Oppsummering og sammendrag

Stortinget har fire hovedmål for jordbrukspolitikken: matsikkerhet og beredskap, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. I jordbruksoppgjørene er inntektsmålet et viktig virkemiddel for å nå disse målene og avgjørende for forhandlinger om jordbruksavtalens økonomiske ramme og fordeling. Med grunnlag i Hovedavtalen for jordbruket er Budsjettnemnda ansvarlig for å legge fram grunnlagsmateriale for forhandlingene.

Utvalgets hovedoppgave har vært å:

«Drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som private næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.»

Utvalget har lagt vekt på å drøfte de prinsipielle sidene ved problemstillingene i mandatet, og legger til grunn at forvaltningen og Budsjettnemnda har ansvaret for å videreutvikle grunnlagsmaterialet.

Inntektsmålet

Utvalget gjennomgår hvordan inntektsmålet historisk har vært formulert og hvordan grunnlagsmaterialet har vært utformet for å følge det opp. I inntektsopptrappingsperioden fra midt på 1970-tallet var inntektsmålet et nivåmål. Inntektsmålingen skjedde gjennom et system med modellbruk på driftsregnskap over en viss størrelse, og det var innarbeidet effektivitetsnormer for innsatsen av arbeid og kapital. Fra 1993 var inntektsmålet lenge et utviklingsmål, og måling av den gjennomsnittlige inntektsutviklingen har vært basert på registrerte data i sektorregnskapet «Totalkalkylen for jordbruket», normaliserte regnskaper. Politiske føringer om at inntektsmålet igjen skal være et nivåmål, får konsekvenser for inntektsmålingen. I tillegg har grunnlagsmaterialet fått kritikk, blant annet med krav om at det må gi bedre utrykk for det aktive jordbrukets inntektssituasjon og at det må være lettere å kjenne seg igjen i beregningene.

Næringsinntekt og lønn

Næringsinntekt kan i utgangspunktet ikke sammenlignes med lønn. Som private næringsdrivende må bøndene finansiere virksomheten med nødvendig kapital. Årsresultatet i foretaket er resultat av et samspill mellom arbeid og kapital. Kapitalbehovet har vært økende og bønder som gjennomfører store investeringer tar stor økonomisk risiko. Spørsmålet er hvordan disse forholdene skal håndteres når resultatet skal sammenlignes med lønn.

Inntekten fra jordbruksdrift er resultat av de inntektsmulighetene jordbrukspolitikken gir, sammen med andre forhold som ressurstilgang, markedsutvikling, makroøkonomiske forhold, konkurransekraft mot import og valgene som gjøres i hver enkelt jordbruksbedrift. Inntekten på bunnlinja i regnskapet til 38 000 jordbruksforetak kan ikke avtales eller vedtas.

Bøndenes inntekter

Jordbrukshusholdningene og bøndene har samlede inntekter minst på høyde med befolkningen ellers. For mange bønder skyldes dette annen inntekt enn jordbruksinntekt. Hvis det tas hensyn til medgått arbeidstid og gjennomsnittlig lav avkastning per timeverk i jordbruket, er sannsynligvis de samlede inntektene per time lavere i jordbruksbefolkningen enn hos gjennomsnittet av befolkningen ellers. Om lag 95 prosent av jordbruksforetakene er personlig drevet og jordbruksdriften er en integrert del av husholdningsøkonomien.

SSB har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport om utviklingen i bøndenes inntekter fra 2004 til 2020, jf. elektronisk vedlegg 1. Mange bønder har lite driftsomfang og jordbruksinntekten utgjør en liten del av totalinntekten. Rapporten viser at vedvarende lav jordbruksinntekt er nært knyttet til lite driftsomfang. Over tid har om lag en tredel av jordbruksforetakene hatt negativ næringsinntekt. Om lag like mange har under 150 000 kroner i standard omsetning.

Utvalget legger til grunn at en del jordbrukshusholdninger maksimerer velferd fremfor maksimalt økonomisk overskudd som motiv for driften. Det må håndteres i et målesystem for utnytting av inntektsmulighetene. Samtidig viser gjennomgangen stor variasjon i resultat for likeartede bruk med større driftsomfang. Mange bønder har høy gjeldsgrad, høye investeringer og lave inntekter tidlig i eierperioden. Inntekten vil naturlig variere gjennom eierperioden.

Å uttrykke inntekten i jordbruket gjennom ett tall vil ikke kunne beskrive inntektssituasjonen for ulike typer bruk. Utvalget mener at hensyn til ulike bruksgrupper, som små og mellomstore bruk og bruk som gjennomfører store investeringer, ikke kan ivaretas gjennom et generelt inntektsmålingssystem, men må håndteres gjennom utformingen av de jordbrukspolitiske virkemidlene. Små og mellomstore bruk bidrar til oppfylling av jordbrukspolitiske mål, som landbruk over hele landet og en variert bruksstruktur.

Utvalget foreslår å bruke variasjonen i utnytting av inntektsmulighetene til å adressere behovet for avgrensinger og forutsetninger i inntektsmålingen. Det vil kunne brukes som en erstatning for å gjeninnføre effektivitetsnormering. Utvalget anser at det primært skal vurdere å foreslå prinsipper for måling av de løpende inntektene i grunnlagsmaterialet for jordbruksforhandlingene. Levekår, pensjon og skattemessige forhold er vurdert å være utenfor mandatet.

En totalkalkyle for «det aktive jordbruket»

Til bruk i jordbruksforhandlingene foreslår utvalget endringer i Totalkalkylen for å gi bedre uttrykk for inntektene og kostnadene for de aktive jordbruksbedriftene. Utvalget foreslår å beregne Totalkalkylen etter vanlige regnskapsprinsipper, og bruke resultatbegrepene «driftsresultat» og «årsresultat før skatt.» Utvalget foreslår: (1) å beregne kapitalslitet etter historisk kostnad og benytte nominell rente på gjeld, (2) å inntekts- og kostnadsføre leie av jord- og melkekvote og redusere kapitalen til det aktive jordbruket og (3) å kostnadsføre innleid arbeidskraft og redusere arbeidsforbruket tilsvarende. Utvalget mener det bør vurderes å utarbeide relevant statistikk for leie av melkekvoter for bruk i Totalkalkylen.

Utvalget peker også på at det er betydelig variasjon og usikkerhet i arbeidsforbruksregistreringene.

Resultatmålet – avkastning til arbeid og kapital

Driftsoverskuddet i et jordbruksforetak er resultat av et samspill mellom arbeid og kapital. Over lang tid er arbeidsinnsats erstattet med kapital. Avkastning til kapitalen i jordbruket – enten det dreier seg om avskrivbare eller ikke avskrivbare driftsmidler – kan både komme fra årlig løpende overskudd fra driften, og fra eventuell gevinst eller tap ved realisasjon av eiendom og løsøre.

Det er mange ulike metoder for å vurdere den samlede kapitalen i et foretak. Det er utvalgets vurdering at bokført kapital er det som er praktisk tilgjengelig som verdianslag, men understreker at bokført kapital ikke dermed representerer den «riktige» verdien av jordbrukets kapital.

Driftsoverskuddet må gi avkastning til både arbeid og kapital. Utvalget illustrerer at jordbruksdrift i gjennomsnitt ikke gir markedsmessig avkastning til begge deler. Bøndenes investeringsmotiver varierer antakelig mye, slik avkastningen på arbeid og kapital gjør. Investeringer på større bruk der næringsinntekten utgjør en stor andel av inntektsgrunnlaget, er trolig i større grad rent bedriftsøkonomisk motivert enn investeringer på mindre bruk der avkastningen har mindre betydning for den samlede husholdningsinntekten. Investeringer og drift kan imidlertid gi andre former for nytte eller verdi for husholdningen enn løpende regnskapsmessig avkastning. Å anslå et avkastningskrav basert på en bedriftsøkonomisk alternativverdibetraktning har begrenset relevans for disse delene av næringen. Det gjelder for både arbeid og kapital.

Utvalgets flertall mener at jordbruksdriftens Årsresultat før skatt tilsvarende Vederlag til arbeid og egenkapital, er det relevante resultatmålet fra jordbruksdrift, fordi både avkastningen til arbeid og kapital er inntekt. Det følger av den grunnleggende forskjellen mellom å være næringsdrivende og lønnsmottaker. Hvordan den enkelte jordbrukshusholdning velger å fordele denne avkastningen mellom arbeidet og egenkapitalen har ingen betydning for den samlede inntekten til en jordbruksbedrift. Utvalget mener prinsipielt at eventuell gevinst ved realisasjon er en del av den samlede avkastningen, men at det ikke er praktisk mulig å tallfeste dette i en modell for inntektssammenligning med lønnsmottakerne. Utvalgets flertall viser videre til at timetallet per årsverk er et forhandlingsspørsmål.

Utvalgets medlem Bjørgen mener at for å komme fram til et bedre resultatmål som enklere kan sammenlignes med andre grupper/lønnstagere er det nødvendig å beregne en kostnad også med egenkapitalen, ikke bare den lånte kapitalen. Dette er viktig da denne kapitalen har en alternativverdi. Bjørgen mener videre at jordbrukets kostnader ved pensjonssparing, samt effekt av dagens pensjonsordninger for jordbrukere burde blitt beregnet, og at timetallet per årsverk må beregnes på samme måte som for turnusansatte.

Beste resultat – måle variasjon i utnytting av inntektsmulighetene

Utvalget konstaterer at selv om Totalkalkylen modifiseres som foreslått er den ikke egnet til nivåsammenligning. For å kunne innarbeide avgrensninger og forutsetninger, for å gi data for enkeltproduksjoner, bruksstørrelser og områder, må målingen baseres på mikrodata i form av gårdsregnskap.

Utvalget har vurdert å gjeninnføre et modellbrukssystem for å kunne innarbeide nødvendige avgrensninger og forutsetninger for et inntektsmål, men finner det ikke hensiktsmessig igjen å gå inn i omfattende og detaljerte beregninger og normeringer av effektivitet med videre. Utvalget oppfatter heller ikke at dette er noe som er ønsket i næringen eller andre miljøer.

Et alternativ til å måle inntektsnivå eller inntektsmuligheter gjennom å normere innsatsen av arbeid og kapital, kan være å knytte inntektsmålingen til en «beste resultat» tilnærming, for eksempel resultatet i øvre del av inntektsfordelingen. Det krever et stort datamateriale. På oppdrag fra utvalget har NIBIO gjennomgått forskjeller i resultat i skatteregnskap kontra driftsregnskap for deltagerbruk i driftsgranskingene. NIBIOs rapport følger denne NOUen som vedlegg 2.

«Hybridmodellen»

Gårdsregnskap slik det fremgår av skattedata i kombinasjon med en modifisert Totalkalkylen gir til sammen et godt bilde av bønders inntekter og inntektsvariasjon. Utvalget foreslår en modell der en modifisert totalkalkyle brukes til å vurdere gjennomsnittlig inntektsutvikling som i dag, og at det kombineres med å vurdere inntektsnivå ved god utnytting av inntektsmulighetene basert på skattedata. Med en slik beregning vil en både få et uttrykk for resultatet ved gjennomsnittlig tilpasning for alle bruk i Totalkalkylen og et estimat på inntektsmulighetene sammenlignet med gjennomsnittet. SSB har på grunnlag av skattedata og oppgitt arbeidsforbruk i jordbrukstellingen for 2020 tallfestet forholdet mellom medianen i populasjonen og henholdsvis medianen for beste to tredeler, beste halvpart og tredel innenfor hver bruksguppe for bruk over et visst driftsomfang. Beregningene viser at et sammenveid resultat før skatt per årsverk, ligger på henholdsvis 43 prosent, 73 prosent og 114 prosent over medianen i populasjonen.

Variasjon i økonomiske resultater et enkelt år, også mellom likeartede bruk, vil være påvirket av mer enn bedre drift og bedre utnytting av inntektsmulighetene. Det vil være en skjønnsmessig politisk vurdering hvor stor del av regnskapene med best resultat innenfor produksjoner og størrelsesgrupper som skal inngå i sammenligningen. Uansett operasjonalisering vil en modell for nivåsammenligning med lønnsmottakere være krevende.

Hybridmodellen løser prinsipielt sett problemet med å skille mellom faktiske gjennomsnitts-inntekter og inntektsmuligheter med rimelige krav til effektivitet i en populasjon der økonomiske resultater og driftsmål varierer mye. Utvalget mener at skattedata, som i prinsippet representerer alle aktive bruk, alene kan gi en pekepinn på inntektsnivå og inntektsvariasjon innen forskjellige produksjoner. Datagrunnlaget kan trolig forbedres ved videre bearbeiding, men uansett hvilket grunnlag man benytter som anslag på inntekter og kostnader, vil det være utfordringer knyttet til målemetoder, regnskapsprinsipper, avgrensing mellom næringer, avgrensing mellom næring og husholdning, og brukernes driftsmotiv. I tillegg kommer problemstillingene knyttet til inntektsbegrepet og sammenligning av næringsinntekt med lønn.

Konsekvenser

På oppdrag fra utvalget har Ruralis beregnet langsiktige konsekvenser av økt budsjettstøtte med intensjon om å øke bøndenes jordbruksinntekter ved hjelp av sektormodellen Jordmod, jf. elektronisk vedlegg 3. Et sentralt resultat er at en krone i økt tilskudd stort sett gir mindre enn 50 øre i økt inntekt til den «aktive bonden» og at denne andelen vil falle over tid. Lønnsomhet reflekteres i avkastning for knappe faktorer. Derfor fører økte tilskudd til en kapitalisering i jord- og kvotepriser heller enn varig økt avkastning for arbeid og avskrivbar kapital.

Bøndene driver næring som i stor grad er integrert i husholdningsøkonomien. Tilstrekkelig gode inntektsmuligheter er avgjørende for investeringsvilje og produksjon, og at de landbrukspolitiske målsettingene nås over tid. Både SSBs rapport og næringsoppgavene for 2020 viser en svært stor variasjon i jordbruksinntektene. SSBs rapport viser også at bøndenes gjennomsnittsalder har økt, og at mange unge bønder har svært høy gjeldsgrad. Det henger sammen med at investeringsbehovet for brukere som må fornye driftsapparatet er stort. Denne problemstillingen kan ikke løses gjennom å forfølge en måloppnåelse for et gjennomsnittlig inntektsnivå isolert. Det må løses gjennom utformingen av virkemidlene i jordbrukspolitikken.

Bøndene opererer i et marked som i stor grad setter rammer for inntektsmulighetene. God konkurranseevne vil bli stadig viktigere. Hensynet til særskilte målsettinger, eller særskilte bruksgrupper, kan ikke ivaretas gjennom en generell og gjennomsnittlig inntektssammenligning. Det må skje gjennom målrettet tilpasning av virkemiddelbruken. Utforming av inntektspolitikken bør derfor i større grad vurderes ut fra politikkens effekt på måloppnåelsen, og avveining av de kryssende hensynene politikken alltid består av.

En jordbrukspolitikk som primært er dimensjonert etter gjennomsnittsinntektene i næringen, vil nødvendigvis innebære at en gitt måloppnåelse blir mindre effektiv og mer kostbar enn nødvendig. Ineffektiv ressursbruk som i stor grad vil måtte finansieres i konkurranse mot andre formål på statsbudsjettet, innebærer samfunnsøkonomiske kostnader, og kan over tid være egnet til å svekke bøndenes rolle som selvstendig næringsdrivende og redusere landbrukspolitikkens legitimitet.

Utvalgets arbeid har gitt omfattende ny dokumentasjon av bønders inntektssituasjon og inntektsutvikling. Oppsummert er hovedpunkter i utvalgets forslag:

• Modifisere Totalkalkylen til å bli mer i tråd med standard regnskapsoppsett og gi et bedre utrykk for aktive bønders inntekter.

• Benytte årsresultatet før skatt som det relevante resultatmålet og ikke skille mellom resultatets vederlag til arbeid og egenkapital.

• Benytte gårdsregnskap (skattedata) for å gi uttrykk for variasjon i utnytting av inntektsmulighetene i næringen. Samtidig kan skattedata på grunn av sitt store omfang også gi en pekepinn på inntektsnivå i ulike produksjoner.

• «Hybridmodellen» som kombinerer en modifisert Totalkalkyle med skattedata som grunnlag for nivåsammenligning.