3 Inntektsmål og inntektsmåling gjennom historien

3.1 Målet om «jamstilling»

Norsk jordbruk og norske bønder har gjennom mer enn 100 år hatt et mål om økonomisk «jamstilling» med andre grupper i samfunnet. Fra starten av 1900-tallet var siktemålet tollpolitisk jamstilling med industrien. Dette målet ble i stor grad regnet som oppfylt i slutten av 1920-årene gjennom en omfattende tollrevisjon og ved opprettelsen av kornmonopolet i 1928.

Som følge av avsetningskrisen for jordbruksvarer i 1930-årene viste det seg at importvern ikke var tilstrekkelig til å sikre en rimelig lønnsomhet. Siktemålet endret seg derfor til å handle om prismessig jamstilling. Ved kriseforliket i 1935 ble dette søkt gjennomført ut fra et prinsipp om at engrosprisindeksen for jordbruksvarer skulle ha samme utvikling som prisindeksen for industrivarer.

Selv om det ble iverksatt visse prisstabiliserende tiltak (gjennom Omsetningsloven, krav til innblanding av smør i margarin mv.), førte dette likevel i begrenset grad til den forutsatte jamstillingen. I 1937 reiste Norges Bondelag krav om økonomisk jamstilling og oppnevnte Nemnda for utgreiing av jamstellingsspørsmålet, med senere stortingsrepresentant Jon Leirfall som leder. Denne nemnda leverte sin innstilling i 1939 basert på følgende mål:

«Lønnsomheten i landbruket må opp, så landbruksarbeiderne blir jamstelt med industriarbeiderne når en tar omsyn til leveomkostningene».

Etter krigen ble kravet om økonomisk jamstilling tatt opp igjen og i prinsippet akseptert av samtlige politiske partier gjennom Fellesprogrammet av 1945. Her heter det blant annet:

«Vår jordbrukspolitikk må gi jordbruket en jevnbyrdig stilling ved siden av de andre næringer og ta sikte på en utjevning av livsvilkårene i landet… Priser og transportforhold reguleres så et ordentlig veldrevet bondebruk blir lønnsomt uten at jordbruksproduktene blir unødvendig fordyret for forbrukerne.»

Det kan være verdt å understreke her at målformuleringen gjelder en jevnbyrdig stilling og utjevning av «livsvilkårene» mellom næringene. I nasjonalbudsjettet for 1947 ble målsettingen gjentatt, men nå i en kortere og mer betinget form, som er knyttet opp til «levevilkår»:

«Dessuten må jordbruksbefolkningen sikres levevilkår på nivå med de andre yrker i samfunnet, og produksjonen må finne sted med rimelige kostnader.»

3.2 Inntektsmåling

Norske bønder har vært og er selvstendige næringsdrivende. Det vil si at de hver for seg utvikler og driver en bedrift som blant annet investerer i produksjon og produksjonsutstyr, som har kostnader og bidrar til inntekter. Det er mange forhold som påvirker hva som til slutt blir netto inntekt for hver enkelt bonde og for jordbruket samlet.

Arbeidet med å måle størrelsen på inntektene i norsk jordbruk har en over 100 år lang historie. Initiativtaker og grunnlegger var Selskapet for Norges Vel som startet et systematisk arbeid med å registrere driftsøkonomi i landbruket fra 1910/11. Disse Driftsgranskningene ble ledet av Håkon Five, som senere også ble stortingsrepresentant og statsråd i flere regjeringer.

Håkon Five hadde blant annet studert i Sveits og hentet inspirasjon fra utlandet, der det i flere land ble etablert driftsøkonomiske undersøkelser i jordbruket om lag samtidig som i Norge. Five sitt uttalte utgangspunkt for driftsgranskningene var:

«…å søke dem nyttiggjort for det praktiske landbruk og for landbrukets teori.»

Med de nye ambisjonene om utjevning av levevilkår etter andre verdenskrig, oppsto det også nye behov for inntektsmåling. Norges landbruksøkonomiske institutt (NLI) ble etablert i 1947 etter forslag fra Jordbrukets produksjons- og rasjonaliseringskomité året før. Komitéen trakk også opp et usedvanlig ambisiøst mål for instituttet:

«Målet med arbeidet er å finne fram til sannheten i de landbruksøkonomiske spørsmål.»

Videre opprettet Finansdepartementet i 1948 Budsjettnemnda for jordbruket som et faglig og representativt organ med et uavhengig sekretariat. Budsjettnemndas arbeid ble nært knyttet opp til å gi leveranser til jordbruksforhandlingene. Denne rollen ble formalisert i Hovedavtalen av 1950 mellom staten og de to faglige jordbruksorganisasjonene:

«Prisforhandlingene skal søkes innrettet slik at Budsjettnemnda for jordbruket har sitt totalbudsjett for neste driftsår ferdig så det kan anvendes under forhandlingene om endringer i jordbruksnæringens forhold.»

Bortsett fra i perioden fra 1976/78 til 1993 har jordbruksforhandlingene i stor grad vært basert på Budsjettnemndas totalkalkyle for jordbruket med regnskapstall og budsjett.

3.3 Inntektsmålet av 1965

St.meld. nr. 60 (1955) Om retningslinjer for utvikling av jordbruket omhandler i beskjeden grad spørsmål om inntektsmål eller inntektsmåling. Det var først ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 64 (1963–64) Om jordbrukspolitikken at det skjedde en videre utvikling. St.meld. nr. 64 bygget på et omfattende forberedende materiale, bl.a. offentlige utredninger fra Fjellbygdkomitéen av 1954 (avgitt 1958), Jordbrukskomitéen av 1956 (Eskelandskomitéen, avgitt 1960), Jordbrukets avsetningskomité av 1956 (Aresvikkomitéen, avgitt 1960) og Driftskredittutvalget av 1958 (avgitt 1961).

Landbruksdepartementet sluttet seg til forslagene fra Eskelandskomitéen og Aresvikkomitéen om at det burde utformes en konkret inntektsmålsetting for jordbruket, men uten selv å fremme noe konkret forslag til en slik målsetting. En mer konkret målsetting ble imidlertid fastsatt av Landbrukskomitéen i Stortinget ved behandlingen av meldingen våren 1965:

«Komitéen mener at nettoinntekten pr. årsverk på et tidsmessig og rasjonelt drevet bruk, stort nok til å gi full sysselsetting for en øvet, voksen person hele året, bør ligge på et nivå som minst svarer til den årslønn voksne menn i gjennomsnitt oppnår i rasjonelt drevet industri.»

Det var nokså åpenbart at denne målformuleringen ga nye behov for inntektsmåling. Formuleringen la føringer på størrelse og effektivitet på brukene målet skulle gjelde for. Inntektene skulle sammenlignes på nivå og med en definert sammenligningsgruppe. Arbeidet med en videre konkretisering av inntektsmålsettingen for jordbruket ble lagt til Avtaleutvalget av 1965. En del av dette utvalgets mandat var å drøfte:

«Mulighetene for å komme fram til et sikrere grunnlag for jordbruksforhandlingene ved å skaffe supplerende beregningsmateriale, herunder ulike alternativer for modellbruk eller typebruk som er klart definert når det gjelder brukstyper, driftsmåter, effektivitetsgrad og produktivitet.»

I behandlingen av denne delen av mandatet satte Avtaleutvalget ned et underutvalg, Utvalget for beregningsmateriale. Utvalget kom med sin innstilling i 1970 og presenterte en rekke ulike tilnærminger og alternativer, men uten selv å fremme noen konkrete anbefalinger.

Med blant annet den internasjonale matvarekrisen, brudd i jordbruksoppgjøret i 1974 og Hitra-aksjonen som bakteppe, behandlet Stortinget i 1975 inntektsmålsettingen for jordbruket i flere sammenhenger. Først ved interpellasjonsdebatter 15. januar og 26. november, og så ved behandlingen av Landbruksdepartementets budsjett for 1976.

Etter en omfattende debatt vedtok Stortinget 1. desember 1975, med 131 mot 3 stemmer, en tempoplan for opptrapping av inntektene i jordbruket og med henvisning til inntektsmålet fra 1965:

«Stortinget uttaler at denne målsettingen bør oppfylles snarest mulig og mener at dette bør skje i løpet av tre avtaleperioder.

Under gjennomføringen må det legges avgjørende vekt på å øke inntektene på mindre bruk samtidig som jordbruket i vanskeligstilte områder må prioriteres høyt»

Tre avtaleperioder var i denne sammenhengen seks år. Det var tidshorisonten for gjennomføringen av vedtaket.

3.4 Opptrapping: Nivåmål for inntekt og levekår – og modellbruk

Landbruksdepartementet fremmet høsten 1976 St.meld. nr. 14 (1976–77) Om landbrukspolitikken. Her ble inntektsmålet fra 1965 omformulert, for det første til å omfatte hele landbruket (definert som jordbruk, skogbruk, hagebruk og andre driftsgrener som naturlig kan inngå i driften på et gårdsbruk) og for det andre til en levekårsmålsetting. Inntektsmålet ble videre knyttet opp til modellbruk:

«Det skal føres en landbrukspolitikk som gir yrkesutøverne i landbruket økonomisk og sosialt likeverdige forhold med lønnstakerne i industrien. Ved sammenlikning av de økonomiske og sosiale forhold for yrkesutøverne i landbruket med forholdene for sammenliknbare lønnstakergrupper, skal det samlet tas hensyn til pengeinntekt og til andre forhold knyttet til næringene som har innvirkning på levekårene (-) Inntektsmålet knyttes til modell- eller gjennomsnittsbruk som omfatter ulike driftsformer, distrikter og bruksstørrelse (-) Et årsverk i landbruket tilsvarer den avtalefestede arbeidstid i industrien uten fravær, med tillegg av normalt tidsforbruk til reising og venting for industriarbeiderne. Før sammenlikningen av inntekter på modell- eller gjennomsnittsbrukene med gjennomsnittsinntektene for industriarbeidere finner sted, skal innsatsfaktorene i landbruksproduksjonen ha fått dekning, herunder renteutgifter på lånt kapital.»

I St.meld. nr. 14 (1976–77) kommer departementet også inn på at det er mange prinsipielle problemer knyttet til en inntektsmessig sammenligning mellom to ulike yrkesgrupper (bønder og industriarbeidere):

«Dels henger problemene sammen med at arbeid i industri og landbruk på mange måter representerer to ulike livsformer, hvor velferdsmessige verdier er ulike, dels henger problemene sammen med at en på den ene siden har å gjøre med sjølstendige næringsdrivende mens sammenligningsgruppen er lønnstakere.

Det at landbrukets yrkesutøvere i stor utstrekning er sjølstendige næringsdrivende, betyr at yrkesutøverne setter inn sin arbeidskraft på en måte, og i et omfang som ut fra deres totale vurdering synes mest hensiktsmessig. Det effektivitetsnivå som hver enkelt bruker har i sin produksjon blir følgelig påvirket av brukerens egne disposisjoner og vurderinger.»

3.4.1 Enighet om målet – veien videre

Gjennom Stortingets tilslutning til målene som var formulert i St.meld. nr. 14 (1976–77), var det politisk avklart hva som var målet. På overordnet nivå var det også avklart hvordan det skulle måles (modellbruk) og øvrige premisser for måling og sammenligning (effektivitetsnormer og levekår).

Med dette som utgangspunkt gikk vesentlige deler av diskusjonen om jordbrukspolitikken over til å bli en til dels meget detaljert og teknisk diskusjon om selve innholdet i forutsetningene. Jordbruksoppgjøret i 1978 endte med brudd og ble fastsatt ved voldgift. Uenigheten var i stor grad knyttet til krav til effektivitet (effektivitetsnormer) og til at modellbrukene ikke i tilstrekkelig grad var representative for alle bruksstørrelser.

Modellbrukene ble sett på som helt nødvendig for operativt å kunne fastslå hva som var inntektsnivået for bønder som private næringsdrivende. Det uttalte siktemålet med å stille effektivitetskrav var å kunne sammenligne inntekt ved likeartet arbeidseffektivitet i jordbruk og industri.

Utgangspunktet for modellene var et utvalg av regnskap for gårdsbruk fra nåværende NIBIOs driftsgranskinger. Disse regnskapene skal representere mer «yrkesaktivt drevne bruk», det vil si at de minste brukene ikke er med. Selv om modellbrukene hadde utgangspunkt i faktiske gårdsregnskap, ble det utarbeidet såkalte operative modellbruk hvor det ble gjort justeringer og normeringer med krav til innsatsen av arbeidsforbruk (effektivitetsnormer), normer for ytelse og egen fôrbruk, forutsetninger om driftsøkonomisk forsvarlige investeringer og kapitalbruk.

Kapitalen ble håndtert ut fra at egenkapitalen skulle kunne opprettholdes. Det ble gjort ved at den lånefinansierte delen av investeringene ble avskrevet etter prinsippet om historisk kostnad, mens den egenkapitalfinansierte delen ble avskrevet etter gjenanskaffelsesprinsippet, med realrente null. Resultatet ble kalt «Vederlag til arbeid.» Resultatet ble beregnet under forutsetning om markedsbalanse, for å operasjonalisere at jordbruket skulle ha det økonomiske ansvaret for overproduksjon. Videre var både gårdsskogbruket og gårdsturisme representert i modellbrukene.

I 1992, det siste året med modellbruk, var det 32 operative modeller, hvor inntektene på hver modell ble veid sammen til et landsgjennomsnitt med en meget omfattende «sammenveiingsmodell» som beregnet hvor mange av årsverkene i jordbruket hver modell representerte. Dette er illustrert i figur 3.1 som viser modellbrukene ved jordbruksoppgjøret i 1992. Det framgår av Totalkalkylen publisert i 1992 at det for året 1990 ble beregnet 98 600 årsverk á 1875 timer i jordbruket. I modellbruksberegningene fra 1992 var det regnet med 70 100 effektive årsverk i 1990 (utenom skog og hytter).

Forstørr bilde

Eksklusive jordbrukets levekårfordel som i disse årene var regnet til 8–9 prosent av sammenligningsinntekten.

Kilde: St.prp. nr. 96 (1991–92)

Det ble også gjort omfattende utredninger om andre levekårsforhold i jordbruket og for industriarbeidere, blant annet med et eget offentlig utvalg (Lodden-utvalget, NOU 1978: 15) og egen stortingsmelding, St.meld. nr. 80 (1978–79) Om inntekt og levekår i landbruket. Å slippe arbeidsreise når du selv bor på arbeidsplassen, og lavere utgifter til egen bolig, utgjorde en stor del av jordbrukets fordeler – mens forhold knyttet til ferie, fritid og sikkerhet ved sykdom ble regnet som en stor ulempe. Det var likevel fortsatt uenighet om mulige levekårsfordeler eller –ulemper knyttet til skatt.

Utover sammenligningen av inntekter for bønder (målt ved modellbrukene) med lønn for industriarbeidere, ble det lagt til grunn at bønder hadde en (netto) levekårsfordel som ble lagt til den beregnede modellbruksinntekten før sammenligning med industriarbeiderlønn. Den tallfestede netto levekårsfordelen som ble lagt til modellbruksinntekten i 1985 var 10 300 kr per årsverk, som i dagens pengeverdi tilsvarer i overkant av 25 000 kroner. Beregningene ble justert i 1989, og partene var enige om å la levekårsfaktorene utvikle seg parallelt med industriarbeiderinntektene. Disse utgjorde da om lag 8 prosent av sammenligningsinntekten (NOU 1991: 2B).

3.4.2 Inntektsopptrappingen på slutten av 70-tallet

Det ble gjennomført en betydelig inntektsopptrapping fra midten av 1970-tallet til 1982, spesielt i jordbruksoppgjøret i 1976. Det oppgjøret hadde en økonomisk ramme på over 9 milliarder kroner (målt i 2020-kroner) i sum av endring i administrerte priser og økte budsjettoverføringer. Det må ses i sammenheng med at det, målt med dagens totalkalkyle, var årlig kostnadsvekst på den tiden var på 2,5–3 milliarder 2020-kroner, og at det ble utført i overkant av 140 000 årsverk. Effekten av opptrappingen på budsjettoverføringene til gjennomføring av jordbruksavtalen er vist i figur 3.2.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruks- og matdepartementet og Nasjonalregnskapet

Etter den betydelige inntektsopptrappingen ved jordbruksoppgjørene på slutten av 1970-tallet, ble bondelagene og staten ved jordbruksoppgjøret i 1982 enige om at jordbrukere og industriarbeidere hadde likeverdige inntekter og levekår. Det må sies å gjelde per definisjon, gitt de forutsetninger som var gitt for jamstillingen i inntekt og levekår. I 1982 ble avtalepartene også enige om et ytterligere grunnleggende premiss for vurderingen av om målsettingen for inntekter og levekår i jordbruket kunne anses oppfylt:

«Partene er enige om at de økonomiske konsekvensene av en produksjon utover produksjonsmålets rammer skal ordinært bæres av næringen selv.»

Dette innebærer en modifikasjon av målsettingen som nå også knyttes tydelig til å gjelde under «balanserte markedsforhold».

Etter et meget omfattende utviklingsarbeid, og med det omforente resultatet i jordbruksoppgjøret 1982, skulle man kanskje tro at nå var «sannheten i de landbruksøkonomiske spørsmål» endelig avklart. Men slik var det ikke. Bøndene responderte på inntektsopptrappingen med nye investeringer og med økt produksjon. Samtidig ble også forbrukersubsidiene for kjøtt avviklet, noe som ga lavere etterspørsel. Summen av dette ble en historisk høy overproduksjon av kjøtt og melk, som resulterte i fallende priser og inntekter. Dette betydde slutten for den ambisiøse inntektsopptrappingen. Ved siden av bønders priser, vilkår og inntekter, handler inntektsdannelsen også om hvordan bøndene selv responderer på de nye mulighetene og på hva markedet og forbrukernes etterspørsel gir av muligheter. Dagens kvoteordning for melk har også sin opprinnelse i disse forholdene.

Optimismen i jordbruket ble derfor raskt avløst av frustrasjon, og jordbruksoppgjørene utover 1980-årene ble krevende og ofte meget konfliktfylte. Norsk jordbrukspolitikk var sterkt «teknifisert» gjennom modellbruk og andre beregninger. Dette systemet var så omfattende at det med stor sannsynlighet savner sidestykke i jordbrukspolitikken i noe annet land. I økende grad ble arbeidet med modellbrukene politisert, med forhandlinger om effektivtetsnormer og utforming av nye modeller.

I 1988 avga Bjerkholtutvalget (NOU 1988: 23) sin innstilling Om utjamning av inntektene i jordbruket. Utvalget skulle vurdere: (1) om målet om en minsteinntektsmulighet på 85 prosent av gjennomsnittet av modellbrukene lot seg gjennomføre økonomisk og landbrukspolitisk, (2) om det var mulig å utvikle et system for måling og gjennomføring av inntektsutjamning innad i næringen uten at et slikt system førte til utilsiktede negative virkninger på ressursbruken i landbruket og (3) drøfte konkrete tiltak som kunne påvirke inntektsfordelingen i jordbruket.

Utvalget pekte blant annet på at en sterk inntektsutjevning kunne komme i konflikt med andre mål i landbrukspolitikken. Flertallet anbefalte en hovedløsning med et mål om minsteinntekt på 85 prosent av gjennomsnittet tillagt levekår, men mente samtidig at ambisjonsnivået for inntektsmålsettingen burde dempes i produksjoner lokalisert i sentrale strøk, og som har gode supplerende inntektsmuligheter, og dessuten for andre typer bruk med høye inntekter utenom bruket. Mindretallet mente at fordelingsprinsippet burde gjelde for alle bruk, uansett størrelse, produksjon og geografisk beliggenhet.

3.5 Tilbake til måling av inntektsutvikling på Totalkalkylen

Modellbrukene mistet legitimitet i næringen, og da som nå påpekte bøndene at de «ikke kjente seg igjen i tallene eller beregningsmåten». Ved behandlingen av Jordbruksoppgjøret 1992 uttalte flertallet i Landbrukskomitéen (Innst. S.nr. 180 (1991–92):

«Dette fleirtalet viser til at Norges Bondelag har lagt fram merknader for komitéen som hevdar at det er betydeleg uvisse om kva for samanlikningar som gir rett grunnlag for vurdering av inntektsutviklinga i jordbruket… Komitéen bed (derfor) om at departementet, saman med avtalepartane, så snart som mogleg føretek ein gjennomgang av heile avtalesystemet.»

Denne oppfordringen ble fulgt opp gjennom Brundtland-regjeringens St.prp. nr. 8 (1992–93) Landbruk i utvikling:

«Med et inntektsmål for jordbruket som skal baseres på nivåsammenligninger med andre grupper, vil en måtte ha et komplisert målesystem for inntektene i jordbruket på linje med det modellbrukssystemet og de beregninger for levekår vi har i dag… Inntektsmålet bør etter Regjeringens vurdering derfor ikke knyttes til et operativt målesystem for sammenligning av inntektsnivået i jordbruket med bestemte andre grupper»

Denne proposisjonen (som innholdsmessig var en melding) fulgte også opp den omfattende utredningen av landbrukspolitikken som Alstadheimutvalget avga i 1991 (NOU 1991: 2). Utvalget mente blant annet at det burde gjennomføres en prioritering mellom målene i landbrukspolitikken. Utvalget foreslo at matvaresikkerhet burde være overordnet mål og kom til, etter «en avveiing av ulike momenter», at landbrukspolitikken fortsatt burde ha et mål for inntektsutviklingen.

Utvalget mente at inntektsmålets intensjon burde være å «sikre jordbruksbefolkningen muligheter for en utvikling i inntekt og levekår på linje med andre grupper.» Om måling av inntektsutviklingen skriver utvalget:

«Sammenligning av inntektene i jordbruket med andre grupper bør etter utvalgets mening ta utgangspunkt i registreringer av den faktiske inntekts- og kostnadsutviklingen i jordbruket. Det tas videre utgangspunkt i registreringer av den faktiske innsatsen av arealer, arbeidskraft og kapital i produksjonen. Inntektsmålet bør bygge på forutsetningen om at det skjer en tilpasning av produksjon, ressursforvaltning og inntektsfordeling som er i tråd med de øvrige målene. Videre forutsetter målsettingen at det skjer en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av de ressursene som settes inn for å nå målene som gjelder for jordbruket.»

To ulike mindretall formulerte andre inntektsmål. Et mindretall mente at «Gjennomsnittlig arbeidsvederlag per time, etter at alle innsatsfaktorer har fått full dekning, bør tilsvare timelønnen i industrien. Det bør videre gi mulighet for nødvendig egenkapitaloppbygging.» Et annet mindretall konkretiserte inntektsmålet slik:

«Bønder må sikres mulighet til gjennom næringa, å oppnå likeverdige økonomiske og sosiale kår for det arbeidet som legges ned i næringa. Dette innebærer at alt arbeid i jordbruket skal gis mulighet for lik inntekt pr. årsverk når en innretter seg etter de krav øvrige landbrukspolitisk krav setter.»

St.prp. nr. 8 (1992–93) fulgte opp anbefalingene fra utvalgets flertall. Proposisjonen pekte på at den største målkonflikten var mellom inntektsmålet og produksjonsmålet. Hovedstrategien var et mer robust jordbruk, med økt konkurransekraft, redusert kostnadsnivå, bedre markedstilpasning og forenklet innhold i inntektsmålet. Og om selve målingen av inntektene i jordbruket heter det i proposisjonen:

«Regjeringen foreslår at en til jordbruksforhandlingene fortsatt bør ha et omforent materiale for å bedømme inntektsutviklingen i jordbruket. Jordbrukets totalbudsjett(…) bør nyttes som hovedgrunnlag for å beregne inntektsutviklingen og eventuelt inntektseffekter av jordbruksoppgjøret.»

Fordi en nå gikk bort fra å sammenligne inntektsnivå, og over til å vurdere utvikling, ble også sammenligningsgrunnlaget endret, fra lønn for industriarbeidere til lønnsutviklingen i samfunnet generelt. Proposisjonen foreslo å videreføre et forenklet modellbrukssystem for å vurdere effekter av virkemiddelbruken på ulike typer bruk.

St.prp. nr. 8 (1992–93) fikk tilslutning ved behandlingen på Stortinget. Dermed var en 15 år lang epoke med nivåsammenligning av inntekter og levekår, basert på modellbruk og effektivitetskrav, avsluttet. I ettertid framstår denne epoken som et kraftfullt og meget ambisiøst forsøk på å etablere konsensus om økonomiske og politiske spørsmål, men som ikke tålte møtet med virkeligheten. Et resultat av St.prp. 8 (1992–93) var også at det skulle utarbeides en mer omfattende resultatkontroll knyttet opp til de mål og retningslinjer Stortinget har trukket opp. Budsjettnemnda for jordbruket har siden da årlig utarbeidet en slik resultatkontroll som en del av sitt grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene.

3.6 Inntektsutvikling, nivå og variasjon

Siden 1993 har Totalkalkylen dannet grunnlag for vurdering av inntektsutviklingen, og den er dermed avgjørende for forhandlingene om jordbruksavtalens økonomiske ramme. Resultatmålet partene benytter er «Vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk.» Dette resultatmålet er beregnet med sikte på å finne et mål for avkastningen av jordbruksdriften som er mest mulig sammenlignbart med lønnsinntekt for arbeidstakere, ved at det skal gi samme mulighet for konsum.

Totalkalkylen (eller jordbrukets totalregnskap) har ikke som formål å beregne hva den enkelte bonde tjener, eller å beskrive jordbrukshusholdningenes inntektssituasjon, men å beregne utviklingen i hva jordbruksproduksjon kaster av seg. Jordbruk er ganske smalt definert til tradisjonelt jord- og hagebruk, tilleggsnæringer og skogbruk er ikke inkludert. NIBIO og Budsjettnemnda gjør et omfattende arbeid med datainnhenting og beregninger for å komme fram til et omforent tallgrunnlag. Kalkylen omfatter produksjonen på alle bruk, og benytter bare registrerte størrelser, spesielt for arbeid og kapitalbruk og inntekter ved den faktiske markedssituasjon.

Tallgrunnlaget er slik sett tilpasset endringen i inntektsmålet, fra et nivåmål til et relativt utviklingsmål. Kalkylen følger opp Alstadheimutvalgets anbefaling om å gå over til å bare benytte registrerte størrelser, det vil si uten effektivtetsnormeringer eller annen tallmessig operasjonalisering av forutsetningene som har vært en del av alle inntektsmål som har vært formulert. Den faktisk observerte produktivitetsframgangen i sektoren reflekteres likevel i resultatutviklingen.

Stortingsmeldingene etter 1993 har i liten grad gjort endringer i inntektsmålet, forutsetninger for det, eller i målesystemet – med to unntak. Det ene var innføringen av jordbruksfradraget og det andre var dreining mot nivåmål for inntekt i jordbruket. Både St.meld. nr. 19 (1999–2000) fra regjeringen Bondevik I, Meld. St. 9 (2011–2012) fra Stoltenberg II og Meld. St. 11 (2016–2017) fra regjeringen Solberg videreførte utviklingsmålet, og måling av utviklingen med Totalkalkylen. Meldingene understreker også det Alstadheimutvalget poengterte, at jordbrukspolitikken bare kan gi næringen inntektsmuligheter. Videre er det poengtert at Totalkalkylen ikke er egnet til å måle inntektsnivået i jordbruket, og at inntektene i jordbruket viser meget stor variasjon mellom enkeltbruk og fra år til år.

Sentrumsregjeringens St.meld. nr. 19 (1999–2000) konstaterte blant annet at det var begrensninger i mulighetene for å øke inntektene i jordbruket, både gjennom inntektsøkninger og kostnadsreduksjon. Det ble foreslått å innføre et jordbruksfradrag ved ligningen, som bønder har hatt siden 2000. Det ble videre bestemt at inntektsverdien før skatt av dette fradraget skulle legges til beregnet inntekt i Totalkalkylen ved vurdering av inntektsutviklingen, jf. figur 3.3. Fradraget har nå i gjennomsnitt en inntektsverdi på om lag 31 000 kroner per årsverk, men verdien for enkeltbruk vil variere fra null til om lag 71 000 kroner, avhengig av skattemessig næringsinntekt.

Forstørr bilde

Sum inntekter fratrukket kostnader(lys grønt) gir vederlag til arbeid og egenkapital (mørk grønt), med tillegg for verdi av jordbruksfradraget (blått). Antall årsverk i heltrukken linje.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

I Meld. St. 11 (2016–2017) varslet regjeringen Solberg at den ville fjerne verdien av jordbruksfradraget fra inntektssammenligningen, for å klargjøre og forenkle et teknisk komplisert grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene. Dette ble avvist i Stortingets behandling av meldingen, og verdien av jordbruksfradraget legges derfor fortsatt til beregnet inntekt før skatt i Totalkalkylen.

Viktigere var det nok likevel at regjeringen i Meld. St. 11 varslet at den ville videreføre inntektsmålet, men at det i større grad måtte avveies mot andre målsettinger. Ved behandlingen av meldingen uttrykte derimot en samlet næringskomité:

«For å sikre rekruttering, og for å løfte inntektsmulighetene i næringen, mener komitéen at inntektsmålet skal være å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper i samfunnet. God markedstilpasning og produktivitetsutvikling vil være en forutsetning for inntektsdannelsen.»

Regjeringen Solbergs Granavolden-plattform, som var en plattform for en flertallsregjering, uttrykkte noe av det samme:

«Regjeringen vil arbeide for at næringsutøvere i alle produksjoner og på alle typer bruk skal ha reell mulighet til inntektsutvikling på linje med andre i samfunnet. For å sikre rekruttering og inntektsmuligheter for dem som bruker hele eller mesteparten av arbeidskraften sin i næringen, er det viktig å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre i samfunnet. En bærekraftig kostnadsutvikling, god markedstilpasning og produktivitetsutvikling vil være en forutsetning for inntektsutviklingen. Målet er at inntekter for bonden i størst mulig grad skal hentes fra markedet.»

De to siste formuleringene kan tolkes både som utviklingsmål og som nivåmål for inntektene, gjennom å ha ambisjon om å «redusere inntektsgapet». I det siste tilfellet er situasjonen at inntektsmålet er et nivåmål, samtidig som flere regjeringer og Storting har konstatert at måleinstrumentet ikke er egnet til å måle nivå. I tillegg har begrepet «inntektsmuligheter» kommet inn i målformuleringen, som erkjenner at nettoinntekten til private næringsdrivende ikke kan vedtas. Forutsetningene som uttrykkes er at målet krever god markedstilpasning og produktivitetsutvikling. I Granavolden-formuleringen er også bærekraftig kostnadsutvikling nevnt som en forutsetning.

I flere av de refererte inntektsformuleringene framgår det at en hovedbegrunnelse for et inntektsmål er hensynet til heltidsbrukene/bruk hvor jordbruksdriften utgjør en hovedinntektskilde. Tilknytningen til levekårsforhold gir det også historisk sett en sosialpolitisk begrunnelse, fra en tid hvor en større andel av befolkningen levde at jordbruk.

I Støre-regjeringens Hurdalsplattform heter det at regjeringen, som er en mindretallsregjering, vil:

«leggje fram ein forpliktande og tidfesta plan for å tette inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper i samfunnet. Opptrappinga skal skje i samarbeid med partane i jordbruksavtalen og baserast på nytt talgrunnlag. […] Sikre riktig talgrunnlag for jordbruksoppgjeret, irekna å måle inntektsnivået og ikkje berre inntektsutviklinga. Arbeidet som er sett i gang for å greie ut dette, skal videreførast.»

Hurdalsplattformen setter igjen mål om å «tette inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper». «Andre grupper» er ikke nærmere definert og tallgrunnlaget skal kunne måle både inntektsutvikling og inntektsnivå. Det nevnes ikke noe om forutsetningene for at et gap skal tettes slik det ble gjort i merknaden fra en samlet næringskomité fra 2017 og i Granavolden-plattformen.

I budsjettforliket mellom Støre-regjeringen og SV høsten 2021 omtales inntektsmålet. Der heter det:

«Inntektsgapet skal tettes uavhengig av bruksstørrelse, produksjon og landsdel.»

3.6.1 Antall årsverk

Totalkalkylens totale «Vederlag til arbeid og egenkapital» divideres på beregnet antall årsverk, som gir resultatmålet «Vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk», regnet som gjennomsnitt. Antall årsverk er beregnet ut fra antall rapporterte timeverk i SSBs undersøkelser, dividert på et definert antall timer per årsverk. Av St.meld. nr. 80 (1978–79) Om inntekt og levekår i landbruket framgår det at:

«Årsverket i landbruket er definert som den avtalefestede arbeidstid for industrien med tillegg for normalt tidsforbruk til reising og venting… Levekårsutvalget (NOU 1978: 15) har beregnet gjennomsnittlig tidsforbruk til reising og venting for industriarbeidere til 168 timer per år.»

Siden da er timetallet per årsverk i jordbruket redusert to ganger for å ta hensyn til arbeidstidsforkortelsen i 1989 og innarbeiding av den femte ferieuken i 2001. Fra 2002 har det vært regnet 1 845 timer per årsverk i jordbruket, jf. figur 3.4. Reduksjonen i timetallet per årsverk gjør at reduksjonen i det faktiske utførte arbeidet i jordbruket er større enn det som framkommer når arbeidsforbruket måles i antall årsverk.

Forstørr bilde

Antall registrerte timeverk (blå linje) divideres på timer per årsverk (søyler) og gir antall årsverk i jordbruket (rød linje).

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB

3.6.2 Inntektsvariasjon

Norsk jordbruk er mangfoldig, og det er meget stor variasjon rundt den gjennomsnittlige inntekten som beregnes, både i totalkalkylen og i NIBIOs driftsgranskinger. Brutto omsetning for enkeltforetak varierer sterkt – fra mindre enn 100 000 kroner i året til langt over 100 millioner kroner i de største virksomhetene innenfor grøntsektoren. Inntekter fra jordbruket spiller alt fra liten til avgjørende betydning for jordbrukerfamiliens samlede inntekter.

Inntektsvariasjonen for deltagerbrukene i NIBIOs driftsgranskinger for regnskapsåret 2020 er vist i kapittel 4.4.

Den store inntektsvariasjonen antas å være en hovedårsak til den tilbakevendende diskusjonen om at enkeltprodusenter ikke kjenner seg igjen i gjennomsnittstallene i inntektsmaterialet som legges til grunn i jordbruksoppgjøret. Det kan være flere grunner til det:

• Inntektsvariasjonen er meget stor, også mellom likeartede bruk.

• Totalkalkylen er et sektorregnskap, hvor noen inntekts- og kostnadsposter føres netto.

• Næringsinntekt vurderes ut fra næringsoppgaven, hvor det er gjort skattemessige tilpasninger.

• Det regnes inntekt per foretak, ikke per årsverk.

• Avlingsvariasjon på grunn av været er jevnet ut i Budsjettnemndas materiale.

• I grunnlagsmaterialet til forhandlingene er verdien av jordbruksfradraget lagt til. I Totalkalkylen kommer ikke kostnader til leid arbeid til fradrag, fordi innleid arbeidskraft er inkludert i arbeidsforbruket.

• I Totalkalkylen inkluderes ikke leie av jord og kvoter, fordi dette regnes som internomsetning i jordbrukssektoren og inngår i sektorens gjeld og kapital.

• I Totalkalkylen føres kapitalslitet inflasjonsjustert og det benyttes realrente på gjeld.

I mange tiår har det vært Budsjettnemndas oppgave å innhente data, gjennomføre beregninger og utøve nødvendig faglig skjønn, for så å legge fram et omforent grunnlagsmateriale for jordbruksavtalepartene. Materialet viser både gjennomsnittstall for sektoren, gjennomsnittstall for grupper av bruk og fra 2021 mer dokumentasjon av variasjon i inntekter.

3.7 Femti år med inntektsmåling

De siste 50 årenes inntektsmåling og sammenligning er forsøkt summert opp i figur 3.5. Figuren viser utviklingen i realinntekt, regnet i 2020-kroner, deflatert med konsumprisindeksen. Den oransje heltrukne linjen viser gjennomsnittlig årslønn ifølge Nasjonalregnskapet. Den stiplede oransje linjen viser industriarbeiderlønn. Den blå linjen viser jordbruksinntekten, målt med vederlaget til arbeid og egenkapital i Totalkalkylen for jordbruket, registrert regnskap, beregnet i 2021. Det grønne feltet viser resultatet for jordbruk målt med modellbrukene, med sine effektivitetsnormeringer, beregning ved balansert marked med videre, og med tillegg for jordbrukets tallfestede levekårsfordeler.

Forstørr bilde

Kilde: NOU 1991: 2C, Nasjonalregnskapet, Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene og Budsjettnemnda for jordbruket.

Inntektsopptrappingen fra 1975 ga en midlertidig sterk inntektsvekst i jordbruket. Store investeringer og oppbygging av overkapasitet ga overproduksjon, delvis også som følge av redusert etterspørsel etter avvikling av forbrukersubsidier for kjøtt og melk. Etter at inntektsopptrappingen var gjennomført var realinntektsutviklingen i jordbruket relativt flat frem til rundt 2005, målt med Totalkalkylen.

Målt med modellbruk med levekår var avtalepartene enige om at inntektsopptrappingen var fullført i 1982. Med de forutsetninger som var lagt til grunn for nivåsammenligning med industriarbeiderlønn, var «jamstillingen» da fullført. I denne perioden lå totalkalkylens inntekt om lag på 2/3 av gjennomsnittlig årslønn.

Gjennom 80- og 90-tallet hadde jordbruket svakere utvikling i kjøpekraft enn lønnsmottakerne, ifølge Budsjettnemndas totalkalkyle. Det kan både skyldes kostnadsveksten som fulgte etter inntektsopptrappingen, en del landbrukspolitisk konfliktfylte år med hyppige brudd i jordbruksoppgjørene, overproduksjon og innføring av kvotesystem for melkeproduksjon. Samtidig falt forbruket av meieriprodukter substansielt gjennom 1990-tallet, og lønnsomhet og produktivitetsutvikling i kornproduksjonen var svak.

I en drøy tiårsperiode fra rundt 2005 økte realinntekten i sektoren igjen. Det kan delvis forklares med god produktivitetsutvikling, og delvis med at det i jordbruksoppgjørene fra og med 2005 har vært lagt til rette for større prosentvis vekst i jordbrukets inntektsmuligheter enn lønnsveksten. Det gir reduksjon i inntektsforskjellene i prosent. Ifølge Totalkalkylen ga det en langsommere, men mer langvarig, realinntektsvekst enn på slutten av 70-tallet, og til en langt lavere kostnad for samfunnet som følge av de siste 50 årenes produktivitetsframgang.

Deretter vendte imidlertid overproduksjonsproblemet tilbake, blant annet på grunn av stagnasjon og delvis fallende etterspørsel etter husdyrprodukter og lavere vekst i folketallet. Det ga økte reguleringslagre, økte omsetningsavgifter og fallende priser. Deretter opplevde jordbruket en ekstrem tørke i 2018, før tiltakene mot koronapandemien – sannsynligvis midlertidig – ga økt etterspørsel i hjemmemarkedet. Dette falt sammen med historisk lave renter, lave energipriser og et godt grunnlag for inntektsvekst. Ved utgangen av pandemien er internasjonale råvaremarkeder av flere grunner turbulente. Prisene på energi, gjødsel, fôr og bygningsmaterialer har igjen økt sterkt.

Alle disse forholdene synliggjør i hvilken grad inntektsdannelsen i jordbruket påvirkes av en rekke forhold som ligger utenfor det som kan vedtas i forbindelse med jordbruksoppgjøret. Det er variasjon i, og usikkerhet om, tallgrunnlaget, som gjør at inntektstall for selvstendig næringsdrivende i jordbruket ikke kan ha samme grad av presisjon som lønnsstatistikk for arbeidstakere.

Gjennomgangen viser også at det aldri har vært ment at registrerte tall i Totalkalkylen kan, eller skal, brukes til nivåsammenligning av inntekter i jordbruket med lønn for andre grupper. I figur 3.6 er realinntekten for lønnsmottakerne og realinntekten for jordbruk, basert på Totalkalkylen indeksert, og inntektene som var på ulikt nivå er satt til 100 i 1982 for begge grupper. Det var det året jordbruksavtalepartene var enige om at inntektsopptrappingen var fullført, basert på det målesystemet som da ble benyttet, og med den akkorden som implisitt lå inne i normeringene.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket