Del 4
Smitte ved innreise fra utlandet

7 Importsmitte, innreiserestriksjoner og innreisekarantene

7.1 Innledning

Dette kapitlet handler om myndighetenes arbeid for å hindre og/eller begrense spredningen av covid-19-smitte fra utlandet. Under pandemien har smitte som kommer inn i landet fra utlandet, blitt omtalt som importsmitte, og vi vil også benytte dette begrepet i denne framstillingen. I den første rapporten vår – NOU 2021: 6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – gransket vi myndighetenes håndtering fram til høsten 2020. I denne rapporten vil vurderingene være avgrenset i tid fra høsten 2020 til 31. oktober 2021, som er sluttidspunktet vi har fastsatt for den andre delen av granskingen vår. I dette kapitlet beskriver vi også kort hendelsesforløpet i november og desember 2021, uten at dette har vært gjenstand for nærmere gransking.

Formålet med kapitlet er å beskrive myndighetenes håndtering av importsmitte, belyse konsekvensene av håndteringen og identifisere læringspunkter.

Pandemien kom til Norge med personer som hadde blitt smittet i utlandet, først med en person som hadde oppholdt seg i Wuhan-regionen i Kina, og deretter med norske turister som hadde oppholdt seg i Alpene. Den 10. mars 2020 ble det for første gang oppdaget smittetilfeller som ikke kunne spores tilbake til utlandet. To dager senere kom den første nedstengningen av samfunnet. Kort tid etter ble det besluttet nye innreiserestriksjoner og krav om karantene ved innreise. Ved den videre håndteringen av pandemien iverksatte norske myndigheter en rekke tiltak innenlands for å begrense utbredelsen av smitte internt i Norge. I tillegg iverksatte de tiltak på grensen for å begrense importsmitten.

Sentrale tiltak for å begrense importsmitte har vært grensekontroll også innenfor Schengenområdet, innreiserestriksjoner, reiseråd, innreiseregistrering, krav om testing og krav om karantene ved innreise, inkludert plikt til å oppholde seg på karantenehotell. Tiltakene mot importsmitte er i stor grad gjennomført gjennom lovendringer og forskriftsendringer. Siden starten av pandemien er det gjennomført flere hundre endringer i forskriftene til smittevernloven1 og den midlertidige innreiserestriksjonsloven.2

Regjeringen har i tillegg utarbeidet en rekke rundskriv om dette regelverket. Mellom 15. mars 2020 og 27. november 2021 ble det utarbeidet 43 rundskriv om innreiserestriksjoner og bortvisningsregler for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Adressat for disse rundskrivene var Politidirektoratet (POD), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE). Mellom 8. november 2020 og 25. september 2021 (da kravet om karantenehotell ble opphevet) ble det utarbeidet 12 rundskriv som ble sendt til kommuner, statsforvaltere3 og POD. Hvert av disse rundskrivene presenterer og forklarer ulike regler og regelendringer knyttet til håndteringen av importsmitte.

Ved gjennomgangen av myndighetenes håndtering av importsmitte vil vi rette spesiell oppmerksomhet mot karantenehotellordningen. Dette er et inngripende tiltak, og beslutningsprosessene knyttet til denne ordningen er etter kommisjonens syn godt egnet til å belyse noen generelle trekk ved myndighetenes håndtering av importsmitte.

Forstørr bilde

Gjennomgangen er preget av mange detaljer. Vi mener dette er nødvendig for å gi et fullstendig bilde av håndteringen. Flere av dokumentene vi refererer til, og siterer fra, må forstås ut fra at de er skrevet på kvelds- og nattestid, og under et sterkt tidspress. Det må også tas høyde for at det er e-poster som kan være presisert muntlig, uten at dette fullt ut er mulig å fange opp i ettertid. Vi har imidlertid gjennom en rekke formelle intervjuer og uformelle samtaler fått bekreftet hovedtrekkene av det som framgår av dokumentene vi omtaler.

Vi har i arbeidet med importsmitte innhentet dokumentasjon fra aktørene som har vært involvert i arbeidet med importsmitte. Dokumentasjonen er svært omfattende og omfatter blant annet rapporter, interne notater, logger, brev, e-poster og statistikk. I tillegg har vi vært på befaring på tre karantenehoteller, og i grensekontrollen på Oslo lufthavn. Vi har også hatt flere uformelle møter og formelle intervjuer, der importsmitte har vært sentralt. Flere arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har holdt presentasjoner for kommisjonen. I presentasjonene har de beskrevet sine og medlemmenes erfaringer med regelverket og myndighetenes håndtering.

Behandlingen av importsmitte i den første rapporten vår og i denne rapporten

I den første rapporten vår har vi omtalt håndteringen av importsmitte primært i 14.5.8 «Stengning av grensene», 15.8 «Åpning av grensene mot utlandet» og 23.3.2 «Covid-19 forskriften». Vi vurderte beslutningene om å innføre innreiserestriksjoner og innreisekarantene i perioden 12.–15. mars 2020 og påpekte at vi fant «lite dokumentasjon av prosessen fram til beslutningen om å stenge grensen». Det å stenge grensene var ikke en del av «verktøykassen» til helsemyndighetene og heller ikke noe Verdens helseorganisasjon (WHO) anbefalte. Likevel ble det vanlig rundt omkring i verden å stenge grensene, også i Europa.4

I den første rapporten vår vurderte vi ikke konsekvensene av å stenge grensene i tiden rundt 12. mars, men vi ga en generell støtte til tiltakene som ble innført, på bakgrunn av alvorlighetsgraden i situasjonen på dette stadiet.

Vi kritiserte myndighetenes håndtering av importsmitte i forbindelse med den gradvise gjenåpningen sommeren 2020. Tre elementer sto sentralt i denne kritikken.

• Regjeringen ga etter for press fra interesseorganisasjoner ved å innføre unntak for arbeidsreisende, noe som innebar en risiko for at helhetsperspektivet ikke ble ivaretatt.

• Helsemyndighetene mente importsmitte var en av de store risikofaktorene, og unntaksløsningene burde derfor vært utredet grundig.

• Regjeringen manglet en plan for å håndtere importsmitte da en ny smittebølge i Europa kom høsten 2020.

Det siste punktet ble trukket fram som et av hovedbudskapene i rapporten.5

Som vi skal se nærmere på i dette kapitlet, har myndighetene etter den første nedstengingen og gjenåpningen i 2020 truffet flere inngripende tiltak mot importsmitte. Disse har begrenset bevegelsesfriheten på tvers av landegrensene og har berørt et stort antall individer og grupper. Restriksjonene har fått sosiale konsekvenser og har påvirket arbeidet til mange privatpersoner. De har dessuten ført til vanskeligheter for en rekke norske virksomheter som har vært avhengige av tilgang på utenlandsk arbeidskraft, som helse, industri, sjøfart, fiskeri, landbruk og servicenæringer. I tillegg har tiltakene rammet kritiske og viktige samfunnsfunksjoner, både der Norge er avhengig av personer, varer og tjenester fra utlandet, og der Norge er avhengig av at nordmenn kan reise utenlands.

Fordi tiltakene mot importsmitte har fått vidtrekkende konsekvenser for både privatpersoner, næringsliv og samfunnet ellers, har det vært ansett som nødvendig med en rekke unntak fra regelverket. Vurderingene av slike unntak har i mange tilfeller blitt gjort under sterkt tidspress.

Myndighetene har foretatt hyppige endringer i regelverket, blant annet fordi kunnskapen om mulige konsekvenser ofte har vært begrenset på det tidspunkt reglene er blitt utarbeidet. Dette har skapt betydelige utfordringer for praktiseringen, etterlevelsen og håndhevelsen av regelverket.

Før vi ser vi nærmere på myndighetenes beslutningsprosesser i forbindelse med disse tiltakene og iverksettelsen av dem, beskriver vi hvem som har vært de sentrale aktørene ved håndteringen av importsmitte, og hvilket ansvar de har hatt (punkt 7.2). Deretter redegjør vi for de rettslige rammene i punkt 7.3. Tiltakene som er benyttet, omtaler vi i punkt 7.4. Etter å ha gjennomgått selve håndteringen i punktene 7.5 til 7.7, beskriver vi tiltakenes konsekvenser for ulike sektorer og grupper i kapittel 7.8. Våre funn og anbefalinger kommer i punkt 7.9.

7.2 De sentrale aktørene ved håndteringen av importsmitte

Ansvaret på sentralt nivå – HOD og JD

De to mest sentrale departementene med ansvar for å håndtere importsmitte under pandemien har vært Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Justis- og beredskapsdepartementet (JD). HOD har det konstitusjonelle ansvaret for tiltak etter smittevernloven og tilhørende forskrifter, inkludert covid-19-forskriften6 og IHR-forskriften7. JD har det konstitusjonelle ansvaret for utlendingsloven8, innreiserestriksjonsloven og tilhørende forskrifter, inkludert forskriften om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.9

HOD har dermed det overordnede ansvaret for smitteverntiltak rettet mot innreise, inkludert innreisekarantene, mens JD har ansvaret for grensekontroll av personer og for å håndheve vilkårene for innreise og bortvisning. Under pandemien har JD også bistått på HODs ansvarsområder, blant annet på karantenehotellordningen som var regulert gjennom smittevernloven og covid-19-forskriften. Den konkrete ansvarsfordelingen på disse områdene, har vært gjenstand for diskusjoner, både mellom HOD og JD og på regjeringsnivå.

Dokumentasjonen viser at JD har bistått både med den praktiske håndteringen av karantenehotellordningen, da primært gjennom Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), og med å utarbeide regelverket og endringer i dette, da i dialog med HOD som har hatt ansvar for å innarbeide medisinskfaglige og smittevernsfaglige begrunnelser for reglene. Det finnes også eksempler på at tiltak knyttet til karantenehotellordningen er lagt fram for beslutning i regjeringen uten dialog og/eller klarering med JD i forkant.

Når det gjelder tiltak mot importsmitte, har beslutningene i hovedsak skjedd gjennom fortløpende regjeringsvedtak. Stortinget har som lovgivende myndighet ansvar for lovgrunnlaget som tiltakene mot importsmitte bygger på. Under koronapandemien, som er definert som en «krise» i henhold til beredskapslovgivningen, har regjeringen hatt utvidede fullmakter til å vedta og gjennomføre midlertidige tiltak. I flere av disse tilfellene har regjeringen kort tid etter lagt fram forslag om lovendringer for Stortinget for å sikre hjemmelsgrunnlaget for tiltakene. Dette gjelder både i forbindelse med endringer i smittevernloven, som gir hjemmel for karantenehotellordningen, krav om testing og koronasertifikat, og endringer i innreiserestriksjonsloven, som gir hjemmel for innreiserestriksjoner.

Andre organer med viktige ansvarsområder

Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet (FHI) har hatt den sentrale rollen med å utarbeide det faglige grunnlaget for tiltakene mot importsmitte som regjeringen har vedtatt under pandemien. Fagetatenes ansvar for importsmitte har i hovedsak fulgt ansvaret som følger av smittevernloven. Det innebærer at Helsedirektoratet skal gi råd og veiledning i forbindelse med tiltak mot importsmitte. Direktoratet skal i den sammenheng hente inn kunnskap og vurderinger fra FHI og legge dette til grunn for vurderingene sine. Helsedirektoratet har i motsetning til FHI også myndighet til å fatte vedtak etter smittevernloven. Under pandemien har likevel vedtak for å begrense importsmitte i hovedsak skjedd på regjeringsnivå.

FHI skal overvåke smittesituasjonen i Norge og i utlandet, hente inn faglig relevant kunnskap og utarbeide risikovurderinger. FHI skal også gi faglig bistand, råd, veiledning og informasjon til sentrale, regionale og lokale myndigheter og til resten av befolkningen. Under pandemien har håndteringen av importsmitte i stor grad foregått ved at HOD, eventuelt i samarbeid med JD, har gitt oppdrag til Helsedirektoratet og FHI om å besvare konkrete spørsmål relatert til problematikken rundt importsmitte og om å komme med anbefalinger om alternative tiltak.

Statsforvalterne har ansvar for regional helse- og omsorgsforvaltning. De har også et regionalt ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap. Statsforvalterne har under pandemien hatt en viktig rolle med å koordinere og kontrollere kommunenes iverksetting og praktisering av smitteverntiltak, inkludert håndteringen av karantenehotellordningen. I mai 2021 fikk statsforvalterne en forskriftsfestet mulighet til å pålegge kommunene å etablere karantenehotell.

Kommunene har ansvaret for kommunale helse- og omsorgstjenester og smittevernet i kommunen. Når det gjelder håndteringen av importsmitte, har kommunene hatt ansvar for å etablere og drifte karantenehotellene, sørge for transport av reisende fra grensestasjoner til karantenehotellene og sørge for å teste innreisende, både på grensen og på karantenehotellene. Kommunene har også hatt ansvar for å tilby helse- og omsorgstjenester til dem som bor på karantenehotell, og å sørge for smittesporing rettet mot de innreisende. Kommunelegen har et spesielt ansvar for smittevernoppgavene i kommunen.

POD og DSB har vært sentrale fagetater i håndteringen av tiltakene for å begrense importsmitte. Politiet har ansvar for å kontrollere personer i grensekontrollen. POD er politiets øverste ledelse. Ettersom det under pandemien ble innført grensekontroll på indre grenser i Schengenområdet, inkludert mot Sverige og Finland, har politiets oppdrag på grensen krevd store ressurser og bistand også fra andre etater, som Sivilforsvaret og Forsvaret.

DSB har en viktig rolle under kriser ved å tilby operativ støtte innenfor samordning, forsterkning og faglig rådgivning. I forbindelse med håndteringen av importsmitte har DSB hatt et spesielt ansvar for å bistå både i driften av karantenehotellordningen og i håndteringen av innreiserestriksjonene. En viktig del av dette ansvaret har vært den tverrsektorielle koordineringen, som blant annet har skjedd gjennom samvirkekonferanser med relevante aktører og gjennom sammenstilling av informasjon og situasjonsrapporter fra regionalt nivå. DSB er et rapporteringsledd mellom statsforvalterne og JD. DSB har etatsansvar for Sivilforsvaret, som under pandemien har bistått kommunene med å håndtere karantenehotell og testing på grensen. Sivilforsvaret har også bistått politiet med grensekontrollen.

Tolletaten har spilt en sentral rolle i arbeidet med å håndtere importsmitte gjennom tilstedeværelsen sin på grensestasjonene. Tolletaten har blant annet bidratt på grensestasjonene mot Sverige og Finland, der det før pandemien ikke ble gjennomført grensekontroll av persontrafikk.

7.3 Rettslige rammer for håndteringen av importsmitte

Sentrale lover og forskrifter

De mest sentrale lovene for å regulere tiltak mot importsmitte er smittevernloven, som HOD har ansvaret for, og innreiserestriksjonsloven, som JD har ansvaret for.

Smittevernlovens formål er i henhold til § 1-1 første ledd «å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land». I henhold til § 1-1 tredje ledd skal loven dessuten «ivareta rettssikkerheten til den enkelte som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven».

Paragraf 1-5 stiller opp grunnleggende krav når smitteverntiltak skal bli iverksatt, inkludert at tiltakene må bygge på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og framstå tjenlig etter en helhetsvurdering. Det skal bli lagt vekt på frivillig medvirkning fra den eller dem tiltaket gjelder.

Paragraf 7-12 gir regjeringen utvidede fullmakter til å iverksette smitteverntiltak når en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen og det på grunn av slike forhold er fare ved opphold (altså at det er forbundet fare ved å vente med tiltaket). Det er forutsatt at fullmakten bare blir brukt i en alvorlig nasjonal krisesituasjon, og den åpner for at regjeringen om nødvendig kan avvike fra gjeldende lovgivning.10 Flere av tiltakene mot importsmitte er gjennomført under sterkt tidspress med hjemmel i denne bestemmelsen.

To av smittevernlovens forskrifter har spesiell betydning for håndteringen av importsmitte.

IHR-forskriften regulerer blant annet tiltak mot importsmitte på grensen på måter som unngår å forstyrre internasjonal trafikk og handel. Eksempel på tiltak som forskriften regulerer, er innkreving av betaling fra reisende for å gjennomføre karantene (jf. § 22).

Covid-19-forskriften ble vedtatt like etter at pandemien brøt ut i Norge, og har som formål å fastsette smittevernfaglige tiltak for å hindre eller begrense smittespredning. Forskriften har regulert en rekke av tiltakene mot importsmitte, blant annet innreisekarantene, karantenehotell, testing ved innreise og bruk av koronasertifikat.

Innreiserestriksjonsloven er en midlertidig lov som har som formål «å begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmenfarlige smittsomme sykdommen covid-19» (§ 1). Loven gjelder «ikke for norske statsborgere» og «heller ikke statsborgere fra et annet nordisk land som er bosatt i Norge». Lovens tilhørende forskrift oppstiller unntak fra innreiserestriksjonene som følger av loven.

I løpet av pandemien har det blitt vedtatt en rekke ulike unntak fra de gjeldende restriksjonene, for eksempel ved nødvendige reiser, sterke velferdshensyn, særlige grunner og behov for arbeidskraft til forskjellige kritiske samfunnsfunksjoner. Vi redegjør nærmere for flere av disse unntakene i punktene 7.5 til 7.7 om hendelsesforløpet fra mars 2020 til høsten 2021.

Internasjonalt regelverk

Vi vil her trekke fram noen sentrale internasjonale avtaler og konvensjoner som Norge er tilsluttet, og som er relevante under håndteringen av importsmitte.

Gjennom EØS-avtalen11 er Norge en del av EUs indre marked og er dermed underlagt regler som skal sikre fri bevegelse av personer, varer, tjenester og kapital og motvirke forskjellsbehandling. Avtalen åpner for unntak, men stiller da strenge krav til begrunnelse.

Norge er også en del av Schengensamarbeidet som skal sikre fri reise innenfor Schengenområdet, inkludert grensepasseringer uten personkontroll. Regelverket åpner for at landene midlertidig kan gjeninnføre nasjonal grensekontroll når det finnes en alvorlig trussel mot offentlig orden eller den indre sikkerheten, men også slike unntak er underlagt strenge krav til begrunnelse. Ved å innføre innreiserestriksjoner og innreisekarantene oppstår det spørsmål om hvorvidt tiltakene er forenlige med EØS- og Schengenavtalene.

Norge er tilsluttet Det internasjonale helsereglementet (IHR) som er et forpliktende internasjonalt regelverk administrert av WHO.12 IHR skal beskytte folkehelsen og åpner derfor for tiltak som hindrer at smitte sprer seg på tvers av landegrensene. Slike tiltak må imidlertid være forholdsmessige. IHR inneholder en rekke bestemmelser som er relevante for innreisekarantene og innreiserestriksjoner, blant annet artikkel 40: Gebyrer for helsetiltak vedrørende reisende.13

Norge er forpliktet av FNs menneskerettighetskonvensjoner og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), som blant annet pålegger medlemsstatene å ivareta innbyggernes rett til personlig frihet og helse. Den norske menneskerettsloven (fra 1999) gjør disse konvensjonene gjeldende som norsk rett. Norge har også sluttet seg til andre internasjonale avtaler og konvensjoner som er relevante for importsmitte på saksspesifikke områder, som Wien-konvensjonen14 og avtaler under Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO).

7.4 Nærmere om reiseråd, innreise- restriksjoner og innreisekarantene

Utenriksdepartementets reiseråd

Reiseråd er et virkemiddel Utenriksdepartementet (UD) bruker for å gi råd om utenlandsreiser til innbyggerne.15 Reiserådene blir ofte begrunnet med sikkerhetshensyn, for eksempel ved krig og uroligheter, men kan også bli begrunnet med helsehensyn, for eksempel ved omfattende og alvorlige smitteutbrudd. Reiserådene er klare signaler på hvordan norske myndigheter vurderer risikoen ved reiser til ulike land og områder, men er samtidig utformet som råd, ikke som forbud eller påbud. Det er med andre ord frivillig å følge dem. Samtidig kan det å ikke følge rådene få konsekvenser, for eksempel for muligheten til å få hjelp fra utenrikstjenesten eller til å være dekket av forsikring.

UD opererer med tre nivåer av reiseråd og kan

• fraråde reiser som ikke er strengt nødvendige

• fraråde alle reiser

• fraråde alle reiser til et land eller opphold i landet, samtidig som norske borgere blir oppfordret til å forlate landet

UD kan eventuelt spesifisere unntak fra de generelle rådene.

Under covid-19 pandemien har UDs helserelaterte reiseråd i stor grad vært basert på FHIs informasjon om smittesituasjonen i utlandet. Lenge gjaldt det et generelt globalt reiseråd, men UD kom underveis med ulike unntak, som for Norden, EU/EØS, Sveits, Storbritannia og andre land uten mye smitte. Fra 1. oktober 2021 fjernet UD det globale reiserådet, og reiserådene ble etter dette basert på løpende vurderinger av situasjonen i enkeltstående land og områder.

Innreiserestriksjoner og tiltak mot importsmitte på grensen

Innreiserestriksjoner dreier seg om tiltak som begrenser eller hindrer fri bevegelse ved innreise til landet. Et krav om å vise fram pass ved grensepasseringer utgjør en relativt moderat innreiserestriksjon. Innreisenekt og bortvisning utgjør den mest inngripende innreiserestriksjonen. Under pandemien ble det innført regler om å bortvise utenlandske statsborgere av hensynet til folkehelsen og en rekke andre tiltak i grensekontrollen for å begrense importsmitte, for eksempel obligatorisk testing og innreiseregistrering.

Norske statsborgere og andre nordiske statsborgere som er bosatt i Norge, kan ikke bli bortvist, men har vært omfattet av andre innreiserestriksjoner. For eksempel ble en rekke grenseoverganger til Sverige og Finland stengt, og det ble innført kontroll på grensestasjonene som fortsatt var åpne. Dette begrenset feriereiser, grensependling, besøk på fritidseiendommer og besøk til familie og venner. Reisende som ikke fulgte de pålagte kravene i grensekontrollen, kunne bli anmeldt og risikerte bøter. Før pandemien hadde grensene mellom Norge, Sverige og Finland vært åpne for fri ferdsel siden 1954 i tråd med den nordiske passunionen og senere Schengen-avtalen.

Innreisekarantene og karantenehotellordningen

Innreisekarantene og karantenehotellordningen skiller seg fra andre innreiserestriksjoner ved at gjennomføringen ikke skjer på grensen, men på karantenehotell eller annet egnet sted. Norge har under covid-19 pandemien operert med tre ulike måter innreisekarantenen kan gjennomføres på:

• i eget hjem

• på karantenehotell

• på annet egnet sted, inkludert på et sted arbeidsgiveren har sørget for, eller på asylmottak

Siden nedstengningen av Norge 12. mars 2020 har myndighetene gjennomført en rekke endringer i karantenereglene. Vurderingene som har ligget til grunn for det til enhver tid gjeldende regelverket, har vært basert på avveininger av flere ulike hensyn, blant annet smittevernfaglige hensyn, grunnleggende menneskerettigheter, hensynet til næringslivet, velferdshensyn, kontroll- og etterlevelseshensyn og hensyn til kritiske samfunnsfunksjoner.

Forstørr bilde

Kilde: JD, 12. april 2021

7.5 Innreiserestriksjoner og -karantene fram til karantene- hotellordningen var etablert senhøsten 2020

Innledning

Myndighetene har som nevnt benyttet innreiserestriksjoner og innreisekarantene som smitteverntiltak siden våren 2020. På ulike stadier i pandemien har det vært innført forskjellige tiltakspakker som har bestått av blant annet reiseråd, innreiserestriksjoner og krav til innreisekarantene. Norge stengte mer eller mindre grensene våren 2020. Deretter fulgte en gjenåpning utover sommeren 2020, nye tiltak høsten 2020 og kraftige innstramninger vinteren 2021. En ny gradvis gjenåpning fulgte våren og sommeren 2021. Figuren nedenfor viser viktige tiltak mot importsmitte, slik FHI har presentert det.

Forstørr bilde

Kilde: FHI, 24. februar 2022

Den videre redegjørelsen for myndighetenes håndtering av importsmitte belyser de sentrale hendelsene på denne tidslinjen. Formålet er tredelt:

For det første skal kartleggingen bidra til å identifisere hvilke tiltak som ble iverksatt, hvordan tiltakene ble iverksatt, det faglige og rettslige grunnlaget for tiltakene og hvem som var involvert i håndteringen.

For det andre skal kartleggingen gi et grunnlag for å vurdere konsekvensene av håndteringen.

For det tredje skal kartleggingen belyse hva som fungerte godt, og hva som fungerte mindre godt, og gi et grunnlag for anbefalinger for framtidig krisehåndtering.

Innreiserestriksjoner og bestemmelser om innreisekarantene fram til høsten 2020 – oppsummert

Den 12. mars 2020 varslet den norske regjeringen om omfattende tiltak og restriksjoner for å hindre/begrense omfattende smitteutbrudd i Norge. En viktig del av tiltakspakken var innføringen av innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser ved innreise. Den 13. mars 2020 vedtok regjeringen en ny forskrift som innførte karanteneplikt for personer som ankom Norge fra andre land enn Sverige og Finland.16 Disse personene fikk plikt til å oppholde seg i karantene i 14 dager etter ankomst til Norge. Karantenen kunne bli gjennomført «i eget hjem eller annet egnet oppholdssted». Personer som var «strengt nødvendige» for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner, var unntatt karanteneplikten.

Den 15. mars ble hovedregelen om karanteneplikt utvidet til å gjelde alle som ankom Norge. I tillegg til unntaket for personer som ivaretok kritiske samfunnsfunksjoner, ble det gjort unntak for personer som «i arbeidsforhold» reiste mellom bolig og arbeidssted og i den forbindelse krysset grensene inn til landet fra Sverige eller Finland. Så langt som mulig skulle de som var unntatt fra karanteneplikten, unngå nærkontakt med andre personer.

Den 27. mars ble forskriften opphevet. Karantenebestemmelsene ble imidlertid tatt inn i covid-19-forskriften. Paragraf 5 stilte opp hovedregelen om at personer som ankom Norge, skulle oppholde seg i karantene i 14 dager. Unntakene fra karanteneplikten som fulgte av den tidligere forskriften, ble videreført. Med virkning fra 7. mai 2020 ble karanteneperioden redusert fra 14 til 10 dager. Grunnelementene i karanteneplikten ble imidlertid beholdt fram til 1. juni 2020.

Den 14. mars 2020 – dagen etter at regjeringen besluttet karanteneplikt for personer som kom fra andre land enn Sverige og Finland – varslet regjeringen at den ville stenge grensen for utlendinger uten oppholdstillatelse i Norge. Samtidig meldte regjeringen at den ville innføre midlertidig inn- og utreisekontroll på indre Schengengrense. Den 15. mars vedtok regjeringen bortvisningsforskriften.17 Etter forskriftens § 1 kunne det bli truffet vedtak om å bortvise utlendinger uten oppholdstillatelse etter utlendingsloven, dersom det var nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av covid-19. Det var i forskriften fastsatt flere unntak, blant annet for EØS-borgere som var bosatt i Norge, eller som hadde gått inn i eller skulle gå inn i et arbeidsforhold i Norge.18 Den 30. mars, 8. april og 13. mai 2020 ble det gradvis lettet på bortvisningsreglene, blant annet for å dekke behovet for kritisk arbeidskraft.

Den 12. juni 2020 besluttet regjeringen at det fra 15. juni 2020 skulle åpnes for at alle personer som var bosatt i de nordiske landene, skulle kunne reise til Norge. Karantenekravene og innreiserestriksjonene ble opprettholdt fra regioner og områder med mye smitte. Områder som ble unntatt fra kravet om innreisekarantene, ble også unntatt fra UDs reiseråd. Dette innebar at UD ikke lenger frarådet reiser til disse områdene. Regjeringen endret også innreiserestriksjonene for å gjøre det enklere for familier å treffes på tvers av landegrensene.

Den 1. juli 2020 trådte den midlertidige loven om innreiserestriksjoner og forskriften om innreiserestriksjoner i kraft.19 Loven og forskriften erstattet bortvisningsforskriften.

Med virkning fra 15. juli 2020 ble det gjort ytterligere lettelser i innreiserestriksjonene. Personer som var bosatt i Schengen- og EØS-området, fikk da reise inn til Norge dersom landet de kom fra, hadde lite smitte.20 De var da heller ikke underlagt karanteneplikt etter innreise. Fra og med juli 2020 ble det benyttet et fargekart som veileder til karantenereglene ved reiser i Europa. Personer som ankom fra «røde områder», hadde karanteneplikt, mens personer som ankom direkte fra «grønne områder», fikk unntak fra karanteneplikten. Reisende risikerte imidlertid at kartet ble endret mens de var på reise.

I løpet av sommeren ble det innført en tredje kategori – «gule områder». Dette var områder som var i fare for å endre status til «røde». På slutten av sommeren og utover høsten 2020 endret stadig flere land og områder status fra grønn og gul til rød. Kartene inkluderte etter hvert enda flere fargekombinasjoner for å få beskrevet variasjonen i smittenivå i ulike land. FHI publiserte jevnlig «fargekart» over dette.

Forstørr bilde

Kilde: FHI

Utover høsten 2020 gjaldt dermed karanteneplikten for reisende fra stadig flere områder. Samtidig var andre smittebølge på vei. Økningen i smitte, også i smitte som fulgte med reisende inn til Norge, sammen med rapporter om svak etterlevelse av karanteneplikten og muligheten for at nye virusvarianter var på vei, bidro til at myndighetene vurderte nye skjerpede tiltak for å begrense importsmitten, blant annet en innstramming i karantenereglene.

November 2020 – ordningen med karantenehotell kom på plass

Det var økende smitte høsten 2020. På bakgrunn av blant annet rapporter om økning i antallet som ble smittet under opphold i utlandet, særlig blant personer som kom på kortidsarbeidsopphold i Norge, fikk Helsedirektoratet og FHI 27. oktober 2020 i oppdrag av HOD å vurdere karantenereglene. Fristen for oppdraget var 28. oktober 2020 kl. 16.00. Ett av spørsmålene fagetatene behandlet i besvarelsen, var hva som kunne bli betegnet som «egnet sted for karantene». FHI og Helsedirektoratet vurderte ikke noen karantenehotellordning, men i konklusjonene viste de til behovet for å kunne «systematisk tilby isolering utenfor hjemmet».21

Helsedirektoratet og FHI var samstemte om flere av anbefalingene i oppdraget, men FHI la til noen merknader av betydning for karantenereglene. FHI skrev blant annet at karantene «er et inngripende og kostbart tiltak, både på individ- og samfunnsnivå, og bør kun brukes der effekten forventes å stå i forhold til dette». FHI påpekte at det var «fare for tiltakstrøtthet og manglende oppslutning om tiltak når tiltakene ikke oppleves som relevante eller nødvendige», og at dette spesielt gjelder «karantene som er et tiltak som brukes for friske personer». Videre viste FHI til at WHO advarer mot hyppige endringer av råd, og anbefalte at bruken av karantene «målrettes til de som har høyest risiko for smitte, og at tiltaket kun benyttes når det er forholdsmessig og reell risiko for smitte».22

Den 29. oktober 2020 fikk Helsedirektoratet og FHI i oppdrag av HOD å forberede nye innstramminger i regelverket (oppdrag 208).23 Departementet ba også om utkast til eventuelle forskriftsendringer. Frist for oppdraget var 5. november 2020 kl. 09.00.

Under en regjeringskonferanse 2. november 2020 ble det lagt fram et notat om «Tiltak som Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet er omforent om å anbefale». For å begrense importsmitte anbefalte fagetatene følgende:

• Vurdere krav om opphold på karantenehotell på innreisested for reisende fra høyendemiske land som ikke har fast bopel i Norge

• Vurdere krav om dokumentasjon på smittefrihet ved innreise, eller obligatorisk testing ved grensen av reisende fra høyendemiske land (som definert av FHI)24

I regjeringskonferansen ble det, etter en muntlig orientering fra helse- og omsorgsministeren, blant annet konkludert med at «Helse- og omsorgsministeren kommer tilbake til RCU 4. november med en vurdering av ytterligere innstrammende tiltak etter at anbefalinger er kommet fra Helsedirektoratet og FHI.»25

Dagen etter, 3. november, leverte FHI svaret sitt på oppdrag 208.26 I svaret skrev de først at de var bekymret for situasjonen de hadde sett de siste dagene. De mente det nå var viktig med kraftigere tiltak i flere områder der det var mye smittespredning, og der situasjonen var ustabil, og viktig å legge et «føre-var-prinsipp» til grunn.

FHI trakk videre fram bekymringer knyttet til importsmitte og skrev:

Flere forhold fremmer spredning av viruset og hemmer kontroll med epidemien:

• Karantene. Det meldes fra kommunene at karantene ikke overholdes.

• Utenlandsreiser. Mange kommuner har de siste ukene hatt smittetilfeller og utbrudd knyttet til arbeidsreisende, og flere utbrudd er rapportert tilknyttet arbeidsplasser og bedrifter. Vi er bekymret for om karantenereglene overholdes.

FHI anbefalte sterkere tiltak for å få kontroll med smitte hos reisende som kom inn til Norge fra land med høyt smittetrykk. De skrev blant annet at myndighetene burde «[f]orsterke krav om at karantene gjennomføres på egnet sted, og hvis det ikke er mulig vurdere bruk av karantenehotell, for eksempel for personer uten fast bopel i Norge». De mente videre at myndighetene burde vurdere å innføre krav om test opptil 72 timer før innreise eller ved ankomst til Norge.

FHI understreket samtidig at nye sterkere tiltak, som karantenehotell, måtte bli nøye vurdert:

Vi anbefaler at disse tiltakene vurderes iverksatt på bare noen ankomststeder etter en konkret risikovurdering, jf. WHOs krav […]. Forholdet mellom nytte og kostnad må vurderes nøye. Alternative og mer målrettede måter å håndtere risiko fra smittede reisende, bør vurderes. Her kan man ta hensyn til erfaring med hvilke avreiseland som har gitt opphav til import til Norge, og til hvilke land som har svært høy forekomst og en epidemi ute av kontroll.27

Helsedirektoratets svar på oppdrag 208 ble formelt levert 4. november. Granskingen vår viser at HOD var informert om de foreløpige hovedkonklusjonene tidligere. Helsedirektoratet anbefalte å innføre krav om negativ test på grensen og plikt til å bo på karantenehotell for dem som ikke hadde fast bosted i Norge eller dokumentasjon på at arbeidsgiveren stilte med karantenested som tilfredsstilte kravene i forskriftene. Anbefalingene ble blant annet begrunnet med behovet for å forenkle tilsynsoppgavene og redusere kapasitetspresset i kommunene.28

I et r-notat, til et møte i RCU 4. november 2020, foreslo helse- og omsorgsministeren at det skulle innføres krav om negativ test på grensen og plikt til å bo på karantenehotell. Under punkt 2 «Vurdering fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet» sto det blant annet:

Forslagene om karantenehotell og testing begrunnes med at importsmitte utgjør en vesentlig belastning på kommunene, og har ført til flere store utbrudd. Oversikten over innreisende er dårlig. Kommunene melder at de ikke har kapasitet til å følge opp tilsyn, og etterlevelsen av karantenekrav og krav om testing synes svak. FHI legger til grunn at andres private hjem ikke ser ut til å være egnet karantenested for reisende fra land med høye smittenivå. Tiltakene kan forenkle tilsynsoppgavene og dermed redusere kapasitetspresset i kommunene. Det kan også forenkle oversikt over at testing faktisk blir gjennomført.29

I notatet foreslo helse- og omsorgsministeren blant annet følgende konklusjon:

• 1. Det innføres krav i covid-19-forskriften om å fremvise attest på negativ covid-19-test ved ankomst til Norge for alle reisende etter dansk modell. Kravet skal ikke gjelde for nordmenn, personer som har bosted i Norge eller personer i transitt. Dette iverksettes fra søndag 8. november kl. 2400

• 2. Det innføres i covid-19 forskriften krav til fast bopel i Norge, eller at arbeids- eller oppdragsgiver gir garanti for egnet oppholdssted ved ankomst til Norge. For personer, herunder turister, som verken har egen bopel eller har arbeids- eller oppdragsgiver i Norge innføres det krav om å oppholde seg på karantenehotell og krav om testing i karanteneperioden. Helsedirektoratet gis i oppdrag å utrede hvordan disse kravene kan innføres. Frem til dette er etablert, forsterkes grensekontrollen etter eksisterende regelverk.

• 3. Det innføres ikke krav om obligatorisk testing ved ankomst til Norge for alle reisende.

[…]

Under punkt 5 «foreleggelse» framgår det at notatet ikke hadde vært forelagt medlemmene av RCU.

R-notatet ble sendt til berørte departementer på ettermiddagen 3. november. Departementsråden i JD videresendte notatet til ansatte i departementet kl. 17.53 og skrev:

Dette skal være de endelige rcu notatene fra hod. Dvs at de er sendt ut uten mulighet for merknader. Merknader må tas i konferansen. Avdelingene forbereder som avtalt våre merknader så raskt som mulig så vi kan få sendt over i kveld. Sendes via meg og […]. I tillegg blir det forberedelsesmøte m statsråden i morgen tidlig. Tidspunkt kommer.30

Notatet om karantenehotell utløste reaksjoner fra flere departementer, ikke minst fra lovavdelingen i JD som stilte spørsmål ved lovgrunnlaget og var skeptisk til prosessen:

Det er grunn til å være svært kritisk til prosessen. Sentrale og inngripende tiltak foreslås uten at andre departementer enn HOD har vært involvert, og uten mulighet for skriftlige merknader. Det er særlig grunn til å nevne konklusjonspunkt 1 og 2 i notatet om endring i covid-19 forskriften med krav om negativ test før ankomst til Norge og krav om ti dagers opphold på karantenehotell med krav om testing i karanteneperioden.

Til tross for at det foreslås slike inngripende tiltak, er det liten grad omtalt hva som kan være aktuelle hjemler for tiltakene. Notatene gir begrenset veiledning for å kunne ta stilling til om tiltakene kan innføres uten lovendring.31

Lovavdelingen skrev avslutningsvis:

Samlet vil vi fraråde at beslutningen treffes med det grunnlaget som nå foreligger. Det bør heller – om det er aktuelt – konkluderes med at spørsmålet om pålagt bruk av karantenehotell utredes med sikte på beslutning om kort tid, og at både HMIN og JMIN er involvert i denne vurderingen.

Innvandringsavdelingen i JD kom med tilsvarende kritiske merknader som lovavdelingen. Også de pekte på usikkerheten knyttet til lovgrunnlaget for tiltakene, at begrunnelsen framsto som svak, og at ordningene ikke var vurdert opp mot Norges internasjonale forpliktelser.32 Innvandringsavdelingen hadde også en rekke kritiske merknader knyttet til selve utformingen av kravene til negativ test ved ankomst og kravene om opphold på karantenehotell.

I en e-post til statssekretæren i JD 3. november kl. 20.48 oppsummerte departementsråden i JD innspillene som hadde kommet inn fra de ulike avdelingene i departementet. I e-posten ble det vist til at JD gjerne skulle vært mer involvert i prosessen, og at de «[f]ramover bør involveres mye tidligere». Departementsråden påpekte videre at «[t]il tross for at det foreslås slike inngripende tiltak, er det i liten grad omtalt hva som kan være aktuelle hjemler for tiltakene». Avslutningsvis i e-posten frarådet hun å treffe beslutningen med det grunnlaget de hadde. Hun anbefalte å heller utrede spørsmålet om pålagt bruk av karantene med sikte på å beslutte dette kort tid senere.33

Som forberedelse til det planlagte møtet i regjeringens covid-19-utvalg (RCU) på Statsministerens kontor tidlig neste morgen konkluderte departementsråden i JD senere på kvelden slik med tanke på hvordan departementet skulle ta denne saken videre i regjeringen:

Etter råd fra […] og meg kommer [justisministeren] til å være mest opptatt av at vi blir m videre m å sikre hjemler og praktisk gjennomføring, herunder nødvendige unntak for kritiske samfunnsfunksjoner mv. Ingen grunn til å ta kampen mot tiltakene som sådan – her kommer HOD til å få gjennomslag uansett hva vi sier. Vi må være konstruktive samarbeidere for å få både regler og gjennomføring best mulig.34

RCU behandlet spørsmålet om det skulle innføres et krav om negativ test ved innreise og plikt til å bo på karantenehotell, den 4. november 2020 på morgenen. RCU tiltrådte helse- og omsorgsministerens forslag til første konklusjonspunkt, med følgende tillegg:

• Det forutsettes at kravet om attest skal gjelde for innreisende fra land som Norge klassifisere som røde.

• Kravet gjøres ikke gjeldende for personer som jevnlig ankommer Norge fra Sverige og Finland for å arbeide.

• Kravet gjøres gjeldende for helsepersonell som pendler til Norge og som har vært mer enn sju dager utenfor Norge. Det gjøres en ny vurdering av dette når et system for hurtigtesting av ansatte ev. er på plass.

• Personell i kritiske samfunnsfunksjoner kan unntas når det er nødvendig for å unngå fare for liv og helse.

I punkt 2 konkluderte RCU slik:

Det innføres med virkning fra søndag 8. november i covid-19-forskriften krav til fast bopel i Norge, eller at arbeids- eller oppdragsgiver gir garanti for egnet oppholdssted ved ankomst til Norge. For personer, herunder turister og besøkende, som verken har egen bopel eller har arbeids- eller oppdragsgiver i Norge innføres det krav om å oppholde seg på karantenehotell og krav om testing i karanteneperioden. Helsedirektoratet gis i oppdrag å utrede hvordan disse kravene kan innføres. Frem til dette er etablert, forsterkes grensekontrollen etter eksisterende regelverk. Det gis fullmakt til helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og statsministeren å ev. fastsette et noe senere innføringstidspunkt. HOD og JD sikrer et informasjonsopplegg som sikrer at hver enkelt reisende blir informert og ev registrert.35

Tidligere helse- og omsorgsminister Bent Høie uttalte i sin forklaring til oss at regjeringens prioritet én har vært beskyttelse av liv og helse, men at dette hensynet er veid opp mot konsekvensene for de ulike sektorene. På generelt grunnlag forklarte han også at lovavdelingens innvendinger har blitt bragt inn i regjeringens diskusjoner. Han uttalte om dette:

Dette har vært et sentralt tema i de diskusjonene vi har hatt hele veien. Deres innvendinger er blitt vektlagt i dette arbeidet. […] Jeg tror ikke det er noen i regjeringen som ikke har vært klar over det. Også i de tilfellene hvor justisministeren og jeg har vært enige, har justisministeren gitt uttrykk for at det har vært skepsis i lovavdelingen.36

Tidligere justisminister Monica Mæland bekreftet også i sin forklaring at lovavdelingens spørsmål knyttet til hjemmelsgrunnlag har blitt videreformidlet til regjeringen.37

Helsedirektoratets formelle svar på oppdrag 208 kom først etter RCU-behandlingen. Hovedkonklusjonen i det som ble besluttet av RCU, samsvarte med det som sto i besvarelsen fra Helsedirektoratet.

I en e-post til helse- og omsorgsministeren 4. november kl. 17.39 la helserettsavdelingen i HOD ved et utkast til et beslutningsnotat og forslag til endringer som burde bli gjort i covid-19-forskriften for å følge opp beslutningene som ble truffet i regjeringskonferansen 2. november og i RCU 4. november.38 I e-posten ba helserettsavdelingen om tilslutning til å sende notatet på departementsforeleggelse med frist til kl. 14.00 dagen etter og parallelt sende det til Statsministerens kontor (SMK). De påpekte at beslutningsnotatet ikke var endelig, at spørsmålet om karantenehotell i notatet ikke var behandlet, og at RCU hadde lagt til grunn at endringen skulle tre i kraft med virkning fra søndag 8. november.

Helserettsavdelingen ga i e-posten uttrykk for at det gjensto en del forhold som burde bli avklart før karantenehotellordningen kunne tre i kraft, og anbefalte også å utsette karantenehotellordningen noe:

Vi har i ettermiddag hatt dialog med Lovavdelingen vedrørende dette konklusjonspunktet. De er svært usikre på om vi i dag har hjemmel til å fastsette dette i forskrift. De viste til EMK og grunnloven. UD har også i e-post til oss i ettermiddag uttrykt bekymring for hjemmelsgrunnlaget. Videre er det mange uavklarte spørsmål som Helsedirektoratet må besvare i det oppdraget som skal gis. Disse svarene er også avgjørende for vurderingen av hjemmelsgrunnlaget (innretningen av tiltakene). For eksempel kan det nevnes at Hdir og FHI må besvare spørsmål om hvor lenge karantene på hotell skal være, antall tester som må tas, hvilken virkning negative tester skal ha, skal det være andre unntak fra kravet om karantenehotell for andre grupper, for eksempel varetransport osv. Svarene fra Hdir og FHI er også avgjørende for hvordan dette skal forskriftsfestes.

I konklusjonen fra RCU gis helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og statsministeren fullmakt til å ev. fastsette et noe senere innføringstidspunkt. Vi vil tilrå at det opprettes en dialog for å beslutte en senere iverksettelse. Det er mange uavklarte spørsmål, både av rettslig og praktisk karakter, som vi vanskelig kan se at kan løses innen søndag. Vi vil tilrå at innføringstidspunkt settes til i løpet av uke 46.

SMK er orientert om JDs bekymring vedrørende hjemmelsgrunnlaget.39

I etterkant av denne e-posten ga HOD et oppdrag til Helsedirektoratet om å vurdere hvordan karantenehotellordningen kunne utformes.40 Oppdraget ble sendt på e-post 5. november kl. 13.11.41 HOD viste i e-posten til at det «er snakk om et inngripende tiltak», og at ordningen «må være i samsvar med smittevernlovens krav om å ha en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering».42 I oppdraget ble det bedt om en smittevernfaglig vurdering av karanteneoppholdet og kravet til testing og et forslag til hvor lenge oppholdet skulle vare. De ble også bedt om å gi en vurdering av hvilke krav som burde bli stilt til karantenehotellet og til oppholdet der. HOD ba videre om «en vurdering av det juridiske hjemmelsgrunnlaget for ordningen og forslag til nødvendige forskriftsbestemmelser». Fristen for oppdraget var 6. november kl. 16.00.43

I etterkant av RCU-møtet 4. november hadde HOD, Helsedirektoratet og JD en dialog på e-post som endte med at Helsedirektoratet, i samarbeid med FHI, 5. november fikk i oppdrag å besvare en rekke spørsmål som JD stilte med tanke på karantenehotell.44 Spørsmålene var blant annet knyttet til om det var nødvendig og forholdsmessig å innføre karantenehotellplikt, og til smittevernfaglige begrunnelser, varigheten på karantenehotelloppholdet og muligheten til å forkorte oppholdet gjennom testing. Helsedirektoratet ble også bedt om å vurdere flere spørsmål som var relevante for det pågående forskriftsarbeidet, som forholdet til Grunnloven og EMK, vilkårene i smittevernloven § 1-5, hvorvidt kravene i smittevernloven § 1-7 var oppfylt, unntaksordninger, og tallene for importsmitte. Helsedirektoratet og FHI besvarte spørsmålene 5. november.45

JD og HOD jobbet 5. november 2020 med å utforme en kongelig resolusjon der forskriftsendringene knyttet til karantenehotell skulle inngå.46 Det var JD som fikk hovedansvaret for å utarbeide og legge fram resolusjonen. Etter den opprinnelige planen skulle resolusjonen bli vedtatt i statsråd fredag 6. november og tre i kraft mandag 9. november. På bakgrunn av bekymringene av både rettslig og praktisk karakter som var spilt inn, tok JD kontakt med SMK for å høre om det var mulig å utsette vedtaket i statsråd til tirsdag 10. november. JD sendte en e-post til SMK kl. 08.46 torsdag 5. november med følgende forespørsel:

Jmin [justisministeren] og hmin [helseministeren] ønsker en viss utsettelse av innføringen av karantenehotell. Vi skal i møte med hdir nå om ting de må utrede. Er det – i lys av formuleringen til stm [statsministeren] – mulig å legge til grunn at det kan gå i statsråd tirsdag istedenfor allerede nå fredag?47

Som svar på forespørselen sendte SMK to e-poster til JD, henholdsvis kl. 10.30 og kl.10.33:

Min klare oppfatning er at […] [statssekretær/stabssjef] i går godkjente at karantenehotellet ikke trenger å gå i statsråd i morgen. Det kan gå på tirsdag. Håper det er til hjelp.48

Enig. Tirsdag var også ok for statsministeren.49

Til tross for at det virket som det var enighet mellom SMK og JD 5. november om å utsette vedtaket i statsråd til tirsdag 10. november, gikk saken, etter en politisk beslutning, som opprinnelig planlagt i statsråd fredag 6. november med ikrafttredelse mandag 9. november.

På pressekonferansen 5. november kl. 11.45 opplyste helse- og omsorgsministeren at det ville bli etablert en karantenehotellordning.50 Tidspunktet for iverksettelsen ble ikke nevnt.

Samtidig var det satt i gang et arbeid i forvaltningsapparatet med tanke på å vurdere de praktiske sidene av karantenehotellordningen. Sentralt i dette var et oppdrag som JD ga til DSB, som gikk ut på å gi «en konkret beskrivelse av hvordan ordningen kan tenkes rigget, og hva som er kritiske betingelser».51 I et oppsummeringsmøte på ettermiddagen opplyste DSB at de hadde hatt møte med statsforvalterne og sivilforsvarsdistriktene samme ettermiddag for «å få gode innspill til hvordan oppdraget kan løses, i tillegg til å få samlet de mest relevante tverrsektorielle problemstillingene». Statsforvalterne hadde til dette møtet kommet med følgende innspill til spørsmål som måtte bli avklart:

• Hvilke kommuner skal ha karantenehotell? Det bør pekes ut noen kommuner som kan ta ansvar på vegne av flere.

• I lys av en «leveransekjede» pekte FM [statsforvalterne] på flere utfordringer: Roller/ansvar ved ankomst grense, transport til hotell, hva slags type hotell (krav hhv karantenehotell/isolasjonshotell), forsyningsleveranser, kontroll av tilstedeværelse, «godkjenning» etter karantene, oppholdskommune og helsehjelp deretter.52

JD framhevet i møtet at de hadde gitt et eget oppdrag til Helsedirektoratet om «å lage opplegget, med frist ila dagen» og kommenterte videre at «når først rammen (kgl.res) er på plass, vil vi tilpasse og utvikle etter hvert». JD understreket at det er mange juridiske utfordringer i å etablere tiltak som dette, og viste til at «[i]deelt sett skal helsevurderingene komme først, regelverket deretter og så tilretteleggingen i praksis. Men nå skjer det litt i parallell». JD viste deretter til at det var hensiktsmessig at DSB hadde direkte kontakt med Helsedirektoratet, og skrev: «Det er sagt at ordningen med karantenehoteller skal være oppe i drift søndag (natt til mandag)».

Etter at det var klart at iverksettelsen likevel ikke ble utsatt, sendte JD følgende e-post direkte til Helsedirektoratet 5. november kl. 15.45:

Jeg viser til telefonsamtale nettopp. Det har blitt politisk bestemt at det skal fremmes en kongelig resolusjon om karantenehotell allerede i morgen. Det betyr at vi har behov for den smittevernfaglige vurderingen i dag, opp mot kravene i smittevernloven, helst innen kl. 1800, men i alle fall ikke mye senere.53

I e-posten viste JD deretter til oppdraget fra HOD som var oversendt samme dag, og pekte på hvilke spørsmål det var viktigst å få vurdert. Dette omfattet blant annet hva som var den smittevernfaglige begrunnelsen for kravet om opphold på karantenehotell, hvor lenge oppholdet måtte vare, om det ville være forholdsmessig å kreve opphold etter negativ test, og hvordan det rent smittevernfaglig var mulig å begrunne forskjellen mellom dem som ble omfattet av ordningen, og dem som ikke ble omfattet av den.

JD måtte avvente de smittevernfaglige rådene fra Helsedirektoratet og FHI før de kunne ferdigstille forslaget til forskriftsendringene. Utkastet til resolusjonen/forskriftsendringene måtte dessuten gjennom en departementsforeleggelse før det kunne bli oversendt til SMK på morgenen fredag 6. november. En e-postkorrespondanse mellom Finansdepartementet (FIN) og JD på kvelden er illustrerende for den korte tiden som var til rådighet. Klokken 19.00 sendte JD en e-post til FIN med blant annet følgende innhold:

Som du skjønner er det en litt uoversiktlig prosess nå. Vi har fått beskjed om at det skal sendes ut på statssekr.nivå når vi er ferdig i kveld. Frist for levering av endelig kgl. res til SMK er kl. 9 i morgen.54

Deretter, kl. 19.45, skrev JD:

Vi venter fortsatt på det medisinskfaglige grunnlaget for hdir, så vi har lite å jobbe utfra før vi ser det. Det blir nok derfor ganske sent før noe kan sendes på foreleggelse i kveld55

JD mottok justerte råd og vurderinger fra Helsedirektoratet samme kveld kl. 19.33. Helsedirektoratet presiserte i oversendelsen at «[d]ette var det de klarte på den korte tiden».56

Klokken 23.40 samme kveld sendte lovavdelingen i JD utkastet til forskriftsendringene til statssekretæren i JD for departementsforeleggelse. Den fulle beskrivelsen av den kongelige resolusjonen, altså bakgrunnen, vurderingene, den smittevernfaglige begrunnelsen og andre deler som skulle ligge til grunn for forskriftsendringene, var imidlertid ennå ikke klar.

Kommentarrunden, både internt i JD og i departementene, startet med andre ord ikke før nærmere midnatt natt til fredag 6. november – og da med en intensjon om at den endelige versjonen måtte være klar til kl. 9 morgenen etter. UD kommenterte både innholdet og tidspresset i en e-post 6. november kl. 00.45:

[…] du vet jo hva jeg mener om dette hastverksarbeidet, men jeg lar det ligge nå. Jeg ser frem til å se proporsjonalitetsvurderingen for denne interneringen i innledningen til kgl.res., gitt at dette i all hovedsak er presumptivt friske personer (de har testet negativt én gang allerede) som man ikke har annet grunnlag å mistenke for smittespredning enn at de har oppholdt seg i utlandet.57

Etter innspill fra innvandringsavdelingen i JD ble det tatt inn et unntak fra plikten til å oppholde seg på karantenehotell for asylsøkere og overføringsflyktninger. Utover natten kom det inn flere kommentarer fra blant annet HOD, SMK, og UD. UD kommenterte blant annet at det var behov for unntak for diplomatene, og skrev:

Det er e.m.m ikke mulig å sette dette regelverket i kraft uten at det er avklart hvem som skal betale for karantenehotellet. Det kan ikke uten videre pålegges den enkelte som ankommer landet58

Natt til fredag 6. november, kl. 03.07 var teksten til den kongelige resolusjonen klar. Følgende e-post ble sendt fra lovavdelingen til statssekretæren og departementsråden i JD:

Her er tekst til kgl. res. Vi sover noen timer og leser korrektur mv. Noen spørsmål om merknader består i påvente av avklaringer.59

Fredag 6. november kl. 07.22 kom et nytt innspill til resolusjonen – denne gangen fra innvandringsavdelingen:

Imponerende hva dere har rukket! Bare bittesmå småtterier jeg har forslag om, se vedlegg. Flott at dere fikk med unntak for asylsøkere og overføringsflyktninger.60

Teksten til den kongelige resolusjonen ble sendt til SMK ca. kl. 09.30 fredag 6. november og vedtatt i statsråd senere samme dag. I en e-post sendt til UD kl. 12.25 skrev lovavdelingen blant annet følgende:

Dette er versjonen som ble sendt til SMK i dag rundt kl. 09:30. Det gjenstod noe formalia som SMK tok direkte. Endelig versjon har jeg så langt ikke fått. Vi har ikke hatt anledning til å gjøre ting så grundig som ønsket, og har fått en rekke til dels motstridende innspill i det hektiske arbeidet […] Det er så langt ikke inntatt særregler for ansatte ved utenriksstasjoner mv.61

Arbeidet med etablering av karantenehotellordningen

Etter at den kongelige resolusjonen ble vedtatt i statsråd, fortsatte DSB arbeidet med å rigge karantenehotellordningen. I en e-post til JD fredag 6. november kl. 13.22 viste DSB til at de hadde hatt møte med statsforvalterne som straks skulle gå i gang med «å etablere kontakt med kommunene, [med] tanke på å etablere karantenehotell».62 DSB påpekte i e-posten at statsforvalterne hadde reist en rekke spørsmål i møtet, blant annet om dimensjoneringen av ordningene, pliktene og rettighetene til «de som lastes inn i hotellene», ansvarsforhold mellom kommunen og hotellet og situasjonen for gjestearbeidere på grenseovergangene. Videre ble det opplyst at DSB hadde forsøkt å få til et møte om ulike helsefaglige problemstillinger med Helsedirektoratet, men at de ikke hadde lyktes med å få på plass et slikt møte. DSB viste videre til at POD ikke var kjent med opprettelsen av karantenehotell.

Fredag 6. november kl. 15.48 sendte Helsedirektoratet en e-post til JD, der de ga tilbakemelding om at de anså oppdrag 215 om utredning av karantenehotellordningen som utgått på grunn av den raske utviklingen i saken etter at oppdraget ble gitt.63

De påfølgende dagene ledet DSB arbeidet med å etablere karantenehotellordningen i dialog med statsforvalterne og kommunene. Lørdag 7. november kl. 14.13 sendte DSB en ny e-post til JD, der hovedbudskapet var følgende:

Mitt overordnede budskap: Etter dialog med fylkesmennene i går og gjennom dagen, ser det ut som at alle får på plass karantenehotell i en eller annen forstand natt til mandag. Den store utfordringen handler om å nå/peke ut målgruppen slik at vi vet hvem som skal dit. Altså lage et system for registrering og overlevelse/meldeplikt fra politi til kommune. Slik at vi sikrer muligheten for etterfølgelse. Rop ut om noe er uklart, eller om vi får flere bestillinger.64

De nye bestemmelsene i covid-19-forskriften trådte i kraft fra midnatt 9. november 2020. Rett etter midnatt 9. november ble det sendt et rundskriv65 til kommuner, statsforvaltere og POD som beskrev karantenehotellordningen, inkludert unntakene fra plikten til å bo på karantenehotell. Rundskrivet inneholdt også informasjon om håndtering av reisende fra de passerer grensekontrollen, vakthold, brudd på karanteneplikten, kostnader knyttet til oppholdet og bruken av Sivilforsvaret som beredskapsressurs (se nærmere om rundskrivet i punktet nedenfor). Fra og med 9. november var det dermed forutsatt at kommunene hadde et opplegg på plass for å håndtere innreisende som var underlagt plikten til å bo på karantenehotell, og at politi, kommuneansatte og hotellansatte hadde tilstrekkelig informasjon til å praktisere regelverket etter hensikten. I månedene som fulgte, ble det gjort en rekke endringer i reglene for karantenehotell.

Nærmere om karantenehotellreglene

Etableringen av karantenehotellordningen ble i rundskrivet fra 8. november 2020 begrunnet med «den siste tidens markante økning i smitte av covid-19 i Norge og utenfor Norge».66 Hovedregelen var plikt til ti døgns innreisekarantene uten mulighet for å teste seg ut av karantenen. Det ble understreket i rundskrivet «at alle som skal være i innreisekarantene, skal gjennomføre karantenen på karantenehotell». Dette gjaldt også norske statsborgere. Det var likevel oppstilt visse unntak, som:

• De som er bosatt i eller eier bolig i Norge, og som oppholder seg i boligen eller på annet egnet oppholdssted.

• De som har kommet til Norge for å utføre arbeid eller oppdrag, og har en arbeids- eller oppdragsgiver som har sørget for et egnet oppholdssted med enerom i karantenetiden.

• Asylsøkere og overføringsflyktninger.

Disse gruppene hadde ikke unntak fra innreisekarantenen, men var unntatt fra plikten til å gjennomføre den på karantenehotell. Noen grupper var helt unntatt fra innreisekarantenen, både i arbeidstid og fritid:

• Personer som kan dokumentere at de i løpet av de siste seks månedene har gjennomgått covid-19, jf. § 4 første ledd.

• Personer som kommer til Norge for å gjennomføre avtalt eller fastsatt samvær mellom foreldre og barn. Tilsvarende gjelder de som kommer tilbake til Norge etter å ha gjennomført samvær i utlandet, jf. § 6d bokstav a. Unntaket skal sikre barns rett til samvær med begge foreldre.

• Personer som norske statlige myndigheter har invitert av utenrikspolitisk viktige grunner, jf. § 6d bokstav b. Unntaket er svært snevert og forutsetter at personen kan fremvise tilstrekkelig dokumentasjon.

I henhold til rundskrivet skulle politiet vurdere «vilkårene for innreise til Norge» og informere «om plikten til å oppholde seg på karantenehotell». Kommunen hadde «hovedansvaret» for karantenehotellordningen, inkludert «opprettelse, drift, samordning mellom ulike aktører, og kommunikasjon med befolkningen». Kommunens ansvar for personer som skulle gjennomføre karantenen på hotell, gjaldt fra «den som skal i innreisekarantene har passert grensekontrollen». Videre hadde kommunen ansvar for å tilby «nødvendige helse- og omsorgstjenester» og sørge for testmuligheter. Negativ test forkortet ikke karantenetiden. I samarbeid med hotellet skulle kommunen sørge for vakthold for å «holde oppsyn med at de som er i karantene, følger de retningslinjene som er gitt». Ved brudd på reglene skulle politiet bli kontaktet for videre oppfølging. Forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse av forskriften kunne bli straffet med bøter eller inntil 6 måneders fengsel.

Kommunenes utgifter skulle bli dekket av staten gjennom en refusjonsordning. I henhold til rundskrivet fra 8. november skulle egenandelen for kostnadene ved opphold på karantenehotellet «betales av personens arbeidsgiver eller av vedkommende selv». JD skulle i henhold til forskriften fastsette egenandelen.

I rundskrivet fra 13. november67 om nye forskriftsendringer ble det opplyst at egenandelen var 500 kr per døgn for privatpersoner og 1500 kr per døgn per arbeids- eller oppdragstager. Barn under ti år var unntatt fra kravet om egenandel når de bodde på rom med foresatte, mens barn i alderen 10 til 18 år måtte betale halv egenandel, altså 250 kr per døgn. Senere ble regelverket endret slik at døgnprisen for dem som fikk oppholdet sitt betalt av arbeids- eller oppdragstager, ble den samme som for privatpersoner, altså 500 kr per døgn. I rundskrivet fra 8. november sto det at «[v]irkningen av innførte smitteverntiltak må fortløpende vurderes og veies mot virkningen de har for den enkelte og mot viktige samfunns- og næringsinteresser som berøres av tiltakene», og at reglene derfor kunne bli endret.

Forstørr bilde

Foto: Frode Veggeland / Koronakommisjonen

Oppsummert ser vi at både politiet og kommunene fikk helt sentrale og omfattende oppgaver i gjennomføringen av karantenehotellordningen. Politiet skulle informere dem som kom til grensen, om vilkårene for innreise og om plikten til å bo på karantenehotell. Kommunene hadde ansvaret for personene som skulle gjennomføre karantene på hotell etter at de hadde passert grensen. Dette var et omfattende ansvar, og gjaldt alt fra å tilby selve hotellet med nødvendige helse- og omsorgstjenester til nødvendig vakthold. Ved eventuelle brudd på reglene skulle politiet kontaktes.

Kommunenes arbeid med å få på plass karantenehotell i tide

Helgen 7. og 8. november pågikk arbeidet med å rigge karantenehotellordningen. I e-post til fylkesberedskapssjefene kl. 13.29 ba DSB om å få oversendt innen kl. 18.00 samme dag en oversikt over kommunene med karantenehoteller, navnene på hotellene og en kort oversikt over eventuelle planer for kapasitetsøkning. E-posten ble avsluttet slik:

Avslutningsvis minner vi om møtet mellom fylkesmennene og justisministeren førstkommende onsdag. Vi sender fortløpende problemstillinger vi får fra dere til JD og til våre samarbeidsetater. Vi håper og regner med at en del av det dere har spilt opp til oss vil svares ut gjennom informasjonen i rundskrivet. Men noen problemstillinger rekker nok ikke å bli utkvittert til dette skal ut. Så det må vi fortsette å ha prosess på gjennom uka. Møtet med statsråden onsdag er en arena hvor viktige problemstillinger kan løftes fra dere direkte til departementet.68

Et eksempel på en problemstilling som ikke ble besvart innen karanteneordningen trådte i kraft, går fram av en e-post søndag 8. november kl. 16.25 fra beredskapsrådgiveren i en kommune til beredskapsavdelingen hos statsforvalteren.

En innbygger ringer og sier han får sin datter hjem fra Portugal i morgen. Bosituasjon for henne er avklart. Hun bor i egen enhet, med eget bad og egen inngang. Må datteren allikevel bo på karantenehotell? Fint om vi får rask tilbakemelding.69

Vakthavende hos statsforvalteren videresendte spørsmålet til Helsedirektoratet som i løpet av et par timer ga følgende svar:

DSB jobber med et rundskriv som skal publiseres etter hva Hdir kjenner til, i kveld eller morgen tidlig. Våre jurister er ikke på jobb i kveld og det anbefales derfor å avvente til rundskrivet foreligger. Det er å forvente at DSB distribuerer til kommuner via fylkesmenn.70

Den vakthavende hos statsforvalteren ga kommunen følgende tilbakemelding:

Vi avventer rundskrivet, så tar vi ved behov en ny runde da, dersom spørsmålet ikke avklares i rundskrivet.71

Rundskrivet ble sendt fra DSB til statsforvalterne mandag 9. november kl. 00.30 – en halvtime etter at reglene hadde trådt i kraft. Da kommunene mottok rundskrivet, skulle ordningen altså allerede vært i drift. Det var stor variasjon mellom kommunene med tanke på hvor langt de hadde kommet i å iverksette de ulike elementene i ordningen, og det var behov for å avklare en rekke spørsmål de påfølgende dagene. For eksempel stilte en kommune spørsmål om hvem som i praksis hadde plikt til å bo på karantenehotell. Både regelverket og praktiseringen av karantenehotellordningen ble nærmere vurdert, presisert og justert fram mot nyttår 2020/2021.

Uklarheter ved regelverket og behov for justeringer

Politiet på grensen hadde ansvaret for å veilede og gi råd til reisende om karanteneregelverket, inkludert å informere om hvorvidt de mente at de reisende kvalifiserte for unntak, eller om de måtte gjennomføre oppholdet på karantenehotell. Politiet ga også informasjon om hvilke sanksjoner den reisende risikerte ved brudd på karanteneregelverket.

I samtaler med ansatte og ledere på karantenehoteller og i grensekontrollen har kommisjonen fått opplyst at mange reisende har oppfattet at det var politiet som besluttet om de skulle på karantenehotell eller ikke. Mange oppfattet dermed at de ikke kunne forholde seg fritt til den veiledningen de mottok.72

Den 16. november 2020 organiserte DSB et møte med statsforvaltere og berørte kommuner om karantenehotellordningen.73 JD, POD og Helsedirektoratet deltok også. På møtet ble det tatt opp en rekke uklarheter ved regelverket. Av møtereferatet kom det blant annet fram uklarheter knyttet til hvilke reisende som kommunene ville få ansvar for, og manglende kommunikasjon og informasjon fra helsemyndighetene. Politiet opplevde uklarheter i instruksen om å vurdere hva som var tilfredsstillende forhold for egnet karantenested, og påpekte at de ikke hadde kompetanse til å vurdere hvorvidt et oppholdssted var egnet. På møtet ble det også påpekt uklarheter knyttet til regelverket for på- og avmønstring for utenlandsk skipsmannskap. Videre ble det vist til ulik praksis på grenseovergangene når det gjaldt innreisebestemmelsene, og at det var utfordringer med å registrere innreisende som ankom uten negativ test, og med å kreve inn egenandel på karantenehoteller. Det ble også tatt opp at det var uforutsigbarhet rundt hvor lenge karantenehotellordningen skulle gjelde.

Den 20. november 2020 var det et møte i BUB74 om hva som skulle til for å få karanteneordningen til å fungere. Under møtet holdt DSB en presentasjon av karantenehotellordningen og understreket blant annet betydningen av kommunikasjon og samhandling, kontroll, vakthold og sanksjoner (se figur 7.6). DSB viste for øvrig også til at Australia hadde en karantenehotellordning som hadde fått enorm kritikk og vært dyr å drifte, og som ikke klarte å stanse importsmitten.

Forstørr bilde

Kilde: DSB

Blant annet på bakgrunn av kommunenes tilbakemeldinger ble regelverket for karantenehotellordningen justert flere ganger i ukene fram mot jul. Samtidig oppsto nye utfordringer og uklarheter.

Assisterende direktør i Helsedirektoratet Espen Rostrup Nakstad uttalte i forklaringen sin til oss at «en del regler og råd har vært unødvendig kompliserte», og man hadde ikke «tenkt nok på at de må etterleves, forstås og kunne håndheves».75

Karantenehotellordningen ble presentert for Stortinget

I november 2020 forberedte JD et forslag til endringer i smittevernloven som blant annet skulle gi en klarere lovhjemmel for karantenehotellordningen. Den 25. november sendte departementet et forslag om midlertidige endringer i smittevernloven § 4-3 på høring.76 Forslaget innebar at regjeringen skulle få fullmakt til å vedta forskrifter om gjennomføring av karantene og om betaling av egenandel for karantenehotellopphold. Dette innebar at det ikke ville være nødvendig å behandle de konkrete reglene om innreisekarantene og karantenehotell i Stortinget. Den korte høringsfristen, 27. november, ble begrunnet med at det var behov for «å sikre at lovforslaget ble lagt frem for Stortinget snarest mulig, i tråd med kravene i smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven77 § 3 tredje ledd». Departementet skrev «at det var bedre med en begrenset høring enn at forslaget ikke ble hørt». Den korte høringsfristen ble likevel kritisert av flere høringsinstanser.78 Lovforslaget ble til slutt vedtatt av Stortinget 4. februar 2021 og trådte da i kraft umiddelbart.

Smittevernfaglige vurderinger som grunnlag for karantenehotellordningen

I forbindelse med lovforarbeidet ble det hentet inn oppdaterte smittevernfaglige vurderinger fra FHI og Helsedirektoratet. FHI pekte blant annet på følgende om behovet for karantenehotellordningen:

Oppsummeringsvis mener vi altså at karantene gjennomført på et hotell kan være et nyttig og forholdsmessig tiltak når det ikke foreligger et annet karantenested som etter nærmere kriterier og eventuelt en offentlig godkjenning kan anses som egnet. Eid eller leid bolig eller fritidsbolig, campingvogn eller bobil kan for eksempel være egnet dersom det er mulig å holde avstand til andre voksne i hele karantenetida.

[…] Av hensyn til smittevernet er det nødvendig at de som ikke har et egnet sted å gjennomføre karantenen, får tilbud om et slikt sted. Det avgjørende spørsmålet er altså om personen har et egnet karantenested eller ikke.

Karantenehotellordningen kan derfor fortsatt være nødvendig for smittevernet, men den må etter vårt syn innrettes annerledes. Den gruppen det kunne være særlig nyttig for, og som den også kunne være en mer human løsning for, er for de som ellers ville bodd tett sammen med mange andre i karantenetida, for eksempel gjestearbeidere som skal bo i skip eller i brakkerigger, og for asylsøkere som skal bo i mottak.79

Helsedirektoratet viste til FHIs vurderinger og la blant annet til det var «nødvendig for å sikre ønsket effekt av tiltaket at de som settes i karantene, gjennomfører karantenen på et sted som er egnet for formålet», og at dette tilsa at karantenehotellordningen burde bli videreført «for å sikre at personer som ikke har andre egnede steder å gjennomføre karantene på, får et egnet sted».

FHI skrev i høringsuttalelsen sin at det gjeldende regelverket ikke innfridde intensjonene bak karantenehotellordningen.80 Videre skrev FHI at «ordningen ble innført svært raskt og at den kan ha fått utilsiktede konsekvenser ved at den ikke bidrar til å håndtere de gruppene som i utgangspunktet skapte bekymring». FHI konkluderte med at «karantenehotell ikke bør være hovedregelen», og at karantenehotell burde være et «tilbud» til dem som ikke hadde noe egnet karantenested.

Lørdag 28. november 2020 fikk Helsedirektoratet og FHI i oppdrag å skaffe «informasjon om smittesituasjonen i Norge og Europa, samt informasjon om importsmitte og risikobildet ved importsmitte generelt og slik situasjonen er nå».81 Oppdraget gikk videre ut på å gjøre «vurderinger knyttet til den medisinskfaglige begrunnelsen for tiltaket karantenehotell og en vurdering av om tiltaket er nødvendig av hensyn til smittevernet». FHI fikk frist til søndag 29. november med å levere innspill til Helsedirektoratet. Felles frist for å levere svar på oppdraget til HOD var mandag 30. november. Rapporten fra oppdraget ble publisert 30. november.82 I oppsummeringen av konklusjonene sto det blant annet følgende:

Andel tilfeller smittet i utlandet vurderes å være nedadgående. Erfaringer tilsier at importsmitte i særlig grad er et problem blant tilreisende arbeidstakere.

Det er nødvendig med tiltak, i form av krav om innreisekarantene, for å hindre at smittede innreisende skal føre til nye utbrudd rundt i landet. Karantenehotell bidrar til at karantene gjennomføres på foreskrevet og smittevernfaglig forsvarlig måte.

Personer som ikke har andre egnede oppholdssteder for å gjennomføre karantenen, bør oppholde seg på et karantenehotell i karantenetiden. Vi ser behov for å vurdere utvidelser av unntakene fra karantenehotellordningen for personer med sterk tilknytning til Norge, samtidig som det er behov for ytterligere tydeliggjøring av kravene for arbeidsgivere som stiller med oppholdssted for sine tilreisende arbeidstakere.83

Helsedirektoratet konkluderte med at «det fremdeles er nødvendig av hensyn til smittevernet å ha ordninger for å sette personer som har vært i utlandet i karantene, for å forhindre importsmitte til landet», og videre at dette «tilsier at man bør videreføre ordningen med karantenehotell, for å sikre at personer som ikke har andre egnede steder å gjennomføre karantene på, får et egnet sted». Direktoratet gjorde ikke noen helhetlig vurdering av om karantenehotellordningen var forholdsmessig, men la til grunn at HOD og JD ivaretok dette selv – og viste til forholdsmessigheten som framgikk av den kongelige resolusjonen av 6. november.

I svaret fra FHI ble risikobildet ved importsmitte beskrevet slik:

Overvåkingsresultatene kan ikke gi fullgode svar på departementets spørsmål, blant annet fordi pasientene ikke alltid vet hvor, når og av hvem de er smittet, fordi ikke alle tilfeller blir diagnostisert, og fordi ikke alle opplysninger som er kjent lokalt blir meldt til MSIS ved Folkehelseinstituttet. For eksempel er det store hull i angitt smitteland for meldte tilfeller.84

FHI opplyste at det var to hovedgrunner til at det var vanskelig å måle effekten av karantenehotellordningen med en «før og etter»-sammenlikning:

For det første er det svakheter i datagrunnlaget. For ukene 46 – 48 mangler det fortsatt informasjon i MSIS om smitteland og smittesituasjon for de fleste av de meldte tilfellene (hhv 47% og 58% i uke 46 og 47). MSIS mangler foreløpig informasjon om smittested for 94% av tilfellene meldt fra uke 48. Antall og andel smittet i utlandet de siste ukene kan endres når det foreligger mer fullstendig data om smitteland for disse ukene. Det understrekes at informasjon om smitteland kan være kjent for kommunene til tross for at dette ikke er meldt til Folkehelseinstituttet.

For det andre skjedde flere endringer i samme tidsrom, så det er vanskelig å tilskrive alle endringer bare karantenehotellordningen.85

FHI viste til problemer med å måle importsmitten på grunn av endringene i kravene til testing. FHI understreket derfor at det samlet var «problematisk å benytte MSIS-data til å beskrive importsmitte før og etter krav om karantenehotell og vurdere effekt av et tiltak som karantenehotell».

Under overskriften «En medisinskfaglig begrunnelse for karantenehotellordningen» skrev FHI videre:

Nytten av innreisekarantene forutsetter at reisende i karantene kan oppholde seg på et egnet sted uten nærkontakt med andre. Ordningen med karantenehotell var et svar på utfordringen med at en del grupper tilreisende ikke hadde et slikt egnet sted. Dermed var det fare for smitte fra dem. De burde derfor heller gjennomføre karantene på et enerom på hotell, men fra vår side er det ment som en siste løsning for dem som ikke har et annet egnet sted.86

Når det gjaldt spørsmålet om hvorvidt karantenehotellordningen var nødvendig av hensyn til smittevernet, skrev FHI at karantenekravene for reisende fra land med stor smittespredning burde bli opprettholdt, at ordningen burde bli innrettet annerledes, og at den kunne være spesielt nyttig for grupper som gjestearbeidere og asylsøkere.

Oppsummert ser vi at Helsedirektoratet og FHI ble bedt om å utrede det smittevernfaglige grunnlaget for karantenehotellordningen etter at ordningen var vedtatt av regjeringen. Vi ser også at det var vanskelig å måle smitteverneffekten av tiltaket.

Karantenehotellordningen ble endret i desember 2020

Karantenehotellreglene ble endret med virkning fra 13. desember 2020. Endringene gjaldt i hovedsak hvilke grupper som var unntatt fra plikten til å bo på karantenehotell.87 I samsvar med FHIs vurderinger ble blant annet unntaket utvidet for personer som hadde fast bosted i Norge. Også personer som leide bolig, ble etter endringen omfattet av unntaket. Rundskrivet fra 13. desember presiserte dessuten at den reisende sto fritt til å velge å gjennomføre karantenen på et karantenehotell i en annen kommune enn ankomstkommunen, så lenge det var etablert karantenehotell i kommunen og det var kapasitet på det aktuelle karantenehotellet. Videre ble det åpnet for at også personer som hadde et annet formål med oppholdet enn arbeid eller oppdrag, på visse vilkår kunne bli unntatt fra karantenehotellplikten.

Fortsatt utfordringer knyttet til praktiseringen av regelverket

I ukene som fulgte etter at karantenehotellordningen ble etablert 9. november 2020, ga «vertskommunene» for karantenehotellene en rekke tilbakemeldinger om utfordringer med å forstå, tolke og praktisere regelverket. Disse tilbakemeldingene ble i stor grad gitt på møter i regi av statsforvalterne og på møter i regi av DSB. For eksempel pekte Ullensaker kommune i et møte 3. desember 2020 på flere problematiske forhold ved karantenehotellordningen.88 Ullensaker viste til at de ofte fikk mange og krevende spørsmål fra reisende som kom til karantenehotellene etter ankomst på Gardermoen. I mange tilfeller gjaldt spørsmålene gyldigheten av regelverket og det juridiske grunnlaget for det. Videre viste kommunen til at de reisendes mulighet til fritt å velge hvor de skulle bo på karantenehotell, skapte utfordringer med hensyn til logistikken. Det ble også påpekt at denne regelen medførte risiko for ulik praksis. DSB svarte på innspillene fra Ullensaker kommune på følgende måte:

Å måtte være på nærmeste karantenehotell der man ankommer, er en for stor personlig inngripen og derfor ble det åpnet for at man kan velge andre karantenehotell andre steder. Vi forstår at det medfører en del logistikkutfordringer.89

På det samme møtet påpekte POD at det var et problem at de ble kontaktet av ulike kommuner og politidistrikt som ikke forsto ordningen. POD viste til utfordringen knyttet til at ansvarsforholdene ikke var tydelig kommunisert, og at stadige endringer førte til vanskeligheter for dem som skulle praktisere og håndheve reglene. Utfordringene knyttet til regelverket og ansvarsforholdet er beskrevet slik av en ansatt i en kommune med karantenehotell:

Vi hadde to forskjellige linjer; DSB og POD. De hadde litt forskjellige instrukser. Det var ikke det var samstemt. Vi opplevde at de burde pratet mer sammen før de kom med ensartet uttalelse til oss. Politiet opplevde nok ofte at de hadde andre føringer som vi ikke hadde.90

Den 14. desember 2020 ble det holdt et møte mellom DSB, Helsedirektoratet, POD, Kunnskapsdepartementet (KD), statsforvalterne og kommuner som var berørt av karantenehotellordningen.91 Dette var dagen etter regelendringene 13. desember. Bakgrunnen for møtet ble beskrevet slik i DSBs møtereferat:

Nye regler for karantenehotellordningen trådte i kraft i går kl. 17.00. Vi har forståelse for at dette kom brått på, og at det var uheldig at ikrafttredelse kom samtidig som revidert forskrift og nytt rundskriv ble publisert. Det ble en krevende situasjon i går kveld flere steder på grunn av dette, og det beklager vi. Det har vært en svært krevende situasjon gjennom helgen, særlig i Ullensaker kommune.

POD mente at rundskrivet 13. desember var oppklarende, men at regelverket likevel framsto som «komplekst og omfattende». Videre mente POD at det ville være «behov for løpende fokus på tilpasninger og korrigeringer av operative tiltak», og at koordinert kommunikasjon «var et suksesskriterium, også internt i politiet». Ullensaker kommune beskrev situasjonen blant annet gjennom følgende punkter:

Det har vært en ekstremt krevende helg. Vi er fortsatt for dårlige til å spille hverandre gode, og vi gjør de samme feilene gang etter gang. Skulle ønske vi kunne lære av slike hendelser.

På tross av færre innreisende enn normalt til Gardermoen, kom det betydelig flere som skulle på karantenehotell enn forventet.

Forskriftsendring kl. 17.00 på en søndag, rundskriv og egenerklæringsskjema kom halvannen time senere. Myndighetenes gjennomføring av denne forskriftsendringen står til stryk.

Forskriftsendringen legger mer arbeid over på kommunene, samtidig begynner kapasiteten i kommunene å bli strekt. Hvilke risikovurderinger har myndighetene gjort av oppgaveforskyvningen fra politi til kommunene i endringene til forskriften? Er det tilsiktet at arbeidsgivere skal tjene på å bruke kommunens karantenehotell framfor å framskaffe egne løsninger?

Kommunene må tas mer med i prosessene som skjer i ordninger som kommunen skal forvalte.92

Oslo kommune støttet situasjonsbeskrivelsen fra Ullensaker og påpekte at den «kaotiske situasjonen» skapte «smittefare blant de mange som ventet i resepsjonsområdene på hotellene», og at det var «avvik på alle områder».93

På et statusmøte 17. desember 2020 beskrev strategisk ledelse i politiet situasjonen slik:

Tiltak og endring preges av høy kompleksitet, korte frister for operasjonalisering og mange involverte aktører.94

Oppsummert om vedtakelsen og praktiseringen av karantenehotellordningen høsten 2020

Karantenehotellordningen ble altså vedtatt etter rask saksbehandling og uten grundig utredning i forkant. Forslaget ble fremmet av HOD 4. november 2020, og de øvrige departementene fikk ikke inngitt skriftlige merknader til forslaget før ordningen ble behandlet i regjeringen dagen etter. Merknader til forslaget måtte tas i regjeringskonferansen. Hurtigheten i prosessen kommer tydelig fram av den korte fristen FHI og Helsedirektoratet fikk til å vurdere det smittevernfaglige grunnlaget for ordningen. At ordningen ble formidlet på pressekonferanse fredag 5. november, med ikraftredelse mandag 9. november, understreker tidspresset ytterligere. Selve forskriften ble også utformet på svært kort tid.

Gjennomgangen viser videre at det var en rekke uklarheter knyttet til regelverket, og at det var liten tid til å forberede endringer som ble gjort. Dette skapte betydelige utfordringer for politiet på grensen og for kommunene som skulle håndheve regelverket. Flere uttalelser fra fagetatene og dem som skulle praktisere regelverket, gir også grunn til å stille spørsmål ved hvor treffsikkert tiltaket var, slik det var utformet.

7.6 Stadige endringer i trusselbildet og regelverket, vinteren og våren 2021

Som følge av at en ny og svært smittsom virusvariant var oppdaget i Storbritannia (alfavarianten), at reisevirksomheten var forventet å øke i forbindelse med jule- og nyttårsfeiringen, og at importsmitten økte, forberedte myndighetene i siste halvdel av desember 2020 nye tiltak og regelendringer. I slutten av desember 2020 og utover i januar 2021 strammet norske myndigheter inn på innreiserestriksjonene.

Som et første tiltak innførte myndighetene fra og med mandag 22. desember 2020 strengere tiltak mot reisende fra Storbritannia. Alle som ankom etter 21. desember, skulle teste seg så snart som mulig og senest ett døgn etter ankomst.95 I tillegg ble flere av unntakene fra karantenekravene fjernet for personer som hadde oppholdt seg i Storbritannia de siste 14 dagene.

Restriksjonene var basert på FHIs risikovurdering lørdag 19. desember og svarene fra Helsedirektoratet og FHI på et oppdrag de fikk av HOD søndag 20. desember med frist kl. 19.00 samme dag.96 FHI viste til at den nye virusvarianten også var påvist i Danmark, Nederland og Australia, og at England hadde ekstra strenge restriksjoner i områdene der viruset var oppdaget. Videre påpekte FHI følgende:

Vi viser til vår raske risikovurdering fra 19.12.2020, vedlagt nedenfor. Vi har hatt bare noen timer til å lage denne besvarelsen. Vi har derfor ikke fått vurdert alle forhold så grundig som vi hadde ønsket.97

Med virkning fra 29. desember kl. 08.00 ble reglene for testing endret, slik at reisende som kom til Norge fra utlandet, kunne avslutte karantenen tidligst sju dager etter ankomst hvis de hadde testet negativt to ganger under karantenen. De nye reglene gjaldt ikke for reisende som hadde vært i Storbritannia de siste 14 dagene før ankomst.98 Disse måtte fortsatt være på karantenehotell i ti dager, uten mulighet for å teste seg ut.

Flere av tiltakene som ble innført i desember og januar, hadde stor betydning for karantenehotellordningen. Det ble for eksempel innført obligatorisk innreiseregistrering mandag 21. desember og digitalt innreiseregistreringssystem 2. januar. Digitaliseringen gjorde det enklere å holde oversikt over de reisende og hvilke land de ankom fra.

Januar 2021 – kraftige innstramninger i innreiserestriksjonene

I midten av januar 2021 skapte en ny virusvariant fra Sør-Afrika (betavarianten) bekymring. Myndighetene rettet økt oppmerksomhet mot grensetiltak, inkludert strenge restriksjoner for å begrense antall innreisende og styrket grensekontroll med tanke på ulovlige grensepasseringer.99

Regjeringen innførte obligatorisk testing på grensestasjonene med virkning fra mandag 18. januar 2021 kl. 17.00. Kombinert med kravene til innreiseregistrering gjorde dette det enklere å kontrollere smittespredningen blant innreisende. Resultatet av testingen ble knyttet direkte til karantenehotellplikten: Positiv test medførte plikt til isolasjon på karantenehotell.

Politiet måtte øke ressursinnsatsen og ble satt til å gjennomføre en rekke nye tiltak, ofte under sterkt tidspress. I en rapport til den strategiske ledelsen i POD beskrev stabssjefen situasjonen slik:

Stab mottar for tiden et stort volum «hastebestillinger». I hovedsak fra JD, men også fra de mest relevante direktoratene. Dette setter krav til respons, kompetanse og koordinering. Det oppleves nå en godt etablert forståelse for behovet for å prioritere internt i POD og de som deltar i stabsarbeidet bidrar meget godt.100

Foto: Ole Martin Wold / NTB

Nytt møte om karantenehotellordningen

Den 15. januar 2021 arrangerte DSB et møte med statsforvalterne, Helsedirektoratet, POD, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), FHI og berørte kommuner om karantenehotellordningen.101 På møtet diskuterte deltagerne blant annet problemer knyttet til å kreve inn egenandeler, til å dimensjonere tilbudet for karantenehotell og til ressursene som gikk med til rapportering. DSB redegjorde for spørsmål som hadde kommet inn i forkant av møtet. Kommunelegene hadde pekt på flere uavklarte spørsmål, som kommunens kontroll med hvorvidt den reisende hadde testet seg. Bufdir hadde pekt på at det var spesielt nødvendig å ta hensyn til barn i innreisekarantene. I den sammenheng hadde Bufdir påpekt at det måtte «legges til rette for en god omsorg på en praktisk måte så langt som mulig».

Forstørr bilde

Foto: Heiko Junge / NTB

Innreiserestriksjonene og karantenereglene ble skjerpet mot slutten av januar

Til tross for at smittekurven pekte nedover mot slutten av januar, var det bekymring for at de nye virusvariantene skulle spre seg. Fra og med fredag 22. januar 2021 ble det enklere å vise bort utlendinger ved klare og alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene. De nye bestemmelsene åpnet for at bortvisningen kunne skje etter forenklet saksbehandling, på samme måte som ved brudd på innreisereglene.102 Den 25. januar ble det færre unntak fra innreisekarantene og strengere krav til testing for personer som hadde unntak.103 Samtidig ble det åpnet for forkortet innreisekarantene dersom den reisende kunne dokumentere et negativt testresultat. Testen måtte være tatt sju døgn etter ankomst eller sju døgn etter nærkontakt med en person som var smittet.104

På regjeringskonferanse mandag 25. januar 2021, ble spørsmålet om hvilke arbeidsgivere som kunne benytte egen innkvartering som alternativ til karantenehotell behandlet. Etter en muntlig orientering fra helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren besluttet regjeringen blant annet følgende:

Justis- og beredskapsministeren og arbeids- og sosialministeren i samråd med landbruks- og matministeren vurderer om det bør snevres inn hvilke arbeidsgivere som kan benytte egen innkvartering som alternativ til karantenehotell, for eksempel om enkeltpersonsforetak eller innleieselskaper ikke kan stå ansvarlig for et alternativt tilbud.105

Tirsdag 26. januar ble det arrangert et møte mellom JD, Arbeids- og sosialdepartementet og Landbruks- og matdepartementet der oppdraget knyttet til å skjerpe inn kravene til arbeidsgivere som står ansvarlig for «annet egnet oppholdssted» ble diskutert. I møtereferatet kom det blant annet fram at de «færreste boligene der arbeidstakere gjennomfører karantene tilfredsstiller kravene» og at det var «[u]sikkert om det skyldes uvitenhet eller bevisst omgåelse». Lovavdelingen fikk i oppdrag å utarbeide utkast til forskriftsendring. To dager senere, torsdag 28. januar kl. 14.47, sendte de en e-post til departementsråden i JD med spørsmål om det var mulig å få mer tid til rådighet for hasteoppdraget.106 Departementsråden svarte i en e-post ca. ett kvarter senere:

Jeg tror dessverre ikke det er mulig å gi dere mer tid. Tvert imot – [helse- og omsorgsministeren] har vært ute i dag og antydet økt bruk av karantenehotell. Se nrk.no – litt ned på siden.107

Etter ytterligere korrespondanse, endte det med at lovavdelingen likevel fikk noe mer tid på oppdraget. Departementene arbeidet videre med en søknadsbasert ordning for arbeidsreisende som ikke var dekket av unntakene i innreiseregelverket. Dette gjaldt arbeidskraft som ikke var kritiske samfunnsfunksjoner, men som var nødvendig for å opprettholde driften i en virksomhet, for eksempel utenlandske kokker på en restaurant. Arbeidet resulterte i forskriftsendringer som ble vedtatt 22. februar og trådte i kraft 23. februar 2021.

Grensene ble stengt for mange i slutten av januar

Natt til fredag 29. januar 2021 innførte myndighetene de strengeste innreiserestriksjonene under pandemien siden nedstengningen i mars 2020.108 Følgende grupper fikk da ikke lenger adgang til Norge:

• utlendinger bosatt i EØS-området og EØS-borgere bosatt i tredjeland (med mindre de er omfattet av unntak som også gjelder tredjelandsborgere)

• familiemedlemmer som ikke er nærmeste familie, både for EØS-borgere og andre. Det vil si at besteforeldre, voksne barn, foreldre til voksne barn og kjærester ikke lenger kan komme på besøk.

• utlendinger fra land utenfor EØS som gis oppholdstillatelse i forbindelse med arbeid eller studier, herunder sesongarbeid, og som student.

• utlendinger som skal arbeide med film- eller serieproduksjon eller som forsker som er unntatt krav om oppholdstillatelse.109

Forstørr bilde

Kilde: DSB

Det ble gjort flere unntak fra innreiseforbudet, blant annet for «strengt nødvendige» reiser. De som var unntatt, var imidlertid underlagt reglene for obligatorisk testing, innreiseregistrering, karantene og karantenehotell.

Forstørr bilde

Foto: Ole-Berg Rusen / NTB

På bakgrunn av behovet for å få konkretisert kommunenes oppgaver knyttet til tilsynet med smitteverntiltak for de som kom inn i landet, sendte kommunal- og moderniseringsministeren et brev til kommunene der han redegjorde for disse oppgavene.110 I brevet viste ministeren blant annet til at kommunene skulle føre tilsyn med etterlevelsen av innreisekarantenen, for eksempel gjennom kontakt per telefon, og at kommunen skulle vurdere å politianmelde personer som ikke etterlevde karantenebestemmelsene.

Kort tid etter at de strenge innreiserestriksjonene var innført, ga HOD et nytt oppdrag til Helsedirektoratet og FHI for å få vurdert om de strenge innreiserestriksjonene var nødvendige og forholdsmessige. Det skulle blant annet vurderes under hvilke omstendigheter det kunne foretas lettelser i innreiserestriksjonene, og om hensynet til nødvendig smittevern kunne bli ivaretatt med mindre inngripende tiltak.

Svaret på oppdraget ble levert 5. februar.111 FHI viste der til at utbrudd i særlig grad kunne knyttes til manglende etterlevelse av de reglene som allerede gjaldt, og at det måtte tas høyde for at nye virusvarianter nå kunne forekomme i alle land. I den forbindelse pekte FHI spesielt på reglene for innreisekarantene. FHI mente økt bruk av karantenehotell og test etter sju døgn kunne være et godt alternativ for grupper som på det tidspunktet ikke hadde lov til å reise inn i landet. Om karantenehotellordningen skrev FHI følgende:

Man bør derfor vurdere om det kan strammes inn på unntakene fra karantenehotellbestemmelsen, slik at spesielt arbeidsreisende i større grad bruker karantenehotellordningen. Det er også mulig at økt krav om karantenehotell i seg selv kan bidra til å redusere antall innreisende, dersom man ikke ønsker å åpne opp for enkeltgrupper av reisende.112

Helsedirektoratet skrev at det fortsatt var nødvendig og forholdsmessig å ha strenge innreiserestriksjoner, og anbefalte å forlenge innreiserestriksjonene ut februar.113 Direktoratet mente at det ikke burde bli gjort noen lettelser før det i større grad var mulig å sikre og kontrollere at innreisende gjennomførte karantenen på et egnet sted. Videre mente Helsedirektoratet at hvis det ble gjort lettelser i unntakene for innreiserestriksjoner, burde det samtidig bli vurdert om unntakene fra opphold på karantenehotell skulle strammes inn.

Oppsummert om innstramningene i januar 2021

Av gjennomgangen ser vi at det i løpet av januar 2021 ble innført en rekke innstramninger i innreiserestriksjonene. Bakgrunnen for dette var bekymring for at nye virusvarianter skulle spre seg. Innstramningene innebar at grensen ble stengt for svært mange. Myndighetene rettet i større grad enn tidligere oppmerksomhet mot behovet for kontroll med etterlevelsen av reglene. På dette tidspunktet var Norge blant de landene i Europa som hadde strengest innreiserestriksjoner. Så langt kommisjonen har bragt på det rene, forelå det ingen brede utredninger av konsekvensene av innstramningene for næringslivet, kritiske samfunnsfunksjoner og befolkningen.

Februar 2021 – myndighetene lettet på innreiserestriksjonene og styrket kontrollen

Kort tid etter at Helsedirektoratet og FHI hadde levert sin besvarelse 5. februar 2021, ga HOD et nytt oppdrag til Helsedirektoratet og FHI.114 HOD ba om at Helsedirektoratet i samråd med FHI skulle utrede hvordan mulige lettelser av tiltak kunne gjennomføres.115 HOD ba videre om at Helsedirektoratet og FHI skulle vurdere om enkelte unntak fra innreiserestriksjonene som var fjernet, burde bli gjeninnført, blant annet unntak for «nøkkelpersonell» og ved sosiale behov, for eksempel kjærester.

Helsedirektoratet og FHI leverte svar på oppdraget til fristen 11. februar 2021. FHI viste der til at smittesituasjonen hadde vært uendret siden 5. februar, men at trenden var en generell nedgang i smittespredningen de siste ukene. FHI skrev:

Forutsatt testing og god etterlevelse av karanteneforskrift og anbefalinger, bør grupper som utgjør en liten andel reisende få adgang til Norge, og man bør begynne med dem som ble nektet innreise fra 28.1, som familiemedlemmer (besteforeldre, voksne barn mv.) og kjærester, både fra EØS-området og tredjeland, til person bosatt i Norge.116

Videre mente FHI at en gradvis gjenåpning av grensene for større grupper av reisende var betinget av at smitteverntiltakene var gode nok, og at det var god kontroll med etterlevelsen, slik at lettelser i innreiserestriksjonene ikke ville føre til rask og ukontrollert spredning av importsmitte. FHI anbefalte derfor «at man fortsatt opprettholder strenge innreiserestriksjoner for fritidsreisende, og at lettelser for arbeidsreisende generelt, avventes noe». Helsedirektoratet viste til at lettelser av innreisetiltak burde bli vurdert på bakgrunn av innreisevolum og kapasiteten til oppfølging, test og kontroll, og at dette kunne innebære økt bruk av karantenehotell.

I februar 2021 besvarte Helsedirektoratet og FHI også flere andre oppdrag fra HOD som omhandlet innreiserestriksjoner og innreisekarantene.117

Forstørr bilde

Kilde: FHI

Regjeringen ga Helsedirektoratet i oppdrag å drifte et Nasjonalt kontrollsenter for innreisende som skulle gi «bedre kontrollmekanismer for å begrense importsmitte» og dermed bidra til «å kontrollere etterlevelsen av karantenereglene».118 Kontrollsenteret ble lagt under Helfo og satt i drift fra 15. februar 2021. Senteret fikk i oppgave å veilede de innreisende og kontrollere at de overholdt karanteneregelverket. Kontrollen skjedde via SMS og telefonsamtaler. Etter hvert rapporterte senteret mistanke om brudd på karantenebestemmelsene til kommunelegene og Arbeidstilsynet, slik at det kunne bli satt i verk lokale tiltak. Etter noen dagers drift rapporterte Helsedirektoratet at erfaringen så langt viste at «nær halvparten av de tilringte ikke kjenner norske karanteneregler og hvordan de skal forholde seg til dem».119

Justering av karantenehotellordningen

Mot slutten av februar 2021 jobbet JD og HOD videre med å justere karantenehotellordningen. Bakgrunnen for regelendringene, som trådte i kraft 23. februar, var «oppdaterte smittevernfaglige vurderinger fra FHI og Helsedirektoratet og erfaringene med ordningen så langt».120 Personer i innreisekarantene, også norske statsborgere, skulle nå oppholde seg på karantenehotell på første ankomststed i Norge. Disse pliktet å registrere seg på hotellet ved ankomst. Unntaket fra karantenehotellplikt for dem som hadde «egnet oppholdssted der det er mulig å unngå nærkontakt med andre, med enerom, eget bad og eget kjøkken eller matservering», ble fjernet. Samtidig ble det vedtatt et nytt unntak for dem som kunne dokumentere «sterke velferdshensyn». Dette var ment som «en snever unntaksregel» som bare gjaldt «for helt spesielle situasjoner».121 Personer som var bosatt i Norge, enten i egen bolig eller i leiebolig, hadde fortsatt unntak fra plikten til å gjennomføre innreisekarantene på karantenehotell.

De nye reglene innebar også en skjerping av kontrollen med dem som bodde på karantenehotell. Kommunene skulle i samarbeid med hotellene etablere en kontrollordning, som innebar at det skulle holdes oppsyn med at de som var i karantene eller isolasjon, fulgte retningslinjene. Videre skulle kommunene kontrollere at de som var i karantene eller isolasjon, oppholdt seg på hotellet. Ved brudd på karanteneplikten skulle politiet bli kontaktet for videre oppfølging.

Det ble også innført en godkjenningsordning for arbeidsgiveres innkvartering av ansatte som skulle gjennomføre innreisekarantene. Bakgrunnen for ordningen er beskrevet ovenfor i punktet «Innreiserestriksjonene og karantenereglene ble skjerpet mot slutten av januar». Ordningen innebar at arbeids-/oppdragsgiveren på forhånd kunne søke Arbeidstilsynet om godkjenning av innkvarteringen. Ordningen omfattet all arbeidskraft som kom inn til Norge, også til kritiske samfunnsfunksjoner. Arbeidstilsynet kunne fastsette vilkår ved godkjenningen, for eksempel bruk av fellesarealer, matservering og eventuelt tidsbegrensning av godkjenningen.

De nye unntakene i karantenereglene skapte nye utfordringer for praktiseringen, blant annet med hensyn til vurderingen av «sterke velferdshensyn» og hvordan arbeids- og oppdragsgivere ville tolke «kritisk kompetanse» i søknadene sine til Arbeidstilsynet. Dette var bakgrunnen for at DSB kalte inn til et møte om karantenehotellordningen 24. februar 2021.122 I tillegg til DSB var statsforvalterne, berørte kommuner, JD, Helsedirektoratet, POD og Arbeidstilsynet med.

DSB understreket i innledningen sin at et samarbeid mellom alle forvaltningsnivåene var avgjørende for å håndtere pandemien på en god måte, og at uklarheter i regelverket skapte utfordringer.

Med henvising til godkjenningsordningen for arbeidsgiveres innkvartering av ansatte opplyste Arbeidstilsynet at de fikk over 400 søknader med varierende kvalitet den første dagen, og at de med det som utgangspunkt måtte vurdere behovet for befaring og etterfølgende tilsyn. Tilsynet kunne gjøres digitalt etter en risikovurdering. Berørte kommuner kunne bli bedt om å gjennomføre befaringer.

POD pekte på at «[r]eell kontroll av bosted og fasiliteter er en utfordring og må bli bedre», og at også kontroll med hva som kvalifiserte som kritisk personell var en utfordring, blant annet fordi det var «små muligheter for å overprøve arbeidsgivers vurdering der og da på grensen». POD viste videre til at politiet hadde «ansvar for kontroll av unntak for om innreisende skal bo på karantenehotell». POD mente denne kontrollen alternativt kunne «legges til de som likevel har oppfølging av den reisende og gjennomføringen av karantene».

Ullensaker kommune rapporterte at de hadde etablert skjerpet vakthold og registrering av hvem som var i innreisekarantene på hotellene.

Oppsummert om lettelsene i februar 2021

Gjennomgangen viser at myndighetene i februar 2021 innførte flere unntak fra innreiserestriksjonene og karantenehotellordningen. Flere av unntakene var basert på skjønnsmessige vurderinger som det var krevende å praktisere. For å sikre etterlevelse av regelverket, ble det innført skjerpet kontroll med reisende inn til landet og personer som bodde på karantenehotell. Samlet sett var dette resurskrevende for aktørene som skulle håndheve regelverket.

Forberedelser til påsken 2021 – skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser ble innført

Etter at endringene i regelverket for innreisekarantene trådte i kraft 23. februar 2021, vurderte regjeringen innstramninger i karantenehotellordningen. Norge var på dette stadiet ved inngangen til tredje smittebølge, og nye virusvarianter hadde spredd seg i landet. Det var dessuten forventet at reisevirksomheten kom til å øke på våren, ikke minst i forbindelse med påskeferien. Regjeringen fokuserte blant annet på unntakene fra plikten til å bo på karantenehotell som gjaldt for dem som var bosatt i Norge. Den 24. februar sendte HOD en e-post til JD der det blant annet sto følgende:

Det er politisk ønske om at det innføres krav om gjennomføring av innreisekarantene på karantenehotell for alle som returnerer til Norge etter fritidsreiser utenlands i forbindelse med påsken. Dette vil også omfatte personer som eier eller leier fast bopel i Norge. […]

Det er enighet om at det ikke skal gis oppdrag til Hdir og FHI, men at JD og HOD skal utrede og håndtere saken.123

På kvelden samme dag responderte JD på denne e-posten slik:

I utgangspunktet henger vurderingen av det smittevernfaglige tett sammen med vurderingene som må gjøres etter Grl., EMK og EØS. Vi tror derfor det er vanskelig å starte med sistnevnte uten at vi har noen foreløpig beskrivelse av smitteverneffekten/forholdsmessigheten mv. av forslaget. Vår umiddelbare tanke er at det fremstår noe overraskende at et slik tiltak vurderes innført uten at det innhentes smittevernfaglige vurderinger fra FHI og Hdir. […] Hvis dette må r-behandles allerede 8. mars er det lite tid til arbeidet som skal i havn her.124

På formiddagen dagen etter svarte HOD at dette var «en politisk bestilling», og at det var «enighet mellom pol led. i HOD og JD». De gjentok at det var «forutsatt at det ikke [skulle] innhentes en smittevernfaglig vurdering fra Hdir og FHI», og opplyste at de ikke hadde mer informasjon enn det som gikk fram av e-posten dagen før.125

HOD og JD holdt et møte om saken mandag 1. mars og startet deretter arbeidet med å forberede en sak til regjeringskonferansen 8. mars. Fredag 5. mars sendte HOD en e-post med utkast til et beslutningsnotat til JD. De skrev blant annet følgende:

Som dere ser, gjenstår vurderinger knyttet til Grl og menneskerettighetene. Det må også gis en nærmere beskrivelse av hvordan selve løsningen bør utformes i § 5 om hvem som har plikt til å oppholde seg på karantenehotell og unntak fra ordningen. Det er flott om dere kan skrive dette. Vi antar at det er en fordel at vi ender opp med et felles notat. […] Det er krevende å anslå antall reisende hvor formålet er fritidsreiser, men se vedlagte statistikk fra Avinor. Fint om dere kan ha noe klart innen tirsdag 9. mars kl 14:00. […] Vi har fått beskjed om at hmin vil ta kontakt med Jmin om saken i løpet av helgen.126

I beslutningsnotatet viste helserettsavdelingen i HOD til tidligere oppdragsbesvarelser fra fagetatene. Det ble i den sammenhengen påpekt at «strenge innreiserestriksjoner for fritidsreisende fortsatt bør opprettholdes», at «jo flere innreisende, jo større risiko for importsmitte», og at «økt bruk av karantenehotell vil bidra til å redusere antall innreisende». Avdelingen la til grunn for notatet at det var politisk ønske om plikt til å bo på karantenehotell for alle som returnerer til Norge etter fritidsreiser utenlands. Som del av en smittevernfaglig begrunnelse for et slik krav skrev helserettsavdelingen blant annet:

Det kan imidlertid hevdes at personer som er bosatt i Norge og som foretar fritidsreiser ut av landet likevel bør vurderes annerledes. Smitterisikoen kan antas å være noe økt for de som foretar fritidsreiser ut av landet, ettersom det er personer som trosser myndighetenes klare råd om ikke å foreta reiser til utlandet. Personene kan derfor også tenkes å ta lettere på forskriftsfestede krav om karantene når de kommer hjem.127

Helserettsavdelingen diskuterte i notatet videre noen utfordringer knyttet til kravet om å bo på karantenehotell basert på skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser. Her viste avdelingen til utfordringen med å dokumentere forskjellen mellom feriereiser og reiser som har andre formål. Som eksempel trakk avdelingen fram spørsmålet om en reise til Dubai som influencer eller freelancejournalist skulle betraktes som ferie eller arbeid. En måte å løse dette på var ifølge avdelingen at den reisende kunne fylle ut en egenerklæring.

Avdelingen viste til at krav om karantenehotell hadde en signaleffekt som kunne forebygge unødvendige reiser. De diskuterte videre «en alternativ og mindre inngripende løsning» som også kunne være «egnet til å bidra til færre feriereiser til utlandet i påsken», nemlig krav om å legge fram en attest om negativ test ved innreise for norske statsborgere. Fordelen med dette var at det var enkelt å kontrollere, kunne gjelde uavhengig av formålet med reisen og kunne oppfattes som mindre inngripende. Effekten var imidlertid usikker.

JD la inn en rekke forslag til endringer og tillegg i notatet, blant annet:

• om det skulle bli vurdert om det skulle bli gjort unntak for personer som skulle besøke nær familie, som ektefeller, barn og foreldre i utlandet

• at det å ikke gi slike unntak ville øke faren for at reglene i enkelttilfeller ville være i strid med retten til privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8

• at risikoen for brudd på Grunnloven og EMK økte i de tilfellene der personene kunne vise til at de disponerte egen bolig som var egnet for å gjennomføre karantene128

JD påpekte videre paradokset knyttet til at krav om karantenehotell for personer som returnerer til Norge etter fritidsreiser, medfører at personer som tester negativt ved innreise, blir pålagt karantenehotell, mens andre som tester positivt kan reise til sin egen bolig og gå i isolasjon der. JD mente det siste var «utfordrende å begrunne smittevernfaglig». Avslutningsvis skrev de:

Dersom det innføres et krav om opphold på karantenehotell utelukkende etter fritidsreiser, vil det kunne være krevende å begrunne hvorfor det i disse tilfellene er nødvendig og forholdsmessig så lenge arbeidsreisende ikke er underlagt de samme kravene. Det må også kunne gis en smittevernfaglig begrunnelse for hvorfor det er bedre at disse personene gjennomfører karantene på et karantenehotell enn i egen bolig. Dette vil særlig kunne være utfordrende i de tilfellene der personer bor alene i egen bolig (ev. der hele husstanden har vært på reise sammen).

[…] Etter vårt syn er det usikkert om innføringen av et krav om obligatorisk karantenehotell utelukkende for fritidsreiser, vil stå seg i forhold til EØS-regelverket og menneskerettighetene. Dette krever i så fall en smittevernfaglig begrunnelse for hvorfor de to gruppene behandles ulikt.129

JD og HOD arbeidet etter dette videre med vilkårene for opphold på karantenehotell og innretningen av ordningen, inkludert hvilke krav som skulle bli stilt til et egnet karantenested.

Statsministeren holdt en redegjørelse for Stortinget 9. mars der hun blant annet omtalte innreiserestriksjonene og innreisekarantene:

Vi oppfordrer også nordmenn og personer bosatt i Norge om ikke å reise ut av landet i påsken. Dersom noen likevel velger å reise ut, må de være forberedt på at regjeringen nå vurderer å utvide karantenehotellordningen til nye grupper. Det betyr at hvis man reiser på fritidsreise til utlandet nå, må man sannsynligvis ta innreisekarantenen på hotell når man kommer hjem igjen. […]

De strenge innreiserestriksjonene som ble innført fra 29. januar, var nødvendige for å begrense risikoen for importsmitte til Norge. For å begrense importsmitten har tiltaket virket. Tall for importsmitte er nå lave, selv om smitten i Norge er økende. […] Innreiserestriksjoner har vært en viktig del av regjeringens håndtering av pandemien siden i mars 2020. Norge er ett av de landene i Europa som gjennom hele pandemien har hatt blant de strengeste innreisereguleringene og karantenereglene.130

Tirsdag 9. mars kl. 18.40 sendte JD følgende e-post til HOD:

Selv om vi nå skal jobbe videre med et RCU-notat, tenker vi at det er greit at dere ser hvordan vi foreløpig har tenkt rundt rettslige utfordringer med et slikt forslag. Det er klart at utfallet av de ulike forholdsmessighetsvurderingene i stor grad henger tett sammen med formålet med og den smittevernfaglige begrunnelsen for tiltaket. Vi har også snakket med vår depråd og med SMK om hva som ligger i konklusjonene fra regjeringen og forstår det slik at det ikke er endelig besluttet at det skal innføres obligatorisk karantenehotell for fritidsreiser, men at det skal legges opp et RCU-notat om behov for og utfordringer ved et slikt tiltak og hvordan et eventuelt tiltak best kan utformes. Vi starter med å se på dette, så er det sikkert fornuftig at vi tar en fot i bakken i morgen ettermiddag.131

Onsdag 10. mars jobbet JD og HOD med å utarbeide beslutningsgrunnlag for endringer i karantehotellordningen. SMK ga overfor HOD uttrykk for at det var politisk ønske om å vedta endringene raskt. Fordi det fra politisk hold var gitt litt ulike signaler om det konkrete innholdet i ordningen, jobbet lovavdelingen i JD med ulike alternativer. Kl. 16.24 sendte statssekretæren i JD noen avklaringer til lovavdelingen:

Hei, har snakket med jmin og hun har følgende konklusjoner.

• Vi tar utgangspunkt i de som i dag kan reise inn og snur det. Dvs. dette gjelder de som ikke kan dokumentere en nødvendig reise, samvær med døende, begravelser, samvær med barn evt flere. I tillegg arbeidsreiser, men det må dokumenteres. Dvs. det holder ikke med et møte på en lang tur.

• Det skal gjelde alle, selv om STM [statsministeren] var litt uklar i går.

• Lengden er som vanlig dvs. 10 med mulig å teste ut etter 7 dager (tror jeg)132

Klokken 16.39 sendte departementsråden i JD en e-post om det tredje konklusjonspunktet til den politiske ledelsen og berørte i embetsverket i JD:

Til punkt 3 – Jeg er ganske sikker på at STM [statsministeren] sa negativ test på dag 3 som et alternativ. Og så resten av karantenen hjemme. Det bør kanskje være et forslag som foreslås.133

Utover kvelden var det dialog mellom JD og HOD om den nærmere utformingen av karantenehotellordningen. Dialogen mellom departementene og arbeidet med utformingen fortsatte dagen etter, torsdag 11. mars. Klokken 10.27 sendte JD en e-post til HOD, hvor de kommenterte kravet om egnet oppholdssted for personer som skulle gjennomføre karantene i eget hjem:

Jeg ser også at dere etterlyser en vurdering av konklusjonspunkt a fra r-konferansen om krav til egnet karantenested for personer som skal gjennomføre karantene i eget hjem. Her har vi tenkt at det er behov for ytterligere vurderinger før vi ev. kan innføre et slikt krav. Vi må for det første begrunne hvorfor dette ikke lenger er problematisk i forhold til retten til privatliv og familieliv, jf. uttalelse bl.a. i høringsnotatet fra desember og de smittevernfaglige vurderingene som lå til grunn for dette. I den sammenheng er det ikke klart for oss om det også her er en forutsetning at det ikke skal innhentes en oppdatert vurdering fra Hdir og FHI. Videre må det vurderes om det kan forsvares å stille ulike krav til de som skal gjennomføre innreisekarantene i egne hjem, og de som skal i smittekarantene. Ev. om det også skal stilles tilsvarende krav i bestemmelsen om smittekarantene. Dette er vurderinger vi antar dere er nærmest til å foreta. I et tidligere utkast til r-notat begynte vi på tekst om dette, se vedlegg, men strandet altså på de to punktene jeg har nevnt foran.134

Klokken 14.49 sendte JD en ny e-post til HOD:

Jeg prøvde å ringe deg […] Dette er utfordrende spørsmål. Vi forsøker å holde oss mest mulig innenfor de rammene dere har trukket opp, men må samtidig etter beste evne, på den korte tiden som er tilgjengelig, forsøke å redusere risikoen for at ordningen vil bli ansett som ulovlig. Det går både på innretningen og begrunnelsen. Vi har hatt løpende kontakt med vår politiske ledelse, som får vårt utkast til klarering nå straks. Jeg antar at de vil behandle saken raskt, men det blir noe senere enn kl. 15.00. Det er mulig de vil ta direkte kontakt med politisk ledelse hos dere dersom de mener det er behov for det.135

Etter ytterligere kontakt mellom JD og helserettsavdelingen sendte lovavdelingen i JD kl. 15.43 en e-post med utkast til r-notat til statssekretæren i JD og skrev blant annet følgende:

Som det fremgår av utkastet til r-notat, mener LOV [lovavdelingen] at det kan stilles spørsmål ved om forslaget er tilstrekkelig smittevernfaglig begrunnet. Det er ikke innhentet faglige råd fra Hdir og FHI. HOD har gitt en smittevernfaglig begrunnelse for forslaget, som de i utgangspunktet har basert langt på vei på en pønal begrunnelse. Det ble vist til at unødvendige utenlandsreiser i dag er frarådet, og videre:

Begrunnelsen for å forskjellsbehandle ut fra formålet med reisen er at karantenereglene langt på vei er tillitsbasert, og personer som bevisst bryter rådet om å unngå reiser til utlandet som ikke er strengt nødvendige ikke kan vises samme tillit. Det er grunnlaget for at personer som bryter reiserådet bør pålegges å gjennomføre karantenen på karantenehotell ved hjemkomst til Norge, selv om personen har tilgang til et egnet oppholdssted.

Etter vårt syn vil dette ikke være en rettslig holdbar begrunnelse. […]

Dersom det ikke kan anføres en smittevernfaglig begrunnelse for et slikt skille basert på formålet med reisen, vil regelen være problematisk både i forhold til smittevernloven § 1-5, Grl. § 102 og EMK artikkel 8, og EØS-regelverket.136

Om den problemstillingen som er skissert i e-posten, uttalte ekspedisjonssjefen i lovavdelingen følgende i sin forklaring til oss:

Da helseetatene og HOD begrunnet nærmere smittevernfaglig at det i den aktuelle situasjonen var ønskelig å begrense reise mest mulig, kunne vi utforme regelverk basert på dette. Men vi var kritiske til at hovedbegrunnelsen skulle være straff fordi man valgte å reise.137

Regjeringens behandling av forslaget om å skille mellom nødvendige og unødvendige reiser

I det endelige notatet til møte i RCU 11. mars 2021, fremmet helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren som forslag til konklusjon at «unntaket fra karantenehotell for personer som er bosatt eller har fast bopel i Norge oppheves for personer som returnerer til Norge etter unødvendige reiser til utlandet». Det het videre at «Feriereiser anses som unødvendige med mindre de er begrunnet i sterke velferdshensyn» og arbeidsreiser skulle som et utgangspunkt anses som nødvendige. Videre skulle unntak fra karantenehotell forutsette «enten bekreftelse fra den reisende på at det foreligger sterke velferdshensyn eller bekreftelse fra den reisende og fra arbeidsgiver på at vedkommende har vært på en nødvendig arbeidsreise».138 I RCU-notatet under punkt 3. «smittevernfaglig vurdering - behovet for tiltak», het det blant annet følgende om forslaget som var fremmet:

Forslaget her vil innebære en dreining i retning av å forskjellsbehandle på grunnlag av formålet med reisen, og innebærer at personer som utgjør samme smitterisiko underlegges ulike regimer. Etter vårt syn kan dette imidlertid begrunnes med å vise til at det utfra dagens smittesituasjon er behov for en generell innstramming når det gjelder kravene til oppholdssted i karanteneperioden for personer bosatt i Norge, samtidig som det aksepteres at det gis unntak i de tilfellene der reisen anses nødvendig.

I notatet ble det presentert to alternative modeller: «Modell 1: Karantenehotell for personer bosatt i Norge etter unødvendige reiser til utlandet» og «Modell 2: Karantenehotell for personer bosatt i Norge etter reiser til utlandet uavhengig av reisens formål». I notatet er modell 1 anbefalt, og under punkt 5 «Vår Vurdering» sto det blant annet følgende om valget av denne modellen:

[…]

Det er noen rettslige utfordringene med å innføre regler basert på formålet med reisen, men vi anbefaler likevel modell 1. I tilknytning til påsken er det etter vårt syn behov for å gi et sterkt signal om at personer bosatt i Norge ikke bør reise utenlands uten at det er nødvendig. Det vil etter vårt syn være for inngripende dersom også arbeidsreisende generelt skal pålegges en plikt til å gjennomføre hele karantenen på karantenehotell, og vi foreslår derfor at arbeidsreiser generelt skal anses som nødvendige i denne sammenheng. Som redegjort for foran, mener vi at det også må gis unntak for reiser som er begrunnet i sterke velferdshensyn. Vi foreslår derfor at det nå innføres regler basert på modell 1.

Det er usikkert om ordningen vil stå seg ved en eventuell rettslig prøving. Karantenehotell for denne gruppen er sterkt inngripende tiltak som kun vil stå seg ved en klar medisinskfaglig begrunnelse. Tiltaket vil også ramme grupper som vi må forvente vil være villige til å ta ut søksmål. Ordningen vil være mer forholdsmessig og samsvarer bedre med dagens systematikk dersom det presiseres at det – enten for alle eller for de bosatte arbeidsreisende – kan gjøres unntak fra plikt til karantenehotell, men at dette forutsetter at de kan gjennomføre karantenen på et egnet oppholdssted som helt eller delvis tilfredsstiller de samme kravene som er oppstilt for andre grupper med unntak fra karantenehotell.

RCU sluttet seg til forslaget fremmet av helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren med enkelte tilføyelser, og konkluderte slik:

• 1. Unntaket fra karantenehotell for personer som er bosatt eller har fast bopel i Norge oppheves for personer som returnerer til Norge etter unødvendige reiser til utlandet. Denne gruppen må oppholde seg på karantenehotell frem til negativt svar på test tatt tidligst dag 3. Det er ikke en plikt for kommunen å tilby test eller en rettighet å bli testet på dag 3. Feriereiser anses som unødvendige med mindre de er begrunnet i sterke velferdshensyn. Arbeidsreiser anses som et utgangspunkt som nødvendige.

• 2. Unntak fra karantenehotell forutsetter enten bekreftelse fra den reisende på at det foreligger sterke velferdshensyn eller bekreftelse fra den reisende og fra arbeidsgiver på at vedkommende har vært på en nødvendig arbeidsreise. Det tilpasses eksisterende innreiseregisteringssystem.

• 3. Helse- og omsorgsministeren i samråd med justis- og beredskapsministeren gis fullmakt til å fastsette nødvendige endringer i covid-19-forskriften.

• 4. Helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren må sørge for at det under oppholdet på karantenehotellet gis utfyllende informasjon om karantenereglene også etter at en har forlatt hotellet. Informasjonen må være tilgjengelige på de meste aktuelle språkene.139

Oppfølging av regjeringens beslutning – forskriftsendring

I dagene som fulgte, hadde JD og HOD løpende dialog om hvordan forskriftsendringene skulle bli formulert, og hvordan nye identifiserte problemer skulle bli håndtert. For eksempel var det et spørsmål om hvorvidt hjemreiser for diplomater og familiene deres ville falle inn under kategorien «nødvendig reise».

Politiets rolle som veileder ble også problematisert, og fredag 12. mars 2021 ga POD følgende innspill til JD:

En viktig ting er jo selvfølgelig at det kommer tydelig frem av forskriften/øvrig info på nettsidene deres at det fortsatt ikke er snakk om at politiet «pålegger karantenehotell», men altså bare veileder og kontrollerer dokumentasjon for å vise den reisende til karantenehotell eller si at vedkommende kan reise hjem. Dette er jo en litt kilen sak, mange oppfatter jo slik veiledning av en person i politiuniform som et pålegg. Men det er det altså ikke! Til info har vi allerede fått erstatningssaker (som vi vel også har utbetalt erstatning på, tror jeg) om flybilletter (videre innenlands) som ikke kunne benyttes da vedkommende fikk beskjed om (eller i alle fall oppfattet politiets veiledning som et pålegg om) å gå i karantenehotell ved Gardermoen.140

Den 12. mars 2021 ga justis- og beredskapsministeren beskjed til embetsverket om at forskriftsendringene skulle tre i kraft fra midnatt tirsdag 16. mars. JD hadde klart et endelig utkast til forskriftsendringer onsdag 17. mars, og endringene ble da vedtatt av HOD. Samme dag var rundskrivet som redegjorde for endringene, klart.141 På grunn av behovet for mer tid til å avklare spørsmål knyttet til forskriftsendringene, så vel som behov for å gi grensekontrollen og reisende tid til å sette seg inn i de nye endringene, ble ikrafttredelsen utsatt til fredag 19. mars.

De nye reglene for karantenehotellordningen som ble iverksatt 19. mars, representerte et veiskille. Fram til 18. mars 2021 var plikten til å bo på karantenehotell knyttet til om de reisende hadde et egnet sted til å gjennomføre karantenen. Fra og med 18. mars kunne formålet med reisen utløse plikt til å bo på karantenehotell uavhengig av om den reisende hadde et egnet karantenested eller ikke.

Regjeringen besluttet å skjerpe testkravene 22. mars 2021

I etterkant av forskriftsendringen som trådte i kraft 19. mars 2021, vurderte HOD nye innstramminger i karantenehotellordningen. Dette omfattet blant annet krav om negativ test 24 timer før ankomst, og ikke 72 timer som tidligere, og i tillegg å fjerne muligheten for dem som hadde vært på unødvendige reiser, til å teste seg ut av karantenehotell etter tre døgn og deretter gjennomføre resten av karantenetiden på et annet egnet sted. Det ble lagt opp til at de planlagte innstrammingene skulle behandles i RCU allerede 22. mars.

I en e-post som ble sendt internt i JD søndag 21. mars 2021 kl. 23.09 fra embetsverket til statssekretæren, ble det stilt spørsmål ved den korte tiden som var satt av til å utrede de foreslåtte innstramningene. Det ble spesielt pekt på at forslaget om en test i løpet av de siste 24 timene før ankomst også for de som bor i Norge, ville bli oppfattet som relativt byrdefullt i kombinasjon med test ved ankomst og karantenehotell for alle som ikke hadde vært på en nødvendig reise. Det ble påpekt at dette fortjente en noe grundigere vurdering. Videre skrev JD:

Igjen er det et tiltak som kommer veldig raskt, og som så langt er uten vurdering fra fhi eller hdir. Vi tenker at en bedre løsning ville vært å lansere ulike alternativer med fordeler og ulemper før en konkluderer.142

Som en oppfølging av denne e-posten sendte en medarbeider i JD følgende e-post til departementsråden mandag 22. mars kl. 11.53:

Jeg forstod det slik at Jmin under sjefsmøtet hadde gitt uttrykk for at hun ønsket at teksten i notatet ble justert for å få frem hensyn for og mot ulike alternativer. Vi har nå fått beskjed om at helseministeren har godkjent notatet og at det ble meldt opp uten en slik omtale. Konklusjonspunktet og omtalen skal være presentert som omforent med Jmin (vi har ikke sett endelig notat).143

Interne dokumenter kommisjonen har tilgang til, viser at notatet ikke ble saksbehandlet i JD av dem som hadde karantenehotellordningen som sitt ansvarsområde.

I notatet som ble fremmet av helse- og omsorgsministeren til møte i RCU 22. mars 2021, ble det foreslått en rekke innstramminger i regelverket.144 Formålet med notatet var «å få regjeringens tilslutning til å iverksette forsterkede nasjonale tiltak gjennom endringer i covid-19-forskriften og anbefalinger, tilpasset smittesituasjonen». Det ble vist til regjeringsbehandlingen 8. mars og 18. mars 2021, der forsterkede nasjonale tiltak i to steg var behandlet. I notatet sto det blant annet følgende under punkt 2 «Helsedirektoratets og Folkehelseinstituttets vurderinger»:

2.1. Smittesituasjonen – behovet for forsterkede tiltak

[…]

Slik etatene vurderer situasjonen nå, med økt smittespredning til flere deler av landet og en uoversiktlig situasjon, med utbrudd stadig nye steder, er det nødvendig og forholdsmessig å innføre forsterkede nasjonale tiltak. Etatene anbefaler å iverksette strengere nasjonale tiltak i perioden rundt påsken, og anser det nødvendig at disse tiltakene iverksettes fra onsdag 24. mars

[…]

2.3. Endring i forskriftsfestede tiltak

[…]

Etatene foreslår også at covid-19 forskriften endres slik at personer som ikke har vært på nødvendige reiser må være på karantenehotell i ti dager eller til negativt testresultat foreligger på test tatt tidligst syv døgn etter ankomst. I dag er det mulig å teste seg ut fra opphold på karantenehotellet med negativ test tatt tidligst tre døgn etter ankomst. Resten av karantenen må deretter gjennomføres på egnet oppholdssted

[…]

Etatene legger til grunn at forlenget karantenetid på hotell kan virke begrensende på unødvendige reiser, fordi dette vil medføre lengre tid vekk fra hjemmet, samt økte kostnader.

[…]

Etatene antar at de fleste innreisende som er bosatt i Norge foretar det meste av sin reisekarantene og eventuelle isoleringstid i sitt hjem. Det er særlig mange med bakgrunn fra Pakistan blant de smittede og som legges inn på sykehus. […]

Under punktet om vurderinger skrev helse- og omsorgsministeren at han støttet etatenes forslag om at personer som ikke har vært på nødvendige reiser, må oppholde seg i et lenger tidsrom på karantenehotell enn de må i dag. Han begrunnet dette slik:

[…] Muligheten til å teste seg ut med en negativ test tatt tre døgn etter ankomst kan føre til misforståelser om at karantenen er over og at vedkommende ikke er smittet. På den annen side kan det være uheldig å endre regelverket etter så kort tid. Det vises til at bestemmelsen om opphold på karantenehotell ved unødvendige reiser nettopp er innført. Jeg mener likevel at vi ikke kan se bort fra etatenes klare råd om å skjerpe bestemmelsen slik at oppholdet på karantenehotell for denne gruppen forlenges.

I notatet foreslo helse- og omsorgsministeren deretter blant annet følgende konklusjon:

Covid-19-forskriften endres slik at personer som ikke kan dokumentere at reisen var nødvendig må oppholde seg på karantenehotell inntil de kan dokumentere negativt testresultat med PCR-test tatt tidligst syv døgn etter ankomst.

Det var ingen merknader til forslaget til konklusjon fra de andre statsrådene, og RCU konkluderte i tråd med forslaget.

Det faglige grunnlaget for innskjerpingen i reglene for karantenehotellordningen som ble behandlet på RCU-møtet 22. mars 2021, ble presentert i svaret fra Helsedirektoratet og FHI på oppdrag 409 fra HOD. I besvarelsen viste Helsedirektoratet til at «[s]ystemet har så langt vært bygget på en stor grad av tillit», men at vurderingen nå er at «man må øke kontroll, forbud og påbud for å oppnå nødvendig effekt».145 De pekte også på at det burde vurderes om karantenehotellplikten burde gjelde uavhengig av årsaken til reisen og uavhengig av om reisen er definert som nødvendig eller ikke. I den forbindelsen påpekte Helsedirektoratet at det kunne være «uklart hva ‘nødvendig reise’ betyr, og hvordan det er forstått». Det samme ble påpekt av FHI. FHI understreket at utviklingen i importsmitten ga grunn til bekymring. Samtidig viste de til at importsmitte ikke så ut til å være den største utfordringen sammenlignet med den interne smittespredningen:

Vi regner med at det smittes om lag 5000 per uke i Oslo nå. I den sammenhengen er et par hundre importtilfeller uheldig, men ikke kritisk.146

Når det gjaldt lengden og innretningen på oppholdet på karantenehotell, hadde FHI følgende vurdering:

Smittevernmessig er det viktigere at ordningen implementeres bredt enn at den enkelte er lenge på hotellet. Det vil være tilstrekkelig risikoreduserende effekt av å avvente negativt PCR tatt tidligst etter 5 døgn. Hensyn til avstemming mot andre regler, kan tale for å holde seg til 7 døgn, men dette vil utfordre kapasiteten i karantenehotellene mer.147

Oppfølging av regjeringens beslutning om skjerpede testkrav

For å følge opp konklusjonene fra RCU-møtet 22. mars 2021 begynte HOD, i samråd med JD, å utarbeide forslag til forskriftsendringer, blant annet et forslag om å fjerne muligheten til å teste seg ut av karantenehotell etter tre døgn for dem som hadde vært på unødvendige reiser. Det var også spørsmål om å skjerpe kravene til karantenestedet for dem som hadde vært på nødvendig reise.

Den 24. mars sendte HOD et utkast til forskriftsendringer til JD og SMK. Forslaget innebar at personer som hadde vært på unødvendige reiser, kunne teste seg ut av karantenehotell etter syv døgn, og ikke etter tre, som da var regelen.148

I det videre arbeidet med forskriftsendringene var det også en dialog mellom HOD og JD om hvorvidt det skulle bli stilt krav til å dokumentere tilgangen til eget rom og bad for dem som hadde vært på nødvendig utenlandsreise. I tillegg ble enkelte andre spørsmål utredet, som venteplikt etter test på grensen, unntak for diplomater og familiene deres og utvidelse av kravet om test tidligst 24 timer før ankomst til Norge, slik at det skulle gjelde norske statsborgere og bosatte utlendinger.

I løpet av dagen 26. mars 2021 ble JD og HOD enige om ordlyden i forskriftsendringene, og HOD vedtok endringsforskriften samme dag. Skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser ble opprettholdt som kriterium for karantenehotellplikt.149 Ved unødvendige reiser var det imidlertid ikke lenger mulig å teste seg ut av karantenehotelloppholdet etter tre døgn. Dette innebar at et større antall reisende måtte være minst sju døgn på karantenehotell. Videre innstramninger gikk ut på at kravet om negativ test 24 timer før ankomst ble utvidet til også å gjelde norske statsborgere og utlendinger bosatt i Norge, og at personer som ble testet med hurtigtest på grensen, måtte vente på teststasjonen til prøveresultatet var klart.150

Oppsummert om innføring av skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser og endring av testkravene

Myndighetene besluttet altså å endre vilkårene for å måtte oppholde seg på karantenehotell, slik at alle som hadde vært på unødvendige reiser som hovedregel skulle gjennomføre innreisekarantene på karantenehotell. Dette innebar at formålet med reisen, og ikke hvorvidt den reisende hadde egnet sted til å gjennomføre karantene, ble avgjørende for plikten. JD påpekte utfordringer ved hjemmelsgrunnlaget og at den smittevernfaglige begrunnelsen ble knyttet til formålet med reisen.

De som hadde vært på unødvendige reiser, hadde ikke lenger mulighet til å teste seg ut av karantenehotelloppholdet etter tre døgn, men først etter syv. Kommisjonen mener at prosessen også knyttet til disse endringene belyser en svært rask saksbehandling der det var satt av liten eller ingen tid til faglige utredninger. Det ble heller ikke gjennomført høringer.

Tidligere departementsråd i HOD har på generelt grunnlag uttalt følgende om det høye tempoet i beslutningsprosessene:

Da vi kom forbi den aller første fasen, da tenker jeg mars 2020 hvor vi egentlig ikke visste hvor mye ting hastet, har det sjeldent spilt en rolle om det har gått en dag eller to ekstra. Så i mange sammenhenger bør man tenke om det hadde vært tid til å involvere flere, høre flere og kanskje også fått en bredere politisk involvering.151

Endringene i regelverket som ble foretatt i mars 2021 førte til at langt flere personer ble underlagt plikten til å bo på karantenehotell. Lengden på karantenehotellopphold ble utvidet. Samlet ga dette økt belastning på kommunene og karantenehotellene.

Økt press på karantenehotellordningen fram mot mai

Den 25. mars 2021 kalte DSB inn til et møte om karantenehotellordningen.152 I tillegg til DSB deltok JD, POD, Arbeidstilsynet, KS, statsforvalterne og berørte kommuner. Bakgrunnen for møtet var innstrammingene som var gjort i regelverket, og forventet økning i antall reisende som måtte på karantenehotell. Karantenehotellordningen hadde dessuten på dette tidspunktet fått stor medieoppmerksomhet.

På møtet orienterte Arbeidstilsynet om status for godkjenningsordningen for arbeidsgivers innkvartering for innreisekarantene og viste blant annet til at det var avdekket regelbrudd i en tredjedel av de 3500 tilsynene som var gjennomført. DSB orienterte om registreringsordningen for ankomst og avreise på karantenehotell og understreket at hovedmålet med ordningen var «å hindre at personer unndrar seg pliktig opphold på karantenehotell». DSB viste til et økende antall tilbakemeldinger fra de ansvarlige på karantenehotellene om manglende oppfølging av brudd på smittevernreglene, for eksempel bruk av munnbind og avstandsreglementet. DSB oppfattet at det var en «metthet i befolkningen på informasjon og kommunikasjon», noe som gjorde det tyngre å nå fram med informasjon.

Den 27. april 2021 kalte DSB inn til et nytt møte om karantenehotellordningen.153 I tillegg til statsforvalterne og berørte kommuner inviterte DSB denne gang JD, Helsedirektoratet, FHI, POD, Sjøfartsdirektoratet, Landbruksdirektoratet, Tolletaten, og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Hensikten med møtet var å diskutere hvordan innreisekjeden fungerte, og hvordan de ulike funksjonene var rustet for økt belastning i forbindelse med gradvis gjenåpning og økning i antall reisende.

Kommunene meldte om en rekke utfordringer og sårbarheter ved karantenehotellordningen. Flere kommuner understreket at kapasiteten allerede var sterkt presset, og at det ville være vanskelig å øke kapasiteten ytterligere. Det ble også pekt på utfordringer med å håndtere de reisende, som i mange tilfeller utfordret og stilte spørsmål ved regelverket. For eksempel stilte mange reisende spørsmål ved at det ikke var mulig å klage på en ordning som ble oppfattet som tvang. POD bekreftet disse utfordringene og eksemplet om klagemuligheter. POD mente at det var behov for å forenkle regelverket for å gjøre grensekontrollen mer effektiv og unngå diskusjoner.

Flere involverte aktører har overfor kommisjonen beskrevet at karantenehotellordningen skapte store utfordringer helt siden den ble etablert. Dette inntrykket har også blitt bekreftet gjennom befaringene våre i grensekontrollen på Oslo lufthavn og på karantenehoteller i tre ulike kommuner.154

Bekymring for ny virusvariant førte til innstramninger

I slutten av april 2021 skapte en ny virusvariant fra India (deltavarianten) bekymring. Denne bekymringen førte til hektisk aktivitet for å få på plass innstramninger for å hindre eller begrense spredning av den nye varianten i Norge. På kvelden tirsdag 27. april, kl. 20.47, sendte helse- og omsorgsministeren en e-post med følgende budskap til statsministeren og berørte statsråder:

Som jeg informerte om i R-konferansen i dag, ga HOD i går ettermiddag ett hurtigoppdrag om å vurdere behov for ytterligere innstramminger i innreisereglene som følge av smittutviklingen i India og risikoen knyttet til nye varianter av viruset der. Som dere ser av svaret foreslås det relativt store endringer. Jeg mener dette haster å få innført. Sender derfor anbefalingen som vi vil følge opp i kveld. Dere får RCU notat i morgen formiddag. Målet er at disse endringene kan iverksettes midnatt natt til torsdag.155

Klokken 21.41 samme kveld sendte departementsråden i JD en e-post til medarbeidere i departementet:

Ny beskjed!!! De nye tiltakene fra de aktuelle landene må tre i kraft kl 1200 i morgen formiddag. Det betyr at alle som har avreise fra disse landene og ankommer Norge etter kl 1200 i morgen må på karantenehotell. Bare veldig sterke velferdsgrunner skal slippe. Vi må varsle politi og karantenehotell-drifterne. Og vi må varsle luftfartsmyndighetene. Hvem endrer forskrift Hod eller må også vi gjøre noe?? Resten av tiltakene er det bedre tid på.156

Klokken 21.44 sendte HOD følgende e-post til JD:

Snakket med Statsministeren. Hun mener regelen om karantenehotell for også de med nødvendige reiser bør iverksettes i morgen tidlig/formiddag allerede. Hun skal snakke nå med JD for å høre hvor raskt de kan operasjonalisere dette. Vi må parallelt forberede forskriftsendringer for denne endringen.157

Klokken 22.06 sendte statsministeren en e-post til berørte statsråder:

Jeg har nå samtalt med flere av dere og mener vi må innføre at alle fra India, Pakistan og Irak (som har vært der i løpet av de siste 10 dagene) må i på karantenehotell fra i morgen av. [justis- og beredskapsministeren] sier de kan iverksette fra kl. 12, Pressemelding kl 10 og [helse- og omsorgsministeren] må da få den delen av forskriften på plass til da. Alvoret tilsier at vi shortkutter denne prosessen Ok?

Arbeidet med endringene i regelverket pågikk utover kvelden. Det ble avklart at HOD utarbeidet utkast til forskriftsendringer om testkrav og at JD utarbeidet utkast til forskriftsendringer om karantenehotell. Helsedirektoratet og FHI jobbet med det faglige grunnlaget for endringene. Klokken 00.09 sendte direktoratet sine foreløpige vurderinger på e-post til HOD. I e-posten ble det understreket at utfordringen var forholdsmessighetsvurderingene, som juristene i direktoratet ikke hadde rukket å ferdigstille.158

Klokken 00.13 ga HOD følgende tilbakemelding til Helsedirektoratet:

Tusen takk for innspill med deres foreløpige vurderinger. Dette er nyttig informasjon for oss å få allerede nå. Lover å ikke forstyrre dere mer i kveld.159

Deretter – kl. 00.22 – sendte HOD en e-post til lovavdelingen i JD:

Nedenfor er foreløpig vurdering fra Hdir vedr. spørsmålet fra utenriksministeren om hvorvidt Nepal også bør omfattes av karantenehotellordningen. Vi mottar endelig tilbakemelding kl. 9:00 i morgen. For øvrig så har vi fått beskjed om å ha klart et rcu-notat i morgen tidlig om testing mv. Det ser ut til at saken skal tas ut på PK [pressekonferanse] kl. 13:00.160

Lovavdelingen hadde klart et endelig utkast til endringsforskriften for karantenehotellordningen før kl. 10.00 onsdag 28. april. Basert på regjeringens vedtak trådte de nye reglene i kraft kl. 12.00 samme dag.161 Dermed strammet regjeringen inn unntakene fra karantenehotellplikt for personer som hadde oppholdt seg i Bangladesh, India, Irak, Nepal eller Pakistan i løpet av de siste 10 døgnene. Disse personene fikk pålegg om karantenehotell med noen svært få unntak. Kort tid etter at de nye reglene trådte i kraft, var regjeringen i gang med å vurdere ytterligere innstramninger.

Foto: Torstein Bøe / NTB

Mai 2021 – nye endringer gjorde at stadig flere måtte på karantenehotell

I mai 2021 var vaksineutrullingen i Norge godt i gang. Det var likevel bekymring for at nye virusvarianter skulle spre seg mer enn de allerede hadde gjort, og importsmitte ble fortsatt ansett som en trussel.

Allerede i begynnelsen av mai så man behov for å endre karantenehotellreglene på nytt, og måneden ble preget av justeringer i skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser. Først ble skillet avviklet for reisende som hadde oppholdt seg i land utenfor EØS/Schengen. Deretter ble skillet opphevet helt, slik at også de som hadde vært på nødvendige reiser, i utgangspunktet pliktet å gjennomføre innreisekarantene på karantenehotell. Antallet ankomne gjester til karantenehotellene i Norge toppet seg i mai 2021 (se figur 7.14 under punkt 7.7 nedenfor). Måneden ble etter hvert også preget av diskusjoner om dokumentasjonskrav for unntak fra karantenehotellplikten for vaksinerte. Vi skal nå se nærmere på disse beslutningsprosessene.

Avvikling av skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser ved opphold i land utenfor EØS/Schengen

Den 4. mai 2021 kl. 16.12 mottok Helsedirektoratet og FHI et oppdrag fra HOD om å vurdere en eventuell utvidelse av karantenehotellplikten for reisende fra land utenfor EØS/Schengen. HOD ba om forslag til eventuelle regelverksendringer innen kl. 18.00 samme dag.

Helsedirektoratet og FHI anbefalte «å utvide bruken av karantenehotell til å gjelde alle reisende fra land utenfor EØS/Schengen med få unntak». Dette innebar krav om opphold på karantenehotell også ved nødvendige reiser. FHI begrunnet anbefalingen blant annet med at det var nødvendig å ta høyde for at det globalt sirkulerte nye virusvarianter som myndighetene ikke hadde kjennskap til på grunn av manglende overvåkning. FHI påpekte samtidig at «[k]arantenehotell er et inngripende tiltak», og at det måtte «sikres at barn og andre med omsorgsbehov ikke må være alene der». FHI mente videre at personer med sikker attest på at de var vaksinert eller hadde gjennomgått covid-19, burde bli unntatt fra kravet om karantenehotellopphold.162

Samme dag kl. 18.48 sendte helserettsavdelingen i HOD en e-post til lovavdelingen i JD der det sto at det var et «politisk ønske om at RCU-notatet lages, slik at saken kan tas ut på pressekonferansen i morgen».163 Helserettsavdelingen skrev i e-posten at det var naturlig at notatet ble forankret i JD, men at helserettsavdelingen kunne lage teksten om etatenes vurderinger og forslag, og at de konkrete forskriftsendringene kunne bli gjort dagen etter. Lovavdelingen sendte etter dette en e-post til sin egen departementsråd der de skrev at det «er litt uklart om de nå mener at vi skal utarbeide noe i dag og hva de mener med at notatet ‘forankres i JD’». Videre understreket lovavdelingen at de ønsket å få oppdragene sine «fra egen ledelse», og ba derfor om avklaring.164

Den 4. mai kl. 20.08 sendte HOD en e-post til medlemmene av RCU og olje- og energiministeren. Det går fram av e-posten at den var sendt på vegne av helse- og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren:

Helsedirektoratet og FHI anbefaler å utvide bruken av karantenehotell til å gjelde alle reisende fra land utenfor EØS/Schengen med få unntak pga. faren for nye virusvarianter, herunder den indiske. Se vedlagte svar som vi fikk tidligere i kveld. JD og HOD lager et RCU-notat på dette i morgen formiddag, men det er usikkert på om det blir klart og vedtatt før koronapressekonferansen kl. 13.00. Vi anbefaler likevel at det på pressekonferansen i morgen varsles at det blir obligatorisk karantenehotell for alle reisende utenfor EØS/Schengen. Vi anbefaler at reglene trer i kraft midnatt, natt til lørdag 8.mai for å kunne sikre at kommunene har skaffet nok hotellkapasitet til å håndtere en større mengde mennesker. Dette er spesielt viktig for kommunene rundt Gardermoen. Det er også et alternativ å innføre reglene fra midnatt, natt til fredag 7. mai. Fordelen med dette er at det gir færre personer mulighet til raskt å komme tilbake til Norge for å slippe karantenehotell før fristen, med den risikoen det kan få mtp. importsmitte.165

Klokken 20.14 svarte utenriksministeren slik:

Jeg ser at det kan være behov for å gjøre dette, men ber om at departementene får gjøre en reell vurdering av eventuelle praktiske utfordringer så vi ikke risikerer å måtte gå «strafferunder». […] Derfor fint om dere får sendt det så tidlig i morgen at vi rekker å se på det og gi tilbakemeldinger før pressekonferansen kl. 13 hvis det skal tas ut der.166

Utkastet til r-notat fra JD og HOD var klart på morgenen 5. mai 2021. Etter ytterligere innspill jobbet departementene videre med notatet.167 Regjeringen besluttet så 7. mai at alle som hadde oppholdt seg utenfor EØS- og Schengenområdet de siste ti døgnene, skulle oppholde seg på karantenehotell. Endringen trådte i kraft søndag 9. mai kl. 12.00.168

Regelendringene førte til at det gjensto svært få unntak fra karantenehotellplikten for personer som hadde oppholdt seg utenfor EØS- eller Schengenområdet. Skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser opphørte for denne gruppen.169 De nye reglene skapte et betydelig økt press på karantenehotellordningen. Ettersom smittesituasjonen i Storbritannia beveget seg i gunstig retning, besluttet regjeringen 12. mai 2021 at Storbritannia skulle behandles på like linje med EØS-/Schengen-land. Endringen trådte i kraft kl. 12 dagen etter.170 I tiden som fulgte, foregikk det i regjeringsapparatet vurderinger av de rettslige og praktiske utfordringene i innreisekjeden og med å utarbeide forslag til justeringer av regelverket for å løse utfordringene.

DSB kalte inn statsforvalterne til et hastemøte 4. mai 2021 om mulige endringer i karantenehotellordningen. Av møtereferatet går det fram at behovet for møtet blant annet skyldtes økt press på karantenehotellkapasiteten på grunn av flere reisende, og at det var behov for å avlaste Ullensaker kommune fordi hotellkapasiteten var sprengt. DSB mente at det var behov for å oppskalere kommunenes kapasitet, men statsforvalterne ønsket ikke å instruere kommunene. Som mulige løsninger ble blant annet økt bruk av hjemmekarantene og karanteneunntak for fullvaksinerte, trukket fram som alternativer.171

Diskusjoner om dokumentasjonskrav og oppheving av skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser

Den 4. mai innførte myndighetene en rekke lettelser i smitteverntiltakene for vaksinerte. I etterkant av dette ble det en diskusjon om hva vaksinerte måtte vise fram av dokumentasjon for å få unntak fra plikten til å oppholde seg på karantenehotell. I den forbindelse var det e-postkorrespondanse internt i JD og med helserettsavdelingen i HOD, der det framgikk at lovavdelingen i JD mente at man ikke kunne vente til et nasjonalt system med QR-kode var på plass, før man innførte unntak for vaksinerte. Den 14. mai klokken 18.45 sendte lovavdelingen følgende e-post til departementsråden i JD:

HOD kom tilbake og sa at hmin ikke ville være med på felles notat fordi han ikke kunne akseptere aksept for norske vaksinerte før 8. juni når man venter at det foreligger et nasjonalt system med QRkoder […] Etatene sier klart at de mener at den informasjonen som nå er digitalt tilgjengelig, er gir tilstrekkelig sikker og verifiserbar dokumentasjon. […] Fra mitt fagståsted er det klart at en ytterligere utsettelse til 8. juni ikke kan være i samsvar med smittevernloven, og det kan også vanskelig stå seg etter Grunnloven og menneskerettighetene […] Jeg tenker at vi nå kan vente med å sende dette nye her politisk hos oss til de har tatt en ny runde i HOD, med mindre du vurderer det annerledes.172

Departementsråden i JD svarte i e-post kl. 19.34 til lovavdelingen: «Helt enig. Vil de ikke være m så lever vi med det.»173

Samme dag kl. 18.21 sendte lovavdelingen en e-post til helserettsavdelingen i HOD der de hadde samme budskap som til egen departementsråd og påpekte blant annet:

Om helserettsavdelingen vurderer det annerledes, hører jeg gjerne mer om det. Strengt tatt burde denne endringen skje umiddelbart, men vår politiske ledelse har ønsket å vente til 27. mai slik at alle endringene skjer samtidig. Men å vente til 8. juni er – fra mitt faglige ståsted – noe jeg må advare mot. Dette er altså et innspill fra fagsiden, og ikke noe som nå er løftet politisk.174

I den videre kommunikasjonen mellom lovavdelingen i JD og helserettsavdelingen i HOD kom det fram at helse- og omsorgsministeren fortsatte å engasjere seg for å opprettholde kravet om at vaksinerte og de som hadde gjennomgått covid-19, skulle på karantenehotell til et system med QR-koder var på plass.175 Lørdag 15. mai kl. 08.43 sendte departementsråden i JD følgende e-post til statssekretæren:

Vi trenger rask politisk avklaring. Jeg er enig i vurderingen. Det er vanskelig å forstå hvorfor hodmin [helse- og omsorgsministeren] vil vente så lenge. Uansett hva dere velger mener iallfall at det bør fremkomme at vi mener det er mulig å gjøre dette fra et tidligere tidspunkt. Uten QR. Rcu bør få dette som valg.176

Klokken 12.38 sendte statssekretæren i JD følgende e-post til departementsråden med kopi til lovavdelingen: «Har snakket med [justis- og beredskapsministeren] og hun legger seg her på samme linje som [helse- og omsorgsministeren].»177

Klokken 15.22 den 15. mai sendte lovavdelingen en e-post til statssekretæren i JD, der det ble vist til at notatet var justert i tråd med at justis- og beredskapsministeren ønsket «samme linje» som helse- og omsorgsministeren, og at justeringene allerede var godkjent av helse- og omsorgsministeren.178 Lovavdelingen gjentok samtidig bekymringen sin knyttet til lovligheten av å pålegge vaksinerte og de som hadde gjennomgått covid-19, en plikt til å bo på karantenehotell. Departementsråden sendte noe senere følgende e-post til embetsverket i JD:

Da blir det slik […]. Og statsråden vil altså sørge for at vårt faglige syn blir gjort kjent for rcu. Jeg skal si ifra til henne før rcu at dette ikke er bare lovs vurdering, men vurderingen faglig fra jd. Vet at de andre avdelingene – og jeg – ser de samme utfordringer som dere.179

Parallelt med diskusjonene om hva som kunne aksepteres som dokumentasjon for at man var beskyttet, enten ved vaksine eller gjennomgått covid-19, utferdiget JD og HOD et RCU-notat om karantenehotellordningen. Det endelige notatet, ble fremmet av justis- og beredskapsministeren og helse- og omsorgsministeren i RCU 18. mai 2021. Formålet med notatet var å få regjeringens tilslutning til nødvendige endringer i karantenehotellordningen. Ministrene hadde blant annet følgende forslag til konklusjon:

• 1. Det gis unntak fra plikten til å oppholde seg på karantenehotell for beskyttede (vaksinerte og immune) når dette kan dokumenteres på en enkel, digital, sikker og verifiserbar måte.

• 2. Skillet mellom nødvendig og unødvendig reise i covid-19-forskriften § 5 annet ledd a og c, jf. fjerde ledd oppheves. Plikten til opphold på karantenehotell tar utgangspunkt i smittesituasjonen i det landet den reisende har oppholdt seg i de siste 10 dager før innreise i tråd med følgende kategorier:

[…]

• 3. Det innføres en vedtaksordning for fritak fra karantenehotell ved sterke velferdshensyn og andre tungtveiende hensyn.

• 4. Helse- og omsorgsministeren, i samråd med justis- og beredskapsministeren, gis fullmakt til å endre covid-19-forskriften i tråd med konklusjonspunkt 1 til 3. Det tas sikte på at endringene i forskriften kan tre i kraft 27. mai, forutsatt tilstrekkelig testkapasitet.180

I RCU 18. mai 2021 ble det ikke truffet noen endelige konklusjoner. Disse skulle trekkes på regjeringskonferansen 20. mai 2021. De forslagene som var fremmet i notatet ble foreløpig lagt til grunn, med enkelte tillegg.181 Blant annet ble det, med relasjon til spørsmålet om unntak for karanteneplikt for beskyttede, tilføyd at «Helse og omsorgsministeren og justis- og beredskapsministeren vurderer frem mot r-konferansen 20. mai om informasjonen på Helsenorge.no i kombinasjon med fremvisning av pass gir tilstrekkelig verifikasjon».

RCU la dermed opp til at skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser skulle fjernes, at vaksinerte og immune skulle få unntak fra kravet om å oppholde seg på karantenehotell når dette kunne dokumenteres på en «enkel, digital, verifiserbar og sikker måte», og at kravet om opphold på karantenehotell for reisende innenfor EØS/Schengen/Storbritannia skulle knyttes til smittenivå.

På bakgrunn av uenigheten mellom JD og HOD om unntaket fra karantenehotell for dem som var beskyttet, sendte departementsråden i JD en e-post til lovavdelingen på morgenen 20. mai.182 I e-posten skrev hun følgende:

Statsråden har bestemt seg for at de skriver et rent politisk notat. Det vil fremgå at vi mener det rettslig ikke er holdbart å kreve karantenehotell for vaksinerte som kan verifisere dette – og at vi mener at helsenorge.no pluss pass er tilstrekkelig. Hun har fått opplyst av pol [politisk ledelse] på SMK at embetsverket der er enig med oss.

Departementsråden sendte samme morgen en e-post til statssekretæren i JD, der hun kommenterte det politiske notatet justis- og beredskapsministeren skulle legge fram på regjeringskonferansen samme dag slik:

Faglig mener jeg det er krevende å vente når vi så klart mener det ikke er hjemmel for å opprettholde kravet og fordi vi mener dokumentasjonen er tilstrekkelig. Det er viktig for oss at det fremgår at dette er vår faglige vurdering – slik det nå gjør. Utover det har jeg ikke merknader til utkastet slik det nå foreligger fra POL, bare noen mindre språkrettinger som jeg så ved gjennomlesing.183

Unntaket fra karantenehotell for beskyttede ble behandlet i regjeringen 20. mai 2021.184 Dagen etter uttalte justis- og beredskapsministeren følgende i en pressemelding:

Så snart vi har fått på plass dokumentasjon som er digital, sikker og verifiserbar vil også beskyttede personer, blant annet de som har fått første vaksinedose for mer enn tre uker siden, slippe å være på karantenehotell.185

Regjeringen besluttet samme dag å fjerne skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser for alle reisende. Reisende fra Storbritannia og EØS-/Schengen-land med lav smitte trengte ikke lenger å være på karantenehotell, mens personer som hadde vært i områder med høy smitte, måtte på karantenehotell uavhengig av reisens formål.186 Formålet med reisen var dermed ikke lenger avgjørende for plikten til opphold på karantenehotell. «Fargekartet» ble igjen innført som det primære grunnlaget for å vurdere vilkårene for innreisekarantene. Oppholdstiden på karantenehotell ble samtidig differensiert basert på smittesituasjonen i det landet den reisende kom fra.

Den 26. mai kl. 16.54 sendte DSB en e-post til statsforvalterne. Bakgrunnen var at DSB hadde mottatt en rekke spørsmål fra kommuner som hadde karantenehotell, om endringene som regjeringen hadde vedtatt. Videre hadde flere kommuner gitt uttrykk for at hotellkapasiteten var under sterkt press. I e-posten ble statsforvalterne bedt om å videreformidle til kommunene at DSB dessverre hadde lite informasjon om regelendringene og hvordan endringene ville påvirke kapasiteten i karantenehotellordningen. DSB forsikret at de ville videreformidle forskriftsendringene og det reviderte rundskrivet når dette hadde kommet på plass. Avslutningsvis i e-posten sto det at DSB hadde fått kjennskap til at endringene ville tre i kraft kl. 12.00 dagen etter. Dette var DSB blitt kjent med via «pressekonferansen og pressemelding fra justis- og beredskapsdepartementet».187

Med virkning fra 27. mai 2021 kl. 12.00 ble skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser opphevet. Fra samme tidspunkt fikk statsforvalterne myndighet i smittevernloven til å pålegge kommuner i regionen å sørge for karantenehotelltilbud. Bakgrunnen for denne hjemmelen var at hotellkapasiteten i enkelte områder var sprengt. Formålet med å gi statsforvalterne påleggsmyndighet var å sikre en rettferdig og forsvarlig byrdefordeling mellom kommuner og tilstrekkelig kapasitet i ordningen.188

Regjeringen besluttet også å innføre en vedtaksordning for dem som mente å ha krav på fritak på grunn av sterke velferdshensyn og andre tungtveiende hensyn.189 Denne ordningen trådte i kraft 3. juni. Den ble administrert av UDI og var unntatt forvaltningslovens klageregler.190

Unntak for beskyttede ble innført

Mot slutten av mai 2021 fortsatte diskusjonen mellom JD og HOD om hvilket dokumentasjonskrav som skulle gjelde for at personer som var beskyttet mot smitte skulle unntas fra karantenehotellplikten.

JD mente informasjon fra Helsenorge.no var tilstrekkelig dokumentasjon, mens HOD i utgangspunktet mente det var nødvendig med digitale løsninger basert på QR-koder. JD mente dessuten at det midlertidig burde være tillatt med dokumentasjon i form av utskrifter fra Helsenorge.no, i tillegg til dokumentasjon gjennom pålogging. POD støttet en slik løsning og viste til at «sammenlignet med flere andre opplysninger som er tillitsbasert i grensekontrollen vil en slik dobbel erstatningsverifisering fremstå som mer sikker enn øvrig informasjon»191. HOD var ikke enig i dette og pekte på at faren for forfalskninger var spesielt stor ved papirutskrifter. I dialogen med HOD gjentok JD det de hadde påpekt flere ganger tidligere i mai, nemlig at det med all sannsynlighet ville være i strid med loven å pålegge beskyttede en plikt til å bo på karantenehotell.192

I et r-notat til regjeringskonferanse 27. mai 2021, fremsatte justis- og beredskapsministeren og helse- og omsorgsministeren følgende forslag til konkusjon:

Ved en forsinket lansering av QR-koden får justisministeren og helseministeren fullmakt til å vurdere på hvilken måte informasjon på helsenorge.no kan anses å gi tilstrekkelig enkel, sikker og verifiserbar dokumentasjon på status som beskyttet.193

Regjeringen konkluderte slik:

Det gis fullmakt til justis- og beredskapsministeren, helse- og omsorgsministeren, statsministeren og partilederne til å avklare en ev. midlertidig løsning for å dokumentere status som beskyttet frem til systemet med QR-koden er på plass.194

Med utgangspunkt i konklusjonen fra regjeringskonferansen 27. mai utarbeidet JD og HOD en endringsforskrift som trådte i kraft 3. juni 2021. I endringsforskriften ble det innført unntak for dem som kunne dokumentere at de var beskyttet, gjennom å logge på Helsenorge.no. I henhold til covid-19-forskriften var det bare pålogging, og ikke papirdokumentasjon, som var gyldig.195 Pålogging på Helsenorge.no gjaldt som gyldig dokumentasjon fram til ordningen med koronasertifikatet ble innført 11. juni 2021.

Samtidig med at ordningen med koronasertifikat var under utvikling, økte antall reisende inn i Norge. Dette la fortsatt press på både grenseoppdraget og karantenehotellordningen. I en situasjonsrapport fra POD datert 27. mai ble det beskrevet at økningen i antall reisende satte politiets kapasitet under press. Det ble også pekt på enkelte andre utfordringer:

Øst pd. melder at antall personer som måtte på karantenehotell i forrige uke var på høyeste nivå hittil i år, og at det er utfordrende å finne ledige plasser på karantenehotellene. Distriktet rapporterer om økt antall personer som utfordrer innreisekravene og ikke fremlegger nødvendig informasjon. […]

Kritikken av karantenehotell vil trolig forverre seg da kjeden, særlig i Øst PD, opplever store kapasitetsutfordringer. Dette skaper utfordringer for de reisende og frustrasjonen rettes mot våre ansatte. Det går utover tilliten til politiet. Vi samarbeider med DSB om denne problemstillingen.196

Oppsummert om myndighetenes håndtering av importsmitte i mai 2021

Som vi her har beskrevet, ble skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser for plikten til å gjennomføre karantene på karantenehotell opphevet i mai. Først ble skillet opphevet for reisende som hadde oppholdt seg i land utenfor EØS/Schengen og deretter for alle innreisende. Det innebar at også de som hadde vært på nødvendige reiser, som et utgangspunkt, måtte på karantenehotell. På grunn av diskusjoner knyttet til dokumentasjonskravet, tok det noe tid før de som var vaksinert eller hadde gjennomgått covid-19 fikk unntak fra plikten til å bo på karantenehotell. Kapasiteten på karantenehotellene var nå svært presset. Prosessen knyttet til unntak for beskyttede viser hvor involvert politikerne var i disse spørsmålene, og som en ansatt i Helsedirektoratet har beskrevet for oss, traff ikke ordningen så godt når det satt vaksinerte nordmenn på karantenehotell.197

7.7 Gradvis gjenåpning og deretter nye tiltak, sommeren og høsten 2021

I juni 2021 var myndighetene i gang med å gjenåpne samfunnet. Lettelsene i smitteverntiltakene ble gjort trinnvis, der første og andre trinn ble iverksatt i henholdsvis april og mai. Starten på trinn tre i gjenåpningen ble iverksatt med virkning fra 19. juni. På pressekonferansen 18. juni understreket statsminister Erna Solberg at de nasjonale lettelsene forutsatte at noen innreiserestriksjoner ble opprettholdt.

Sommeren 2021 var det kraftig økning i reisevirksomheten sammenlignet med gjenåpningen som fulgte etter nedstengningen i mars 2020. Dette skapte særlig press på grenseovergangene. Først i september 2021 ble karantenehotellordningen gjort frivillig, og senere på høsten førte en ny virusvariant (omikronvarianten) til at innreisetiltak ble innført nok en gang. Vi skal nå se nærmere på hva som preget sommeren og høsten 2021 når det gjelder håndteringen av importsmitte.

Juni 2021 – starten på trinn tre i gjenåpningen

Den 3. juni 2021 beskrev POD i situasjonsrapporten sin at grensekontrollen ble stadig mer utfordrende på grunn av uklare innreiseregler, lange køer på grensen og stadige endringer i unntaksreglene.198 I situasjonsrapporten fra 10. juni 2021 understreket POD at ytterligere økning i innreisetrafikken forsterket utfordringene og bidro til å skape kritiske situasjoner enkelte steder. De skrev blant annet:

I politidistrikt med store grensepasseringssteder medfører kontrolltiden, inkludert rådgivning og veiledning i forbindelse med grensekontroll, en opphopning av reisende ved kontrollpunktene. Dette medfører lange køer for de reisende, vanskeligheter med å opprettholde smittevern og en uforholdsmessig HMS-belastning på mannskapene som utfører kontrollen.

Hyppige endringer i regelverk og i fortolkningen av dette sammen med kort tid til å implementere endringene i praksis på grensekontrollstedene, er et stort problem og medfører unødige uoverensstemmelser mellom kontrollører og reisende. Denne uken har det fortsatt vært økning i bruk av karantenehotell i tillegg til at kapasitetsutfordringene har medført at noen innreisende er sendt i hjemmekarantene fra Øst politidistrikt.199

POD understreket også tvetydigheten i kommunikasjonen fra myndighetene:

Vi opplever dobbeltkommunikasjon fra myndighetene. Statsministeren og Nakstad sier at snart kan man dra på handletur til Sverige uten karantene, mens UD fraråder ikke strengt nødvendige reiser ut av landet. De reiselystne gis dermed et valg om hvem de vil høre på. Det er uheldig.

I situasjonsrapporten fra 17. juni 2021 opplyste POD at det fortsatt var «stor økning i antall reisende», at grensekontrollen var «svært tidkrevende» på de mest trafikkerte grenseovergangene, at det var «vanskeligheter med å opprettholde smittevern» og «uforholdsmessig HMS-belastning på mannskapene» i grensekontrollen.200 POD påpekte at Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling (ICJ-Norge) mente at «det rettslige grunnlaget for karantenehotell er tynt», og at «alle bør nekte å vedta forelegg og heller prøve saken for retten».

Den 11. juni 2021 trådte det i kraft endringer i smittevernloven som la til rette for at koronasertifikatet kunne bli tatt i bruk i Norge.201 Det ble samtidig lagt til rette for å gjennomføre EU-forordningen om koronasertifikat, slik at Norge kunne bli del av den felles EU-løsningen som var i gang med å bli etablert. I første omgang skulle politiet kontrollere koronasertifikat som var utstedt i Norge. Sertifikatet skulle primært brukes ved grensepasseringer. Det å vise fram koronasertifikat ga unntak fra innreisekarantene.

Som del av trinn tre i gjenåpningen gjennomførte regjeringen i juni 2021 en rekke lettelser i reiserådene, innreiserestriksjonene og kravet til innreisekarantene. Fra og med 19. juni ble det åpnet for at både norsk, svensk og dansk koronasertifikat med QR-kode kunne aksepteres som dokumentasjon for å få unntak fra innreisekarantene.202 Regjeringen besluttet samtidig å åpne for innreise for utlendinger som var bosatt i EØS-området eller i Storbritannia, og som hadde nærmere definerte relasjoner til en person bosatt i Norge. Det skulle bli enklere for kjærester og andre familiemedlemmer å reise til Norge.203 Innreise for kjærester forutsatte forhåndssamtykke for kjærestebesøket fra UDI. I UDs pressemelding ble det presisert at «det allerede er anledning til innreise for nærere familiemedlemmer, slik som ektefelle/samboer og mindreårige barn».

Som del av lettelsene i innreiserestriksjoner ble det fra 19. juni også åpnet for innreise for «utenlandske idrettsutøvere og nødvendig støttepersonell som kommer til Norge for å delta i Oslo Bislett Games og kvalifiseringskamper til UEFA Champions League og UEFA Conference League».204

Fra mandag 21. juni 2021 harmoniserte Norge landfargene med EU, mens terskelen for hva som skulle være et «grønt land», som ga fritak fra innreisekarantene, ble endret i tråd med de europeiske anbefalingene fra 5. juli. Personer som bodde i et grønt land, slik det var kategorisert etter de europeiske anbefalingene, og som hadde oppholdt seg der i de siste ti dagene, kunne dermed reise fritt inn i Norge, uavhengig av statsborgerskap. For disse ble kravet om innreiseregistrering og testing på grensen likevel opprettholdt.

Den 24. juni 2021 koblet Norge seg til EUs løsning, og koronasertifikatet kunne dermed bli brukt for reisende til og fra Norge innenfor EU-/EØS-området for landene som hadde fått en slik løsning på plass. Det ble samtidig gjort store lettelser i karantenehotellordningen. Dette begrunnet helsemyndighetene blant annet med «økende vaksinasjonsdekning, fallende smittenivåer i Europa, nedgang i andel reisende fra Europa som tester positivt innen 10 døgn etter innreise, samt kapasitetsutfordringer».205 Lettelsene i innreiserestriksjonene og karantenebestemmelsene var også rettet mot næringslivet, som hadde hatt utfordringer med å få tak i personene de trengte for å få hjulene til å gå rundt under pandemien.206

Lettelsene som kom i juni og juli, innebar dermed at det ble lettere å reise inn til Norge, og at færre var pliktige til opphold på karantenehotell. I tillegg hadde alle reisende som var på karantenehotell, mulighet til å teste seg ut allerede etter tre døgn. Det ble dessuten bestemt at kravet til test og innreiseregistrering ble fjernet for personer som var fullvaksinert eller hadde gjennomgått covid-19. Dette bidro til å redusere presset både på testkapasiteten på grensen og på kontrollbehovet knyttet til innreiseregistrering.

Sommeren 2021 var smittetallene i Europa på vei ned, og stadig flere land gikk fra «rødt» til «grønt» på fargekartet som beskrev smittenivået i de ulike landene. Det innebar at stadig flere europeere kunne reise inn i Norge og være unntatt karantenekravet, også uavhengig av koronasertifikater og vaksinestatus.

Samtidig var det en større andel av dem som først endte på karantenehotell, som testet positivt, slik at de måtte i isolasjon. Dette skapte press på karantenehotellene ettersom det er mer krevende, med tanke på kontroll og smittevern, å håndtere personer som er i isolasjon. Regelendringene, ikke minst flere unntaksbestemmelser og lettelser i innreiserestriksjonene, bidro til økt press på grensekontrollen, både med tanke på kødannelser og infrastruktur. Det var også en rekke kompliserte vurderinger av reisende som måtte bli gjort når de passerte grensen, noe som økte belastningen for politiet på grensen.

Forstørr bilde

Foto: Geir Olsen / NTB

Juli og august 2021 – økt reisevolum

Juli og august 2021 ble preget av en kraftig økning i reisevirksomheten sammenlignet med gjenåpningen som fulgte etter nedstengningen i mars 2020. I andre kvartal 2020 gjennomførte nordmenn 90 000 utenlandsreiser, mens tallet for andre kvartal 2021 var 190 000.207 I tredje kvartal 2021 gjennomførte nordmenn 820 000 reiser til utlandet. Dette var mer enn det dobbelte av antall utenlandsreiser i tilsvarende periode i 2020, men likevel langt færre enn i et normalår.208 Norge opprettholdt grensekontrollen for indre Schengen-grenser utover sommeren 2021. I en situasjonsrapport fra 1. juli 2021 redegjorde POD for utfordringene ved grenseoppdraget:

Politiets analyser av tidligere endringer viser at det går over 48 timer fra en regelendring besluttes til den er implementert i innreisekjeden. Stadige endringer i regelverk og i fortolkningen av dette sammen med for kort tid til å implementere endringene i praksis på grensekontrollstedene er en utfordring. Dette i kombinasjon med et stadig økende volum av reisende medfører unødige uoverensstemmelser mellom kontrollører og de som skal krysse grensen. […]

Det ventes at kødannelse på grunn av det økende antall reisende som skal kontrolleres på grensen kan komme til et ytterligere kritisk punkt, hvor konsekvensene for den enkelte reisende, logistikk på vei, luft og sjø og belastning på mannskapene i grensekontrollen ikke er akseptable.209

Forstørr bilde

Kilde: DSB

Forstørr bilde

Kilde: DSB

Utover sommeren økte reisevirksomheten og presset på grenseovergangene. I Innlandet var ikke presset på karantenehotellene stort. Per 1. juli 2021 ble det rapportert om at en kommune hadde to gjester, og ellers var det ingen andre gjester på hotellene. En stor andel av dem som var underlagt plikten til å bo på karantenehotell, ankom via Oslo lufthavn, noe som forsterket den skjeve byrdefordelingen ved ordningen, der Ullensaker kommune var spesielt belastet. Samtidig var et stort hotell i Sandefjord kommune tatt i bruk som karantenehotell i juni 2021, noe som gjorde også denne kommunen sentral i karantenehotellordningen.

I situasjonsrapporten fra 28. juli 2021 gjentok POD mange av de samme utfordringene som var påpekt tidligere i juli.210 POD pekte dessuten på «utfordringer knyttet til å holde seg oppdatert på stadige endringer i et komplekst regelverk i kombinasjon med rullering av mannskaper og ferieavvikling». I situasjonsrapporten fra 12. august sto det at POD hadde beregnet at politiet benyttet ca. 830 ansatte til grenseoppdraget.211 Heimevernet bisto med 164 soldater, og i tillegg bidro en del av politiets mannskaper med ulike arbeidsoppgaver uten å være fysisk i grensekontrollen.

September og oktober 2021 – avvikling av reiserestriksjoner og plikt til å bo på karantenehotell

I september 2021 hadde antallet personer på karantenehotell gått kraftig ned. På det meste rapporterte DSB at det i løpet av en uke var ankommet 10 272 personer på karantenehotell (uke 22). I løpet av sommeren lå antallet på mellom 1800 og 4700 personer. I uke 38 var antallet nede i 1021.212

Presset på grensene var også mindre sammenlignet med sommeren. Likevel ble det også i september 2021 gjennomført omfattende kontroll av reisende på grensen, også av persontrafikken fra Sverige til Norge. En svensk grensependler tok et bilde (se figur 7.16) som illustrerer dette. Ved grensepassering til Norge i september 2021 opplevde han at alle måtte ut av bussen og stille seg langs veggen. Deretter kom politiet for å kontrollere legitimasjon og koronasertifikat. Kontrollen tok til sammen omkring to timer.

Foto: Privat

Den 24. september 2021 besvarte Helsedirektoratet et samleoppdrag fra HOD om blant annet å vurdere innreiserestriksjonene.213 Helsedirektoratet anbefalte «utfra en helhetsvurdering […] at innreiserestriksjoner og innreisetiltak trappes gradvis ned under overvåkning av situasjonen». Regjeringen valgte på grunnlag av helsemyndighetenes råd å gjennomføre en gradvis fjerning av innreiserestriksjonene. Første fase startet 25. september 2021.214 Karantenehotellordningen ble da frivillig, og det ble åpnet for at alle borgere fra EU/EØS, Storbritannia, Sveits og såkalte lilla land215 kunne reise inn til Norge. Det var lagt opp til to faser med nedtrapping av innreiserestriksjoner etter dette.

Den 1. oktober 2021 besluttet regjeringen at alle grenseovergangene skulle bli åpnet for bruk med virkning fra midnatt natt til 6. oktober 2021.216 Fortsatt var testplikten hovedregelen for bestemte grupper av reisende, men på grenseoverganger uten teststasjon kunne den reisende i stedet bruke hurtigtest på en offentlig teststasjon innen 24 timer. På grenseoverganger med teststasjon var det fortsatt krav om å teste seg. Reisende uten godkjent digitalt koronasertifikat som kom fra land med karanteneplikt, var i utgangspunktet testpliktige. Fra 1. oktober 2021 frarådet ikke lenger UD å foreta reiser som ikke var strengt nødvendige.217

November og desember 2021 – omikronvarianten førte til nye innreisetiltak

På bakgrunn av økende smitte både i og utenfor Norge besluttet regjeringen i november 2021 å stramme inn på innreisetiltakene.218 Fra og med 26. november 2021 gjeninnførte regjeringen kravet om negativ test før innreise uavhengig av hvilket land den reisende ankom fra, og i tillegg ble kravet om testing og innreiseregistrering ved innreise utvidet. Dette gjaldt alle som ikke kunne dokumentere med godkjent koronasertifikat at de var fullvaksinert eller hadde gjennomgått covid-19 de siste seks månedene.

Fra og med 27. november innførte regjeringen målrettede tiltak mot land i det sørlige Afrika, der den nye virusvarianten omikron var oppdaget. Blant tiltakene var skjerpede krav til testing og gjeninnføring av plikt til å bo på karantenehotell.219 Fra og med fredag 3. desember 2021 måtte alle som ankom Norge, i utgangspunktet teste seg uavhengig av vaksinasjonsstatus.220 Spesielle unntak ble imidlertid videreført for blant annet grensependlere, flypersonell og yrkessjåfører. Etter hvert som omikronvarianten etablerte seg i en rekke land over hele verden, inkludert i Norge, avviklet regjeringen fra og med 22. desember de spesielle tiltakene som var rettet mot landene i det sørlige Afrika.221 De generelle innreisetiltakene fra november/desember, ble opprettholdt. Fullføringen av fase tre i den gradvise gjenåpningen av grensene ble dermed utsatt til 2022.

Figurene 7.17 og 7.18 illustrerer utviklingen i antall grensepasseringer med henholdsvis personbiler og lastebiler over grensestasjonen ved Svinesund fra januar 2020 fram til mars 2022. Tallene viser at persontrafikken ble klart mer rammet av restriksjonene enn lastebiltrafikken, noe som gjenspeiler at myndighetene la til rette for at varetransporten skulle flyte så normalt som mulig. Tallene viser også hvordan persontrafikken ble kraftig redusert etter nedstengningen i mars 2020, og hvordan antall grensepasseringer inn til Norge økte betydelig sommeren 2021.

Forstørr bilde

Kilde: Statens vegvesen

Forstørr bilde

Kilde: Statens vegvesen

Oppsummert om myndighetenes håndtering av importsmitte sommeren og høsten 2021

Som vi har beskrevet økte antallet innreisende til Norge kraftig sommeren 2021, etter lettelser i innreiserestriksjonene og etablering av koronasertifikatordningen. Presset på karantenehotellordningene gikk også ned, som følge av flere unntak og krav om kortere opphold. I september 2021 ble ordningen frivillig. Regjeringen valgte å opprettholde omfattende grensekontroll på indre Schengen-grense, fram til innreiserestriksjonene ble gradvis fjernet fra slutten av september. Det har kommet fram av dokumentasjonen at dette skapte utfordringer for politiet og tollerne på grensen, blant annet gjennom tidkrevende kontroller som førte til lange køer. Granskingen har også vist at politiet fortsatt opplevde problemer med å håndtere et komplisert regelverk i stadig endring. Politiet fikk dessuten for dårlig tid til forberedelse før reglene skulle iverksettes. Håndteringen av importsmitte la beslag på relativt store ressurser.

7.8 Konsekvenser for ulike deler av samfunnet

Innledning

Tiltakene som har vært iverksatt for å begrense smitte ved innreise fra utlandet har hatt konsekvenser for alle som krysser grensene, og for alle virksomheter som er avhengige av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer fra utlandet. Store deler av det norske næringslivet har blitt berørt. For enkelte har tiltakene medført store merkostnader, og for andre midlertidig stengning eller konkurs. Noen kritiske samfunnsfunksjoner har også blitt rammet. Tiltakene har dessuten rammet enkeltpersoner og grupper i Norge, så vel som i utlandet. Videre har tiltakene påvirket handel og Norges forhold til andre land. Samlet sett har tiltakene mot importsmitte hatt store samfunnsmessige konsekvenser.

Vi skal nå se nærmere på konsekvensene for ulike deler av samfunnet.

Konsekvenser for privatpersoner

Innreiserestriksjonene har gjort hverdagen vanskeligere for arbeidstagere som er avhengig av å krysse grensen. Norske grensependlere til Sverige og Finland har i perioder opplevd tidkrevende kontroller på grensen ved hver grensepassering, i tillegg til karantene ved hver innreise til Norge. Noen har dermed vært i sammenhengende karantene i lengre perioder. Innføringen av strenge restriksjoner i januar 2021 førte til at mange som pendler inn til Norge, ikke kunne møte på jobb fordi grensene var stengt. Mange av disse hadde ikke rett til dagpenger og opplevde dermed både å miste jobben og å stå uten inntekt. En statlig kompensasjonsordning kom først på plass senere.

Også der formålet med reisen har vært å ivareta egen helse, egen eiendom i utlandet eller andre private formål, har tiltakene mot importsmitte satt begrensinger. For mange som har ønsket å reise som et helseforebyggende tiltak, har det vært vanskelig å dokumentere at vilkårene for unntakene fra restriksjonene er oppfylt.222 Mange har opplevd det problematisk å ikke kunne følge opp egen eiendom i utlandet med tilsyn og vedlikehold.

I den såkalte «hyttesaken» gikk norske hytteeiere til søksmål mot staten om lovligheten av karanteneplikten som ble utløst av å overnatte på egen fritidseiendom i utlandet. Hytteeierne vant fram i tingretten, mens lagmannsretten frifant staten våren 2021. Hytteeierne anket saken til Høyesterett. I dommen som ble avsagt 6. april 2022, slo Høyesterett fast at karanteneplikten grep inn i retten til respekt for den enkeltes hjem etter Grunnloven og EMK.223 Karanteneplikten grep også inn i retten til fri kapitalbevegelse etter EØS-avtalen. Høyesterett kom til at disse rettighetene likevel ikke var krenket, fordi inngrepene var berettigede. Dette gjaldt selv om myndighetene ikke uttrykkelig hadde drøftet forholdet til Grunnloven, EMK og EØS-avtalen da tiltaket ble vedtatt. Høyesterett konkluderte med at vilkårene i smittevernloven for å opprettholde karantenereglene i den perioden saken gjaldt, var oppfylt. Hytteeiernes anke til Høyesterett ble dermed forkastet.

Tiltakene mot importsmitte har også begrenset muligheten til å krysse grensene for å treffe ektefelle, kjæreste eller barn. Unntak fra regelverket har åpnet for at det har vært mulig å krysse grensene for å være sammen med barn og ektefelle, men restriksjonene har gjort grensepasseringene belastende, på grunn av både tiltakene på grensen og karantenebestemmelsene. Mange kjærestepar som har bodd i hvert sitt land, har ikke kvalifisert for unntakene fra innreiserestriksjonene, noe som i enkelte tilfeller har ført til mange måneders fravær fra hverandre.224 Regelverket åpnet etter hvert for unntak fra restriksjoner på grunnlag av sterke velferdshensyn, men dette var unntaksbestemmelser som ble tolket og praktisert strengt.

Reglene for innreisekarantene har ført til at et stort antall personer har gjennomført innreisekarantenen på karantenehotell. Rapporteringen fra kommunene til DSB viser at det i perioden fra 8. februar 2021 til 26. oktober 2021 hadde ankommet 113 839 personer på karantenehotell i Norge.225 Mange har av ulike årsaker opplevd opphold på karantenehotell som belastende.226 Mange barn, også barn i sårbare omsorgssituasjoner, har i løpet av pandemien oppholdt seg på karantenehotell. Det er videre mange eksempler på at personer med psykiske og sosiale utfordringer har endt opp på karantenehotell. Kommuneleger har i konkrete tilfeller besluttet at personer som har opplevd karanteneoppholdet som svært vanskelig, har sluppet å fullføre karantenen på hotell.

Fram til høsten 2021 fantes det ingen grundige utredninger fra myndighetenes side som kan belyse hvilke konsekvenser innreiserestriksjonene og innreisekarantene har hatt for de ulike gruppene av privatpersoner som har blitt berørt av tiltakene.

Konsekvenser for næringslivet

Næringslivet – tverrgående erfaringer

Norge har en liten, åpen økonomi der store deler av næringslivet er avhengige av globale verdikjeder.227 Norges evne til selvforsyning er på flere områder begrenset. Næringslivet spiller derfor en viktig rolle i nasjonal beredskap. Industriproduksjonen ble i 2020 og 2021 begrenset av pandemirelaterte forhold som reduserte tilgangen på utenlandsk arbeidskraft og forårsaket mangel på råvarer og innsatsfaktorer.228 Problemene skyldtes i noen grad nasjonale smitteverntiltak, men også logistikkproblemer på verdensmarkedet og produksjonsbegrensninger på importerte innsatsfaktorer.

Innreiserestriksjonene har gjort det vanskelig å opprettholde normal drift for de delene av næringslivet som trenger utenlandsk arbeidskraft. Dette gjelder alt fra maritime næringer til bygg- og verftsindustri, transport, matindustri og diverse tjenestenæringer. Tiltakene har påført næringslivet merkostnader med å få arbeidstagere inn fra utlandet. Mange bedrifter har lidd tap som følge av utsatte eller kansellerte prosjekter. Noen har måttet stoppe driften helt. Dette gjelder ikke minst en rekke reiselivsbedrifter.

I Norges Banks regionale nettverk fra november 2021 oppga 20 prosent av bedriftene at det har blitt større mangel på utenlandsk arbeidskraft gjennom pandemien. Over 30 prosent oppga at transportproblemer har blitt verre.229 NHO har påpekt overfor kommisjonen at myndighetene har undervurdert hvor avhengig Norge er av utenlandsk arbeidskraft.230

Myndighetene etablerte etter hvert ordninger for å bøte på noen av problemene som innreiserestriksjonene skapte. Det ble innført unntak fra regelverket med begrunnelser i behovet for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. Dette har blant annet sikret arbeidskraft til helse- og omsorgssektoren og til skipsfarten.

En rekke virksomheter ivaretar imidlertid viktige samfunnsfunksjoner uten å være kategorisert som samfunnskritiske. De har derfor ikke kvalifisert for unntak på det grunnlaget. Ett eksempel er forsyningssikkerhet på andre områder enn mat og drivstoff, for eksempel innsatsfaktorer i bygg- og anleggsbransjen. Myndighetene innførte derfor en ordning som åpnet for at virksomheter kunne søke om å få inn utenlandsk arbeidskraft som var strengt nødvendig for å opprettholde driften. Næringslivet har imidlertid rapportert om blandede erfaringer med denne ordningen. Flere erfarte at ordningen ble praktisert strengt, og at saksbehandlingstiden gjorde det vanskelig å få den nødvendige arbeidskraften på plass i tide.231 Næringslivet har også rapportert om blandede erfaringer fra de økonomiske kompensasjonsordningene.

Holden-utvalget oppsummerte i sin rapport fra 15. februar 2021 vurderingene sine av innreiserestriksjonenes samfunnsøkonomiske betydning.232 Her viste utvalget til at landtransporten, spesielt grensepasseringer med personbil, falt kraftig etter nedstengningen i mars 2020, og at den siden da lå omtrent 90 prosent lavere enn i 2019 fram til 2021. Flytrafikken stoppet nærmest opp etter nedstengningen og lå på ca. en tredjedel av nivået fra 2019 i siste halvår av 2020. Antall grensepasseringer for lastebiler falt langt mindre enn for personbiler, noe som kan ses i sammenheng med en bevisst politikk rettet mot å sikre vareimporten.

Holden-utvalget påpekte at bortfallet av utenlandsk arbeidskraft bare i begrenset grad ble erstattet med innenlandsk arbeidskraft. Dette kan til dels skyldes at det dreier seg om jobber som krever spesialisert kompetanse, til dels at det dreier seg om jobber med lave lønninger, og til dels at de ledige jobbene ligger andre steder enn der de arbeidsledige er. Holden-utvalget påpekte samtidig at bedriftene i liten grad hadde rapportert om at mangelen på arbeidskraft hadde begrenset produksjonen.

Landbruk, fiske og industri – viktig arbeidskraft fra utlandet uteble

Mange bedrifter innenfor landbruk, fiske og industri er avhengige av arbeidskraft fra land utenfor EØS-/Schengenområdet. Innreisende fra slike land har vært underlagt strenge innreiserestriksjoner, ikke minst etter at innreisetiltakene ble skjerpet i januar 2021. Arbeidere til bedrifter i matforsyningskjeden har imidlertid vært unntatt innreiserestriksjoner fordi matforsyning har vært ansett som kritisk samfunnsfunksjon. Dette har vært viktig for en rekke av medlemmene til Norges Bondelag, som i stor utstrekning benytter utenlandske sesongarbeidere.

Innreiserestriksjonene har rammet bedrifter innenfor skog- og tømmernæringen, som ikke har vært definert som kritisk samfunnsfunksjon. I grenseområder er mange av disse bedriftene avhengig av svensk arbeidskraft, og restriksjonene skapte derfor noen steder problemer for leveranser av tømmer til lokal industri. Restriksjonene har også skapt vanskeligheter for bedrifter som trenger utenlandsk spesialkompetanse til service og vedlikehold av spesialiserte maskiner.

Utenlandsk arbeidskraft er også viktig for fiskerinæringen, og innstrammingen av innreiserestriksjonene i januar 2021 kom rett i forkant av vinterfisket. Til tross for at utenlandske fiskere som arbeidet fast på båt, fikk unntak fra innreiserestriksjonene, har næringsorganisasjonene pekt på at restriksjonene fikk konsekvenser.233 For eksempel var arbeidskraft til mottaksapparatene ikke omfattet av unntaket, og mange bedrifter fikk vanskeligheter med bemanning i dette apparatet. Selv om det ble innhentet betydelig mer norsk arbeidskraft enn vanlig, var det flere som ikke var i stand til å dekke opp bemanningen fullt ut. Spesielt nødvendig teknisk ekspertise var i mange tilfeller vanskelig å erstatte med norsk arbeidskraft på kort varsel. Enkelte bedrifter fikk dermed redusert produksjon.

Omkring 30 000 svenske bygg- og anleggsarbeidere har sitt daglige virke i Norge. Mange av disse er dag- eller ukependlere, som dermed ble rammet av innreiserestriksjonene. Tekna har påpekt at mange bedrifter er avhengige av utenlandsk spesialkompetanse, for eksempel servicepersonell. Mangel på slik arbeidskraft kan forsinke produksjonskjeden og føre til at andre ansatte ikke kan bli sysselsatt. I verste fall kan hele prosjekter stoppe opp på grunn av mangel på arbeidskraft i ett produksjonsledd.

Aker Solutions er en av de store norske industriselskapene som ble sterkt berørt av innreiserestriksjonene. Figur 7.19 illustrerer hvordan Aker Solutions i mars 2021 vurderte konsekvensene av innreiserestriksjonene for egen virksomhet.

Forstørr bilde

Aker Solutions har opplyst at nesten alle utenlandske ansatte reiste hjem i perioden 1. februar til 22. mars 2021. Selskapet manglet dermed i overkant av 1000 utenlandske innleide arbeidere. Dette førte til risiko for å permittere mer enn 700 egne ansatte, som tidvis ikke kunne jobbe på grunn av stans i ett eller flere produksjonsledd.

Fellesforbundet har understreket at tiltakene mot importsmitte har rammet utenlandske arbeidere som jobber i industri og verft, spesielt hardt.234 I april og juni 2020 gjennomførte Fellesforbundet en undersøkelse av de 5000 polske medlemmenes situasjon. I april 2020 hadde bare 10 prosent av de polske medlemmene fått dagpenger. I juni 2020 hadde 32 prosent av medlemmene fått dagpenger, mens en tredjedel fortsatt ikke hadde fått svar fra norske myndigheter. Mange hadde dessuten ikke norske identifikasjonspapirer, noe som skapte vanskeligheter når de skulle søke om kompensasjon gjennom de norske kompensasjonsordningene.

Sjøfart og andre maritime næringer – tung belastning for sjøfolk

For internasjonal skipsfart og andre maritime næringer er det viktig at fartøyene kan operere på tvers av jurisdiksjoner og besøke havner i inn- og utland. Skipsfarten har avgjørende betydning for en velfungerende internasjonal godstrafikk. Omtrent 80 prosent av verdens varetransport skjer via sjøen.

Innreise- og karantenereglene for sjøfolk som krysser landegrensene, har variert under pandemien. Myndighetene har innført enkelte unntaksbestemmelser for sjøfolk, for eksempel unntak fra karantenehotellplikt. I perioder bidro dette til at sjøfolk relativt fritt kunne reise til og fra skip. I andre perioder var imidlertid regelverket strengere, slik at også sjøfolk var omfattet. I hovedsak har sjøfolk vært ansett som personell som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner.

Norsk Sjøoffiserforbund og Det norske maskinistforbund har pekt på utfordringer som importsmittetiltak har medført for medlemmene.235 Stengte havner og samferdselsknutepunkt har hindret sjøfolk i å komme til og fra arbeid og gjort det vanskelig å få tilgang til helsetjenester. Enkelte har blitt isolert om bord i hele arbeidsperioden, altså 4–10 dager uten landlov og med krav om å oppholde seg ombord 24 timer i døgnet. I tillegg har noen sjøfolk blitt pålagt karantene før utreise til arbeidet og ved hjemkomst. Dette har gjort totalbelastningen stor for mange.

Mannskapsskifter har til tider vært svært utfordrende. Mange har stått uker og måneder utover normal tjenestetid. Utenlandske sjøfolk på norske båter har opplevd at de har vært «fanget» på båten uten mulighet til å komme i land på grunn av innreiserestriksjonene. Ifølge Maskinistforbundet har slike utfordrende situasjoner økt forekomsten av utmattelse, selvmord og menneskelige feil i jobben. Etter forbundets vurdering burde det vært innført en form for dokumentasjon som kunne gi sjøfolk fritt leide, også internasjonalt, under beredskaps- og krisesituasjoner. Dette krever imidlertid internasjonal samordning.

Norsk Sjømannsforbund har understreket at sjøfolk har blitt påført «ekstreme belastninger som resultat av smittevern og reisebegrensninger verden over».236 Forbundet har kritisert helsemyndighetene for å utvise manglende forståelse og kunnskap om maritim næring og ulike internasjonale konvensjoner som Norge er tilsluttet.237 Sjømannsforbundet viste i den forbindelse til en tale statsministeren holdt i FN i september 2020, der hun anmodet medlemslandene om å definere sjøfolk som nøkkelpersonell og implementere IMOs protokoller for mannskapsbytter, som går ut på at sjøfolk fritt og uhindret skal få mønstre på og av båtene.238 Sjømannsforbundet opplevde at norske myndigheter gikk i motsatt retning etter september 2020, og viste til at karantenereglene har ført til at mange sjøfolk i praksis har vært i karantene i nesten hele friperioden sin.

Sjømannsforbundet har videre kritisert at norske myndigheter ikke aksepterte dokumentasjon på vaksinasjon fra land utenfor EU/EØS som vaksinedokumentasjon. Dette gjorde at mange sjøfolk fra tredjeland ikke fikk lov til å gå i land i Norge, selv om de var vaksinert med EU-godkjente vaksiner. Noen var vaksinert i Norge, men da uten å få utstedt koronasertifikat. Sjømannsforbundet hevdet at andre land i EU/EØS, for eksempel Tyskland, hadde vært villige til å utstede EUs koronasertifikat i slike situasjoner, og at det derfor hendte at sjøfolk fra tredjeland reiste via Tyskland til Norge for å få nødvendig dokumentasjon.

Også Norges Rederiforbund har påpekt at norske myndigheter har vist manglende forståelse for skipsfart og rederivirksomhet ved beslutningene om innreiserestriksjoner.239 Forbundet viste blant annet til at flere riggselskaper i perioder hadde 200–300 utenlandske arbeidstagere i karantene som følge av karantenereglene.

Videre kritiserte forbundet myndighetenes beslutningsprosesser. Ved utgangen av oktober 2021 hadde forbundet registrert at det var gjort 264 endringer i covid-19-forskriften uten høringer. Rederiforbundet mente at det i større grad burde vært gjennomført høringer fordi dette trolig ville avdekket uklarheter og bedret kvaliteten på regelverket. Fra sommeren 2020 til første halvdel av 2021 opplevde forbundet at samarbeidet med myndighetene forverret seg og ble preget av at sektoransvaret ble erstattet av det de opplevde som mer sentralisert og «lukket» styring fra helsemyndighetenes side. Rederiforbundet opplevde at helsemyndighetenes manglende kjennskap til næringen skapte store utfordringer knyttet til regelverket og regelverksforståelsen.

Reiselivsnæringen – svært hardt rammet

Reiseliv er blant de næringene som har blitt hardest rammet av pandemien. Store deler av næringen er avhengige av både utenlandske ansatte og utenlandske gjester. Inntektene til næringen ble kraftig redusert på grunn av innreiserestriksjonene. NHO har påpekt at mange reiselivsbedrifter har mistet arbeidskraft fordi utenlandske ansatte har fått jobb i hjemlandet.240 Mange reiselivsbedrifter har ikke kunnet starte opp igjen fordi de mangler spesialkompetanse. Det har ikke latt seg gjøre å kompensere for dette med norsk arbeidskraft til bedriftene.

En viktig del av reiselivsnæringen er luftfarten. Norsk Flygerforbund/Kabinansattes Forbund opplever at norske myndigheter har vist forståelse for at luftfarten har vært særlig utsatt under pandemien.241 Forbundene mener likevel at det har vært mangler ved støtten som bransjen har fått, for eksempel at krisepakkene for luftfarten ikke var tilstrekkelige. Mange utenlandske arbeidstagere i norsk luftfart har blitt nektet lønn fra arbeidsgiverne sine i Norge fordi innreiserestriksjonene har gjort at de ikke har kunnet møte på jobb. Samtidig har disse arbeidstagerne ikke kvalifisert for støtteordninger i hjemlandet fordi de har betalt skatt til Norge. Dette har ført til at mange av disse arbeidstagerne har stått uten lønn og kompensasjon.

Konsekvenser for andre kritiske samfunnsfunksjoner

Også kritiske samfunnsfunksjoner som ikke blir utført eller ivaretatt av næringslivet, har blitt berørt av importsmittetiltakene. Restriksjonene har for eksempel hatt konsekvenser for personell på utenlandsoppdrag for politiet og forsvaret og for utenlandsk personell på oppdrag i Norge. Helse- og omsorgssektoren er avhengig av utenlandsk arbeidskraft. For sykehusene, og særlig på intensivavdelingene, ble dette utfordrende under pandemien. Tilgangen på intensivsykepleiere er nærmere omtalt i kapittel 6 om sykehusenes situasjon under pandemien. Også andre sektorer er avhengige av utenlandsk arbeidskraft.

Tolletatens samfunnsoppdrag er å sikre at lovene og reglene blir fulgt når varer krysser grensen. Norske myndigheter har kategorisert Tolletaten som en virksomhet som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner relatert til lov og orden. Etatens virksomhet er viktig for å ivareta næringslivets behov for varer og innsatsfaktorer fra utlandet. Under en krise er det avgjørende å sikre at befolkningen får mat, medisiner og andre nødvendige varer. Tolletaten har både kompetanse og informasjon som er nyttig ved utformingen av innreiserestriksjoner, blant annet kunnskap om trafikk og varestrømmer. Etaten har imidlertid påpekt at myndighetene har «et tydelig forbedringspotensial med hensyn til å integrere Tolletatens ansvarsområder i nasjonale strukturer for krisehåndtering, både planlegging og øving i forkant, strukturelt og i akuttfasene».242 Etter etatens vurdering kunne en løsning vært å «utvikle og etablere en formalisert nasjonal, operativ grensekoordineringsgruppe mellom etatene som har roller og ansvar knyttet til grenserelaterte problemstillinger». Sommeren 2021 ble det opprettet en grensekoordineringsgruppe der Tolletaten, Politiet, Forsvaret og DSB var med.

Politiet har under pandemien brukt store ressurser på å håndtere grenseoppdraget. Til tider har dette lagt press på prioriteringene og evnen til å utføre andre deler av politiets samfunnsoppdrag. For eksempel har politiet i perioder omdisponert personell fra utrykningspolitiet og politiets utlendingsenhet til grensekontrollen.243 Store deler av grenseoppdraget har omfattet oppgaver som politiet hadde liten eller ingen erfaring med fra før, for eksempel personkontroll på grenseovergangene mot Sverige og veiledning om karanteneregelverket.

Berørte kommuner har også måttet utføre oppgaver de hadde svært liten eller ingen erfaring med, både gjennom ansvaret for karantenehotellordningen og gjennom håndteringen av innreisende på grensestasjonene.

Oppdragene knyttet til å håndtere importsmitte har krevd omfattende personalressurser og økonomiske ressurser. Staten har i stor grad kompensert for økonomiske merutgifter gjennom refusjoner. Det har imidlertid vært vanskelig å kompensere for økt bruk av personalressurser, for eksempel i politiet og i kommunene. Kapasiteten til å ivareta andre nødvendige funksjoner og oppgaver har dermed blitt presset.

Utgifter til karantenehotellordningen gir et bilde av hvor mye ressurser som har vært brukt på å håndtere importsmitte. Det samlede refusjonskravet fra kommunene for karantenehotellordningen siden ordningens oppstart fram til 31. desember 2021 beløper seg til nesten to mrd. kr.244 Den dominerende utgiftsposten er utgiftene til hotellene, inkludert betaling for rom som ikke har vært i bruk.245 I tillegg kommer utgifter til blant annet vasking og klargjøring av lokaler, transport, vakthold og tolketjenester. Kommunenes utgifter til helsetjenester for gjester på karantenehotell er ikke inkludert i dette.

7.9 Myndighetenes håndtering av importsmitte – kommisjonens funn og anbefalinger

Innledning

Koronakommisjonen vil berømme embetsverket og enkeltpersoner for et betydelig arbeid med å håndtere importsmitte og for å ha utvist stor fleksibilitet og omstillingsevne. Det er grunn til også å berømme fagetatene særskilt, ikke minst FHI, Helsedirektoratet, POD, DSB og Tolletaten, for innsatsen deres ved håndteringen, ofte på områder der de har hatt svært liten erfaring fra før. I denne forbindelsen bør det også nevnes at spesielt Helsedirektoratet og FHI har besvart en stor mengde oppdrag fra regjeringen med svært korte tidsfrister.

Kommisjonen vil dessuten trekke fram ansatte i politiet og i kommunene som har vist stor fleksibilitet og omstillingsevne i å utføre grenseoppdrag og gjennomføre karantenehotellordningen. Dette er ofte gjort med begrenset tilgjengelig informasjon og lite tid til rådighet.

Kommisjonen ønsker også å gi anerkjennelse til private aktørers innsats ved håndteringen av importsmitte. Både vektere, private helsetjenester og ikke minst hotellene og deres ansatte har bidratt til å få karantenehotellordningen til å fungere. Det er også viktig å nevne Forsvarets viktige bistand til politiets gjennomføring av grenseoppdraget.

Samlet sett viser erfaringene fra myndighetenes håndtering av importsmitte en imponerende evne til å mobilisere offentlige og private aktører og å få på plass regelverk og ordninger i løpet av svært kort tid. Mange har vist stor samarbeidsvilje og -evne.

Granskingen av myndighetenes håndtering av importsmitte har imidlertid også belyst sider ved myndighetenes krisehåndtering som er kritikkverdige, og som etter kommisjonens syn gir grunnlag for læring og forbedring. Nedenfor redegjør vi for hovedfunnene våre ved denne delen av granskingen, og vi kommer med anbefalinger i forbindelse med hvert enkelt funn.

Tidsperspektivet i beslutningsprosessene bør vurderes nøye

Granskingen har vist at håndteringen av importsmitte har vært preget av hurtig saksbehandling. Det er kommisjonens inntrykk at regjeringen mer eller mindre har vært i permanent krisemodus når det gjelder å håndtere importsmitte. Også problemstillinger som ikke framstår som akutte, har i mange tilfeller blitt krisesaksbehandlet.

Beslutningsprosessenes hastepreg har hatt betydning for bredden i beslutningsgrunnlaget og for vurderingene av tiltakenes treffsikkerhet og effektivitet. Fagetatene har fått korte frister – noen ganger har det dreid seg om timer, og noen ganger har disse timene vært utenfor normal arbeidstid. Ved flere tilfeller har det på grunn av tidspress ikke blitt innhentet vurderinger fra andre sektorer enn helsesektoren. Prosessene fram mot vedtak har i stor grad vært preget av fravær av andre fagetater, både på etatsnivå og på departements- og regjeringsnivå. På grunn av manglende koordinering på faglig nivå har koordineringen av detaljer en rekke ganger blitt løftet til politisk nivå. Dette har begrenset hvilke premisser og hensyn som har inngått i beslutningsgrunnlagene. En ekspedisjonssjef i JD har beskrevet dette slik for oss:

I en krise blir [man] litt fort revet med tidsmessig. Jeg mener det er en lærdom at man også i krisen må puste med magen. Min og vår vurdering er at man av ulike grunner har arbeidet med tidsnød, selv om det ikke alltid har vært tidsnød. […] De gangene man har vært veldig rask i regelverksarbeidet, har man oppnådd en effekt, men det dukker ofte opp utfordringer man ikke har hatt tid og anledning til å vurdere eller konkludere. Derfor har det vært nødvendig med mange løpende endringer underveis. Etter mitt syn burde man vært bedre på å skille mellom de tilfellene hvor det virkelig var nødvendig å være raske, og de tilfellene hvor man burde brukt mer tid for å få en kvalitativt bedre regulering.246

Etter kommisjonens vurdering er det en klar sammenheng mellom manglende koordinering på faglig nivå, tempoet i beslutningsprosessene, kvaliteten og treffsikkerheten på beslutningene og behovet for justeringer i etterkant. De hyppige endringene har skapt utfordringer både for dem som skal håndheve og dem som skal etterleve reglene. Videre virker det som det vedvarende høye tidspresset har gått ut over evnen til å utarbeide langsiktige planer og strategier, blant annet fordi fagetatenes kapasitet i stor grad har blitt brukt på å besvare hasteoppdrag.

Høyt tempo i seg selv er greit i akutte kriser, selv om det noen ganger er unødig kort tid. Det som ikke er greit, er at vi i for liten grad har hatt kapasitet til samtidig å legge planer for fremtiden, slik at det blir bedre kvalitet neste gang vi står i lignende situasjoner.247

Med bedre langsiktig planlegging kunne myndighetene vært mer forberedt og fått bedre tid til å utrede og iverksette de konkrete tiltakene mot importsmitte. Kommisjonen mener at myndighetene i håndteringen av importsmitte i mange tilfeller burde tatt seg bedre tid og sørget for å bygge på et bredere beslutningsgrunnlag. Dette ville redusert behovet for å justere i etterkant. Det er viktig at myndighetene er bevisste på dette ved framtidige lignende kriser.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene lager beredskapsplaner for hvordan det ved behov kan innføres tiltak på grensen for å begrense importsmitte.

Høringer, involvering og gode nok frister bør være et mål også under en krise

Som vi har beskrevet tidligere i rapporten, er den klare hovedregelen at det skal gjennomføres høringer når det blir utarbeidet nye lover eller forskrifter. Høringer ivaretar grunnleggende hensyn til rettssikkerhet og demokrati og bidrar til å kartlegge konsekvensene av det foreslåtte regelverket for dem som blir berørt av det. Det bidrar dessuten til at de som skal praktisere regelverket, kan gjøre seg kjent med det og forberede seg på det. En konsekvens av den hurtige saksbehandlingen ved håndteringen av importsmitte er at berørte aktører i svært liten grad har blitt involvert i beslutningsprosessene. I tillegg har det gjennomgående vært korte frister for når de nye reglene har trådt i kraft.

Den manglende involveringen har skapt frustrasjon hos dem som har iverksatt og praktisert regelverket. Det gjelder politiet og tollerne i grensekontrollen, kommunene som har vært involvert i karantenehotellordningen og testing på grensen, virksomhetene som har drevet karantenehotellene, og næringslivet og befolkningen som har måttet forholde seg til reglene. Ved flere anledninger har det vært usikkerhet rundt hvordan regelverket skal forstås, og lite tid til å ordne praktiske forhold før regelverket trer i kraft. For eksempel har politiet gjentatte ganger vist til at god og effektiv iverksetting krever minimum 48 timer til forberedelse. Ved iverksettelse av tiltakene mot importsmitte har tiden til forberedelser i mange tilfeller vært adskillig kortere.

Tilbakemeldingene etter at regelverket trådte i kraft, fra aktørene som praktiserte regelverket eller ble berørt av det, bidro til at regelverket ble justert i etterkant. Til tross for at dette har synliggjort behovet for større grad av involvering i forkant, har ikke måten prosessene er drevet på, blitt endret i vesentlig grad. Hele perioden fra pandemiutbruddet senhøsten 2020 og til høsten 2021 har vært preget av hurtige prosesser med korte frister og lite involvering. Først i september 2021 ble det innført en ordning der helse- og omsorgsministeren informerte kommunene om nytt regelverk noe tid før det ble offentliggjort.

Kommisjonen mener den manglende involveringen av berørte aktører har ført til svakheter ved innføringen av regelverket og unødvendig mange endringer. Dette kan ha bidratt til å svekke etterlevelsen og dermed også smittevernet. Kommisjonen mener det er kritikkverdig at de grunnleggende saksbehandlingsreglene, inkludert høringer, ikke er praktisert i større grad.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene også under kriser følger grunnleggende saksbehandlingsregler så langt det er mulig (jf. også kapittel 5 om kommunelegenes situasjon under pandemien). Selv i situasjoner der det ikke er tid til ordinære høringer, bør det bli etablert rutiner for å innhente synspunkter fra berørte aktører og sektorer. Det er særlig viktig å involvere aktører som skal praktisere og håndheve regelverket.

• Kommisjonen anbefaler at det så langt det er mulig, blir satt av mer tid fra nye regler blir vedtatt, til de trer i kraft, også i en krise. Ved vurderingene av hvor mye tid som skal settes av, bør graden av tidsnød veies opp mot faren for at effekten av tiltakene blir svekket dersom de som skal praktisere og håndheve reglene, ikke får tilstrekkelig tid til forberedelser.

Det trengs et kunnskapsgrunnlag om konsekvensene av tiltak for framtidige kriser

Granskingen vår har vist at kunnskapen om konsekvensene av de enkelte tiltakene mot importsmitte har vært begrenset under hele pandemien. Dette gjelder både konsekvenser for smittevernet og andre konsekvenser de enkelte tiltakene har hatt. Det faglige grunnlaget har likevel variert noe over tid.

Ved nedstengningen av Norge i mars 2020 var det ikke tid til å foreta grundige vurderinger. Myndighetene valgte derfor å raskt innføre tiltakene, og oppmerksomheten ble i stor grad rettet mot å vurdere de mulige konsekvensene av tiltakene i ettertid og eventuelt å lette på tiltakene så raskt som mulig. Da myndighetene etablerte karantenehotellordningen i november 2020, hadde de lite kunnskap om smitteverneffekten av dette tiltaket og konsekvensene for dem som ble berørt. Videre manglet myndighetene sikker kunnskap om hvilken risiko importsmitte utgjorde, og data om hvem som reiste inn og ut av Norge. Da de strenge innreiserestriksjonene ble innført ved årsskiftet 2020/2021 var det også lite kunnskap om konsekvensene i forkant.

Ettersom myndighetene hadde begrenset kunnskap om effekten av enkelttiltak, baserte de i stor grad tiltakene mot importsmitte på generelle prinsipper. To prinsipper har stått sentralt: at redusert mobilitet kan bidra til å dempe smittetrykket, og at innreiserestriksjoner kan ha en effekt overfor reisende som kommer fra områder som har større smittetrykk enn Norge.

Myndighetene fikk et noe bedre datagrunnlag og mer fagkunnskap underveis i pandemien, blant annet som følge av at det ble etablert systemer for innreiseregistrering og oppfølging av reisende som hadde kommet inn i landet. Fagetatene utarbeidet dessuten fortløpende faglige vurderinger basert på tidligere erfaringer og tilgjengelige data. Kunnskapsgrunnlaget forble imidlertid begrenset helt fram til høsten 2021.

Kommisjonen kan ikke se at det er gjort systematiske forsøk på å utrede smitteverneffekten av importsmittetiltakene eller konsekvensene for dem som er blitt berørt. Per januar 2022 fantes det fortsatt ingen grundig evaluering av karantenehotellordningen. Kommisjonen kan heller ikke se at det er foretatt grundige analyser av hvilke virkninger innreiserestriksjonene har hatt for ulike deler av næringslivet, forsyningssikkerheten og evnen til å ivareta viktige og kritiske samfunnsfunksjoner. Konsekvensene for sårbare grupper og arbeidstagere har heller ikke vært grundig utredet. Sammen med manglende høringer gir dette etter kommisjonens syn et for snevert beslutningsgrunnlag til å gjøre en fullt ut forsvarlig forholdsmessighetsvurdering.

Det framstår som klart for kommisjonen at tiltakene mot importsmitte ikke bare har vært motivert av rene smittevernhensyn, men også av hensynet til å vise politisk handlekraft i en krisesituasjon. Dette kommer blant annet fram under innføringen og iverksettelsen av karantenehotellordningen. Det at det drøyde med å få på plass unntak for personer som var vaksinert eller hadde vært syke med covid-19, viser også hvordan ordningen var sterkt politisk drevet. I intervju med kommisjonen har assisterende direktør i FHI uttalt følgende om det å vise handlekraft:

I realiteten har effekten av de innførte innreiserestriksjonene vært marginal. Derimot har symboleffekten vært tydelig, og innføring av innreiserestriksjoner kan ha vært en måte å vise handlekraft på.248

Selv om fagetatene ved flere anledninger har formidlet usikkerhet knyttet til det faglige grunnlaget for de foreslåtte tiltakene, har denne usikkerheten ikke alltid kommet til syne i regjeringens beslutninger og formidlingen av disse.

Kommisjonen er kritisk til at myndighetene etter nedstengingen i mars 2020 og fram mot senere smittebølger ikke i større grad foretok brede og grundige utredninger av alternative tiltak mot importsmitte og eventuelle konsekvenser og virkninger av slike tiltak.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene systematisk går gjennom og analyserer tilgjengelige data for å vurdere hvorvidt karantenehotellordningen og de enkelte innreiserestriksjonene er effektive smitteverntiltak. Dette vil være nyttig for eventuelle senere pandemier. Myndighetene bør utarbeide bedre statistikk over reiseaktiviteten inn og ut av Norge, hvem som reiser, hvilke land de reiser fra og til osv. Innsamling, analyser og bruk av slik informasjon må selvsagt skje innenfor rammene av personopplysningsregelverket.

• Kommisjonen anbefaler også at myndighetene utarbeider tverrsektorielle konsekvensutredninger og kost–nytte-analyser av å stenge grensene og andre tiltak på grensen. Disse analysene bør omfatte de samlede kostnadene knyttet til å stenge grensene, inkludert offentlig ressursbruk og økonomiske konsekvenser for næringslivet. Myndighetene bør også foreta en systematisk evaluering av konsekvensene av importsmittetiltakene som ikke er av rent økonomisk karakter, for eksempel hvilke virkninger opphold på karantenehotell har hatt for barn og unge, mennesker med sosiale problemer eller psykiske lidelser og andre sårbare grupper.

Det bør gå klart fram hva som er faglige råd, og hva som er politiske beslutninger

Helsedirektoratet og FHI har under pandemien hatt ansvar for å utrede faglige spørsmål og gi råd til HOD og regjeringen om ulike smitteverntiltak. Både Helsedirektoratet og FHI har gjennom pandemien utført flere hundre oppdrag for HOD, og mange av disse gjelder håndteringen av importsmitte.

Som ledd i de faglige anbefalingene har både Helsedirektoratet og FHI ved flere anledninger foretatt forholdsmessighetsvurderinger av aktuelle tiltak. Slik kommisjonen leser besvarelsene fra disse fagmyndighetene, har det i varierende grad kommet fram i vurderingene hvilke hensyn fagetatene har tatt i betraktning utover de rent smittevernfaglige. Dette mener vi kan føre til at politikerne som tar den endelige beslutningen, ikke har en tilstrekkelig klar oppfatning av hva som er de smittevernfaglige rådene, og hvilke andre hensyn som ligger til grunn for fagetatenes vurderinger. Dette gir et uklart beslutningsgrunnlag og innebærer en fare for å blande sammen smittevernfaglige hensyn og andre hensyn.

Ettersom både FHI og Helsedirektoratet har gjort smittevernfaglige vurderinger, har det også oppstått noen uenigheter og diskusjoner der enkelte aspekter er vurdert ulikt. Assisterende direktør i FHI har beskrevet dette slik til kommisjonen:

Roller og grensesnitt har vært utfordrende i deler av samarbeidet. Det er lite effektiv ressursbruk at dersom FHI gjør en faglig vurdering, og andre instanser gjør den samme vurderingen på nytt. […] Når kanskje 3 personer i Hdir revurderer og overprøver et oppdrag som kanskje 10–20 personer i FHI har jobbet med over lang tid, så skaper det irritasjon og bidrar til lite rasjonell saksbehandling.249

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene så langt det er mulig, synliggjør ulike hensyn som inngår i helhets- og forholdsmessighetsvurderingene i beslutningsgrunnlagene. Dette gjelder også under en krisehåndtering. HOD bør i tillegg utarbeide klarere retningslinjer for rollene og rådgivningsansvaret som Helsedirektoratet og FHI har i forbindelse med beslutninger om smitteverntiltak etter smittevernloven. Kommisjonen mener at det bør gå fram av retningslinjene i hvilken grad fagetatene skal gjøre vurderinger som går utover de rent smittevernfaglige, og hvilke forhold de eventuelt skal ta hensyn til.

Organiseringen og ansvarsforholdet mellom HOD og JD bør være klart

Håndteringen av tiltak mot importsmitte har som nevnt involvert et stort antall offentlige og private aktører sentralt og lokalt. På departementsnivå har JD og HOD vært de mest sentrale. JD har hatt det formelle ansvaret for innreiserestriksjonene, mens HOD har hatt det formelle ansvaret for tiltak etter smittevernloven, inkludert testing og oppfølging av smittede. Selv om karantenehotellordningen formelt ligger under smittevernloven, ble en viktig del av ansvaret for å utforme dette regelverket lagt til JD.

Kommisjonens hovedinntrykk er at det har vært tett kontakt mellom de to departementene, og at det har vært diskusjoner og uenigheter i flere av de store sakene. Dette gjelder blant annet bruken av karantenehotell som smitteverntiltak, skillet mellom nødvendige og unødvendige reiser og unntak fra karantenehotellplikten for vaksinerte og personer som har vært syke med covid-19.

Det har kommet fram av granskingen at det har vært uklarheter knyttet til den konkrete ansvarsdelingen mellom de to departementene, ikke minst når det gjelder karantenehotellordningen. Kommisjonen har funnet eksempler på at HOD har fremmet forslag om karantenehotellordningen i regjeringen uten at JD har vært involvert. Disse uklarhetene vedvarte fra ordningen ble etablert, og fram til sommeren 2021. Flere i embetsverket har beskrevet overfor kommisjonen at det har vært diskusjoner og uenigheter om ansvarsfordeling mellom de to departementene. En ekspedisjonssjef i JD har uttrykt dette slik:

Samarbeidet [mellom HOD og JD] har vært tett, og vi har jobbet mye sammen, men det har også vært litt utfordrende. Det har vært en diskusjon om ansvarsforhold; hvem gjør hva, og hvem har ansvar for hva. Det har kommet særlig på spissen i tilknytning til karantenehotell.250

Vi har også registrert uenighet og diskusjoner om ansvarsforhold i det skriftlige materialet vi har mottatt. Granskingen vår har vist at den manglende avklaringen av roller og ansvar førte til ekstraarbeid på departementsnivå og uklare styringslinjer.

Uenigheten om ansvarsforhold mellom JD og HOD ble spesielt tydelig i juni 2021, da spørsmålet om ansvarsforhold ble løftet opp til SMK for avklaring der. Etter at SMK hadde uttalt seg, fikk saken en foreløpig avklaring i begynnelsen av juli 2021.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at sektorprinsippet som den klare hovedregelen blir fulgt også under en krisehåndtering. Når myndighetene avviker fra dette prinsippet, bør regjeringen tydelig avklare ansvars- og kommandolinjene. Det bør gå fram hvilket departement som har det overordnede ansvaret for å utarbeide og tolke regelverket.

Ansvarsforholdet mellom helsemyndigheter, kommuner, politi og DSB bør være klart når tiltak skal bli innført

Det var mange aktører som var involvert i å iverksette og praktisere tiltakene for å begrense importsmitte. Ansvaret for å iverksette disse har vært fordelt på flere fagetater, statsforvaltere og kommuner. POD har hatt ansvar for å veilede på grensen om regelverket for innreisekarantene og innreiserestriksjoner, og politiet har kontrollert dokumentasjonen til de reisende. Kommunene har hatt ansvaret for å drifte karantenehotellene, mens statsforvalterne har hatt et koordineringsansvar overfor kommunene i sin region.

Granskingen vår har vist at organiseringen har skapt uklarheter med tanke på hvem som sitter med det egentlige ansvaret, og hvem som skal følge opp tilbakemeldinger fra dem som praktiserer regelverket. Som eksempel har regelverket for karantenehotellordningen vært håndtert av politi på grensen og av kommunene etter grensepasseringen og på karantenehotellene. Politiet har forholdt seg til POD, mens kommunene har forholdt seg til statsforvalteren og Helsedirektoratet. Dette har bidratt til ulik forståelse av et komplisert regelverk som stadig er blitt justert.

DSB har hatt ansvar for å koordinere innreiserestriksjonene og karantenehotellordningen og å gi operativ støtte, blant annet gjennom Sivilforsvaret. DSB har i tillegg vært høringsinstans der forslag til forskrifter og forskriftsendringer har blitt sendt på høringer. Fordi HOD har det overordnede ansvaret for karantenehotellordningen som et smitteverntiltak, ble imidlertid DSBs rolle i forståelsen og iverksettelsen av regelverket uklar.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at ansvarsforholdet mellom helsemyndigheter, kommuner og politi tydeliggjøres med tanke på mulige tiltak for å begrense importsmitte i en framtidig krise.

• Kommisjonen anbefaler at DSB sitt ansvar for tverrsektoriell koordinering der myndighetene innfører tiltak på grensen, blir klargjort. På dette området bør det også klargjøres hva som er DSBs ansvar for faglige innspill ved utarbeidelse og justering av regelverk, og for tolkninger av regelverk.

Karantenehotellordningen bør evalueres

Karantenehotellordningen har vært blant de mest inngripende tiltakene mot importsmitte. Ordningen har fått stor oppmerksomhet i mediene, deler av befolkningen og i juridiske miljøer. Ordningen har også vært gjenstand for søksmål. I løpet av granskingen har det kommet fram at det har vært diskusjoner og uenigheter om denne ordningen i embetsverket, både om den smittevernfaglige begrunnelsen, forholdsmessigheten, hjemmelsgrunnlaget og selve innretningen av ordningen.

Plikten til å oppholde seg på karantenehotell har under pandemien fulgt av covid-19-forskriften. Denne plikten gjaldt uavhengig av veiledningen den enkelte fikk i grensekontrollen, og uavhengig av vurderingene som lå til grunn for den konkrete veiledningen. Da ordningen ble innført, presiserte derfor JD uttrykkelig at den vedtatte ordningen ikke innebar at det ble fattet enkeltvedtak om karantenehotellplikt.

En konsekvens av dette er at veiledningen som ble gitt i grensekontrollen, ikke ble dokumentert i hvert enkelt tilfelle. Dette har gjort det svært vanskelig eller umulig å etterprøve vurderingene som er gjort av den enkelte reisendes opplysninger og dokumentasjon. Som følge av at ordningen forutsatte at det ikke ble truffet noen vedtak, ble det heller ikke etablert noen formell klageordning.251

Det er også andre aspekter ved ordningen som gjør den særegen i et forvaltningsrettslig perspektiv. Eksempler er at veiledning om ordningen ble gitt av politiet, at det i mange tilfeller samtidig ble gitt informasjon om sanksjonene ved brudd på regelverket, og at det ved flere grensestasjoner var etablert busstransport og vektere som fulgte den enkelte til karantenehotellet.

I samtaler som kommisjonen har hatt med politiet på grensen og ansatte ved karantenehotellene og i kommunene, er det vårt klare inntrykk at dette samlet sett har ført til at mange reisende oppfattet at det var politiet ved grensekontrollen som tok beslutningen om hvorvidt de skulle på karantenehotell eller ikke. Mange reisende oppfattet dette ikke som veiledning, men som en beslutning de måtte følge. Kommisjonen mener at ordningen, slik den ble praktisert, er kritikkverdig og problematisk ut fra et rettssikkerhetsperspektiv.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene gjør en evaluering spesielt av karantenehotellordningens konkrete innretning, med tanke på eventuell framtidig bruk. Ved disse vurderingene bør det bli rettet spesiell oppmerksomhet mot hvilke saksbehandlingskrav og rettssikkerhetsgarantier som bør gjelde for en slik ordning.

Innreisetiltakene bør bli utredet med tanke på internasjonale forpliktelser og framtidige kriser

Under pandemien har det pågått en debatt om forholdet mellom de ulike tiltakene mot importsmitte og internasjonale avtaler og forpliktelser, som EØS, Schengen-samarbeidet, EMK, FNs menneskerettighetskonvensjoner, IHR og andre relevante avtaler, for eksempel Wien-konvensjonen og protokoller under IMO. Forholdet mellom rett til helse og andre menneskerettigheter, som rett til bevegelsesfrihet og rett til privatliv, har stått sentralt og gitt vanskelige avveininger.

Koronakommisjonen registrerer også at innreiserestriksjoner og regler for innreisekarantene har skapt flere utfordringer i forholdet til nabolandene, da spesielt til Sverige, der samarbeid og samhandling på tvers av grensene normalt er spesielt tett. Mange av tiltakene mot importsmitte er inngripende tiltak som berører både norske og utenlandske statsborgere. Dette understreker behovet for å avklare forholdet til internasjonale avtaler og forpliktelser, også med tanke på koordinert internasjonal innsats i framtidige kriser.

Myndighetene har underveis i pandemien fortløpende vurdert ulike rettslige sider ved tiltakene mot importsmitte, blant annet forholdet til internasjonale forpliktelser. Det har imidlertid så langt vi har bragt på det rene, ikke vært tid til å gjennomføre grundige og helhetlige rettslige vurderinger. I granskingsmaterialet som kommisjonen har mottatt, mangler det dessuten dokumentasjon på hvordan enkelte spørsmål er vurdert, for eksempel forholdet mellom IHR-regelverket og egenandelskravet ved opphold på karantenehotell.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har gjentatte ganger fra slutten av 2020 og fram til våren 2021 stilt spørsmål ved hvorvidt Norges tiltak mot importsmitte utgjorde brudd på EØS-avtalen. Dialogen mellom Norge og ESA berørte flere sider ved de norske tiltakene mot importsmitte, inkludert innreiserestriksjonene og karantenehotellordningen. Kritikken fra ESA vedvarte underveis, selv om Norge flere ganger justerte regelverket. I mai 2021 konkluderte ESA med at Norges innreisebegrensninger var i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for EØS-borgere. ESA åpnet samtidig traktatbruddsak mot Norge.252

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene foretar en helhetlig utredning av innreisekarantene, innreiserestriksjoner og andre tiltak på grensen med tanke på hvordan slike tiltak best kan bli innrettet ved en framtidig krise for å oppnå ønsket effekt og samtidig være i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser.

• Koronakommisjonen anbefaler at innreiserestriksjoner og innreisekarantene også blir vurdert i lys av det nordiske samarbeidet.

Ressursbehovet for importsmittetiltakene bør være med i beredskapsplanene

Under pandemien har politiets grenseoppdrag vært ressurskrevende. Politiet fikk tilført ekstra midler, men måtte likevel omdisponere ressurser for å løse oppdraget. For eksempel ble ansatte fra utrykningspolitiet og politiets utlendingsenhet omplassert til grensekontrollen sommeren 2021. Politiet rapporterte ikke at andre deler av samfunnsoppdraget var blitt skadelidende, men varslet flere ganger sommeren 2021 om at økt reisevolum truet kapasiteten i grensekontrollen, og at de uten bistand fra Forsvaret ville bli nødt til å nedprioritere andre viktige oppgaver.253

Mye av belastningen med å følge opp og iverksette tiltakene mot importsmitte har falt på områder med store grensestasjoner som Svinesund, Oslo lufthavn Gardermoen, Bergen lufthavn Flesland og Sandefjord lufthavn Torp. De to største grenseovergangene er Oslo lufthavn og Svinesund.

I starten av pandemien var det frivillig for kommunene å etablere karantenehotell. I mai 2021 åpnet regjeringen for at statsforvalterne kunne pålegge kommuner å etablere en karantenehotellordning. For eksempel ble Sandefjord i juni 2021 pålagt å videreføre en karantenehotellordning etter først å ha gitt tilbakemeldinger om at kommunen ikke lenger hadde kapasitet til å håndtere en slik ordning, og at det var fare for at andre av kommunens oppgaver ble skadelidende.

Ullensaker kommune, som har ansvar for å følge opp Oslo lufthavn, har hatt den største belastningen knyttet til importsmitte under pandemien. Svært mange av dem som pliktet å bo på karantenehotell, kom over denne grenseovergangen. Mellom uke 13 og uke 38 i 2021 var mellom 55 prosent og 81 prosent av alle gjester på karantenehotell i Norge innkvartert på hoteller i Ullensaker, Lillestrøm og Oslo.254 De klart fleste av disse var på karantenehotell på Gardermoen i Ullensaker kommune. Ullensaker meldte gjentatte ganger tilbake til statlige myndigheter om kapasitetsproblemer og andre utfordringer som fulgte av ansvaret som kommunen hadde for karantenehotellordningen.

For kommisjonen har en ansatt i en av de mest belastede kommunene beskrevet omfanget av arbeidet og behovet for samarbeid med andre aktører slik:

Det går ikke an å forestille seg alle de samarbeidspartene vi har vært avhengig av, og som har vært helt fenomenale. Politi, Tolletaten, Duty Free, Avinor, apoteket […], transport, Fürst, Ahus, hoteller og vektertjenester. En ressurs på hotellet dro alene på Obs og kom tilbake med bæreposer med mat. Det er den dugnaden vi prater om som [kommunen] har drevet med. Jeg er veldig stolt av å ha alle de samarbeidspartnerne.255

I evalueringen av myndighetenes håndtering av tsunamikrisen problematiserte Reinås-utvalget Ullensakers rolle som vertskommune for Oslo lufthavn når det oppstår behov for å håndtere en stor mengde innreisende fra utlandet.256 Utvalget påpekte den gang at det ikke fantes noen egen beredskapsplan for Ullensaker kommunes rolle i denne type situasjoner.

Dersom det ikke finnes tilstrekkelig med ressurser til å drifte de enkelte operasjonene i innreiseordningene, vil det være risiko for at systemene bryter sammen, med den smitterisikoen dette i verste fall kan føre til. Det er viktig at både nasjonale myndigheter, kommunene og andre involverte aktører er oppmerksomme på dette, foretar risikoanalyser og utarbeider planer for å kunne iverksette kompenserende tiltak ved framtidige kriser.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at Ullensaker kommunes rolle som vertskommune for Oslo lufthavn blir spesielt tatt hensyn til ved i revideringen eller utarbeidelsen av framtidige beredskapsplaner, med utgangspunkt i erfaringene fra pandemien.

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene foretar en risiko- og sårbarhetsanalyse av innføringen av innreiserestriksjoner og stengte grenser, som grunnlaget for framtidige beredskapsplaner.