10 Samfunnsøkonomiske, markedsmessige og budsjettmessige konsekvenser

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere konsekvenser av oppfølgingen av inntektsmålet i jordbrukspolitikken, ut over de vurderinger utvalget har gjort av grunnlaget for en eventuell nivåsammenligning av næringsinntektene i jordbruket med lønn. Utvalget har med utgangspunkt i mandatet, gjort en generell og overordnet vurdering av langsiktige økonomiske konsekvenser av et mål om å løfte gjennomsnittsinntektene i jordbruket ved å øke de økonomiske rammene for jordbruksavtalen betydelig fra dagens nivå. Det er lagt til grunn at en slik økning trolig i stor grad vil måtte skje i form av økt budsjettstøtte, fordi rommet for økte markedsinntekter er begrenset og vil kunne bli ytterligere begrenset av eventuelle forsterkede produksjonsinsentiver fra økt budsjettstøtte, jf. kapittel 5.

10.1 Beregninger med økonomisk modell for norsk jordbruk

Utvalget har gitt Ruralis i oppdrag å beregne konsekvenser av økt budsjettstøtte til jordbruket (Mittenzwei, 2022). Beregningene er ikke basert på en konkret operasjonalisering eller vurdering av innholdet i inntektsmålet, slik det er formulert i Hurdalsplattformen og i budsjettforliket med SV høsten 2021. For å illustrere virkningen av økt budsjettstøtte er det lagt til grunn tre hovedalternativer, henholdsvis 4, 8 og 16 milliarder kroner økt støtte fra nivået i 2021.

Utredningen er basert på sektormodellen Jordmod som analyserer de langsiktige effektene av politikkendringer for det norske jordbruket (Mittenzwei, 2018). Modellen inneholder en detaljert beskrivelse av teknologien i jordbruket og tar hensyn til variasjon i forutsetningene for jordbruksproduksjon, slik som naturgitte forhold, agronomiske betingelser og politiske virkemidler. Jordmod er kalibrert til de politiske og økonomiske rammebetingelsene i 2014.

Modellen forutsetter full mobilitet inn og ut av jordbruket av alle innsatsfaktorer, også arbeid og kapital. Resultater tolkes som effekten av den langsiktige tilpasningen til en gitt politikkendring. Jordbruksinntekt er i modellen definert som vederlag til arbeid og kapital, inkludert jord og kvoter. Melkekvoter anses ikke å ha alternativ verdi. Avkastningskravet for jord er 50–400 kroner per dekar og skal reflektere verdien av alternativ anvendelse, for eksempel produktiv skog. For kapital kreves en avkastning på 3 prosent, mens avkastningskravet for arbeid varierer med produksjon og bruksstørrelse. Typisk har arbeid på melkebruk et høyere avkastningskrav enn arbeid på bruk med korn og sau, og avkastningskravet er høyere på større bruk enn mindre bruk. At arbeid, kapital og jord er gitt et minstekrav til avkastning er begrunnet i modellens langsiktige perspektiv. Arbeid, kapital og jord som ikke oppnår en viss avkastning i jordbruket på lang sikt, vil trekkes ut og settes inn i andre sektorer.

Det kan diskuteres hvor høyt avkastningskravet er og fordelingen mellom arbeid og kapital, siden avkastningskravene ikke kan observeres direkte, jf. drøftingen i kapittel 5 og kapittel 7. I modellen er avkastningskravet for arbeid differensiert etter type produksjon og bruksstørrelse basert på vederlag til arbeid, slik det kommer til uttrykk i NIBIOs driftsgranskinger. Avkastningskravet tolkes derfor ikke som alternativkostnad for arbeid eller den inntekten arbeid ville oppnådd utenfor jordbruket. Differensieringen av avkastningskravet for arbeid, men ikke for kapital er en forenkling. Hovedpoenget er differensiering av det samlede avkastningskravet. Det er dokumentert at vederlag til arbeid og kapital i jordbruket varierer betydelig, men i gjennomsnitt er lavere enn utenfor næringen. Det er mange grunner til variasjon, men mye av variasjonen har vært stabil over tid og er trolig en funksjon av at mange bønder har andre driftsmotiver enn ren bedriftsøkonomisk overskuddsmaksimering. Et slikt perspektiv er forenelig med at bønder både foretar forretningsmessige valg og at jordbruksaktivitet tillegges en egennytte utover økonomisk overskudd.

Modellen skiller ikke om ressursene er eid av bonden eller andre. Avkastningskravene for arbeid, kapital og jord er derfor uavhengig av eierskap.

Norge er delt i 32 produksjonsregioner med homogene naturgitte forhold innenfor hver region og en øvre grense for tilgjengelig jordbruksareal. Dersom inntekter fra marked og tilskudd fratrukket driftskostnader inkludert avskrivninger overstiger avkastningskravene til arbeid, kapital og jord, frembringer modellen en «grunnrente». Melkekvoter følger melkeregionene og modellen vil frembringe en kvoterente på samme måte som for jordbruksareal dersom driftsoverskuddet overstiger avkastningskravene på melkebruk.

Jordbruksinntekt er definert som summen av avkastningskrav, grunnrente og kvoterente og beregnes per årsverk i jordbruket. I en etterberegning fordeles denne inntekten på bønder og andre under forutsetning om at «aktive bønder» står for 77 prosent av arbeidsforbruket, eier 61 prosent av kapitalen og eier henholdsvis 57 prosent og 89 prosent av jordbruksareal og melkekvoter. Tilskuddseffektivitet er definert som økt inntekt i kroner for «aktive bønder» i basisåret, relativt til den absolutte økningen i tilskudd i kroner.

Det er utformet flere scenarier som varierer med støttenivå, utforming av tilskudd og tilgjengelig areal. Resultatene fra disse scenarioene sammenlignes med en referansebane som er en tenkt videreføring av dagens jordbrukspolitikk. Generelt er det forutsatt at jordbruksarealet kan økes med maksimalt 4 prosent sammenlignet med referansebanen. Økt lønnsomhet i jordbruket vil gjøre bruk av nedlagte arealer og nydyrking mer attraktivt, samtidig som det av naturlige årsaker er grenser for hvor mye jordbruksareal som potensielt kan dyrkes opp. Økningen i tilgjengelig areal innebærer at i underkant av 70 prosent av differansen mellom dyrkbar jord og dyrket jord tillates oppdyrket gitt at nydyrkingsforbudet av myr og jordvernstrategien overholdes. Til sammen utgjør dette en usikker, men helt sentral skranke i modellberegningene, siden det begrenser potensialet for økt produksjon. Høyere grenser for økt jordbruksareal ville bidratt til høyere produksjon, større prisfall enn produksjonsøkningen og dermed lavere avkastning på jord.

For å illustrere effekten av betydelig økte tilskudd er det i hovedscenariene lagt til grunn at tilskuddene øker med henholdsvis 4, 8 og 16 milliarder kroner og at tilskuddene gis gjennom en sjablongmessig, proporsjonal økning av satsene med noe justering for korn, hagebruk, storfe og grovfôrareal. En annen utforming av tilskuddene ville gitt andre resultater, men neppe endret hovedtrekkene i beregningene.

10.1.1 Resultater

Et sentralt resultat av beregningene er at en krone i økt tilskudd gir mellom 32 og 51 øre i økt inntekt til den «aktive bonde» (jf. figur 10.1). At inntektseffekten er høyest i alternativet med høyest tilskuddsøkning, skyldes at begrensningen i tilgang på arealer virker som en «naturlig» regulering av produksjonen som demper produksjonsøkning, prisfall og økte kostnader ved økt produksjon. Tilskuddene bidrar i stedet til kraftig økte verdier av jord og kvoter. Samtidig bidrar økt andel inntekter fra produksjonsuavhengige tilskudd til fall i avlingsnivå i kornproduksjonen og ytelse per melkeku.

På sektornivå er tilskuddseffektiviteten høyere fordi denne beregningen omfatter alle eiere av jordbruksressurser, ikke bare «aktive bønder». Tilskuddseffektiviteten varierer da mellom 46 og 79 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: 

Mittenzwei, 2022

I et langsiktig perspektiv betraktes arbeid og kapital som variable innsatsfaktorer fordi de kan flytte mellom sektorer. I jordbruket skjer dette gjerne i forbindelse med et generasjonsskifte. Derimot er jordbruksareal fra naturens side en knapp ressurs og melkekvoter en politisk fastsatt, knapp ressurs for å regulere melkeproduksjonen. Lønnsomhet reflekteres i avkastning for knappe faktorer. Derfor fører økte tilskudd til en kapitalisering av tilskudd i jord- og kvotepriser heller enn varig økt avkastning for arbeid og avskrivbar kapital (jf. figur 10.2). Verdien av melkekvoter øker særlig sterkt.

Forstørr bilde

Kilde: Mittenzwei, 2022

Målene for landbrukspolitikken er knyttet til jordbrukets bidrag til kollektive goder som matvareberedskap, kulturlandskap, biomangfold og levende bygder. Samlet jordbruksareal kan være en grov indikator for de kollektive godene. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at jordbruket leverer disse godene kan måles som endringen i samfunnsøkonomisk overskudd sammenlignet med en situasjon uten tilskudd og reguleringer, der jordbruksvarer i stor grad importeres og norsk jordbruks bidrag til kollektive goder ville vært vesentlig lavere. Samfunnsøkonomisk overskudd består av konsument- og produsentoverskudd fratrukket budsjettstøtte og en skattefinansieringskostnad på 20 prosent av budsjettstøtten. Sistnevnte er et mål for den alternative verdien av en skattekrone. Budsjettstøtten alene er ikke en samfunnsøkonomisk kostnad ut over skattefinansieringskostnaden, så lenge støtten ikke endrer tilpasningene i produksjon og forbruk, det vil si innsatsen av realressurser. Formålet med næringsstøtte er imidlertid å påvirke produksjon/aktivitet.

I denne analysen måles den samfunnsøkonomiske kostnaden som endring i samfunnsøkonomisk overskudd i scenarioene mot samfunnsøkonomisk overskudd i referansebanen. Dette gir et uttrykk for hvordan økte tilskudd påvirker den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å frambringe kollektive goder som antas å være positivt korrelert med aktiviteten i jordbruket.

Tabell 10.1 viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene per budsjettkrone er anslått til mellom 46 og 51 øre i de ulike alternativene. Kostnadene per dekar økning i jordbruksareal varierer mellom 9 000 og 20 000 kroner. Kostnaden øker med økt støtte som følge av knapphet på areal.

10.1.2 Begrensninger og forbehold

En sentral antakelse er at økte tilskudd påvirker bondens tilpasning og drift. Dersom bonden direkte tar ut økte tilskudd i økt forbruk eller sparing på husholdningsnivå og ikke gjør tilpasninger i driften, vil modellen undervurdere tilskuddseffektiviteten. Den teoretiske og empiriske forskningslitteraturen som finnes på feltet (Varacca m.fl. 2021), tilsier at bonden responderer på endringer i tilskudd og at kapitalisering av tilskudd finner sted. Graden av kapitalisering må blant annet antas å henge sammen med om politikkendringen forventes å bli varig eller ikke.

Etterberegningen av tilskuddseffektivitet forutsetter en statisk fordeling av ressurser eid av den «aktive bonde» og andre. Over tid vil denne fordelingen endre seg etter som den «aktive bonde» i stadig større grad vil være en annen enn den som fikk gevinsten av den opprinnelige kapitaliseringen av økte tilskudd. Det finnes mange tidligere kvoteeiere som i dag leier ut, eller har solgt, sine kvoter. Det samme skjer med jordbruksareal. En slik utvikling der kapital «går ut av næringen» er ikke mulig å unngå så lenge jord, eiendom og kvoter er lovlig omsettbart. Den langsiktige effekten er at «grunnrente» i liten grad vil påvirke det den «aktive bonden» sitter igjen med utover sitt krav til avkastning på arbeid og kapital. Kapitalvolumet vil imidlertid øke betydelig, men det vil også behovet for finansiering av kapitalen.

10.2 Konsekvenser av et inntektsmål basert på «hybridmodellen»

I kapittel 9 beskrives «hybridmodellen» som en mulig løsning dersom det er politisk ønskelig å operasjonalisere et inntektsmål basert på nivåsammenligning med andre grupper.

Hybridmodellen løser prinsipielt sett problemet med å skille mellom faktiske gjennomsnittsinntekter og inntektsmuligheter med rimelige krav til effektivitet i en populasjon der økonomiske resultater og driftsmål varierer mye. Tallfestingen av inntektsmuligheter er imidlertid usikker og krever skjønn. Datagrunnlaget kan trolig forbedres ved videre bearbeiding, men uansett hvilket grunnlag man benytter som anslag på inntekter og kostnader, vil det være betydelige utfordringer og usikkerhet knyttet til målemetoder, regnskapsprinsipper, avgrensing mellom næringer, avgrensing mellom næring og husholdning, og brukernes driftsmotiv. I tillegg kommer problemstillingene knyttet til inntektsbegrepet og sammenligning av næringsinntekt med lønn. Den meget store variasjonen i inntekt og tilpasninger innebærer at det gir lite informasjon å forsøke å uttrykke bøndenes inntekt fra jordbruk gjennom ett tall.

Bøndene driver næring som i stor grad er integrert i husholdningsøkonomien. Tilstrekkelig gode inntektsmuligheter er avgjørende for investeringsvilje og produksjon, og at de landbrukspolitiske målsettingene nås over tid. Bøndene opererer i et marked som i stor grad setter rammer for inntektsmulighetene. God konkurranseevne vil bli stadig viktigere. Hensynet til særskilte målsettinger, som landbruk over hele landet, en variert bruksstruktur og hensynet til investeringsbrukene, kan ikke ivaretas gjennom en generell og gjennomsnittlig inntektssammenligning. Det må skje gjennom målrettet tilpasning av virkemiddelbruken. Utforming av inntektspolitikken bør derfor i større grad vurderes ut fra politikkens effekt på måloppnåelsen, og avveining av de kryssende hensynene politikken alltid består av.

En jordbrukspolitikk som primært er dimensjonert etter gjennomsnittsinntektene i næringen, vil nødvendigvis innebære at en gitt måloppnåelse blir mindre effektiv og mer kostbar enn nødvendig. Ineffektiv ressursbruk som i stor grad vil måtte finansieres i konkurranse mot andre formål på statsbudsjettet, innebærer samfunnsøkonomiske kostnader, og kan over tid være egnet til å svekke bøndenes rolle som selvstendig næringsdrivende og redusere landbrukspolitikkens legitimitet.

Utvalget har ikke beregnet konkrete budsjettmessige eller andre økonomiske konsekvenser av å benytte «hybridmodellen» som grunnlag for jordbruksforhandlingene. Bruk og vektlegging av modellen vil være en politisk vurdering. Det er for øvrig utenfor utvalgets mandat å vurdere alle sider ved landbrukspolitikken, herunder hvilke muligheter det er for å øke måloppnåelsen ved en annen utforming av de landbrukspolitiske virkemidlene og en annen vektlegging av inntekt.