Del 1
Innledende del

1 Innledning med hovedfunn og læringspunkter

Med denne andre rapporten avslutter vi nærmere to års gransking av myndighetenes håndtering av koronapandemien. Et overordnet og viktig spørsmål for granskingen har vært hvordan vi kan trekke lærdom av denne krisen for å være bedre forberedt på framtidige kriser som måtte komme.

I arbeidet vårt har vi sett at mange sider ved myndighetenes pandemihåndtering har fungert godt. Samtidig har granskingen avdekket kritikkverdige forhold der det er behov for endring. Mange av funnene fra den første rapporten vår1 har blitt forsterket gjennom arbeidet med denne andre rapporten. Vi har også gjort flere nye funn.

Vi mener våre forslag til endringer vil styrke myndighetenes evne til å håndtere framtidige kriser. Covid-19-pandemien har vært en langvarig og global krise. Den har rammet hele landet, men på ulike måter og til ulik tid. Lærdommene vi som nasjon kan trekke ut av erfaringene med denne pandemien, er av generell betydning for hvordan myndighetene vil kunne håndtere framtidige pandemier og nasjonale kriser.

Kommisjonens hovedfunn

På bakgrunn av det helhetsbildet to års gransking har gitt oss, vil vi trekke fram følgende sentrale funn:

• Landets befolkning og norske myndigheter har samlet sett håndtert pandemien godt. Norge er blant de landene i Europa som har hatt lavest dødelighet, lavest tiltaksbyrde og minst reduksjon i økonomisk aktivitet.

• En rekke enkeltpersoner har gjort en innsats langt utover det som kan forventes. I helsetjenesten, statsforvaltningen, kommunene og en rekke næringer er det utvist en imponerende omstillingsevne og fleksibilitet.

• Myndighetene var ikke tilstrekkelig forberedt til å kunne møte og håndtere en pandemi av et slikt alvor og omfang som den som rammet Norge og resten av verden.

• Pandemien medførte i perioder stor belastning på enkelte av landets intensivavdelinger. Intensivberedskapen på sykehusene var for dårlig da pandemien rammet Norge.

• Kommunelegefunksjonen var ikke godt nok rustet til å håndtere pandemien, og kommunelegene fikk en krevende arbeidssituasjon under pandemien.

• Regjeringen har utøvd sterk sentral styring av håndteringen av pandemien. Den har truffet beslutninger i så vel viktige saker, som små og avgrensede saker.

• Gjennom kreativitet og handlekraft lyktes myndighetene meget godt i arbeidet med å skaffe vaksiner til befolkningen. Prosessene viste imidlertid at systemene for å anskaffe vaksiner var sårbare. Norge var avhengig av velvilje og hjelp fra EU og enkeltland i Europa.

• Vaksineringen av befolkningen var vellykket og resulterte i en høy vaksinasjonsgrad. Regjeringen kunne likevel med en tidligere geografisk prioritering av vaksiner til områder med høyt smittetrykk, i større grad nådd egne mål om å ivareta helse og redusere forstyrrelser i samfunnet.

• For å begrense smitte ved innreise fra utlandet innførte myndighetene inngripende tiltak overfor enkeltpersoner. Tiltakene var preget av hastverk og stadige justeringer. Dette var krevende både for de som skulle utforme og iverksette tiltakene, og de som skulle etterleve dem.

• Myndighetenes kommunikasjon om pandemien, smitteverntiltak og vaksinasjon har vært god, og den har nådd fram til de fleste i befolkningen. Kommunikasjonen har bidratt til å skape tillit. Myndighetenes informasjon nådde imidlertid i varierende grad fram til innvandrerbefolkningen.

• Kommuneleger, kommuner, politiet på grensen og andre som skulle håndtere smitteverntiltak lokalt, fikk informasjon om nye anbefalinger og regler samtidig som resten av befolkningen, enten på pressekonferanser eller på regjeringens eller helsemyndighetenes hjemmesider. Dette bidro til å gjøre arbeidssituasjonen svært krevende for dem som skulle håndtere smittevernet lokalt.

• Innvandrerbefolkningen i Norge var overrepresentert blant de smittede og alvorlig syke og underrepresentert blant de vaksinerte. Myndighetene var ikke tilstrekkelig forberedt til å håndtere de økonomiske, praktiske og sosiale barrierene mot testing, isolering og vaksinering som fantes blant mange med innvandrerbakgrunn. Det tok lang tid å iverksette målrettede tiltak mot denne delen av befolkningen.

• Pandemien har forsterket sosiale og økonomiske ulikheter i befolkningen.

• Smitteverntiltakene har rammet barn og unge hardt. Myndighetene har ikke i tilstrekkelig grad klart å skjerme barn og unge i tråd med egen målsetting.

Læringspunkter

Det er flere forhold som kan forklare hvorfor myndighetenes håndtering av koronapandemien lyktes på enkelte områder og var utilstrekkelig på andre. I et læringsperspektiv mener vi det er viktig å framheve disse bakenforliggende årsakene.

Vi vil først trekke fram noen strukturelle, økonomiske og kulturelle sider ved det norske samfunnet som viktige årsaker til at befolkningen og norske myndigheter stort sett har håndtert pandemien godt.

For det første har befolkningen høy tillit til hverandre og myndighetene. Vi mener det høye tillitsnivået særlig har bidratt til at befolkningen har sluttet opp om smitteverntiltakene, og til den høye vaksinasjonsgraden.

For det andre har den norske samfunnsmodellen vært en styrke i møtet med pandemien. Norge er et land med en solid og velordnet nasjonaløkonomi, en offentlig velferdspolitikk og et organisert arbeidsliv. Dette var en fordel ved gjennomføringen av smitteverntiltakene. Myndighetene har for eksempel hatt muligheter til å sette inn kompenserende tiltak for ulempene som pandemien førte med seg.

For det tredje har velutviklede helse- og omsorgstjenester og en offentlig sektor med gjennomgående høy kompetanse gitt et bedre utgangspunkt for håndteringen av pandemien i Norge enn i mange andre land.

I tillegg til disse særtrekkene ved det norske samfunnet viser granskingen at det er forhold ved myndighetenes håndtering av pandemien som har vært av stor betydning. Regjeringen har vært synlig og handlekraftig, og myndighetene har fått de fleste til å følge smitteverntiltak samtidig som de har beholdt befolkningens tillit gjennom pandemien. Der håndteringen lyktes godt, mener vi det primært kan forklares slik:

• Resultatene ble oftest best når myndighetene brukte etablerte arbeidsprosesser.

• Samarbeid, fleksibilitet, omstillingsevne og handlekraft var avgjørende for å oppnå gode resultater.

• Der kommunikasjonen til befolkningen var målrettet, direkte, åpen og ærlig, førte det til ønskede adferdsendringer og til at tilliten ble bevart.

Selv om det norske samfunnet viste seg å være godt rustet og høyt tilpasningsdyktig i møtet med pandemien, og selv om håndteringen hadde mange sterke sider, har granskingen vist at myndighetene ikke var godt nok forberedt da den omfattende covid-19-pandemien rammet Norge. Kommisjonen mener at myndighetenes manglende forberedelse hadde én grunnleggende årsak:

• Myndighetene lyktes ikke med å redusere sårbarhetene ved en risiko som var identifisert.

At myndighetene ikke var godt nok forberedt da pandemien rammet Norge, kom til syne på flere måter: Myndighetene hadde ikke utarbeidet beredskapsplaner for en pandemi som trakk ut i tid. Det var ikke gjennomført pandemiøvelser eller etablert noe beredskapssystem der summen av konsekvensene for samfunnet som helhet ble vurdert. Det manglet beredskapslagre med smittevernutstyr og legemidler, og intensivberedskapen på sykehusene var for dårlig.

De manglende forberedelsene forsterket utfordringene med å håndtere pandemien da den trakk ut i tid. I tillegg mener vi å ha sett flere svake sider ved selve håndteringen. Innsikt i de grunnleggende årsakene til svakhetene vi påpeker, kan gi viktig lærdom for senere krisehåndtering. Flere av svakhetene er til dels overlappende og har forsterket hverandre. Kommisjonen mener at årsakene til myndighetenes utilstrekkelige håndtering av pandemien primært kan forklares slik:

• For mange saker ble løftet til regjeringens bord. I tillegg ble for mange saker forberedt og behandlet under et unødvendig høyt tidspress.

• Regjeringen hadde ikke tilstrekkelig oppmerksomhet rettet mot hvordan pandemien kunne utvikle seg, og hvordan den videre utviklingen skulle håndteres. Dette gjaldt særlig tiltak for å begrense smitte ved innreise fra utlandet.

• Regjeringen utnyttet ikke fullt ut det etablerte systemet for krisehåndtering.

• Regjeringens grunnlag for å beslutte smitteverntiltak var i mange tilfeller mangelfullt. Konsekvenser og sammenhenger var ikke tilstrekkelig belyst eller forstått.

• Kommuneleger, politi på grensen, skoleeiere og andre som skulle iverksette og følge opp smitteverntiltakene, fikk upresis informasjon og for lite tid til forberedelse.

• Myndighetene har vist evne til å lære underveis, men det har ofte tatt for lang tid.

• Myndighetenes kommunikasjon nådde ikke fram til hele befolkningen.

Regjeringen utøvde sterk sentral styring for å sikre en helhetlig nasjonal håndtering av pandemien. Vi mener det er en styrke at regjeringen involverte seg og viste handlekraft. Samtidig førte det til at regjeringen drev detaljstyring og var involvert i den løpende krisehåndteringen, også i perioder der den etter vårt syn hadde bedre tid.

Den sterke styringen fra regjeringen og det høye tempoet var i enkelte situasjoner nødvendig og hensiktsmessig. Samtidig ga det klare utfordringer og hadde uheldige konsekvenser. Vi mener flere av svakhetene i håndteringen kunne vært begrenset eller unngått dersom bare viktige og sentrale beslutninger for videre håndtering hadde blitt løftet til regjeringens bord, og dersom myndighetene i større grad hadde greid å skille mellom saker som virkelig hastet, og saker der de kunne tatt seg litt bedre tid.

Svakhetene vi påpeker, handler i stor grad om ledelse og organisering av en krise, og manglende forberedelser. Samtidig viste håndteringen av pandemien hvordan enkeltpersoner kan utgjøre en stor forskjell.

På bakgrunn av hovedfunnene og læringspunktene våre fremmer vi flere overordnede anbefalinger. Disse står i kapittel 12. I tillegg har vi en rekke funn og anbefalinger i kapitlene 4-11. Tiltakene vi anbefaler, vil etter vår mening gjøre myndighetene i bedre stand til å møte framtidige nasjonale og sektorovergripende kriser.

Noen innledende ord om arbeidet vårt

Vi mottok et omfattende mandat i april 2020. Vi leverte den første rapporten vår til statsminister Erna Solberg 14. april 2021. Ved leveringen besluttet regjeringen at kommisjonen skulle fortsette arbeidet etter det samme mandatet. I brev 12. mai 2021 ba statsminister Solberg kommisjonen også om å

• granske regjeringens arbeid med å sikre Norges befolkning vaksiner og strategien for utrulling av vaksiner

• gjøre en grundig vurdering av behovet for sengekapasitet og intensivberedskap i helseforetakene

• gjøre en grundig vurdering av situasjonen for kommuneoverleger og kommunale smittevernleger

De problemstillingene som er omfattet av mandatet vårt, er store og komplekse. Prioriteringer og avgrensninger har dermed vært nødvendig. Noen avgrensninger går fram av mandatet. Andre avgrensninger har vi måttet gjøre selv. Vi besluttet tidlig å sette en sluttdato for vår myndighetsgransking. Denne datoen ble satt til 31. oktober 2021. Vi har prioritert å granske noen temaer og problemstillinger grundig, og vi har konsentrert oss om temaene vi mener kan gi grunnlag for læring. Våre prioriteringer og avgrensninger betyr ikke at andre sider ved håndteringen er uviktige. Tvert imot – det er mange viktige sider ved pandemihåndteringen som fortjener å bli viet mer oppmerksomhet enn det vi kunne rekke over.

På bakgrunn av mandatet og brevet fra statsministeren 12. mai 2021 besluttet vi å organisere arbeidet med denne andre rapporten i seks følgende delprosjekter:

• kommunelegers og kommunale smittevernlegers situasjon under pandemien

• sengekapasitet og intensivberedskap i helseforetakene

• importsmitte, innreiserestriksjoner og innreisekarantene

• myndighetenes arbeid for å skaffe Norges befolkning vaksiner

• vaksinestrategien og gjennomføringen av vaksinasjonen

• pandemien rammet skjevt

Under hvert av delprosjektene har vi vært opptatt av tverrgående dimensjoner som samhandling og kommunikasjon, omstillingsevne og fleksibilitet, beslutningsprosesser og lokale og regionale forhold.

I den første rapporten gransket vi i hvilken grad myndighetene var forberedt, og hvordan de håndterte den første smittebølgen fram til gjenåpningen av grensene sommeren 2020.2 I denne andre rapporten har vi konsentrert oss om håndteringen etter den første smittebølgen. Likevel beskriver vi under delprosjektene om kommunelegene og helseforetakene også hva som skjedde helt fra pandemien brøt ut. I granskingen av helseforetakene har vi også sett på intensivberedskapen og sykehusenes kapasitet forut for pandemien.

Kommisjonens gransking har foregått parallelt med at pandemien har utviklet seg i verden og Norge. Underveis har det vært flere perioder med økende smitte, nye virusvarianter og inngripende smitteverntiltak. Det finnes både fordeler og ulemper ved å granske en pågående krise. På den ene siden er dokumentasjon, opplevelser, erfaringer og erindringer helt ferske. På den andre siden er det vanskelig å se alle nyansene og konsekvensene av pandemien mens vi fortsatt står i den. Vi har også opplevd at det har vært en merbelastning for dem vi gransker, når de må besvare omfattende forespørsler fra oss samtidig som de har stått midt i pandemihåndteringen. Vi har likevel opplevd stor vilje til å bidra positivt til granskingen vår – også fra dem vi gransker.

Kommisjonen har hatt tilgang til et stort og omfattende materiale, som også går tilbake i tiden før pandemien rammet Norge i mars 2020. Alt som ble innhentet i arbeidet med den første rapporten, har vært en del av informasjonsgrunnlaget også i arbeidet med den andre rapporten. Vi har i tillegg bedt myndighetene om ytterligere dokumentasjon i arbeidet med denne rapporten. Vi har mottatt alt vi har bedt om. I tillegg har vi fått en rekke e-poster og dokumenter fra enkeltpersoner, organisasjoner og grupper som har hatt innspill til oss. Vi har gjennomgått alt vi har mottatt, uten at alt er inkludert i rapporten vår.

Vi har også hatt tilgang til dokumenter som er skjermet (gradert) i henhold til beskyttelsesinstruksen og sikkerhetsloven med forskrifter. Dokumenter er blitt avgradert når vi har bedt om det. Tidligere statsminister Erna Solberg og nåværende statsminister Jonas Gahr Støre har gitt kommisjonen tillatelse til å bruke regjeringsnotater slik de er omtalt i rapporten.

Vi har intervjuet og møtt hundrevis av personer. Vi har likevel ikke kunnet snakke med alle som har kunnskap eller informasjon som kunne vært nyttig for oss, eller som har historier å fortelle. Vi har heller ikke kunnet lese alt som finnes av materiale om pandemien og konsekvensene av den.

Mange har fortalt oss historier som har gjort inntrykk: om opplevelsene på sykehusene, ute i kommunene, på grensekontrollen og på karantenehotellene, om krisehåndteringen i forvaltningen og på politisk nivå, og om uforutsigbarheten og usikkerheten som hele tiden var til stede. Enkeltpersoner, både innenfor forvaltningen, helsetjenesten og i det private, har vist en enorm innsatsvilje, omstillingsevne og arbeidskapasitet under pandemien. Denne innsatsen og viljen til å bidra har vært uvurderlig for håndteringen av pandemien i Norge. Enkelthistoriene har likevel fått en noe begrenset plass i rapportene våre. Både i den første og andre rapporten vår har vi konsentrert oss om myndighetenes samlede håndtering av pandemien.

Samlet sett mener vi å ha fått et godt bilde av hvordan myndighetene har håndtert pandemien, og hva som har vært spesielt utfordrende. Vi mener også at vi har fått god innsikt i flere av de bakenforliggende årsakene til håndteringen, og en god del om konsekvensene.

Kriser kjennetegnes av uforutsigbarhet. Eksisterende planer og tidligere erfaringer vil aldri være fullstendig dekkende i en ny krise. Et viktig fundament for evnen til å håndtere kriser ligger likevel i forberedelsene: planer, trening, øvelser, erkjennelser og tankesett. Den innledende krisehåndteringen er en test på hvor godt forberedt man er. Deretter blir det viktig å planlegge for å kunne håndtere de neste fasene av krisen. I skrivende stund er ikke pandemien over. Granskingen vår er sånn sett både et ledd i arbeidet med å forbedre myndighetenes evne til å takle denne krisen og til å forberede håndteringen av den neste – selv om neste krise trolig vil gi nye utfordringer for myndighetene og samfunnet.

Alt granskingsarbeid innebærer risiko for å være etterpåklok. Ambisjonen vår har vært å forsøke og sette oss inn i den situasjonen som de involverte sto overfor da de tok sine valg, avveininger og beslutninger. Det har vært viktig for oss å belyse hva som var kunnskapsgrunnlaget for smitteverntiltakene som ble besluttet, hvilke avveininger som ble gjort, hvilke utfordringer sentrale og lokale myndigheter sto overfor ved iverksetting av smitteverntiltakene, og hva som ble konsekvensene for innbyggerne, næringslivet, det offentlige og samfunnet som sådan. Vi har gransket beslutningsprosesser og sett på hvilke forsøk som er gjort på å innhente kunnskap etter hvert som pandemien trakk ut i tid og endret seg. Et overordnet spørsmål er om myndighetene burde valgt andre måter å håndtere pandemien på.

Innenfor hvert delprosjekt har vi forsøkt å dokumentere de utslagsgivende hendelsene så detaljert og nøkternt som mulig. En beskrivelse av hva som gikk bra, og hva som kunne vært håndtert bedre, er etter vår vurdering en forutsetning for at myndighetene og samfunnet kan lære av utfordringene pandemien har gitt oss. Å belyse samfunnets sårbarheter og uheldige sider ved håndteringen kan synes unødig kritisk i et land som sammenlignet med de fleste andre land har klart seg godt gjennom pandemien. Vi mener likevel at det bare er gjennom et kritisk søkelys at arbeidet vårt kan bidra til et samfunn som vil kunne være forberedt på nye kriser, og kunne håndtere dem på en bedre måte i framtiden.

Oppbyggingen av kommisjonens andre rapport

I del I gir vi først en overordnet framstilling av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien etter den første smittebølgen og gjenåpningen sommeren 2020. Deretter presenteres kommisjonens mandat og arbeid.

Del II tar for seg hvordan regjeringen og det øverste statsapparatet utøvde funksjonene sine etter gjenåpningen sommeren 2020 og fram til vi avsluttet myndighetsgranskingen vår 31. oktober 2021. Vi ser også på kommunenes ansvar og samhandling med statlige organer. I denne delen av rapporten konsentrerer vi oss om hvordan myndighetene innrettet krisehåndteringen. Formålet er å gi et grunnlag for granskingen vi gjør i de andre delene av rapporten.

Del III handler om førstelinjen under pandemien. Vi gransker kommunelegenes og de kommunale smittevernlegenes situasjon under pandemien. Deretter gransker vi sengekapasiteten og intensivberedskapen i helseforetakene før og under pandemien.

Del IV har som tema tiltak for å hindre smitte ved innreise til Norge. Her gransker vi myndighetenes beslutninger om innreiserestriksjoner, innreisekarantene og karantenehotell.

Del V har tittelen «Veien ut av pandemien». I denne delen gransker vi myndighetenes arbeid for å sikre vaksiner til befolkningen. Vi gjør også en grundig vurdering av vaksinestrategien og gjennomføringen av vaksineringen i landet.

Del VI gir et innblikk i hvordan pandemien rammet skjevt. Her tar vi for oss pandemiens konsekvenser for utvalgte grupper som barn og unge, studenter og innvandrerbefolkningen. Vi ser også på konsekvensene for dem som har mottatt kommunale velferdstjenester under pandemien, og konsekvensene for økonomien og arbeidslivet.

Del VII er en avslutning der vi på bakgrunn av granskingen trekker fram kommisjonens hovedfunn, læringspunkter og overordnede anbefalinger.

2 En langvarig krise

2.1 Gjenåpningen som ble satt på vent – høsten 2020

Gradvis gjenåpning sommeren 2020

Koronapandemien er en verdensomspennende, gjennomgripende krise. Den har vært langvarig og har rammet hele Norge og alle deler av samfunnet, men med store geografiske variasjoner i hvor stor belastningen har vært og hvordan den har endret seg over tid.

Forstørr bilde

Foto: Jil Yngland / NTB

Forstørr bilde

Forstørr bilde

I den første rapporten vår beskrev vi hvordan samfunnet gradvis ble gjenåpnet etter at regjeringen i mars 2020 hadde innført omfattende tiltak for å bekjempe koronaviruset. Den 7. april 2020 konstaterte Folkehelseinstituttet (FHI) at utbruddet var slått ned.3 Dermed bestemte regjeringen at det skulle startes på en gradvis og kontrollert gjenåpning. I løpet av våren og sommeren åpnet samfunnet gradvis opp igjen. Barnehager og skoler ble åpnet for fysisk tilstedeværelse, og universiteter og høyskoler skulle komme i gang etter sommeren. Det samme skulle flere næringer som hadde blitt rammet av smitteverntiltakene. Den 1. august ble idretten startet opp for barn. Etter hvert ble det også åpnet for voksne. Det ble gjort gradvise lettelser i innreiserestriksjonene, og grensene ble igjen åpnet for arbeidsreisende og deretter fritidsreiser i Norden og EØS–Schengen-området.4

Økende smitte og nye nedstenginger på sensommeren

I løpet av juli og august ble smittesituasjonen igjen ustabil. Smitten økte. Det samme gjorde antallet som var lagt inn på sykehus. Det ble vurdert at håndtering av situasjonen ikke kunne vente til etter ferien. Deler av regjeringen møttes derfor i juli og i starten av august.5 Regjeringens strategi var å få kontroll over smittespredningen. Virkemiddelet var TISK – testing, isolering, sporing og karantene – i kombinasjon med lokale tiltak i utsatte kommuner.

For å få bukt med smittespredningen bremset regjeringen videre gjenåpning 7. august 2020. De planlagte lettelsene for arrangementer, kamper og cuper i breddeidretten ble satt på vent, og regjeringen innførte nasjonal skjenkestopp ved midnatt. Det kom også en rekke nye anbefalinger om å øke bruken av hjemmekontor og begrense bruken av kollektivtransport. Barnehager, skoler, sykehjem og arbeidsplasser skulle fortsatt holdes åpne. Regjeringen hadde innført en trafikklysmodell for skoler og barnehager som en del av gjenåpningen i mai 2020, og de anbefalte nå at skolene skulle starte på gult nivå etter ferien.

De etterfølgende ukene var preget av at regjeringen prøvde å beholde kontrollen over smitten som gradvis økte. Det var hektisk møtevirksomhet i regjeringskonferanser. Statsminister Solberg holdt en rekke pressekonferanser sammen med helse- og omsorgsminister Høie for å orientere om utviklingen og regjeringens tiltak for å møte den. En rekke smittevernstiltak ble videreført lenger enn planlagt, og noen nye ble innført. Samtidig kom det også enkelte lettelser.

Utover høsten var det store lokale variasjoner i smittespredningen. Mange kommuner var uten smitte, mens enkelte andre, for eksempel Oslo, Indre Østfold og Bergen, hadde utbredt smitte. For å kunne lette på den nasjonale tiltaksbyrden prioriterte regjeringen i økende grad målrettede geografiske tiltak.

Den 12. oktober 2020 lettet regjeringen på enkelte av de nasjonale tiltakene. Blant annet ble breddeidretten for voksne gjenåpnet og skjenkestoppen opphevet. En forutsetning for lettelsene var at kommuner med mye smitte fortsatt skulle ha ekstra lokale tiltak.

Håpet om tilgjengelige vaksiner øker

Høsten 2020 var preget av stigende smitte og strenge tiltak. Samtidig økte optimismen om at vaksiner ville bli tilgjengelig. Slik helse- og omsorgsminister Høie uttrykte det, ville vaksiner være veien ut av pandemien.

Regjeringen hadde i løpet av sommeren 2020 konkludert med at Norge skulle prøve å skaffe vaksiner gjennom å koble seg på EUs prosess for vaksineanskaffelser. Det viste seg at Norge rettslig sett ikke kunne få vaksiner gjennom EUs innkjøpsordninger. Dette skyldtes at EU skulle bruke forsyningssikkerhetsmekanismen ESI (Emergency Support Instrument), som Norge ikke er en del av, til å finansiere innkjøpene. Saken ble løst ved at Sverige i slutten av august tok på seg en rolle som videreformidler av vaksiner fra EU til Norge. Den 15. oktober 2020 signerte Norge avtaler om videresalg av vaksiner fra EU, via Sverige, til Norge. Avtalene omfattet 3,4 millioner vaksinedoser fra AstraZeneca. Vaksinene var på dette tidspunktet ikke godkjent, og det var usikkert når de kunne være tilgjengelige.

2.2 Andre smittebølge

Mot slutten av oktober 2020 steg smitten markant. Mens det i august var 300 smittede per uke, var det i september 700 per uke og i oktober 900 per uke. R-tallet6 gjennom oktober var på 1,3. Den siste uken i oktober ble det registrert 3000 nye smittede. Alle aldersgrupper var rammet, og det var smitteutbrudd i alle fylkene i landet. Antall innlagte på sykehus var på dette tidspunkt ikke spesielt høyt, men det gikk oppover. Regjeringen beskrev situasjonen som den mest alvorlige siden mars 2020 og uttrykte bekymring for den videre utviklingen og kapasiteten i helsevesenet. På bakgrunn av denne bekymringen henvendte Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) seg til de regionale helseforetakene og ba om å få status for intensivkapasiteten.7 Helseforetakene meldte tilbake at det av ulike grunner var krevende å oppnå maksimal senge- og intensivkapasitet.8 Det var god grunn til bekymring. I løpet av andre smittebølge måtte en rekke sykehus i perioder stoppe med planlagte operasjoner og behandlinger, og utsette behandling av pasienter uten covid-19.

Forstørr bilde

Kilde: FHI

De neste månedene ble preget av vedvarende smittespredning og en lang rekke pressekonferanser der regjeringen offentliggjorde innføringer, opphevelser og endringer av nasjonale smittevernstiltak. Regjeringens beslutninger ble ofte truffet under stort tidspress med et begrenset kunnskapsgrunnlag. Pressekonferansene førte i mange tilfeller til hektisk aktivitet i kommuner, lokale virksomheter, skoler, barnehager og andre offentlige og private aktører som raskt måtte iverksette tiltak – ofte før endringene i covid-19-forskriften var ferdig skrevet og hadde trådt i kraft.

Nye restriksjoner på senhøsten og vinteren

Den 28. oktober 2020 iverksatte regjeringen en rekke nasjonale smitteverntiltak og gjorde endringer i covid-19-forskriften. De innførte sterke begrensninger på private og offentlige arrangementer samtidig som de anmodet befolkningen om å begrense den sosiale kontakten og ha maksimalt fem gjester hjemme. Karantenereglene for arbeidsinnvandrere ble strammet inn etter rapporter om at smitten blant reisende fra utlandet økte.

Kilde: FHI

Regjeringens strategi var fortsatt at smitteverntiltakene i størst mulig grad skulle være geografisk målrettet. Rundskrivet til kommunene ble oppdatert med en lang rekke forslag til forsterkede lokale tiltak som kommunene skulle vurdere dersom den lokale situasjonen tilsa det. Regjeringen la også større vekt på at kommunene måtte forsterke kontrollen med om regelverket ble etterlevd.

Smitten fortsatte å stige. Den 5. november vedtok regjeringen ytterligere nasjonale og lokale innstramninger. De oppfordret befolkningen til å holde seg mest mulig hjemme og ha minst mulig sosial kontakt. De ba også folk om å begrense reisevirksomheten i enda større grad. Det ble i tillegg innført en rekke nye innstramninger for sammenkomster, arrangementer og uteliv. Regjeringen gjeninnførte den nasjonale skjenkestoppen. De anbefalte videregående skoler og ungdomsskoler i hele landet om å forberede seg på rødt tiltaksnivå.

Smitten i storbyene var på dette tidspunktet høy. Regjeringen fortalte at det trolig ville være nødvendig med betydelig strengere regler i Oslo- og Bergens-regionen enn andre steder i landet. Rundskrivet til kommunene ble nok en gang oppdatert. Det var nå anbefalinger om ekstra tiltak som kommuner med høyt smittetrykk burde vurdere, blant annet å drive videregående skoler på rødt nivå og begrense eller stenge steder der mange kom for å møtes. Regjeringen påla også å stanse breddeidretten for voksne i kommuner i regioner med mye smittespredning og vurdere å stanse breddeidretten for barn og unge.

Smitten økte mye i Europa i denne perioden. På fargekartene som ble brukt som veileder for karantenekrav ved innreise, var stadig flere områder gule eller røde.9 Den sterkt økende smitten, i kombinasjon med frykt for smitte fra personer som hadde vært utenlands bidro til at myndighetene hadde begynt å vurdere forsterkede innreiserestriksjoner.

Den 9. november innførte regjeringen krav om negativ test ved innreise, og at reisende måtte på karantenehotell etter ankomst. De påfølgende dagene og ukene ble det gjort en rekke endringer og unntak i kravene til karantenehotell, blant annet for arbeidsreisende og personell i kritiske samfunnsfunksjoner. Det ble også etter hvert gitt unntak basert på sterke velferdshensyn.

Tiltak for bestemte grupper

Regjeringen forventet på dette tidspunktet at situasjonen kunne fortsette å være alvorlig en stund framover. Senere i november innførte de en rekke nye økonomiske tiltak, kompensasjonsordninger og bevilgninger, blant annet tiltak rettet mot kommunesektoren. Regjeringen innførte også nye tiltak rettet mot enkelte utsatte grupper.

Myndighetene hadde i lengre tid vært klar over at andelen smittede i innvandrerbefolkningen i Norge var høyere enn i resten av befolkningen. Innvandrere var også overrepresentert blant dem som ble innlagt på sykehus. I november 2020 oppnevnte Kunnskapsdepartementet en hurtigarbeidende ekspertgruppe som skulle vurdere de eksisterende tiltakene og foreslå flere tiltak som kunne bidra til å redusere smitten i innvandrerbefolkningen. Ekspertgruppen leverte sin rapport 11. november og anbefalte 29 tiltak. Etter råd fra ekspertgruppen iverksatte regjeringen en rekke strakstiltak. Tiltakene dreide seg om informasjon, smittevern, forebygging, testing, smittesporing og karantene og isolasjon.

I samme periode viste en rapport fra koordineringsgruppen for sårbare barn og unge at tiltaksbyrden for disse var urovekkende.10 De nasjonale anbefalingene for høsten hadde vært gult nivå for skolene, med mulighet for at kommunene kunne justere opp til rødt nivå dersom lokale forhold tilsa det. Koordineringsgruppen hadde registrert 103 tilfeller der tiltaksnivået var endret fra gult til rødt i løpet av de to foregående månedene.11 Til sammen var 30 barnehager og 140 skoler rammet.12

Koordineringsgruppen rettet oppmerksomheten mot at en rekke utsatte kommuner hadde strengere tiltak enn de nasjonale tiltakene, at hele klasser ble satt i karantene for å forebygge smitte, og at det var vanskelig for skolene å gjenåpne tjenester som hadde vært stengt. I etterkant av rapporten ble det organisert et møte mellom seks statsråder og fylkesmennene om situasjonen. Helse- og omsorgsministeren, kunnskaps- og integreringsministeren og barne- og familieministeren sendte også brev til alle landets kommuner og fylkeskommuner med oppdaterte råd.

Den 14. desember 2020 lanserte regjeringen en oppdatert langsiktig strategi. Dette var i en periode med økende smittespredning, store lokale variasjoner og en rekke pågående utbrudd i ulike deler av landet. Samtidig var det forventninger til at utrullingen av vaksiner snart skulle komme i gang. Regjeringens overordnede strategi om å ha kontroll på smittesituasjonen lå fast, men med økt vekt på et føre-var prinsipp. TISK hadde ikke vært tilstrekkelig til å holde smitten nede.

Strategien baserte seg fortsatt på målrettede geografiske tiltak. Samtidig ble det etablert mekanismer for å koordinere innsatsen mellom kommuner med behov for samordnede tiltak. I Beredskapsplanen ble det etablert et nytt system som skulle brukes til å vurdere risikoen for smitte. Den hadde fem risikokategorier med tilhørende tiltak.13

Jul med strenge smitteverntiltak

Da det nærmet seg jul, var myndighetene stadig mer bekymret. Smitten fortsatte å øke. Det kom rapporter om økende importsmitte, og myndighetene forventet at folk kom til å reise i julen. Kort tid før jul ble det påvist en ny virusvariant (alfavarianten) i Storbritannia. Alfavarianten ble anslått å kunne være 70 prosent mer smittsom enn det opprinnelige viruset.

For å motvirke at alfavarianten spredte seg til Norge, ble alle direkteflygningene fra Storbritannia stanset 21. desember 2020. I tillegg innførte myndighetene flere tiltak rettet mot reisende fra Storbritannia. De strammet også inn på andre innreiserestriksjoner og innførte blant annet obligatorisk innreiseregistrering. Hovedregelen ble nå at alle som skulle passere grensen, også norske statsborgere, skulle registrere seg.

Kilde: FHI

For befolkningen i Norge ble julen 2020 preget av den alvorlige situasjonen. Det var strenge smitteverntiltak som begrenset sosial kontakt og sosial mobilitet, og innreiserestriksjonene hadde nettopp blitt strammet inn. Det fantes likevel noen lyspunkter. Regjeringen hadde lettet på enkelte av smitteverntiltakene for at folk skulle kunne feire jul sammen. Blant annet var det tillatt å reise til hjemstedet sitt og å ha opptil ti gjester på to av dagene i romjulen.

Ved årsskiftet hadde ca. 2200 pasienter vært innlagt på sykehus i Norge med covid-19. Av disse hadde ca. 400 pasienter fått intensivbehandling. 1345 hadde dødd som følge av covid-19.

Det var imidlertid noen endringer som ga grunn til forhåpninger. De første vaksinedosene kom til Norge 26. desember 2020, og dagen etter ble den første vaksinedosen satt på Ellingsrudhjemmet i Oslo. Norge forventet leveranser på 40 000 doser per uke i tiden framover. Disse skulle fordeles over hele landet. Sykehjemsbeboere og de aller eldste skulle få vaksine først. Deretter skulle eldre over 65 år og personer med underliggende sykdom bli vaksinert.

Nytt år og nye tiltak

Den nye virusvarianten bekymret myndighetene. I januar 2021 rettet de større oppmerksomhet mot tiltak for innreisende. Rett før nyttår hadde reisende fra røde land fått plikt til å teste seg på grensen. Kravet kom i tillegg til kravene om negativ test før innreise, innreiseregistrering og karanteneplikt. Den 18. januar innførte myndighetene også obligatorisk test på grenseovergangene for alle som hadde oppholdt seg i et land med karanteneplikt. Fra 22. januar ble det enklere å bortvise utlendinger ved brudd på reglene om innreisekarantene ved at bortvisningen kunne skje etter en forenklet saksbehandling. Norge hadde nå noen av de strengeste innreiserestriksjonene i Europa. Myndighetene fikk en krevende oppgave med å håndtere grenseoppdraget.

Forstørr bilde

Foto: Christoph Eberle / Plainpicture / NTB

I begynnelsen av januar 2021 steg smitten fortsatt og spredte seg til stadig nye deler av landet. For å begrense spredningen og unngå en eventuell ny smittebølge innførte myndighetene 4. januar en rekke nye forsterkede nasjonale smitteverntiltak som begrenset sosial kontakt. Blant tiltakene som ble innført, var anbefaling om hjemmekontor, å unngå gjester i hjemmet og rødt nivå for alle landets videregående skoler og ungdomsskoler. Regjeringen la også fram en rekke tiltak som kommuner og regioner med stort smittetrykk skulle vurdere å innføre.

Det hadde vært en krevende tid for mange kommuner, og de hadde som regel hatt kort tid på seg til å innføre nye nasjonale tiltak. Den 5. januar 2021 skrev 59 kommuneleger en kronikk med kraftig kritikk av myndighetenes informasjonsstrategi: «Regjeringens informasjonsstrategi: Joker Nord i praksis?» I kronikken skrev de blant annet: «Kommunene varsles ikke på forhånd om hva som kommer og vi varsles i og for seg heller ikke om at det skal være en pressekonferanse.»14 Som følge av kritikken kom det tiltak for å bedre kommunikasjonen mellom sentrale myndigheter og kommunene.

Den 14. januar ga HOD de regionale helseforetakene i oppdrag å opprette 100 nye utdanningsstillinger for intensivsykepleiere. De 100 utdanningsstillingene ble fordelt på helseregionene. HOD ga også i oppdrag til de regionale helseforetakene å utrede det framtidige behovet for intensivkapasitet i spesialisthelsetjenesten.

Den 18. januar holdt myndighetene en ny pressekonferanse der de strenge nasjonale smitteverntiltakene i all hovedsak ble videreført. Det ble imidlertid innført noen lettelser for barn og unge. Skolene ble justert ned fra rødt til gult nivå, og lokal trening og fritidsaktiviteter for barn og unge kunne åpne igjen. Det var nå stor geografisk variasjon i smitten, og videreføringen av de strenge smitteverntiltakene møtte denne gangen motstand. Stortinget overprøvde regjeringens videreføring av skjenkeforbudet og vedtok at kommuner med lavt smittetrykk skulle kunne tillate alkoholservering i forbindelse med matservering.

Frykt for nye virusvarianter

I midten av januar skapte en ny virusvariant oppdaget i Sør-Afrika (betavarianten) bekymring. Myndighetene innførte forsterkede krav der reisende fra Sør-Afrika måtte teste seg i likhet med reisende fra Storbritannia. Den 22. januar ble reglene for innreisekarantene skjerpet, og gjeldende for alle land utenfor Norge. Det ble færre unntak, og kravet om å teste seg ble skjerpet. Beslutningen om å innføre tiltakene ble tatt under stort tidspress, og det førte til en rekke unntak og presiseringer dagen etter.

Til tross for at smittekurven pekte nedover mot slutten av januar, var det bekymring for at de nye virusvariantene skulle spre seg. Da det ble registrert et utbrudd av alfavarianten i Nordre Follo, ble målet å slå ned og forsinke de mer smittsomme virusvariantene gjennom å innføre strenge lokale tiltak i kommuner som hadde utbrudd. Den 23. januar ble det innført forsterkede smitteverntiltak i ti kommuner. Det ble også vedtatt egne kapitler i covid-19-forskriften som fastsatte like smittevernregler for kommuner med omtrent likt smittetrykk. Dermed skulle det være enklere å koordinere kommunenes smitteverntiltak i større grad.

Regjeringen innførte et ringsystem hvor hver ring (ring 1 og 2) hadde sitt eget tiltaksnivå. Kommuner som var i senter for utbruddet, hadde de strengeste tiltakene og ble betegnet som ring 1. Med denne ordningen kunne regjeringen effektivt bestemme smitteverntiltak på regionsnivå, uten at kommunegrupperingene var definert på forhånd. Statsforvalteren fikk en viktig rolle med å innhente innspill og informasjon fra kommunene.

Et av tiltakene som ble iverksatt 23. januar, var å stenge Vinmonopolet i de ti kommunene med utbrudd. Dette førte til lange køer utenfor Vinmonopolets butikker i nabokommunene. Dagen etter ble tiltaket opphevet.15

Det ble nødvendig å innføre strenge smitteverntiltak i ytterligere femten kommuner på Østlandet den 24. januar. Dette var randsonekommuner til kommunene der myndighetene innførte tiltak dagen før. Tiltakene var ikke like strenge som i de ti kommunene som ble stengt først. «Ring 1» og «ring 2» ble nå benyttet for å kategorisere kommuner/regioner med utbrudd og randsonekommunene rundt.

Den 26. januar la regjeringen en ny plan for å håndtere utbrudd av nye virusvarianter. For å sikre at kommunene og regionene var samordnet, skulle det ved nye utbrudd gjennomføres hastemøter i regi av statsforvalteren, der berørte kommuner, helseregioner, Helsedirektoratet og FHI skulle være med. Planen spesifiserte også hvilke tiltak som burde bli iverksatt hvis det brøt ut smitte. Dette var i tråd med regjeringens beredskapsplan.

For å begrense spredning av nye virusvarianter iverksatte myndighetene 29. januar de strengeste innreiserestriksjonene under pandemien siden nedstengningen i mars året før. I utgangspunktet skulle nå bare personer som bodde i Norge, få lov til å komme inn i landet. Tiltaket fikk en rekke konsekvenser for blant annet EØS-borgere, sesongarbeidere, dagpendlere fra Sverige og familiemedlemmer som ikke ble definert som nærmeste familie.

For blant annet sesongarbeidere til vinterfisket fikk tiltakene umiddelbare konsekvenser – til stor frustrasjon for næringen. For å unngå at folk kom inn i landet med falske attester på at de hadde hatt covid-19, ble reglene rundt attester strammet inn. Nå var det bare norske attester på gjennomgått covid-19 som ga unntak fra karantene. I tillegg var det krav om negativ test og test ved ankomst.

De forsterkede tiltakene i østlandskommunene ble i noen grad lettet 30. januar. Nå omfattet de færre kommuner, og dessuten kunne barnehager og skoler gå tilbake til gult nivå.

Regjeringen mente likevel at det var nødvendig å innføre strenge tiltak i flere nye kommuner etter at alfavarianten spredte seg. Kommunene som ble rammet denne gangen, var Halden og Sarpsborg, som 31. januar ble såkalte ring 1-kommuner, mens Fredrikstad og Hvaler ble ring 2-kommuner.

Bergen og kommunene rundt ble rammet av et utbrudd av både alfa- og betavarianten i begynnelsen av februar. Kommunene ba regjeringen om å innføre strenge smitteverntiltak. Disse ble innført 7. februar.

I februar 2021 leverte Koordineringsgruppen for barn og unge statusrapport nummer 11 og anbefalte tiltak for å følge opp situasjonen. For første gang uttrykte koordineringsgruppen eksplisitt bekymring for at tiltaksbyrden for barn og unge var for høy. Dette skyldtes at smittevernstiltakene hadde vart over lang tid, og at utsatte områder hadde vært preget av vedvarende strenge tiltak.16

Den 19. februar ble de nasjonale tiltakene videreført. Det ble likevel gitt noen lettelser for barn, unge og studenter. Lettelsene innebar blant annet at studenter kunne være fysisk til stede i større grad, og at barn og unge fra samme kommune kunne gjennomføre idrettsarrangementer sammen. Helse- og omsorgsminister Høie åpnet også opp igjen for fritidstidsreiser til Svalbard i vinterferien – under et strengt testregime. Denne åpningen ble vedtatt mot anbefalingene til Helsedirektoratet og FHI, som anbefalte at alle innenlands reiser skulle unngås. I tillegg hadde Sysselmannen på Svalbard og Helse Nord sendt bekymringsmeldinger om helseberedskapen og hva som ville skje om eventuelle virusvarianter skulle spre seg på øygruppen.

Ved utgangen av februar hadde vinteren 2020/2021 vært preget av en lang rekke innstramninger og delvise lettelser i nasjonale, regionale og kommunale tiltak. Det hadde vært krevende for myndighetene, forvaltningen, kommunene, næringslivet og befolkningen å henge med på, iverksette og etterleve tiltakene. Selv for statsministeren hadde detaljene i tiltakene og regelverket etter hvert blitt krevende å holde styr på. I mars ble det avdekket at Erna Solberg hadde brutt smittevernreglene i forbindelse med feiring av hennes 60-årsdag.

I mars ble det også klart at Norge var på vei inn i tredje smittebølge.

2.3 Tredje smittebølge

Ved inngangen til tredje smittebølge var utrullingen av vaksiner godt i gang. Over 400 000 doser hadde blitt distribuert ut til kommunene. I tråd med regjeringens vaksinasjonsstrategi var beboere på sykehjem og eldre over 85 år vaksinert. Vaksinering av helsepersonell og eldre over 75 år var også godt i gang. Folk begynte å merke at den økende vaksinedekningen hadde effekt. Tidlig i februar var det åpnet opp for mer besøk på sykehjemmene fordi de fleste av landets sykehjemsbeboere nå hadde fått to vaksinedoser.

Forstørr bilde

Kilde: FHI

Gjennom pandemien hadde det vært store forskjeller i smittebelastningen i ulike deler av landet. Oslo og flere andre østlandskommuner hadde siden pandemiens start vært preget av høy smitte- og tiltaksbyrde over lang tid sammenlignet med andre deler av landet. På grunn av de store geografiske forskjellene i smitte- og tiltakstrykk hadde regjeringen flere ganger diskutert muligheten for å prioritere vaksiner til disse områdene.

Søndag 28. februar justerte regjeringen vaksinestrategien og bestemte at vaksinene ikke lenger skulle bli fordelt basert på andelen eldre over 65 år, men etter andelen av befolkning over 18 år. Dette førte til en tilspisset debatt i mediene. Ordføreren i Molde kritiserte koronahåndteringen i Oslo og stilte seg skeptisk til at byen skulle motta en høyere andel vaksinedoser.

Den 8. mars vedtok regjeringen en begrenset geografisk prioritering av vaksiner. Dette førte til at seks bydeler i Oslo og fire østlandskommuner med høy smitte over lang tid fikk ca. 20 prosent større andel av vaksinene. Oslo skulle prioritere bydelene Stovner, Alna, Grorud, Bjerke, Søndre Nordstrand og Gamle Oslo, som hadde hatt størst smittepress over tid.

Tredje smittebølge var preget av at de nye virusvariantene spredte seg ulikt i ulike deler av landet. I starten av mars ble det oppdaget en betydelig spredning av alfavarianten med ukjent smittevei for mange av tilfellene i Vestfold og Telemark. Den 4. mars innførte regjeringen derfor forsterkede regionale tiltak i seks kommuner i disse fylkene. Den 15. mars innførte regjeringen strenge regionale smitteverntiltak i hele Viken og Gran kommune på grunn av den økende smitten av alfavarianten.

Den 22. mars nådde Norge toppen av tredje smittebølge. Det var denne dagen 1107 nye smittede og regjeringen hadde innført strengeste tiltaksnivå i 70 kommuner i Norge. Situasjonen var ustabil og uoversiktlig med utbrudd av alfa- og betavarianten flere steder i landet. Dette førte til utfordringer for TISK-arbeidet i flere regioner. Mange ble innlagt, og dette satte sykehus og helsepersonell under press. En rekke av landets sykehus så seg igjen nødt til å stanse planlagte operasjoner og behandlinger og utsette behandling av pasienter uten covid-19-symptomer.

Kilde: FHI

Den 23. mars annonserte regjeringen at de ville lette noe på smitteverntiltakene i påsken, og at folk kunne dra på hytta hvis de tok strenge forholdsregler. Hovedregelen var at de som skulle reise på hytta, skulle følge anbefalingene som gjaldt i hjemkommunen. De burde handle før avreise og ha færre kontakter enn vanlig under reisen og oppholdet. Folk som bodde i områder med mye smitte, ble oppfordret til å unngå hotell og overnattingsteder med mange mennesker. Det ble imidlertid ikke åpnet for at folk med hytte i Sverige kunne reise på hytta uten å måtte gå i karantene når de kom tilbake til Norge.

Samme dag som regjeringen annonserte påskelettelsene, innførte de også ytterligere nasjonale innstramninger. Den tidligere anbefalte «meteren» hadde nå økt til to meters avstand som nasjonal anbefaling. Dessuten anbefalte regjeringen maks to gjester på besøk og begrenset sosial kontakt. I tillegg kom en rekke forskriftsfestede innstramninger som blant annet innebar forbud mot å skjenke alkohol i hele landet, påbud om hjemmekontor der det var praktisk mulig, og forbud mot innendørs idrett for voksne.

I mars hadde regjeringen strammet betydelig inn på test- og karantenehotellreglene ved innreise. Disse endringene skyldtes bekymringer for nye virusvarianter og importsmitte. De innførte også plikt til å vente ved teststasjonen på grensen til prøveresultat var klart. Regjeringen innførte et skille mellom nødvendige og unødvendige reiser som utgangspunkt for hvorvidt reisende hadde plikt til å bo på karantenehotell eller ikke etter reise. De som ikke hadde egnet oppholdssted eller egen bolig, og som hadde vært på unødvendig reise, måtte nå på karantenehotell, enten de testet negativt eller ikke.

Det kom også nye og spesifiserte krav til hva som kunne bli regnet som et egnet oppholdssted. Et egnet oppholdssted skulle ha mulighet til å unngå nærkontakt med andre, og det skulle finnes enerom, eget bad og eget kjøkken eller matservering.

Det hadde over lengre tid vært debatt i mediene om innreiserestriksjonene, spesielt om håndteringen på grensene og ordningen med karantenehotell. De nye tiltakene økte temperaturen i debatten enda mer.

Forstørr bilde

Foto: Vidar Ruud / NTB

Plan for gjenåpning

I april hadde store deler av den eldre befolkningen og personer som hadde høy risiko for å bli alvorlig syk eller dø, fått sin første dose. Det var forventet at hele den voksne befolkningen skulle være vaksinert med første dose i løpet av sommeren. Samtidig var Norge midt i den tredje smittebølgen, og antallet innlagte på sykehus var på det høyeste siden toppen av den første smittebølgen våren 2020.

Til tross for den alvorlige smittesituasjonen som preget landet, gjorde tempoet i vaksineutrullingen at regjeringen 7. april kunne publisere sin plan for gradvis gjenåpning av landet: «Sammen ut av krisen». Planen beskrev fire trinn for hvordan Norge skulle gjenåpne, og ga en oversikt over hvilke tiltak som kunne lettes på i de ulike trinnene. Med tanke på den ustabile smittesituasjonen skulle «data, ikke datoer» være utslagsgivende for når de ulike trinnene i planen kunne bli realisert. I tråd med tidligere prioriteringer skulle barn og unge bli prioritert først, og deretter arbeidsplasser og næringslivet.

Den 14. april leverte Koronakommisjonen den første rapporten sin om myndighetens håndtering av koronapandemien. Norge sto på dette tidspunktet fortsatt i en pandemisituasjon. Med henvisning til at det var viktig å evaluere alle sidene ved håndteringen, ba regjeringen kommisjonen om å fortsette arbeidet sitt.

Trinn én – første steg mot gjenåpning

Første trinn i gjenåpningsplanen ble iverksatt 15. april. Det første trinnet innebar noen lettelser av de strenge nasjonale tiltakene som ble innført 23. mars. Blant annet gikk skoler og barnehager over til gult nivå. I områder med høyt smittepress skulle fortsatt strengere regionale tiltak og lokale forskrifter gjelde. Samtidig ble det innført lettelser i rådene for fullvaksinerte. I private hjem kunne nå fullvaksinerte ha nær sosial kontakt med andre fullvaksinerte. I det offentlige rom var rådene like for vaksinerte og uvaksinerte.

Mot slutten av april skapte en ny virusvariant oppdaget i India (deltavarianten) bekymring. Som forebyggende tiltak innførte regjeringen blant annet skjerpede reiseråd til India. Også resten av verden var på dette tidspunkt preget av den tredje smittebølgen. Videre framover opprettholdt og skjerpet regjeringen de strenge tiltakene på grensen, men lettet samtidig på enkelte restriksjoner for befolkningen i Norge.

Den 4. mai innførte myndighetene unntak for smittekarantene for koronavaksinerte. Dette gjaldt også dem som bare hadde fått første dose, og personer som hadde hatt covid-19 i løpet av de siste seks månedene. Dagen etter ble det også åpnet opp for seriespill i fotball og håndball i de to øverste divisjonene.

Den 6. mai publiserte regjeringen en oppdatert langsiktig strategi og beredskapsplan. Hovedelementene fra de tidligere strategiversjonene ble videreført, men det var økt oppmerksomhet på vaksinering, gjenåpning og sykdomsbyrde. Det ble lagt spesielt vekt på sykdomsbyrden for det som ble definert som sårbare grupper, blant annet innvandrerbefolkningen. Den 7. mai innførte regjeringen flere innstramninger i ordningen med karantenehotell. Regelendringene innebar at reisende som kom til Norge fra land utenfor EØS/Schengen, skulle være i innreisekarantene på karantenehotell, uansett om reisen hadde vært nødvendig eller ikke. Bakgrunnen for beslutningen var bekymringen for at deltavarianten skulle spre seg. På dette tidspunktet var det allerede betydelig press på kapasiteten til karantenehotellene og kommunene som skulle stå for testingen, anskaffelsen av isolasjonshotell, transport, personell og helsetjenester. De nye innstramningene som medførte at flere hadde plikt til å gjennomføre innreisekarantene på karantenehotell, økte kapasitetsutfordringene enda mer.

Forstørr bilde

Foto: Stian Lysberg Solum / NTB

Våren 2021 var det fortsatt store geografiske forskjeller i smittetrykket og antallet sykehusinnleggelser. Geografisk skjevdeling av vaksiner var jevnlig blitt diskutert. Holden-utvalget, som hadde blitt oppnevnt for å vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvensene av smitteverntiltakene, hadde levert sin tredje rapport i mars. I rapporten framkom skarp kritikk av at den geografiske skjevdelingen ikke var prioritert høyt nok. FHI anbefalte også å prioritere vaksiner til områder som hadde hatt høyt smittetrykk og mange innleggelser over lang tid. Den 26. mai bestemte helse- og omsorgsministeren sammen med statsministeren, at de 24 kommunene med høyest smittetrykk skulle få 45 prosent økning i andelen av vaksiner.

Forstørr bilde

Foto: Gorm Kallestad / NTB

Trinn to i gjenåpningen

Den 27. mai 2021 ble trinn to i gjenåpningsplanen iverksatt. Det var stabile smittetall, og antallet sykehusinnleggelser var på vei ned. Vaksineutrullingen hadde gått etter planen, og 36 prosent av befolkningen var vaksinert. For første gang etter at pandemien startet, åpnet regjeringen for grønt tiltaksnivå i barnehager og skoler i områder med lite smitte. De åpnet også for mer fysisk undervisning for studentene. Reiser innenlands var ikke lenger frarådet, og kommunene skulle fra nå av få bestemme det lokale tiltaksnivået selv.

Ekspertgruppen for innvandrerbefolkningen ble gjenoppnevnt samme dag, med justert sammensetning og mandat. Det nye mandatet la til grunn at Norge befant seg i «pandemiens siste fase». Ekspertgruppen fikk i oppdrag å vurdere betydningen av de iverksatte tiltakene, foreslå nye, og vurdere spesielle integreringsutfordringer som hadde oppstått som følge av pandemien.

Den 27. mai innførte regjeringen også noen lettelser i innreiserestriksjonene og reglene for karantenehotell. Skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser ble fjernet og erstattet med et system der plikten til å bo på karantenehotell var avhengig av smittesituasjonen der den reisende kom fra. Flere kunne være i karantene i eget hjem, og barn slapp karantenehotell hvis de reiste med fullvaksinerte som hadde fått to doser. Myndighetene åpnet også for unntak fra plikten til å bo på karantenehotell ved sterke velferdshensyn.

I begynnelsen av juni 2021 økte antall reisende til Norge. Dette førte til økt trykk på det allerede pressede systemet med grensekontroll og karantenehotell. Samtidig ble ordningen med koronasertifikat utviklet. Den 11. juni endret myndighetene smittevernloven for å tilrettelegge for bruk av koronasertifikat i Norge. Samtidig tilrettela de for at Norge kunne bli en del av den felles EU-løsningen for koronasertifikat som var i ferd med å bli etablert.

Trinn tre i gjenåpningen

Gjenåpningen av Norge fortsatte. Den 18. juni ble trinn tre i gjenåpningsplanen iverksatt. Det ble åpnet for mer besøk i private hjem, og flere kunne være til stede på arrangementer samtidig. Det kom spesielle lettelser for barn og unge som innebar at de nå kunne delta på idretts- og kulturarrangementer på tvers av regioner.

Statsminister Solberg understrekte på pressekonferansen 18. juni at gjenåpningen forutsatte opprettholdelse av strenge innreiserestriksjoner. Mot slutten av juni og begynnelsen av juli kom det likevel lettelser i disse. Smittetrykket i Europa var på vei ned. Myndighetene anbefalte fortsatt at folk dro på norgesferie i stedet for til utlandet, men det ble enklere å reise innenfor Skandinavia. Myndighetene åpnet for norsk, svensk og dansk koronasertifikat. Fullvaksinerte, og de som hadde vært syke med covid-19 i løpet av de siste seks månedene, ble helt unntatt fra kravet om innreisekarantene. Det ble videre vedtatt at det skulle bli enklere for kjærester, andre familiemedlemmer og idrettsutøvere og støttepersonellet deres å reise til Norge. Det kom også store lettelser i ordningen med karantenehotell.

Norge harmoniserte fargene for smittetrykk i forskjellige land med EU, og det ble åpnet for at reisende til og fra Norge kunne bruke koronasertifikat innenfor EU-/EØS-området. Reiserådene for EØS/Schengen, Storbritannia og enkelte land på EUs tredjelandsliste ble opphevet fra 5. juli. Til tross for alle lettelsene var det fortsatt krav til innreiseregistrering og test på grensen for dem som ikke var fullvaksinert eller ikke hadde vært syke med covid-19 de siste seks månedene.

Den 5. juli 2021 publiserte regjeringen en oppdatert langsiktig strategi og beredskapsplan. I den oppdaterte beredskapsplanen ble «en normal hverdag med økt beredskap» lansert som navn på fasen etter trinn fire i gjenåpningsplanen. I strategien ble sommeren 2021 beskrevet som en mulig overgangsperiode fram mot denne fasen. Berørte samfunnssektorer, herunder kommuner, helsevesen og justissektoren fikk i oppdrag å lage beredskapsplaner for fasen «en normal hverdag med økt beredskap».

Mot slutten av juli begynte smitten igjen å øke i Norge og resten av verden. Det var også sterk usikkerhet knyttet til deltavarianten og hvordan smitten ville utvikle seg. Den 28. juli annonserte regjeringen at fortsettelsen av gjenåpningen skulle settes på vent. Barn og unge skulle fortsatt være prioritert, og skolene skulle åpne på grønt nivå etter sommerferien. Regjeringen ba likevel om at områder med mye smitte planla med at barnehager og skoler skulle åpne på gult nivå.

Den 13. august kunngjorde regjeringen at trinn fire i gjenåpningsplanen skulle iverksettes tre uker etter at alle voksne over 18 år hadde fått første vaksinedose.

Forstørr bilde

Kilde: FHI

2.4 Fjerde smittebølge

To uker etter skolestart var Norge på vei inn i fjerde smittebølge med lokale utbrudd som gjorde situasjonen krevende for en rekke kommuner. Skolestarten førte til at smitten økte betydelig i kommuner som allerede hadde høy smitte. Den økte spesielt blant de unge som hadde startet på skolen, og den var høyest i aldersgruppen 13 til 19 år. Den 2. september kunngjorde regjeringen at den videre gjenåpningen måtte bli utsatt. Kommuner med mye smitte ble nå oppfordret til igjen å vurdere gult nivå på skolene. Regjeringen kunngjorde også at barn i alderen 12 til 15 år skulle få tilbud om vaksine.

Lørdag 25. september kunne endelig en normal hverdag med økt beredskap iverksettes. Med unntak av kravet til isolasjon ved covid-19-sykdom ble alle restriksjonene innenlands fjernet.

Forstørr bilde

Foto: Naina Helén Jåma / NTB

2.5 Femte smittebølge

Mot slutten av november økte bekymringene for omikronvarianten, en ny virusvariant som hadde blitt oppdaget i Sør-Afrika. Til tross for at det ble iverksatt umiddelbare innreisetiltak og restriksjoner, spredte smitten seg raskt. Den etterfølgende perioden og vinteren ble preget av sterkt økende smitte og nye, strenge smitteverntiltak. Befolkningen måtte feire julen 2021 med restriksjoner på sosial kontakt, strenge krav til å isolere seg ved smitte og karantene for nærkontakter. Igjen skulle barnehager og skoler være på rødt nivå, og det ble innført skjenkestopp ved midnatt.

Regjeringen lettet på tiltakene 13. januar 2022.

Covid-19-pandemien - En langvarig krise med konsekvenser for samfunn og befolkning

På tidspunktet da vi avsluttet vår granskning av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien den 31. oktober 2021, hadde over 200 000 blitt registrert smittet.17 Totalt hadde 7004 pasienter vært innlagt på landets sykehus med covid-19, og av disse hadde 5581 pasienter covid-19 som hovedårsak. Av disse igjen hadde 1079 pasienter vært innlagt på intensivavdelinger. 900 hadde dødd som direkte følge av covid-19.18 87 prosent av befolkningen over 18 år var vaksinert med to doser.

Per 1. april 2022, like før vår rapport gikk i trykken, hadde 1,4 millioner nordmenn blitt registrert smittet. Over 2500 hadde dødd som følge av covid-19. Ifølge beregninger gjort av forskere ved Statistisk sentralbyrå (SSB) har pandemien ført til en reduksjon i BNP for Fastlands-Norge på 214 mrd. 2019-kroner.19 Samlet anslår forskerne at de totale realøkonomiske kostnadene (kostnader knyttet til produksjon og forbruk) av pandemien i perioden 2020–2023 ligger på rundt 270 mrd. 2019-kroner. Det tilsvarer 8,6 prosent av fastlands-BNP for 2021. Reduksjonen i BNP som følge av pandemien er bare én del av de samlede kostnadene ved pandemien.

Det er grunn til å anta at det samlede samfunnsøkonomiske tapet er større enn tapet i BNP, blant annet på grunn av redusert velferd som følge av smitteverntiltak. Ett år etter at pandemien kom til Norge, svarte nesten 1 av 3 at de var lite fornøyde med livet. Det var betydelig flere enn året før (Rønning 2021).

Koronapandemien er en helse- og samfunnskrise som siden mars 2020 har rammet hele Norge og alle deler av samfunnet. Det har vært betydelige variasjoner i tiltaksbyrde og hvilke konsekvenser smittespredning og iverksatte tiltak fikk for ulike deler av landet, ulike virksomheter, yrkesgrupper og deler av befolkningen. I resten av rapporten skal vi gå nærmere inn på sentrale sider ved myndighetenes håndtering av covid-19 og de konsekvensene smittespredning og iverksatte tiltak fikk for ulike deler av samfunnet og befolkningen.

3 Om kommisjonen

3.1 Mandatet og statsministerens brev 12. mai 2021

Kommisjonen leverte sin første rapport 14. april 2021 til daværende statsminister Erna Solberg. Da rapporten ble overlevert, ble det besluttet at kommisjonen skulle fortsette arbeidet sitt. Kommisjonens tidligere leder Stener Kvinnsland trådte tilbake av personlige grunner, og Egil Matsen ble oppnevnt som ny leder. Resten av medlemmene fortsatte i kommisjonen. Det ble utnevnt tre kommisjonsmedlemmer til i juni 2021.

Vi fortsatte arbeidet vårt med samme mandat. Mandatet i sin helhet er gjengitt i den første rapporten vår.20 Etter mandatet skal kommisjonen gjøre en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. Kommisjonen skal blant annet fremme forslag om tiltak vi mener er nødvendige for å få en bedre framtidig beredskap og krisehåndtering.

I tillegg ble kommisjonen i brev 12. mai 2021 fra statsminister Erna Solberg spesielt bedt om å

• granske regjeringens arbeid med å sikre Norges befolkning vaksiner og sammenligne denne med sammenlignbare land utenfor EU som Israel og Storbritannia

• granske strategien for utrulling av vaksiner, herunder prioriteringer og tempo

• gjøre en grundig vurdering av behovet for sengekapasitet og intensivberedskap i helseforetakene og på den bakgrunn fremme anbefalinger om hvor mye kapasitet og bemanning bør økes for å gjøre sykehusene rustet til å møte eventuelle kommende pandemier

• gjøre en grundig vurdering av situasjonen for kommuneoverleger og kommunale smittevernleger under pandemien og fremme forslag til nødvendige tiltak for tilstrekkelig rekruttering og stabilisering i denne delen av tjenesten

Bakgrunnen for denne forespørselen fra statsministeren var et vedtak Stortinget fattet 4. mai 2021 etter at statsministeren hadde redegjort for kommisjonens første rapport.

3.2 Kommisjonens medlemmer

Kommisjonen har i arbeidet med den andre og avsluttende rapporten hatt følgende sammensetning:

• Egil Matsen (leder), daglig leder og professor II, Trondheim

• Astri Aas-Hansen, tingrettsdommer, Asker

• Geir Sverre Braut, professor, Bryne

• Knut Eirik Dybdal, daglig leder, Harstad

• Tone Fløtten, daglig leder, Oslo

• Rune Jakobsen, tidligere sjef for Forsvarets operative hovedkvarter og nå pensjonist, Grimstad

• Toril Johansson, tidligere ekspedisjonssjef og nå pensjonist, Oslo

• Christine Korme, kommunikasjonsdirektør, Oslo

• Nina Langeland, professor, Bergen

• Rolv Terje Lie, professor, Straume

• Per Arne Olsen, statsforvalter, Tønsberg

• Pål Terje Rørby, ordfører, Hemsedal

• Ayan Bashir Sheikh-Mohamed, lege, Oslo

Tidligere administrerende direktør og nå pensjonist Peder Olsen var også medlem av kommisjonen fra juni 2021 og fram til han gikk inn i styret til Helse Sør-Øst i januar 2022. Olsen valgte da å trekke seg fra kommisjonen.

Vi har hatt 12 kommisjonsmøter i arbeidet med denne andre rapporten. I tillegg har det vært en rekke mer uformelle møter, samtaler og korrespondanser. De fleste kommisjonsmøtene har vært heldagsmøter over flere dager. Medlemmene i kommisjonen har også forberedt, deltatt i og ledet de formelle forklaringene.

Sekretariatet

I arbeidet med den andre rapporten har kommisjonen engasjert et eget sekretariat. Sekretariatsmedlemmene har hatt permisjon fra de ordinære stillingene sine. Sekretariatet har hatt følgende sammensetning:

• Ida Skirstad Pollen (sekretariatsleder), lagdommer i Borgarting lagmannsrett

• Linda Aamodt, seniorkonsulent hos Kommuneadvokaten i Oslo

• Anne Skevik Grødem, professor ved Institutt for samfunnsforskning

• Marianne Aasland Kortner, seniorrådgiver hos Sivilombudet

• Kristin Rande, fagdirektør i Etterretningstjenesten

• Henrik Shetelig, advokat hos Kommuneadvokaten i Oslo

• Olav Haldorsson Slettebø, økonom hos Statistisk sentralbyrå

• Frode Veggeland, professor ved avdeling for helseledelse og helseøkonomi ved Universitetet i Oslo

• Anna Kiperberg Werenskjold, lege ved Oslo universitetssykehus

3.3 Organiseringen av arbeidet

I oppstarten av arbeidet med denne rapporten bestemte vi oss for å organisere arbeidet i seks delprosjekter:

• kommunelegers og kommunale smittevernlegers situasjon under pandemien

• sengekapasitet og intensivberedskap i helseforetakene

• importsmitte, innreiserestriksjoner og innreisekarantene

• myndighetenes arbeid for å skaffe Norges befolkning vaksiner

• vaksinestrategien og gjennomføringen av vaksinasjonen

• pandemien rammet skjevt

En slik inndeling har vist seg å være hensiktsmessig.

Ved valget av delprosjekter tok vi utgangspunkt i temaene som var omhandlet i brevet 12. mai 2021 fra statsministeren. Disse er hver for seg omfattende, og det var derfor nødvendig å innrette arbeidet etter dette.

I tillegg til temaene i brevet fra statsministeren bestemte vi oss også for å ta med et delprosjekt der vi gransket myndighetenes arbeid med å hindre og/eller begrense spredningen av covid-19-smitte fra utlandet. Vi kalte denne delen av arbeidet «importsmitte, innreiserestriksjoner og innreisekarantene». Vi la til grunn at det vil være viktig å se på beslutningsprosessene, selve håndteringen og konsekvensene av tiltakene som ble innført mot importsmitte, slik at vi kan lære av dem for framtidig krisehåndtering.

Under pandemien har det vært stor oppmerksomhet rundt enkelte grupper av samfunnet som ser ut til å ha blitt spesielt hardt rammet. Vi mente det var viktig å se nærmere på noen av disse gruppene, både om det er riktig at de har blitt særlig hardt rammet og hva som i tilfelle var årsakene til dette. Vi valgte derfor å ta med et delprosjekt med overskriften «pandemien rammet skjevt». Under dette delprosjektet tok vi for oss blant annet barn og unge, innvandrerbefolkningen og kommunale tjenester til enkelte sårbare grupper.

I hvert av delprosjektene har vi arbeidet med å kartlegge hva som faktisk skjedde under pandemien, hvorfor det skjedde, hvilke konsekvenser det fikk, og hvilke læringspunkter og anbefalinger vi kan trekke ut av det. Under hvert deltema har vi vært opptatt av en del tverrgående dimensjoner som samhandling og kommunikasjon, omstillingsevne og fleksibilitet, beslutningsprosesser og lokale og regionale forhold.

Det har vært viktig for oss å se på hvilke deler av myndighetenes håndtering som vi mener kan gi grunnlag for læring, og dette har ligget til grunn ved valget av granskingstemaer. Det kunne nok likevel vært flere temaer, men på grunn av rammene for arbeidet vårt har vi vært nødt til å prioritere de temaene som vi har ansett som viktigst.

3.4 Avgrensninger i arbeidet

Kommisjonens mandat og bestillingen i brevet fra statsministeren 12. mai 2021 er svært bredt, og vi har derfor måttet avgrense arbeidet, både tematisk og i tid.

I mandatet er det gitt to absolutte avgrensninger. For det første skal ikke kommisjonen ta stilling til straffansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen av pandemien. For det andre skal ikke kommisjonen evaluere tiltakene som umiddelbart ble iverksatt for å dempe de økonomiske konsekvensene for blant annet bedrifter og arbeidstagere, eller tiltakene som skal bidra til å få den norske økonomien på fote igjen. Disse avgrensningene står beskrevet nærmere på side 33 i vår første rapport, og denne forståelsen er lagt til grunn i vårt videre arbeid.

Mandatet viser til «myndighetenes håndtering», men angir ikke nærmere hvilke myndigheter kommisjonen skal granske. Siden det er regjeringen som har nedsatt kommisjonen, er det mest nærliggende å granske og vurdere håndteringen til den utøvende statsmakten, altså regjeringen og forvaltningsmyndighetene.

I tillegg har statsministeren i bestillingen 12. mai 2021 bedt kommisjonen spesielt om å vurdere behovet for sengekapasitet og intensivberedskap i helseforetakene og å vurdere kommunelegenes situasjon under pandemien. Dette innebærer at granskingen vår også har omfattet deler av spesialisthelsetjenesten og deler av kommunesektoren. Det følger av mandatet at kommisjonen står fritt til å vurdere andre forhold og tiltak som evalueringen viser at det er behov for og som kan ha betydning for samfunnets krisehåndtering. Vi har i arbeidet vårt sett behov for å se nærmere på hvordan pandemien og smitteverntiltakene har rammet barn og unge, innvandrerbefolkningen og kommunale tjenester som enkelte sårbare grupper har behov for. Vi har som nevnt behandlet dette i delprosjektet «Pandemien rammet skjevt». Også innenfor dette delprosjektet har granskingene og evalueringene våre omfattet deler av kommunesektoren.

Kommunesektoren har imidlertid hatt omfattende forvaltningsoppgaver knyttet til pandemien, både som myndighetsutøver og tjenesteyter, og disse oppgavene går utover det som vi har gransket og evaluert. Kommunene har stått i en av førstelinjene i pandemiarbeidet, og de har som ledd i smitteverntiltakene mot koronaviruset fått mange nye oppgaver å håndtere. Utover det vi har nevnt ovenfor, og som naturlig faller inn under delprosjektene vi har arbeidet etter, har vi ikke gransket eller evaluert kommunesektorens håndtering av pandemien.

Mandatet angir heller ikke hvilken tidsperiode vi skulle granske. I den første rapporten vår konsentrerte vi oss mest om den første smittebølgen fra det første smittetilfellet i Norge 26. februar 2020 og til 7. mai 2020. Myndighetenes håndtering sommeren og høsten 2020 gransket vi ikke like grundig.

I denne andre rapporten har vi konsentrert oss om myndighetenes håndtering etter den første smittebølgen. Likevel vil det i enkelte av delprosjektene også beskrives hva som skjedde fra pandemien brøt ut våren 2020. Dette gjelder for delprosjektene om helseforetakene og kommunelegene. I granskingen av helseforetakene har vi også sett på intensivberedskapen og sykehusenes kapasitet forut for pandemien.

Av hensyn til tid og kapasitet bestemte vi i en tidlig fase av arbeidet med denne andre rapporten å sette en sluttdato for vår myndighetsgransking. Denne datoen ble satt til 31. oktober 2021. Arbeidet som inngår i å hente inn, bearbeide og analysere relevant informasjon gjør at det ikke ville vært mulig å granske håndteringen løpende fram til rapporten ble levert.

Til tross for disse avgrensningene strekker perioden for granskingen vår seg over et betydelig tidsrom. I dette tidsrommet er det innført et stort antall nasjonale, regionale og lokale smitteverntiltak som har rammet hele samfunnet til ulik tid og på ulike måter. Vi så derfor tidlig at det ikke ville være mulig eller hensiktsmessig å forsøke å dekke alle sidene av myndighetenes håndtering fram til 31. oktober 2021. Dette innebærer at det er en rekke smitteverntiltak som ikke blir belyst i denne rapporten.

Pandemien vil ha virkninger i det norske samfunnet i lang tid framover. Pandemien er dessuten ikke over, og mange av konsekvensene er fremdeles ikke målbare eller synlige. Som i den første rapporten vår har vi primært prioritert å se nærmere på konsekvenser som

• er vesentlige eller alvorlige for samfunnet eller et forholdsvis stort antall personer

• det er praktisk gjennomførbart å skaffe informasjon om innenfor kommisjonens tidsramme

• kan gi grunnlag for læring og forbedring

Innenfor de enkelte delprosjektene har vi også måttet avgrense omfanget. Vi har for eksempel ikke kunnet foreta noen grundig gransking av alle landets helseforetak eller alle landets kommuneleger. Vi har derfor sett på et utvalg av både helseforetak og kommuneleger etter nærmere kriterier. Slike avgrensninger utdyper vi nærmere under de enkelte delprosjektene.

Utover å belyse noe av den bistanden Forsvaret har gitt i myndighetenes håndtering av importsmitte, omtaler vi i liten grad forsvarssektoren. Forsvarets bistand i sivile kriser er viktig, men innenfor rammene for arbeidet vårt har det ikke vært mulig å gå grundigere inn i de mange problemstillingene og dilemmaene som kan oppstå ved slik bistand.

Flere sikkerhetspolitiske utviklingstrekk har blitt forsterket under covid-19-pandemien.21 Dette er viktige utfordringer. Med tanke på kommisjonens mandat om å granske myndighetenes håndtering av selve pandemien mener vi likevel at problemstillingen ligger utenfor mandatet.22

3.5 Rettslige rammer

Koronakommisjonen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1. Kommisjonen er dermed omfattet av regelverk som gjelder for virksomheten til offentlige forvaltningsorganer, for eksempel forvaltningsloven, offentleglova, arkivlova og regler for behandling av personopplysninger. De rettslige rammene er også omtalt i den første rapporten vår.23

Mandatet fastslår at kommisjonen skal følge reglene og prinsippene i Justis- og beredskapsdepartementets Rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner. Vi har fulgt retningslinjene så langt de passer for oppdraget vårt. Vi har også lagt vekt på å følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og anerkjente prinsipper for granskingsarbeid.24

Den 4. desember 2020 vedtok Stortinget en egen lov om informasjonstilgang for Koronakommisjonen.25 Formålet med loven har vært å sikre at kommisjonen har fått tilgang til nødvendige opplysninger for å få utført arbeidet i henhold til mandatet. I loven § 2 går det fram at enhver uten hinder av taushetsplikt kan gi kommisjonen opplysninger som er nødvendige for kommisjonens arbeid. Videre står det i § 3 at kommisjonen, og alle som arbeider i eller utfører tjenester for kommisjonen, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 f. Vi har også hjemmel til å behandle personopplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder, når opplysningene er nødvendige for arbeidet, jf. loven § 4. Kommisjonens arkiv vil i henhold til loven § 6 bli overlevert til Arkivverket når arbeidet vårt avsluttes.

Statsminister Erna Solberg ga 23. juni 2020 en instruks om opplysningsplikt overfor kommisjonen.26 Instruksen innebærer at alle som jobber i forvaltningsorganer som er underlagt Kongens instruksjonsmyndighet, har forklaringsplikt overfor kommisjonen. Andre enn disse har ikke hatt forklaringsplikt, for eksempel ansatte i helseforetak, ansatte i kommunene og regjeringsmedlemmer. Alle som vi har kontaktet, og som ikke har vært underlagt forklaringsplikten, har imidlertid samtykket til å forklare seg for kommisjonen.

Gjennom kommisjonens postjournal har offentligheten hatt anledning til løpende innsyn i vårt arbeid. Vi har ført regelmessig journal over inn- og utgående dokumenter, og i alt er det opp mot 1450 poster i journalen vår.

Kongen i statsråd vedtok 14. august 2020 en midlertidig innsynsforskrift for Koronakommisjonen.27 Forskriften ga oss hjemmel til å bestemme at krav om innsyn i dokumenter vi mottok fra andre forvaltningsorganer, skulle bli behandlet av organet som hadde sendt oss dokumentet. Vi har selv behandlet innsynskrav i de interne dokumentene våre, våre egne henvendelser til forvaltningsorganer og korrespondanse med andre virksomheter enn forvaltningsorganer.

I alt har sekretariatet behandlet 16 innsynsbegjæringer. Kommisjonen har mottatt to klager på delvis avslag om innsyn, og disse fikk en fornyet behandling. Etter andre gangs behandling, ble det gitt merinnsyn. Ingen av avgjørelsene har gått til klageinstansen til kommisjonen, som er Klagenemnda for Koronakommisjonen.28

3.6 Tilgang til opplysninger

Kommisjonen har i arbeidet med begge rapportene valgt en arbeidsform som har vært preget av skriftlighet, og vi har ønsket å hente inn og granske dokumentasjonen selv. Dokumentasjonen som vi hentet inn i forbindelse med den første rapporten vår, har også vært en viktig del av informasjonsgrunnlaget for den andre rapporten.

I forbindelse med denne andre rapporten har kommisjonen på ny sendt en lang rekke brev til ulike offentlige instanser og bedt om dokumentasjon, redegjørelser og informasjon som kan belyse myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. Vi ga relativt korte svarfrister, selv om henvendelsene til tider var omfattende. Vi har likevel fått tilgang til dokumentasjonen vi spurte etter. Dette gjelder også for gradert informasjon og regjeringsnotater.

Samtidig har flere bedt om utsettelser basert på at det har vært krevende å sammenstille og systematisere dokumentasjonen vi ba om, og samtidig håndtere pandemien. Vi har innvilget utsettelsene det er bedt om. Dokumentasjonen vi har samlet inn, har vært svært omfattende.

Ved siden av formelle forklaringer har kommisjonen og sekretariatet holdt i alt 36 uformelle møter med sentrale aktører og møtt nærmere 150 personer.

Vi har også vært på befaringer på flere karantenehotell, ved grensekontrollen og på sykehus.

Videre har vi hentet inn utredninger fra eksterne fagmiljøer. I arbeidet med denne rapporten har vi hentet inn ni rapporter. I tillegg hentet vi inn 15 utredninger i forkant av den første rapporten, og disse har vært nyttige også i det videre arbeidet. Utredningene har gitt faglige innspill til kommisjonen og er brukt og vist til i rapporten. Utredningene i sin helhet følger som digitale vedlegg til rapporten.

3.7 Forklaringer

En viktig del av kommisjonens granskingsarbeid har vært å hente inn formelle forklaringer. Vi har valgt å hente inn forklaringer fra personer som har stått midt i den faktiske pandemihåndteringen, som helsepersonell, kommuneleger og ansatte i forvaltningen. I tillegg har vi hentet inn forklaringer fra ledere og direktører innenfor den offentlige forvaltningen og fra regjeringsmedlemmer. Vi har fått forklaringer fra nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Til sammen har vi hentet inn 78 formelle forklaringer.

Vi startet med å gjennomføre de formelle forklaringene i november 2021, etter å ha gransket en betydelig del av de innhentede dokumentene. Forklaringene ble dermed brukt til å bekrefte eller avkrefte hypoteser, til å innhente informasjon for å tette hull og til å fylle ut bildet der det fantes begrenset med dokumentasjon. Forklaringene har vært viktige for kunnskapen som kommisjonen samlet sett sitter med.

Det har også vært viktig at enkeltpersoner gjennom de formelle forklaringene har fått mulighet til å uttale seg om eventuelle kritiske påstander eller imøtekomme disse, slik at hensynet til kontradiksjon er blitt ivaretatt (altså hensynet til å kunne komme med motsigelser til andres påstander). Derfor har vi, så langt det har vært mulig, gjennomført forklaringene i en bestemt rekkefølge. Hvis vi har trodd at noen kan komme med kritikk, har de forklart seg før personene som eventuelt kunne blitt utsatt for kritikk, og ledere har forklart seg etter sine underordnede.

Alle som har forklart seg, har først mottatt en skriftlig innkalling, der de praktiske og rettslige rammene for forklaringen har blitt presentert. Opplysningene ble også gjentatt i innledningen til hver forklaring. Vi har ført referat og tatt lydopptak fra alle forklaringene. Alle som har forklart seg, har deretter fått lest gjennom referatet og har kunnet komme med korrigeringer eller suppleringer til referatet.

3.8 Administrative forhold

Kommisjonen har samarbeidet med kompetansemiljøer på enkeltområder for å lette gjennomføringen av det omfattende granskingsarbeidet. PwC har bistått med å føre og renskrive referatene fra de formelle forklaringene. I arbeidet med å ferdigstille rapporten har vi engasjert språkkonsulentene Miika Brenna Jarsve og Hilde Flått fra NTB Arkitekst for å bistå med språkvask og korrektur. 07 Media har bistått med designet til forsiden, tidslinjene, grafikk, figurer og tabeller.

Kommisjonen har vært administrativt underlagt Statsministerens kontor. Kommisjonen har fått støtte fra Statsministerens kontor til å håndtere administrative sider ved kommisjonens virksomhet, som budsjett- og økonomiforvaltning, avklaring av sikkerhetsspørsmål og gjennomføring av sikkerhetsklareringer, IKT-støtte og rent administrative forhold ved sekretariatstilsettinger.

3.9 Takk

Kommisjonen takker alle enkeltpersoner, fageksperter og ledere fra svært mange offentlige etater, virksomheter og organisasjoner som har bidratt med sine erfaringer, innsikter og faglige vurderinger. Vi takker alle som har vist stor samarbeidsvilje og besvart henvendelsene våre, stilt opp på uformelle møter og til formelle forklaringer, til tross for pågående krisehåndtering og høy arbeidsbelastning. Vi er møtt med åpenhet og et sterkt ønske om å lære av pandemihåndteringen.

Arbeidet ble avsluttet 26. april 2022.