp i det som ble omtalt som gråsoner innenfor smittevernarbeidet – altså om oppgavefordelingen mellom direktoratet og FHI var for overlappende. Det ble blant annet trukket fram som et mulig gråsoneproblem at FHI hadde mange beredskapsoppgaver innen smittevern for å håndtere lokale utbrudd, mens direktoratet skulle overta ansvaret når det var behov for nasjonal myndighetsutøvelse og koordinering. Det ble også sett på som uklart at begge aktørene skulle gi råd overfor befolkningen, helsetjenestene og departementet. Et av målene med gråsoneprosjektet var å rydde i rollene mellom de to organene, for å unngå dobbeltarbeid.

Hovedkonklusjonen til arbeidsgruppen var at det foregikk lite dobbeltarbeid mellom de to instansene, fordi Helsedirektoratet i liten grad hadde egen smittevernkompetanse. Direktoratet hadde fem årsverk på smittevernoppgaver, mens FHI hadde 250 årsverk. Helsedirektoratet skulle skaffe smittevernkompetanse fra FHI i sin forvaltning og myndighetsrollen. Det ble vurdert som særlig viktig at direktoratet gjorde det i beredskapssituasjoner med smittsomme sykdommer. Etter konklusjonen til arbeidsgruppen ble det opprettet samarbeidsavtaler mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på flere områder. Avtalen om smittevern presiserte at når direktoratet har ansvar for å koordinere helsesektorens innsats, skal direktoratet også koordinere informasjonsarbeidet. Det innebar blant annet at FHIs råd til helsepersonell skulle koordineres med direktoratet før utsending, bortsett fra ved enkeltvis veiledning.

Regjeringen gjennomførte en ny omorganisering av helseforvaltningen i 2015. Endringene, som trådte i kraft 1. januar 2016, skulle rendyrke rollene ytterligere. Blant annet ble Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten flyttet fra Helsedirektoratet til Folkehelseinstituttet. Da ble det enda tydeligere at FHI skulle være en kunnskapsprodusent for hele sektoren, både for helsetjenestene og for folkehelsearbeidet. Denne prosessen blåste liv i arbeidet med å avklare rollene mellom direktoratet og FHI når det gjaldt smittevern. Helse- og omsorgsdepartementet hentet inn vurderinger fra de to etatene om hvordan de kunne avklare forskjellen på et rådgivningsansvar hvor den ene gir råd i en myndighetsrolle og den andre gir råd i en fagrolle. Departementet trakk ingen klare konklusjoner, men besluttet at de skulle utsette spørsmålet til de skulle revidere smittevernloven:

«Det er Hdir som har ansvaret for å gi normerende råd til helsetjenesten, helsepersonell og befolkningen. Normeringsrollen til Hdir baserer seg bl.a. på kunnskapsgrunnlag som FHI utvikler. På områdene smittevern og miljømedisin har FHI opparbeidet en særskilt rolle, basert på etatens kompetanse. På disse fagområder gir etaten i dag råd til befolkningen og helsepersonell. Det er påbegynt et arbeid med ny smittevernlov der rolleavklaring vil bli tydeliggjort.»

Kilde: Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 7. november 2017

I 2018–2019 ble smittevernloven revidert. Helse- og omsorgsdepartementet foreslo først at det kun var FHI som skulle gi faglige råd, i henhold til loven. Tilsvarende foreslo departementet å ta bort rådgivning som en av oppgavene til direktoratet. Etter høringsrunden gikk departementet bort fra denne løsningen. Både direktoratet og FHI skulle gi råd med utgangspunkt i sine roller som henholdsvis myndighetsorgan og kunnskapsprodusent. Stortinget vedtok følgende presisering av rollene til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet i smittevernloven § 7-10 b: «Helsedirektoratet skal innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderinger».35

19.4.2 Rollefordelingen i møte med pandemien

Hvilket ansvar og hvilke oppgaver Helsedirektoratet og FHI har i pandemiberedskap er beskrevet i kapittel 5.2 og 21.3. Hovedskillet mellom de to er at direktoratet er myndighetsorgan og FHI er kunnskapsprodusent.

Helsedirektoratet skal gi råd, iverksette politikk som er vedtatt og forvalte regelverk. Som forvalter av regelverk gir direktoratet råd og veiledning til helsetjenesten og kommuner om hvordan regelverket skal fortolkes, for eksempel regelverk om smittevern. Råd, veiledning og faglige retningslinjer fra direktoratet er dermed normerende fordi de gir uttrykk for helsemyndighetenes forventninger. Normerende budskap fra direktoratet kan være direkte nedfelt i regelverket, eller det kan være faglige anbefalinger av ulik styrke. Når det er stor variasjon eller stor faglige uenighet på et felt, kan direktoratet gi ut nasjonale, faglige retningslinjer basert på at de systematisk har gått gjennom tilgjengelig kunnskap og involvert relevante fagmiljøer.

Under kriser har direktoratet et stort ansvar for helseberedskapen, i kraft av sin myndighetsrolle. Når et utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom er erklært alvorlig, har direktoratet hastemyndighet til å iverksette tiltak etter smittevernloven, slik det gjorde 12. mars 2020. Direktoratet har kontakt med kommunene via statsforvalterne som samordner krisehåndtering i fylkene.

FHI skal produsere, oppsummere og kommunisere kunnskap for å bidra til godt folkehelsearbeid og gode helse- og omsorgstjenester. Instituttet har ansvar for en rekke nasjonale helseregistre og skal overvåke den epidemiologiske situasjonen, utføre helseanalyser og drive forskning. Instituttet har et særskilt ansvar innen vaksineforsyning og vaksineberedskap. Ifølge smittevernloven skal FHI «gi faglig bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av smitteverntiltak».

Når det ikke er en pågående pandemi, bistår FHI helsetjenesten og kommuner med små og større utbrudd av smittsom sykdom. Alle utbrudd skal varsles web-baserte utbruddsvarslingssystem Vesuv. I 2019 ble det varslet 223 utbrudd, i 2018 ble det varslet 216 utbrudd.3637 Hver gang det kommer melding om utbrudd, blir disse gjennomgått av utbruddsgruppa i FHI. I mange tilfeller ber ikke helseinstitusjonene eller kommunene om bistand. Andre ganger gir ekspertene i FHI råd over telefon. I enkelte tilfeller rykker et feltepidemiologisk team ut for å bistå med å oppklare utbruddet. FHI setter sammen kompetansen i dette teamet ut fra hvilken type smitte som skal oppklares. Ekspertene fra instituttet kan gi råd og hjelp til de fleste sider ved utbruddsoppklaringen: bistand oppsporing, smittevernrutiner og valg av smitteverntiltak.

I en normalsituasjon har FHI tett faglig kontakt med mange av landets kommuneleger og arrangerer årlige smitteverndager og vaksinedager som trekker flere hundre deltakere, deriblant kommuneleger og helsesykepleiere. Under pandemien har FHI gitt direkte bistand og faglige råd til mange kommuner og helsetjenester om hvordan de skal håndtere virussmitten. I løpet av høsten 2020 ble det feltepidemiologiske teamet utvidet. Teamet utgjorde et nasjonalt smittesporingsteam på om lag 30 personer som jobbet med håndtering av lokale utbrudd.

19.4.3 Kommisjonens vurdering av forholdet mellom Helsedirektoratet og FHI

Omfattende og godt samarbeid

Helsedirektoratet og FHI har hatt mange møter under pandemien. Siden midten av februar 2020 ble det for eksempel avholdt jevnlige koordineringsmøter mellom Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Legemiddelverket. I starten ble disse møtene holdt annenhver dag, og møtene mellom disse tre aktørene har vært jevnlige gjennom hele håndteringen. Kommunikasjonsavdelingene i Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har også samarbeidet tett. Fra 17. mars 2020 har koordineringsmøtene til Helse- og omsorgsdepartementet vært en koordineringsarena også for direktoratet og FHI.

Andre møter har vært mer uformelle. Etter nedstengningen har de to assisterende helsedirektørene Geir Stene-Larsen og Espen Rostrup Nakstad, smitteverndirektør i FHI Geir Bukholm og viseadministrerende direktør i Helse Sør-Øst RHF Jan Frich hatt såkalte firemannsmøter for å «samkjøre tenkning, utfordrings- og situasjonsforståelse mellom institusjonene og diskutere løpende problemer som måtte oppstå i forbindelse med håndteringen av epidemien».38

Det virker som det har vært krevende å koordinere prosessen med å svare ut alle oppdragene som har kommet fra Helse- og omsorgsdepartementet til de to underliggende etatene. Av dokumentene som vi har fått tilgang til, er det tydelig at Helse- og omsorgsdepartementet mange ganger har gitt svært korte frister. Helsedirektoratet, som har mottatt oppdragene, har så gitt enda kortere frister videre til FHI. Til slutt har det blitt liten tid til direktoratets vurderinger før de endelige rådene skulle gå videre til departementet. Direktoratet og FHI jobbet flere ganger parallelt med oppdragene uten å ha avklart arbeidet mellom seg. I intervjuer med oss har flere gitt uttrykk for at dette har vært krevende, men at det bedret seg mye utover i 2020. Camilla Stoltenberg fortalte oss at det å jobbe parallelt med oppdrag har skapt gnisninger, og at det skapte frustrasjon i FHI de gangene det tok tid før direktoratet sendte oppdrag videre til dem. Assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad beskrev utfordringen slik da vi intervjuet han:

Noen ganger blir det tungt å jobbe på hver sin kant til siste time, for å så flette sammen dokumentene rett før leveringstidspunktet. Det er noe av grunnen til at vi startet med «kl. 10-møter» i direktoratet, hvor vi sammen med FHI går gjennom alle oppdrag hver dag med alle saksbehandlerne. Det har vi gjort hver dag fra i sommer og helt frem til nå. Da har alle oversikt, og alle vet hvilke arbeidsprosesser som må settes i verk før man konkluderer. Det har gjort det bedre.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

I den tidlige fasen av håndteringen var det uenighet mellom FHI og Helsedirektoratet om hvilke tiltak de skulle iverksette for å håndtere pandemien, og når de skulle iverksette dem. FHI var mer avventende til bruk av kraftfulle tiltak enn det Helsedirektoratet var (se kapittel 14.3.2). Vurderingen vår er at uenighet i seg selv ikke gjør krisehåndtering dårlig. Tvert om er det et gode at de ikke dekker til de ulike perspektivene når beslutninger må tas under stor usikkerhet. Åpenhet om usikkerhet er viktig for tillit i befolkningen.

Det overordnete bildet er at det har vært, og er, et omfattende og godt samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Både medarbeidere vi har intervjuet og direktørene Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog har gitt uttrykk for dette. Vi har ikke dokumentasjon som tyder på at uenighet mellom direktoratet og FHI har ført til at denne krisen har blitt håndtert dårligere enn den ville blitt uten disse uenighetene. Likevel har vi inntrykk av at noen prosesser har blitt unødvendig tidkrevende fordi det har vært en uklar rolleforståelse mellom Helsedirektoratet og FHI. Skillet mellom myndighetsrollen og fagrollen var ikke godt nok innarbeidet i de to organisasjonene da covid-19-pandemien kom til Norge.

Uklart skille mellom fagrollen og myndighetsrollen

I tiden etter 12. mars 2020 var det hovedsakelig regjeringen som vedtok de statlige smitteverntiltakene. Som grunnlag for Helse- og omsorgsdepartementets vurderinger ga FHI smittevernfaglige råd via Helsedirektoratet som har hatt ansvar for en bredere myndighetsvurdering.

Spesielt i perioden før nedstengingen 12. mars 2020 kunne det se ut som det var FHI som var smittevernmyndighet. I slutten av januar 2020 skrev overlege Preben Aavitsland i FHI om hva som var norsk strategi i møte med en epidemi han varslet at ville ramme Norge:

Tiltak for å redusere kontakthyppigheten i befolkningen er ressurskrevende, har usikker effekt og er derfor ikke en del av strategien i Norge.

Kilde: Overlege i FHI, Preben Aavitsland i Tidsskrift for den norske legeforening 29. januar 2020

Også i flere av risikovurderingene til FHI framstår det som om det er de som angir strategiene for hvordan Norge skal håndtere pandemien:

Vi skal utsette starten av innenlands smitte av covid-19 lengst mulig ved å forsøke å stanse videre smitte fra de første importtilfellene. Når epidemien er i gang i landet, skal vi forsøke å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt.

Kilde: Folkehelseinstituttets risikovurdering 25. februar 2020

Disse budskapene fra FHI framstår ikke som råd til Helsedirektorat eller Helse- og omsorgsdepartementet, men som formidling av en strategi FHI har besluttet, noe som ikke ligger til FHIs rolle.

Det var også i den første fasen uenigheter mellom FHI og Helsedirektoratet om hvem som skulle gi råd til befolkningen. For eksempel ser vi av dokumenter som FHI har sendt oss, at de i tiden etter nedstengingen mente det var FHI som burde gi råd om hvor store grupper av barn som kunne leke sammen. Kommisjonen mener at FHI også her beveget seg inn i myndighetsrollen. Nasjonale smitteverntiltak settes sammen som en pakke av forskriftsfestete bestemmelser og råd fra myndighetene. Det er summen av regler og råd som utgjør tiltakspakken for å redusere smitte. Hvilke råd som inngår i pakken, er derfor en del av myndighetsvurderingen.

FHI har også vært opptatt av å peke på samfunnskonsekvenser eller tiltaksbyrde av smitteverntiltak. De har imidlertid ikke analysert, eller vært satt opp til å analysere, konsekvensene av tiltakene. Instituttet har i stedet omtalt dem i risikovurderinger:

Stenging av arbeidsplasser vil være mulig bare for noen arbeidsplasser og ha stor økonomisk betydning. Stenging av viktige produksjons- og transportbedrifter kan føre til varemangler, for eksempel matmangel. Begrensninger i forsamlinger og avlysning av arrangementer vil påvirke samfunnslivet og kan ha økonomiske konsekvenser.

Kilde: Folkehelseinstituttets risikovurdering 12. mars 2020

Helsedirektoratet, som har ansvar for å vurdere forholdsmessighet i henhold til smittevernloven, vurderte heller ikke samfunnskonsekvensene eller byrden av tiltakene, se kapittel 14. I tiden før Holdenutvalgets første rapport 7. april 2020, kan vi ikke se at direktoratet gjennomførte noen vurderinger av konsekvenser. Helsedirektoratet så ut til å være mer opptatt av å gjøre egne smittevernfaglige vurderinger enn bredere myndighetsvurderinger, se for eksempel Helsedirektoratets anbefaling om håndtering av covid-19 per 24. mars 2020.39

Vi vurderer at det tok tid å etablere en god rolleforståelse i de to organisasjonene. Innledningsvis så FHI ut til å gå inn i myndighetsrollen, mens Helsedirektoratet gikk inn i de smittevernfaglige vurderingene. Ingen av aktørene vurderte forholdsmessigheten eller veide nytten av tiltakene opp mot belastningene de medførte. Av svarene på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utover høsten 2020 ser vi at Helsedirektoratet i større grad vurderer forholdsmessighet og at det går klart fram hva som er FHIs fagråd.

Espen Rostrup Nakstad bekreftet i intervju med kommisjonen at rolleforståelsen kunne være uklar i deler av organisasjonene:

Rollefordelingen er klar. I alle fall for Helsedirektoratet, men den har kanskje ikke vært like klar for alle ansatte i de ulike etatene, og det bærer kanskje arbeidet litt preg av noen ganger.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021.

Vi mener at noe av uklarheten i rolleforståelsen mellom Helsedirektoratet og FHI skyldes at rollebeskrivelsene er uklare i planer. I Nasjonal beredskapsplan for utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer står det blant annet:

I tilfeller hvor flere kommuner er berørt av utbruddet, har Folkehelseinstituttet ansvaret for å lede og koordinere utbruddsoppklaringen i samarbeid med de berørte kommunene

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot alvorlige smittsomme sykdommer

Vi kan ikke se at et slikt ansvar samsvarer med smittevernlovens bestemmelser. Bjørn Guldvog bekreftet i et intervju at uklarhet i rolleforståelsen kunne skyldes denne planen:

Jeg tror blant annet at denne planen for alvorlige smittsomme sykdommer der har nok FHI lest inn en større myndighetsrolle enn det som står i de øvrige beredskapsdokumentene og i dette brevet som departementet har skrevet.40

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Krisehåndtering og kunnskapsgrunnlag

I kapittel 14.3.2 omtaler vi uenigheten mellom Helsedirektoratet og FHI om smitteverntiltak i tiden før nedstengningen den 12 mars. Helsedirektoratet ønsket å sette inn sterkere tiltak enn det FHI mente var riktig på det tidspunktet.

Kommisjonens vurdering er at noe av uenigheten mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet kan følge naturlig av deres ulike tildelte roller. I krisehåndtering må de som er ansvarlige myndigheter ofte fatte beslutninger basert på stor usikkerhet. Ved nye kriser, som i dette tilfellet skyldes et nytt og ukjent virus, finnes det sjelden en stor mengde forskningsbasert kunnskap om hva som for eksempel er effektive tiltak for å håndtere krisen. FHI skal formidle kunnskapsgrunnlaget og gi råd basert på kunnskapen. Det kan være forståelig at en kunnskapsprodusent som FHI, ikke vil anbefale tiltak som har svakt forskningsbelegg. Men den som har beredskapsansvaret – Helsedirektoratet – er tvunget til å ta en beslutning selv om kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt og usikkerheten er stor. Å ikke gjøre noe er også en beslutning.

Bjørn Guldvog problematiserte dette i intervjuet med oss:

FHI er kunnskapsprodusent, de skal tydeliggjøre hva som er dokumentert og hva som er ikke-dokumentert. Vanligvis vil de si at de kan anbefale tiltak som er veldokumenterte, men at de som kunnskapsprodusent ikke kan anbefale tiltak som ikke er kunnskapsbaserte. Vi stod i en annen situasjon, da vi må vurdere om det skal treffes beslutninger under stor usikkerhet, inkludert beslutninger som ikke er kunnskapsbaserte. Det opplevde jeg som litt krevende i de situasjonene hvor disse ulike rollene trekker i litt ulike retninger. Men for HDIRs vedkommende, oppfattet jeg at det kunnskapsbaserte bare ga en del av løsningen på det vi måtte gjøre. Samtidig som det kunnskapsbaserte rådet beskrev en veldig stor usikkerhet. Da opplevde jeg at vi hadde ansvar for å være mer proaktive enn det kunnskapsgrunnlaget la til rette for.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Vi mener det er viktig at ansvarlige myndigheter er tydelige på hvilket kunnskapsgrunnlag de har for å håndtere en krise. Løpende utvikling av kunnskap er avgjørende for å korrigere strategier og tiltak. Like fullt er det nødvendig å handle på usikkert kunnskapsgrunnlag når vi står i en situasjon hvor manglende handling kan gi svært alvorlige konsekvenser. Slik sett virker det hensiktsmessig at den virksomheten som skal ha myndighet til å håndtere krisen, er en annen enn den som gir de smittevernfaglige rådene.

Tilgjengelige uavhengige fagråd

Vi mener at det er svært viktig for tillit til krisehåndtering at det er mulig for utenforstående å se hva som har vært de smittevernfaglige begrunnelsene, hva som utgjør de bredere samfunnsmessige vurderingene og hva som er de politiske vurderingene. I råd fra Helsedirektoratet til Helse- og omsorgsdepartementet våren 2020, som ved rådet 24. mars nevnt over, var det ikke tydelig hva som var det opprinnelige rådet fra FHI. Camilla Stoltenberg bekreftet at det tok tid å få etablert en praksis som fikk klart fram hva som var FHIs faglige råd:

[…] vårt svar må ligge ved i sin helhet og med vår logo slik at det er synlig nøyaktig hva vi har svart. Og så kan de gjerne omtale vårt svar og bruke det i sin besvarelse også. Dette tok det lang tid å få på plass. Selv nylig har det vært tilfeller hvor de ikke har gjort det, men det er i hvert fall sterk vilje i direktoratet til å gjøre det nå.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

I Helsedirektoratets råd til Helse- og omsorgsdepartementet utover høsten 2020 ble FHIs råd i hovedsak lagt ved i sin helhet.

Helsedirektoratets kapasitet i myndighetsrollen

Da pandemien kom til Norge, hadde Helsedirektoratet liten kapasitet og aktivitet på smittevernområdet. Kapasiteten besto i hovedsak av et team på fem personer som bestod av jurister, leger og en person fra avdeling global helse. Vi har fått tilgang til et notat fra 2018 med forslag om å opprette en forsterket struktur rundt smittevernteamet for å ivareta direktoratets myndighetsrolle innen smittevern. Forslaget gikk ut på at et «kjernelag» på ca. fem årsverk skulle forsterkes med et «utvidet lag». Det utvidete laget skulle bestå av inntil seks personer med ulik relevant kompetanse som skulle bidra med små stillingsbrøker (under 20 prosent) for å styrke smittevernarbeidet ved behov. Denne ordningen ble innført i august 2019.

Helsedirektoratet har redegjort for hvordan organiseringen av arbeidet har utviklet seg under pandemien. I starten av 2020 arbeidet smittevernteamet med oppgaver i ordinær organisering, på tvers av avdelinger med forankring i avdeling helse- og omsorgstjenester. Direktoratet hentet så inn ekstra ressurser for å forsterke smittevernarbeidet. I april opprettet direktoratet en arbeidsgruppe for smittevern utenfor de ordinære styringslinjene. Av interne e-poster ser vi at det til tider var uklart hvilken linje teamet skulle operere i. Det har også vært frustrasjon på grunn av manglende kapasitet: «Vi er satt opp med for lite formell tyngde og for liten kapasitet til å ta rollen som nasjonal smittevernmyndighet» (e-post fra en medarbeider 23. mai 2020).

Vurderingen vår er at Helsedirektoratet har så liten kapasitet og aktivitet som smittevernmyndighet i normalsituasjoner, at det er krevende å ivareta ansvaret i en beredskapssituasjon. I gråsoneprosjektet i 2015 besluttet Helse- og omsorgsdepartementet at Helsedirektoratet skulle ha liten kapasitet innenfor smittevernområdet for å unngå overlapping med FHI i oppgaveløsning. Samtidig har departementet gitt direktoratet ansvar for myndighetsrollen slik den er definert i smittevernloven. Direktoratet skal gjøre egne selvstendige myndighetsvurderinger og gi råd og veiledning blant annet basert på faglige råd fra FHI. Dette framstår lite forenelig. Vi mener Helse- og omsorgsdepartementet har undervurdert hvilken kapasitet myndighetsrollen til Helsedirektoratet krever.

Rollefordeling for framtiden

Samlet skal Helsedirektoratet og FHI dekke spennet mellom rene smittevernfaglige vurderinger på den ene siden, og på den andre siden myndighetsutøvelse og rådgivning til departementet og regjeringen om strategier og tiltak. Myndighetsvurderingen inkluderer å avveie råd og innspill fra eksterne aktører, vurdering av gjennomførbarhet og kapasitet i forvaltning og tjenester, vurderinger av lovverk og, ikke minst, vurderinger av forholdsmessighet hvor tiltakenes nytte vurderes opp mot ulemper.

Vi mener at det i arbeidet med å rendyrke rollene til FHI og Helsedirektoratet, har blitt lagt så stor vekt på å unngå at de skal ha overlappende oppgaver at direktoratets kapasitet til å ivareta myndighetsrollen og samhandling har blitt mangelfull. Derfor mener vi at det er behov for å gjennomgå hvordan direktoratet kan bli mer robust i myndighetsrollen på smittevernområdet.

FHI fyller en viktig rolle som kunnskapsprodusent og utvikler av infrastruktur for overvåking, analyse og i å sørge for at smittevernet er kunnskapsbasert. Vi har hatt møter med kommuneleger som har fortalt at de har hatt stor nytte av faglig støtte fra FHI både før og under denne pandemien. Normalt er samfunnet mer preget av ikke-smittsomme sykdommer enn smittsomme sykdommer. Vi mener det er en effektiv løsning at et sentralt organ med oppdatert smittevernkompetanse gir faglig støtte til kommuner. Når samfunnet ikke er preget av pandemi, håndterer kommuner og helsetjenester i stor grad utbrudd selv, og så kan FHI trå til ved behov. Kommunene får faglig støtte som de normalt bare trenger i noen få situasjoner. Fagmiljøet i instituttet får vedlikeholdt både faglig og praktisk kompetanse som er avgjørende ved større kriser som pandemi.

Vi kan ikke se at rollen FHI har med å gi faglige råd og støtte til personell i kommuner og helsetjenester er i konflikt med oppgaven om å gi faglige råd til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartement i større helsekriser. Men det må være tydelig at rådene til direktoratet og departementet er faglige råd og ikke beslutninger.

Rollefordelingen mellom FHI og Helsedirektoratet har som nevnt vært gjenstand for diskusjon og avklaring gjennom mange år. Rolleforståelsen var likevel uklar den første delen av 2020, og det tok tid for Helsedirektoratet og FHI å rendyrke rollene som henholdsvis myndighetsutøver og smittevernfaglig kunnskapsleverandør. Kommisjonen mener det er hensiktsmessig å skille mellom disse to rollene, slik også smittevernloven gjør. Slik sett mener vi at rollefordelingen mellom direktoratet og FHI i hovedsak er hensiktsmessig. Det er fornuftig at myndigheten på smittevernområdet ligger til et forvaltningsorgan som har bredt myndighets- og beredskapsansvar, slik Helsedirektoratet har.

Det er viktig å ha et system for krisehåndtering hvor det er et klart skille mellom hva som er de faglige rådene, hva som er bredere samfunnsmessige hensyn og hva som er de politiske beslutningene. En slik åpenhet kan skape tillit i befolkningen, noe som er avgjørende i kriser hvor befolkningens atferd er selve kjernen i å håndtere krisen.

19.5 DSB, samvirkekonferanser og andre samordningsarenaer under pandemien

19.5.1 DSBs roller under pandemien

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. På vegne av Justis- og beredskapsdepartementet er DSB fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan på sentrale deler av beredskaps- og samfunnssikkerhetssområdet.

Under kriser skal DSB tilby støtte innenfor samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgivning. DSBs ansvar og roller framgår hovedsakelig av samfunnssikkerhetsinstruksen, instruks for DSBs koordinerende roller og hovedinstruks til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.41 Arbeidet med samordning innebærer blant annet å sammenstille informasjon og situasjonsrapporter fra regionalt nivå. DSB er rapporteringsledd mellom statsforvalterne og Justis- og beredskapsdepartementet. DSB skal etablere og koordinere samvirkeområder for temaer hvor det er identifisert særlige tverrsektorielle utfordringer. En sentral mekanisme for samordning er samvirkekonferanser som omtales under.

Arbeidet med forsterkning innebærer for eksempel at DSB koordinerer innsats fra Sivilforsvaret. Når det gjelder faglig rådgivning, betyr det at DSB skal bistå etater, departementer og politisk ledelse. For eksempel kan DSB gi veiledning om kontinuitetsplanlegging. Videre skal DSB bistå Justis- og beredskapsdepartementet og øvrige departementer med å koordinere håndteringen av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side.

Under pandemien har DSB håndtert en rekke oppgaver. DSB kan gjennomføre analyser både på eget initiativ og etter bestilling. I slutten av februar 2020 tok de initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet til en analyse av samfunnsmessige konsekvenser av inngripende tiltak. DSB foreslo en kort prosess med involvering av departementene, hvor analyse kunne være ferdig 4. mars 2020. Dette initiativet ble ikke fulgt opp med en gang. Det framkommer av dokumentasjonen vi har fått, at det var først i møtet i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) 10. mars 2020 at DSB fikk klarsignal om å gjennomføre analysen.42 De fikk svært kort tid på seg og kunne derfor ikke gjennomføre prosessen som var planlagt.

Ut over i mars og april 2020 gjorde DSB flere analyser og vurderinger. De gjorde for eksempel en grovanalyse av konsekvensene av høyt sykefravær, vurdering av effektene av iverksatte tiltak for kritiske samfunnsfunksjoner og samfunnsverdier, og sammenstilte funn knyttet til bekymring, tillit og atferdsendringer i befolkningen som reaksjon på koronautbruddet og regjeringens tiltak mot smittespredning.

DSB har tatt flere initiativ i kraft av samordningsrollen sin. De har arrangert samvirkekonferanser, deltatt i Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (BUB) og hatt faste ukentlige beredskapsmøter med fylkesmennene, i samarbeid med Helsedirektoratet.43 I tillegg til møter, har DSB hatt liaisoner hos ulike aktører.44 DSB iverksatte for eksempel liaisonering fra DSB til Helsedirektoratet første uken i mars 2020.

Videre har DSB

• vært rapporteringsledd

• utarbeidet situasjonsrapporter

• bistått med innsats fra Sivilforsvaret

• gitt ut veiledning om kontinuitetsplanlegging

• bidratt med tiltak og verktøy for informasjonsdeling og krisehåndtering

• samarbeidet med Medietilsynet om falske nyheter

• arbeidet med å utvikle ordninger for informasjon til befolkningen

• bistått Utenriksdepartementet med å få norske borgere hjem fra utlandet

Etter oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet DSB et digitalt innreiseregistreringssystem på nyåret 2021.45 DSB har også utarbeidet en mal med råd til virksomheter som skal evaluere håndteringen av covid-19.

19.5.2 Samvirkekonferanser og andre samordningsarenaer

Samvirkekonferanser

Samvirkekonferanser er møter på direktoratsnivå. I samvirkekonferansene deltar berørte direktorater, statsforvalterne og andre relevante aktører. Under pandemien har møtene vært digitale. Formålet er å bringe sammen de som er berørt av en hendelse for å dele relevant informasjon. Felles informasjon bidrar til at de som berøres av hendelsen, får samme forståelse av situasjonen.

Det er DSB som kaller inn til samvirkekonferansene. Hvem som får invitasjon til konferansene, avhenger av hvem som berøres av hendelsen. I de første samvirkekonferansene under pandemien deltok blant annet Finanstilsynet, FHI, Forsvarets operative hovedkvarter, Helsedirektoratet, Kystverket, Miljødirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet, Politidirektoratet, Tolldirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Helsetilsynet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Avinor, Petroleumstilsynet, Statens vegvesen, Legemiddelverket, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM) og Bane NOR. Etter hvert ble flere invitert med til konferansene. I samvirkekonferanser er fylkesmennene (statsforvalterne fra 1. januar 2021) ofte representert eller får anledning til å komme med innspill i forkant.

I dokumentene vi har gått gjennom, framgår det at DSB var i kontakt med Helsedirektoratet i januar 2020 i forbindelse med utviklingen av koronaviruset og at de foreslo samvirkekonferanser.46 Vi ser for eksempel at DSB spilte inn at de kunne tilby samvirkekonferanse i det første møtet i BUB 27. januar 2020. Følgende framgår av referatet:

Kan tilby samvirkekonferanse, og de har fått spørsmål fra politiet og FOH om å få god situasjonsforståelse. Er også opptatt av at Fylkesmennene får god informasjonen.

Kilde: Innspill fra DSB, gjengitt i referat fra informasjonsmøte for Beredskapsutvalget for biologiske hendelser 27. januar 2020

Det står videre i referatet fra møtet i BUB at Politidirektoratet «[p]lukker opp tråden fra DSB om en samvirkekonferanse – der det besvares at også BUB gjerne kan tenkes å være en slik samvirkearena.» Ifølge intern e-postkorrespondanse som vi har gjennomgått, var tilbakemeldingen fra Helsedirektoratet at de ikke anså det som nødvendig med samvirkekonferanse fordi BUB fylte denne rollen.47

På møtet i BUB 27. februar 2020 tok DSB på nytt opp behovet for samvirkekonferanse:

Samvirkekonferanser – Fylkesmenn ønsker å ta del i mer informasjonsutveksling. Etter onsdagsmøtene bør dette opprettes.

Kilde: Innspill fra DSB, gjengitt i referat fra i Beredskapsutvalget for biologiske hendelser 27. februar 2020

Fast samvirkekonferanse ble iverksatt etter dette, med første møte 5. mars 2020. Andre samvirkekonferanse var 12. mars og tredje var 13. mars 2020. Deretter ble konferansene ukentlige og stadig flere aktører ble invitert. I april var det nærmere 40 ulike virksomheter til stede, i tillegg til DSB og de ti fylkesmannsembetene. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet var med hele tiden. Enkelte andre ble koplet på en del senere.48

Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (BUB)

Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (ofte kalt BUB eller B-utvalget) er et koordinerende organ for kriser som har utspring i biologiske smittestoffer.49 I utvalget sitter myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser. Det er helsedirektøren som leder BUB, og DSB er fast deltaker i utvalget. I tillegg består utvalget av flere av de samme som deltar på samvirkekonferansene, som Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket og Miljødirektoratet. Videre deltar CBRNE-senteret ved Oslo Universitetssykehus HF, Mattilsynet, Politidirektoratet, Forsvarsstaben og Utenriksdepartementet. Beredskapsutvalget har rådgivere fra en rekke virksomheter som kalles inn ved behov. Statsforvalterne deltar i utgangspunktet ikke i BUB, men kan inviteres som rådgivere. BUB hadde sitt første møte i mars 2019. Koronapandemien er første gang BUB har blitt brukt ved krisehåndtering.

I likhet med samvirkekonferanser er BUB en arena for koordinering, uten noen beslutningsmyndighet. Alle aktørene har ansvar for sine egne områder, i tråd med ansvarsprinsippet. Det framgår av mandatet til BUB at de ved en biologisk hendelse skal innhente kunnskap for å ha best mulig oversikt over situasjonen, vurdere prognoser for hvordan situasjonen vil utvikle seg, koordinere, sørge for samordnet informasjon til myndigheter, publikum og medier.50 Til forskjell fra samvirkekonferanser er BUB et utvalg som også jobber løpende med forebygging og beredskap. Det er helsedirektøren som kaller inn til møter ved biologiske hendelser.

Sekretariatet for BUB, hvor Helsedirektoratet og FHI har felles ansvar, møttes for første gang under koronakrisen den 23. januar 2020. Det var møter i BUB 27. januar, 3. februar, 27. februar 2020, og deretter ni møter gjennom mars 2020, tre i april, ett i mai og ett i juni 2020. Det var altså hyppige møter i BUB, særlig i mars 2020, mens møtene ble langt sjeldnere etter hvert. Antall deltakere ble også gradvis utvidet. I det første møtet i utvalget deltok 17 personer. I møtet i mai deltok 32. De første møtene var for eksempel uten fylkesmennene, Barne-, ungdoms og familiedirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Disse ble med etter hvert.51

Pandemi- og epidemikomiteen

Et tredje organ er Pandemi- og epidemikomiteen. Ifølge mandatet er det et rådgivende organ for Helsedirektoratet og FHI.52 Komiteen skal gi råd om tiltak før, under og etter utbrudd av pandemisk influensa og andre, alvorlige epidemier. I mandatet står det blant annet at «[k]omiteens råd skal bidra til best mulig koordineringen av tiltak som gjøres under en pandemi».

Pandemi- og epidemikomiteen har ikke blitt brukt under pandemien. Medlemmer fra komiteen har etter det vi kjenner til ikke selv hatt møter, men har blitt invitert med på to møter i sekretariatet til BUB i løpet av pandemien.

19.5.3 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Vurdering av DSBs rolle

Krisen rammet bredt og på tvers av sektorer. DSB har et særlig ansvar for å gjøre aktørene oppmerksomme på de helhetlige, samfunnsmessige konsekvensene og å bidra til at sektorene møtes og samvirker. Vi mener derfor at DSB tok viktige initiativ i den tidlige fasen. DSB tok tidlig kontakt med Helsedirektoratet og foreslo samvirkekonferanser, og i slutten av februar 2020 tok de initiativ til å gjøre analyser av de samfunnsmessige konsekvensene. DSB har også iverksatt flere sentrale samordningstiltak. Eksempler på det er samvirkekonferansene, beredskapsmøtene med Helsedirektoratet og fylkesmennene og liaisonering.

Etter å ha gått gjennom store mengder skriftlig dokumentasjon, muntlige innspill på møter og informasjon i intervjuer, mener vi imidlertid at det er uklart hva som er DSBs rolle i sektorovergripende kriser som pandemi.

Direktøren i DSB uttalte det flere ganger i intervjuet med kommisjonen og sa at det kunne være behov for å få et klarere mandat. Hun sa blant annet:

Forrige gang jeg var hos koronakommisjonen så ble jeg spurt om jeg følte jeg hadde et klart mandat å følge. Mandatet til DSB til å legge til rette for samvirke, er ikke et uproblematisk mandat. Man er veldig avhengig av at folk har lyst til å møtes for å samhandle.

Det ville vært enklere å ha et mandat som ikke kun besto av å måtte samordne på bakgrunn av tillit, ettersom det skaper en krevende lederrolle. Jeg merker det er forventninger til rollen til DSB, men jeg er ikke alltid helt sikker på hva disse er. Noen ganger merker vi at vi utfyller denne bra, mens andre ganger tenker jeg at vi ikke greier å fylle ut rollen helt.

Kilde: Elisabeth Sørbøe Aarsæther i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Også justis- og beredskapsminister Monica Mæland uttalte seg om DSBs mandat i intervju med kommisjonen:

Jeg vet at det foregår en debatt om ansvarsprinsippet, herunder DSBs rolle. Jeg mener at ansvarsprinsippet er både viktig og riktig, altså at de som har størst kunnskap og ansvar i det daglige – og med et fullmaktsystem knyttet til det – også har ansvaret i vanskelige og kritiske situasjoner.

Kilde: Monica Mæland i intervju med kommisjonen 19. januar 2021

Vi påpeker at det er en utfordring for DSB og den rollen de har, at de er avhengig av å skape arenaer for samordning som andre ser verdien av. Vi viser til at DSB tok initiativ til både samvirkekonferanse og til å gjennomføre analyser i den første perioden av koronakrisen, men at dette ikke ble fulgt opp før det hadde gått litt tid.

Det er svært uheldig at et direktorat med en rolle i krisehåndtering selv opplever å ha et utydelig mandat i sektorovergripende kriser. Vi foreslår at erfaringene fra denne krisen bør brukes til å vurdere DSBs rolle i sektorovergripende kriser og å gjøre mandatet deres tydeligere.

Selv om rollen til DSB framstår uklar, mener vi at DSB har et ansvar for å gjøre seg selv relevante. DSB har mye erfaring med å bistå kommuner og andre aktører under naturkatastrofer og liknende hendelser. Kommisjonen mener at DSB også under en pandemi bør se på muligheten for å kunne bistå virksomheter som er sterkt berørt mer direkte og aktivt. For eksempel har FHI, Helsedirektoratet og kommunene måttet håndtere omfattende oppgaver. Vi antar at de som står midt i krisehåndteringen kunne hatt nytte av DSBs ressurser innen for eksempel analyse, risiko- og sårbarhetsvurderinger, kriseledelse og kontinuitetsplanlegging.

Vurdering av samordningsarenaene

BUB har oppgaver mellom kriser og har flere mer operative oppgaver enn samvirkekonferansene. Ifølge mandatet skal de for eksempel hente inn kunnskap og vurdere prognoser. BUB og samvirkekonferanser har altså ikke helt overlappende oppgaver og mandat. Undersøkelsene våre har vist at flere har opplevd BUB som en viktig arena. Det har vi blant annet fått tilbakemelding om i intervjuene våre. BUB gjorde at deltakerne fikk innsikt i situasjonen, særlig i den første perioden de hadde møter.

For kommisjonen ser det ut som rollen til BUB endret seg etter hvert. Utvalget ble utvidet med flere medlemmer, det ble mindre koordinering og mer ren informasjonsutveksling. BUB ble dermed veldig lik samvirkekonferanser. Vi har fått informasjon fra flere hold om at det har vært uklart hvilken rolle BUB har hatt, sett opp mot samvirkekonferansene.

Vi mener det er uheldig med flere arenaer som skal samordne tverrsektorielle hensyn samtidig. At det er egne organer for samordning under helsekriser, kan ha bidratt til at DSBs rolle framstår som uklar. Vi viser til Borchs kommentarer om dette:

Bredt sammensatte råd og utvalg i de ulike sektoren vil også gi en god felles situasjonsforståelse, og kunnskap om hverandres tiltak. Et eksempel her er Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB) […]

Samtidig har etableringen av organ som BUB skapt debatt om antallet og mandat knyttet til slike fora, og spesielt knyttet til samordningsansvar. En utfordring vil være å unngå for mange fora i form av råd, utvalg og beslutningsorganer som både kan være tidkrevende og skape usikkerhet knyttet til ansvar, spesielt knyttet til samordning.

Kilde: Refleksjonsnotat for Koronakommisjonen av Odd Jarl Borch

Vi mener erfaringene fra denne krisen bør føre til en revisjon av mandatet til BUB. BUB kan ha en viktig funksjon for kriser som er mer avgrenset i omfang og karakter. Men dersom BUB også skal fungere i mer tverrsektorielle kriser, bør det komme tydelig fram i mandatet hvordan denne arenaen skal fungere sammen med andre samordningsinitiativ fra DSB. De to arenaene bør ikke brukes til å samordne de tverrsektorielle hensynene samtidig.

Når det gjelder Pandemi- og epidemikomiteen, har ikke denne fylt funksjonen som er beskrevet i mandatet. Medlemmer fra komiteen har blitt invitert med til møter i sekretariatet til BUB, men komiteen har ikke selv hatt møter eller hatt en selvstendig rolle. Vi mener derfor at det er behov for å gå gjennom mandatet og funksjonen til komiteen. Dersom komiteen skal ha en rolle parallelt med BUB, bør grensene mellom de to arenaene gjøres klarere.

19.6 Kommunenes ansvar under covid-19-pandemien

Vi har valgt å omtale kommunenes håndtering av pandemien integrert i de ulike delene av rapporten. For eksempel har vi vurdert eldreomsorg, testing og smittesporing, beredskap for smittevernutstyr, lokale vedtak etter smittevernloven og skole- og barnehagetilbudet under krisen i andre kapitler. Deler av dette kapitlet er basert på vurderinger som i hovedsak er beskrevet andre steder i rapporten. Meningen er å samle problemstillinger som har vært sentrale under pandemien som gjelder kommunenes ansvar og deres rammebetingelser.

Kommunene har bidratt aktivt med å bekjempe koronapandemien og til å kompensere for konsekvensene av den. I tillegg har pandemien og nasjonale smitteverntiltak påvirket kommunenes evne til å fylle rollene som tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena.53 I dette kapitlet bruker vi disse rollene som knagger for å oppsummere hvordan kommunene har bidratt i arbeidet mot pandemien. Vi skriver i tillegg om kommunenes kriseledelse, håndtering av smitte i lokalsamfunnet, forholdet mellom stat og kommune og økonomiske konsekvenser for kommunene.

19.6.1 Kommunenes kriseledelse

Kommunene har vært nødt til styre på en annen måte enn de vanligvis gjør. Flere kommuner har sett seg nødt til å gjøre tilpasninger i delegeringsreglement og i andre styringsstrukturer, blant annet for å kunne ta raske beslutninger når det har vært nødvendig.

De fleste kommunene har satt kriseledelse/krisestab og har hatt krisestab i lengre perioder. Krisestabens funksjon har hovedsakelig bestått i å holde oversikt over situasjonen, koordinere og drøfte tiltak. Basert på svar fra om lag 150 kommuner, fant Deloitte at nær samtlige (97 prosent av kommunene) satt krisestab i perioden mars–april 2020. I periodene mai–juni 2020 og august–desember 2020 hadde om lag ni av ti kommuner krisestab, mens det var færre i juli, om lag halvparten av kommunene, som hadde det.54

I undersøkelsen til Deloitte (2021b) fant de at både kommunedirektører og ordførere hadde en meget positiv vurdering av hvor godt krisestaben fungerte. Andelen kommunedirektører som mente at krisestaben hadde fungert svært bra – den mest positive vurderingen på en fem-punkts skala – var over 70 prosent på våren og nesten 80 prosent på høsten. Ingen kommunedirektører i Deloittes undersøkelse mente at kristestaben hadde fungert dårlig.

19.6.2 Kommunens grunnleggende roller under krisen

Kommunene har selv et ansvar for å fylle sine roller i enhver situasjon som oppstår. I tillegg har staten et ansvar for å gi rammebetingelser som setter kommunene i stand til å løse sine oppgaver.

Kommunen som demokratisk arena

Kommunen som demokratisk arena handler om at kommunene er direkte folkevalgte organer som fatter vedtak på vegne av innbyggerne og utvikler lokal politikk. Dessuten skal kommunene legge til rette for at innbyggerne kan delta og ivareta interessene sine også mellom valg, blant annet gjennom åpenhet og at folkevalgte er ombud for innbyggerne. Koronakrisen utfordret kommunenes evne til å fylle denne rollen.

Smitteverntiltakene og kravene til sosial distansering har gjort det krevende for kommunene å avholde møter i folkevalgte organer. Etter kommuneloven skal møter i kommunale organer skje ved fysisk oppmøte og de folkevalgte har møteplikt. Det er også lovkrav om at møtene skal være åpne for innbyggerne. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte 13. mars 2020 en midlertidig forskrift som gjorde det enklere å gjennomføre møter i folkevalgte organer som fjernmøter over telefon over video.55 Fjernmøtene trengte ikke være åpne for innbyggerne, hvis det ikke lot seg gjennomføre teknisk.56 Dette omtaler vi også i kapittel 23.1. Kommisjonen har ikke hatt tilgang på dokumentasjon som viser det totale omfanget av digitale møter eller kartlegginger av kommunenes, politikernes og innbyggernes erfaringer med slike møter.57

Rollen som myndighetsutøver

Kommunens rolle som myndighetsutøver handler om å fatte vedtak i medhold av lov på en rekke områder, for eksempel tildeling av velferdstjenester, barnevernsvedtak, planvedtak og byggetillatelser og fordeling av økonomiske tilskudd. Det stilles rettssikkerhetskrav til både innholdet og prosessene for vedtakene som fattes. Kommunene har håndtert pandemien blant annet gjennom de lokale vedtakene etter smittevernloven, som omtales i kapittel 24. Beslutninger om besøksforbud i omsorgsboliger omtales i kapittel 25.

Det finnes ingen systematiske undersøkelser av omfanget og kvaliteten på kommuners ordinære myndighetsutøvelse under pandemien. Det kan antas at smitteverntiltak som har redusert fysisk tilgjengelighet, har hatt betydning for hvordan kommunene har kunnet veilede innbyggerne og at hjemmekontor og redusert møtevirksomhet kan ha ført til lengre saksbehandlingstid. Senere undersøkelser vil kunne gå inn i slike spørsmål når krisen er over.

Rollen som tjenesteyter

Kommunens rolle som tjenesteyter handler om å gi velferdstjenester som primærhelse, eldreomsorg, skole og barnehage, sosiale tjenester som barnevern og økonomisk sosialhjelp, kulturtilbud som biblioteker og tekniske tjenester som vann og avløp, renovasjon og veier. Kommunene har måttet sørge for store tilpasninger og endringer innen alle disse områdene for å overholde kravene til smittevern.

Samtidig som kommunene skulle holde smitten nede i samfunnet, har de tatt hånd om noen av de som er mest sårbare ved smitte av koronaviruset – de eldre som bor på sykehjem og eldre som bor hjemme. Tjenestene til hjemmeboende ble i mange kommuner redusert. Både i sykehjem og øvrige helsetjenester var de ansatte selv en risiko for å smitte pasienter og brukere. Sykepleiere og annet helsepersonell har båret et stort ansvar. Sykepleiere har rapportert at de måtte spare på smittevernutstyr og at arbeidet med å ivareta smittevern var krevende (Melby mfl. 2021). Kommunelegene vi har snakket med, har fortalt at helsepersonell i kommunene har stått på og gjort alt de har kunnet for å beskytte sårbare pasienter og brukere. I kapittel 30 omtaler vi kommunale helse- og omsorgstjenester under pandemien nærmere.

Under pandemien har kommunene måttet opprettholde annet tjenestetilbud som, i likhet med den kommunale helse- og omsorgstjenesten, utgjør kritiske samfunnsfunksjoner. Dette er for eksempel barnevern, krisesentre, vann og avløp, beredskap for forurensning og brann- og redningstjeneste. Det innebærer også at kommunene har rapportert til staten via fylkesmennene på hvordan de kritiske samfunnsfunksjonene har blitt opprettholdt. I tillegg har kommunene rapportert på en rekke andre forhold, både via fylkesmennene og direkte til fagdirektorater.

Særlig i den første perioden var alle kravene til rapportering krevende for kommunene. I erfaringsnotat til Forvaltningskonferansen 2020 står det for eksempel at kommunene selv sier de har blitt møtt med «et hav av rapporteringskrav fra ulike virksomheter, noen ganger på samme temaer».58 Det samme kommer fram i DSB og Helsedirektoratets covid-19-evaluering av fylkesmannen. Der står det at en del fylkesmenn meldte at kommunene i perioder ble «nedlesset» med krav til rapporteringer og spørsmål som til dels overlappet hverandre. Både tidspunkt for rapportering, korte frister, innhold og detaljeringsgrad har ifølge evalueringen vært utfordrende for kommunene. I et skriftlig innspill 16. oktober 2020 fra KS storbynettverk kommer det fram at rapporteringskravene kunne vært bedre koordinert.59

Kommunen har også ansvar for barnehager og grunnskoler. Kommunen har et overordnet ansvar for kvaliteten på barnehagetilbudet, uavhengig av om barnehagen er kommunal eller privat, og ansvar for grunnskoleopplæringen, altså barneskole og ungdomsskole til barn og elever. Kommunene har derfor vært ansvarlige for å planlegge, implementere og justere omfattende endringer som har hatt innvirkning på svært mange barn, elever og ansatte. Kommunene har måttet sørge for alt fra krav til hygiene, tilstrekkelig bemanning dersom ansatte ble syke eller måtte i karantene og for alternativ organisering i takt med smitteutviklingen og myndighetenes regler. Grønt, gult og rødt nivå har avgjort hvordan skolene skulle organisere seg. Kommunene har måttet sørge for at endringene mellom de ulike nivåene i trafikklysmodellen ble satt i verk på veldig kort varsel. De har på rekordtid vært nødt til å ta i bruk digitale løsninger og få på plass ordninger for hjemmeundervisning. Dette har skjedd i et omfang som aldri før har blitt gjort, og som få, om noen, var forberedt på, se kapittel 31.4.

Mange publikumsrettete kommunale tjenester har dessuten over lengre tid vært ytt i begrenset omfang eller på nye måter på grunn av smittevern, for eksempel kulturtjenester. Kommunene har en viktig rolle for kultursektoren, for idretten og i å styrke samhandlingen med frivilligheten.

Per nå finnes det ingen systematiske undersøkelser av kvaliteten på de kommunale tjenestene under pandemien.

19.6.3 Kommunenes håndtering av smitte i lokalsamfunnet

Alle kommuner er berørt av pandemien, men den har rammet skjevt. Svært mange kommuner har måttet håndtere smitte. I følge Folkehelseinstituttet (FHI) var det 24. februar 2021 bare 13 av landets kommuner som enda ikke hadde hatt smitte i sin kommune.60 Oslo og flere andre kommuner har hatt høyt smittetrykk og inngripende tiltak i lange perioder.

Nasjonale råd om pandemiberedskap før krisen

I nasjonale scenarioer og planer for pandemi har nasjonale helsemyndigheter planlagt for et forløp hvor smitten bremses gjennom samfunnet, men hvor pandemien har et relativt kort forløp. Gjennom en egen veileder for kommunene med faglige råd for kommunal pandemihåndtering, har Helsedirektoratet bedt kommunene ta utgangspunkt i et scenario hvor pandemien fører til at 25 prosent av befolkningen blir syke og får symptomer. Veilederen beskriver at 90 prosent av disse ville bli syke i løpet av en periode på åtte uker.61

Det kommuner har planlagt for, er altså å måtte håndtere et stort antall syke i en intensiv periode, samtidig som de skulle opprettholde tjenester og kritiske samfunnsfunksjoner. Det har aldri vært planlagt for å bruke sterke nasjonale tiltak som igjen ville føre til at kommunene skulle få et svært langvarig ansvar for å holde smitten nede og følge opp smittete og syke, samtidig som de skulle opprettholde tjenester og funksjoner i lokalsamfunnet. Testing, isolering, smitteoppsporing og karantene (TISK) er tiltak som lenge har vært brukt i smittevernarbeid. Ved pandemi har testing bare vært planlagt som et virkemiddel i en tidlig fase for å forsinke smittespredningen. Deretter har det vært planlagt at testing skulle brukes til å overvåke utviklingen av epidemien. Se kapittel 17.2 om TISK. Veilederen kommunene har planlagt ut fra, har da heller ingen omtale av testing, smitteoppsporing eller karantene.

Under koronapandemien gikk nasjonale myndigheter bort fra strategien i planverket, og besluttet å slå ned smitten og å holde den under kontroll over lang tid. Dermed sto kommunene overfor en situasjon de ikke hadde hatt anledning til å planlegge for.

Stort ansvar under stor usikkerhet

Kommunene har et primæransvar for smittevernarbeidet i Norge. De skal ha oversikt over smittesituasjonen og forebygge smitte i egen kommune. På samme måte som for nasjonale myndigheter, var situasjonen svært uoversiktlig for kommunene i februar og mars 2020. Kommisjonen har snakket med tre nettverk av totalt 40 kommuneleger i Troms og Finnmark, Rogaland og Viken hvor mange ga uttrykk for at den innledende perioden var krevende. Kommunelege i Karmøy, Katrine Marie Haga Nesse, beskrev situasjonen slik: «Det var som jeg satt forrest i båten og så at det kom en tsunami som ingen andre så».

Nasjonalt senter for distriktmedisin har gjennomført en kvalitativ studie basert på fokusgruppeintervjuer med seks kriseledelser og åtte kommuneoverleger i ti distriktskommuner fra ulike deler av landet. Studien gir et innblikk i utryggheten disse kommunene opplevde. I distriktskommuner er det få personer som fyller viktige funksjoner i helse- og omsorgstjenesten, barnehage, skole, renhold og teknisk etat. Om disse skulle bli satt ut av spill på grunn av isolasjon eller karantene, kunne det bli kritisk. Kommunene som valgte å fatte vedtak etter smittevernloven for å forebygge smitte, begrunnet det med at kommunene var sårbare når det gjaldt bemanning, mangel på smittevernutstyr, vanskelige transportforhold og lang avstand til sykehus. I tillegg uttrykte de at de trengte tid til å planlegge hvordan de skulle ivareta smittete pasienter lokalt (Fosse mfl. 2021). I kapittel 24 vurderer kommisjonen de lokale vedtakene og peker på forbedringspunkter.

Kommunelegene

Kommunelegen har en sentral rolle i det lokale smittevernarbeidet. Mange kommuneleger følte et personlig ansvar for «sin befolkning» i møte med en ny pandemi med ukjent alvorlighetsgrad.62 Kommuneleger vi har snakket med, har gitt uttrykk for at de har hatt stor nytte av kommunelegenettverk hvor de har kunnet utveksle erfaringer og drøfte håndteringen. Mange har også gitt uttrykk for at de har fått verdifull støtte fra FHI. Men de opplevde også tretthet og utfordringer med kontinuitetsplanlegging i en krise som har blitt så langvarig.

Sommeren 2020 kartla Helsedirektoratet kommunelegefunksjonen i kommunene. Kartleggingen viste at to av tre kommuner blant 314 spurte hadde ansatt én person i kommunelegestilling. Undersøkelsen viste at selv blant kommuner med 20 000 til 50 000 innbyggere var det kun én person i kommunelegefunksjonen. Kommuner med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere har gjennomsnittlig litt over en halv stillingsprosent som kommunelege. I kommunene med 20 000 til 50 000 innbyggere er det i gjennomsnitt 1,3 stillinger som kommunelege.

Likevel har bare 13 prosent av kommunene et formelt vaktsamarbeid på plass, og bare halvparten har en formell ordning for vikar. Kommunelegefunksjonen har lang erfaring i de fleste kommuner, men flere kommuneleger mangler relevant spesialisering i samfunnsmedisin. 61 prosent av kommunene økte kommunelegeressursen under pandemien.

Legeforeningen gjennomførte også en spørreundersøkelse blant kommuneleger. I denne svarte i underkant av 60 prosent at de den var eneste kommuneoverlegen i kommunen sin. Nesten 62 prosent svarte at de ikke hadde en stor nok stillingsbrøk før covid-19-pandemien til å løse arbeidsoppgavene sine.

Omfattende smittesporing

Kommunene har satt opp teststasjoner og skalert opp et testtilbud til et omfang som ingen hadde sett for seg på forhånd. Den største jobben i kommunene for å bryte smittekjeder har vært smittesporingen. Bare et fåtall smittete kan innebære en stor jobb med å avdekke bevegelsene til enkeltpersoner for å finne ut hvem som kan ha vært i nærheten og blitt utsatt for mulig smitte. Lokalkunnskap er verdifullt i smittesporingen. Kjennskap til sosiale forhold i lokalsamfunnet er et viktig bidrag i vurderingen av hvor håndterlig smitten er og hvilke tiltak som må settes inn.

Fra å drive med penn og papir, har digitale verktøy for å registrere smittesporing gradvis blitt utviklet. Personell i kommunene har blitt omplassert for å bli med i smittesporingsteam. Helsesykepleiere var i mange kommuner de første som ble flyttet over i jobben med å spore opp smittete. Kommuneleger som kommisjonen har hatt møter med, fortalte at helsesykepleierne lærte opp andre før de gikk tilbake til jobben sin. I undersøkelsen Deloitte gjennomførte på vegne av KS, svarte 40 prosent av kommunale ledere (n = 361) at de fortsatt omdisponerte ressurser i stort omfang fra og med mai 2020.63

Fra juli i 2020 har kommunene rapportert ukentlig til Helsedirektoratet om arbeidet de gjør med å spore smitte. Ved årsskiftet hadde norske kommuner til sammen omkring 2 500 personer parate til å drive smittesporing. Figur 19.3 viser hvor mange kommuner som har drevet smittesporing fra og med uke 30 og ut 2020. På grunn av underrapportering må vi forvente at tallene er noe høyere enn det figuren viser. Den gir likevel et bilde av sporingsaktiviteten i norske kommuner.

Forstørr bilde

Kilde: Helsedirektoratet

Fra januar 2021 har Helsedirektoratet forbedret sin digitale portal for presentasjon av disse dataene. Oversikten som vi har fått tilgang til, viser at 41 kommuner rapporterte at de brukte all den tilgjengelige kapasiteten sin på sporing i uke 2.

Høsten 2020 bevilget regjeringen penger til at FHI kunne utvide det feltepidemiologiske teamet sitt. Teamet, som ble omdøpt til nasjonalt smittesporingsteam, har bestått av cirka 30 personer som har kunnet bistå kommunene med å håndtere lokale utbrudd når de har hatt behov for dette.

Vi har fått tilgang til rapporteringene som smittesporingsteamet har sendt til Helse- og omsorgsdepartementet. Det gir et innblikk i intensiteten i kommunenes håndtering av utbrudd utover i november 2020, da den andre smittebølgen begynte å ta fart. Se boks 19.2.

19.6.4 Fylkeskommunene under pandemien

Fylkeskommunene har i likhet med kommunene måttet sørge for store tilpasninger og endringer innen sine ansvarsområder for å overholde kravene til smittevern. Fylkeskommunen er en demokratisk arena, de utøver myndighet og de gir tjenester. De har ansvar for videregående opplæring, fagskoleutdanning, fylkesveier og ferger, kollektivtransport, tannhelsetjeneste, kultur og idrett, og regional planlegging og regional utvikling. Fylkeskommunen har ansvar for å opprettholde den kritiske samfunnsfunksjonen transportevne under kriser.

Selv om fylkeskommunene har ansvar for videregående skoler, har de ingen myndighet etter smittevernloven. Det er staten eller kommunene som for eksempel har myndighet til å stenge videregående skoler og som bestemmer om skolene skal være på grønt, gult eller rødt nivå i trafikklysmodellen.64 Mange videregående skoler har vært på rødt nivå i trafikklysmodellen i lengre perioder. Fylkeskommunene som skoleeier har derfor måttet legge til rette for at skolene kunne gjennomføre digital undervisning, at skolene hadde tilstrekkelige rutiner for smittevern, med mer. Se også kapittel 34.1 om konsekvenser av tapt utdanning.

19.6.5 Samhandling mellom kommunene og staten

KS

Under pandemien har KS vært med på å fylle en rolle som talerør for kommunene inn til statlige myndigheter. KS har for eksempel deltatt på koordineringsmøter i Helsedirektoratet og i BUB. KS er en arbeidsgiver- og interesseorganisasjon, og kan ikke ta beslutninger på vegne av kommuner.

Fylkesmennene – bindeledd mellom stat og kommune under pandemien

Fylkesmennene, som fra 1. januar 2021 bruker tittelen statsforvalterne, fyller rollen som bindeledd mellom stat og kommune.65 Vi har kartlagt fylkesmennenes praksis ved å gå gjennom store mengder dokumentasjon fra embetene, gjennom muntlige innspillsrunder og ved at vi har sendt brev til fylkesmennene hvor vi har bedt om svar på enkelte spørsmål. I tillegg har Indset og Stokstad (2020) gjort en kartlegging på vegne av kommisjonen, hvor flere representanter fra fylkesmennene er intervjuet.

Situasjonen i mars 2020 med omfattende nasjonale tiltak og økende smitte i samfunnet førte til at kommunene hadde stort behov for råd og veiledning. Undersøkelsene våre viser at alle fylkesmennene har tatt en mer aktiv rolle i å veilede kommunene enn de vanligvis gjør. Fylkesmennene har også vært mer forsiktige med å bruke lovlighetskontroll og det har vært færre tilsyns- og klagesaker.66

Gjennomgangen av praksis viser imidlertid at det er stor variasjon i hvordan fylkesmennene har fulgt opp kommunene. Alle har lagt mye vekt på råd og veiledning, men enkelte fylkesmenn fulgte opp kommunene mer aktivt og operativt. Eksempler på det er at noen fylkesmenn utarbeidet veiledning til kommunene med juridisk tolkninger.67 Vi har videre sett enkelte eksempler på at fylkesmenn har gått ut med egne faglige råd til kommunene. Som beskrevet i kapittel 11.3 fikk fylkesmennene en omfattende oppgave under pandemien med å fordele smittevernutstyr til kommunene. Det var ikke en definert oppgave fylkesmannen hadde etter smittevernloven, andre lover eller instrukser.68 Noen fylkesmenn tok en aktiv rolle også i dette arbeidet, for eksempel ved å koordinere eller kontakte leverandører av smittevernmateriell på vegne av kommuner.69

Når det gjelder samordningsrollen, har fylkesmennene ulik oppfatning av hva den innebærer. De har selv meldt om dette til oss i kommisjonen, blant annet under intervjuer og i skriftlige innspill. Fylkesmennene hadde for eksempel ulik oppfatning av i hvilken grad oppgaven med koordinering, fordeling og prioritering av smittevernutstyr var omfattet av fylkesmannens samordningsrolle. At fylkesmennene hadde ulik oppfatning av hva som lå i samordningsrollen, var også et av funnene i DSB og Helsedirektoratets covid-19-evaluering av fylkesmennene.70

I innspillet til oss har KS storbynettverk framhevet utfordringer med manglende regional standardisering:

Fylkesmennene har svært ulik tilnærming til sin tjenesteutførelse under beredskapshendelser, så også under pandemien. Storbyene følges opp på svært ulik måte, også når det gjelder videreformidling av informasjon fra nasjonale myndigheter.

Kilde: Brev 16. oktober 2020 til Koronakommisjonen fra KS storbynettverk

Enkelte fylkesmenn har meldt til oss at de har fått flere henvendelser fra små kommuner enn fra store kommuner. Fylkesmennene har ulik forklaring på hvorfor det er sånn. Flere har framhevet at kommunene har ulike behov, uavhengig av størrelse. For eksempel har smittetrykket variert. Noen fylkesmenn har vist til at enkelte store kommuner også har hatt behov for støtte, eksempelvis når de har fått større oppgaver som testing ved grensen, karantenehotell eller de har måttet beslutte kommunale forskrifter ved smitteutbrudd.

Det er ulikt i hvilken grad kommunene oppfattet at fylkesmannen hjalp dem. Noen kommuner opplevde god støtte i vurdering av vedtak etter smittevernloven, mens andre ga uttrykk for det motsatte.71

En rapport fra Deloitte til KS viser at 66 prosent av kommunedirektørene (n = 124) mente at statlige myndigheter har hatt en riktig forståelse av belastningen pandemien har hatt for deres kommune.72 Bare tre prosent mente at statlige myndigheter i liten grad har hatt en riktig forståelse. Av nær 500 ledere fra 197 kommuner og fylkeskommuner, mente 94 prosent at de hadde fått nyttige råd fra FHI. 87 prosent av lederne mente at rådene fra Helsedirektoratet hadde vært nyttige. Noen færre, 65 prosent av lederne, mente råd fra fylkesmannen hadde vært nyttige. Videre sa 49 prosent av lederne i undersøkelsen seg enig i at fylkesmannen spilte en viktig rolle i å fremme erfaringsdeling mellom kommuner under pandemien. Noen færre ledere mente fylkesmannen hadde spilt en viktig rolle i å veilede kommunene (43 prosent) og samordne lokale tiltak (31 prosent).

Utvikling i samhandlingen mellom stat og kommune

Forholdet mellom statlige helsemyndigheter og kommunene har endret seg gjennom pandemien. I kapittel 24.5 beskriver kommisjonen en utvikling i samhandlingen. Etter nedstengningen 12. mars 2020 var det grovt sett en samhandling preget av en «top-down-styring». Mot slutten av 2020 ble det i større grad gjensidig samhandling mellom kommuner og statlige helsemyndigheter. FHI begynte på slutten av året å lage regionale risikovurderinger og utvidet sitt smittesporingsteam som kunne støtte kommunene. Fylkesmennene fikk en tydeligere oppgave i å bidra til samordning mellom kommuner og etablerte digitale møteplasser hvor Helsedirektoratet, FHI og kommunene i en region med smitteutfordringer møttes for å drøfte hvordan de skulle håndtere smitte i regionen.

Kommuneleger vi har snakket med, har gitt uttrykk for at disse møteplassene har vært verdifulle og at sentrale myndigheter er mer lydhøre overfor kommunene. De mener møtene har bidratt til både felles situasjonsforståelse og koordinering av utbruddshåndteringen. Som en kommunelege sa: «Alt blir enklere når vi snakker sammen».

19.6.6 Økonomiske konsekvenser av pandemien for kommunesektoren

Koronapandemien har påvirket kommunenes og fylkeskommunenes inntekter og utgifter. Hvor store de økonomiske konsekvensene har vært, er usikkert. For å gå gjennom hvilke utgifter og inntekter som kunne bli påvirket, og gi et anslag på hvor mye dette vil utgjøre totalt, satt regjeringen ned en arbeidsgruppe våren 2020.73 Arbeidsgruppen bestod av representanter fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, kommunesektoren og KS.

KS har hatt hovedansvaret for å bearbeide de innrapporterte tallene og utarbeide en beregning på nasjonalt nivå. Arbeidsgruppen la fram et anslag for netto merutgifter og mindreinntekter i oktober 2020.74 I lys av arbeidet til gruppen har vi valgt å ikke gjøre egne beregninger og vurderinger av de økonomiske konsekvensene pandemien har hatt for kommunesektoren. Vi refererer her de funnene og beregningene som arbeidsgruppen presenterte i den første delrapporten sin.

Beregningene ble basert på en spørreskjemaundersøkelse som KS gjennomførte i september 2020 blant alle fylkeskommunene og i 21 kommuner. Kommunene ble delt inn i to grupper etter smittenivå per innbygger 1. september 2020. Åtte kommuner hadde høy smitte (over 23 smittet per 10 000 innbygger), mens 13 hadde lav (samlet smittetall på 14,2). Beregningene ble basert på innrapporterte regnskapstall, og aggregert opp til et anslag på nasjonalt nivå.

Anslagene omfattet merutgifter og mindreinntekter som var direkte og indirekte relatert til virusutbruddet. De utvalgte kommunene og fylkeskommunene ble også bedt om å melde inn eventuelle besparelser som følge av virusutbruddet, for eksempel innsparinger på eleveksamen eller mindre reise- og kursvirksomhet. De direkte merutgiftene og mindreinntektene omfattet for eksempel

• utgifter til smittevernutstyr, testing og smittesporing

• lønnsutgifter og kompensasjon til egne ansatte og fastleger som var i isolasjon og karantene

• økt renhold

• lavere brukerbetalinger som følge av stengte barnehager og skoler, innenfor praktisk bistand i omsorgssektoren og bortfall av billettinntekter for kollektivtransporten

De indirekte merutgiftene var utgifter knyttet til kommunale og fylkeskommunale oppgaver, som bare indirekte var en følge av virusutbruddet. Dette omfattet blant annet økte utgifter til økonomisk sosialhjelp og reduserte inntekter fra havnevirksomhet og parkering.

Samlet anslås totale netto merutgifter og inntektsbortfall for sektoren til om lag 14 milliarder kroner i 2020. Av dette anslås de økonomiske konsekvensene for kommunene til om lag 10 milliarder kroner og for fylkeskommunene til om lag 4 milliarder kroner. For fylkeskommunene var de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet i all hovedsak knyttet til reduserte billettinntekter i kollektivtransporten.

For kommunene utgjorde merutgifter og inntektsbortfall i helse- og omsorgstjenestene omtrent halvparten av den samlete summen. De største enkeltpostene var økte utgifter til lønn, testing, smittesporing, smittevernutstyr og kostnader knyttet til isolasjoner og karantene (tabell 19.1). Rundt 20 prosent skyldtes tapte inntekter i grunnskole og barnehage, hvor den stengte perioden i mars–april 2020 hadde størst økonomisk effekt. De resterende merutgiftene og inntektsbortfall fordelte seg på kultur, idrett og økonomisk sosialhjelp, og enkelte andre tjenester. Anslagene er usikre, men gir likevel en oversikt over hvordan kommunene ble rammet av virusutbruddet.

Per oktober hadde regjeringen overført over 20 milliarder kroner i ekstraoverføringer til kommunesektoren, og arbeidsgruppen konkluderte med at det var godt samsvar mellom det samlete kostnadsbildet og kompensasjonen fra regjeringen. Regjeringen la 6. november 2020 fram et forslag for Stortinget om å bevilge 7,3 milliarder kroner mer til kommunesektoren i budsjettet for 2021 – 5,9 milliarder til kommunene og 950 millioner kroner til fylkeskommunene.

19.6.7 Kommisjonens oppsummeringer og vurderinger

Flere steder i rapporten har vi konkludert med at kommunene enten ble for sent involvert i prosesser som dreide seg om dem, eller at kommunenes rammebetingelser ikke ble tilstrekkelig ivaretatt.

I kapittel 11 om beredskap for smittevernutstyr konkluderer vi med at det ble tatt for lite hensyn til kommunene da utstyret ble fordelt. Kommunene fikk først et signal om at de ville få det utstyret de trengte gjennom den nasjonale ordningen som ble etablert. Kort tid etter fikk de likevel beskjed om å forsøke å skaffe utstyr på egenhånd, før de eventuelt søkte om utstyr gjennom den nasjonale ordningen. Kommunene, som har førstelinjeansvaret for å håndtere pandemien, skulle bare få 20 prosent av smittevernutstyret som staten skaffet.

Et annet eksempel på manglende involvering av kommunene har vi sett under oppskaleringen av testing og sporing (TISK-strategien). Beslutningen om at testkapasiteten skulle økes våren 2020 ble tatt av staten, uten at det var tilstrekkelig utredet hvordan kommunene skulle klare å gjennomføre den økte prøvetakingen. Se mer om dette i kapittel 17 om TISK.

Kommunene har, i likhet med resten av befolkningen, fått informasjon via regjeringens pressekonferanser. Selv om kommunene hadde ansvar for å gjennomføre de tiltakene som sentrale myndigheter formidlet på pressekonferansene, fikk de altså ikke tid til å forberede seg. Fylkesmennene fikk heller ikke informasjon i forkant og stilte dermed like uforberedt, da de som statens representant skulle bistå kommunene. Kommunene har meldt om at det har vært veldig krevende. Vi viser til kapittel 16 om dette.

Veiledning som utarbeides av staten, for eksempel rundskriv om kommunale smitteverntiltak, har ikke direkte bindende virkning for kommunene, men har i praksis sterk påvirkning. Det er for eksempel et statlig ansvar å utarbeide lovfortolkninger, som kommunene kan lene seg på når de skal anvende lovverket. Til å begynne med manglet det i stor grad relevant veiledning om hvilke rettslige rammer kommunene hadde å forholde seg til når de skulle utforme kommunale smitteverntiltak (se kapittel 23.1 og 23.4). Vi mener at det ikke er grunnlag for å kritisere Helsedirektoratet for dette. Vi anser det for å være et resultat av at covid-19-pandemien har blitt håndtert annerledes enn myndighetene var forberedt på. Vår vurdering er likevel at mangelen på veiledning kan ha svekket forutsetningene kommunene hadde for å fatte gode kommunale vedtak i den første perioden.

Kommunelegen er en sentral ressurs i kommunenes pandemihåndtering. Kommisjonen mener at kommunelegefunksjonen er sårbar i mange kommuner, både når det gjelder kapasitet og samfunnsmedisinsk kompetanse. En stor andel kommuner har kun én person i denne funksjonen og bare halvparten av kommunelegene har en utpekt vara. Samarbeid i nettverk og mellom kommuner har derfor vært verdifullt. Vi mener regjeringen bør vurdere tiltak for å styrke kapasiteten og kompetansen.

Landets samlete evne til å håndtere en så omfattende samfunnskrise som koronapandemien, er avhengig av at sektorer og forvaltningsnivåer spiller sammen. Koronaviruset og konsekvensene av det stopper ikke ved kommune- eller fylkesgrenser. I motsetning til kommunene har statlige, sentrale myndigheter en direkte styringslinje til sykehusene. Kommisjonen mener at det er vesentlig å involvere kommunene slik at det er mulig å ta hensyn til de lokale forholdene og forutsetningene før myndighetene tar beslutninger (se blant annet omtale i kapittel 19.3). Vi anerkjenner at Helsedirektoratet og FHI har vært opptatt av å ivareta kommunene. Fosse mfl. erfarte at «informanter fra nasjonalt nivå pekte på at den desentraliserte kompetansen, både den smittevernfaglige og den samfunnsmedisinske, var en suksessfaktor for den norske pandemihåndteringen» (Fosse mfl. 2021). Likevel fantes det ikke god nok systematikk før krisen, og også i den første perioden av pandemien, for hvordan kommunedialogen skulle gjennomføres i praksis.

Fylkesmannens rolle som bindeledd mellom stat om kommune

Kommisjonen mener det er uheldig at fylkesmennene har hatt så ulik praksis. Det tyder på at kommunene har fått forholdsvis ulik oppfølging og bistand.

En av årsakene til den sprikende praksisen kan være at fylkesmennene har forstått samordningsansvaret forskjellig. Enkelte embeter har selv forklart at de har tolket samordningsansvaret vidt og dermed tatt på seg en aktiv rolle. Statsforvalter Knut Storberget bekreftet i intervjuet med oss at Fylkesmannen i Innlandet hadde tatt en «offensiv tilnærming til samordning».

Vi mener det er nødvendig at det gjøres tydeligere hva som ligger i samordningsansvaret. Vi viser til at det i kommentarene til fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks står både at fylkesmannens samordning under uønskete hendelser skal være «på et strategisk nivå» og at instruksen legger til rette for «en offensiv tilnærming til samordningsrollen».75 Det gir rom for skjønn og forskjeller.

Kommisjonen viser videre til at smittevernloven ble revidert så sent som i 2019, og gir nå fylkesmannen en overordnet og lite operativ rolle.76 Pandemien har vist at det ikke har vært samsvar mellom beskrivelsen av fylkesmannens rolle i loven og det fylkesmennene faktisk har gjort. Pandemien har også vist at det har vært stort behov for et statlig organ på fylkesnivå som kan ta på seg aktive oppgaver i håndteringen. Fylkesmannens arbeid med koordinering og fordeling av smittevernutstyr er et eksempel på det. Informasjonen vi har, tyder på at fylkesmannen løste denne oppgaven på en tilfredsstillende måte, under krevende omstendigheter. Fylkesmannen har også hatt en sentral rolle i å samordne og koordinere smitteverntiltak mellom kommuner og har understøttet kommunenes arbeid med TISK.

Uansett mener vi at det er behov for at samordningsansvaret og de operative rollene under kriser gjøres klarere både i smittevernloven og i fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks. Erfaringene fra denne pandemien tilsier at det bør komme tydelig fram at fylkesmennene kan få aktive roller i håndteringen av utbrudd av smittsom sykdom.

Samordningsansvaret ved håndtering av uønskete hendelser gjelder for mange andre typer uønskete hendelser enn pandemi. Vi mener det er viktig å se på rollen i en helhet. Vi anbefaler derfor at det utvikles utfyllende veiledning til instruksen som gjør det tydeligere hva som ligger i samordningsansvaret. Veiledningen bør også gir råd om hvordan fylkesmannen, nå statsforvalteren, kan forebygge og løse eventuelle rollekonflikter.

19.7 Skandinaviske myndigheters organisering

Sentralforvaltningen i Danmark og Norge har mange og sterke likhetstrekk mens den i Sverige avviker på enkelte punkter.77 Alle de tre landene har en sentralforvaltning som består av departementer og direktorater, tilsyn og andre statlige virksomheter med landsdekkende virkeområde. Det vi kaller direktorater i Norge, omtales som styrelser i Danmark og myndigheter i Sverige.

En forskjell mellom landene er at mens Norge og Danmark har sterke innslag av ministerstyre, innebærer svensk tradisjon og organisering at myndighetene først og fremst er underlagt regjeringen. Organisatorisk er svenske departementer samlet i én organisasjon, regeringskansliet, som i tillegg til departementene består av statsrådsberedningen – liknende statsministerens kontor – og en felles forvaltningsavdeling. I Danmark, hvor ministerstyret står spesielt sterkt, anses ministeriet, ledet av en minister, som den organisatoriske rammen rundt et eller flere departementer og et antall styrelser og utvalg (Grøndahl og Grønlie 2005).

Hovedregelen i Norge og Danmark er at en minister har vid anledning til å gripe inn i «sine» statlige virksomheter, også i enkeltsaker som er under behandling. I Sverige er det annerledes. Der forbyr grunnloven (regleringsformen) regjeringen å gripe inn i myndighetenes behandling av enkeltsaker – «särskilt fall [...] som rör myndinghetsutövning mot en enskild» (RF 12 kap. 2§).

At regjeringen ikke kan gripe inn i enkeltsaker betyr ikke at svenske myndigheter er utenfor folkevalgt kontroll. Myndighetene forvalter lovverk som folkevalgte organer har vedtatt. En regjering som ønsker en endring i politikken myndighetene implementerer i samfunnet, kan foreslå endringer i lovverket. Videre styrer den svenske regjeringen gjennom instrukser som beskriver myndighetenes oppgaver og organisering og gjennom planverk og budsjetter. Dessuten kan den svenske regjeringen gi myndighetene konkrete føringer gjennom tildelingsbrev (regleringsbrev). Også regjeringens makt til å utnevne ledere i myndighetene gir en grad av innflytelse, selv om utnevnelser skal skje med vekt på objektive og faglige kriterier. Det foregår dessuten mye uformell kontakt mellom regjeringskansliet og myndighetene, som gir ministre og embetsmenn i departementene tilgang på informasjon og mulighet til å påvirke arbeidet til myndighetene. Dette er innenfor lovverket, så lenge den uformelle kontakten ikke påvirker myndighetens avgjørelser i spesifikke saker. Hirschfeldt og Petersson (2020, s. 79, vår oversettelse) uttrykte det slik: «Vår vurdering er at man ofte overvurderer rommet for myndighetenes selvstendighet og at man ikke tenker gjennom hvordan regleringen skal forstås».

Om vi relaterer dette til covid-19-krisen og den svenske regjeringens påståtte tilbakeholdenhet, er implikasjonen at regjeringen – uten å bryte med konstitusjonen – hadde kunnet gripe inn og skiftet kurs gjennom å endre relevante lovverk. Det man kan undres over, er ikke først og fremst at den svenske regjeringen ikke grep inn i behandlingen av enkeltsaker, men heller at regjeringen ikke vedtok en ny politikk for å redusere smittespredningen og dødsfall. Dette skjedde i såpass lite omfang gjennom 2020, at det må tolkes som at regjeringen mente at politikken myndighetene implementerte var den riktige.

Så skal det tilføyes at ideen om myndighetene som uavhengige, profesjonelle spesialistmyndigheter, veier så tungt i svensk administrativ og politisk tradisjon at regjeringens opplevelse av hva de hadde anledning til å gjøre i praksis, var snevrere enn konstitusjonen gir rom for. Ifølge Christensen mfl. (2021) er det trolig denne allment forankrede tradisjonen, heller enn konstitusjonen, som stoppet regjeringen fra å gripe inn overfor linjen som ledelsen av de aktuelle myndighetene la seg på. Nøyaktig hvilke overveielser den svenske regjeringen gjorde om handlingsrommet sitt, kjenner vi imidlertid ikke til. Trolig vil den svenske koronakommisjonen komme nærmere inn på dette.

20 Stortinget

Gjennom sin demokratiske og konstitusjonelle rolle som lovgivende makt og bevilgende myndighet, har Stortinget en viktig og avgjørende funksjon i en krisesituasjon. Ikke minst gjelder dette i en langvarig krise som koronapandemien, hvor både endringer i lovgivning og ekstra økonomiske bevillinger har vært helt nødvendig for å håndtere krisen.78 Kommisjonen har derfor spesielt vært opptatt av hvordan Stortinget evnet å opprettholde de konstitusjonelle oppgavene sine under pandemien, og hvordan forholdet mellom Stortinget og regjeringen har fungert i denne perioden. Kommisjonen er takknemlig for at Stortinget har ønsket å bidra til arbeidet vårt på dette området. Uten denne informasjonen ville det vært vanskelig for kommisjonen å gi en helhetlig evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien.

Forstørr bilde

Foto: Terje Bringedal / VG / NTB

20.1 Stortingets håndtering

I brev 7. oktober 2020 fra Stortingets presidentskap, som har svart kommisjonen på vegne av Stortinget, er det opplyst om en rekke tiltak som ble gjennomført i den aktuelle perioden for å opprettholde det som omtales som den parlamentariske kjernevirksomheten. Stortinget beskriver denne virksomheten slik i brevet til oss:

I en normalsituasjon er Stortingets virksomhet omfattende og svært variert. Den parlamentariske «kjernevirksomheten» benyttes gjerne som samlebegrep for de sentrale parlamentariske prosesser med tilhørende drift av nødvendige tjenester, herunder avvikling av stortingsmøter, møter og høringer i fagkomiteene, og møter i den utvidede utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget. Disse formene for virksomhet er regulert i Grunnloven og Stortingets forretningsorden.

I likhet med de fleste andre myndighetsorganer går det et klart skille 12. mars 2020 når det gjelder tiltak for å håndtere koronautbruddet. For Stortingets del ble det 5. mars 2020 besluttet at komitereiser utenlands ble stoppet. Den 11. mars 2020 ble det innført en rekke ytterligere tiltak relatert til reiser, besøk på Stortinget, og at de skulle ha skriftlige og digitale høringer framfor fysiske. De ansatte i partigrupper og administrasjonen jobbet i stor grad fra hjemmekontor fra denne dagen.

De nasjonale tiltakene som ble iverksatt 12. mars 2020, gjorde at Stortinget måtte iverksette ytterligere smitteverntiltak. En stor del av Stortingets demokratiske virksomhet skjer gjennom ulike typer møter hvor deltakerne normalt har møtt opp fysisk i Stortingets lokaler. Eksempler på dette er plenumsmøter, komitemøter, spørretimer, interpellasjoner og høringer. For å begrense smitterisikoen ved denne møtevirksomheten, ble det ifølge Stortinget innført flere tiltak:

Den 12. mars besluttet presidentskapet, etter konsultasjon med de parlamentariske lederne, at Stortinget i mars og april kun skulle behandle saker som hadde hastekarakter. Komiteene la dette til grunn og behandlet i den innledende fasen bare saker som ble ansett som nødvendige for å håndtere pandemisituasjonen, og presidentskapet vurderte fortløpende behovet for stortingsmøter i de påfølgende uker. Det ble lagt vekt på at Stortinget skulle medvirke til at nødvendige vedtak for å håndtere korona-situasjonen på nasjonalt plan kunne treffes uten unødig opphold.

Som en konsekvens av dette ble Stortingets aktivitetsnivå betydelig redusert i tiden rett etter 12. mars 2020. Dette gjaldt også utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjon overfor regjeringen. Fram til slutten av april ble det verken gjennomført muntlige spørretimer, ordinære spørretimer eller interpellasjoner, og det ble en reduksjon i antallet spørsmål til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentanter til medlemmer av regjeringen.

I en krisesituasjon er det viktig å være beslutningsdyktig til enhver tid. Etter Grunnloven § 73 kan ikke Storting holdes med mindre minst halvparten av representantene er til stede. Med i alt 169 representanter, innebærer det at minst 85 representanter må være til stede for å for eksempel kunne vedta en lov. Ifølge Stortingets presidentskap ble det innført ordninger som sikret at dette minimumsantallet ble overholdt til enhver tid:

På bakgrunn av et initiativ fra de parlamentariske lederne besluttet Stortingets presidentskap 12. mars å anbefale at antallet representanter som skulle stille ved møtets start og ved voteringer, ble redusert til 87 av smittevernhensyn. Denne anbefalingen er senere videreført.

Det er opp til partigruppene å avgjøre om de vil etterkomme en slik anbefaling, og eventuelt ta stilling til hvilke representanter som stiller fra sin gruppe. Partigruppene har fulgt oppfordringen, og fant en ordning der partiene også med 87 representanter kunne være forholdsmessig representert. Representantene har rett til å delta i ethvert stortingsmøte, og ingen representanter har blitt utestengt fra noe stortingsmøte. Partigruppene og representantene har likevel i all hovedsak fulgt den enigheten som ble oppnådd mellom partigruppene om å redusere antall møtende.79

Når det gjelder selve gjennomføringen av møtene som fant sted i plenum ble det lagt til rette for at representantene kunne sitte lengst mulig fra hverandre

[…] blant annet ved at man fravek de faste plassene som følger av den fylkesvise plasseringen og ved at representantene kan sette seg bak i rotunden og på ledige statsrådsplasser. Etter at et stortingsmøte er satt, forlater de fleste representantene salen, og de gjenværende representantene som skal delta i debatten har da blitt oppfordret til å spre seg utover i salen. Videre har komiteene blitt oppfordret til å begrense debattoppleggene, slik at lengden på debattene kortes ned. I forbindelse med behandlingen bioteknologiloven i mai ble det i besluttet å installere pleksiglass mellom de setene som er plassert nærmest hverandre, og pleksiglassplatene er beholdt inntil videre.80

Når det gjelder arbeidet i komiteene på Stortinget, ble det bestemt at høringer skulle gjennomføres skriftlig eller digitalt. Den første digitale høringen ble gjennomført 28. april 2020, og til sammen ble det gjennomført 24 digitale høringer i løpet av vårsesjonen. Som følge av at Stortinget rett etter 12. mars 2020 bare behandlet saker av hastekarakter, opplyser presidentskapet at aktivitetsnivået i enkelte komiteer var lavere enn vanlig, særlig i midten av mars. Andre komiteer, for eksempel finanskomiteen, hadde på den annen side svært høyt aktivitetsnivå. For selve arbeidet i komiteene ble det besluttet å sette kravet om fysisk tilstedeværelse i Stortingets forretningsorden § 25 om komitemøter og kravet i § 26 om avstemninger i komiteene, ut av kraft inntil videre.

I tillegg ble det også gjort tiltak for å håndtere sykdom og fravær blant representantene. Blant annet ble det presisert at dersom en representant ble syk eller måtte holde seg borte på grunn av smittevernhensyn, ville vedkommende få permisjon og det kunne innkalles vararepresentant.

En noe spesiell utfordring som oppsto i mars, var at lokale karantenebestemmelser og innreiserestriksjoner skapte praktiske problemer for representantene som måtte reise til Oslo for å delta i stortingsmøter:

Presidentskapet skrev derfor et brev til partigruppene om representantenes møteplikt, som kunne fremvises lokale myndigheter ved behov. Det fremgår her at møteplikten i Grunnloven § 63, i kraft av sin trinnhøyde, ved eventuell motstrid går foran lokale bestemmelser i medhold av smittevernloven. Det presiseres videre at de konstitusjonelle organers virksomhet er å anse som en «samfunnskritisk funksjon» i henhold til Direktoratet for samfunnssikkerhets definisjoner av dette, og at representantenes nærvær i Oslo anses helt nødvendig for at Stortinget kan opprettholde sine konstitusjonelle funksjoner.81

20.2 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen

I en slik krisesituasjon som Norge har opplevd med koronapandemien, er det utvilsomt at behovet for hurtig behandling av lovendringer er mer framtredende enn i en normalsituasjon. Forutsetningene for samarbeidet mellom Stortinget og regjeringen er med andre ord noe annerledes i en krise enn i «fredstid». For å imøtekomme de behovene som håndteringen av covid-19 krevde, var det nødvendig å finne løsninger for det konstitusjonelle samarbeidet som både ivaretok behovet for hurtig saksbehandling og samtidig sikret at grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper ble respektert.

I tiden etter 12. mars 2020 ble det fra Stortingets side gjort flere grep for å tilrettelegge for de behovene som regjeringens krisehåndtering utløste. Mange av de mulighetene som ligger i regelverket for å behandle saker med nødvendig hurtighet, ble benyttet. Presidentskapet opplyste blant annet følgende til oss:

Stortinget i plenum har ved enkelte anledninger benyttet bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 46 som gir Stortinget adgang til å beslutte med vanlig flertall at en sak kan tas opp til behandling før det har gått 48 timer fra innstillingen er tilgjengeliggjort.

Den 16. mars ble Prop. 53 LS (2019–2020) om endringer i skatteloven og skattebetalingsloven tatt til behandling i plenum straks, slik det åpnes for i Stortingets forretningsorden § 39 annet ledd bokstav d. Det samme gjaldt enkelte bevilgningsforslag. Dette innebærer at disse forslagene ble behandlet uten forutgående komitébehandling.82

Videre er normalordningen at saker legges fram for Stortinget innen 10. april for at regjeringen skal kunne påregne at de blir behandlet i løpet av vårsesjonen. Presidentskapet ble imidlertid tidlig oppmerksom på at dette ikke var mulig i den situasjonen landet var i våren 2020. Derfor besluttet Stortinget allerede 16. mars at denne fristen som er inntatt i Stortingets forretningsorden § 47 tredje ledd skulle fravikes.

Basert på tilbakemeldinger vi har fått, virker det som at etableringen av den såkalte koronakomiteen på Stortinget, og det såkalte koronautvalget, har vært viktig for samarbeidet mellom Stortinget og regjeringen våren 2020. Stortinget besluttet 16. mars 2020, etter muntlig innstilling fra presidentskapet, å nedsette en særskilt komite for å behandle spesielle saker vedørende korona-krisen. Komiteen besto av stortingspresidenten og de ni parlamentariske lederne, og til sammen ble det holdt 16 møter i perioden 17. mars til 20. april 2020. Komiteen behandlet bare to saker: koronaloven og forlengelsen av den.

Kanskje vel så viktig for samarbeidet mellom de to statsmaktene var de uformelle møtene som fant sted i koronautvalget mellom de parlamentariske lederne og medlemmer av regjeringen. Blant annet møtte statsministeren i utvalget 18. og 25. mars, 8. og 20. april, 6. og 29. mai 2020.83 Og ifølge en oversikt som vi har mottatt fra Statsministerens kontor, deltok i tillegg ni andre statsråder i ulike møter med utvalget. Om koronautvalget opplyste presidentskapet følgende:

Erfaringene viser at det er viktig med tett kontakt mellom regjeringen og Stortinget i en slik krise, også ut over de saker regjeringen formelt oversender Stortinget til behandling. Det var derfor også uformelle møter i det som ble omtalt som utvalget for de parlamentariske lederne eller «korona-utvalget». Dette nevnes her fordi møtene i dette utvalget ofte, av praktiske grunner, skjedde i forlengelsen av møter i koronakomiteen. At et slikt utvalg eksisterte var kjent utad.84

Et eksempel på godt samarbeid mellom de to statsmaktene og hvordan de tilpasset saksbehandlingen sin for å imøtekomme hverandres behov, er Stortingets behandling av forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven og utøvelsen av mindretallsrettighetene som loven fastsetter. Dette var en konstitusjonell nyvinning. Fristene som koronaloven la opp til når det gjaldt utøvelsen av mindretallsrettighetene var svært knappe, og Stortinget innførte en helt ny mekanisme for at ordningen skulle fungere i praksis. De nye prosedyrene innbar at et mindretall i Stortinget i realiteten kunne fatte en form for vedtak basert på en ren skriftlig saksbehandling. Presidentskapet har beskrevet denne prosedyren slik:

Den nye prosedyren, som ble fastsatt i samråd med partigruppene, innebar at umiddelbart etter at en meddelelse om forskriftsendringer ble mottatt av Stortingets administrasjon, ble denne sendt til samtlige stortingsrepresentanter per e-post. Når representanter som til sammen utgjorde minst en tredjedel av Stortingets representanter, hadde erklært at de ikke kunne støtte en forskrift, eller deler av en forskrift, skulle Stortingets presidentskap straks sende et brev til regjeringen om dette. Av praktiske hensyn koordinerte partigruppene erklæringer fra representantene fra de ulike partiene, slik at disse som regel ble fremmet samlet fra hver partigruppe — selv om det også var mulig for hver enkelt representant å fremsette slik erklæring på egne vegne […].85

Samlet sett har Stortinget behandlet en mengde saker relatert til håndteringen av koronapandemien. Gjennomgående har sakene blitt behandlet raskt nok til å imøtekomme behovene som krisehåndteringen medførte. Vi har ikke fått noe informasjon som tilsier at Stortinget har vært et unødig forsinkende ledd i krisehåndteringen. At Stortinget evnet å jobbe på «høygir» i den aktuelle perioden, understrekes også av antallet saker relatert til covid-19 som Stortinget behandlet i løpet av vårsesjonen 2020:

• 3 saker relater til koronaloven (loven, forlengelse av loven og endring i Stortingets forretningsorden om behandlingen av forskriftene gitt i medhold av loven)

• 10 saker tilknyttet covid-19 og økonomi

• 5 budsjettsaker tilknyttet covid-19

• 20 andre saker tilknyttet covid-19 (de aller fleste midlertidige lover)

• 5 representantforslag tilknyttet covid-19

Til sammen behandlet Stortinget over 40 saker relatert til koronapandemien i løpet av noen få måneder. I tillegg kommer 32 forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven og 19 meddelelser om forskrifter fastsatt etter smittevernloven § 7-12.

20.3 Kommisjonens vurdering

Det er kommisjonens vurdering at Stortinget organiserte seg på en god måte under håndteringen av koronapandemien våren 2020. Tiltakene som ble iverksatt framstår som adekvate og effektive, og gjorde at Stortinget ivaretok og opprettholdt sin konstitusjonelle oppgave som lovgivende makt under krisen på en god måte. Det ser ut til at Stortinget har evnet å imøtekomme de behovene som oppsto under krisehåndteringen på en tilfredsstillende måte. Sakene som ble fremmet av regjeringen relatert til håndteringen av pandemien, ble gjennomgående behandlet mye raskere enn normalt. Dette må selvsagt sees i lys av at den parlamentariske aktiviteten ble begrenset til den aller viktigste «kjernevirksomheten» i denne perioden, men det vitner også om en organisasjon som evner å omstille seg og sikre at dens samfunnskritiske funksjon blir utøvd på en tilfredsstillende måte i en krisesituasjon.

Selv om tiltakene som Stortinget innførte i tiden rundt 12. mars 2020 gjorde at den parlamentariske virksomheten måtte reduseres på en rekke områder, framstår det som at Stortinget tilstrebet å gjeninnføre en normaltilstand så snart det lot seg gjøre. Etter påske gjenopptok Stortinget tilnærmet normal parlamentarisk virksomhet med behandling av både vanlige saker og saker knyttet til koronasituasjonen.86 Den muntlige spørretimen ble gjenopptatt fra siste uken i april og den ordinære spørretimen fra første uken i mai. Det er positivt at spørreinstituttet og andre kontrollmekanismer ble gjenopprettet forholdsvis raskt. Men det er likevel grunn til ettertanke at utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjon overfor regjeringen var sterkt begrenset i tiden umiddelbart etter 12. mars – altså i den perioden hvor Helsedirektoratet og regjeringen innførte det som karakteriseres som de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid.

Vurdering av samarbeidet mellom Stortinget og regjeringen

Slik kommisjonen vurderer det, var det et godt samarbeid mellom Stortinget og regjeringen under håndteringen av koronapandemien i tiden etter 12. mars 2020. Det har vært nødvendig med rask behandling og vedtaksprosesser i en lang rekke saker, og det framstår som at både Stortinget og regjeringen har tilstrebet å få på plass tilfredsstillende rutiner og ordninger. Et godt eksempel på dette er ordningen som ble etablert for Stortingets behandling av forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven. På den ene siden måtte regjeringen godta at forskriftene skulle vedtas av Kongen i statsråd og at de ikke kunne tre i kraft før Stortinget hadde hatt mulighet til å vurdere dem nærmere. Men på den andre siden etablerte Stortinget en helt ny skriftlig arbeidsrutine som gjorde at utøvelsen av mindretallsrettighetene tok svært kort tid. Dette var en parlamentarisk nyvinning.

I tillegg benyttet Stortinget de mulighetene som allerede ligger i lovverket til å behandle saker raskere, for eksempel ved at saker har blitt behandlet uten forutgående komitebehandling. Et annet forhold som viser at Stortinget hadde forståelse for de utfordringene regjeringen sto overfor, var at de fravek bestemmelsen om at saker må legges fram før 10. april for å kunne påregnes å bli behandlet av Stortinget i vårsesjonen.

Ut over de mer formelle grepene som ble tatt, ser det også ut til at det har vært utstrakt kontakt mellom medlemmer av regjeringen og representanter på Stortinget under krisehåndteringen. Koronautvalget framstår som å ha vært en viktig arena for informasjonsoppdatering. At statsministeren selv møtte i utvalget seks ganger i perioden 18. mars til 29. mai 2020, understreker det. Kommisjonen vil imidlertid påpeke at det er uheldig at det ikke er ført referater fra møtene i koronautvalget. Det betyr at en sentral del av samspillet mellom regjeringen og Stortinget under den største krisen i Norge i moderne tid, ikke er dokumentert.

For kommisjonen ser det ut til at begge parter, i alle fall i den første fasen av håndteringen, har hatt tilstrekkelig informasjon til å kunne tilpasse virksomheten sin til den rådende situasjonen, slik at både Stortinget og regjeringen kunne utføre de konstitusjonelle oppgavene og pliktene sine på en tilfredsstillende måte.

Kommisjonen finner også at Stortinget har vært bevisst sin demokratiske og samfunnskritiske funksjon under koronakrisen. Stortinget har tatt grep for å sikre posisjonen sin når det har oppstått forhold som potensielt kunne utfordre maktfordelingen som ellers gjelder mellom Stortinget og regjeringen. Det kanskje beste eksempelet er endringene som ble inntatt av Stortinget i den foreslåtte koronaloven som omtales i kapittel 26. En ting er de endringene som førte til at lovens anvendelsesområde, og dermed regjeringens handlingsrom, ble snevret inn. Men vel så viktig i denne sammenhengen er bestemmelsen som ble inntatt i § 1 andre ledd om at «denne lov kommer ikke til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget». Her ble det slått uttrykkelig fast at det er Stortinget som er lovgivende organ, også i kriser. Vi viser her til innstillingen fra den særskilte komiteen:87

[…] Men komiteen vil understreke betydningen av at Stortinget har og tar sitt konstitusjonelle ansvar. Stortinget er landets øverste statsmakt, også i en krise. Særlig i en krise er det avgjørende at viktige prinsipper i en rettsstat fortsatt gjelder. Det er viktig for å hindre misbruk av makt og for å sikre at befolkningen har tillit til regjering og storting i en svært krevende tid. Maktfordelingen mellom storting og regjering er et grunnleggende demokratisk prinsipp […].

Komiteen erkjenner at innføringen av en midlertidig koronalov reiser dilemmaer og vanskelige avveininger. Komiteen mener disse i for liten grad er reflektert i den fremlagte midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 (koronaloven). Forslaget setter normale lovprosedyrer til side og utvider regjeringens makt på bekostning av Stortinget uten at dette er tilstrekkelig rammet inn og begrunnet. Komiteen har derfor, på en rekke områder, sett det nødvendig å begrense lovens anvendelse og styrke de rettighetene som Stortinget og et mindretall i Stortinget har i de tilfeller hvor en slik unntakslov anvendes.

[…]

Komiteen understreker at koronaloven kun skal anvendes dersom det er nøye vurdert og konkludert med at det er nødvendig å bruke denne loven som hjemmel for en ny forskrift. Loven skal ikke komme til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget. Dette skal sikre at fullmaktsloven ikke går ut over demokratiske hensyn mer enn nødvendig, og betyr at der det er tid til å gjennomføre en ordinær lovgivningsprosess, skal dette alternativet velges.