Del 8
Konsekvenser av covid-19

32 Konsekvenser av koronapandemien

Forstørr bilde

Foto: Rune Stoltz Bertinussen / NTB

Ifølge mandatet skal Koronakommisjonen kartlegge økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien og smitteverntiltakene. Det er for tidlig å gjøre en helhetlig vurdering av dette. For det første er ikke pandemien over. For det andre vil konsekvensene av pandemien vare i flere år etter at den er slått tilbake. Mange konsekvenser er synlige og målbare nå. Andre er vanskelige å måle eller kan komme til syne først etter lang tid.

Vår drøfting av konsekvenser er i hovedsak basert på bildet slik det så ut ved inngangen til 2021. I tillegg gjør vi enkelte vurderinger av hvilke langsiktige konsekvenser pandemien kan forårsake.

Økonomiske konsekvenser

Pandemien og smitteverntiltakene har ført til at mange virksomheter har måttet permittere eller si opp ansatte. Store deler av privat næringsliv ble berørt, og reiselivet og kulturnæringene er særlig hardt rammet. Arbeidsledigheten var nesten dobbelt så høy ved utgangen av 2020 som før virusutbruddet. Arbeidstakere med kort utdanning og lav lønn er spesielt hardt rammet av permitteringer og oppsigelser. Stortinget har bevilget store beløp for å kompensere arbeidstakere og virksomheter for inntektene de har mistet. De økonomiske kostnadene ved pandemien blir betydelige. Norge ser likevel ut til å bli mindre rammet økonomisk enn mange andre vestlige land. Vi beskriver de økonomiske konsekvensene i kapittel 35.

Pandemien har også samfunnsmessige skadevirkninger ut over redusert verdiskaping. Vi har valgt å dele disse i tre kategorier:

• helsemessige konsekvenser

• konsekvenser for levevaner og psykisk helse i befolkningen

• konsekvenser for barn og unge

Helsemessige konsekvenser

Helsemessige konsekvenser omfatter dødsfall og helsetap fra covid-19. Det omfatter også mulig framtidig økning i dødsfall og forverret prognose for personer med andre sykdommer som har fått redusert behandlingstilbud fordi helseressursene er brukt på covid-19. Smitteverntiltak påvirket også tilgang til rehabilitering, trening og andre tjenester. Dødeligheten i Norge har vært noe lavere enn vanlig i 2020, men det vil ta flere år før vi kan få et fullstendig bilde av dødelighet og helsetap som følge av pandemien. Vi vurderer de helsemessige konsekvensene i kapittel 33.

Konsekvenser for levevaner og psykisk helse i befolkningen

Covid-19 kan ha medført frykt og usikkerhet også hos personer som ikke ble syke. I tillegg har smitteverntiltakene gitt redusert sosial kontakt med slekt, venner, kolleger, medelever og andre bekjente. Redusert sosial kontakt kan ha negative konsekvenser i form av ensomhet og ulike former for psykisk uhelse. De store omstillingene i folks liv med mindre aktivitet og mindre sosial kontakt vil kunne påvirke både livskvalitet og levevaner i befolkningen. Barn, unge og personer som bor alene vil være særlig sårbare. Dette omtaler vi nærmere i kapittel 33.

Konsekvenser for barn og unge

Pandemien kan ha gitt redusert læring gjennom hele utdanningsløpet, fra barnehage og grunnskole til videregående og høyere utdanning. Hjemmeskole, digital undervisning og mangelfulle opplegg kan gi dårligere vilkår for læring og mindre motivasjon, som kan føre til redusert læring og frafall. Dette kan videre få negative virkninger for blant annet produktivitet og sysselsetting på lengre sikt (Bjertnæs mfl. 2021). Vi vurderer konsekvensene av tapt utdanning i kapittel 34.1. Kommisjonen har vært opptatt av at sårbare barn og unge har vært særlig utsatt under pandemien. Dette omtaler vi i kapittel 34.2.

Pandemien har rammet skjevt

Belastningen ved pandemien har vært ulikt fordelt. Både økonomiske og ikke-økonomiske skadevirkninger har særlig rammet sårbare grupper i samfunnet. Noen grupper har blitt hardere rammet både ved at de i større grad har blitt syke av covid-19, og hatt større sannsynlighet for å bli permittert eller oppsagt fra jobben. I kapittel 33.2.8 vurderer vi mulige konsekvenser pandemien kan få for den sosiale ulikheten i helse på lengre sikt.

Pandemien kan gi positive endringer

Vi vil også påpeke at erfaringen med de omfattende tiltakene kan ha ført til noen positive endringer på lengre sikt. Smitteverntiltakene befolkningen har blitt vant til i dagliglivet kan generelt gi mindre sykdom. Overgangen til hjemmekontor og digital læring har ført til økt kunnskap og bruk av digitale løsninger, som også innebærer effektivitetsgevinster i form av økt fleksibilitet og redusert reisetid. Trolig vil dette gi varig redusert reiseaktivitet, særlig knyttet til jobbreiser. Dette kan ha positive virkninger for klima og livssituasjon, og gi økte muligheter for fjernarbeid og etter- og videreutdanning. Likeledes vil overgangen til mer bruk av e-konsultasjoner i helsetjenesten kunne bidra til en bedre og mer effektiv bruk av knappe helseressurser.

33 Helsemessige konsekvenser

33.1 Konsekvenser av covid-19

Sykdomsbildet ved covid-19 varierer fra mild infeksjon til utvikling av kritiske tilstander som alvorlig lungesykdom, akutt lungesvikt og kritisk blodforgiftning (septisk sjokk). Sykdommen kan gi økt tendens til blodpropp som kan medføre livstruende tilstander og svikt i vitale organer. Eventuell alvorlig forverring av sykdommen inntreffer normalt etter noen dager med symptomer. De vanligste symptomene er feber, hoste, tung pust og tap av lukt- og/eller smakssans. Hos enkelte dominerer mer generelle symptomer som slapphet, redusert appetitt, muskelsmerter, sår hals, hodepine, nesetetthet, diaré, kvalme og magesmerter.

Det er anslått at rundt 40 prosent av dem som blir smittet får mild sykdom, 40 prosent moderat sykdom, 15 prosent alvorlig sykdomsforløp som krever oksygentilførsel, og omtrent 5 prosent vil utvikle kritisk sykdom som respirasjonssvikt, nyreskade og hjertesvikt (Helse Sør-Øst 2020). Risikoen for alvorlig til kritisk sykdom er spesielt høy blant eldre over 80 år og personer over 50 år som har mange underliggende sykdommer.1

33.1.1 Smittete

I 2020 var antall registrert smittete i Norge langt høyere mot slutten av året enn i mars og april (figur 33.1). Det hang nært sammen med at testkapasiteten økte. FHI har anslått at omtrent 10 prosent av tilfellene ble oppdaget i begynnelsen av pandemien, mens det tilsvarende tallet i oktober og november var 40 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: FHI

I midten av februar 2021 var i overkant av 67 000 personer registrert smittet med covid-19. Det var flest smittetilfeller i aldersgruppen mellom 20 og 29 år, og det var noen flere menn enn kvinner blant bekreftete smittetilfeller i de fleste aldergrupper (figur 33.2).

Forstørr bilde

Kilde: FHI

Andelen av befolkningen med bekreftet covid-19-smitte var høyere blant norskfødte med utenlandsfødte foreldre enn blant andre norskfødte. Denne overrepresentasjonen går noe tilbake i de fleste gruppene når det justeres for alder, kjønn, bosted og yrke, men var fortsatt tydelig også etter justering (Indseth mfl. 2021). Personer med bekreftet smitte hadde ikke flere underliggende sykdommer enn resten av befolkningen (Nystad mfl. 2020).

Enkelte yrkesgrupper har vært mer utsatt for smitte enn andre. I den første bølgen gjaldt det helsepersonell og yrkessjåfører, mens det i bølge to gjaldt servitører og bartendere (Magnusson mfl. 2020). En registerstudie viste at av ansatte i den norske helsetjenesten var smitten høyest blant ambulansepersonell og sykehjemsansatte, mens andelen positive tester var høyest blant renholdere og ambulansepersonell. Leger var den yrkesgruppen som ble testet hyppigst (Molvik mfl. 2021). Tall fra starten av 2021 viste at også barnehage- og skolefritidsassistenter, barnehagelærere og grunnskolelærere hadde høyere smitteforekomst enn gjennomsnittet. Dette gjaldt spesielt for ansatte i Oslo-området (Magnussen mfl. 2021).

33.1.2 Døde

Per 15. februar 2021 var det registrert 592 dødsfall som følge av covid-19 i Norge.2 For de fleste dødsfallene ble det registrert en eller flere kroniske sykdommer på dødsmeldingen, hvorav hjerte- og karsykdom forekom hyppigst. Nesten ni av ti som døde var over 70 år (figur 33.3). I et normalår skjer drøyt halvparten av alle dødsfall i Norge i sykehjem. Foreløpige tall fra 2020 tyder på at i underkant av halvparten av covid-19-relaterte dødsfall skjedde i sykehjem. En tredel av de smittete i sykehjem døde. Sett i forhold til det totale antallet beboere i norske sykehjem, ble tre prosent av norske sykehjemsbeboere smittet i 2020. En prosent av sykehjemsbeboerne døde av covid-19 (Jacobsen mfl. 2021). Noen få institusjoner sto for en stor andel av de covid-19-relaterte dødsfallene (Barstad 2020).

Forstørr bilde

Kilde: FHI

SSB har sammenliknet dødeligheten i befolkningen i perioden 1. mars til 30. juni 2020 med det samme tidsrommet i årene 2015–2019. Konklusjonen er at dødeligheten i 2020 er en fortsettelse av en utvikling med lavere dødelighet som vi har sett over flere år (Tømmerås og Haug 2020). Mens flere europeiske land har rapportert høyere dødelighet enn forventet, er det altså ikke noe som tyder på at det har vært en overdødelighet de første månedene av covid-19-pandemien i Norge (Morgan mfl. 2020).

Høy alder og underliggende sykdommer var de viktigste risikofaktorene for død blant pasienter med covid-19-sykdom (Gulseth mfl. 2020, Kvåle mfl. 2020). Blant personer over 70 år var andelen med registrert kronisk sykdom større enn hos personer under 70 år. De vanligste underliggende tilstandene var hjerte- og karsykdom, diabetes, kreft og lungesykdom. Studier fra andre land har bekreftet disse funnene. I tillegg har de utenlandske studiene vist at nyresykdommer sammen med alder, kjønn (mann) og fedme også kan være risikofaktorer for død etter covid-19 (Flodgren mfl. 2020). Personer født i Asia, Afrika og Latin-Amerika hadde også økt risiko for å dø av covid-19 de første månedene av pandemien (Telle mfl. 2021, Williamson mfl. 2020, Reilev mfl. 2020). Personer som døde på sykehus, var yngre og oftere registrert med diabetes eller tilstander som påvirker immunsystemet, og hadde oftere flere tilstander samtidig.

En kunnskapsoppsummering basert på studier fra andre land kan tyde på at lav inntekt, fattigdom og å leve i dårlig stilte områder kan øke risikoen for covid-19-relatert død. Forfatterne konkluderer med at funnene har begrenset overførbarhet til norske forhold (Lauvrak og Juvet 2020).

33.1.3 Langtidseffekter av covid-19

I en artikkel i Tidsskrift for den norske legeforening har Lindholm og Tønnessen (2020) oppsummert hva som så langt er kjent om langtidseffekter etter gjennomgått covid-19. De alvorlige forløpene som krever sykehusinnleggelse og behandling i intensivavdeling, var preget av dysfunksjon i vitale organsystemer, først og fremst lunger (se for eksempel Wiersinga mfl. 2020, Helms mfl. 2020, Klok mfl. 2020). Mange covid-19-pasienter vil ha behov for langvarig, tverrfaglig og koordinert rehabiliteringsforløp etter akuttfasen (Becker mfl. 2020).

Mens alvorlige forløp er godt beskrevet i litteraturen, er langvarig sykdomsforløp hos pasienter med mild sykdom mindre belyst. Ifølge Lindholm og Tønnessen (2020) opplevde mellom 10 og 33 prosent av de med milde symptomer langvarig sykdom etter covid-19-infeksjon, det vil si flere uker og måneder. Dette forekom dobbelt så hyppig hos kvinner som hos menn.

I en spørreundersøkelse fra USA svarte omtrent en tredel av pasientene som ikke hadde vært innlagt, at de to til tre måneder etter påvist covid-19-smitte ikke var tilbake der de var før de ble syke. De vanligste symptomene var lungesmerter, utmattelse, hodepine, hoste, kroppssmerter, feber, frysninger og manglende smaks- og luktesans (Tenforde mfl. 2020).

Det kan virke som de langvarige sykdomsforløpene har et syklisk forløp, der symptomene kan avta i styrke for så å øke igjen. Hva dette skyldes, er foreløpig uklart (Batisse mfl. 2020). Det er også uklart hvorvidt alle individer med langvarige symptomer vil bli 100 prosent friske igjen eller om en viss andel vil ha vedvarende restsymptomer (Greenhalgh mfl. 2020).

Lindholm og Tønnessen (2020) konkluderte med følgende:

Det er fortsatt mange ubesvarte spørsmål: Hvorfor er noen individer asymptomatiske, mens andre utvikler dødelig sykdom? Hvorfor går noen mennesker fra et mildt forløp til langvarig sykdom, mens andre pasienter med alvorlig infeksjon ser ut til å unngå langtidseffekter? Oppfølgingsstudier er presserende og må omfatte et bredt spekter av tilnærminger, inkludert grundig kartlegging av fysisk status, organfunksjon, kognitiv og emosjonell dysfunksjon, immunologisk respons både med tanke på det medfødte og det ervervede immunsystemet, i tillegg til genetiske studier for å identifisere mulige mønstre som gir mer kunnskap om de mer kompliserte sykdomsforløpene.

Forstørr bilde

33.2 Andre helsemessige konsekvenser

I tillegg til våre egne vurderinger bruker vi i dette kapitlet

• Helsetilsynets vurderinger av konsekvenser av pandemien for brukere av helse- og omsorgtjenester (Helsetilsynet 2020b)

• Helsedirektoratets rapport skrevet på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet om hvordan covid-19 har påvirket målene om likeverdig tilgang til helsetjenester (Helsedirektoratet 2020e)

33.2.1 Konsekvenser av endret aktivitet i somatisk spesialisthelsetjeneste

Som ledd i beredskapen for å frigi kapasitet til en forventet økning av pasienter med covid-19, reduserte sykehusene planlagt aktivitet – både innleggelser, dagbehandling og poliklinisk virksomhet – fra midten av mars. I tillegg gikk antallet øyeblikkelig hjelp-henvendelser til sykehusene ned. Fra midten av april stilte helsemyndighetene forventninger til at sykehusene skulle trappe opp den planlagte aktiviteten igjen, og i juni 2020 var aktivitetsnivået tilnærmet på 2019 nivå. Dette beskriver vi nærmere i kapittel 29.

Målet om likeverdige helsetjenester i hele landet ble ikke utfordret under pandemien

Før pandemien var det geografiske og regionale forskjeller i bruk av helsetjenester på grunn av bakenforliggende sosioøkonomiske og strukturelle forhold (NOU 2019: 24), og ulikheter knyttet til tilgjengelighet og behandlingspraksis. Både i forbindelse med nedstengingen i mars 2020 og opptrappingen utover høsten var det regionale forskjeller i aktivitet på sykehusene, se kapittel 29.7. På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet har Helsedirektoratet (2020e) analysert om dette har gitt ytterligere vridninger i tilbudet, og om det overordnete målet om likeverdig tilgang til helsetjenester i hele landet ble utfordret. Direktoratet fant det lite sannsynlig at endringene i aktivitet under pandemien var knyttet til tidligere nivå på helsetjenestetilbudet til befolkningen.

Det er for tidlig å si noe om konsekvensene av økt ventetid og flere fristbrudd

Ventetiden på behandling og antallet brudd på behandlingsfrister økte fra mars 2020, se kapittel 29.9. Mot slutten av 2020 nærmet ventetiden seg 2019-nivå. Antallet fristbrudd var fortsatt høyt utover høsten. Økte ventetider og mange fristbrudd er en risiko for pasientsikkerheten. Sykehusene har plikt til å sørge for at pasientene får forsvarlig helsehjelp, og Helsetilsynet (2020b) påpekte at etterslep av ventende pasienter stiller krav til sykehusenes evne til å prioritere de pasientene som har størst behov for behandling. Helsedirektoratet (2020e) kjente ikke til at den økte ventetiden som følge av pandemien hadde ført til uforsvarlige helsetjenester for enkelte pasientgrupper. Samtidig uttrykte direktoratet bekymring for mangel på data som kan si noe om konsekvensene av økt ventetid og flere fristbrudd for behandlingskvaliteten og pasientenes helse på lengre sikt.

Redusert omfang av øyeblikkelig hjelp-innleggelser kan skyldes mindre influensa og smitte i befolkningen

Redusert aktivitet i sykehusene skulle ikke ramme øyeblikkelig hjelp, og sykehusene var forventet å opprettholde normal beredskap for akutt oppståtte tilstander under pandemien. Likevel så vi en reduksjon i akuttinnleggelser på 24 prosent fra 13. mars til 30. april, se kapittel 29.7.1. Antallet innleggelser som skyldtes hjerteinfarkt, hjertesvikt, hjerneslag, kreft, hoftebrudd, lungebetennelse og kols ble også redusert. Dette er akutte tilstander som en skulle forvente oppsto uavhengig av en pandemi og uavhengig av kapasiteten i helsetjenesten. Helsedirektoratet (2020) tror at nedgangen i øyeblikkelig hjelp-innleggelser for enkelte diagnoser kan skyldes mindre sykelighet som følge av oppmerksomhet om og etterlevelse av smitteverntiltakene i samfunnet, og et lavere aktivitetsnivå i befolkningen. Det kan også forklares med et unormalt lavt antall tilfeller av sesonginfluensa som ofte er årsak til sykehusinnleggelse og død for pasienter med alvorlige underliggende sykdommer.3

Dødeligheten som skyldtes disse diagnosene, økte ikke i 2020. Det er imidlertid grunn til bekymring for om færre innleggelser og kontakter med spesialisthelsetjenesten kan ha ført til at flere pasienter har fått forsinket diagnose og forverret prognose, noe som igjen kan gi et mer komplisert behandlingsforløp på sikt.

Langtidseffekter av nedgangen i antallet nye krefttilfeller må følges nøye

Innen kreftområdet er det en bekymring knyttet til at det har vært en markert nedgang i antall ny-diagnostiserte tilfeller av kreft, forstadier til kreft og enkelte ondartete svulster sammenliknet med 2019, se kapittel 29.7.3. Pandemien har ført til midlertidig stans av organiserte masseundersøkelser (screening), omprioriteringer i helsetjenesten, høyere terskel for å oppsøke helsetjenesten, herunder frykt for smitte og et ønske om ikke å belaste helsetjenesten «unødig», samt mindre oppmerksomhet på «diffuse» symptomer. Dette kan ha medvirket til at færre ble diagnostisert med kreft. Det vil ta flere år før vi vet om pandemien har gjort at pasienter kan ha fått kreften diagnostisert på et senere stadium i sykdomsforløpet, og hvilke konsekvenser dette kan ha for prognose og behandlings- og oppfølgingsbehov. Kreftregisteret vil følge utviklingen nøye i årene framover.

33.2.2 Konsekvenser av endret aktivitet i psykisk helsevern og rus

Antallet døgnopphold innen psykisk helsevern og rus ble redusert under nedstengingen (se kapittel 29.8). Det var særlig planlagt aktivitet som ble berørt. For hele perioden sett under ett avviker ikke den polikliniske aktiviteten veldig mye fra året før. Tallene kan imidlertid skjule at brukerne likevel har opplevd et endret tjenestetilbud, blant annet fordi en stor andel polikliniske konsultasjoner ble gjennomført ved hjelp av video eller telefon (e-konsultasjoner). Som i somatikken opplevde mange pasienter forlenget ventetid, og antallet fristbrudd for dem som ventet på at behandlingen skulle starte, økte. Dette representerer en risiko for forverret helsetilstand.

I slutten av mai 2020 gjennomførte Fosse og kolleger (2020) en spørreundersøkelse blant voksne brukere av psykisk helsevern og pasienter i rusbehandling. På spørsmål knyttet til reaksjoner på pandemien og nedstengingen av samfunnet rapporterte 54 prosent at de hadde opplevd å få avbrutt eller utsatt helsehjelp (Fosse mfl. 2020). Forfatterne påpeker at noen av respondentene kan ha oppfattet endringen fra fysisk oppmøte på legekontoret til e-konsultasjon som avbrutt behandling. Undersøkelsen hadde en svarprosent på 15 prosent, og må tolkes med varsomhet. Det er likevel en indikator på at tjenestetilbudet ble endret.

Helsetilsynet har mottatt noen koronarelaterte varsler om hvordan brukernes situasjon ble påvirket under pandemien. Innen psykisk helsevern og rus indikerte varslene at konsultasjoner uten fysisk oppmøte kan ha hatt negativ effekt. Varslene kan tyde på forverret sykdom, økende helseangst, forverrete tvangstanker, realitetsbrist og tilbaketrekking og at pårørende i større grad ble forhindret fra å bistå hjelpetrengende familiemedlemmer. Det ble også meldt om avvik fra utskrivingsrutiner fra sykehus, og vanskeligheter med samhandlingen mellom ulike institusjoner og tjenestenivå (Helsetilsynet 2020b).

Helsetilsynet peker på at det er lite kunnskap om hvilke konsekvenser redusert aktivitet, økt ventetid og flere fristbrudd kan ha for pasientene innen psykisk helsevern og rus på kort og lang sikt. Dette skyldes mangel på gode data, blant annet om kvaliteten på tjenestene som leveres (Helsetilsynet 2020b).

33.2.3 Konsekvenser av økt bruk av e-konsultasjoner i helsetjenesten

Både i spesialisthelsetjenesten (somatikk og psykiatri) og den kommunale legetjenesten (fastleger og legevakt) har bruken av e-konsultasjoner økt under pandemien (se kapittel 29.7.1, 29.8 og 30.2). Økt bruk av digitale helsetjenester er i tråd med helsepolitiske mål om at alle innbyggere skal ha tilgang på enkle og sikre digitale løsninger (Meld. St. 9 2012–2013). Utviklingen har imidlertid gått relativt langsomt fram til 2020, men da pandemien inntraff ble digitaliseringsprosessen satt i gang i mange virksomheter i løpet av kort tid.

Det er lite forskningsbasert kunnskap om risikoen ved å bruke e-konsultasjoner i pasientbehandlingen. Ifølge Helsetilsynet (2020b) egner denne konsultasjonsformen seg best når helsepersonell skal følge opp pasienter de kjenner fra før. I en akuttsituasjon og for pasienter med komplekse tilstander kan det være en fare for at viktige symptomer overses når konsultasjonene skjer digitalt. For pasienter med redusert syn og hørsel, og for pasienter med kognitiv svikt, kan e-konsultasjoner innebære kommunikasjonsutfordringer. Gjennom pandemien har Helsetilsynet (2020b) mottatt noen varsler som omhandlet bruk av e-konsultasjoner, i hovedsak fra psykisk helsevern og rusbehandling. Ifølge tilsynets kartlegging ved 17 norske sykehus i juli og august 2020 var det dessuten få sykehus som hadde gjort systematiske risikovurderinger av forsvarligheten og kvaliteten på de digitale tjenestene som ble gitt.

I en spørreundersøkelse blant 1 237 fastleger i april og mai 2020 svarte mer enn halvparten av legene at videokonsultasjoner er likeverdige eller bedre enn fysiske konsultasjoner (Johnsen mfl. 2021). Fastlegene anslo at omtrent 20 prosent av konsultasjonene kan gjennomføres digitalt i en normalsituasjon.

Økt bruk av e-konsultasjoner er en ønsket utvikling både fra myndighetene og helsetjenesten, og det er sannsynlig at bruken vil fortsette. Pandemien har gitt helsetjenesten nyttig og viktig erfaring med denne konsultasjonsformen, men det er behov for å utarbeide retningslinjer for når e-konsultasjon er egnet og når det ikke bør brukes. Virksomheter og myndigheter bør framover følge med på bruken og kvaliteten på e-konsultasjonene og hvordan konsultasjoner som gjennomføres på video eller telefon påvirker helseutbyttet for pasientene. Dette vil kreve gode data. For eksempel bør det være mulig å skille ut om en konsultasjon har skjedd ved frammøte, ved hjelp av video eller via telefon. Verken i fastlegetjenesten eller i spesialisthelsetjenesten kan dette skilles på en god måte i dag.

33.2.4 Konsekvenser for de eldste aldersgruppene

Før pandemien viste nasjonale kvalitetsindikatorer stor variasjon i tilgangen på faglært arbeidskraft i kommunene, legeressurser i sykehjem og tilbud om grunnleggende tjenester som legemiddelgjennomgang og legeundersøkelser. Helsetilsynet (2020b) er bekymret for at kommuner som tidligere har kommet dårlig ut på slike kvalitetsindikatormålinger, har vært ekstra sårbare under pandemien, se kapittel 30.3.1.

Fordi høy alder er en risikofaktor for å bli alvorlig syk av covid-19, kan spredning av koronasmitte i sykehjem og i hjemmetjenester gi alvorlige og utfordrende situasjoner. Eldre har derfor måttet være ekstra varsomme med sosial kontakt. Det er rimelig å anta at ensomhet kan ha økt under pandemien selv blant friske eldre, se kapittel 30.3.2. Sosial isolasjon og ensomhet er assosiert med økt dødelighet og risiko for annen sykdom. Det som på den ene siden er livreddende sosial isolering av eldre, kan også ramme helsen og livskvaliteten deres negativt. Det er for tidlig å konkludere om konsekvensene, men funn tyder på økt ensomhet og psykiske plager hos aleneboende (FHI 2021).

Mange kommuner reduserte tjenestetilbudet til eldre hjemmeboende i mars 2020.4 Særlig gjaldt dette dagtilbud, men også trening og rehabilitering, blant annet hos fysioterapeut, ble redusert eller stengt ned. Brukere og pårørendes frykt for smitte førte også til at mange takket nei til kommunale tjenester. I tillegg til økt ensomhet og isolasjon har dette med stor sannsynlighet svekket helsen og redusert funksjonsevnen for de eldste aldersgruppene, noe som kan øke hjelpebehovene framover (kapittel 30.3.2).

Som følge av smittevernregler og strenge besøksrestriksjoner opplevde mange beboere i sykehjem ensomhet. De ble passive og mindre kontaktsøkende. Pårørende har opplevd besøksrestriksjonene som utfordrende, og det har i varierende grad blitt tilrettelagt for alternative kommunikasjonsformer. Sykehjemmene har rapportert at mange beboere har forfalt raskere kognitivt og fysisk under pandemien. Selv om dødeligheten i sykehjem ikke har økt i 2020, kan dette endre seg det neste året.

Det er anslått at 80 prosent av sykehjemsbeboere har demens. Overfor denne gruppen har det vært ekstra utfordrende å gjennomføre godt smittevern. Personale med beskyttelsesutstyr og rutiner for å holde avstand kan oppleves forvirrende og utrygt, og dermed skape uro. Dette kan ha økt behovet for å bruke tvang overfor beboerne.

33.2.5 Konsekvenser for personer med funksjonsnedsettelse

Mange kommunale tilbud som er viktige for personer med funksjonsnedsettelse, har vært redusert eller stengt under pandemien (Helsetilsynet 2020b). Bortfall og reduksjon av tjenester som fysioterapi, rehabilitering og trening som vedlikeholder og bedrer funksjonsnivået til denne gruppen, kan ha ført til forverret helsetilstand og flere helseplager. Det rapporteres også om økt ensomhet, nedstemthet og depresjon som følge av sosial isolasjon.

Resultater fra spørreundersøkelser utført av Funksjonshemmedes fellesorganisasjon5 og Norges handikapforbund (2020) tyder på økte psykiske helseplager som angst og depresjon. En av tre som har hatt vedtak om brukerstyrt personlig assistent, svarte at de har mistet eller fått redusert tilbudet. Halvparten svarte at tilbudet av hjemmetjenester ble redusert eller borte da smittetiltakene ble innført. Det meldes også om at de ikke fikk helsetjenester fra kommuner og sykehus. Spesielt kan det se ut som habiliteringstilbudet til barn ved sykehusene ble rammet. Tilbudet var fortsatt redusert utover høsten. Langtidskonsekvensene av pandemien for den psykiske og fysiske helsen til denne gruppen bør følges opp videre.

Helsetilsynet forventer at sykehus og kommuner sikrer at personer med funksjonsnedsettelser får nødvendig og forsvarlig helsehjelp framover, og at kommunene utarbeider beredskapsplaner for hvordan situasjonen skal håndteres ved et nytt smitteutbrudd og en eventuell mangel på personell. Helsetilsynet mener det må gjøres vurderinger av hvilke konsekvenser eventuelle endringer får for den enkelte, og at brukeren må få nødvendig informasjon og mulighet til å medvirke (Helsetilsynet 2020b).

33.2.6 Konsekvenser for den psykiske helsen i befolkningen

Koronapandemien og smitteverntiltakene førte til endringer i hvordan nordmenn lever livene sine. Både engstelse for smitte og sykdom og mindre sosial og fysisk kontakt kan ha påvirket befolkningens psykiske helse og livskvalitet. Det finnes foreløpig ikke mange studier som kan gi noe tydelig svar på hvordan pandemien og tiltakene har påvirket dette. Studier som er gjennomført rett etter nedstengingen kan gi et øyeblikksbilde, men sier lite om hvilke effekter som vil manifestere seg. For eksempel kan engstelse rett etter nedstengingen den 12. mars 2020 være et uttrykk for en sunn reaksjon på det som var en helt reell fare. For andre kan engstelsen vedvare og ta overhånd, og det vil svekke den psykiske helsen på lengre sikt.

Lite sosial kontakt kan føre til ensomhet, redusert livskvalitet og svekket psykisk helse. Frykt, isolasjon og ensomhet kan ha forsterket psykiske helseplager for dem som hadde det vanskelig fra før. For eksempel viser studier fra økonomiske kriser at mennesker som allerede er i utsatte livssituasjoner, kan ha høyere risiko for å bli negativt rammet under en krise (Gudmundsdóttir mfl. 2015). Noen kan imidlertid ha erfart at det ble mindre negativt stress som følge av at samfunnet måtte bremse opp, og dermed kan pandemien også ha påvirket livskvaliteten i positiv retning.

Et riktig bilde av konsekvensene av covid-19-pandemien på befolkningens psykiske helse og livskvalitet får vi ikke før et godt stykke fram i tid. Hvis det for eksempel viser seg at pandemien fører til økt frafall fra videregående skole eller et vedvarende økt nivå av arbeidsledighet, vil dette igjen kunne gi forverret fysisk og psykisk helse i befolkningen.

Stor variasjon i hvordan ungdommen opplevde nedstengningen

Dårligere psykisk helse blant ungdom har fått mye oppmerksomhet de seneste årene, blant annet på grunn av en økning i andelen som rapporterer om symptomer på angst og depresjon. Tidlig i koronapandemien var mange bekymret for psykiske problemer blant barn og unge. I slutten av mars oppsummerte fylkesmennene (2020) at:

[N]år barn og unge er isolert uten faste aktiviteter og gjøremål, har de mer tid til å bekymre seg. Flere trekker frem sannsynligheten for psykiske problemer blant barn og unge.

Studien «Ungdom i Endring», en kvalitativ, longitudinell datainnsamling som følger ungdommer fra fire ulike oppvekststeder gjennom ungdomstida, gjennomførte en ekstra datainnsamling i april 2020 (Eriksen og Davan 2020). Ungdommene var da 14 og 15 år gamle. Studien viste at ungdommenes erfaringer under nedstengingen falt i fire kategorier.

Omtrent halvparten fortalte at det stort sett hadde gått greit under nedstengingen, og at det hadde vært fint å være med familien. Men ungdommene savnet å møte venner og skolearbeidet var mer krevende enn før. Disse ungdommene hadde stor spredning i klassebakgrunn og kom fra alle de fire oppvekststedene som er inkludert i studien.

En annen og mindre vanlig erfaring var at nedstengingen var en lettelse. For ungdommene som opplevde dette, var det deilig å slippe unna vanskelige forhold på skolen, mobbing eller konflikter. Disse ungdommene hadde middelklassebakgrunn.

Den tredje fortellingen ble fortalt av en gruppe som så på nedstengingen som en mulighet til å få ro og konsentrasjon om skolearbeidet. De hadde normalt svært hektiske liv med fritidsaktiviteter og venner ved siden av å prestere høyt på skolen. For dem ble dette en kjærkommen pause og mulighet til å fokusere på én ting. Dette var stort sett ungdom med øvre middelklassebakgrunn.

Den siste fortellingen handlet om en opplevelse som var kjennetegnet av tap og utfordringer. Dette var en gruppe ungdommer som var særlig utsatt og opplevde problemer eller nederlag på flere sentrale områder av livet samtidig. Alle hadde arbeiderklassebakgrunn og mange hadde vanskelige forhold til foreldrene sine.

NOVA gjennomførte en spørreundersøkelse som ble besvart av 12 687 Osloungdom mellom 13 og 19 år seks uker etter at skolene stengte den 12. mars 2020 (NOVA 2020a). Det som overrasket forskerne mest var at tre av fire mente at pandemien i noen eller stor grad hadde påvirket livene deres positivt, trolig fordi det ga et pusterom fra krav og stress. For noen betydde likevel den nye hverdagen motløshet og savn av lærere og venner, og selv om mange opplevde mer frihet, beskrev de samlet sett belastningene og savnet som større. For enkelte Osloungdommer opplevdes pandemien rystende, blant annet gjaldt det gruppen som hadde etablert relasjoner til et hjelpeapparat som brått ble borte.

Tidligere studier har vist at de aller fleste ungdommer i Norge er tilfredse med det livet de lever. NOVA-undersøkelsen viste at dette også var tilfellet under pandemien. Vanligvis er det rundt 10 prosent av barn og ungdom som skårer relativt lavt på et vanlig brukt mål for å kartlegge tilfredshet. Seks uker etter nedstengingen var dette økt til 20 prosent. Ungdommene som skåret lavt på livskvalitet, rapporterte også at de sov mindre enn før. Nedgangen i livskvalitet var omtrent like stor for ungdom med innvandrerbakgrunn som for ungdom med norskfødte foreldre. Det var en tendens til at ungdom fra ressurssterke hjem rapporterte om lavere livskvalitet i 2020 sammenliknet med 2018. Dette kan henge sammen med at denne gruppen vanligvis rapporterer om veldig høy livskvalitet.

Trolig føler imidlertid flere ungdommer seg mer ensomme enn før, og dette kan ha økt utover høsten:

Tall fra Opinions koronamonitor viser at andelen unge som er ensomme har økt utover høsten. Fra april til november oppgir i gjennomsnitt 37 prosent av unge mellom 16 og 19 år at de er ensomme for tiden på grunn av korona. Andelen ensomme gikk noe ned i juli, men har økt igjen utover høsten. I oktober var andelen ensomme 43 prosent, og foreløpige tall for november tyder på at halvparten av unge mellom 16 og 19 år er ensomme som følge av koronasituasjonen.

Nilssen-ekspertgruppe6

Vi kan foreløpig ikke si noe sikkert om hvilke utslag pandemien får på barn og unges psykiske helse på lengre sikt. Selv om majoriteten av norske ungdommer har taklet pandemien godt, er det grunn til bekymring for noen gruppers psykiske helse. Fra helsestasjoner og skolehelsetjenesten kom det utover høsten rapporter om økt pågang fra barn og unge til skolehelsetjenesten. Tilsvarende erfarte minoritetsrådgiverne at mange elever tok kontakt på grunn av psykiske plager og ensomhet.7 En gruppe psykologspesialister har også gått sammen og uttrykt bekymring i media.8 De varslet at friske barn har fått psykiske helseplager og blitt psykisk syke, og at tjenestetilbudet ikke strekker til.

Den voksne befolkningen har taklet den første perioden godt

Studier fra flere land har vist en økning i andelen voksne som rapporterer høye nivåer av psykiske plager de første månedene av pandemien. Disse funnene ble ikke bekreftet i en norsk studie som undersøkte endringer i forekomst av psykiske lidelser blant 2 000 personer i Trondheim (Knudsen mfl. 2021). Forfatterne fant stabile nivåer av psykiske lidelser, selvmordstanker og selvmord i befolkningen de første seks månedene av koronapandemien sammenlignet med nivået rett før pandemien. Nøyaktig hvorfor funnene i Norge er forskjellige fra funn i andre land gir ikke studien noe svar på, men det antydes at lavere smittetall, færre innleggelser og dødsfall har hatt betydning. Det at tiltakene i Norge har vært mindre inngripende og av kortere varighet, samt at vi har et velfungerende helsetilbud, økonomisk kompensasjon for sykefravær og arbeidsledighet, og at det raskt kom på plass økonomiske støtteordninger, er andre forklaringer.

Andre undersøkelser vi har hatt tilgang til, antyder at det har vært små endringer i opplevd livskvalitet gjennom pandemien. Opinions spørreundersøkelse Norsk Koronamonitor9 har stilt spørsmål til et tverrsnitt av befolkningen. Kommisjonen har fått tilgang til svarene fra perioden april til oktober:

På spørsmålet «Føler du deg ensom for tiden som følge av koronaepidemien?» svarte to av tre personer at de ikke var ensomme, mens omtrent hver fjerde person svarte at de følte seg ensomme. Disse svarene holdt seg stabile i hele perioden fra april til oktober.

På spørsmålet «Totalt sett, hvordan vurderer du din egen situasjon akkurat nå? Vil du si at det går bra med deg, dårlig med deg eller verken bra eller dårlig?» svarte tre av fire at det totalt sett gikk bra, og omtrent 5 prosent svarte at det gikk dårlig. Også disse tallene forble uendret gjennom måleperioden.

For påstanden «Jeg opplever min nåværende livssituasjon og hverdag som psykisk belastende, som følge av endringer i hverdagsrutiner knyttet til konsekvenser av koronautbruddet» var omtrent halvparten uenige i påstanden, mens om lag 30 prosent var enige.

På spørsmålet «Opplever du økt konfliktnivå, stress eller negativ stemning i familien i disse dager?» svarte to av tre at de ikke opplevde dette, mens hver fjerde person svarte at de opplevde konflikt, stress eller negativ stemning i familien. Målingen sier ikke noe om nivåene er høye eller lave sammenliknet med tiden før pandemien.

Den lange perioden med smitteverntiltak har tæret på

Sammenliknet med 2019 var det flere pasienter som ble registrert med psykiske diagnoser hos fastlegen i november og desember 2020 (Helsedirektoratet 2021). FHI gjennomførte i november og desember 2020 en undersøkelse i fylkene Oslo, Agder, Nordland og Vestland. 26 000 personer svarte på undersøkelsen. Fordi en del av deltakerne også svarte på undersøkelsen året før, er det mulig å følge endringer i psykisk helse og livskvalitet for denne gruppen. FHI brukte blant annet et spørrebatteri som måler ulike sider ved psykisk helse (Hopkins Symptom Checklist, HSCL-5). De siste 20 årene har undersøkelser med denne metoden funnet at mellom ni og tolv prosent skårer over terskelverdien for betydelige psykiske plager. På undersøkelsen i november og desember skåret nesten 17 prosent over terskelverdien for betydelige psykiske plager. FHI (2021) konkluderer med at

• flere sliter med ensomhet og psykiske plager, og unge og aleneboende sliter mest

• blant studenter er én av tre ensomme

• én av fire er ikke fornøyd med livet

• den psykiske belastningen er størst i Bergen og Oslo hvor smitteverntiltakene har vært mest omfattende

• framtidsoptimismen er likevel høy, særlig blant unge

Studier som har blitt gjennomført lengre ut i tidsløpet, kan altså tyde på at den lange perioden med strenge smitteverntiltak har påvirket befolkningens psykiske helse og livskvalitet.

33.2.7 Konsekvenser for levevaner

De sykdomsgruppene som preger den norske folkehelsen når det ikke er pandemi, er ikke-smittsomme sykdommer som hjerte- og karsykdom, kreft, demens og diabetes. Usunne levevaner som røyking, fysisk inaktivitet og usunt kosthold er risikofaktorer for å få disse sykdommene. Det er derfor relevant å finne ut om pandemien og tiltakene har påvirket disse levevanene. For eksempel vil det ikke være overraskende om noen blir mindre fysisk aktive med hjemmeskole, karantene og hjemmekontor. Samtidig kan flere ha kommet seg ut og drevet fysisk aktivitet når andre fritidsmuligheter ble redusert. Tilsvarende kan opplevelse av stress føre til økt tobakks- og alkoholbruk for noen, mens fravær av sosiale sammenkomster kan innebære mindre røyking og alkoholbruk for andre.

Opinion har stilt spørsmål til et representativt utvalg av den norske befolkningen om livsstil under koronapandemien. På spørsmål om fysisk form sier 7 av 10 at de er i like god form som før, 2 av 10 sier de er i dårligere form, mens 1 av 10 sier de er i bedre form. Spørsmålene om sunn mat og alkohol viser et liknende mønster. En liten andel lever mindre sunt, en litt større andel lever mer sunt, mens de aller fleste sier de lever som før. Fordi vi ikke vet hvilken livsstil respondentene hadde i utgangspunktet, vet vi heller ikke hvilke helseeffekter de endrete levevanene har. Hvis det for eksempel er de aller mest aktive som rapporterer om mindre fysisk aktivitet, og de mest inaktive som rapporterer om mer, er det trolig positivt for folkehelsen.

I en spørreundersøkelse om helse, trivsel og levevaner blant voksne i Norge gjennomført i oktober og november 2020, fant FHI at noen trente mer og spiste sunnere, mens andre levde mindre sunt. Det var ingen forskjeller knyttet til kjønn eller utdanning, men de mellom 18 og 24 år svarte i større grad at de spiste mindre sunt, var mindre fysisk aktive og at de hadde gått opp i vekt (FHI 2021).

Det er for tidlig å konkludere med hensyn til hvordan pandemien og tiltakene har påvirket folks levevaner og hvilken betydning det har for helsen over tid. I fortsettelsen blir det spesielt viktig å følge med på om effektene har rammet skjevt.

33.2.8 Konsekvenser for sosial ulikhet i helse

Kriser har en tendens til å ramme sosialt skjevt. Tidligere pandemier har gått mer ut over fattige enn rike (Bengtsson mfl. 2018). Spanskesyken tok for eksempel livet av flere i bydeler der folk bodde trangt og i fattigdom, enn i mer velstående bydeler i Kristiania (Mamelund 2006). Tidlige studier av covid-19-pandemien i Spania, USA og Storbritannia viste at sykdommen var mer utbredt i fattige enn i rike boligstrøk, og at etniske minoriteter var mer utsatt (Bambra mfl. 2020).

Covid-19-pandemien har også rammet skjevt i Norge. Det har vært mer smitte i de østlige bydelene i Oslo enn de vestlige, og enkelte yrkesgrupper, som sjåfører og servitører, har vært mer utsatt for smitte enn andre.10 Det har også vist seg at personer med utenlandsfødte foreldre har hatt større sannsynlighet for å bli smittet enn de som har foreldre født i Norge, se kapittel 33.1.1. Likeledes har innvandrere, og særlig personer fra Somalia, Pakistan og Irak, oftere vært innlagt på sykehus for covid-19, se kapittel 29.7.3, noe som indikerer mer alvorlig sykdom. Både språk, kultur og boforhold har trolig hatt betydning for smitten i innvandrerbefolkningen. Fra tidligere vet vi at 20 prosent av innvandrerhusholdninger regnes som trangbodde (SSB 2017), og at folk med lav inntekt er overrepresentert blant de som bor trangt (Brattbakk 2020). Det er også funnet indikasjoner på at det er sosioøkonomisk ulikhet i etterlevelse av myndighetenes smitteverntiltak under covid-19-pandemien (Mamelund og Dimka 2021).

Det har vist seg at personer som har hjerte- karsykdom, diabetes og kronisk lungesykdom har økt risiko for å bli alvorlig syk og dø av covid-19, se kapittel 33.1.2. Dette er sykdommer som ikke er tilfeldig fordelt i befolkningen. Jo lavere inntektsgruppe en person hører til desto høyere er forekomsten av sykdom. Selv om vi foreløpig ikke har tall som viser fordeling av smitte og alvorlig sykdom på tvers av inntekts- eller utdanningsgrupper i Norge, kan det altså tyde på at mennesker med lav inntekt både har hatt større risiko for å bli smittet og større risiko for å bli alvorlig syk av covid-19.

Risikoen for oppsigelse eller permittering som følge av pandemien har vært stor for arbeidstakere med lav inntekt, kort utdanning og lavinntekts familiebakgrunn (Bratsberg mfl. 2020). Innvandrere har vært mer utsatt enn norskfødte, og har dessuten i større grad enn resten av befolkningen blitt værende arbeidsledig, se kapittel 35.3. Så også når det gjelder tap av arbeid og inntekt har pandemien rammet skjevt, og innvandrerbefolkningen har vært særlig utsatt.

Ungdom med lav sosioøkonomisk status var overrepresentert i gruppen av Osloungdom hvor en eller begge foreldrene ble permittert eller mistet jobben under pandemien (NOVA 2020a). Hjemmeskole under skolestenging, rødt beredskapsnivå og karantene kan også ha ført til forsterkning av allerede eksisterende sosial ulikhet i skoleprestasjoner blant elevene, se kapittel 34.1.

Sosial ulikhet i forventet levealder har økt i Norge de siste tiårene (Kinge mfl. 2019). I sum kan ulikhet i risiko for smitte, alvorlighet av sykdom og økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien forsterke hverandre og øke de sosiale ulikhetene, noe som igjen kan gi økte helseforskjeller (Burström og Wenjing 2020). Det er for tidlig å få et fullgodt bilde av hvordan disse effektene vil spille seg ut når pandemien er over, men funnene til nå gir en pekepinn om at den sosiale ulikheten i helse kan komme til å øke.

33.3 Kommisjonens oppsummering

I midten av februar 2021 var det totalt registrert 67 190 covid-19-smittetilfeller i Norge, og 592 personer var døde av covid-19. Mens andre europeiske land har rapportert om en overdødelighet under pandemien, har utviklingen i Norge også i 2020 fulgt den nedadgående trenden i dødelighet som har vist seg gjennom mange år. Det vil imidlertid ta flere år før vi kan få et fullstendig bilde av dødeligheten som følge av pandemien.

Både alvorlige og milde forløp av covid-19 kan gi langvarige sykdomsforløp, og det rapporteres om sykliske forløp der symptomene kan avta for så å øke igjen. Fortsatt er det for tidlig å si noe om eventuelle langtidseffekter av sykdommen.

Redusert aktivitet i sykehusene kan ha ført til at andre pasientgrupper har fått forsinket diagnose og forverret prognose. Dette kan øke behovet for helsetjenester på lengre sikt og potensielt øke dødeligheten for disse andre pasientgruppene.

Strenge smitteverntiltak og reduksjon i tilgang på kommunale helse- og omsorgstjenester har gitt økt ensomhet og isolasjon for de eldste i samfunnet, både hjemmeboende og beboere i sykehjem. Dette har også rammet personer med funksjonsnedsettelse som kan ha store og sammensatte behov, og som trenger tjenester både fra spesialisthelsetjenesten og kommunen. Mye tyder derfor på at redusert tjenesteomfang kan ha gitt svekket helse og redusert funksjonsevne for grupper av befolkningen.

Det er usikkert hvordan pandemien og smitteverntiltakene har påvirket befolkningens psykiske helse og livskvalitet. Flere ser ut til å ha opplevd ensomhet og psykiske plager utover høsten, særlig unge og aleneboende.

Ulikhet i risiko for smitte, alvorlighet av sykdom og økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien kan forsterke hverandre og framover gi økte i helseforskjeller i befolkningen.

34 Konsekvenser for barn og unge

34.1 Konsekvenser av tapt utdanning

34.1.1 Innledning

I dette delkapitlet ser vi nærmere på konsekvenser av tapt utdanning under koronapandemien. Barnehager, skoler og læresteder ble stengt våren 2020, og det er grunn til å tro at (langvarige) perioder med stengte skoler og barnehager vil påvirke barn, elever og studenter. Læringsutbyttet kan for eksempel bli svekket når deler av undervisningen må foregå digitalt. Norske skoler skårer riktignok høyt på digitalisering sammenliknet med andre europeiske land (European Commission 2019). Forutsetningene for å gjennomføre hjemmeskole med store innslag av digital undervisning bør derfor være ganske gode i Norge. Men hjemmeundervisning har en helt annen form enn ordinær skoleundervisning, og det vil være fordeler og ulemper ved den nye undervisningssituasjonen. Læringsutbyttet av hjemmeskolen vil sannsynligvis variere i høy grad mellom ulike elev- og studentgrupper. Krav til mer selvstendighet vil for eksempel kunne representere én elevs mulighet til å utvikle seg, mens det samme kravet kan være direkte begrensende for en annen elevs læring og utvikling.

Konsekvensene av hjemmeundervisningen vil ramme ulike aldersgrupper på forskjellig vis. For elever på barne- og mellomtrinnet er det grunn til å bekymre seg for potensielle læringstap etter endret undervisningsform. Yngre elever vil kunne dra med seg slike «arr» i opplæringen gjennom store deler av utdanningsløpet. De langsiktige konsekvensene for utdanningsmuligheter og livssjanser kan derfor bli betydelige. For eldre elever og studenter vil dårlige erfaringer med hjemmeundervisning kunne føre til svekket motivasjon på kort sikt og frafall på noe lengre sikt. Det er også grunn til å tro at barn, elever og studenter vil bli påvirket av koronapandemien også etter gjenåpning av barnehager, skoler og læresteder. Smitteverntilpasset organisering i barnehager kan for eksempel innebære at barn blir plassert i en kohort med ansatte som de ikke kjenner og er trygge på. Hva som er de mest betydningsfulle konsekvensene av koronapandemien og smitteverntiltakene, varierer derfor etter hvor langt elever, barn og studenter er kommet i utdanningsløpet. Fremstillingen videre er delt inn i underkapitler ette fire utdanningsnivåer og aldersgrupper:

• 1. Barnehage: 0–6 år

• 2. Grunnskole, barnetrinn: 6–13 år

• 3. Ungdomsskole og videregående skole: 13–19 år

• 4. Fagskole og høyere utdanningsinstitusjoner: 19 år +

Noen av studiene det vises til i dette kapitlet, sammenfaller ikke helt med denne firedelingen. I ett tilfelle har det for eksempel blitt samlet inn data både for mellomtrinnet og ungdomstrinnet (Nordahl 2020).

Perioden med stengte skoler og barnehager har vært krevende for mange barn og unge, og noen av disse utfordringene blir beskrevet i kapittel 34.2 om sårbare barn og unge. Se ellers kapittel 31.4 for mer om samfunnsfunksjonen skoler og barnehager.

Det å være til stede på skolen eller lærestedet kan være spesielt viktig for enkelte grupper av elever og studenter.11 De negative utdanningskonsekvensene av koronapandemien og de innførte smitteverntiltakene kan derfor ramme skjevt. Men det finnes foreløpig lite forskning og utredningsarbeid rettet spesifikt inn mot konsekvenser av tapt utdanning for ulike sosiale grupper. Dette kapitlet kan derfor ikke gå i dybden på disse viktige spørsmålene.

Forstørr bilde

34.1.2 Barnehage

Barn skal oppleve omsorg, lek og læring i norske barnehager. Perioder med stengte barnehager kan innebære at barns utvikling i bred forstand – inkludert kognitiv, sosial, emosjonell og relasjonell utvikling – blir skadelidende. Beslutningen om å stenge barnehagene for en periode på til sammen over en måned fra 13. mars 2020 kunne derfor føre til alvorlige konsekvenser for barn. Den 26. mars 2020 ble det satt ned en ekspertgruppe under ledelse av direktør i Utdanningsdirektoratet Hege Nilssen.12 Den første rapporten fra ekspertgruppen understreket at konsekvensene av stengte barnehager sannsynligvis vil variere mellom barn (Udir 2020f):

[…] for de aller fleste barn vil en periode med stengte barnehager ikke ha konsekvenser for deres utvikling og videre læring. Dette gjelder barn som har det godt hjemme i den perioden barnehagen er stengt, men barn som av ulike grunner er sårbare vil derimot kunne oppleve negative konsekvenser av de stengte barnehagene.

For barn med foresatte som gir god omsorg, vil en kort periode uten barnehage ikke være særlig utslagsgivende for barnets utvikling. For barn som ikke har det godt hjemme, kan derimot selv noen få uker med stengt barnehage ha store negative konsekvenser. Eksponering for omsorgssvikt, vold eller overgrep kan for eksempel tilta i styrke når barnet tilbringer all tid hjemme (se kapittel 34.2 om sårbare barn og kapittel 31.3 om barnevern). Dette kan igjen påvirke barnets utvikling i bred forstand.

Barnehagene var stengt i litt over én måned våren 2020.13 Perioden med stengte skoler og barnehager ble dermed såpass langvarig at det også kan få konsekvenser for barn som får god omsorg hjemme. Fylkesmennene pekte blant annet på språklig og sosial utvikling som en kilde til bekymring (Fylkesmennene 2020):

For de minste barna er barnehagen arena for læring og sosialt samspill med andre barn. Når dette samspillet uteblir, uttrykker mange bekymring for hvordan det vil påvirke den språklige og sosiale utviklingen til barna.

Fylkesmennene trekker fram de yngste barnehagebarna og flerspråklige barn som særlig utsatte grupper i forbindelse med dette. Kommunene påpeker samtidig at det kan bli behov for en ny tilvenningsperiode for noen av de yngste barna. For de eldre barna var kommunene bekymret for overgangen fra barnehage til skole.

Etter gjenåpningen måtte barnehagene strukturere dagene på en ny og smitteverntilpasset måte, med mindre kohorter og kortere dager. En studie av seks barnehager viser at barna så ut til å trives med den nye organiseringen i små kohorter (Os mfl. 2021). Ansatte var stort sett sammen med de samme barna hele dagen. Derfor var hverdagen til barna mer stabil og forutsigbar enn før koronapandemien. Men det var ikke alle barnehager og avdelinger som fikk til å fordele barn i kohorter slik at alle barna fikk en ansatt som de kjente fra før og var trygge på. I disse tilfellene gikk det én til to uker før barna framsto som trygge. For de utrygge barna har det i tillegg vært en ekstra belastning at foresatte ikke kunne bli med inn i barnehagen når den var på rødt nivå.

34.1.3 Grunnskole, barnetrinnet

I perioden da skolene var stengt, måtte skoleeierne sørge for et digitalt undervisningstilbud til elevene.14 Våren 2020 var derfor preget av en stor omstilling der undervisningsformen ble endret radikalt fra og med 12. mars.15 Det virker sannsynlig at omstillingen til hjemmeskole har hatt uheldige konsekvenser for elever på barne- og mellomtrinnet. I en undersøkelse ble grunnskolelærere spurt om de hadde klart å sørge for at elevene hadde faglig progresjon. Svært få (4 prosent) svarte nei, men over halvparten oppga at de bare delvis hadde klart det (NIFU 2020). Lærerne ble også spurt om de hadde klart å følge opp elever med individuelle opplæringsplaner (IOP). Igjen var det få som svarte nei (6 prosent), men mer enn to av fem lærere sa de bare delvis klarte å følge opp elever med IOP. Det er ikke nødvendigvis et sammenfall mellom inntrykket lærerne hadde, og hvordan elevene opplevde dette, men undersøkelsen tyder på at perioden med hjemmeundervisning har bydd på noen utfordringer.

Det er vanskelig å si på nåværende tidspunkt hvilke konsekvenser perioder med stengte skoler kommer til å få for utviklingen og læringen til elevene på barnetrinnet. Denne problemstillingen kommer til å bli gjenstand for omfattende forsknings- og utredningsaktivitet i årene framover. Men det finnes allerede noen indikasjoner.

I en undersøkelse av testresultatene til 7–11-åringer i Nederland går det fram at læringstapet kan vise seg å bli ganske stort.16 Perioden med stengte skoler og digital undervisning i Nederland førte til et læringstap på omtrent en femtedel av årlig studieframgang (Engzell mfl. 2020). Undersøkelsen viser dessuten at læringstapet var spesielt stort blant barn av foresatte med lav utdanning. De negative konsekvensene skolestengningen har på testresultater, varierer imidlertid betydelig mellom skoler. Dette tyder på at et stort læringstap ikke er uunngåelig. Funnene fra denne undersøkelsen kan ikke uten videre overføres til en norsk sammenheng. Den norske enhetsskolen skiller seg for eksempel klart fra skolemodellen i Nederland, der elevene i tolvårsalderen blir skilt i ulike studieløp basert på testresultater. Men resultatene indikerer at det kan bli vanskelig å ta igjen tapt læring etter perioden med hjemmeundervisning.

En studie fra NTNU tyder på at læringstapet under skolestengningen kan ha vært stort også i Norge (Gemini 2020). En undersøkelse blant elever i 1. klasse fant at de tekniske skriveferdighetene hadde blitt dårligere blant elevene som fikk hjemmeundervisning våren 2020, sammenliknet med prøveresultatene til foregående kull.17 Læringstapet var betydelig. Forskjellen mellom de to kullene tilsvarer en opplæringstid på mer enn ett semester. Prøven ble gjennomført omtrent én måned etter gjenåpningen av skolene, da samfunnet for øvrig var i ferd med å åpnes opp. Men hverdagen var fortsatt i høy grad preget av koronapandemien. Forskjellen i testresultater kan nok ikke bare forklares av endret opplæringsform – mindre lek og sosial kontakt med andre barn kan også ha spilt en rolle.

Fylkesmennene (2020) understreket tidlig faren for at den digitale hjemmeskolen ville forsterke allerede markante sosiale ulikheter i læringsutbytte: «Kommunene viser gjennomgående til at de sterke elevene klarer seg best, mens de svake elevene er mindre robuste.» En studie fra Danmark tyder på at eksisterende sosiale ulikheter kan bli større i kjølvannet av koronapandemien og de innførte smitteverntiltakene (Jæger og Blaabæk 2020). Analyser av registerdata viser at forskjellene i bibliotekbruken etter foresattes utdannings- og inntektsnivå har blitt større under koronapandemien.18 For eksempel benyttet barn med ressurssterke foresatte seg av digitalt lånetilbud ved danske biblioteker i større grad enn barn som har foresatte med lite utdanning og lavere inntekt.19 En studie fra Spania finner også tegn på forsterkning av sosiale forskjeller i læringsutbyttet under koronapandemien (Bonal og González 2020).20 Barn av foresatte med lite utdanning hadde færre læringsmuligheter under koronapandemien enn barn som har mer ressurssterke foresatte. Barn med lav sosioøkonomisk status opplevde for eksempel i mindre grad at fritidsaktivitetene deres kunne fortsette, og de fikk langt sjeldnere leksehjelp fra mor eller far.

En problemstilling som har blitt aktualisert ut over høsten, er at det er krevende å gjennomføre ordinær undervisning, for eksempel på grunn av lokale smitteutbrudd med påfølgende karantene. Ifølge Beredskapsetaten i Oslo kommunes situasjonsrapport 11. desember 2020 var omfanget av delvis hjemmeundervisning svært omfattende. Rundt 35 000 elever fikk enten en kombinasjon av hjemmeundervisning og ordinær undervisning eller bare hjemmeundervisning. Dette tilsvarer omtrent halvparten av alle grunnskoleelever i Oslo.

34.1.4 Ungdomsskole og videregående skole

Elever på ungdomsskolen og videregående skole har gjennomført større deler av grunnopplæringen sin. Eldre elever kan dermed være bedre rustet til å håndtere en periode med stengte skoler generelt og potensielle læringstap spesielt. På den andre siden vil dårlige erfaringer med hjemmeundervisning kunne føre til svekket motivasjon til å jobbe med skolearbeidet. Dette kan igjen påvirke karakternivået og framtidige valgmuligheter. For elever på videregående er det dessuten en fare for at dårlige opplevelser under koronapandemien vil øke sannsynligheten for frafall.

Perioden med stengte skoler førte til en radikalt forandret skolehverdag. Det var dermed grunn til å anta at stressnivået til elevene kom til å øke. Men en undersøkelse blant ungdom i 13–19-årsalderen i Oslo tyder ikke på at det har vært tilfellet. Mønstret er stabilt når vi sammenlikner undersøkelsen som ble gjennomført i april–mai 2020, med en tilsvarende undersøkelsen fra 2018 (NOVA 2020a). Det er nesten nøyaktig like mange som sier at de ofte blir stresset av skolearbeidet. Det er heller ikke flere elever som føler seg utslitt på grunn av skolearbeidet under koronapandemien. Det er imidlertid noe flere elever som i 2020-undersøkelsen sier at de svært ofte har hatt mer skolearbeid enn de har klart å gjøre, sammenliknet med resultatene for 2018.

Mer enn hver fjerde ungdom fra Oslo er ganske eller veldig misfornøyd med den sosiale kontakten med de andre elevene i klassen under perioden med stengte skoler (NOVA 2020a). Det sosiale er tilsynelatende tett sammenvevd med elevenes vurdering av hvor godt hjemmeundervisningen har fungert. Det er mer enn fire ganger så vanlig å være fornøyd med hjemmeundervisningen dersom eleven sier at han/hun trives svært godt sosialt i klassen, enn dersom eleven gir uttrykk for ikke å trives i det hele tatt. Det er også verdt å legge merke til at mer enn én av tre gutter og nesten halvparten av jentene oppgir at de er veldig eller ganske bekymret for hvordan det vil gå med karakterene på grunn av koronapandemien. Dette samsvarer med funn fra en nasjonal undersøkelse utført av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), der omtrent én tredjedel av de spurte ungdommene var enige i at de var redde for å gå glipp av viktige ting på skolen (Hafstad og Augusti 2020).

5.–10.-klasseelever i gamle Hedmark fylke deltok på en undersøkelse før og en undersøkelse etter koronapandemien (Nordahl 2020). En sammenlikning av svarene viser at motivasjonen har gått noe ned, og det har vært litt mindre arbeidsinnsats. Det er betydelig flere som svarer at de er rastløse og sitter urolig våren 2020, sammenliknet med før koronautbruddet. Elevene rapporterer også om mindre støtte og tilbakemeldinger fra læreren. Én av ti elever hadde aldri fått en muntlig tilbakemelding fra læreren under perioden med hjemmeundervisning. Det er en tendens til at elever får færre muntlige tilbakemeldinger i større klasser. Det er særlig de aller minste klassene, med færre enn 15 elever, som skiller seg ut med mer tilbakemeldinger. Resultatene fra undersøkelsen i det som før var Hedmark fylke indikerer at hjemmeundervisningen har gått mest ut over læringsutbyttet til elevene med lave karakterer.

Én ekstrautfordring for elevene på videregående skole under koronapandemien var permitteringer blant lærlinger. På det meste var én av ti lærlinger permittert våren 2020 (Udir 2020a).21 Dette kan påvirke muligheten lærlingene har til å få fagbrev.

Fafo har undersøkt hvilke konsekvenser stengte skoler og overgang til digital undervisning under koronakrisen har fått i videregående opplæring (Andersen mfl. 2021), basert på intervjuer og spørreundersøkelser blant rektorer, lærere og elever. En av konklusjonene er at det er lite som tyder på at nedstengingen av skoler våren 2020 har fått store konsekvenser for elevenes progresjon, gjennomføring og videre utdanningsvalg høsten 2020. Fafo peker på at læreplassformidlingen høsten 2020 gikk bra, med en nedgang på kun to prosentpoeng i andelen søkere som får læreplass, sammenliknet med 2019.

Fafo-rapporten viser videre at det var store forskjeller i opplæringstilbudet under nedstengningen, dels fordi det var lokale variasjoner i tolkningen av de nasjonale retningslinjene om hvilke elever som skulle få tilbud om undervisning på skolen. Det ble vanskelig å gi elevene relevante oppgaver i praktiske fag under perioden med hjemmeskole. I enkelte programmer, som teknikk og industriell produksjon, ble undervisningen i all hovedsak teoretisk da skolen var stengt.

På spørsmål om tidsbruk, svarte 37 prosent av elevene i Fafos undersøkelse at de brukte mindre tid enn normalt på skolearbeid i perioden da skolen var stengt. Noe flere, 41 prosent, svarte at de brukte mer tid enn normalt. Et flertall på 62 prosent av elevene svarte at de lærte mindre enn normalt da skolen var stengt, 18 prosent svarte at de lærte mer enn normalt. På spørsmål om hvordan nedstengningen påvirket elevene, svarte kun 10 prosent av lærerne at nedstengningen har hatt negativ påvirkning på læringssituasjonen for de faglig sterke elevene. Hele 72 prosent mente nedstengningen har hatt negativ påvirkning for de faglig svake elevene. Disse resultatene skal imidlertid tolkes med forsiktighet, ettersom svarprosenten var relativ lav både for lærere (26 %, N=393) og elever (30 %, N=1185).

34.1.5 Fagskole og høyere utdanning

Siste delkapittel ser nærmere på konsekvenser blant studenter som tar høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Høsten 2020 var det totalt 22 650 studenter på de 80 fagskolene som finnes i Norge. Den praktiske delen av utdanningen er en vesentlig del av høyere yrkesfaglig opplæring. Tilgang til øvelsesrom, utstyr og laboratorier er derfor svært ofte en forutsetning for at fagskolestudentene skal ha nødvendig progresjon (Kunnskapsdepartementet 2020).

Omtrent en fjerdedel av fagskolestudentene svarer i en spørreundersøkelse at koronakrisen har påvirket hverdagen på en måte som gjør det vanskelig å fortsette med utdanningen som de holder på med (NOKUT 2020). Fagskolestudentene oppga å ha lært mindre av undervisningen som har blitt gjennomført via nett. Hjemmeundervisningen beskrives som lite motiverende og ensomt i fritekstsvarene til fagskolestudentene. Studenter som benytter seg av universitets-/høyskoleområder (campus), har, som forventet, blitt påvirket mer i negativ retning av koronapandemien enn de som i utgangspunktet var innrullert på nettbaserte studier.

Det er omtrent 290 000 studenter som tar høyere utdanning i Norge i dag. Studentene har opplevd flere uheldige konsekvenser av koronapandemien og smitteverntiltakene. Stengte lokaler er problematisk for studenter som trenger tilgang til læresteder, utstyr og øvingslokaler for å opprettholde studieprogresjon. Begrenset mulighet til å møte andre studenter fysisk for kunnskapsutveksling, for eksempel i form av kollokviegrupper og seminarundervisning, vil også påvirke læringsutbyttet negativt. Å ikke få tilgang til campus kan dessuten føre til svekket motivasjon, mindre trivsel, dårligere psykisk helse og økning i ensomhet.

Funn fra Studiebarometeret viser at perioden med stengt campus og hjemmeundervisning fikk flere uheldige utslag (NOKUT 2021). Bare fire av ti studenter mener at det ble laget gode opplegg for nettbasert undervisning. Rundt sju av ti studenter opplevde at undervisningstilbudet enten ble noe eller betydelig redusert. Nesten tre av fire studenter var enige i at de ville lært mer dersom de kunne vært fysisk til stede på lærestedet. Undersøkelsen viser dessuten at manglende tilgang til et velegnet sted å jobbe har vært en stor utfordring for mange studenter. Rundt seks av ti oppgir at de har langt fra optimale forhold på «hjemmekontoret» sitt. Når det gjelder psykososiale forhold, oppgir omtrent halvparten av de spurte studentene at de har vært mer ensomme i tiden etter 12. mars 2020. Mer enn tre av fire er enige i at de savner det sosiale studiemiljøet de hadde før vårens koronautbrudd.

Det er for tidlig å konkludere noe om konsekvensene koronapandemien vil ha for gjennomføring og karakterer, men det finnes noen indikasjoner. På den ene siden har noen læresteder sett en økning i utsettelser av innlevering av bachelor- og masteroppgaver (Kunnskapsdepartementet 2020). Mer enn hver femte student ved Universitetet i Bergen sier dessuten at de ikke har fullført, eller har vurdert å ikke fullføre, alle emnene sine våren 2020. En av fem studenter ved samme lærested oppgir at koronapandemien har påvirket dem så mye at de seriøst vurderer å slutte på studiene (Kunnskapsdepartementet 2020). På den andre siden har ikke samlet produksjon av studiepoeng blitt påvirket negativt på kort sikt. Tvert imot, studiepoengproduksjonen har heller økt med 5,9 prosent fra 2019 til 2020 (DBH 2021a).22 Antallet studiepoeng per student har også økt fra 42,6 i 2019 til 43,9 i 2020 (DBH 2021b). Dette tilsvarer en økning på 3 prosent.23 Strykprosenten har samtidig gått ned, fra 7,2 i 2019 til 5,8 prosent i 2020 (DBH 2021c). Det er dessuten flere studenter som har fått toppkarakteren A i 2020 enn i 2019, med en økning fra 13,2 til 14,3 prosent (DBH 2021d). Den positive utviklingen for studiepoeng og karakterer kan ikke forklares av at studentene har brukt mer tid på studiene under koronapandemien: Heltidsstudenter oppgir at de har brukt noe mindre tid på studiene i 2020 enn i 2019 (NOKUT 2021).24

Den 4. november 2020 ble det opprettet en ekspertgruppe for å følge opp studentene, under ledelse av ekspedisjonssjef i Kunnskapsdepartementet Knut Børve. Ifølge Børve-ekspertgruppen bør alle studenter sikres jevnlig adgang til fysisk undervisning og tilstedeværelse ved læresteder, så sant smittesituasjonen ikke er ute av kontroll (Kunnskapsdepartementet 2020). Dette begrunnes blant annet med bekymringer knyttet til ensomhet, psykisk helse og manglende faglig og sosial tilhørighet, som igjen kan føre til frafall. Ekspertgruppen understreker samtidig at den allerede svake økonomiske situasjonen til studenter har blitt svekket ytterligere på grunn av permittering fra deltidsjobber. Boligsituasjonen, ofte små hybler og/eller kollektiv, er heller ikke kompatibel med gode arbeidsforhold under hjemmeundervisning.

Samlet sett framstår de negative konsekvensene av koronapandemien og smitteverntiltakene som betydelige for studentene. Det er særlig grunn til bekymring for studenter som startet utdanningen sin høsten 2020, med sterkt begrensete muligheter til å bli en del av et studentmiljø. En tilgrensende problemstilling er opptaket til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Etter at både 2020- og 2021-kullet har fått avlyst eksamener fra videregående skole, vil konkurransen om studieplassene bli enda hardere for kullene som fullførte videregående skolegang før 2020. Ungdommer og unge voksne som har tatt seg et friår eller et år på folkehøyskole, og de som eventuelt vil starte på et nytt studie, kan oppleve å måtte konkurrere med kull som har merkbart høyere karaktersnitt. Karakterene ved eksamen er normalt sett lavere enn standpunktkarakterene, og studiepoengene blir dermed kunstig høye for kullene som fikk avlyst eksamenene sine. Dette betyr at «koronakullene» kan komme enklere inn på vanskelige studier, men med et læringsgrunnlag som kanskje er noe svakere etter perioder med hjemmeskole og digital undervisning.

34.1.6 Oppsummering og kommisjonens vurderinger

Koronapandemien og de innførte smitteverntiltakene påvirket utdanningshverdagen til både barn, elever og studenter. Dette kapitlet har beskrevet noen av de mest betydningsfulle konsekvensene for fire ulike utdanningsnivåer og aldersgrupper. Det er viktig å understreke at det her bare er snakk om kortsiktige konsekvenser. Hvilken effekt perioden med hjemmeundervisning og utstrakt sosial distansering kommer til å få på lengre sikt, kan ikke denne gjennomgangen si noe om. Det blir opp til framtidig forskning og utredningsarbeid å finne ut av. Dette kapitlet kan heller ikke si noe om utdanningskonsekvensene for ulike grupper elever og studenter som kanskje har vært spesielt hardt rammet av koronapandemien. Slike spørsmål må også overlates til framtidig forskning.

Mye av litteraturen som det er referert til i dette kapitlet, løfter fram de subjektive erfaringene og opplevelsene som elever og studenter har hatt. Dette gir oss nyttige innblikk i her-og-nå-situasjonen til elever og studenter. Men det er samtidig en fare for at de subjektive erfaringene ikke samsvarer med mer objektive indikatorer, for eksempel faktisk læringsutbytte. De studiene som har målt elevenes faktiske læring, indikerer at læringstapet under perioden med hjemmeundervisning er betydelig. Det er for tidlig å konkludere på dette området, og det trengs mer forskning. Men myndighetene bør allerede nå starte med å legge til rette for at elevene får anledning til å ta igjen tapt læring. Nedenfor følger en punktvis oppsummering av de viktigste funnene fra dette kapitlet. For barnehager løfter vi fram disse punktene:

• Selv noen få uker med stengte barnehager kan ha store negative konsekvenser for barn som ikke har det godt hjemme.

• En langvarig periode med stengte barnehager kan gå ut over den språklige og sosiale utviklingen til barn, der særlig de yngste barnehagebarna og flerspråklige barn kan være i en utsatt posisjon.

• Perioder med stengte barnehager eller avdelinger går ut over stabiliteten i hverdagen til barna og kontinuiteten i relasjonsbyggingen. Høyt fravær blant ansatte på grunn av isolasjon og karantene kan ha en liknende negativ innvirkning på tillitsrelasjoner.

For barnetrinnet mener vi det er verdt å trekke fram de følgende funnene:

• Over halvparten av lærerne svarer at de bare delvis klarte å sørge for at elevene hadde faglig progresjon under perioden med stengte skoler. Mer enn to av fem lærere oppgir at de bare delvis klarte å følge opp elever med individuelle opplæringsplaner.

• Både en studie fra Nederland av 7–11-åringer og en studie av 1.-klasseelever i Norge indikerer at læringstapet har vært betydelig under perioden med hjemmeundervisning.

• Utfordringer med å gjennomføre ordinær undervisning har vedvart over tid. I Oslo kommune var det bare omtrent halvparten av grunnskoleelevene som fikk ordinær undervisning i desember 2020.

For ungdomsskole og videregående skoler kan vi løfte fram følgende punkter:

• Omtrent én tredjedel av guttene og nesten halvparten av jentene i Oslo sier at de er bekymret for hvordan det vil gå med karakterene på grunn av koronapandemien. Omtrent én tredjedel av ungdommene er redd for å gå glipp av viktige ting på skolen, ifølge en nasjonal undersøkelse.

• En studie fra gamle Hedmark fylke viser at motivasjonen og arbeidsinnsatsen har gått noe ned blant elevene. Flere elever er rastløse og sitter urolig under koronapandemien. Elevene rapporterer også om mindre støtte og færre tilbakemeldinger fra læreren.

• På det meste var én av ti lærlinger permittert våren 2020. Læreplassformidlingen høsten 2020 gikk bra.

• I en studie fra Fafo konkluderes det med at det er lite som tyder på at nedstengingen av skoler våren 2020 har fått store konsekvenser for vgs.-elevenes progresjon, gjennomføring og videre utdanningsvalg høsten 2020.

For fagskoler og høyere utdanning mener vi det er verdt å merke seg følgende:

• Omtrent en fjerdedel av fagskolestudentene er enige i at koronapandemien gjør det vanskeligere å fortsette med utdanningen. Ifølge NOKUT er det sannsynlig at koronapandemien vil føre til et større frafall fra studiene enn vanlig.

• Fagskolestudentene lærte mindre under perioden med hjemmeundervisning. Den digitale undervisningen blir beskrevet som lite motiverende og ensomt.

• Rundt sju av ti studenter opplevde at undervisningstilbudet ble redusert. Manglende tilgang til et velegnet sted å jobbe har vært en stor utfordring for mange studenter. Omtrent halvparten sier at de har vært mer ensomme i tiden etter 12. mars 2020.

• Noen læresteder har sett en økning i utsettelser av innlevering av bachelor- og masteroppgaver. Én av fem studenter ved UiB oppgir at konsekvensene av koronapandemien påvirker dem så mye at de seriøst vurderer å slutte på studiene.

• Studiepoengproduksjonen innenfor høyere utdanning har økt fra 2019 til 2020, både samlet og per student. Strykprosenten har gått ned og det er flere studenter som har fått toppkarakteren A i 2020 enn i 2019.

Kommisjonen har vært opptatt av å identifisere læringspunkter og har derfor valgt å legge vekt på de funnene der forbedringspotensialet er størst. Dette betyr at de mange positive initiativene og gode løsningene fra koronapandemien ikke har fått like mye plass. Børve-ekspertgruppen (Kunnskapsdepartementet 2020) slår fast at «[s]tudentene selv, institusjonene, samskipnadene og andre aktører har gjort en imponerende jobb med å gjøre det beste ut av en krevende situasjon». Det finnes generelt en hel del positive erfaringer og opplevelser som det kan være lærdom i. En undersøkelse viste for eksempel at det ikke hadde blitt mer skolestress blant ungdom under koronapandemien. Dersom elevene utelukkende hadde hatt dårlige erfaringer med hjemmeundervisningen, ville det mest sannsynlig resultert i et langt høyere stressnivå. Myndighetene har også gjort det enklere for permitterte og arbeidsledige å ta utdanning. Ved å samle disse positive læringspunktene kan utdanningssektoren være enda bedre rustet til å håndtere en ny langvarig krise.

I dette kapitlet har vi sett på konsekvenser av tapt utdanning for barn, elever og studenter. Situasjonen til ansatte i barnehager, skoler og i høyere utdanningsinstitusjoner har derimot ikke blitt dekket. Utdanningssektorens ansatte har lagt ned en formidabel innsats i en uoversiktlig situasjon. Ansatte har måttet forholde seg til tidvis store endringer underveis i koronapandemien og fått få dager på å legge om arbeidet etter tiltaksjusteringer. November-rapporten til Nilssen-ekspertgruppen understreker at det har vært stor slitasje på de ansatte over tid (Udir 2020a). Det er heller ikke overraskende at svært mange lærere og skoleledere sier at arbeidsbelastningen har vært større under koronapandemien (NIFU 2020). Det er krevende for utdanningssektoren å være i en kontinuerlig unntakstilstand. Dette taler for at myndighetene bør legge til rette for at barnehager, skoler og høyere utdanningsinstitusjoner har så ordinær drift som mulig, så sant smittesituasjonen tillater det.

34.2 Konsekvenser for sårbare barn og unge

34.2.1 Innledning

I tillegg til å være en helsekrise har koronapandemien og smitteverntiltakene hatt uheldige sosiale konsekvenser. For eksempel har permitteringer og oppsigelser ført til usikkerhet og økonomiske vansker og for noen en svekket livsmestring som kan gå ut over hele familien, også barna.

Det er tre grunner til å rette oppmerksomheten mot konsekvensene for sårbare barn og unge:

• 1. Mer eksponering: Sårbare barn kan bli eksponert for uheldige hendelser mer hyppig.

• 2. Større alvorlighet: Sårbare barn kan bli utsatt for mer alvorlige hendelser.

• 3. Mer omfattende konsekvenser: Både de kort- og langsiktige konsekvensene kan bli mer omfattende for sårbare barn på grunn av punkt 1 og 2 og fordi sårbare barn og unge ofte har færre ressurser å hjelpe seg med.

Regjeringen og helsemyndighetene har flere ganger uttalt at gevinsten av smitteverntiltak skal veies opp mot de potensielle uheldige virkningene for sårbare barn.

Pandemien medførte at mange helse- og omsorgstjenester fikk redusert åpningstid eller ble stengt. Dette har rammet sårbare grupper, særlig utsatte barn og unge. Mange av dem som var sårbare fra før, er blitt mer sårbare i denne tiden

[…] Regjeringen uttrykte tidlig bekymring for barn og unge som av ulike årsaker er ekstra sårbare. Selv om smitteverntiltakene har vært nødvendige, har vi hele tiden vurdert hvilken betydning tiltakene har for sårbare barn.

Kilde: Bent Høie i redegjørelse for Stortinget 13. oktober 2020

Den 26. mars 2020 ble det satt ned en ekspertgruppe ledet av Hege Nilssen som skulle vurdere tiltak på skole- og barnehageområdet. Nilssen-ekspertgruppen utarbeidet en rapport i løpet av én uke der en rekke bekymringer ble omtalt og drøftet (Udir 2020f). Det ble også satt ned en koordineringsgruppe av regjeringen 2. april 2020 for å følge med på situasjonen til sårbare barn og unge, med dette som begrunnelse (Bufdir 2020b):

Gjennom de etablerte strukturene i krisehåndteringen er det mekanismer for jevnlig rapportering for status for de samfunnskritiske funksjonene særskilt og for alle sektorområder. Disse mekanismene fanger ikke nødvendigvis godt nok opp utfordringer knyttet til gruppen sårbare barn og unge.

Rapporteringen fra kommunene til fylkesmennene (2020) uttrykte tidlig i april bekymring for sårbare barn:

[...] Samtlige kommuner er bekymret for sårbare og utsatte barn og unge og hvordan deres situasjon er nå. [...] Flere uttrykker bekymring over at situasjonen fører til at nye barn og unge blir sårbare, og det er utfordrende å fange opp disse.

Mange av kommunene rapporterte til fylkesmannsembetene at de hadde forholdsvis god kontroll på sårbare barn og unge som var kjent for hjelpetjenestene fra før. Det er å fange opp «ny sårbarhet» som har vist seg å være langt mer utfordrende.

34.2.2 Hvem er de sårbare barna?

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) (2020b) har som utgangspunkt at «[b]egrep som sårbar eller utsatt er begge brukt for å få frem at noen barn har større behov for tjenester enn andre». Eksempler er barn

• med psykiske lidelser

• som har foreldre med rusproblemer

• med nedsatt funksjonsevne

• som har opplevd seksuelt misbruk

I alt 223 722 barn og unge er i kategorien «utsatt» (Bufdir 2020f). Dette utgjør 18,8 prosent av alle barn og unge i Norge ifølge SSB sine tall. «Sårbare barn» er derfor et vidt begrep som rommer svært forskjellige livsforhold. Skrove og medforfattere (2021) skriver:

Alle barn kan anses som sårbare i den forstand at de er i utvikling fysisk, sosialt og kognitivt som gjør at de trenger god omsorg, støtte, hjelp og beskyttelse fra omsorgspersoner og andre mennesker de har rundt seg. Begrepet sårbar kan derfor romme mange forståelser.

Selv om mange barn kan betegnes som sårbare, er det likevel enighet om at barn med flere risikofaktorer (for eksempel lavinntektsfamilie, nedsatt funksjonsevne og atferdsvansker) vil være i en særlig utsatt posisjon.

I det følgende ser vi nærmere på konsekvensene pandemien har for barn som opplevde bortfall av tjenester, familier med hjelpebehov og barn som blir utsatt for vold, overgrep og mishandling.

34.2.3 Barn som opplevde bortfall av tjenestetilbudet sitt

Koronautbruddet våren 2020 har medført at barn har gått glipp av helse-, omsorgs- og velferdstjenester fordi personellressurser ble omdisponert, på grunn av kontaktreduserende smitteverntiltak og på grunn av redusert aktivitet i helsetjenesten, som nærmere omtalt i kapitlene 29 og 30.

Det var særlig helsestasjoner, skolehelsetjenesten og helsestasjoner for ungdom som manglet personell i tiden etter 12. mars 2020 (Bufdir 2020b). På helsestasjoner for barn var det over 90 prosent færre konsultasjoner for små barn i perioden 13. mars til 13. april 2020 sammenliknet med samme periode året før. Så mange som to av tre skolehelsetjenester hadde redusert kapasitet. Mange helsestasjoner for ungdom var helt stengt. Det viser seg også at bare en tredjedel av ungdommene i 13–16-årsalderen hadde fått informasjon om hvordan de kunne komme i kontakt med helsesykepleier eller skolehelsetjeneste da skolene stengte (Hafstad og Augusti 2020). Dessuten ble helsesykepleiere omdisponert til å drive med smittesporing, og dette har både Nilssen-ekspertgruppen og koordineringsgruppen stilt seg kritiske til. Elevorganisasjonen understreket i innspillsmøte med kommisjonen at det var et stort problem at skolehelsetjenesten ikke var tilgjengelig, særlig for dem med en dårlig hjemmesituasjon.

Barnevernet var aldri stengt våren 2020, men kvaliteten på tjenestene ble påvirket negativt av koronapandemien og smitteverntiltakene. Skrove og medforfattere (2021) trekker blant annet fram at «bruk av hjemmekontor gjorde barneverntjenesten usikker på om barnet var trygg nok til å fortelle om sin situasjon når foreldrene og omsorgspersoner var til stede». Se ellers kapittel 31.3 for mer om barnevernet.

På innspillsmøte med kommisjonen fortalte Landsforeningen for barnevernsbarn at barn på barnevernsinstitusjon opplevde strengere smittevernregler enn det som var fastsatt nasjonalt og at alt samvær ble avlyst.

Vi ser en betydelig nedgang i kontakten barn og unge hadde med ulike deler av helsevesenet våren 2020. Årsakene er flere, men hovedbildet er at tilgangen på og bruken av helsetjenester for somatisk og psykisk helse tok seg opp igjen til, eller over, normalnivået relativt raskt etter den første nedstengningen, se nærmere omtale i kapitlene 29 og 30. Mange sårbare barn har sammensatte problemer og behov for flere tjenester samtidig. Da er det avgjørende med et godt samarbeid mellom ulike deler av hjelpeapparatet. En undersøkelse blant lærere og skoleledere tyder på at koordineringen kunne vært bedre våren 2020: Rundt én av fire lærere på grunnskolen svarer at tilgangen til PPT (Pedagogisk-psykologisk tjeneste) og BUP (Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk) har blitt dårligere under koronapandemien. Blant skoleledere oppgir en tredjedel at de har opplevd problemer med å få veiledning fra PPT, barnevern og BUP (NIFU 2020).

34.2.4 Familier med hjelpebehov

Sårbarhet trenger ikke være knyttet til egenskaper ved barnet. Barn kan også være sårbare på grunn av en krevende familiesituasjon, som der foreldre har rusproblemer eller psykiske lidelser, der det er høyt konfliktnivå i hjemmet eller vedvarende lavinntekt og trangboddhet. Koronapandemien kan dermed ramme barn via ganske komplekse årsakskjeder (Bufdir 2020d):

[F]oreldre som rammes av permittering eller oppsigelse [...], kan føre til stress i familien og utløse psykiske reaksjoner som depresjon, frustrasjon, aggresjon og økt rusbruk. Den nye situasjonen blir dermed en risikofaktor som tidligere ikke var kjent for familien eller omgivelsene.

En spesiell utfordring under koronapandemien er derfor at det oppstår en «ny sårbarhet», som det altså kan være spesielt vanskelig for hjelpeapparatet å fange opp (Udir 2020a).

Smitteverntiltakene 12. mars 2020 førte også til endringer for familier som var kjent for tjenestene fra før. Bufdir stengte blant annet familievernkontorene mellom 13. og 26. mars 2020 (Øverli og Gundersen 2020). Familieverntjenesten er et gratis lavterskeltilbud med 41 kontorer rundt om i landet som til sammen møter mellom 800 og 1 000 familier daglig. Til vanlig benytter rundt 110 000 familier seg av familievernet i løpet av året (Bufdir 2020g).

Det ble opprettet en nasjonal telefontjeneste og en chattjeneste der familier kunne ta kontakt for å få veiledning. Skreddersydd informasjon til målgruppen ble dessuten spredd på nettsider og via sosiale medier. Det ble også tatt initiativ lokalt – informasjon oversatt til samisk og tett kontakt med lokale medier er to eksempler. Disse tiltakene har sannsynligvis bidratt til å dempe de negative konsekvensene stengte kontorer kunne ha for familier som benytter seg av familievernet.

En undersøkelse av 20 familievernkontorer viser at perioden med stengte dører har gitt ulike utslag (Øverli og Gundersen 2020). Noen familier har opplevd en forverring, mens andre familier har opplevd en forbedring.

En kartlegging viser at antallet henvendelser til familievernet falt betydelig våren 2020, og spesielt gjaldt det kliniske henvendelser (Skrove mfl. 2021). Henvendelser om mekling gikk ned i mars og opp i april, sammenliknet med fordelingen av henvendelser i samme periode året før.

Familieverntjenestene åpnet igjen for konsultasjoner på kontoret 16. april 2020, og kontorene var mer eller mindre tilbake i full drift i løpet av sommeren 2020. I november 2020 svarte like fullt rundt 9 av 10 familievernkontorer at de opplevde avlysninger mer hyppig enn vanlig (Bufdir 2020d). I tillegg er gruppetilbudene til familievernet rammet av smitteverntiltakene, særlig på familievernkontorer med små arealer. Fire av fem kontorer har i 2020 hatt færre deltakere på gruppetilbud enn normalt.

34.2.5 Stor pågang til hjelpetilbud på nett og telefon

Gjennomgangen av barnevernet (se kapittel 31.3) viste at det var en markant nedgang i bekymringsmeldinger våren 2020. Nedgangen er trolig et resultat av mindre sosial kontakt og at mørketallene derfor ble spesielt store. En slik tolkning får støtte av en økning i pågangen til forskjellige lavterskel hjelpetilbud over nett og telefon, som Alarmtelefonen og tilbud fra Kirkens SOS, Røde Kors og Blå Kors. Ifølge Aftenposten fikk disse tilbudene mer enn 15 000 henvendelser mellom 12. mars og 6. mai 2020.25 Alarmtelefonen fikk 2 944 henvendelser, en firedobling sammenliknet med de 740 henvendelser fra samme periode året før. Nilssen-ekspertgruppens rapport fra november viser også til økende pågang til nettbaserte hjelpetjenester for omsorgssvikt, vold og overgrep (Udir 2020a).

At behovet for hjelpetjenester har vært omfattende under koronapandemien, framgår også av en undersøkelse som viser at 12 prosent av ungdommer i Oslo i alderen 13–19 år tok eller vurderte å ta kontakt med en hjelpetjeneste på telefon eller nett eller skolens helsesykepleier under krisen (NOVA 2020a). Disse tallene sammenfaller med funnene i en nasjonal undersøkelse blant 13–16-åringer (Hafstad og Augusti 2020).

34.2.6 Mishandling og vold mot barn – fare for mørketall

«[D]et er sannsynlig at forekomsten av fysisk og psykisk vold i nære relasjoner vil øke, spesielt om situasjonen blir langvarig», skrev Kripos 14. mai 2020 (Bufdir 2020h). For noen kan det å tilbringe mer tid hjemme sammen med familien, som under pandemien, bety å være mer eksponert for mishandling, vold, trusler og overgrep (Bradbury‐Jones og Isham 2020).

Per andre tertial 2020 var det anmeldt om lag 10 prosent færre seksuallovbrudd mot barn under 16 år enn i tidligere år. Politiet antok at nedgangen blant annet skyldtes reduserte avdekkingsmuligheter og reduserte etterforskningsaktiviteter som følge av politiets arbeidssituasjon med blant annet hjemmekontor under pandemien (STRASAK 2020). Trolig var mørketallene store:26

Vi tror ikke det er snakk om en reell nedgang. Det er en generell bekymring knyttet til mørketall i slike saker, noe som forsterkes i en situasjon hvor mange lever mer tilbaketrukket og isolert enn tidligere.

Seksjonsleder Harald Bøhler, Politidirektoratet

I løpet av høsten steg antallet anmeldelser. Som nærmere omtalt i kapittel 31.6.3 viser Politidirektoratets tall for 2020 en økning i anmeldte seksuallovbrudd mot barn under 16 år og i saker om mishandling i nære relasjoner med barn under 16 år.

34.2.7 Henvendelser til krisesentre

Det å være vitne til at noen i familien blir utsatt for vold, kan også være svært skadelig for barn og unge. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS 2020b) påpeker at «volden sjelden rammer bare barn eller bare voksne. I familier der det er en voldsutøver er alle de andre ofre».

For lovbrudd knyttet til mishandling i nære relasjoner var det en liten reduksjon i anmeldelser i første tertial 2020 sammenliknet med samme tidsperiode året før. Dette ble etterfulgt av en økning på omtrent 7 prosent i andre tertial (Skrove mfl. 2021, STRASAK 2020).

Krisesentre er et tilbud til personer og familier som er utsatt for vold eller overgrep i nære relasjoner.27 Antallet henvendelser gikk ned i over halvparten av krisesentrene i april 2020, sammenliknet med tallene før pandemien (NKVTS 2020c). Det er i tillegg færre barn som har bodd på krisesentrene i perioden 12. mars og ut juli 2020, sammenliknet med samme periode i 2019 (Bufdir 2020h). En studie av samtlige krisesentre i Norge slår fast at de ansatte var særlig bekymret for at barn ikke kom til å få tilstrekkelig beskyttelse. På spørsmål om hva som var deres største bekymring under pandemien, trakk mer enn fire av fem krisesentre fram barnas situasjon (Øverlien 2020).

Overgrepsmottakene, som tilbyr medisinsk hjelp og rådgivning til volds- og overgrepsutsatte, har fått færre henvendelser, og særlig har tallene gått ned i Bergen, Oslo og Trondheim (Bufdir 2020h). Det har også vært en markant nedgang i undersøkelser av barn med uforklarlige blåmerker og sår.28 I en vanlig uke blir mellom 10–15 barn undersøkt for skader etter vold og overgrep på Sosialpediatrisk seksjon på Oslo universitetssykehus. I løpet av to uker i mars 2020 hadde det bare vært ett barn inne til en slik undersøkelse.

Flere ulike typer tjenester erfarte altså at det var færre som benyttet seg av tilbudene våren 2020, men mørketallene er sannsynligvis store. Det kan dessuten se ut som om kvinner har blitt utsatt for mer alvorlige voldshendelser (Bufdir 2020h).

Ut over høsten har antallet henvendelser til krisesentrene i stor grad normalisert seg, men det var fortsatt omtrent en fjerdedel av sentrene som hadde færre henvendelser enn normalt i november 2020 (Bufdir 2020d). Koordineringsgruppen trekker med bekymring fram at det er flere voldsutsatte som returnerte til voldsutøveren i perioden mars–september 2020, enn det var forrige år.

34.2.8 Sårbare ungdommer og vold og overgrep

NKVTS gjennomførte i juni 2020 en nasjonal undersøkelse blant 3 575 ungdommer i alderen 13–16 år (Hafstad og Augusti 2020). Der ble det spurt om ungdommene hadde opplevd psykisk vold, fysisk vold og seksuelle overgrep under perioden med stengte skoler. Resultatene tyder på at ungdom med funksjonsnedsettelser har vært spesielt utsatt, særlig for seksuelle overgrep og fysisk vold. Forfatterne oppsummerer resultatene som følger:

[T]allene tyder på at de ikke har vært godt nok beskyttet mot vold, overgrep og krenkelser mens samfunnet og sentrale institusjoner stengte ned, men at vold og overgrep fikk pågå.

Ungdommer fra familier med svak økonomi er også i en særlig utsatt posisjon. Nesten halvparten av ungdommene i familier med store økonomiske problemer sier at de har opplevd minst én volds- eller overgrepserfaring under pandemien. Det er imidlertid svært få ungdommer som havner i kategorien «lavinntektsfamilie» i denne studien (N = 49), og det hefter derfor usikkerhet ved resultatene. Men mønstret som framtrer, er at flere ungdommer i familier med økonomiske problemer har blitt utsatt for vold under koronapandemien, sammenliknet med ungdommer i familier med god økonomi.

34.2.9 Oppsummering og kommisjonens vurderinger

Covid-19-pandemien er på langt nær over. Det er svært tidlig å trekke konklusjoner om hvilke konsekvenser koronapandemien og de innførte smitteverntiltakene har for sårbare barn og unge. Det er først om flere år vi kan trekke sikre slutninger. Vi kan likevel peke på noen kortsiktige konsekvenser for sårbare barn og unge. Følgende punkt kan trekkes fram for bortfall av tjenestetilbud:

• Helsestasjoner, skolehelsetjenesten og helsestasjoner for ungdom ble helt eller delvis stengt under vårens koronautbrudd. Det var også en kortvarig nedgang i kontakten med helsevesenet for barn og unge.

Innenfor området familier med hjelpebehov er det verdt å trekke fram at:

• Familievernkontorene ble stengt under koronautbruddet våren 2020. En undersøkelse av 20 kontorer viser at noen familier har opplevd en forverret livssituasjon, mens andre familier har opplevd en forbedring under pandemien.

Når det gjelder vold, overgrep og mishandling er det verdt å merke seg følgende:

• Tilbudene til Alarmtelefonen, Kirkens SOS, Røde Kors og Blå Kors hadde en sterk økning i antallet henvendelser våren 2020 sammenliknet med 2019. Det har vært økende pågang til flere telefon- og chattjenester rundt temaene omsorgssvikt, vold og overgrep.

• Tall fra Politidirektoratet for 2020 viser en økning både i anmeldte seksuallovbrudd mot barn og i saker om mishandling i nære relasjoner med barn under 16 år, sammenliknet med 2019.

• Det var en nedgang i antallet henvendelser til mange krisesentre våren 2020.

Koronapandemien har på kort sikt ført til negative konsekvenser for en del sårbare barn og unge. Dette bør følges tett opp, slik at de langsiktige konsekvensene blir så små som overhodet mulig.

35 Økonomiske konsekvenser

35.1 Makroøkonomiske konsekvenser

35.1.1 En krise ulik alle andre

Før de inngripende tiltakene ble satt inn i midten av mars 2020, var det få som hadde sett for seg hvilke enorme økonomiske konsekvenser covid-19-pandemien og smitteverntiltakene skulle gi både internasjonalt og i Norge.

I løpet av de første fem månedene av 2020 ble prognosene for den økonomiske utviklingen internasjonalt og i Norge kraftig nedjustert etter hvert som konsekvensene ble stadig mer synlige. Når kommisjonen avslutter arbeidet ser det ut til at det økonomiske tilbakeslaget gjennom 2020 ble mindre både globalt og i Norge enn prognosene indikerte på forsommeren.

At prognosene bommet, hadde delvis sammenheng med usikkerhet om smitteutviklingen og at mange land satte inn langt mer inngripende tiltak enn forutsett. Trolig hadde det også sammenheng med at krisen var så særegen at prognosemakerne fikk lite hjelp av erfaringer fra tidligere kriser. Mange økonomiske sammenhenger ble satt ut av spill da bedrifter ble pålagt å stenge og forbrukere bedt om å holde seg hjemme. Dermed var det begrenset støtte å hente fra de økonomiske modellene som normalt brukes til å utarbeide prognoser.

Internasjonale scenarioer

Prognosene og scenarioene fra Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er illustrerende.

2. mars 2020 publiserte OECD to scenarioer for den økonomiske utviklingen i lys av virusutbruddet (OECD 2020c). I det mest pessimistiske scenarioet anslo organisasjonen at bruttonasjonalprodukt (BNP) globalt ville vokse med 1,5 prosent i 2020. I løpet av noen få måneder ble det klart at det var et altfor optimistisk anslag. I juni la OECD fram to nye scenarioer (OECD 2020d). Det mest optimistiske, som la til grunn at spredningen av viruset ville holdes under kontroll gjennom høsten, indikerte et fall i globalt BNP på 6 prosent. Til tross for at det ble en ny smittebølge i løpet av høsten, ser det ut til at nedgangen ble mindre markert. I desember 2020 viste OECDs anslag at global verdiskaping hadde falt med 4,2 prosent i 2020.

Erkjennelse av omslag i Norge

Prognosene for norsk økonomi fulgte en tilsvarende utvikling. Konsekvensene ble først undervurdert og deretter overvurdert.

Koronaviruset påvirket norsk økonomi før pandemien traff Norge for fullt. Dels fordi den økonomiske aktiviteten i verdensøkonomien ble redusert, og dels fordi virusutbruddet bidro til et fall i oljeprisen. Gjennom januar 2020 falt oljeprisen med om lag 20 prosent. Finansdepartementets vurdering tidlig i februar var at det trolig var virkningene via oljeprisen som ville ha størst betydning for Norge. Det går fram av interne notater.

Mandag 2. mars, under to uker før nedstengingen, var Finansdepartementets vurdering at det på dette tidspunktet ikke var behov for spesielle tiltak i finanspolitikken. Det går fram av et internt notat om covid-19 og norsk økonomi. Departementet viste til børsfall, svakere krone og oljeprisfall, men at det foreløpig ikke var registrert andre utslag i norsk økonomi som følge av viruset. Samtidig ble det påpekt at departementet var «beredt til å igangsette ekstraordinære tiltak dersom det blir en plutselig nedkjøling av norsk økonomi». Av notatet går det fram at det var utviklingen i internasjonal økonomi og smitteverntiltak i landene rundt oss som departementet så for seg at kunne bidra til en «plutselig nedkjøling».

I et notat 5. mars drøftet Finansdepartementet usikkerheten virusutbruddet skapte for de økonomiske utsiktene. Basert på det mest pessimistiske scenarioet fra OECD vurderte departementet at veksten kunne bli «merkbart redusert også i Norge i 2020»:

Situasjonen med koronaviruset skaper betydelig usikkerhet om de nærmeste månedene. Det er risiko for at utviklingen kan bli klart svakere enn vårt hovedbilde. OECD har et «worst case»- scenario hvor tiltakene for å hindre spredning blir mer langvarige og omfattende. I et slikt scenario må vi regne med at nødvendige og kraftigere smitteverntiltak også vil gjelde Norge. Med et slikt svakere økonomisk bilde vil den økonomiske veksten bli merkbart redusert også i Norge i 2020.

To dager senere, fredag 7. mars, forberedte embetsverket en liste med «aktuelle og enkelte mindre aktuelle forslag til å håndtere de makroøkonomiske konsekvensene av koronaviruset». Mandag 9. mars besluttet regjeringen å legge fram en proposisjon den påfølgende fredagen med «enkelte strakstiltak for å motvirke de økonomiske konsekvensene for bedrifter av covid-19». Da fredagen kom, hadde Helsedirektoratet dagen før satt inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid». Mye av den økonomiske aktiviteten var satt på vent. Samme dag senket Norges Bank styringsrenten til 1 prosent.

Fredag 20. mars, en drøy uke etter nedstengingen i Norge, anslo Finansdepartementet at verdiskapingen i fastlandsøkonomien ville falle med 1 prosent i 2020. Det ville vært et mildere tilbakeslag enn finanskrisen i 2008–2009.

Departementsråd Hans Henrik Scheel i Finansdepartementet sa i intervju med kommisjonen at virkningene ble mer omfattende enn ventet:

Det viste seg at mange næringer som ikke var direkte berørt av smitteverntiltakene fikk problemer på etterspørselssiden. Finansdepartementet tenkte at problemene først og fremst ville komme av at leveranser fra utlandet uteble og at etterspørselen sank fra utlandet, men også innenlandsk etterspørsel falt i næringer som ikke var direkte regulert av myndighetene.

Kilde: Hans Henrik Scheel i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Da antall permitteringer økte dramatisk i dagene etter nedstengingen, begynte NAV å publisere statistikk daglig over antall dagpengesøknader. Tallene ga et umiddelbart bilde av omfanget av krisen. Onsdag 8. april publiserte Statistisk sentralbyrå de første beregningene av aktivitetsnivået ved utgangen av mars 2020 (SSB 2020). De viste at omslaget var av en annen størrelse enn det som noen gang tidligere var målt. I løpet av en måned hadde verdiskapingen falt med 14 prosent.29

Tallmaterialet er vesentlig mer begrenset og av en helt annen karakter enn det som brukes i det ordinære nasjonalregnskapet. Hovedbildet avtegner seg imidlertid tydelig. Aktiviteten i fastlandsøkonomien er ved utgangen av mars om lag 14 prosent lavere enn nivået ved inngangen til måneden. Dette reflekterer at aktiviteten i deler av næringslivet og offentlig forvaltning har stoppet helt opp.

Kilde: SSB (2020).

Da revidert nasjonalbudsjett for 2020 ble lagt fram tirsdag 12. mai hadde Finansdepartementet nedjustert anslaget for veksten i norsk økonomi. Nå var forventningen at BNP for Fastlands-Norge ville falle med 4 prosent i 2020, se tabell 35.1. De første nasjonalregnskapstallene for 2020, som ble publisert i februar 2021, viste at BNP for Fastlands-Norge hadde falt med 2,5 prosent i 2020.

35.1.2 Historisk kraftig tilbakeslag

BNP-fallet på 2,5 prosent er det kraftigste som er målt fra ett år til det neste siden 1970, som er så langt tilbake Statistisk sentralbyrå (SSB) har sammenliknbare tall. Ifølge SSB er nedgangen trolig den kraftigste siden andre verdenskrig (SSB 2021).

Pandemien og smitteverntiltakene førte til dramatiske svingninger i den økonomiske aktiviteten gjennom 2020, se figur 35.1. Verdiskapingen i april var 11 prosent lavere enn i februar.30 Siden tok aktiviteten seg opp måned for måned fram til oktober. I november falt verdiskapingen igjen da smitten blusset opp, før den på ny økte i årets siste måned. Da var det meste av nedgangen hentet inn igjen, og verdiskapingen i desember 2020 var 1,5 prosent lavere enn den var i februar samme år.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

35.1.3 Økonomiske mottiltak dempet fallet

Myndighetene har satt inn kraftige økonomiske mottiltak som har bidratt til å dempe det økonomiske tilbakeslaget. I tillegg til at Norges Bank senket styringsrenten til rekordlave 0 prosent i løpet av våren 2020, satte regjeringen og Stortinget inn tiltak over statsbudsjettet med et omfang uten sidestykke i norsk moderne historie (Finansdepartementet 2020).

Slik fallet i BNP ble mindre enn Finansdepartementet anslo på forsommeren, ble også tiltakene over statsbudsjettet mindre enn departementet så for seg i mai 2020.

Koronarelaterte kostnader på statsbudsjettet for 2020 endte opp på 178 milliarder kroner. Beløpet omfatter blant annet ekstraordinære midler til det offentlige. Det er i flere omganger iverksatt kompenserende tiltak rettet mot kommunesektoren. I tillegg til utbetalinger gjennom ordinære kriterier i rammetilskuddet ble det også bevilget skjønnsmidler som fylkesmannen (statsforvalteren fra 1. januar 2021) skulle fordele etter behov. Sykehusene ble kompensert for nedtrekk av aktivitet ved at basisbevilgningen økte. Det har også skjedd noen endringer i de økonomiske insentivene, for eksempel har den aktivitetsbaserte taksten (DRG-vekten) sykehusene har fått for å gjennomføre en e-konsultasjon blitt likestilt med prisen for en konsultasjon som ble gjennomført ved frammøte.

Vi har ikke vurdert størrelsen på de økonomiske kompensasjonsordningene. Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene som koronautbruddet har hatt for kommunesektoren (se kapittel 19.6). En tilsvarende vurdering bør gjennomføres for spesialisthelsetjenesten. Analyser av hvordan endrete økonomiske insentiver kan ha påvirket aktiviteten og pasientbehandlingen på kort og lang sikt, kan også gi viktig kunnskap for en ordinær driftssituasjon.

De største ekstraordinære bevilgningene har gått til bedrifter og husholdninger. De økonomiske mottiltakene har bidratt til å dempe tilbakeslaget, men den positive effekten på aktiviteten er vesentlig mindre enn tiltak over statsbudsjettet normalt vil ha. Det skyldes særlig at mange av tiltakene knyttet til pandemien har vært overføringer til virksomheter som har fått kompensasjon fordi de ikke har kunnet holde aktiviteten i gang.

På oppdrag for Koronakommisjonen har professor Steinar Holden ved Universitetet i Oslo og forskere i SSB analysert økonomiske konsekvenser og finanspolitikkens rolle under pandemien (Bjertnæs mfl. 2021). Deres beregninger indikerer at nedgangen i BNP for Fastlands-Norge i 2020 ville vært 0,7 prosentenheter større uten ekstrabevilgningene Stortinget har vedtatt gjennom 2020. I tillegg til effekten av ekstrabevilgningene er aktiviteten holdt oppe gjennom det som i budsjettpolitikken omtales som automatiske stabilisatorer. Det gjelder eksempelvis effekten av at skatten automatisk reduseres når husholdninger og bedrifter får redusert sine inntekter, og at arbeidstakere som mister jobben har krav på dagpenger.

Et viktig formål med de ekstraordinære tiltakene har vært å skjerme foretak og husholdninger for inntektsnedgang. Bjertnæs mfl. (2021) skriver at «delingen av kostnadene har trolig vært avgjørende for oppslutningen om tiltakene, både blant folk flest og i Stortinget».

35.1.4 Tallfesting av kostnaden

Tilbakeslaget som følge av pandemien innebærer en betydelig kostnad i form av tapt verdiskaping. Før pandemien rammet, var det utsikter til at norsk økonomi ville vokse med rundt 2 prosent i 2020. Istedet ble det en nedgang på 2,5 prosent. Forskjellen mellom prognosen og det som ble utfallet, kan med få unntak tilskrives pandemien.

Bjertnæs mfl. (2021) har gjennomført en analyse for Koronakommisjonen av pandemiens effekter på verdiskapingen. Analysen indikerer at pandemien bidro til å redusere BNP for Fastlands-Norge med 4,7 prosent i 2020. De anslår at om lag halvparten av nedgangen kan tilskrives effekter på norsk økonomi av lavere vekst internasjonalt, se tabell 35.2. Også lavere oljepris og reduserte petroleumsinvesteringer har bidratt til lavere verdiskaping. En betydelig del av nedgangen skyldes med andre ord forhold internasjonalt, som ville rammet Norge uavhengig av valgene norske myndigheter har tatt i møtet med pandemien.

Pandemien vil påvirke verdiskapingen også i årene framover. I beregningene anslås veksten i fastlandsøkonomien til 2,8 prosent i 2021, 3,5 prosent i 2022 og 3,0 prosent i 2023. Bjertnæs mfl. (2021) skriver om anslagene:

For 2021 og fremover er det uvanlig stor usikkerhet om hvordan den økonomiske utviklingen vil bli. Vår prognose legger til grunn at effektive vaksiner fører til at pandemiens virkninger avtar gjennom første halvdel av 2021, og at økonomien vil normaliseres til høsten. Negative koronaskapte virkninger vil likevel henge igjen i ettertid. Selv om det finnes gode vaksiner, er det usikkerhet om tilgangen på dem og hvor effektive de vil være mot smittespredning. Det er også usikkerhet knyttet til muterte virus, hvordan de vil spre seg, om vaksinene vil ha god effekt mot dem, og om hva slags mutasjoner som kan komme fremover.

Den økonomiske veksten er anslått å bli høyere i årene framover enn prognosene før pandemien tilsa. Det vil likevel gå flere år før nedgangen i 2020 er hentet inn igjen, se figur 35.2.

Forstørr bilde

Kilde: Bjertnæs mfl. (2021)

Hvis økonomien utvikler seg i tråd med disse anslagene, vil det samlete neddiskonterte tapet i verdiskaping i perioden 2020–2023 utgjøre 330 milliarder kroner. Det tilsvarer omkring 60 000 kroner per innbygger.

Det er svært stor usikkerhet om anslaget. Det illustrerer likevel at kostnadene synes å være i en helt annen størrelsesorden enn myndighetene har sett for seg ved en pandemi. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap anslo i 2014 at de økonomiske kostnadene ved en pandemi ville bli mellom 5 og 50 milliarder kroner, jf. kapittel 6.1.

Andre økonomiske kostnader

Det vil være en rekke kostnader av pandemien som kan vare utover tidsperioden 2020–2023, som Bjertnæs mfl. (2021) har gitt anslag for. For eksempel kan de langsiktige kostnadene bli svært høye dersom den høye arbeidsledigheten gjennom 2020 fører til at arbeidstakere støtes varig ut av arbeidsmarkedet. Stengte utdanningsinstitusjoner kan redusere andelen som fullfører utdanning og kunnskapsnivået i befolkningen kan bli lavere enn det ellers ville blitt. Det kan bidra til en varig nedgang i andelen av befolkningen som er i jobb og til lavere produktivitet. Tapt utdanning som følge av pandemien er omtalt i kapittel 34.1. Virkningene i arbeidsmarkedet er nærmere omtalt i kapittel 35.3.

35.1.5 Økonomiske konsekvenser av myndighetenes håndtering

Pandemien påvirker økonomien direkte i form av blant annet sykefravær og karantene, og ved at befolkningen endrer atferd i frykt for smitte. I tillegg vil smitteverntiltakene ha økonomiske effekter, for eksempel når virksomheter pålegges å stenge.

Effektene av pandemien i seg selv og effektene av smitteverntiltakene påvirker hverandre gjensidig, og det er vanskelig å skille dem. Dersom myndighetene hadde satt inn færre smitteverntiltak, ville smittenivået blitt høyere. Det ville ført til økt fravær som følge av sykdom og karantene. Samtidig ville et høyere smittenivå trolig også føre til økt frykt for smitte i befolkningen, og større frivillige atferdsendringer som for eksempel at folk holder seg hjemme fra butikker eller arrangementer.

Små forskjeller mellom de skandinaviske landene

En sammenlikning mellom land som har valgt ulike strategier for å håndtere pandemien, kan kaste lys over smitteverntiltakenes betydning for de samlete kostnadene. Kommisjonen har derfor bedt Statistisk sentralbyrå gjøre en sammenlikning av den økonomiske utviklingen i Sverige, Danmark og Norge (Bougroug mfl. 2021).

De tre skandinaviske landene valgte ulike smittevernstrategier i 2020: Mens Norge og Danmark raskt innførte strenge tiltak, valgte Sverige en mer forsiktig linje. Det gir oss noe som ligner på et naturlig eksperiment, som både kan belyse helsegevinstene av smitteverntiltak og hvilken virkning de har på økonomisk aktivitet (Bougroug mfl. 2021). Se delkapittel 14.8.6 for en nærmere omtale av smittevernstrategiene.

På årsbasis var den økonomiske utviklingen forholdsvis lik i de tre landene, sett i lys av usikkerheten ved slike sammenlikninger. BNP falt med 2,8 prosent i Sverige og med 3,3 prosent i Danmark, mens nedgangen i BNP for Fastlands-Norge altså var på 2,5 prosent i 2020.

Ved å sammenlikne faktisk utvikling med prognoser fra før pandemien brøt ut, får vi et grovt anslag på pandemiens effekter på verdiskapingen. Basert på en slik sammenlikning var nedgangen i Danmark og Fastlands-Norge om lag ¼–¾ prosentenheter større enn i Sverige. Bougroug mfl. (2021) peker på at forskjellen kan skyldes flere forhold enn ulik innretning av smitteverntiltak, og at det er usikkerhet knyttet til tallene. Deres vurdering er likevel at de økonomiske konsekvensene av strengere smitteverntiltak sannsynligvis var små sammenliknet med den virkningen pandemien uansett hadde på landenes økonomi.

En vesentlig årsak til fallet i BNP i alle tre landene var en nedgang i tjenestenæringene. Med omfattende reiserestriksjoner, forbud mot arrangementer, stenging av serveringssteder og krav om avstand er det ikke overraskende at tjenestenæringene i Norge og Danmark ble hardt rammet. SSBs analyse viser imidlertid at også i Sverige var nedgangen i disse næringene markert, se figur 35.3. Nedgangen var likevel mindre i Sverige enn i Danmark og Norge.

Forstørr bilde

Kilde: Bougroug mfl. (2021)

Svensk økonomi ser ut til å ha blitt mer påvirket gjennom utenrikshandelen enn Norge og Danmark. Dels var det en sterk nedgang i svensk transportmiddelindustri i andre kvartal. Dels ble Sverige rammet av en nedgang i grensehandelen med Norge og Finland da grensene stengte. Virkningen på svensk økonomi gjennom utenrikshandelen var imidlertid av begrenset betydning sammenlignet med nedgangen i tjenestenæringenes produksjon for det innenlandske markedet, ifølge Bougroug mfl. (2021).

Bougroug mfl. (2021) har også vurdert om myndighetenes økonomiske mottiltak kan ha påvirket de tre landene ulikt. De understreker at det er betydelig usikkerhet om hvilken rolle finanspolitikken kan ha spilt, men finner ikke sterke holdepunkter for at finanspolitikken i Norge og Danmark skal ha dempet nedgangen mer enn i Sverige. De vurderer at forskjellene i pengepolitikk neppe betyr mye. I Norge ble styringsrenten kuttet fra 1,5 prosent til 0 i løpet av våren 2020. Kronekursen svekket seg kraftig før den igjen styrket seg mot slutten av året. Pengepolitikken bidro til å dempe nedgangen i BNP for Fastlands-Norge, men beregningene til Bjertnæs mfl. (2021) tyder på at effekten var forholdsvis beskjeden. I våre naboland var rentene 0 prosent da pandemien brøt ut, og ble liggende i ro gjennom 2020. Også den svenske kronen svekket seg noe, men utslagene var mindre enn for den norske. Den danske kronen har ligget fast mot euro.

Samlet viser analysen til Bougroug mfl. (2021) at pandemien og smitteverntiltakene har rammet norsk og dansk økonomi noe mer enn den svenske. De økonomiske virkningene er likevel betydelige også i Sverige.

Det tyder på at kostnadene for Norge ved å velge strengere smitteverntiltak var små sammenliknet med de kostnader panemien uansett medførte.

Kilde: Bougroug mfl. (2021)

Et viktig forbehold er at pandemien ikke var over ved utgangen av 2020. En fullstendig analyse vil først kunne gjennomføres når økonomiene er tilbake i en normalsituasjon.

35.1.6 Norge er mindre rammet økonomisk enn andre land

De skandinaviske landene er mindre rammet økonomisk enn andre vestlige land. Forskjeller i økonomisk utvikling kan gjenspeile flere faktorer enn pandemien og smitteverntiltakene. Ved å sammenlikne verdiskapingen i 2020 med prognosene som ble gitt før pandemien, kan vi likevel få et grovt anslag på pandemiens og tiltakenes betydning for den økonomiske utviklingen. Fasit for 2020 foreligger fortsatt ikke for alle land. For sammenlikningens skyld har vi for alle landene brukt anslagene OECD ga i desember i 2020 som en tilnærming til fasit for året (OECD 2020e). Prognoser for 2020 fra før pandemien er hentet fra OECD (OECD 2019b).31 Målt på denne måten er det blant de vestlige landene bare Sverige og Finland som ser ut til å være noe mindre rammet enn Norge, se figur 35.4. Også Danmark er blant landene som er minst rammet, og forskjellene mellom de nordiske landene er små. For Spania og Storbritannia har utslagene vært dramatiske. Dette er også blant landene hvor pandemien har tatt flest liv i 2020. Australia, New Zealand og Japan er blant landene internasjonalt med færrest døde per innbygger (se figur 4.6). Vi merker oss at landene samtidig ser ut til å være hardere rammet økonomisk enn tilfellet er for de nordiske landene.

Forstørr bilde

Kilde: OECD

I mange land er det satt inn betydelige økonomiske mottiltak. Tiltakene har trolig bidratt til å dempe fallet noe.

Tall fra Det internasjonale pengefondet (IMF) viser at Norge lå noe under gjennomsnittet blant rike land når det gjelder finanspolitisk respons på koronakrisen, målt som andel av BNP (Bjertnæs mfl. 2021). Tallene indikerer dermed at høy offentlig pengebruk trolig ikke er hovedforklaringen på at norsk økonomi skiller seg positivt ut, selv om det er vanskelig å sammenlikne slike tall på tvers av land.

I alle landene har økonomisk nedgang gått sammen med økt arbeidsledighet. Det er imidlertid vanskelig å sammenlikne ledighetsutviklingen under pandemien på tvers av land.32

Pandemien vil påvirke den økonomiske utviklingen også etter 2020, og det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner om hvordan ulike land rammes økonomisk. Det kan dessuten være flere årsaker til at Norge og andre nordiske land ser ut til å ha holdt smitten lavere enn andre land, se kapittel 2.1 der vi drøfter noen forhold som kan ha gjort at Norge var godt rustet til å håndtere en pandemi. Så langt kan det likevel se ut til at det ikke har vært en motsetning mellom å spare liv og helse på den ene siden og hensynet til økonomi og arbeidsplasser på den andre.

Tvert om har noen av landene med det sterkeste økonomiske tilbakeslaget også hatt de største tapene av liv. En viktig forklaring på dette tilsynelatende paradokset kan være at i disse landene kom smitten ut av kontroll før strenge tiltak ble satt inn. Høyt smittenivå krevde på den ene siden mange liv og på den andre siden svært inngripende tiltak, som for eksempel portforbud, for at smitten skulle komme ned. Dermed ble både liv og helse på den ene siden og økonomi på den andre, hardere rammet enn i land som satte inn tiltak mens smittenivået fortsatt var lavt. En sammenlikning av en rekke land i Europa og Sentral-Asia viser at land som innførte omfattende smitteverntiltak på et tidlig stadium i pandemien, har hatt en bedre økonomisk utvikling enn land der smitteverntiltakene kom senere (Demirgüc-Kunt mfl. 2020).

IMF konkluderte i oktober med at inngripende smitteverntiltak («lockdowns») var en viktig årsak til det økonomiske tilbakeslaget internasjonalt våren 2020, men også frivillige endringer for å redusere sosial kontakt hadde bidratt vesentlig til nedgangen (IMF 2020). Det samsvarer godt med hva sammenlikningen av de skandinaviske landene tyder på (Bougroug mfl. 2021).

Samtidig viste IMF til at inngripende tiltak så ut til å redusere smittespredningen vesentlig, særlig hvis de ble satt inn tidlig i forløpet. Selv om inngripende tiltak så ut til å ha store kortsiktige økonomiske kostnader, var IMFs vurdering at slike tiltak kunne bane veien for en raskere økonomisk gjeninnhenting. Resonnementet var at et lavt smittenivå som følge av tiltak ville redusere befolkningens frykt for smitte, og dermed legge til rette for en raskere normalisering av den økonomiske aktiviteten. IMFs vurdering var at den samlete effekten av inngripende tiltak dermed alt i alt kunne bli positiv for økonomien. Organisasjonen pekte på at dette var et viktig tema å analysere videre framover.

35.2 Konsekvenser i næringslivet

Økonomisk har pandemien og smitteverntiltakene først og fremst rammet privat sektor. Aktiviteten i mange næringer falt kraftig gjennom 2020, og mange virksomheter har tapt inntekter. Samtidig har Stortinget vedtatt omfattende støtteordninger for å kompensere inntektsbortfall, og den økonomiske politikken har dermed medført en omfordeling av tap fra privat til offentlig sektor. Bjertnæs mfl. (2021) påpeker at det er stor ulikhet innad i privat sektor:

En del aktører som er direkte rammet vil fortsatt ha tap selv etter kompensasjon fra staten, mens andre aktører kan ha kommet gunstig ut økonomisk, gjennom blant annet redusert arbeidsgiveravgift mv. Til tross for kompensasjonsordningene falt driftsresultatet i finansielle og ikke-finansielle foretak kraftig gjennom fjoråret (denne størrelsen regnes etter subsidier).

Forstørr bilde

Færre konkurser i 2020 enn året før

Da verdiskapingen falt brått i mars 2020, var det betydelig frykt for konkurser.33 Foreløpig har det ikke vært noen økning i antall konkurser.

Statistikken viser at til sammen 3 559 virksomheter gikk konkurs i 2020. Det er 425 færre enn i 2019. Utviklingen de første ukene av 2020 var om lag som i 2019, men etter uke 12 i 2020, da de inngripende tiltakene ble satt inn, ble konkurstallene liggende lavere enn de hadde gjort på samme tid året før, se figur 35.6.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

En viktig forklaring er trolig at Skatteetaten etter koronautbruddet har vært tilbakeholden med å begjære konkurser. Utvidet permitteringsadgang, kompensasjonsordninger og adgang til å søke utsettelser med innbetaling av skatter og avgifter har også bidratt til å holde konkurstallene nede.34

Reiseliv og kultur ble særlig hardt rammet

De fleste næringer opplevde et kraftig fall de første månedene av pandemien. Samlet var verdiskapingen nær 6 prosent lavere i andre kvartal 2020 enn den var i fjerde kvartal 2019. Gjennom andre halvår 2020 var det oppgang i alle næringer, slik at deler av fallet ble hentet inn igjen. Det er likevel svært stor forskjell på hvor hardt ulike næringer er truffet, og i hvilken grad de hentet seg inn igjen i andre halvår. De næringene som ble aller hardest rammet i første halvår, hadde også størst nedgang for året sett under ett, se figur 35.7.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Overnattings- og serveringsvirksomhet er den næringen som hadde den kraftigste tilbakegangen i 2020. I første halvår ble verdiskapingen (bruttoproduktet) mer enn halvert. I likhet med i andre næringer tok aktiviteten seg opp i andre halvår, men verdiskapingen i næringen var likevel 34 prosent lavere i fjerde kvartal 2020 enn i fjerde kvartal 2019.

Mange av tiltakene som ble satt inn i mars 2020, rammet reiselivsnæringen særlig hardt. Puber og andre serveringssteder uten matservering ble pålagt å stenge. Restauranter kunne holde åpent, men måtte legge til rette for at gjestene kunne holde en meter avstand. Dermed ble det plass til færre gjester enn normalt. Reiserestriksjoner gjorde at utenlandske turister uteble. Det rammet overnattings- og serveringsstedene og dessuten transportvirksomhet. Anbefaling om hjemmekontor og forbud mot arrangementer gjorde at også det meste av konferansemarkedet falt bort. Det rammet hotellene ytterligere.

Også reisebyråer, som i figur 35.7 inngår i næringen «forretningsmessig tjenesteyting», ble rammet av nedgangen i reisevirksomhet.

Nedstengingen kom på et tidspunkt som er høysesong for dem som driver alpinanlegg og annen vintersport. Umiddelbart ble typiske skisteder truffet særlig hardt. En analyse fra Frischsenteret, NAV og SSB viser at de tre kommunene som ble hardest rammet ved nedstengingen i mars, (målt som antall dagpengesøknader i prosent av alle lønnstakere i kommunen) var Hol, Trysil og Hemsedal (Bratsberg mfl. 2020). Ved utgangen av mars hadde alle disse kommunene en registrert arbeidsledighet på over 20 prosent.

I juni og juli lettet myndighetene på reiserestriksjonene – først for Norden og deretter for deler av Europa. Tiltakende smittetrykk fra sensommeren 2020 førte til at restriksjonene etter hvert ble gjeninnført.

I løpet av høsten 2020 måtte serveringssteder i Oslo, Bergen og flere mindre kommuner igjen stenge eller begrense tilbudet på grunn av lokale tiltak. Det bidro til en ny økning i ledigheten. En analyse fra NAV viser at 15 000 av dem som ble arbeidsledige i den første koronabølgen, ble ledige på nytt i november (NAV 2020b). En tredel av disse er bosatt i Oslo.

Overnattingsstatistikken viser at antall hotellovernattinger var mer enn 70 prosent lavere i mars, april og mai 2020 enn samme periode i 2019. Nedgangen var om lag den samme for norske som utenlandske gjester, se figur 35.8. Utover sommeren hjalp det for hotellene at mange nordmenn måtte tilbringe sommeren i eget land. I desember var Ullensaker, der hovedflyplassen ligger, blant kommunene med høyest ledighet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Også for kulturnæringen rammet pandemien særlig kraftig. Verdiskapingen i denne næringen ble nesten halvert i løpet av første halvår 2020. Aktiviteten tok seg opp i andre halvår, men var likevel 27 prosent lavere i fjerde kvartal 2020 enn i samme kvartal året før.

Forbudet mot offentlige arrangementer fra 12. mars 2020 gjorde at kinoer og teatre måtte stenge dørene. Konserter måtte avlyses. Fra 7. mai ble det åpnet for gradvis større arrangementer. Mindre konserter og kino- og teaterforestillinger kunne gjennomføres, men med færre publikum i salen. Da smitten økte utover høsten 2020, var det flere kommuner som igjen strammet inn reglene for store arrangementer.

På et innspillsmøte med kommisjonen i juni 2020 refererte kunstnerorganisasjonen Creo fra en undersøkelse, som var gjennomført i samarbeid med OsloMet, som viste at to av tre medlemmer ventet inntektsnedgang i 2020. En undersøkelse Handelshøyskolen BI har gjennomført i musikkbransjen for Musikkindustriens næringsråd viste at en av fire frilansere og selvstendig næringsdrivende musikere fryktet at det ville bli umulig å jobbe med musikk etter koronakrisen.

Det ble etablert støtteordninger for kultursektoren. Stortinget vedtok dessuten en midlertidig ordning for å kompensere inntektstap for selvstendig næringsdrivende og frilansere. Det var særlig viktig for kulturnæringen, siden det er en forholdsvis stor andel selvstendig næringsdrivende blant kunstnere og støttefunksjoner som for eksempel lys- og lydteknikere.

Utviklingen i ulike næringer i Norge, Sverige og Danmark i nærmere omtalt i Bougroug mfl. (2021) som er vedlegg til denne rapporten.

35.3 Konsekvenser i arbeidslivet

35.3.1 Færre i jobb og svært høy ledighet

Sysselsettingen falt markert som følge av pandemien og smitteverntiltakene. Fra første til andre kvartal 2020 ble antall i jobb redusert med 76 000 personer ifølge kvartalsvis nasjonalregnskap. Sysselsettingen økte noe igjen utover høsten, men i fjerde kvartal 2020 var det likevel 50 000 færre i jobb enn ett år tidligere. Det tilsvarer en nedgang i sysselsettingen på 1,8 prosent. Til sammenlikning falt sysselsettingen med 1,3 prosent i Sverige og 0,6 prosent i Danmark i samme periode (Bougroug mfl. 2021).

Tiltakene som ble satt inn 12. mars 2020 førte til at mange virksomheter ble pålagt å stenge eller brått sto uten kunder. Noen dager etterpå ble det enighet på Stortinget om endringer i permitteringsreglene som innebar at arbeidsgivers lønnsplikt under permittering ble redusert fra 15 til 2 dager. I løpet av noen få uker ble flere hundre tusen arbeidstakere helt eller delvis permittert.

I den første uken etter nedstengingen i mars 2020 søkte flere enn 200 000 personer om dagpenger. Dagen det kom inn flest søknader, tirsdag 17. mars, registrerte NAV mer enn 60 000 dagpengesøknader, se figur 35.9.

Forstørr bilde

Kilde: NAV

Ni av ti søknader kom fra personer som var permittert. Det vi si at de fortsatt hadde et arbeidsforhold som de kunne ha håp om å komme tilbake til. Det var likevel også et høyt antall nye ordinære dagpengesøkere.

I løpet av to uker i mars 2020 ble den registrerte arbeidsledigheten firedoblet, se figur 35.10. Tall for helt ledige omfatter permitterte og ordinære arbeidssøkere som er helt uten arbeid. I tillegg ble svært mange delvis permittert. På det meste, tidlig i april 2020, var mer enn 400 000 arbeidstakere registrert som arbeidssøkere. 290 000 av dem var helt ledige.

Forstørr bilde

Kilde: NAV

En stor andel av de permitterte kom tilbake i arbeid forholdsvis raskt, og ledigheten falt kraftig fram til oktober. Mot slutten av året ble det igjen en økning, og i desember var det nesten 50 000 flere arbeidsledige enn før krisen. Det er nær en dobling.

Arbeidsledigheten har rammet skjevt

Mer enn hver femte dagpengesøker i mars 2020 kom fra varehandelen, se figur 35.11. At denne næringen toppet listen, må ses i sammenheng med at det er en næring med svært mange ansatte. Sett i forhold til hvor mange som jobber i de ulike næringene, var det ansatte i overnattings- og serveringsvirksomhet som ble hardest rammet. Her søkte mer enn halvparten av de ansatte om dagpenger i løpet av mars.

Forstørr bilde

Kilde: NAV

Forskere ved Frischsenteret, NAV og Statistisk sentralbyrå har sett nærmere på hvem som tok støyten i arbeidslivet i de første ukene av koronakrisen (Bratsberg mfl. 2020). De fant at krisen rammet bredt, og at alle lag av befolkningen ble berørt. Samtidig avdekket de tydelige sosiale skjevheter. Risikoen for oppsigelse eller permittering var klart større for arbeidstakere med lav inntekt, kort utdanning og lavinntekts familiebakgrunn. Analysene viste også at unge ble rammet hardere enn eldre, og innvandrere mer enn norskfødte.

En oppdatering av analysene fra Bratsberg mfl. (2020) viser hvilke grupper som var tilbake og hvilke som ikke var tilbake i jobb etter 22 uker (Alstadsæter mfl. 2020). Analysene viste at forskjellene mellom grupper hadde økt siden mars. Blant de ledige var andelen innvandrere, andelen med lav inntekt og andelen med kort utdanning høyere i august enn i mars.

Forstørr bilde

I mai 2020 fikk Arbeids- og sosialdepartementet en analyse fra Frischsenteret om jobbmuligheter for dagpengesøkere.35 Notatet belyser i hvilken grad det fins ledige jobber for dem som ble ledige i mars og april 2020. Analysen konkluderer med at det var betydelig flere dagpengesøkere enn ledige stillinger. I tillegg var det et misforhold mellom de ledige stillingene og de arbeidsledige med hensyn til geografi, jobbtype og lønn. Mens svært mange av de ledige stillingene var i helsetjenesten og i jobber med krav til særskilt kompetanse, hadde de fleste dagpengesøkerne bakgrunn fra jobber uten krav til kompetanse.

35.3.2 Regelendringer ga økte inntekter til ledige

Å bli permittert eller sagt opp innebærer at inntekten reduseres betydelig. Det gjelder ikke minst for studenter som ikke har krav på dagpenger hvis de blir sagt opp eller permittert fra jobber de kombinerer med studier. Som del av tiltakspakkene under pandemien økte regjeringen studiestøtten til studenter, dels i form av lån og dels i form av stipender.

I mars vedtok Stortinget midlertidige endringer i reglene, slik at antall dager med lønn under permittering økte samtidig som dagpengesatser ble satt opp.36 I tillegg ble inntektsgrensen for rett til dagpenger senket, slik at flere med svært lave inntekter ble omfattet. At arbeidstakere med lave inntekter var overrepresentert blant dem som mistet jobben, innebar at inntektsulikheten økte. Endringene i dagpenge- og permitteringsreglene bidro til å motvirke effekten på inntektsulikheten (Bratsberg mfl. 2020).

I tråd med mandatet har kommisjonen ikke evaluert mottiltakene som ble satt inn. Vi har følgelig heller ikke vurdert om tiltakene burde vært innrettet annerledes for å endre fordelingseffektene eller motvirke oppgangen i ledigheten.

35.3.3 Risiko for vedvarende ledighet

Arbeidsledighet innebærer et umiddelbart tap for den enkelte og for samfunnet. Samtidig har erfaringer både i Norge og internasjonalt vist at langvarig arbeidsledighet kan få en selvforsterkende effekt og flere kan skyves varig ut av arbeidsmarkedet. Ellingsen mfl. (2021) finner at forverringen i arbeidsmarkedet i områder rammet av oljeprisfallet i 2014 fikk langvarig virkning på sysselsettingen. At arbeidsledighet har en tendens til å feste seg, kan blant annet skyldes at langvarig ledighet svekker kompetansen og bidrar til motløshet. Det er dermed særlig bekymringsfullt hvis de som har mistet jobben i forbindelse med pandemien blir værende uten arbeid i lengre perioder.

En analyse fra NAV viser at halvparten av dem som meldte seg som ledige i forbindelse med den første smittebølgen i mars og april, var ute av ledighetskøen i juni (NAV 2020b). Ledigheten fortsatte å falle gjennom sommeren og høsten. Da smitteverntiltakene ble strammet inn igjen tidlig i november, begynte ledigheten igjen å stige.

Bjertnæs mfl. (2021) viser også til risiko for varige effekter av ledighet, og har lagt inn i sine beregninger at sysselsettingen blir værende lavere i årene framover enn den ville vært uten pandemien. Samtidig trekker de fram forhold som kan tilsi at slike effekter kan bli mindre etter pandemien enn ved tidligere kriser:

… denne krisen skiller seg fra tidligere kriser ved at store deler av det økonomiske livet er innstilt etter råd eller pålegg fra helsemyndighetene, eller fordi befolkningen vil verne seg mot sykdom. Avtagende smittetrykk og opphevelse av smitteverntiltakene utover i 2021 vil kunne fungere som at en bryter slås på i norsk økonomi. Etterspørselen vil ta seg opp og mange av de ledige vil igjen bli sysselsatt. […].

Det er vanlig å gå ut fra at «arbeidsledigheten går lettere opp enn ned». Det er en generell erfaring fra tidligere nedturer, som skyldes flere mekanismer. Når jobber blir borte vil de som mister jobben ofte ha feil kompetanse eller bo på feil sted hva gjelder andre ledige jobber. Langvarig ledighet vil også kunne ha negativ virkning i seg selv, i form av tapt kompetanse, svekket motivasjon, og skepsis fra enkelte arbeidsgivere. Unge som møter et svakt arbeidsmarked får mindre jobbmuligheter og læring, noe som kan svekke fremtidig sysselsetting. Disse mekanismene vil også gjelde i denne nedgangen.

Likevel er det også forhold som kan gjøre det lettere å øke sysselsettingen denne gangen. Når produksjonen stenges brått i en pandemi, siles neppe arbeiderne etter lønnsomhetsbidrag på samme måte som de gjør ved nedbemanninger i vanlige lavkonjunkturer. De fleste av de permitterte vil kunne komme tilbake til sine tidligere jobber, noe som gjerne i mindre grad er tilfelle for de som blir ledige i andre sterke nedgangskonjunkturer. Høy vekst under gjenopphentingen vil også kunne gjøre det lettere å komme i arbeid for dem som står utenfor.

Samlet er det grunn til å vente at noen av de negative effektene i arbeidsmarkedet blir langvarige. I våre beregninger er nettovirkningen av disse mekanismene at sysselsettingen i banen med korona ligger hhv. 0,4 og 0,1 prosentpoeng lavere enn i banen uten korona i 2022 og 2023.

35.3.4 Mange flyttet på hjemmekontor

Selv om et historisk høyt antall nordmenn ble permittert eller mistet jobben helt, var det fortsatt et stort flertall av arbeidstakerne som beholdt jobben og inntekten.

Blant dem som beholdt jobben var det mange som opplevde store endringer i arbeidshverdagen. Arbeidstakerorganisasjonen YS gjennomførte i perioden 24. mars til 20. april 2020 en spørreundersøkelse rettet mot befolkningen (YS 2020). Undersøkelsen viser at om lag 40 prosent av arbeidstakerne ble pålagt hjemmekontor som følge av pandemien. En analyse fra SSB tyder på at 39 prosent av jobbene i Norge kan utføres hjemme (Holgersen mfl. 2020). Sett i sammenheng indikerer de to analysene at alle som hadde mulighet, flyttet på hjemmekontor under nedstengingen våren 2020.

Holgersen mfl. (2020) viser at mulighetene for å benytte hjemmekontor er ulikt fordelt i befolkningen. Jobbene som kan gjøres hjemmefra er ofte bedre betalt. Det er en større andel av disse jobbene i store byer enn i distriktene. I gjennomsnitt er det mindre sannsynlig at innvandrere og lavt utdannete har jobber som kan utføres hjemme.

Hjemmekontor kan tenkes å påvirke produktiviteten i både positiv og negativ retning. Mindre faglig kontakt og svekket mulighet for ledere til å følge opp ansatte kan tilsi at produktiviteten svekkes. På den annen side kan redusert reisetid til og fra møter trekke i motsatt retning. Hjemmekontor kan også gi redusert sykefravær fordi smitte mellom kolleger reduseres. Det kan være relevant også etter koronapandemien (Bjertnæs mfl. 2020).

Den økte bruken av hjemmekontor under pandemien kan få varige konsekvenser både for den enkelte arbeidstaker og for samfunnet. For eksempel kan det føre til tap av sosialt arbeidsmiljø og mer ensomhet. Det er også risiko for at det lokale partssamarbeidet svekkes ved at den uformelle kontakten mellom ledelse og tillitsvalgte blir mindre (Fløtten og Trygstad 2020).

På den annen side har overgangen til hjemmekontor og digital læring ført til økt kunnskap og anvendelse av digitale løsninger. Det kan gi varig redusert reiseaktivitet, som kan ha positive virkninger for klima og livssituasjon. Det kan også gi økte muligheter for fjernarbeid og etter- og videreutdanning (Bjertnæs mfl. 2021).

35.3.5 Noen grupper jobbet mer

Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) viser at omfanget av overtid gikk ned fra 2019 til 2020. Det var færre personer som jobbet overtid, og antall overtidstimer var lavere i 2020 enn året før. Samtidig viser tallene at det innen to kategorier av yrker var en oppgang i bruk av overtid. Innen medisinske yrker og innen kontoryrker ble en større andel av arbeidstimene utført som overtid. Med overtid menes arbeidstid utover avtalt arbeidstid, uavhengig av om den er betalt eller ikke.

Det reflekterer at mens store grupper fikk mindre å gjøre under pandemien, var det noen arbeidstakere som fikk økt arbeidsmengde. Det gjelder blant annet helsepersonell på sykehus og i kommunene. Også mange lærere fikk økt arbeidsbelastning da de underviste elever i klasserommet samtidig som de måtte gi et undervisningsopplegg til elever som av ulike årsaker fortsatt måtte ha digital undervisning hjemme (Federici mfl. 2020).

Pandemien ga også betydelig mer arbeid i offentlige forvaltningsvirksomheter som NAV, FHI, Helsedirektoratet og departementene. Tall kommisjonen har hentet inn viser eksempelvis at antall utbetalte overtidstimer i Helsedirektoratet i perioden 1. mars til 1. desember 2020 var dobbelt så høyt som i tilsvarende periode året før.