1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
1.1 Bakgrunn
Inntektsmål og måling av inntekt har vært et tilbakevendende tema i jordbrukspolitikken de siste 50 årene, med varierende vektlegging av henholdsvis inntektsmål og inntektsutvikling.
I forkant av jordbruksforhandlingene utarbeider Budsjettnemnda for jordbruket grunnlagsmateriale som benyttes til måling av inntektsutviklingen for jordbruket. Stortinget har siden 1993 flere ganger sluttet seg til at inntektsutviklingen skal baseres på materialet fra Budsjettnemnda, og samtidig understreket at dette ikke er egnet til å måle inntektsnivået i næringen.
Gradvis endring i tolkningen av inntektsmålet har økt oppmerksomheten rundt tilgangen på egnede nivåmål for inntekt fra jordbruksvirksomhet, og de senere årene har det vært reist spørsmål ved egnetheten av Budsjettnemndas materiale som grunnlag for å vurdere inntektsmålsettingen. Noe av grunnlaget for problematiseringen har vært at utøvere i næringen ikke «kjenner seg igjen» i inntektstallene og sektoravgrensingen i Totalkalkylen for jordbruket. Det er også reist kritikk mot resultatmålet som benyttes av avtalepartene for måling av inntektsutvikling.
Som følge av diskusjonene rundt grunnlagsmaterialet foreslo regjeringen i proposisjonen om jordbruksoppgjøret 2021 å sette ned et utvalg for å drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som selvstendig næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.
1.2 Utvalgets mandat
Inntektsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. august 2021. Mandatet lyder slik:
«I Prop. 200 S (2020–2021) om jordbruksoppgjøret i 2021, foreslo regjeringen å sette ned et utvalg som skal vurdere grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter i jordbruket med lønn for arbeidstakerne. Stortinget sluttet seg til forslaget. I proposisjonen heter det at:
‘Mandatet til et slikt utvalg bør være å drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som private næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.’
Et inntektsmål for jordbruket og måling av inntekt for næringen, med formål å sammenligne nivå eller utvikling med andre grupper i samfunnet, har i mange tiår vært sentralt i de årlige jordbruksoppgjørene. Over tid har Stortingets inntektsmål være formulert på ulike måter, og med ulike betingelser knyttet til seg. Betingelsene har i ulik grad vært operasjonalisert, avhengig av hvordan inntektsmålet og forutsetningene for det har vært formulert.
Det er fundamentale forskjeller på å være privat næringsdrivende og lønnsmottaker. Jordbruksnæringen må investere kapital for å produsere og generere inntekt. Over tid har arbeid vært erstattet med kapital og jordbruket har inntil de siste årene hatt god produktivitetsutvikling. Jordbruket leverer varer og tjenester i et marked, for mange varer i konkurranse med import, og matvarer har lav priselastisitet. Næringsinntekt fra jordbruket utgjør et varierende bidrag til inntekten i jordbrukshusholdningene. Det er over lang tid dokumentert betydelig inntektsvariasjon i jordbruket, både fra år til år, og mellom enkeltforetak, også mellom enkeltforetak med likeartet produksjon og produksjonsforutsetninger.
Med unntak for perioden 1976/77 til 1993 har inntektsutviklingen i jordbruksoppgjøret vært basert på Budsjettnemndas totalkalkyle for jordbruket. I perioden 1977–1992 ble et modellbrukssystem med effektivitetsnormer benyttet for å sammenligne inntekt og levekår i jordbruk med industriarbeiderlønn.
Fra 1993 ble inntektsmålet endret til et mål om relativ utvikling, med Totalkalkylen som måleinstrument. Totalkalkylen er et sektorregnskap, som skal vise hvilke verdier som skapes ved utnytting av jordbrukets produksjonsressurser. Resultatmålet som benyttes er ‘Vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk’, hvor kapitalslitet føres inflasjonsjustert.
Utvalget skal:
Drøfte og klargjøre prinsipper og metoder, samt muligheter og begrensninger, for måling av inntekter for jordbruket som sektor og for bønder som private næringsdrivende, samt grunnlag og forutsetninger for sammenligning av næringsinntekter med lønn for arbeidstakere.
Gjennomgå hvordan inntektsmålet har vært formulert over tid, hvilke betingelser som har vært knyttet til det, og hvordan disse betingelsene har vært operasjonalisert.
Dokumentere inntektsdannelsen, inntektssammensetning, inntektsvariasjon på foretaks- og husholdningsnivå og inntekts- og kjøpekraftsutviklingen i jordbruket sammenlignet med ulike grupper av lønnsmottakere.
Vurdere hvordan varierende driftsmål og respons på insentiver kan påvirke mulighetene for oppfølging av inntektsmålet i jordbrukspolitikken.
Vurdere hvordan Totalkalkylen som sektorregnskap er egnet for å bedømme inntektsutviklingen, samt muligheter og begrensninger ved å modifisere Totalkalkylen til å bli et regnskap for aktive produsenter/foretak.
Vurdere muligheter for og konsekvenser av alternative måter å regnskapsføre kjøp/leie av ikke avskrivbar kapital som jord og melkekvoter.
Vurdere dagens resultatmål ‘Vederlag til arbeid og egenkapital’, og måten det er beregnet på, avhengig av om hensikten med beregningen er å sammenligne resultatet med ulike lønnstakergruppers lønnsnivå eller utvikling.
Drøfte hensikt og konsekvenser av å evt. splitte resultatet i vederlag til arbeid og avkastning til egenkapital. I tilfelle også hvordan egenkapitalen som skal gis godtgjøring skal beregnes/fastsettes.
Vurdere om forutsetningene for inntektsmålet er tilfredsstillende operasjonalisert og evt. foreslå metoder for operasjonalisering.
Iht. Utredningsinstruksen utrede samfunnsøkonomiske, markedsmessige og budsjettmessige konsekvenser av ev. forslag til endringer av inntektsmålings-systemet.
Utvalgets innstilling skal avgis innen 1. juli 2022.»
1.3 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt denne sammensetningen:
Professor Ola Honningdal Grytten, Bergen (utvalgsleder)
Professor Jon Olaf Olaussen, Malvik
Spesialrådgiver Ann Lisbet Brathaug, Oslo
Sivilagronom Leif Forsell, Ås (til og med møte 24.-25. mai 2022)
Førsteamanuensis Irena Kustec, Bodø
Sivilagronom Håvard Bjørgen, Stange
Konserndirektør Eli Reistad, Sigdal
Bonde Olaf Godli, Lunner
Seniorrådgiver Siri Voll Dombu, Oslo
Sekretariatet for utvalget har vært Steinar Helgen (Landbruks- og matdepartementet, leder), Per Arne Skjeflo (Finansdepartementet), Lars Johan Rustad (Norsk institutt for bioøkonomi), Ola Vestad (Statistisk sentralbyrå), Jon Løyland (Landbruksdirektoratet), Torgeir Dahl Jørgensen (Finansdepartementet), Jakob Simonhjell (Landbruks- og matdepartementet) og Kjersti Sorteberglien (Landbruks- og matdepartementet).
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget hadde sitt første møte 3. september 2021 i Oslo, og har til sammen hatt 12 møter, hvorav to todagersmøter. Tre av møtene ble gjennomført digitalt, mens enkeltmedlemmer har deltatt digitalt også på andre møter ved behov.
For å belyse utvalgets mandat på best mulig måte, har utvalget innhentet innspill fra interesserte parter og vurderinger fra ulike fagmiljøer. Utvalgsmedlemmene har vært aktive bidragsytere til faktagrunnlag og analyser underveis i arbeidet.
På utvalgets andre møte, 23. september 2021, var faglagene, næringsmiddelindustrien representert ved NHO Mat og drikke, industriarbeiderne representert ved Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund og representanter for bondeopprøret invitert til å gi innspill til utvalgets arbeid. Utvalget ønsket blant annet vurderinger av markedsmuligheter, inkludert fra industriens ståsted, inntektsdannelsen i verdikjeden for mat og arbeidet med å legge til rette for gode inntektsmuligheter i jordbruket. I tillegg til andre vurderinger knyttet til utvalgets mandat.
Utvalget inviterte alle interesserte til å sende inn skriftlige innspill, og innen fristen 31. desember 2021 var det kommet inn 39 innspill fra blant annet privatpersoner, organisasjoner, bedrifter og kommuner. Gjennomgangen av innspillene viser en bredde i hvilke temaer de ulike aktørene ønsker å belyse, men noen temaer skiller seg ut ved at de blir nevnt i mange av innspillene, jf. figur 1.1. Temaene som oftest gikk igjen, bekreftet for en stor del de problemstillingene som lå til grunn for at utvalget ble nedsatt. Innspillene bidro også med mye verdifull innsikt i hvordan problemstillingene oppleves av ulike aktører i næringen, samt nyttige innspill og forslag til utvalgets videre arbeid.
Figur 1.1 Tema som er reist i skriftlige innspill.
Utvalget har på flere av møtene invitert både utvalgsmedlemmer og eksterne aktører til å holde faglige innlegg for å belyse enkelttemaer.
I tillegg til faktagrunnlag og analyser produsert av utvalget selv og sekretariatet, har utvalget benyttet seg av ulike fagmiljøer for å få et bredere kunnskapsgrunnlag for utvalgets vurderinger. Rapporter levert utvalget fra Statistisk sentralbyrå (SSB), Ruralis – Institutt for rural- og regionalforskning og Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) er vedlagt elektronisk.
Da informasjonsinnhenting og ferdigstilling av bestilte data og analyser ble betydelig mer arbeidskrevende enn antatt, fant utvalget at det var behov for å be om utsatt frist for å kunne ferdigstille arbeidet på en god og ansvarlig måte. Landbruks- og matdepartementet fastsatte ny frist for utvalget til 1. oktober 2022.
1.5 Rammer for arbeidet og utvalgets kommentarer til mandatet
Utvalgets arbeid er gjennomført i et ekstraordinært år internasjonalt, med effekter av koronapandemien, flaskehalser i forsyningssystemene, klimakrise, energikrise, råvareboom og krigen i Ukraina. Matprodusenter i Norge og verden forøvrig opplever sterk kostnadsvekst på sentrale produksjonsmidler. FAOs matprisindeks har nådd sitt høyeste nivå noen gang. Matvareberedskap er løftet på den politiske dagsorden. Uroen i matvaremarkedene påvirker den politiske debatten også i Norge og påvirker rammebetingelsene for inntektsdannelsen i jordbruket, men endrer ikke de prinsipielle problemstillingene i utvalgets mandat knyttet til inntektsmåling for selvstendig næringsdrivende og sammenligning med arbeidstakeres lønnsinntekt.
En årsak til at diskusjonen om inntektsmålingen er aktualisert er, slik utvalget oppfatter det, at over tid er arbeidsinnsats i økende grad byttet ut med kapitalinnsats. Driftsoverskuddet må gi avkastning til begge deler. Det kan beregnes ulike lønnsomhetsmål med utgangspunkt i driftsoverskuddet.
Utvalgets mandat er å finne ut hvordan man på en riktigst mulig måte kan beregne utvikling og nivå i jordbrukets inntekt sammenlignet med lønnstakeres inntekt. Samtidig skal det vurderes muligheter og begrensninger, samt grunnlag og forutsetninger for en slik sammenligning. Utvalget er i tillegg bedt om å se på samfunnsøkonomiske og budsjettøkonomiske konsekvenser av å bruke resultatet av slike beregninger til å redusere inntektsforskjellen til lønnsmottagerne. Dette er også nødvendig for å forstå jordbrukspolitikkens effekt på inntektsdannelsen i jordbruket.
Inntekten fra jordbruksdrift er resultat av de inntektsmulighetene jordbrukspolitikken gir, sammen med andre forhold som markedsutvikling, makroøkonomiske forhold, konkurransekraft mot import og valgene som gjøres i hver enkelt jordbruksbedrift. Hver enkelt bedrift har et ansvar for egen inntekt og for selv å utnytte inntektsmulighetene. Mye av jordbruksaktiviteten skjer i personforetak hvor driften er integrert i en samlet husholdningsøkonomi med flere inntektskilder. For mange utgjør jordbruksinntektene en mindre del av husholdningens inntekt, og insentiver i jordbruksdriften kan være sammensatt.
Ut fra mandatet har utvalget gjennomført en utredning som gir antydninger og anbefalinger om beregningstekniske forhold i oppfyllingen av et inntektsmål for næringsdrivende.
Inntektsstatistikk for næringsdrivende kan ikke sammenlignes direkte med lønnsinntekt. Inntekten vil også naturlig variere mer fra år til år. Med grunnlag i den meget store variasjonen i norsk jordbruk kan det også stilles spørsmål ved hvilken informasjon det gir å beregne ett tall som uttrykk for gjennomsnittlig jordbruksinntekt, og som uttrykk for inntektsmuligheter og mulighet til å realisere det store mangfoldet i bønders mål for næringsvirksomheten. Datamaterialet bør i større grad dokumentere og legge vekt på variasjon.
Utvalget vurderer at mandatet må ansees som en større oppgave enn å justere det nåværende rammeverket. Oppgaven er ikke å foreslå endringer i inntektsmålet, men å vurdere konsekvenser for inntektsmålingen av om inntektsmålet tolkes som et utviklingsmål eller etter nivåmål basert på sammenligning med lønnsmottakere. Utvalget anser at det primært skal vurdere og foreslå prinsipper for inntektsmålingssystemet, men vil også utrede konkrete modeller for inntektsmålingen. Videre har utvalget konsentrert sitt arbeid om løpende inntekter i grunnlagsmaterialet, skattemessige forhold, pensjon og levekår er derfor ikke en del av dette. Utvalget tar ikke stilling til hvordan utvalgets anbefalinger og konklusjoner kan følges opp i utforming av jordbrukspolitikken og virkemiddelbruken.