Del 6
Pandemien rammet skjevt

10 Sosiale konsekvenser for sårbare grupper

10.1 Innledning

Pandemien har hatt store konsekvenser for det norske samfunnet. Covid-19-viruset har i seg selv satt spor. Etter to år med pandemi har Norge hatt mer enn 1,3 mill. smittetilfeller, 10 500 personer som på et eller annet tidspunkt har vært lagt inn på sykehus med sykdommen, og 1750 døde.1 Noen av dem som har vært smittet, opplever at symptomene varer over tid, og familiene som har opplevd alvorlig sykdom og død, kommer til å være preget av dette i lang tid. Dette er erfaringer det norske samfunnet bærer med seg.

I tillegg kommer konsekvensene av at befolkningen har måttet tilpasse seg til et hverdagsliv med pandemi og smitteverntiltak. Den lange perioden med usikkerhet kan sitte igjen på måter som vi bare kan ane i dag. Vi kjenner ikke de langsiktige virkningene av at barn har måttet lære seg «å holde meteren» og å forholde seg til voksne med munnbind, eller av at det sosiale livet til unge nesten fullstendig har flyttet seg til sosiale medier i perioder. Vi vet ikke hva det har å si i et lengre perspektiv at mennesker med fysisk og psykisk sykdom har fått et redusert tjenestetilbud og levd i en lang periode med en ny type usikkerhet. Også dette er erfaringer som enkeltpersoner vil bære med seg gjennom resten av livet, på ulike måter og på godt og vondt.

I denne delen av rapporten skal vi se spesielt på de sosiale konsekvensene av måten myndighetene har håndtert pandemien på. Vi ser på hvordan begrensningene i offentlige tilbud har påvirket ulike grupper, og på de viktigste tiltakene myndighetene har iverksatt for å kompensere for dette.

Det er ikke mulig å dekke alle aspektene ved smitteverntiltakene og begrensningene i offentlige tilbud innenfor rammene av dette arbeidet. I denne delen av rapporten har vi konsentrert oss om grupper som er spesielt avhengige av at de offentlige tjenestene fungerer som de skal, nemlig barn, unge og studenter og brukere av sentrale kommunale tjenester (eldre, funksjonshemmede og nyankomne innvandrere). Vi har også sett på konsekvensene for innvandrerbefolkningen2 og funnet at de har blitt hardere rammet enn andre. I tillegg har vi enkelte observasjoner knyttet til konsekvensene av pandemien for den samiske befolkningen.

Vi har valgt disse gruppene fordi vi frykter at de negative sosiale konsekvensene for dem kan bli langvarige, og fordi vi mener myndighetenes håndtering på disse områdene kan gi grunnlag for læring. Vi starter med å se på konsekvensene av pandemien for barn og unge.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

10.2 Barn og unge

I denne delen av kapitlet ser vi først på hvordan tiltaksnivået i skolene varierte over tid, for å vurdere kunnskapsgrunnlaget og prioriteringene som lå til grunn for tiltakene. Deretter ser vi på konsekvensene av å stenge skolene og innføre hjemmeundervisning, med spesiell vekt på læringsutbytte. Som neste tema behandler vi studentenes situasjon. Fjerde tema i kapitlet er tjenestilbudene under pandemien for spesielt utsatte barn, inkludert en kort kunnskapsstatus om situasjonen for brukerne av de ulike tjenestene der slike finnes. Som et femte tema ser vi på nasjonale tiltak som skal kompensere for hvordan barn og unge er blitt påvirket av smitteverntiltakene, spesielt når det gjelder læringstap. Vi behandler også barns rett til medvirkning før vi til slutt i kapitlet presenterer noen læringspunkter.

Kapitlet er basert på skriftlige kilder som kommisjonen har hentet inn, tidligere forskning, uformelle samtaler og formelle intervjuer. For å få innsikt i hvordan situasjonen har vært for noen av skolene med høyt smittetrykk, har kommisjonen hatt et møte med fire skoleledere fra Oslo og Viken der de delte sine erfaringer. Skoleledernes innspill er presentert i fire bokser gjennom kapitlet.3 En av skolelederne var rektor på en barne- og ungdomsskole, de tre andre hadde lederstillinger i videregående skoler med brede fagtilbud. Barne- og ungdomsskolen og den ene videregående skolen lå i områder der det foregikk områdesatsinger, og denne videregående skolen hadde også lavt karaktersnitt ved inntak. De to andre videregående skolene hadde høyere karaktersnitt og rekrutterte mange ressurssterke ungdommer.

Nasjonale beslutninger om tiltak i skoler og barnehager

Da Norge stengte ned 12. mars 2020, stengte også skolene og barnehagene. Det å få barnehagene og skolene i gang igjen var imidlertid høyt prioritert etter påsken omtrent en måned senere, og senere har det vært en klar prioritering at tiltaksbyrden for barn og unge skal være så liten som mulig. Smittesituasjonen har likevel ført til at skolene har måttet forholde seg til smitteverntiltak hvert semester mellom våren 2020 og våren 2022.

Kort om trafikklysmodellen for skoler og barnehager

Trafikklysmodellen ble innført 29. mai 2020 og har vært førende i hele perioden vi ser på her. Modellen påla skolene ulike tiltak avhengig av om de befant seg på grønt, gult eller rødt nivå. Tiltakene varierte fra tilnærmet normal organisering av skolehverdagen (grønt nivå) til omfattende tiltak med mindre, faste grupper og større avstand mellom elever og ansatte (rødt nivå). Forskjellen på de tre nivåene gikk særlig ut på å redusere kontakt mellom personer.

Det var de lokale eller nasjonale smittevernmyndighetene som bestemte hvilket nivå tiltakene skulle ligge på. De lokale myndighetene kunne legge seg på et høyere nivå enn anbefalingen fra nasjonalt hold, men ikke et lavere. Lokale myndigheter kunne altså bestemme at de skulle ha rødt nivå, selv om nasjonale myndigheter hadde bestemt at det skulle være gult nasjonalt. Grønt nivå ble ikke brukt i 2020 – det var enten gult eller rødt nivå resten av året. Fra mars til oktober var den nasjonale anbefalingen gult nivå for alle grunnskoler og videregående skoler, og fra 5. november 2020 anbefalte myndighetene rødt nivå i videregående skoler i områder med mye smitte. I mange tilfeller innebar rødt nivå at mange av elevene hadde hjemmeskole deler av tiden fordi kravene til kohortstørrelse førte til at ikke alle kunne være på skolen samtidig. I dette kapitlet går vi gjennom skiftene mellom ulike tiltaksnivåer i 2021.

Kunnskapsinnhenting og situasjonsforståelse

To uker etter den nasjonale nedstengningen, 26. mars 2020, oppnevnte Kunnskapsdepartementet (KD) en ekspertgruppe som skulle forberede gjenåpningen av skoler og barnehager. Utvalget ble ledet av utdanningsdirektør Hege Nilssen og fikk én ukes frist på arbeidet. Ekspertgruppen hentet inn informasjon fra sektoren via statsforvalterne, organisasjoner og privatpersoner og oppsummerte også erfaringer fra andre land. På bakgrunn av dette arbeidet anbefalte gruppen at skoler og barnehager kunne åpne igjen dersom de kunne opprettholde smitteverntiltakene.4

Denne ekspertgruppen ble gjenoppnevnt 5. november 2020 og leverte en ny rapport 11. november 2020.5 Ekspertgruppen understreket på nytt at det fører med seg alvorlige konsekvenser for barn og unges læring og psykiske helse når tilbudet i barnehager og skoler er redusert, og at tiltakene måtte være forholdsmessige og tilpasset den lokale smittesituasjonen.

Den 2. april 2020 satte regjeringen ned en koordineringsgruppe for å følge med på situasjonen til sårbare barn og unge. Gruppen besto opprinnelig av representanter fra Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet (Udir), Folkehelseinstituttet (FHI), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Politidirektoratet (POD), Sekretariatet for konfliktrådet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) ble invitert inn rett etter at gruppen ble opprettet, etter ønske fra de opprinnelig oppnevnte deltagerne i gruppen.6 Bufdirs direktør Mari Trommald ledet arbeidet, og Bufdir sto også for gruppens sekretariatsfunksjon. Dette skulle vise seg å bli et viktig forum, og gruppens statusrapporter går igjen som referansepunkter og kunnskapsgrunnlag i mye av materialet som kommisjonen har fått tilgang til innenfor temaet om barn og unge.

Gruppens mandat innebar å gi en statusrapport hver 14. dag til barne- og familieministeren om hvordan sårbare barn og unge ble fanget opp og fulgt opp under pandemien. I mandatet lå det også at gruppen skulle foreslå oppfølgingstiltak. Det er presisert i oppnevningen av koordineringsgruppen at gruppen ikke er et besluttende organ, og at det er de deltagende virksomhetene som skal fatte vedtak om oppfølging innenfor de fullmaktene de har. Gruppen utarbeidet 14 rapporter i perioden mars 2020 til oktober 2021 (se boks 10.1).

Alle rapportene til koordineringsgruppen ble presentert i en fast interdepartemental gruppe. Denne ble ledet av Barne- og familiedepartementet (BFD). I denne gruppen var Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), Kulturdepartementet (KUD) og KD representert. Kommisjonen har fått opplyst at møtene typisk foregikk slik at Mari Trommald presenterte den seneste rapporten og deretter forlot møtet, slik at representantene fra departementene kunne diskutere hvilken type oppfølging de siste innspillene eventuelt krevde.

Den politiske ledelsen i BFD og KD fikk oppdateringer om rapportene, og begge har gitt uttrykk overfor kommisjonen for at disse rapportene la viktige premisser for arbeidet deres.7 Departementsråden i BFD uttrykte det slik:

Det har vært et referansepunkt som dukker opp i mine diskusjoner med andre departementsråder. Rapportene har vært trukket frem i kriserådet. Det er ikke noe BFD-internt med dette. Det er et reelt tverrsektorielt samarbeid. […] Da de to første rapportene kom, hadde ikke oppfølgingsregimet satt seg helt enda. Det kom inn i et godt system etter hvert. Det har ikke fulgt et r-notat etter hver rapport. Det har vært notater hvor man har bygget på innholdet i rapportene, og så har det har vært referansepunkt i andre sammenhenger. Det har vært notater til politisk ledelse, hvor statsrådene da har det med seg i regjeringskonferansene.8

Kommisjonens inntrykk er at koordineringsgruppen har vært en svært viktig premissleverandør for den nasjonale politikken for smitteverntiltak for barn og unge. Kommisjonen har blitt fortalt fra ulikt hold at koordineringsgruppen gjennomgående fremmet et bestemt budskap: «Hold tjenestene åpne.» Representanter fra blant annet Bufdir, Udir og POD har vært tydelige i kommunikasjonen med kommisjonen på at det var dette de ønsket å formidle, og ledelsen i blant annet KD og BFD har fortalt at det var dette de oppfattet.

Når det gjelder spørsmålet om hva gruppen har bidratt til, så har gruppen har vært konsistente med to ting: At tiltakstrykket mot barn og unge skal være så lavt som mulig, og at tjenestene [rettet] mot barn og unge i størst mulig grad skal være åpne. Der har det vært politiske justering hvor de hensynene har kommet høyere på [dagsordenen] enn de var innledningsvis. Gruppen har kanskje vært en pådrivende faktor for å få det på [dagsordenen].9

Det var en veldig klar anbefaling om å åpne opp, og rapporten var den viktigste premissleverandøren for å åpne opp.10

Kommisjonen har likevel ikke fått presentert konkrete eksempler på at koordineringsgruppen har foreslått tiltak som har blitt gjennomført eller eksplisitt avvist. Koordineringsgruppens bidrag ser ut til å ha vært det overordnede perspektivet og insisteringen på lav tiltaksbyrde for barn og unge, ikke konkrete innspill til endret politikk eller kompenserende tiltak. I den grad slike innspill kom, kom de fra direktoratene til departementene direkte.

Flere statsråder og departementsledere har forklart overfor kommisjonen hvordan de brukte rapportene fra koordineringsgruppen i samtaler med KS, statsforvaltere og beslutningstagere i kommunene. Det er likevel uklart for kommisjonen hvilken status denne gruppen har hatt i kommunene, og i hvilken grad koordineringsgruppens perspektiv har lagt premisser for hva kommunene har bestemt. Granskingen har ikke gitt noen klare eksempler på at dette perspektivet nådde ned til interessegrupper som opererte på kommunalt nivå, eller til kommunale beslutningstagere.

Nasjonale tiltak november 2020

Nedstengingen i mars 2020 og den senere gjenåpningen er behandlet i den første rapporten vår. Her begrenser vi oss derfor til å se nærmere på tiltakene som ble iverksatt fra senhøsten 2020 til oktober 2021.

Tiltakene som ble innført 26. oktober 2020 for å møte den andre smittebølgen, berørte i begrenset grad barn og unge. Det ble ikke gjort eller forespeilet endringer fra gult til rødt tiltaksnivå i barnehager, skoler eller høyere utdanningsinstitusjoner, og barn i barnehage- eller grunnskolealder var eksplisitt unntatt fra bestemmelsene om hvor mange som kunne komme på besøk i private hjem.11 Dette unntaket gjaldt også i kommuner med høy smitte. Større barn, unge og studenter ble pålagt samme begrensninger på sosial kontakt som andre, uten at dette ble kommentert i kommunikasjonen av de nye tiltakene.

Tiltakene fra 26. oktober bidro mindre til å redusere smittespredningen enn fagmyndighetene hadde håpet på, og alt fra 5. november kom mer omfattende tiltak. Smitten spredte seg raskt i denne fasen, og både fagmyndigheter og departement var bekymret for at unge voksne ikke i tilstrekkelig grad overholdt reglene for smittevern. I RCU-notat «Om behov for ytterligere tiltak for å hindre spredning av koronavirus», skrev helse- og omsorgsministeren blant annet:

Vi ser nå at det særlig er blant unge og unge voksne smitten brer seg. Det meldes fra flere hold at unge har mange kontakter og oftere enn andre er i sosiale situasjoner privat der reglene ikke alltid overholdes. […]12

Denne bekymringen knyttet seg til «sosiale situasjoner privat». Helse- og omsorgsministeren påpekte også i samme notat:

For barn og unge må vi fortsette å være tydelige på at tjenestetilbudene så langt som overhodet mulig bør skjermes, og at skoler og barnehager bør være åpne. […]13

Kommisjonen noterer at det finnes en potensiell spenning mellom bekymring for smittespredning blant unge og unge voksne på den ene siden, og ønsket om å holde tjenestene åpne på den andre. Vi antar det er på denne bakgrunnen man må forstå flere av helse- og omsorgsministerens vurderinger. I sine vurderinger i r-notatet skrev helse- og omsorgsministeren blant annet følgende:

Smittetallene høyest i gruppen unge voksne. Jeg støtter FHIs anbefaling om å redusere fremmøte på høyskoler, universitetet og fagskoler ved at det i stor grad tilrettelegges for digital undervisning […]. Jeg er også enig i FHI sine anbefalinger om bedre etterlevelse om gult tiltaksnivå til elever i ungdomsskoler og videregående skoler, og tydeliggjøre hva gult tiltaksnivå innebærer for skoleledelsen. Det bør i den forbindelse understrekes at også ungdom fra ungdomsskolealder og oppover må følge de nye anbefalingene som gis for sosial kontakt på fritiden og eventuelle lokale begrensninger utover dette. Vi ønsker å holde skolene åpne. For å få dette til må den fysiske sosiale kontakten på fritiden begrenses.

[…] Etter min vurdering bør det gis sterkere føringer om etterlevelse av gjeldende regelverk og veiledere. Skoleeier bør ikke bare ha en plan for gjennomføring av skoleskyss og tiltak for at større samlinger av elever unngås, men også undersøke om gjennomføringen av skoleskyss foregår på en smittevernfaglig tilfredsstillende måte. […]14

Samlet mener kommisjonen at dette viser at ønsket om å holde tjenestene åpne lå fast i november 2020, og at departementet ønsket å gjøre dette mulig gjennom både å gjøre det tydelig hvilke smitteverntiltak som måtte bli gjennomført i tjenestene, og å understreke at reglene for sosial omgang på fritiden også gjaldt de unge.

I de nasjonale tiltakene som ble kunngjort 5. november 2020, het det at universiteter, høgskoler og fagskoler skulle vurdere om de kunne redusere undervisningen og annen aktivitet som bidro til økt mobilitet, og at videregående skoler og ungdomsskoler måtte forberede seg på at tiltaksnivået kunne bli rødt hvis smitten steg enda mer. I regioner med mye smitte ble det innført rødt nivå i videregående skoler, og ungdomsskoler ble bedt om å forberede seg på det samme. Kommuner i regioner med mye smittespredning ble også pålagt å stanse breddeidretten for voksne og å vurdere å stanse breddeidretten for barn og unge.15

Nasjonal innstramming 4. januar 2021

Smittespredningen i julen 2020 skapte bekymring, og FHI og Helsedirektoratet kom med nye anbefalinger til regjeringen så snart aktiviteten kom i gang igjen etter nyttår. Disse anbefalingene inkluderte tiltak for barn og unge. I helse- og omsorgsministerens RCU-notat 3. januar 2021 ble fagetatenes anbefalinger blant annet gjengitt slik:

FHI anbefaler […] iv) idretten utsetter oppstart av innendørs trening, kamper og turneringer til etter 18. januar. Dette gjelder også andre fritidsaktiviteter som samler barn og unge på tvers av klasser/kohorter, v) universiteter, høgskoler og fagskoler holder campus stengt for studenter til 18. januar, vi) videregående skoler legger om til rødt nivå fram til 18. januar […].

Helsedirektoratet støtter Folkehelseinstituttets vurdering av smittesituasjonen og vurderer at det er sannsynlig at vi er på vei inn i en eskalerende smittesituasjon. […]

Videre anbefaler Helsedirektoratet at det gis nasjonal anbefaling om at i) alle universiteter, høgskoler, fagskoler o.l. bør bruke digital undervisning der dette er mulig, ii) alle videregående skoler og ungdomsskoler bør gå over til digital undervisning der dette er mulig, […].

I tillegg anbefaler Helsedirektoratet at kommuner og regioner med høyere smitte bør vurdere, i) om barneskoler og barnehager skal følge veilederen for «rødt nivå» der det er høyt smittepress, […].16

Fagetatene var med andre ord ganske samstemte om situasjonsbeskrivelsen og behovet for tiltak, men Helsedirektoratet gikk lengre enn FHI i å foreslå tiltak for skolene. Helsedirektoratet foreslo også egne tiltak i regioner med mye smitte. Samtidig anbefalte FHI begrensninger på fritidsaktiviteter, noe Helsedirektoratet ikke nevnte.

I sitt forslag til konklusjon skrev helse- og omsorgsministeren blant annet:

• 1. Det gis følgende nasjonale anbefalinger:

  • alle universiteter, høgskoler, fagskoler o.l. holder campus stengt for studenter til 18. januar,

  • alle landets videregående skoler bør gå over til digital undervisning der dette er mulig, og alle ungdomsksoler bør gå over i rødt nivå.

    […]

    unngå i ha gjester i hjemmet. […]17

Helse- og omsorgsministeren la seg altså på en posisjon mellom de to fagetatene siden han anbefalte digital undervisning i videregående skole og rødt nivå i ungdomsskolen.

RCU konkluderte blant annet med at:

• 1. Det gis følgende nasjonale anbefalinger:

  • a. All undervisning og alle planlagte arrangementer ved universiteter, høgskoler og fagskoler gjøres digitale frem til 18. januar.

  • b. Alle landets ungdomsskoler og videregående skoler går over til rødt nivå.

    […]

    i. Unngå å ha gjester i hjemmet. […] Barn i barnehager og barneskoler kan ha besøk fra egen kohort. […]18

Kommisjonen oppfatter at RCU her ikke gikk like langt som helse- og omsorgsministerens forslag til konklusjon: han foreslo en nasjonal anbefaling om digital undervisning i videregående skoler, mens RCU konkluderte med en anbefaling om rødt nivå i både ungdomsskoler og videregående skoler. RCU konkluderte også med at barn i barnehager og barneskoler kunne ha besøk fra egen kohort. Et slikt unntak er ikke nevnt i helse- og omsorgsministerens forslag til konklusjon.19

At det ble rødt nivå i ungdomsskoler og videregående skoler fra januar 2021, var en beslutning verken Udir eller Bufdir var involvert i på forhånd. Lederne av begge direktoratene har fortalt at de reagerte sterkt negativt på nyheten om en ny innstramming som rammet barn og unge, og at de måtte følge opp i etterkant.

Lederen for Bufdir, direktør Mari Trommald, deltok blant annet på Politisk kvarter i NRK radio 6. januar. Der ga hun uttrykk for at hun ble «veldig overrasket» over regjeringens nye tiltak, med tanke på at fagmiljøene helt siden april 2020 hadde advart mot å bruke generelle tiltak mot barn og unge som smitteverntiltak. Hun påpekte hvordan fagmiljøene gjennomgående hadde argumentert med at slike tiltak ikke er forholdsmessige fordi konsekvensene av å holde barn og unge hjemme fra skolen er så store. Hun argumenterte dessuten for at tiltak som innebar mindre tilstedeværelse på skolen, bare kunne anses som forholdsmessige i avgrensede områder med mye smitte.

Om jeg ikke husker feil, var jeg på politisk kvarter og uttrykte tydelig at det var for strengt. Jeg husker ikke om det var akkurat det tiltaket du nevner, men jeg mener det var i forbindelse med skolestenging hvor vi ikke ble involvert. Vi uttrykte tydelig at det var for strengt.20

Utdanningsdirektør Hege Nilssen fortalte oss følgende i et intervju:

Det skjedde veldig fort. Det var nyttårshelgen. Vi opplevde ikke å være en del av grunnlaget for den beslutningen. Vi ville ikke anbefalt det. Jeg sendte melding til Guldvog og Stoltenberg knyttet til den beslutningen hvor jeg ga uttrykk for at vi ikke var helt fornøyd med manglende involvering, fordi det oppstår problemstillinger i våre sektorer som de ikke ser i helselinjen. Vi må løpe etter og rydde for at tiltakene skal fungere som intendert.21

Tiltakene som ble innført 4. januar 2021, skulle i utgangspunktet vare i 14 dager. Den 18. januar kunngjorde regjeringen at de fleste nasjonale tiltakene ville bli videreført, men at det kom lettelser for barn og unge. Det nasjonale tiltaksnivået for ungdomsskoler og videregående skoler ble justert ned til gult – men det ble understreket at kommuner med høyt smittepress burde opprettholde rødt nivå og vurdere dette også for barneskoler og barnehager. Samtidig ville ikke myndighetene lenger fraråde lokale treninger og fritidsaktiviteter for barn og unge. Det var dermed mulig å ha vanlige treningsaktiviteter, men kamper, cuper og stevner skulle fortsatt bli utsatt.

Nasjonale anbefalinger for ti kommuner 23. januar 2021

Med virkning fra 23. januar 2021 fikk Nordre Follo og ni av kommunene i nærheten – blant annet Oslo – innført strenge regionale smitteverntiltak. Blant tiltakene var rødt nivå i barnehagen, barneskolen og ungdomsskolen, digital undervisning i videregående skole, stans i breddeidretten for voksne og barn og stans i fritidsaktiviteter. Dette var tiltak som rammet barn og unge direkte.

FHI og Helsedirektoratet hadde i utgangspunktet gitt anbefalinger som gikk enda et skritt videre, ved at de inkluderte en kortvarig stengning av skoler og barnehager for å forberede rødt nivå. I notat til RCU 22. januar 2021 fra helse- og omsorgsministeren gjengis FHI og Helsedirektoratets anbefalinger og begrunnelser for disse. I avsnittet står det blant annet:

Tiltak overfor barn og unge bør alltid vurderes nøye. […] Risikoen ved at spredning av den muterte varianten via alle deler av befolkningen, herunder barn og unge, vurderes som så alvorlig at det kan anbefales at skoler og barnehager går til rødt nivå fra 25. januar hvis mulig, men kan holde stengt til og med 27. januar dersom det er nødvendig for å forberede rødt nivå. Når det gjelder denne gruppen vurderes det derfor nødvendig og forholdsmessig å vedta kortvarig stengning av barnehager, skoler og andre utdanningsinstitusjoner. 22

Det framgår av RCU-notatet at de to fagetatene hadde gjort en særlig vurdering av tiltakene som rammet barn og unge og at det blant annet ble anbefalt å forskriftsfeste kortvarige skolestengninger der det var nødvendig for å forberede rødt nivå.

Helse- og omsorgsministeren skrev i sin vurdering i samme notat:

Jeg foreslår at disse smitteverntiltakene iverksettes med unntak av forslaget om stengning av barnehager og skoler. Jeg har forståelse for at det er behov for å forberede seg til rødt nivå, men jeg mener at det ikke utgjør et så vesentlig behov for å gå til det drastiske tiltaket å stenge skoler og barnehager i denne forskriften. […]23

Han foreslo blant annet følgende konklusjon:

7. Det forskriftsfestes ikke å stenge barnehager og skoler. Kommuner vil selv kunne bestemme å stenge virksomhetene dersom dette er nødvendig for å forberede rødt nivå eller dersom smittesituasjonen tilsider det.24

RCU konkluderte i tråd med helse- og omsorgsministerens forslag.

Igjen ble altså de mest inngripende tiltakene for barn og unge dempet noe gjennom prosessene i regjeringen, og myndighetene anbefalte ikke å stenge skolene midlertidig. Regjeringen påla likevel de ti aktuelle kommunene å gå til rødt nivå i skoler og barnehager.25 Videregående skoler skulle gjennomføre digital undervisning i uke 4 og gå til rødt nivå i uke 5.

Rødt nivå i barnehager og skoler i de berørte kommunene varte en kort periode. Allerede 30. januar kunne skoler og barnehager i de berørte kommunene gå tilbake til gult nivå, og myndighetene åpnet for at barn og unge under 20 år igjen kunne drive med organiserte fritids- og idrettsaktiviteter i det som nå ble kalt «ring 1-kommunene».26 Lettelsene kom altså også denne gangen for barn og unge før lettelsene som i større grad berørte voksne.

Heller ikke i denne omgangen finner vi tegn til at fagdirektoratene for barn, unge og utdanning hadde vært med da beslutningene ble tatt. Hege Nilssen kommenterte dette på følgende måte i intervjuet med kommisjonen:

Jeg opplevde at vi på det tidspunktet løp etter beslutninger som allerede var fattet. [Da] dette med 5A, 5B-kommuner etc. ble innført, kommuniserte jeg til Stoltenberg og Guldvog at vi ikke opplevde at dette var en god samhandlingsstruktur. Etter det ble det formelle møtestrukturer med Udir, Bufdir, FHI og HDIR, og vi opplevde å bli bedre koblet på.27

Én måte som Bufdir og Udir ga uttrykk for misnøyen med samhandlingsstrukturen på, var gjennom et felles brev til FHI og Helsedirektoratet 8. februar 2021. Som svar på brevet ble de to etatsdirektørene kalt inn til et felles møte med FHI og Helsedirektoratet 11. februar. På dette møtet deltok også direktør for FHI Camilla Stoltenberg, helsedirektør Bjørn Guldvog, assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad og andre sentrale medarbeidere fra helseetatene. Udir har opplyst overfor kommisjonen at Helsedirektoratet, FHI, Bufdir og Udir senere har hatt jevnlige møter om barn og unge siden dette første møtet i februar 2021.28 Fra dette tidspunktet, nesten ett år ute i pandemien, var Bufdir og Udir sterkere koblet på beslutningsprosessene knyttet til innstramminger og gjenåpninger.

Ny forskrift om hjemmeopplæring

Parallelt med diskusjonene om nye tiltak mellom november 2020 og januar 2021 pågikk det en annen diskusjon om situasjonen i skolene. Diskusjonen startet med et utspill fra KD. Departementet sendte 1. desember 2020 ut et høringsnotat med tittelen «Forslag til nye regler om hjemmeopplæring under korona-pandemien».29 Høringsfristen var 7. desember 2020. Bakgrunnen for forslaget om nye regler var det høye sykefraværet blant lærere og elever høsten 2020. Mange argumenterte med at sykefraværet førte til praktiske problemer med å gjennomføre undervisningen og slitasje på lærerne. Det vokste derfor fram et ønske om at skolene burde kunne innføre hjemmeundervisning uten at dette var begrunnet med smittevern.

I notatet foreslo departementet å åpne opp for at undervisningen kunne foregå hjemme også i tilfeller der det ikke var strengt nødvendig på grunn av smittevernet. Dette ble delvis presentert som en presisering av gjeldende regler, men innebar i realiteten å utvide mulighetene til å vedta hjemmeundervisning og til å løsrive beslutningen fra smitteverntiltakene i den aktuelle kommunen. Forslaget var begrenset til å gjelde for elever over tolv år og bare til tilfeller der hjemmeundervisning var trygt og pedagogisk forsvarlig – noe departementet erkjente «vil være en skjønnsmessig vurdering».30

Bufdir var klart negativ til forslagene i høringsnotatet. Bufdir argumenterte for at forslaget ikke bidro til å gjøre reglene tydeligere, men heller til å åpne opp for en uheldig usikkerhet rundt regelverket. Etaten mente også at forslaget var i strid med anbefalingene i rapportene fra koordineringsgruppen for sårbare barn og unge og ekspertgruppen for konsekvenser av smitteverntiltak i barnehager og skoler.

FHI leverte også en relativt skarpt formulert høringsuttalelse. FHI mente at «endringene vil skade det nåværende tiltaksregimet og påføre ungdom en tiltaksbyrde som er større enn nødvendig».31 FHI var bekymret for at de foreslåtte endringene i praksis ville undergrave trafikklysmodellen fordi de åpnet for å øke bruken av hjemmeundervisning under både gult og rødt tiltaksnivå. FHI mente også at forslaget ikke ivaretok kravene til begrunnelse og konsekvensutredning som lå i trafikklysmodellen. FHI fryktet at «de bekymrede stemmene» i for stor grad satte dagsorden i debatten. Videre kritiserte FHI mangelen på konkrete og etterprøvbare vilkår for når hjemmeskole kunne bli tatt i bruk, og påpekte at hjemmeskole reduserer kvaliteten på undervisningen.

Høringsuttalelsene fra Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag står i klar motsetning til uttalelsene fra Bufdir og FHI. Utdanningsforbundet la vekt på at «[…] store utfordringer i arbeidsmiljøet til lærere og skoleledere vil kunne ha klare og direkte negative konsekvenser for elevenes læringsmiljø»32, og videre: «Utdanningsforbundet registrerer at departementet erkjenner at situasjonen i skolen er byrdefull med dobbeltarbeid, og at større frihet i organiseringen av opplæringene kan lette disse byrdene.»33 Norsk Lektorlag støttet også forskriftsendringen på bakgrunn av «behovet for å kunne bruke noe mer hjemmeopplæring på skoler med mye elev- og lærerfravær over tid».34

FHI leverte en ny høringsuttalelse til en revidert forskrift 20. januar 2021. FHI argumenterte da for at smittespredningen blant barn og unge faktisk kan øke når skolene stenger, og viste til tidligere erfaringer. «En sannsynlig forklaring er at åpne skoler gir ungdommer regelmessig adgang til sosialt samvær samtidig som grunnleggende smittevern ivaretas. Hjemmeskole vil antagelig flytte mer av dette samværet over på private arenaer hvor smittevernregler ikke følges.»35 I tillegg understreket FHI at erfaringene siden desember 2020 styrket bekymringene deres:

I de siste par ukene før jul ble mange skoler stengt av praktiske årsaker, og mange steder ble det åpenlyst sagt at det ble gjort for at smitte og karantene ikke skulle ødelegge julefeiringen for lærere og elever. Dette bekreftet det vi er bekymret for, nemlig at smittefrykt vil snike seg inn som begrunnelse for stenging selv om det står at det ikke skal være slik. Mange kommuner stengte skoler uten dialog med FHI og uten at det var begrunnet i lokal smittesituasjon. Vi mistet viktig kommunikasjon med kommunene om tiltaksvurderinger.36

Den reviderte forskriften ble innført fra 22. januar 2021 og inneholdt følgende formulering: «På skoler med mye fravær knyttet til Covid-19 over tid kan skoleeier, dersom hensynet til elevenes samlede opplæring gjør det nødvendig, beslutte å gi mindre deler av opplæringen hjemme til elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring i en begrenset periode.»37 Revideringen åpnet altså opp for mer fleksibel bruk av hjemmeundervisning, selv om muligheten ifølge forskriften er begrenset – og mer begrenset enn det høringsnotatet i utgangspunktet la opp til.

Diskusjonen om den reviderte forskriften illustrerer at koordineringsgruppen ikke var alene som premissleverandør i diskusjonen om skoletilbudet under pandemien. Organisasjonene for de ansatte i skolen hadde også en legitim interesse i dette. Hvis tjenestene til barn skulle holdes åpne, måtte de ansatte i disse tjenestene stort sett måtte gå på jobb, fysisk, i en periode da andre i større grad kunne skjerme seg for smitte gjennom å jobbe på hjemmekontor.

Mot skolestart august 2021

På pressekonferansen 21. mai 2021 ble det åpnet for at kommunene selv kunne bestemme hvilket tiltaksnivå som skulle gjelde i skolene, og at de også kunne bruke grønt nivå hvis smittesituasjonen tilsa det. Dette var en del av trinn to i gjenåpningsplanen, og det var første gang grønt nivå faktisk ble tilgjengelig for skolene siden starten av pandemien. I forbindelse med innføringen av tredje trinn av gjenåpningsplanen 18. juni sa kunnskapsministeren at skoler og barnehager skulle planlegge for grønt nivå etter ferien, med mindre den lokale smittesituasjonen tilsa noe annet.38

I mai 2021 ga KD og HOD et oppdrag til FHI og Helsedirektoratet om å utrede et grunnlag for å planlegge semesterstart for barnehage- og skolesektoren.39 Etatene ble bedt om å vurdere tiltak for at reglene om tilstedeværelse ble forstått og fulgt, og de ble bedt om å forberede skole- og barnehagestart i tråd med gjenåpningsplanen. De to fagetatene understreket at de la til grunn at skolestarten ville skje på grønt nivå med mindre lokale forhold tilsa noe annet, og at grønt nivå vil virke mot sin hensikt hvis det ikke samtidig skjedde justeringer i TISK. Dette var fordi elevene på grønt nivå ikke lenger ville være delt inn i kohorter. Dermed ville smittesporing bli svært omfattende og føre til at mange ville bli satt i karantene dersom en elev ble syk. Konsekvensen ville være at barn og unge fikk en høyere, ikke lavere, tiltaksbyrde. Etatene konkluderte entydig: «Ved innføring av grønt nivå fra semesterstart er det derfor nødvendig å endre TISK-strategien.»40 Etatene skisserte to modeller, enten at smittekarantene ble erstattet av testing («TIST»), eller at covid-19 ble behandlet som andre luftveisinfeksjoner uten krav til testing og sporing.

Svaret ble formidlet til HOD 3. juni 2021, men på regjeringsnivå skjedde det ikke mer med denne saken før spørsmålet ble behandlet i regjeringskonferansen 22. juni 2021. På regjeringskonferansen konkluderte regjeringen i tråd med helse- og omsorgsministerens og kunnskaps- og integreringsministerens forslag, og konklusjonen lød blant annet slik:

Det er kommunisert ut at skoler og barnehager kan ta sikte på grønt nivå ved semesterstart. Dette forutsetter endringer i TISK-strategien. Det tas sikte på å endre TISK-strategien slik at det som hovedregel ikke blir nødvendig med karantene ved smitte i barnehage og skoler fra og med oppstart etter sommerferien. Den endelige innretningen vurderes ifm trinn 4 og eventuelt senere.41

Justeringene i TISK ble med andre ord tydelig koblet til vurderingene knyttet til trinn 4 i gjenåpningsplanen. Disse vurderingene trakk imidlertid ut i tid. 26. juli forelå et eget r-notat fra helse- og omsorgsministeren om TISK i trinn 4.42 Helsedirektoratet og FHI hadde oversendt en egen vurdering av dette til HOD 22. juli, og foreslo endringer i karantenereglene. I r-notatet skrev helse- og omsorgsministeren blant annet:

De foreslår at personer under 18 år ikke skal ha karanteneplikt etter covid-19-forskriften hvis de gjennomfører testing i tråd med retningslinjer fra kommunen.43

Det framgår av r-notatet at etatene igjen påpekte viktigheten av dette for skolestart. Helse- og omsorgsministeren skrev blant annet:

Som følge av tidligere beslutning (oppdrag 457) om at skolene skal kunne åpne på grønt nivå ved skolestart, må kommunene forberede håndtering av smitteutbrudd med testing i skoleklasser slik at en begrenser tiltak og karantene så langt som det er forsvarlig ut fra smittevernhensyn.

Deretter konkluderte RCU 27. juli blant annet med:

• 1. Ved innføring av trinn 4, eventuelt senest fra 16. august (skolestart), endres covid-19-forskriften slik at personer under 18 år som ikke er husstandsmedlemmer eller tilsvarende nære kontakter til den smittede personen, er unntatt fra karanteneplikt. Unntaket gjelder bare hvis de gjennomfører testing i tråd med retningslinjer fra kommunen. Hvis ikke testregimet gjennomføres har vedkommende plikt til karantene. Helse- og omsorgsministeren gis fullmakt til å vurdere hvilke nasjonale føringer/veiledning som skal gis for testregimet.

• 2. […]

• 3. Helse- og omsorgsministeren får fullmakt til å gjøre nødvendige forskriftsendringer. […]44

Vedtaket krevde altså en endring i covid-19-forskriften, og HOD fikk fullmakt til å gjøre denne endringen. Den 30. juli ga HOD et oppdrag til Helsedirektoratet der de viste til vedtaket fra RCU. Oppdraget lød:

Det bes om at det gis informasjon til kommunene om praktisering av de nye unntakene fra smittekarantene, herunder at kommunene særlig bør vurdere om elever i videregående skole som ennå ikke er beskyttet, kan unntas. Det bes videre om at Helsedirektoratet i samarbeid med Folkehelseinstituttet utarbeider konkrete anbefalinger for kommunenes testregimer ved unntak fra karanteneplikt i begge grupper og at disse kommuniseres og gjøres tilgjengelige for kommunene innen uke 32 (9. august).45

Helsedirektoratet besvarte oppdraget gjennom å lage en kommunikasjonsplan som ble sendt til HOD 5. august. Den felles pressemeldingen kom 10. august, som var mandagen i uke 32 og én uke før skolestart.

Skolestarten førte til at smitten spredte seg i betydelig grad i kommuner der det var høy smitteforekomst fra før. FHIs gjennomgang i etterkant slo fast at «[d]et nye testregimet med test i stedet for karantene fungerte ikke optimalt i begynnelsen. Kommunene fikk kort tid til å forberede seg, systemet var komplekst, og det var til dels mangel på hurtigtester» (Astrup mfl. 2021, side 4). I intervju med kommisjonen sa en leder ved FHI:

Vi tenkte at kommunene burde ha fått tid til å forberede seg på beslutningen for å kunne gjennomføre tiltaket. I den forbindelse ble det masse ramaskrik. Kommunene fikk ikke tid til å forberede seg på hvordan de skulle håndtere massetestingen. De skulle åpne skolene på grønt, men de visste ikke hvordan de skulle håndtere det. Det ble masse smitte før man kom i gang med testing.46

Fagetatene var allerede 3. juni klare på at skolestart på grønt nivå forutsatte endringer i TISK, og pekte på «TIST» som et alternativ. Likevel ble det ikke fattet noe vedtak om lettelser i TISK for barn under 18 år før 27. juli. En av årsakene til dette kan ha vært at regjeringen knyttet lettelser i TISK sterkt til fase fire av gjenåpningen, og at denne fasen ble utsatt gjentatte ganger gjennom sommeren 2021. Med tanke på at fagetatene uttalte seg så tydelig alt i månedsskiftet mai/juni, er det kritikkverdig at regjeringen ikke så behovet for å skille ut skolestarten som et eget tema. Skolene kom til å starte opp uansett, uavhengig av om Norge befant seg på trinn tre eller fire i gjenåpningsplanen, og skolene og kommunene trengte å forberede seg.

Da vedtaket først var fattet 27. juli, gikk det nesten tre hele dager før Helsedirektoratet fikk i oppdrag å lage en kommunikasjonsstrategi om vedtaket (vedtaket ble fattet en tirsdag, og oppdraget ble sendt fredag klokken 13.20). I lys av hvor raskt mange andre prosesser i pandemihåndteringen har gått, og at skolene startet 16. august, er det vanskelig å forstå denne mangelen på hastverk i HOD. Hadde kommunene vært bedre forberedt, mener kommisjonen det er sannsynlig at en del av smittespredningen kunne vært unngått. Dette kunne spart kommuneadministrasjonene for unødvendig merbelastning og frustrasjon.

Forstørr bilde

Foto: Stian Lysberg Solum / NTB

Lokale variasjoner: Hva vet vi om lokal tiltaksbyrde?

Helt siden den nasjonale gjenåpningen i mai 2020 har kommunene hatt stor frihet i hvordan de håndterer lokale smitteutbrudd, og hvordan de i praksis innfører påleggene og anbefalingene fra nasjonale myndigheter. De har også hele veien hatt anledning til å legge seg på et høyere tiltaksnivå enn det nasjonale føringer påla dem, hvis den lokale smittesituasjonen tilsa det. I dette avsnittet skal vi se på hva vi vet om hvordan dette faktisk spilte seg ut i kommunene.

Trafikklysmodellen med lokal beslutningsmyndighet innebar en ny situasjon for Skole-Norge. Det fantes ingen form for register eller sentral myndighet som holdt oversikt over hvilke skoler som var stengt – verken skolene som var stengt for alle elevene, eller skolene som var stengt for bare en del av dem. Udir hadde imidlertid flere kanaler de kunne bruke til å innhente informasjon om dette. I intervju med kommisjonen beskrev direktøren dette slik:

Udir har ingen nasjonal oversikt over antall nedstengninger. Statsforvalterne har et delt dokument hvor de har registrerte vedtak. Det var likevel ikke alltid mulig å holde oversikt ved hyppige endringer som for eksempel i Oslo og Viken. Det er heller ikke alt som når våre linjer, naturlig nok. Vi og statsforvalterne har vært flinke til å fange opp i mediebildet hvis noen er stengt ned. Hvis vi stusset på vedtak, så sendte vi melding til statsforvalter og ba dem undersøke. Da er ting ofte blitt rettet opp, eller det kom frem en god begrunnelse som ikke fremkom i media. Vi har vært aktive i å følge med i sektorbildet, både Udir og statsforvalterne.

På spørsmål om de hadde gjort noen tiltak for å få oversikt over dette, svarte hun videre:

Vi har gjort dette systematisk. Vi har utvidet statistikkinnhentinger til å omhandle koronaspørsmål, og vi har brukt statsforvalterne aktivt til innhenting både i fullskala og mer kvalitativ innhenting i kommunene. Vi har hatt kvalitative runder. […]47

Kommisjonen har vært i kontakt med Statsforvalteren i Oslo og Viken, som har ansvar for de områdene der tiltaksbyrden har vært størst over tid. Statsforvalteren bekreftet inntrykket som utdanningsdirektøren ga, men understreket samtidig at dataene Statsforvalteren har, er samlet inn for administrative formål. Hensikten har vært å vite hva som skjer, å kunne veilede skoleeierne og andre eksterne aktører og å holde oversikt over de initiativene Statsforvalteren selv har tatt. Ifølge Statsforvalteren vil det i beste fall være tidkrevende, og i verste fall umulig, å tilrettelegge disse dataene godt nok for analyseformål.

Udir hadde gjennom hele pandemien ukentlige møter med utdanningsdirektørene hos statsforvalterne. Direktoratet har opplyst overfor kommisjonen at formålet med disse møtene var gjensidig utveksling av informasjon og generelle diskusjoner om pandemirelaterte spørsmål, med mål om å sikre mest mulig enhetlig oppfølging i hele landet.

Udir gjennomførte i tillegg i skoleåret 2020/2021 to datainnsamlinger om koronasituasjonen i grunnskolen. Den første omfattet perioden fra skolestart til 1. oktober 2020, mens den andre omfattet perioden fra 4. januar til 12. mars 2021. Den første av disse to undersøkelsene omhandlet dermed en periode da få kommuner hadde rødt nivå og mange antok at perioden med omfattende tiltak var bak dem, mens den andre omhandlet en periode da smitteverntiltakene ble kraftig skjerpet. Det finnes ingen tilsvarende systematisk innhenting av informasjon for perioden oktober til desember 2020. Dermed vet vi mindre om hvordan skolene forholdt seg til den tidlige fasen av den andre smittebølgen.

I datainnsamlingen tidlig på høsten 2020 var Udir spesielt opptatt av det høye sykefraværet blant lærere: 18 prosent av lærerne hadde hatt sykefravær i en tilfeldig uke i september.48 Nesten halvparten av dette var «koronarelatert» og begrunnet med at læreren var i en risikogruppe, i karantene eller isolasjon eller hadde luftveissymptomer. Samtidig hadde 12 prosent av elevene fravær i samme uke. 60 prosent av dette fraværet var koronarelatert. Behovet for ekstra lærerressurser førte til at personer i assistentstillinger og skoleledelsen relativt ofte fungerte som lærere i perioder. 91 prosent av skolene oppga at de hadde tilbud om opplæring hjemme for syke elever.

I den ekstra datainnsamlingen for perioden fra januar til mars 2021 var fysisk stengning av skoler det sentrale temaet.49 Smittesituasjonen lokalt førte ofte til karantene. Udir presiserte at dersom hele avdelinger/baser i barnehager eller klasser/trinn i skoler var i karantene, skulle det bli definert som at de var stengt, fordi barna og elevene i praksis ikke fikk anledning til å gå i barnehagen eller på skolen i ti dager.50 Ifølge denne definisjonen fant Udir at 25 prosent av skolene i landet som helhet hadde holdt stengt minst én gang i løpet av perioden. Figur 10.4 viser hvordan disse skolene fordelte seg på fylker. Hele 60 prosent av skolene i Oslo var stengt minst én gang mellom januar og mars 2021. Viken hadde nest høyest andel stengte skoler med 45 prosent, og deretter var det et sprang til Vestfold og Telemark med 25 prosent av skolene som hadde stengt minst én gang. Færrest stenginger hadde Møre og Romsdal med 11 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet

I tilfeller der hele skolen måtte holde fysisk stengt, var skolen i gjennomsnitt stengt i tre dager. Rundt 40 prosent av skolene var fysisk stengt én dag og nesten 50 prosent av skolene i to til fem dager. To skoler var stengt i 15 dager på grunn av smitteutbrudd. Skolene som måtte holde enkelte trinn stengt, holdt i gjennomsnitt stengt seks dager i perioden.51

16 prosent av skolene oppga at de hadde utfordringer med å få tak i en eller flere elever i perioden. Andelen var klart høyest i Oslo, der 33 prosent oppga at de hadde hatt utfordringer med å få tak i en eller noen få elever, og 12 prosent oppga at det gjaldt flere enn noen få. Tilsvarende tall for Viken var 21 og 5 prosent.

På toppen av dette var sykefraværet fortsatt høyt både blant lærere og elever, som det også var i den første kartleggingen. 25 prosent av lærerne hadde hatt minst én fraværsdag i referanseuken, og 38 prosent av dette fraværet var koronarelatert. 16 prosent av elevene hadde hatt fravær, og 46 prosent av dette var koronarelatert. Bruken av vikarer var likevel lavere enn i undersøkelsen på høsten.52

Situasjonen i barnehagene har mange likhetstrekk med situasjonen i skolen. Utdanningsdirektoratet registrerte en rekke nedstenginger gjennom skoleåret.53 I løpet av høsten 2020 måtte 13 prosent av barnehagene stenge helt eller delvis minst én gang, og 17 prosent måtte stenge minst én gang i løpet av vinteren. I snitt var barnehagene som måtte stenge, stengt i tre dager, som regel for å forberede seg på rødt nivå. Andelen som måtte stenge minst én gang i løpet av vinteren 2020–2021, var på 46 prosent i Oslo og 3 prosent i Møre og Romsdal.

Samlet gir disse tallene inntrykk av at det var mye uro i skolen, særlig fra oktober 2020 og fram til tiltakene lettet våren 2021. Udirs to kartlegginger sier ingenting om hvor mange skoler og barnehager som opplevde gjentatte stenginger eller gjentatte skifter mellom gult og rødt nivå. Figur 10.5 viser situasjonen for skolene i to distrikter i Viken fylke. Dette gir et bilde av hvordan smitteverntiltakene har skiftet i disse regionene over en lang periode.54

Forstørr bilde

Kilde: Statsforvalteren i Oslo og Viken. Del av større oversikt oversendt kommisjonen 31. januar 2021.

Udir gjennomførte også en avgrenset undersøkelse i Follo-regionen og Indre Østfold. Undersøkelsen besto av gruppesamtaler med elever på fem skoler, fulgt av intervjuer med lærerne. Hovedformålet med undersøkelsen var å få et bedre kunnskapsgrunnlag for hvordan undervisningen fungerte på gult og rødt nivå, men noen av sitatene gir også innblikk i hvordan elevene og lærerne opplevde å skifte mellom nivåer:

Uke 3 tror jeg vi var på skolen i starten av uka. Nei, vi var hjemme, og så var vi på skolen i slutten av uka. Og så stengte de ned uke 4. Så da hadde vi allerede vært veldig mye fram og tilbake. To dager hjemme og én dag på skolen, og så en dag på Teams, og seinere på skolen igjen. Og så var hele skolen stengt ned uka etter. (Elev)

Det har vært mye frem og tilbake, og det har vært tider da vi ikke visste … Det verste er når man ikke vet når man skal være tilbake på skolen. Og så er man tilbake på skolen, og så kommer samme runde igjen. Det har vært samme sirkelen. (Elev)

Det som gjør stresset ekstra mye, tror jeg, er at det er så mye frem og tilbake. Det er så enkelt. Det jeg hadde tenkt … Rødt nivå fra tirsdag. OK, da må vi iallfall ha det ut uken. Ikke begynne å snu på fredag. (Lærer)55

I kartleggingene går det fram at kommunene som stengte skoler og barnehager i skoleåret 2020/2021, begrunnet det med at det var for krevende å opprettholde kontinuerlig full drift med smitteverntiltakene på rødt nivå, der det finnes begrensninger på kohortstørrelsen, kombinert med kravet om at ansatte skal følge «sin» kohort. Skoler og barnehager kunne også stenge på grunn av høyt smittetrykk eller for å forberede seg på en overgang til rødt tiltaksnivå. Udir meldte om bekymringen sin om at kommunene stengte skolene, i statusrapport 9 fra koordineringsgruppen:

I 17 tilfeller har kommunene valgt å stenge barnehager eller skoler. Det ble særlig gjort i midten og slutten av august. […] I mange av registreringene fremgår det at kommunene benytter karantene og stenging som forebyggende tiltak, eller som et tiltak for å få oversikt i smittesporingsarbeidet i kommunen. Dette illustrerer at mange kommuner igangsetter strengere og mer inngripende tiltak enn hva som er nødvendig.56

På bakgrunn av disse observasjonene satte Udir og FHI i oktober 2020 i gang et arbeid for å gjøre det tydelig for kommunene hvilke føringer som faktisk gjaldt. De to enhetene sendte ut informasjon til barnehager, skoler, videregående skoler, kommuner, fylkeskommuner og fellesorganisasjonene for barnehager og skoler. Hovedbudskapet i denne informasjonen var at det skal være lav tiltaksbyrde for barn og unge og høy terskel for å stenge barnehager og skoler. Hvis det trengs forebyggende tiltak, for eksempel ved mye smitte i kommunen, bør kommunen heller innføre rødt tiltaksnivå enn å stenge skolene.57

Kommunene brukte store ressurser på testing, smittesporing og senere vaksinering. Både Helsedirektoratet og HOD kommuniserte til kommunene at helsesykepleierne ikke skulle tas ut av det ordinære tilbudet for å jobbe med dette, i tråd med det overordnede prinsippet om å skjerme barn og unge. Dette ble presisert i flere brev, og i møter med statsforvalterne og kommunene. Likevel ble helsesykepleiere omdisponert i mange kommuner. Så sent som i mai 2021 skrev fagbladet Sykepleien om at helsesykepleiere fremdeles ble brukt til smittesporing og vaksinering. Koordineringsgruppen for tjenester til sårbare barn og unge løftet også fram bekymring for dette gjentatte ganger i rapportene sine.

Granskingen viser at kommunene opplevde kommunikasjonen ved starten av den andre smittebølgen høsten 2020 som krevende å forholde seg til. Kommisjonen har fått tilgang til referatet fra et møte mellom kunnskapsminister Guri Melby og seks kommuner 9. november 2020. Representantene for kommunene ga i dette møtet uttrykk for at mange innbyggere og ansatte stiller seg «undrende» til eller «ikke forstår» insisteringen på at skolene skal være åpne når så mye annet er stengt.58 En ordfører virker irritert over at «[det stadig kommer] brev fra diverse etater om hvor viktig det er med fysisk kontakt med sårbare grupper. […] Et eksempel: Helsesykepleiere må tas fra skolehelsetjenesten for å teste i perioder, og samtidig krever regjeringen at de ikke tas fra skolene».59

Etter de forsterkede nasjonale tiltakene i januar 2021 meldte kommunene også om at elever hadde hjemmeundervisning på grunn av plassmangel på skolen og kapasitetsproblemer i skoleskyssen.60 Dette siste gikk igjen i en rekke tilbakemeldinger til statsforvalterne og ble beskrevet som et spørsmål om manglende materiell. Det kom rapporter om at lokale transportselskaper ikke hadde nok busser til å sikre at skysselevene kunne holde tilstrekkelig avstand. Kommunene var usikre på hvordan de skulle forholde seg til slike situasjoner, og flere meldte at det ikke var realistisk i kommunen deres å opprettholde tjenestene med det nivået av smittevern som var forventet.

Erfaringer med skolestengning og hjemmeundervisning

Kunnskapen om hvordan perioder med digital undervisning og hjemmeskole påvirker elevenes læring og sosiale situasjon, er fortsatt begrenset, men flere forskningsstudier har prøvd å kartlegge dette. En kunnskapsoversikt fra FHI oppsummerer noen sentrale studier (Nøkleby mfl. 2021). Et funn som går igjen i alle undersøkelsene, er at det har skjedd et til dels betydelig læringstap i perioden med hjemmeskole, og at tapet er større blant elever som hadde foreldre med lav utdanning.

En norsk studie av skriveferdigheter blant førsteklassinger (Skar mfl. 2021) fant at elever med et annet morsmål enn norsk opplevde større tap i utviklingen av skriveferdigheter enn elever med norsk som morsmål. En dansk studie (Reimer mfl. 2021) viste at nedstengningen økte forskjellene i leseadferd mellom elevene: Alle elevene leste mer etter nedstengingen, men økningen var langt større blant elever med foreldre med høyere utdanning, spesielt i den første delen av nedstengningen.

Forskjellene i mestringsfølelse økte også mellom elever med høye og lave karakterer. Elever med lavt karaktersnitt opplevde en større negativ endring i egen mestringsfølelse enn elever med høyt karaktersnitt (Mælan mfl. 2021). Bildet er det samme om man flytter blikket fra målbare effekter og over til subjektive opplevelser av læringsutbytte. Både foreldre og lærere rapporterte at de opplevde at elevene fikk mindre læringsutbytte i perioden (Caspersen mfl. 2021).

Både studiene som bruker standardiserte metoder for å måle ferdigheter over tid, og undersøkelser der barn og foreldre blir spurt om opplevd læringsutbytte, peker altså i retning av at læringsutbyttet med hjemmeundervisning er lavere enn når elevene er på skolen, og at fallet i læringsutbytte er større for elever som i utgangspunktet har lavere forutsetninger statistisk sett for å gjøre det bra på skolen (som lavt utdannede foreldre, minoritetsspråk som morsmål og lavt karaktersnitt).

På denne bakgrunnen er det paradoksalt at standpunktkarakterene til elever i videregående skole er uendrede og faktisk noe høyere i skoleåret 2020/2021 enn i 2019/2020.61 I programfagene for studieforberedende utdanningsprogram gikk snittkarakteren opp i flere fag enn den gikk ned, sammenlignet med tall for 2019/2020. Progresjonen i videregående skole er også historisk god, og faktisk har den ifølge Udir aldri vært bedre enn høsten 2020 og høsten 2021.62 Udir foreslår at høyere standpunktkarakterer og avlyst eksamen kan være mulige årsaker til dette.

I den første rapporten vår løftet vi fram bekymringen for at en del elever kan ha fått lite utbytte av hjemmeskole fordi de manglet tilgang til digitale hjelpemidler og et noenlunde uforstyrret sted å jobbe.63 Der siterte vi fra studier som viser at om lag 10 prosent av elevene opplevde utfordringer på hjemmeskolen fordi de manglet datamaskin eller nettbrett eller manglet et sted å jobbe i fred. Andelen var dobbelt så høy blant unge med innvandrerbakgrunn (7 mot 14 prosent). En rapport om Stovner bydel fra mai 2021 understreker dette. I denne forteller ansatte i bydelen at noen elever opplevde at toalettet eller balkongen var de eneste mulige (noenlunde uforstyrrede) arbeidsstedene i hjemmet.64 Her var det også flere elever som hadde mange søsken og bare én datamaskin eller ett nettbrett på deling.

Litt over 70 prosent av elevene opplevde at de fikk god hjelp av lærere eller foreldre med skolearbeidet, mens 30 prosent opplevde dette i mindre grad. Gjennomgående var det svært stor variasjon i hvor mye kontakt elevene hadde med læreren under nedstengningene, og hva slags opplæring elevene fikk digitalt (Blikstad-Balaas mfl. 2021).

Utdanningsdirektoratet har løpende kontakt med skolesektoren, organisasjonene og forskningen på feltet. På spørsmål om direktoratet hadde grunnlag for å uttale seg om læringstap, svarte utdanningsdirektøren:

Nei, det har vi ikke oversikt over. Vi har karakterer man kan se på, men de har ikke hatt eksamen. Karakterene har gått opp, så det står i motstrid til [det] elevene sier selv om opplevelsen av tapt læring. Nasjonale prøver viser høy grad av stabilitet. Jeg tror likevel at bak gjennomsnittene skjuler det seg nok mange enkeltskjebner.65

Sitatet illustrerer at det er for tidlig å trekke klare konklusjoner om hva elevene har tapt i perioden med smitteverntiltak på ulike nivåer. Kunnskapen vi har, gir ikke grunnlag for å anta at det har skjedd et læringstap i elevmassen som sådan, men alle aktørene som kjenner utdanningsfeltet, er bekymret for elevene som strevde i utgangspunktet. Dette gjelder anerkjente skoleforskere, som har forsket på elevenes situasjon gjennom koronaperioden:

Mange foreldre i undersøkelsen vår sa at de brukte mye tid hver dag på å følge opp skolearbeidet til barna. Grunnideen i det nordiske skolesystemet er likevel å unngå den implisitte antakelsen om at alle barn har tilgang til kvalifisert hjelp hjemme, siden vi vet at slik støtte ikke er universell.66

Den samme bekymringen hadde byrådslederen i Oslo i intervju med oss:

Jeg er bekymret for de økte forskjellene i Oslo. Særlig for barn. Barn med foreldre med høy utdanning har egentlig hatt to flinke lærere hjemme som er deres foreldre. Andre har kanskje ikke foreldre som engang snakker språket, som ikke synes, og som gjemmer seg. Alle de begynnende undersøkelsene vi har fått om dette temaet, er ikke bra, og det har voldsomme konsekvenser for byen vår.67

Med hensyn til trivsel på hjemmeskole er funnene mer sammensatte. Caspersen mfl. (2021) fant at det var omtrent like mange som rapporterte om økt trivsel på hjemmeskole, som det var som rapporterte om redusert trivsel. Mælan mfl. (2021) fant derimot at elevene gjennomgående trivdes dårligere på hjemmeskole. En kanadisk studie (Smith 2021) fant at motivasjonen var stabil over tid, og at «interesse for å lære» faktisk økte da barna hadde hjemmeskole.

Tilbakemeldinger fra elevene selv viser også et sammensatt bilde. Da barn i Færder kommune skulle komme med eksempler på ting som har vært bra med pandemien, svarte de blant annet: «mindre lekser, mindre konflikter», «sove lenge zzzz», «har blitt bedre kjent med min familie» og «vi fikk flere dyr». Det de mente var dumt med pandemien, inkluderte: «Klassen måtte deles opp», «kom brått på med karantene», «det har vært kjedelig» og «ble ikke noe 17. mai».68

Selv om en del elever har syntes det har vært fordeler med det å ha skole hjemme, vil de ha lidd et sosialt tap som konsekvens av at de ikke har vært i klassen og hatt vanlige skolehverdager med jevnaldrende og lærere. Noen av bekymringene knyttet til dette er omtalt i boks 10.3.

Oppsummert er det klart at skolene har opplevd flere skifter i tiltaksnivå over tid, slik at betydelige deler av skoleløpet til flere elevkull har vært preget av pandemitiltak. Granskingen har vist at nasjonale myndigheter har prøvd å skjerme barn og unge, men ikke alltid har lykkes. Granskingen viste også at utdanningsmyndighetene først fikk systematisk innpass i diskusjonene om tiltak relativt sent (februar 2021). Granskingen viser dessuten at det har vært variasjoner i den lokale implementeringen av tiltak, og at mange statlige aktører uttrykker bekymring for at lokale myndigheter «legger på» de statlige føringene og innfører strengere tiltak enn fagmiljøene ønsker.

Foto: Ole Berg-Rusten / NTB

Konsekvensene av denne lange perioden med uro i skoletilbudet er det for tidlig å konkludere om, men foreløpige funn tyder ganske entydig på at mange elever har tapt både faglig og sosial læring, og at tapet er størst blant elever med større utfordringer for å gjøre det bra i utgangspunktet. I tillegg kommer tapet som en del elever har lidd når de faste rammene og forutsigbarheten i hverdagen falt bort i en lang periode. Barn og unge har varierende evne til å skape rutiner for seg selv, og de fleste trenger hjelp til dette av foreldrene. Hvis foreldrene ikke har klart å gi denne hjelpen, kan disse barna ha levd i lange perioder uten klare rammer rundt hverdagslivet. Det kan for eksempel være at foreldrene selv har mistet jobben, har helseproblemer eller mangler støtte i storfamilie eller lokalsamfunn, eller at de har blitt overveldet av dårlig økonomi eller andre bekymringer. Å kompensere for dette vil neppe være mulig uten langsiktig og målrettet innsats i skolen, lokalmiljøet og fritidsarenaene.

Noen elever har likevel hatt et mer omfattende tilbud enn andre i denne perioden. I vedtaket om nedstengingen 12. mars 2020 skrev Helsedirektoratet at «[l]edere av barnehager og rektorer ved barneskoler må derfor sørge for et tilbud til barn […] med særlige omsorgsbehov som ikke kan ivaretas når barnehage, skole eller andre dagtilbud er stengt.» I kommunene ble «særlige omsorgsbehov» spesifisert til å gjelde barn med vedtak om spesialundervisning og barn som var «utsatte/sårbare av andre grunner».69 Med dette ble «utsatthet» eller «sårbarhet» – for første gang i norsk sosialpolitisk historie – et selvstendig kriterium for å få en tjeneste. Denne retten skulle rektorer og barnehageledere forvalte. Hvordan dette ble håndtert i skolene, er temaet i neste avsnitt.

Barn og unge i sårbare situasjoner

Vi drøftet tilbudet til de sårbare elevene i den første rapporten vår og påpekte da blant annet hvor få barn som faktisk hadde fått et tilbud, gitt beregningene av hvor mange barn og unge som med rimelighet kan forstås som «sårbare». Vi antydet tre hovedgrunner til dette: For det første opplevde mange foreldre det som stigmatiserende at de fikk tilbud om en tjeneste fordi barna deres hadde «særlige omsorgsbehov». For det andre var det krevende for kommunene å identifisere barna som skulle ha tilbud. For det tredje var det uklart hvordan prosedyrene skulle være: Skulle skolene selv identifisere de aktuelle barna, eller skulle de vente til foreldrene tok kontakt?

Hvordan kommunene faktisk jobbet med å identifisere de sårbare barna og gi dem et tilbud, finnes det fortsatt lite konkret innsamlet kunnskap om. En studie bekrefter imidlertid at den uklare begrepsbruken var en utfordring for dem som skulle forvalte bestemmelsen (Caspersen mfl. 2021, side 107 og følgende sider). Informantene – kommunalsjefer, rektorer, lærere og ansatte i støttetjenester – påpekte at begrepet var vagt definert og ga stort handlingsrom til hver enkelt skole eller kommune. Dette hadde både positive og negative sider: Noen informanter satte pris på at skolene fikk handlingsrom, mens andre opplevde at handlingsrommet var litt vel vidt. «Det stod jo litt på Udir sine sider, vi leste alt som stod, men for meg var det litt for vidt begrep», sa en rektor. En informant opplevde at noen elever som «normalt ikke [vil] gå under sårbare barn», møtte opp på skolen fordi de «trengte litt oppmerksomhet, rett og slett at noen så dem» (Caspersen mfl. 2021, side 108).

Utdanningsdirektøren ble utfordret på bruken av begrepet «sårbarhet» da hun ble intervjuet av kommisjonen. Hun svarte:

Det har vært en diskusjon hele veien. Det kunne vært en diskusjon om gruppen «sårbare barn» burde vært nasjonalt definert, men vi ville ikke klart å lage en uttømmende liste på nasjonalt nivå. Dette er noe av profesjonaliteten i skolene og kommunene – det er de som er i stand til å identifisere disse som er sårbare, og tilrettelegge for dem.70

Caspersen mfl. (2021) bekrefter at dette ble håndtert lokalt. En informant mente: «[Du] må nesten kjenne elevene for å vite [hvem som er sårbare].» Det var mange som valgte litt andre begreper i kommunikasjonen med hjemmene og andre, for eksempel «barn som trenger litt ekstra» eller «elever i sårbare situasjoner» (Caspersen mfl. 2021). Kontaktlærere og rektorer hadde jevnt over god oversikt over hvem de aktuelle barna «som trengte litt ekstra» var, men opplevde at de ofte manglet ressurser til å gi dem et fullgodt tilbud.

Skoletilbudet til sårbare barn under og like etter nedstengingen

Det finnes fremdeles lite systematisk informasjon om tilbudet som «sårbare» barn fikk gjennom pandemien, men noen nye studier har kommet siden den første rapporten vår. Disse ser ut til å bekrefte at det var stor variasjon mellom skolene i hva de følte seg forpliktet til å tilby (Caspersen mfl. 2021). På noen skoler var det miljøarbeidere som fulgte opp barna som var på skolen, mens lærerne var opptatt med digital undervisning. Noen lærere ga eksplisitt uttrykk for at de hadde oppfattet at tilbudet til de sårbare barna skulle være et sosialt tilbud eller et omsorgstilbud, ikke fullverdig undervisning. På andre skoler, derimot, fulgte elevene som møtte på skolen, den digitale undervisningen, men de fikk tettere veiledning og oppfølging av de ansatte. Noen av utfordringene skolene møtte i dette arbeidet, er nærmere utdypet i boks 10.5.

En spørreundersøkelse til foreldre med barn som hadde behov for tilrettelegging, dokumenterte omfattende misnøye med tilbudet de fikk. Foreldrene ble bedt om å angi tilfredshet på en skala fra 1 til 6, der 6 indikerte «lite fornøyd». Andelen som oppga verdien 6, var 10 prosent før pandemien og 37 prosent under nedstengningen. (Caspersen mfl. 2021, side 117). I etterkant av nedstengningen beveget tilfredsheten seg imidlertid tilbake til omtrent der den hadde vært, noe som tyder på at misnøyen i hovedsak var knyttet til tilbudet under nedstengningen.

Enkelte elever opplevde spesielt store konsekvenser av nedstengningen. Lærere forteller blant annet om minoritetsspråklige barn med «innføringstilbud» som var særlig krevende å følge opp under nedstengningen. Noen av disse elevene måtte utsette oppstarten i ordinære klasser fordi utviklingen i norsk skriftlig og muntlig hadde stagnert (Caspersen mfl. 2021, side 110–111).

Elever med behov for spesialundervisning er en annen gruppe det er knyttet særlig bekymring til, ikke minst fordi spesialundervisningen for mange kom sent i gang. 11 prosent av foreldrene oppga at det tok tre uker eller mer etter gjenåpningen før det spesialpedagogiske tilbudet var på plass, og 21 prosent oppga at de ikke fikk dette tilbudet i det hele tatt etter gjenåpningen (Caspersen mfl. 2021, side 115). Med bakgrunn i data som er hentet inn fra skoler og barnehager, oppsummerte Udir dette slik i september 2020:

Tidligere rapporteringer har fremhevet bekymring for tilbudet for barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp og opplæringstilbudet til elever med spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Denne bekymringe[n] blir bekreftet av de nye dataene. Omkring 1 av 3 elever med spesialundervisning har fått færre timer enn planlagt etter at skolene gjenåpnet. Omkring 1 av 10 elever med spesialundervisning har fått færre timer med lærer og flere timer med assistent enn normalt/planlagt. Omkring halvparten av elevene med særskilt språkopplæring fikk færre timer enn normalt/planlagt. Omkring 1 av 10 fikk færre timer med lærer og flere med assistent enn vanlig.71

Avdekkingen og utredningen av barn med spesielle behov ser også ut til å ha lidd under pandemien. Den statlige spesialpedagogiske tjenesten Statped mottok færre søknader og henvisninger hver måned etter mars 2020 enn i tilsvarende måned i 2019, noe som tyder på at færre barn med behov ble fanget opp.72 Dette kan til en viss grad være koblet til at PPT lokalt strevde med å gjennomføre utredninger som krevde fysisk tilstedeværelse, blant annet fordi noen brukere måtte ta spesielle forholdsregler for å unngå smitte. Barnehageeiere og barnehagestyrere forteller også at de gjennom pandemien har lykkes i å ivareta de sårbare barnehagebarna de kjente til fra før, men er mer bekymret for dem som hjelpeinstansene ikke kjente fra tidligere (Os mfl. 2021).

Studentenes situasjon

Gjennomgangen ovenfor viser at også studenter ved læresteder for høyere utdanning har opplevd gjentatte perioder med fysisk nedstengning, strenge smitteverntiltak og digital undervisning gjennom koronaperioden. I motsetning til elever i videregående skole bor studenter ofte borte fra familiene sine, typisk med begrenset plass (hybel) og ofte på et sted som de nylig har flyttet til. Dermed har de som regel et begrenset sosialt nettverk. Med dette i tankene har flere aktører reist bekymring for studentenes situasjon gjennom pandemien.

De nasjonale anbefalingene har vært digital undervisning i universitets- og høgskolesektoren i periodene 12. mars–15. juni 2020 (med noen unntak fra 27. april), 4. januar–19. februar 2021 og 23. mars–27. mai (med en del unntak fra 13. april).73 Mer digital undervisning var også anbefalt i perioden fra 9. desember 2021 til 1. februar 2022. I tillegg til disse periodene ble universiteter, høgskoler og fagskoler 5. november 2020 pålagt å vurdere om de kunne redusere den fysiske undervisningen og annen aktivitet som bidro til økt mobilitet. Per våren 2022 er det altså i alt fem semestre som har blitt berørt, i større eller mindre grad, av smittetiltak og perioder uten fysisk undervisning. I tillegg ble «fadderuka», som mange opplever som et viktig sosialt startpunkt på studietiden, frarådet høsten 2020, og studentene vil også ha merket tiltak som begrensninger på fritidsaktiviteter og uteliv.

Foto: Anne Skevik Grødem / Koronakommisjonen

Gjennomføring og læringsutbytte

Noen av bekymringene for studentenes situasjon dreier seg om kvaliteten på undervisningen, frafall og eksamensresultater. På disse områdene er tilgjengelige tall for aktiviteten i 2020 påfallende positive: Det er avlagt flere studiepoeng enn noen gang, både totalt og per student. Strykprosenten er historisk lav, og det er ny rekord i antall avlagte doktorgrader (Solberg mfl. 2021). Også første halvår 2021 ble det avlagt et rekordhøyt antall doktorgrader,74 og strykprosenten har aldri vært lavere i et vårsemester (Svarstad 2021).75 De lave strykprosentene kan henge sammen med at eksamen i denne perioden ble gjennomført som hjemmeeksamen, noe som erfaringsmessig gir lavere strykprosent. Indikatorene for kvalitet gir m.a.o. ikke stor grunn til bekymring for studentenes læresituasjon, men gir inntrykk av at universitets- og høgskolesektoren har klart den store omstillingen som koronatiltakene innebærer, på en god måte.

Tallene for hele året 2021 er ikke klare, men antallet avlagte doktorgrader kan være et tegn på at tendensen er i ferd med å snu. I 2020 ble det avlagt 1634 doktorgrader ved norske læresteder, mens tallet var 1603 i 2021 (Loge 2022). Dette var første gang på fem år antallet gikk ned fra ett år til neste. Nedgangen er likevel svært beskjeden.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) har siden 2013 årlig gjennomført en nasjonal studentundersøkelse kalt Studiebarometeret. I Studiebarometeret 2020 ble en betydelig del av spørreskjemaet satt av til spørsmål som handlet konkret om koronasituasjonen. Undersøkelsen ble gjennomført i oktober/november 2020 og inneholdt blant annet spørsmål om erfaringer med nettbasert undervisning, bekymring for progresjon og psykososiale forhold. Parallelt med Studiebarometeret 2020 gjennomførte Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) en egen undersøkelse blant faglig ansatte i universitets- og høgskolesektoren. «Koronadelen» av Studiebarometeret 2020 og undersøkelsen til faglig ansatte er analysert av NIFU (Solberg mfl. 2021).

Analysene viser at to av tre studenter og ansatte ikke hadde noen form for nettbasert undervisning før koronapandemien. Høsten 2020 var det under 10 prosent som sa det samme. Forskerne mener at sektoren hadde systemer og strategier for å ta i bruk digital undervisning før mars 2020, men at disse ikke var tatt i bruk i stor skala. Dette blir bekreftet av at få studenter oppga at de opplevde sin egen digitale kompetanse som mangelfull.

Mangel på et egnet sted å jobbe var dessuten en utfordring for studentene: Bare 42 prosent sa at de hadde en egnet arbeidsplass under den første nedstengningen. Studenter som hadde ansvar for barn, var ofte i en situasjon der de manglet en egnet arbeidsplass.

Bare 15 prosent av studentene trodde de kom til å bli forsinket på grunn av koronasituasjonen våren 2020 (Solberg mfl. 2021). Andelen var høyere blant studenter som var tidlig i studieløpet (bachelorstudenter), og studenter som tok praksisorienterte fag. For doktorgradsstipendiater trodde hele 70 prosent at de ville bli forsinket. Dette skyldtes spesielt at forskningsaktivitet og samarbeid var satt på vent i perioden, ikke at de fikk merarbeid med undervisning eller mindre oppfølging fra veileder.

Selv om tallene for gjennomstrømming og avlagte eksamener er positive, mente både studenter og ansatte at læringsutbyttet ville vært høyere om studentene hadde vært fysisk til stede på campus. 70 prosent av studentene og 80 prosent av de ansatte ga uttrykk for dette synet. Samtidig sa to tredjedeler av de ansatte at de mente at de laget gode nettbaserte undervisningsopplegg, mens under halvparten av studentene sa det samme om underviserne. I begge grupper var det bare et fåtall som mente at det nettbaserte opplegget hadde vært så godt som det kunne være. Underviserne var også usikre på det å ha eksamen digitalt: De var usikre på om de hadde klart å lage gode oppgaver som egnet seg for denne eksamensformen, og de var bekymret for at studentene kunne jukse. Studentene sa klart oftere enn underviserne at digital eksamen var godt egnet i fagene deres (over halvparten av studentene kontra en tredjedel av underviserne) (Solberg mfl. 2021).

Trivsel og psykisk helse

Studiebarometeret inneholder også data som viser at pandemien har ført til en betydelig mental påkjenning for studentene. Nesten 80 prosent av studentene sa at de har savnet det sosiale studiemiljøet, og to tredjedeler sa at det hadde blitt vanskeligere å strukturere studiehverdagen, og at motivasjonen var lavere. Litt over halvparten sa at de følte seg mer ensomme (Solberg mfl. 2021, side 10). Samtidig viste Studentbarometeret at en del studenter også opplevde positive sider ved pandemien, for eksempel sa tre av ti at de fikk mer ro i livet sitt. Forskerne understreker at disse funnene relaterer seg til våren 2020, og at den mentale påkjenningen kan ha blitt større etter hvert som pandemien varte over tid.

Denne forutanelsen ble et stykke på vei bekreftet i analysene av Studiebarometeret 2021. Studiebarometeret blir som nevnt gjennomført årlig, og det finnes noen tidlige analyser av 2021-undersøkelsen.76 Den negative tendensen for tilfredshet med sosialt og faglig miljø som ble observert fra 2019 til 2020, fortsatte i 2021. I årene 2013–2019 lå gjennomsnittsskåren for sosialt og faglig miljø stabilt på 3,8. I 2020 falt snittet til 3,6 og deretter videre til 3,5 i 2021. I og med at dette blir målt med skalaer som varierer fra 1 til 5, er en gjennomsnittlig nedgang på 0,3 betydelig. NOKUT understreker dette i sin rapport: «På nasjonalt nivå har vi, i hele Studiebarometerets historie, ikke observert større endringer på enkeltspørsmål enn på disse.»77

Forstørr bilde

Foto: Adam Kuylenstierna / Alamy Stock Photo

At pandemien har vært mentalt krevende for mange studenter, blir bekreftet i Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT), som FHI gjennomfører på oppdrag fra studentsamskipnadene. SHoT blir gjennomført hvert fjerde år. Den ble gjennomført i 2018, og neste ordinære undersøkelse var planlagt i 2022. På grunn av pandemien ble det imidlertid gjennomført en tilleggsundersøkelse i mars 2021 (Sivertsen 2021). 2021-undersøkelsen viste at andelen studenter som oppga at de hadde god eller svært god livskvalitet, sank fra 39 prosent i 2018 til 34 prosent i 2021. Fram til 2018 hadde nivået vært relativt stabilt på rundt 40 prosent.

Gjennomsnittsskåren på indeksen for psykiske plager78 økte gradvis fra 2010 til 2018 (gradvis fra 1,74 til 2,00). Deretter skjedde det en kraftig økning fra 2018 til 2021 (fra 2,00 til 2,28). Studien finner også en økning i søvnproblemer fra 2018 til 2021 (Sivertsen 2021, side 40).

Omfanget av selvskading og selvmordstanker er høyt blant studentene: I 2021 svarte 19 prosent at de hadde skadet seg selv med vilje, og 23 prosent sa at de hadde tenkt seriøst på å ta sitt eget liv, men uten å faktisk forsøke å gjøre det. Andelen som hadde hatt selvmordstanker, økte fra 7,7 prosent i 2010 til 11,4 prosent i 2018 og videre til 15,1 prosent i 2021 (Sivertsen 2021). Både mønster og nivå er relativt likt for kvinner og menn.

Studentene vurderte også sin egen fysiske helse som dårligere i 2021 enn i 2018. Andelen som svarte «god» eller «svært god» på spørsmålet «Hvordan er helsen din nå», falt fra 79 prosent i 2018 til 68 prosent i 2021. Samtidig økte andelen som sa at de trente to til tre ganger i uken eller mer, fra 67 til 77 prosent, så den dårligere egenvurderte helsen skyldes neppe inaktivitet. Den kan imidlertid ha sammenheng med små økninger i andelene som opplevde ulike helseplager, som følelse av trøtthet og lite energi, stress, søvnproblemer, nakkesmerter og hodepine (Sivertsen 2021, side 27).

Hvis vi beveger oss fra psykisk og fysisk helse til sosiale forhold, finner vi enda klarere endringer fra 2018 til 2021. Opplevelsen av ensomhet ble målt med tre spørsmål:

• 1. Hvor ofte føler du at du savner noen å være sammen med?

• 2. Hvor ofte føler du deg utenfor?

• 3. Hvor ofte føler du deg isolert fra andre?

Andelen som svarte «ofte» eller «svært ofte» på minst ett av disse spørsmålene, økte fra 30 prosent i 2018 til 54 prosent i 2021.

En annen studie fra FHI, som ble gjennomført i Oslo, Agder, Nordland og Vestland i november 2020, fant også høye nivåer av ensomhet blant studenter: Én av tre oppga i denne undersøkelsen at de var ensomme. Denne andelen var høyere enn det arbeidsledige, permitterte, uføre og mottagere av økonomisk sosialhjelp svarte på tilsvarende undersøkelser – og langt høyere enn for yrkesaktive voksne (Nes mfl. 2020).

Tilfredsheten med studiestedet stupte mellom 2018 og 2021. I 2018 sa mellom 60 og 70 prosent at de var tilfredse med studiestedets studentmiljø, uteliv og kulturtilbud. I 2021 lå disse andelene mellom 15 og 26 prosent (Sivertsen 2021, side 17). Andelen som var tilfreds med studiestedet «alt i alt», falt fra 76 prosent i 2018 til 47 prosent i 2021. Også trivselen med selve studiet gikk ned fra 2018 til 2021 (Sivertsen 2021, side 15).

Disse funnene balanseres i noen grad av funn fra en studie av studenter ved Universitetet i Bergen, som fulgte studenter over tid i perioden januar 2020–februar 2021. Funnene fra denne undersøkelsen er ikke publisert, men foreløpige funn er omtalt i rapporten til den regjeringsoppnevnte ekspertgruppen for livskvalitet, psykisk helse og rusmiddelbruk under covid-19-pandemien («Kjøs-utvalget»). Ekspertgruppen skriver:

Funnene for psykiske plager var overraskende. Studien viser ingen tydelig økning. Det er tydelig variasjon i omfanget i løpet av året og toppene kommer til syne i periodene med de strengeste restriksjonene. Økning i psykiske plager ser ut til å være mer kortvarig og knyttet til restriksjoner og varighet. Når det gjelder omfanget av tunge depressive tanker ser man ingen særlige endringer, året vurdert under ett. Et tydelig mønster er likevel at studenter var mindre fornøyde med livet i nærmest hele perioden under pandemien frem til februar 2021 (sammenlignet med perioden før pandemien).79

Sitatet i dette utdraget forteller altså at studentene har vært mindre fornøyde med livet under pandemien, og at de har vist kortvarige symptomer på psykiske plager i periodene restriksjonene var strengest, men at det ikke er urovekkende tegn til vedvarende dårligere psykisk helse hos studentene.

Det virker alt i alt godt dokumentert at studentene har hatt lavere livskvalitet gjennom pandemien, og at omfanget av lettere fysiske og psykiske plager har vært høyere enn det var ved tidligere målinger. Det er likevel for tidlig å konkludere med om dette er forbigående plager knyttet til den konkrete situasjonen, eller om vi kommer til å se en mer varig effekt av pandemien og smitteverntiltakene på den psykiske helsen til unge voksne. SHoT-undersøkelsene dokumenterer imidlertid en trend i retning av dårligere psykisk helse hos studenter som går helt tilbake til 2010 (da den første SHoT-undersøkelsen ble gjennomført). Dette er i seg selv bekymringsfullt, uavhengig av om man antar at pandemien har akselerert tendensen eller «bare» videreført den.

Oppsummert om studentenes situasjon

Denne gjennomgangen viser at både studenter og undervisere har vist en imponerende evne til å tilpasse seg de nye rammebetingelsene under pandemien. Universitets- og høgskolesektoren hadde svært begrenset erfaring med undervisning på digitale plattformer før mars 2020, men kom raskt i gang. Ut fra dataene vi har tilgang til, er det ikke mulig å si at studentene har tapt læringsutbytte. Også eksamener er gjennomført digitalt, med historisk lave strykprosenter.

Dette viser en evne til å omstille seg som sektoren fortjener anerkjennelse for, og som ikke har kommet av seg selv: Både studenter og ansatte har lagt ned en betydelig innsats. Studentene har kommet videre i utdanningsløpet med svært redusert fysisk kontakt med medstudenter og lærere og ofte uten tilgang til et godt egnet sted å jobbe. Undervisere har også jobbet hjemmefra, og mange opplevde at den ekstra tiden de har brukt på å undervise digitalt og følge opp studenter, har gått ut over tid til forskning (Solberg mfl. 2021).

Samtidig vil vi understreke at det er usikkert hvordan vi skal forstå de optimistiske tilbakemeldingene. Produksjonen av studiepoeng er høy, men her kan eventuelle forsinkelser og frafall ha blitt kompensert i statistikken av de ekstra studieplassene som ble tilført i denne perioden (se nedenfor). Studenter som var et stykke ut i studieløpet, inkludert doktorgradsstudenter, har fullført, men det gjenstår å se hvordan utfallene blir for studenter som ble pålagt smitteverntiltak før de hadde kommet skikkelig i gang. Vi må se de lave strykprosentene i sammenheng med den utstrakte bruken av hjemmeeksamen, som erfaringsmessig gir lite stryk. Det er sannsynlig at konsekvensene av at studentene har hatt digital undervisning i perioder gjennom fem semestre, sannsynligvis vil vise seg først på lengre sikt.

I tillegg har flere av studentene opplevd lavere livskvalitet og mindre tilfredshet med studiestedet i koronaperioden. Flere har også opplevd symptomer på lettere psykiske lidelser enn det som var tilfellet før pandemien. Det er uklart om dette er forbigående og knyttet til perioder med omfattende smitteverntiltak, eller om store grupper av studenter vil slite med plager som depresjon, søvnvansker og sviktende motivasjon også på lengre sikt. Uavhengig av tidsperspektivet er det viktig å være klar over at mange studenter har lidd et velferdstap i en viktig periode av livet, og at mange i denne livsfasen har fått en tøffere start på voksenlivet enn det årskullene som kom litt før dem, har hatt.

Så langt i dette kapitlet har vi konsentrert oss om skoler og andre utdanningsinstitusjoner. Pandemien har også hatt konsekvenser for de andre tjenestene som retter seg mot barn. Disse er tema i neste avsnitt.

Helse- og velferdstjenestene til barn

I dette avsnittet gir vi en kort oversikt over statusen i ulike tjenester rettet mot sårbare barn og unge på tre tidspunkter. Vi ser på situasjonen rundt skolestart høsten 2020, i januar 2021 og i september/oktober 2021. Hovedkildene til disse tre «stikkprøvene» er koordineringsgruppens statusrapporter nr. 7, 11 og 14,80 som formidler tilstanden i tjenesten slik de statlige direktoratene så dem på de ulike tidspunktene. I tillegg til de korte tilstandsrapportene presenterer vi funn fra andre studier der slike finnes. For en gjennomgang av flere studier og andre tjenesteområder viser vi til Skrove mfl. (2022).

Skolehelsetjenesten

I Helsedirektoratets kartlegging 16. september 2020 sa 71 prosent av skolehelsetjenestene i grunnskolen at de fikk like mange henvendelser som vanlig.81 Omdisponering av personell til andre deler av helsetjenesten var den største utfordringen skolehelsetjenesten rapporterte på dette tidspunktet, og den vanligste årsaken som ble oppgitt når tjenestene opererte med noe redusert tilbud.

I januar 2021 oppga 75 prosent av skolehelsetjenestene at de hadde normal drift. To tjenester hadde vært helt stengt.82 I overkant av 40 prosent av tjenestene oppga at tilgjengeligheten for drop-in-konsultasjoner var redusert, og samtidig sa en økende andel skolehelsetjenester at de mottok flere henvendelser enn normalt. Nesten halvparten av skolehelsetjenestene (45 prosent) hadde fortsatt etterslep av oppgaver som følge av pandemien.

Tallene for september 2021 tyder på at lite hadde skjedd siden januar: 64 prosent rapporterte at de hadde normal drift, 28 prosent hadde noe redusert drift, og 7 prosent rapporterte betydelig redusert drift. To tjenester hadde vært helt stengt. 36 prosent sa at tilgjengeligheten for drop-in-konsultasjoner var redusert i perioden, og 9 prosent sa den var sterkt redusert.83 40 prosent oppga at de hadde etterslep i oppgavene.

Statusrapport 10 fra koordineringsgruppen (desember 2020) gjengir resultater fra en kartlegging som Helsedirektoratet gjennomførte via lokalgruppeledere i Landsgruppen for helsesykepleiere (LaH). Inntrykket fra denne undersøkelsen var at skolehelsetjenesten opplevde økt pågang, samtidig som mange hadde redusert kapasitet fordi de ble pålagt å jobbe med smittesporing og vaksinering. Mange barn fortalte om svært alvorlige temaer, som selvskading og selvmordstanker, og vanskelige hjemmeforhold med økt krangling, vold og rusmisbruk. De fortalte også om foreldre med angst for smitte som «sperret ungene inne» og begrunnet det med smittevern.84

Det ble gjentatte ganger understreket fra nasjonalt hold at skolehelsetjenesten skulle skjermes, men rapporteringene fra de lokale helsetjenestene viser at kommunene syntes dette var vanskelig å få til. Skolehelsetjenestene ser ut til å ha vært under press gjennom store deler av pandemien på grunn av kravet til smittevern (som førte til at ansatte i noen kommuner i perioder var pålagt hjemmekontor), barn som har fått nye typer utfordringer gjennom pandemien, og omdisponering av personell.

Psykisk helsevern for barn og unge

Psykisk helsevern for barn og unge ligger under Helsedirektoratets område. Rundt skolestart 2020 vurderte direktoratet tilstanden i tjenestene som relativt normal og meldte ingen endringer utover normal sesongvariasjon i bruken av poliklinikk og døgnbehandling. Det ble observert en noe økt alvorlighetsgrad ved henvisninger og en økning i alvorlige spiseforstyrrelser. Likevel var hovedbudskapet «En rolig sommer».85

I statusrapport 11 var bildet endret. Tallene for desember 2020 viste at antallet polikliniske konsultasjoner økte med 16 prosent sammenlignet med desember 2019. Flere av helseforetakene meldte om at de fikk flere henvisninger, og om flere som ble henvist med alvorlige tilstander (depresjon, angst, spiseforstyrrelser, selvskading, skolevegring og mer alvorlig psykiske lidelser). Spesialisthelsetjenestene merket at kommunene var presset: De opplevde lavere kvalitet på henvisningene, slik at spesialisthelsetjenesten måtte bruke tid på å innhente tilleggsopplysninger, og de mente at de så en økning i antall henvisninger fordi primærtjenestene i kommunene manglet kapasitet. På denne bakgrunnen uttrykte flere helseforetak bekymring for det kommunale tilbudet til utsatte barn og unge.

Disse bekymringene var fortsatt relevante da statusrapport 14 ble utarbeidet i oktober 2021. Det hadde vært en betydelig økt mengde henvisninger til psykisk helsevern for barn og unge første halvår, og flere ble henvist på grunn av alvorlige tilstander. Det var en stor pågang av pasienter med spiseforstyrrelser som trengte å bli lagt inn. Det ble også registrert et økt antall henvisinger fra barn og unge som mistenkte at de hadde ADHD fordi de slet med konsentrasjonen og uro i skolearbeidet under pandemien. Fremdeles var det et klart inntrykk at kommunehelsetjenesten var belastet, og at dette førte til at flere fikk hjelp senere enn de ellers kunne fått.

Psykisk helse og livskvalitet blant barn og unge er et tema som har fått mye oppmerksomhet, som vi også så i gjennomgangen av situasjonen til studentene tidligere. Kunnskapsstatusen utarbeidet av FHI i august 2021 identifiserte 20 studier – to av dem norske – som undersøkte aspekter ved psykisk helse i den generelle barne- og ungdomspopulasjonen (Nøkleby mfl. 2021). Det er stor variasjon i hva disse undersøkelsene har sett på, når de har målt utfall, og hvilke grupper som er inkludert i studien, men generelt finner alle tendenser til dårligere psykisk helse og mestring gjennom pandemien. Der det finnes forskjeller mellom gruppene, er det gjennomgående ungdom som statistisk sett hadde økt risiko for å være utsatt – lav sosioøkonomisk status, innvandrerbakgrunn og dårlig familieklima – som opplevde mest negativ endring. Styrken og mønstrene i sammenhenger varierer imidlertid, og det er verdt å understreke at alle disse studiene måler utfall relativt tidlig (altså mindre enn ett år) i pandemien.

En datainnsamling som ble gjennomført i Oslo i månedsskiftet april/mai 2020, viste at livstilfredsheten blant ungdomsskoleelever var redusert sammenlignet med en tilsvarende måling i 2018 (von Soest mfl. 2020). Forfatterne påpekte at livstilfredshet korrelerer med psykiske plager, slik at det er sannsynlig at en nedgang i opplevd livstilfredshet innebærer en økning i psykisk uhelse.

Det finnes foreløpig få studier som presenterer utfall på senere tidspunkter i pandemien, men en ny norsk studie inkluderer data som ble samlet inn i juni 2021. Disse kompletterer data om fysisk og psykisk helse blant ungdom i alderen 12–16 år som ble samlet inn i februar 2019 og juni 2020 (Hafstad mfl. 2022). Studien viste en tydelig økning av både mentale og fysiske helseplager ved målepunktet i juli 2021, altså 15 måneder inn i pandemien. Økningen var sterkere for jenter enn for gutter. En opplevelse av ensomhet tidlig i pandemien økte risikoen for å rapportere flere helseplager. Risikoen for å oppleve psykiske helseplager økte for dem som hadde vært utsatt for vold eller overgrep tidligere, og dem som bodde sammen med bare én av foreldrene. Denne studien gir klart inntrykk av at ungdoms psykiske helse ble forverret gjennom pandemien, og at problemtrykket var langt større i juni 2021 enn det hadde vært et år tidligere.

Barnevern

Barnevernsansatte ble definert som kritisk helsepersonell allerede 13. mars 2020. Det viser at behovet for å ha en fungerende barnevernstjeneste ble anerkjent tidlig. Som vi også konkluderte med i den første rapporten vår,86 har barnevernets samfunnsfunksjon blitt opprettholdt, og barnevernets ansatte har lagt ned en stor innsats i en krevende situasjon.

87 prosent av de kommunale barnevernstjenestene oppga at de fikk like mange henvendelser fra barn og familier som normalt per 19. august 2020. På samme tid hadde andelen som sa at tilgjengeligheten på ansatte var redusert, sunket til 10 prosent. 12 prosent av tjenestene oppga at de mottok flere bekymringsmeldinger enn vanlig i august 2020, noe som muligens var et uttrykk for etterslep etter færre meldinger våren og sommeren 2020.

I Koordineringsgruppens statusrapport i januar 2021 gjentok Bufdir hovedinntrykket av at tjenestene de har ansvar for, opprettholdt stabil drift. Nye bekymringer begynte imidlertid å melde seg: «Kombinasjonen av hyppige avlysninger, usikker smittevernsituasjon og til dels mer alvorlige saker tærer over tid på de som skal hjelpe familie og barn.»87 Dette inkluderer det kommunale barnevernet, der det ble rapportert om større arbeidsbelastning i enkelte tjenester og også at flere planlagte møter ble avlyst enn det som var normalt. Tre av ti tjenester rapporterte også at de håndterte flere voldssaker enn tidligere.

Foto: Gary Waters / Ikon Images

Andelene som opplevde flere alvorlige saker i barnevernet, gikk noe ned til rapporteringen i september 2021. 40 prosent av tjenestene rapporterte på dette tidspunktet om større arbeidsbelastning enn normalt, og 24 prosent rapporterte om flere voldssaker enn normalt. Andelen som rapporterte om flere voldssaker enn normalt, gikk ned i løpet av 2021, men var altså fortsatt så høy som én av fire i september. 87 prosent hadde også normal hyppighet i fysiske møter med barn.

Skrove mfl. (2022) gir en oversikt over studier av barnevernstjenesten under pandemien. Gjennomgangen tyder på at de eksisterende studiene legger vekt på perioden med nedstengning og i mindre grad ser på hvordan tjenestene kom tilbake til hverdagen. Det samme inntrykket gir oversikten i Nøkleby mfl. (2021), som også inkluderer studier fra andre land.

Et delvis unntak er undersøkelsen til Deloitte (sitert i Skrove mfl. 2022, side 42) av barnevernet i Bergen i perioden fra november 2020 til mars 2021.88 Undersøkelsen fant at etterspørselen etter barneverntjenester har variert i pandemiperioden, men at det samlet sett var en svak nedgang i antall bekymringsmeldinger i 2020 sammenlignet med 2019. Det ble observert en tydelig nedgang i meldinger fra blant annet skole, barnehager og skolehelsetjeneste, mens antall meldinger fra private og barnevernvakten hadde økt.

Alt i alt ser vi ingen grunn til å endre konklusjonen fra forrige rapport, nemlig at barnevernet har opprettholdt samfunnsfunksjonen sin gjennom en krevende periode. Meldingene som kommer fra tjenesten per høsten 2021 om slitasje blant ansatte og en forhøyet andel saker som inkluderer vold, gir likevel grunn til bekymring, og det vil være viktig å følge med på utviklingen framover. Dette kan ha virkninger på tjenestene, og på tjenestenes brukere, som kan få større betydning på lengre sikt.

Minoritetsrådgivere

Minoritetsrådgivere er rådgivere med spisskompetanse på problemstillinger knyttet til negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og æresrelatert vold. De samarbeider med skolens elevtjeneste og er ansatt av IMDi. Minoritetsrådgiverne var tilbake på skolene etter skolestart høsten 2021 og opplevde få begrensninger på virksomheten sin.89 Begrensningene som de meldte om, var knyttet til smittevern, inkludert at ikke alle skoler tillot drop-in, slik at de måtte planlegge elevmøter i forkant. De opplevde det også som vanskeligere å oppnå dialog med foreldrene og hadde færre skole–hjem-samtaler. Dette skyldtes i stor grad smitteverntiltak. Noen samtaler ble tatt over digitale kanaler, men dette kunne være krevende i møte med foreldre med lav digital kompetanse.

I januar 2021 var en del minoritetsrådgivere forhindret fra å jobbe som vanlig fordi skolene de var tilknyttet, var stengt på grunn av smitteutbrudd. Færre tok kontakt når elevene ikke var fysisk til stede, og for mange i minoritetsrådgivernes målgruppe fungerte hjemmeskole dårlig. Av dem som kontaktet minoritetsrådgiverne, opplevde flere enn før psykiske problemer og ensomhet, og en del elever viste lavere motivasjon for å delta på digital undervisning enn tidligere.

En del elever som minoritetsrådgiverne hadde kontakt med, skulle ha tilbud på skolen (se delen ovenfor om tilbudet til sårbare barn og unge), men oppmøtet var lavt blant de mest utsatte elevene. Dette ble blant annet begrunnet med at vekslingen mellom hjemmeundervisning og undervisning på skolen fungerte dårlig for elever som hadde behov for tydelige rutiner. Enkelte minoritetsrådgivere rapporterte også om tilfeller der smitteverntiltak ble brukt av foreldrene som argument for å begrense ungdommenes bevegelsesfrihet, noe som skapte enda en barriere for ungdom som allerede levde med strenge begrensninger.90

I september 2021 var elever og minoritetsrådgivere tilbake på skolen. Minoritetsrådgiverne opplevde stor pågang, ofte fra elever som trengte en trygg voksenperson å snakke med om helse, livsmestring og praktiske spørsmål. Det går ikke fram av rapporteringen i hvilken grad disse henvendelsene har en annen karakter enn før pandemien, eller om dette indikerer en «normalsituasjon».91

En del henvendelser gjaldt praktisk hjelp til å fylle ut søknader til NAV og Statens lånekasse for å få økonomisk mulighet til å flytte hjemmefra. Dette ble koblet til frustrasjon over å måtte være mye hjemme under pandemien, spesielt for ungdom fra økonomisk utsatte og trangbodde familier og ungdom som følte at smitteverntiltakene ble brukt som påskudd til å innskrenke bevegelsesfriheten deres mer enn før. Lettelsen i reiserestriksjoner førte også til flere henvendelser om negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

Denne gjennomgangen viser at det har tatt lang tid for helse- og velferdstjenestene til barn og unge å komme tilbake til normal drift. Samtidig melder flere tjenester om flere henvendelser, og en økende andel henvendelser gjelder alvorlige utfordringer. I de få studiene som ser på utviklingen over en lengre tidsperiode gjennom pandemien, tyder det også på at problemtrykket øker over tid, snarere enn å avta. I neste avsnitt ser vi på myndighetenes innsats for å gjøre noe med utfordringene som barn, unge og studenter har stått i gjennom denne perioden.

Myndighetenes innsats overfor barn, unge og unge voksne

Den 20. mars 2020 gjorde Stortinget følgende vedtak:

Stortinget ber regjeringen overfor kommunene bidra til at kritiske tjenester, som apparatet for særlig utsatte barn og unge, avlastningstiltak for familier med stor omsorgsbelastning, barnevernet og krisesentrene sikres forsvarlig drift, og fremme eventuelle bevilgningsforslag som er nødvendig for å sikre dette i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2020.92

Dette anmodningsvedtaket ble altså fattet én uke etter at Norge stengte ned 12. mars 2020. Anmodningsvedtaket utgjør en del av bakgrunnen for at regjeringen fremmet forslaget om en tiltakspakke på til sammen 400 mill. kr i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020. De tyngste satsingene i denne 2020-pakken var tiltak for å kompensere for tapt læring og avlastningstiltak for barn med store behov, fulgt av en større satsing på ferie- og fritidsaktiviteter sommeren 2020.

I den tilsvarende budsjettprosessen i 2021 foreslo regjeringen to tiltakspakker for barn og unge og i tillegg en tredje pakke for å styrke den psykiske helsen i befolkningen og forebygge rusproblemer.93

Den første tiltakspakken til barn og unge i 2021 hadde en totalramme på 260 mill. kr og inkluderte blant annet 45 mill. til å styrke den nasjonale tilskuddsordningen for å inkludere barn og unge, 40 mill. kr i økte overføringer til statlige og private barnevernsinstitusjoner og 28 mill. kr til å styrke tiltak innen barnehabilitering (utvikling av funksjonsevne hos barn med funksjonsnedsettelser).

Den andre tiltakspakken var øremerket tiltak for å ta igjen tapt læring hos barn og unge og hadde en totalramme på 266 mill. kr. Her foreslo regjeringen tre tiltak: tilskuddsordninger for å ta igjen tapt læring (250 mill. kr), tilskuddsordning for å ta igjen tapt læring og tidlig innsats i levekårsutsatte områder (10 mill. kr) og tilskudd til Røde Kors’ tilbud om digital leksehjelp (6 mill. kr).

Den tredje tiltakspakken var ikke målrettet mot barn og unge, men inneholdt tiltak som var relevante for studenter og unge som bodde alene. Pakken var en viktig del av regjeringens oppfølging av Kjøs-utvalget.94 Den hadde en totalramme på 300 mill. kr, hvorav halvparten (150 mill.) skulle gå til å styrke det eksisterende behandlingstilbudet innen psykisk helse og rusarbeid. I tillegg skulle 30 mill. kr gå til en tidsbegrenset tilskuddsordning for aktiviteter og ferietilbud til aleneboende unge og eldre i regi av frivillige organisasjoner og samme beløp til psykisk helse i skolen.

Tiltakspakken i 2020 hadde en relativt klar profil som en samling tiltak for å kompensere for tilbud som hadde blitt svekket eller blitt borte, eller for ekstra belastninger som følge av koronapandemien. Det samme kan sies om tiltakspakken for å ta igjen tapt læring i 2021. Tiltakspakken til barn og unge i 2021 var mer sammensatt og inkluderte flere tiltak som muligens ville kommet i 2021 uavhengig av pandemien. Kommisjonen ser likevel ingen grunn til å tvile på at de enkelte tiltakene er godt begrunnet og dekker et behov i målgruppen.

Tiltak rettet mot studenter og høyere utdanning

Kommisjonens inntrykk er at KD har fulgt situasjonen i høyere utdanning gjennom pandemien tett. Blant annet har det vært satt ned en ekspertgruppe som skulle se på tiltak for oppfølging av studenter ved fagskoler, høgskoler og universiteter under pandemien,95 og en arbeidsgruppe som har sett på tiltak for studieprogresjon og gjennomføring.96

Initiativet Utdanningsløftet 2020 har vært en av regjeringens hovedinnsatser for håndteringen av permitterte og arbeidsledige under koronakrisen. Sentralt i denne innsatsen var å tilrettelegge for at arbeidsledige og permitterte kunne fullføre videregående skole mens de mottok dagpenger, samtidig som det ble innført flere tiltak for å øke kapasiteten i utdanningssektoren. Utdanningsløftet hadde en samlet ramme på 1,6 mrd. kr i 2020, og de største enkelttiltakene var 4000 nye studieplasser i høyere utdanning (196,2 mill. kr), tilskudd til fylkeskommunene for å gi ledige og permitterte uten videregående opplæring mulighet til å oppnå studie- eller yrkeskompetanse (300 mill. kr), og tilskudd til fylkeskommunene til tiltak rettet mot lærlinger som mistet eller sto i fare for å miste lærlingplassen (175 mill. kr).97 Utdanningsløftet ble videreført med 2,8 mrd. kr i 2021.98

Stortinget har i løpet av pandemien vedtatt to krisepakker til studenter (våren 2020 og februar 2021). Bekymringen knyttet seg særlig til studenter som hadde deltidsjobb i bransjer der mange opplevde permitteringer. Begge pakkene åpnet for at studenter som mistet inntekt på grunn av pandemien, kunne søke om tilleggslån på 26 000 kr. Av dette kunne 8000 kr (krisepakke 1) og 10 400 kr (krisepakke 2) gjøres om til stipend. Pakkene utvidet også muligheten til å få betalingsutsettelser på studielån og innførte unntak for behovsprøving av stipend for studenter som jobbet i helse- og omsorgssektoren eller i barnehage- og skolesektoren.

Pakken i februar 2021 inneholdt også midler til at lærestedene kunne lønne studenter for å drive faglig oppfølging av andre studenter, og til at studentsamskipnadene kunne lønne studenter for å få i gang sosiale lavterskeltilbud. Videre ble det bevilget midler til å styrke arbeidet med psykisk helse og etablere sosiale lavterskeltilbud. Fordi omfanget i søknadene om tilleggslån var mindre enn antatt, ble 40 mill. kr omdisponert til lavterskeltilbud for studenter i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021.99

Arbeidsgruppe om faglig og sosial læring 15. juni 2021

I kjølvannet av den første rapporten vår, der vi pekte på bekymringer for tapt læringsutbytte, satte regjeringen ned en arbeidsgruppe som skulle «foreslå tiltak for å ta igjen tapt faglig og sosial læring». Arbeidsgruppen ble ledet av utdanningsdirektøren hos Statsforvalteren i Oslo og Viken og leverte rapporten sin 15. juni 2021.100 Innenfor mandatet kom arbeidsgruppen fram til to hovedutfordringer:

• Mangel på tilhørighet for alle elever i det faglige og sosiale læringsfellesskapet.

• Noen elever og elevgrupper er ekstra hardt rammet av pandemien.

Det første punktet tematiserte utfordringene som alle elever har hatt fordi de har vært skoleelever under en pandemi. Arbeidsgruppen pekte på ensomhet og svekket psykisk helse, nedgang i motivasjon og mestringsfølelse og bekymringsfullt fravær. Under det andre punktet trakk arbeidsgruppen fram elever med krav på spesialundervisning eller særskilt språkopplæring i tillegg til elever i voksenopplæring. Vanskelige overganger, manglende grunnlag for videre opplæring i videregående skole og tapt praksisopplæring i yrkesfaglige utdanningsløp var videre bekymringer med tanke på dem som er rammet ekstra hardt.

Arbeidsgruppen foreslo en rekke tiltak for å sikre at alle ble inkludert i gode skole- og læringsfellesskap, og at elever med stort faglig og sosialt læringstap ble identifisert og fulgt opp. De foreslo også tiltak for å kompensere for tapt læring og progresjon for alle, i all hovedsak gjennom å styrke eksisterende tiltak og strukturer. Rapporten ble fulgt opp i dialog med sektoren. KD understreket at mange av de foreslåtte tiltakene måtte bli fulgt opp lokalt av skoler og skoleeiere, og at departementet ikke ville overstyre dette.101 Departementet opplyser også at rapporten danner grunnlaget for at de foreslo å videreføre de 240 mill. kr som var satt av til tiltak for å ta igjen faglig og sosial læring, i statsbudsjettet 2022.102

Barn og unges rett til medvirkning

Som vi påpekte i den første rapporten vår, var det barn og unge som bar en stor del av byrden ved nedstengningen våren 2020 og de mange senere åpningene og stengingene lokalt.103 Både Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har uttrykt bekymring for at barn og unges rett til å bli hørt i saker som berører dem, ikke ble respektert i disse prosessene.104 Det finnes ingen systematisk innhentet informasjon som fastslår at organene for barn og unges medvirkning, for eksempel ungdomsråd og elevråd, alltid ble satt på sidelinjen i kommunene, men aktørenes vurderinger tyder på at dette klart var det vanligste. Barneombudet har fortalt at de flere ganger i løpet av pandemien har pekt på barns rett til å bli hørt, og de har vist til at dette i mange tilfeller ikke er blitt gjort.105 Bufdir skriver i høringssvaret sitt til vår første rapport:

Bufdir vil påpeke at ivaretagelsen av barns rett til å gi uttrykk for sin mening og bli hørt i vurdering av konsekvenser av smitteverntiltak som berører barn og unge spesielt har vært svært mangelfull, til tross for at mange tiltak har rammet barn og unge spesielt hardt.106

Bufdir gjennomførte også en kartlegging av ungdomsrådenes innsats i pandemiperioden.107 Kartleggingen foregikk gjennom skriftlige spørsmål til nettverk av ungdomsrådsledere på fylkesnivå og koordinatorer for medvirkningsorganer for ungdom på fylkesnivå. Respondentene i kartleggingen fortalte at de fleste har vært nødt til å avlyse møter én eller flere ganger i løpet av pandemien på grunn av smittevern, at saker ble utsatt eller avlyst, og at noen ungdomsråd har stoppet aktiviteten fullstendig og ikke avviklet noen møter i perioden. I noen kommuner med lave smittetall har ungdomsrådenes aktivitet likevel blitt opprettholdt med smitteverntiltak. Digitale møter erstattet bare delvis de fysiske møtene, og kommuner som skulle opprette nye ungdomsråd, opplevde dette som mer krevende enn vanlig på grunn av begrensningene smittevernet ga.

Barns rett til å uttale seg og bli hørt er et sentralt prinsipp i barnekonvensjonen artikkel 12. Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett, og bestemmelsene i konvensjonen skal ved motstrid gå foran bestemmelsene i annen lovgivning.108 Prinsippet om barns rett til å uttale seg og bli hørt er også grunnlovfestet i Grunnloven § 104. Retten til å bli hørt finnes også i andre lover som barneloven, barnevernloven, forvaltningsloven og utlendingsforskriften.

Retten til å bli hørt er en prosessregel som stiller krav til saksbehandlingen i saker som gjelder barn. Den gir barn rett til å ytre seg i saker som gjelder dem selv, og den pålegger både offentlige myndigheter og private personer en plikt til å lytte. For offentlige myndigheter innebærer dette at de ikke kan treffe vedtak eller beslutninger i saker som gjelder barn, uten at barnet er blitt hørt.109 At barns mening skal tillegges vekt, gir barns rett til å bli hørt også et materielt innhold. Formuleringen retter seg mot de situasjonene der det blir truffet vedtak eller beslutninger. Vekten som barnets mening blir tillagt, avhenger av barnets alder og utviklingsnivå. Det vil også ha betydning hvilken type sak det er snakk om.110 Muligheten til å fravike eller suspendere menneskerettigheter, og i hvilken grad trusselen fra covid-19 kunne sies å gi en slik anledning, er behandlet på et generelt nivå i kapittel 4 om Myndighetenes styring og samhandling og i kapittel 22 i den første rapporten vår.111

NIM sendte et brev til barne- og familieministeren og kunnskapsministeren 13. januar 2021 kalt «Vedrørende involvering av barn og unge i utformingen av tiltak under covid-19-pandemien».112 I brevet redegjorde NIM for hjemmelen for retten til medvirkning og siterte fra FNs barnekomités kommentarer til barnekonvensjonen artikkel 12. De presiserte at komiteens kommentarer ikke er rettslig bindende, men gjennomgående blir tillagt stor vekt. NIM konkluderte slik:

Etter vårt syn tilsier en optimal realisering av barns rettigheter etter barnekonvensjonen artikkel 12 at myndighetene, både på lokalt og nasjonalt nivå, innhenter barn og unges meninger aktivt i konsulterende prosesser i utarbeidelsen av planer og tiltak knyttet til pandemien. Et sentralt poeng er at barns medvirkning ikke bare vil kunne sikre bedre beslutninger, men at barns medvirkning styrker barns autonomi, som igjen vil kunne bidra til økt tillit til beslutningstakerne, og dermed også økt etterlevelse av tiltakene fra barnas side.

NIM pekte også på alle de eksisterende strukturene som finnes for medvirkning: ungdomsråd, elevråd, ungdomspanel i departementene og de mange barne- og ungdomsorganisasjonene. NIM skrev videre:

Vi mener at barn og unge bør involveres i sentrale spørsmål som for eksempel de overordnede vurderingene av retningslinjene for bruk av hjemmeskole, nasjonale og lokale regler om idrett og fritidsaktiviteter under pandemien, samt innretningen og tilgjengeligheten av helsetilbud som helsesykepleier m.m. Vi nevner også at selv om det fra et smittevernfaglig synspunkt kan være nødvendig med en form for tiltak, er det ofte større valgmuligheter i innretningen på tiltaket, og her kan barn og unges stemme være svært viktig. Et eksempel kan være valg av vurderingsform i skolen, mens et annet kan være hvilke kanaler helsesykepleiere bør være på digitalt dersom fysisk kontakt i perioder må begrenses, og et tredje eksempel er hvordan forholdet mellom hjemmeskole og undervisning på skolen skal innrettes når undervisningen må gjennomføres som en kombinasjon av disse.

Gjennom argumentasjonen pekte NIM på at medvirkning fra barn og unge som berøres, kan bidra til å styrke legitimiteten og tilliten til beslutningene, i tillegg til etterlevelsen av dem. Videre kan det også bidra til bedre og mer effektive tiltak og mer treffsikker kompenserende innsats.

Barn og unge: Funn og anbefalinger

Mye godt arbeid og forbedring underveis

Regjeringen har hatt et eksplisitt mål om å skjerme barn og unge gjennom pandemien. Bevisstheten om barn og unges utsatte situasjon har vært etablert siden starten og har blitt konkretisert og formalisert gjennom pandemien. Et eksempel på dette er utviklingen i regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19-pandemien. I den første versjonen datert 7. mai 2020 blir prioriteringen uttrykt slik: «Ved justering av tiltak prioriteres først tiltak som retter seg mot barn, deretter tiltak som retter seg mot arbeidslivet, før øvrige tiltak». Ved revisjonen, oppdatert 14. desember 2020, er det i tillegg kommet inn en sterkere formulering med et uttrykt mål: «Regjeringen har som mål at barn og unge skal ha så lav tiltaksbyrde som mulig.» Forpliktelsen til å skjerme barn og unge ble altså klarere nedfelt utover i pandemien.

Et annet eksempel på at oppmerksomheten rundt barn og unges situasjon økte utover i pandemien, er at Udir og Bufdir kom inn i et formalisert samarbeid med helseetatene (Helsedirektoratet og FHI) fra februar 2021. Som vi har redegjort for tidligere i kapitlet, hadde de fra da av jevnlige møter med Helsedirektoratet og FHI, slik at de barne- og utdanningsfaglige perspektivene kom sterkere inn i beslutningsprosessene om smitteverntiltak. Kommisjonen mener at vi kan se på dette som uttrykk for institusjonell tilpasning og læring i en langvarig krise. Tidslinjen i dette bygger likevel opp under hovedkonklusjonen om at slike tilpasninger skjedde sakte (jf. kapittel 12).

Kommisjonens gransking har vist at det er gjort mye solid arbeid på statlig nivå for å forsøke å skjerme barn og unge. Koordineringsgruppen har bidratt med kunnskapsinnhenting og koordinering på direktoratsnivå, og gruppens perspektiver har vært klart til stede i regjeringens arbeid. Dette blir bekreftet i flere av forklaringene.

Udir har jobbet gjennom statsforvalterne for å hente inn informasjon om praksis i kommunene og hatt løpende dialog med statsforvalterne om kontakt med kommuner som innfører tiltak som Udir mener de ikke har hjemmel for.

Statsforvalterne har totalt sett hatt en betydelig rolle på utdanningsområdet og ser ut til å ha fungert godt som bindeledd mellom direktoratet og kommunene i en krevende situasjon.

Krisehåndteringen i utdanningssektoren har gjennomgående hatt form som en oppskalering av innsatsen i ordinære kanaler, noe som er i tråd med prinsippene for god krisehåndtering. OECD framhever også Norge som et land som har hatt svært korte perioder med skolestengning sammenlignet med de fleste andre land.113

Myndighetene har ikke klart å skjerme barn og unge i tråd med egen målsetting

Etter nesten to år med pandemi ser det likevel ut som at myndighetene på statlig og kommunalt nivå ikke har klart å skjerme barn og unge i tråd med egen målsetting. Barn, unge og unge voksne har stått i en spesiell situasjon gjennom pandemien: De har i liten grad blitt alvorlig syke, men smitteverntiltakene har lagt vesentlige begrensninger på livsutfoldelsen deres gjennom en viktig livsfase. Litt forenklet kan vi si at barn og unge er sterkere rammet av smitteverntiltakene enn av smitten, og at «det er forskjell på hva du går glipp av på ett år når du er 16 og når du er 45».114 Koordineringsgruppen for tjenester til sårbare barn og unge uttrykte en voksende bekymring for «tiltakstrettheten» blant barn og unge og også blant profesjonsarbeiderne som møter dem i førstelinjen (lærere, helsesykepleiere, barnevernsarbeidere og andre). Gruppen framhever blant annet disse punktene som særlig bekymringsfulle:115

• Ensomhet og isolasjon kan ramme ungdom særlig hardt og kan ha ført til at flere har utviklet psykiske plager under pandemien.

• Begrensningene i skoletilbudet gjør at mange får manglende utbytte av opplæringen.

• Koordineringsgruppen er bekymret for om barnehager og skoler identifiserer barn med særskilte behov, og om de tilbys det tilbudet de har rett og krav på.

• Ungdom under straffegjennomføring mister motivasjon når flere tiltak og sosiale møteplasser bortfaller samtidig. Det er en bekymring for om dette kan øke risikoen for tilbakefall til kriminalitet.

• Det er økt risiko for at barn og unge med funksjonsnedsettelser ikke får et godt nok tilbud innenfor de restriksjonene som har preget samfunnet over lengre tid.

• Flere er bekymret for økt stress og særlig risiko for omsorgssvikt og/eller vold mot barn og unge i familier som hadde vanskeligheter også før pandemien.

Koordineringsgruppen, Barneombudet og andre sentrale aktører uttrykker også bekymring for at noen barn og unge er mer belastet enn andre, og at dette i stor grad gjelder de som hadde utfordringer i livet fra før. Flere sentrale aktører har i sine forklaringer til kommisjonen brukt metaforer som «en akselerator for ulikhet» eller «et forstørrelsesglass på ulikheter» for å illustrere det de ser.116 Bekymringene deres knytter seg blant annet til sosiale skjevheter, barn som ikke har en god hjemmesituasjon, sårbare barn og unge som har utviklet psykiske lidelser, og barn og unge i belastede boområder.

Kommisjonen vil peke på fem punkter der granskingen har vist at det er rom for forbedring i arbeidet for å beskytte sårbare barn og unge. Stikkordsmessig gjelder dette koordineringen på statlig nivå, kompetansen i kommunene, barn og unges rett til medvirkning, elevenes læringsutbytte og kunnskapsgrunnlaget for beslutningene.

Den statlige koordineringen kunne vært sterkere

Kommunene har gitt uttrykk for at de oppfattet budskapet fra staten som fragmentert og i noen grad motstridende. Et aspekt ved dette er forskriften som i januar 2021 åpnet for hjemmeundervisning også når det ikke kunne begrunnes med hensyn til smittevernet. Selv om denne forskriften isolert sett kan ha vært godt begrunnet og bidratt til å hjelpe på utfordringer i skolen, illustrerer dette at staten ikke har «snakket med én stemme» i saker som gjaldt skolen. Aktører i kommunene har uttrykt frustrasjon over at de blir pålagt å innføre smitteverntiltak som de opplever som praktisk umulige, og å vaksinere raskt, samtidig som de får beskjed om at de skal holde tjenestene åpne, og at helsesykepleiere ikke skal bli omdisponert. En sterkere koordinering på statlig nivå kunne hjulpet kommunene med å prioritere og planlegge bedre for praktiske utfordringer.

Granskingen har avdekket to kritiske punkter der den statlige håndteringen av skolene kunne vært bedre: de nasjonale tiltakene i januar 2021 (og i forlengelsen av dette ekstra tiltak i ti kommuner samme måned) og skolestarten høsten 2021.

Ved inngangen til januar 2021 ble det innført inngripende tiltak i ungdomsskolen og videregående skole (rødt nivå) uten at Udir hadde vært inne i prosessen. Dette førte til at direktoratet måtte «løpe etter og rydde»,117 noe som sannsynligvis bidro til at budskapet fra helselinjen og budskapet fra utdanningslinjen ble mindre koordinert enn kommunene skulle ønske.

Ved skolestarten i august 2021 kom beskjeden om tilpasninger i TISK altfor sent til at kommunene rakk å forberede seg godt nok. Det ser ut til at forsinkelsen skyldtes mangel på framdrift i saken i regjeringen gjennom sommeren 2021. Dette skapte etter flere aktørers oppfatning unødvendig stress og irritasjon i kommunene. Begge disse eksemplene viser at den statlige koordineringen har rom for forbedringer.

Stortinget vedtok i juni 2021 lov om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator).118 Loven styrker plikten de kommunale tjenestene har til å samarbeide med hverandre.119 Så vidt kommisjonen kjenner til, finnes det ikke noe tilsvarende initiativ for å videreføre eller styrke samarbeidet på statlig nivå, altså mellom direktoratene.

Kommisjonen mener granskingen har vist at koordineringsgruppen, som en etablert samarbeidsarena for instansene som jobber med barn og unge, har vært en viktig aktør for å skape felles forståelse og koordinering mellom direktoratene. Kommisjonen har inntrykk av at denne kunne vært løftet enda mer fram, også i kommunikasjonen med kommunale aktører. Forståelsen som denne gruppen systematisk fremmet – om å holde tjenestene åpne for å sikre god oppfølging av sårbare barn og unge – har ikke nødvendigvis vært forankret i kommunene, i de store organisasjonene eller i befolkningen.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at staten er mest mulig enhetlig i kommunikasjonen med kommunene og gir klare og entydige prioriteringer. God koordinering på statlig nivå, der riktige aktører involveres på riktig tidspunkt, er avgjørende for å få dette til.

• Kommisjonen anbefaler at samarbeidet i koordineringsgruppen for tjenester til sårbare barn og unge videreføres etter pandemien. Dette vil styrke beredskapen for neste krise som rammer barn og unge.

Hvilken kompetanse trenger kommunene?

Spørsmålet om mer kunne vært gjort for å skjerme barn og unge, knytter seg også til prosesser på kommunalt nivå. Koordineringsgruppen har i flere rapporter uttrykt bekymring for at kommunene «legger på litt» på de statlige smitteverntiltakene, slik at den lokale tiltaksbyrden blir tyngre enn nødvendig. Kommunene ønsker å vise innbyggerne at de tar smittevern alvorlig, og de kommer også til å ha grupper av innbyggere som presser på for strengere tiltak. Dette kan inkludere ansatte i tjenestene som argumenterer med hensynet til egen og brukernes helse. Det er også sannsynlig at lokale beslutningstagere opplever press fra lokale aktører som ønsker å prioritere andre lettelser før lettelser av tiltakene som berører barn og unge.

Dette har satt mange kommuner i krevende beslutningssituasjoner som de ikke nødvendigvis har erfaring med. Det er grunn til å stille spørsmål om hvem som taler for barns rettigheter i slike situasjoner. I mange tilfeller innebærer også de ulike beslutningene komplekse juridiske avveininger. Granskingen tyder på at den juridiske kompetansen i en del kommuner er for svak.120

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene tar initiativ til en bredere diskusjon om hvilken kompetanse kommuner av ulik størrelse trenger for å gjøre gode vurderinger i kritiske situasjoner.

Barn og unges medvirkning må styrkes

Spørsmålet om kommunenes kompetanse til å gjøre gode vurderinger i en nasjonal krise berører også barns rett til å bli hørt i saker som angår dem. Kommisjonen vil påpeke at denne retten er hjemlet i barnekonvensjonen, Grunnloven og andre sentrale lover. Som vi har vist, har flere instanser kritisert de besluttende myndighetene for å ikke lytte til barn og unge under pandemien når de tar beslutninger som berører dem direkte. Elevrådene og ungdomsrådene har i realiteten vært ute av drift i perioder med strenge smitteverntiltak. Kommisjonen kan heller ikke se at myndighetene har gjort noen systematiske forsøk på å få fram barn og unges stemmer gjennom høringsprosesser.

Barn og unges medvirkning i beslutningsprosesser som angår dem, er også relevant for diskusjonen om koordinering på direktoratsnivå. Arbeidet med å bedre koordineringen bør også på nasjonalt nivå inneholde en strategi for å styrke barn og unges medvirkning. Som vi har understreket ovenfor, kan medvirkning sikre bedre beslutninger, styrke barn og unges autonomi og i siste omgang bidra til økt tillit og bedre etterlevelse.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at beslutningstagere på alle nivåer etablerer gode prosedyrer for å involvere barn og unge i beslutninger som berører dem. Prosedyrene bør utformes med tanke på at de også skal fungere i kritiske situasjoner.

Usikkerhet om læringsutbytte

Som nevnt tidligere er funnene for gjennomstrømming og læringsutbytte tvetydige. En rekke undersøkelser viser at elever og studenter har tapt læringsutbytte, men dette har hittil ikke vist seg i høyere strykprosenter eller dårligere karakterer. Dette kan skyldes at det ikke har vært eksamen på videregående skole, mens høyere utdanningsinstitusjoner har gjennomført hjemmeeksamen. Dermed er det fare for at karakterene ikke gjenspeiler elevenes og studentenes faktiske kunnskapsnivå.

Dette vil være uheldig av flere grunner: For det første er det en risiko for at overgangene fra ungdomsskole til videregående opplæring og fra studieforberedende linjer til høyere utdanning blir krevende for ungdomskull som har tapt læringsutbytte og ikke fått realistiske tilbakemeldinger på hvor de faktisk står. For det andre vil «pandemikullene» konkurrere på ulike vilkår med eldre og yngre årskull som har hatt ordinær eksamen og dermed sannsynligvis er strengere vurdert.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene følger med på utviklingen de nærmeste årene og setter inn tiltak som kompenserer for manglende læring i den grad det er mulig og nødvendig.

Vi vet for lite om hva tiltakene har betydd

Gjennom hele pandemien har det vært lagt til grunn at de sårbare barna skal ha et tilbud på skolen. Det finnes likevel begrenset kunnskap om hvordan dette har vært praktisert. Det finnes ingen entydig definisjon av «sårbar», og det har vært en løpende diskusjon gjennom pandemien hvordan begrepet skal bli definert – og hvem som skal gjøre det.

Kommisjonens inntrykk, basert på forskning og den begrensede innhentingen av informasjon i Oslo og Viken, er at det å identifisere «de sårbare» og gi dem et tilbud har fungert forholdsvis godt på skoler med en relativt ressurssterk elevmasse, der rådgivere og kontaktlærere har kjent til at noen elever «trenger litt mer». I disse situasjonene har skolene klart å kontakte hjemmet på en god måte for å fortelle om tilbudet, og elevene har stort sett møtt på skolen.

Dette har fungert dårligere på skoler der store deler av elevmassen lever i sårbare situasjoner. På disse skolene var det vanskelig å identifisere hvem som skulle få tilbud, og mange av dem som fikk tilbudet, møtte ikke opp. Noen elever ser ut til å ha vært for sårbare til å kunne dra nytte av et alternativt tilbud i en periode med rutinebrudd og store belastninger på hele familien.

Kommisjonen ønsker ikke å bagatellisere at det er krevende å gi gode tilbud til sårbare barn i en unntakssituasjon. Etter hvert som pandemien trakk ut i tid, kan vi likevel tenke oss at alternative tilnærminger kunne vært diskutert og prøvd ut.

I situasjoner der smitten spredte seg raskt, var det lite rom for å eksperimentere med tiltak. Pandemien har imidlertid vært preget av lange perioder med moderate tiltak, der skolehverdagen ble begrenset av sykemelding og karantene blant elever og lærere. I slike perioder kunne man prøvd ulike tilnærminger, inkludert å stenge skolene helt i perioder. Noen aktører i skolefeltet har uttrykt at de ønsket seg denne muligheten, mens koordineringsgruppen systematisk og tydelig har advart mot det. Her var det altså reell uenighet mellom kompetente aktører. En mer eksperimentell tilnærming i perioder med liten til moderat smittespredning kunne gitt diskusjonen et bedre kunnskapsgrunnlag.

Et annet alternativ kunne vært å tenke mer systematisk på den ulike belastningen på geografiske områder. Noen deler av Norge har hatt langt mer smitte og mye lengre perioder med smitteverntiltak enn andre. Siden dette typisk er byer og bynære områder, inkluderer dette mange av lokalmiljøene der folk statistisk sett bor trangere og har lavere inntekt, mange har minoritetsbakgrunn og andelen arbeidsløse og permitterte er størst. I mange av disse områdene pågår det allerede områdesatsinger.121 Kommisjonen mener at det burde vært mulig å målrette innsats mot sårbare elever og belastede skoler i disse områdene i større grad enn det som er gjort.

Kommisjonen finner det oppsiktsvekkende at ingen instanser ser ut til å ha noen samlet oversikt over den totale tiltaksbyrden for barn og unge i ulike kommuner eller skolekretser. Som vi påpekte ovenfor, har statsforvalterne mye informasjon, men denne er ikke systematisert eller tilrettelagt for analyse. Dermed finnes det ingen som kan svare på hvor mange elever som er berørt av gjentatte skolestengninger, rødt nivå eller klasser i karantene. Det har også vært svært begrenset informasjon om hvilke «sårbare» elever som har vært på skolen, og hvilket tilbud de har hatt. Når krisetiltak varer i nærmere to år, ville det vært mulig å tilrettelegge for at slike analyser kunne bli gjort. Dette ville gitt bakgrunn for en mer kunnskapsbasert diskusjon om justering av tiltak.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at kunnskapen som finnes hos statsforvalterne og Udir, systematiseres og tilrettelegges for forskningsformål. Norge trenger forskningsbasert kunnskap om hvordan barn og unge i ulike deler av landet har vært berørt av tiltak, og hvilke konsekvenser tiltakene har hatt.

10.3 Innvandrere i Norge gjennom pandemien

Innvandrere i Norge har vært spesielt hardt rammet av koronapandemien. I mange innvandrergrupper har smittetallene vært høye, det samme har innleggelsestallene og tallet på døde. Samtidig har mange kommuner med store innvandrerbefolkninger jobbet målrettet for å spre informasjon om smittetiltak og øke testingen og vaksinasjonsgraden i disse gruppene. Hensikten med denne delen av kapitlet er å sammenstille kunnskapen som finnes om årsakene til at innvandrere er overrepresentert blant dem som ble smittet, og å gå gjennom hvordan offentlige myndigheter har forholdt seg til denne overrepresentasjonen.

Allerede da kommisjonens første rapport ble ferdigstilt, fantes det en del informasjon om de høye smittetallene blant innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Den gangen drøftet vi det helt kort og da hovedsakelig som et spørsmål om krisekommunikasjon til språklige og kulturelle minoriteter (se avsnitt 16.3.1).122 I denne rapporten ønsker vi å gå grundigere inn i problemstillingene i lys av den mer omfattende informasjonen vi nå har.

Kunnskapsgrunnlaget for analysene av overrepresentasjonen blant innvandrere

Sammenlignet med mange andre land har Norge svært god tilgang til registerdata.123 Dette har gitt et godt utgangspunkt for å analysere utviklingen under pandemien. Helt fra de første dagene av pandemien ga FHIs Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS) muligheten til å se på forskjeller i smitterisiko etter fødeland. I april 2020 ble det opprettet et beredskapsregister for covid-19, Beredt C19. Da Beredt C19 og MSIS ble koblet sammen, ga det data om innleggelser og respiratorbruk etter fødeland.

Datastrukturen som ble etablert i april 2020, viste antall smittede og innlagte etter fødeland, men ikke andel. Andelen var det først mulig å finne i oktober 2020, da opplysninger fra Folkeregisteret ble innlemmet i Beredt C19. Etter det har forskere og andre hatt mulighet til å analysere presise data om andelen smittede, innlagte og døde i ulike befolkningsgrupper. Parallelt ble data fra NAVs AA-register om yrke og fødeland inkludert i Beredt C19 i august 2020. Dette åpnet for analyser av hvor stor betydning fødeland og yrke hadde. Det er analysene av dette datasettet som gir grunnlaget for konklusjonene om at høyere smitte blant personer med bakgrunn fra enkelte land bare i liten grad skyldes at disse personene jobbet i utsatte yrker.

Informasjon om vaksinedekning kom inn i Beredt C19 i desember 2020. Med dette på plass kunne forskerne analysere forskjeller i vaksinestatus etter fødeland og kontrollere for en rekke andre faktorer.

I slutten av mars 2021 fikk FHI for første gang tilgang til data for grensepasseringer. Disse kom fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sitt innreiseregister IRRS. Med denne informasjonen på plass fant FHI at andelene av innreisende som testet positivt, var svært høye, spesielt for reisende fra land i Asia og Afrika. De første analysene av dette ble offentliggjort i mars 2021.

I mars 2021 fikk FHI også tilgang til individuelle data om inntekt, utdanning og trangboddhet fra Statistisk sentralbyrå (SSB). De første analysene av sammenhengen mellom disse størrelsene og smitte kom i midten av april 2021.

Noen innvandrergrupper ble hardt rammet

Figur 10.10 viser andelen med bekreftet smitte og andelen innlagte i ulike grupper etter fødeland.124 Tallene dekker hele perioden fra 21. februar 2020 til 30. juni 2021, altså de tre første smittebølgene. Figuren illustrerer overrepresentasjonen av innvandrere både med tanke på bekreftet smitte og innleggelse.

Andelen i befolkningen uten innvandrerbakgrunn som på et eller annet tidspunkt i denne perioden fikk påvist smitte, var 1,58 prosent, mens andelen som hadde vært innlagt, var 0,07 prosent. De tilsvarende andelene for innvandrere var 4,67 og 0,27 prosent, altså nesten tre ganger så mange bekreftede smittede og nesten fire ganger så mange innlagte. Andelene blant norskfødte med innvandrerbakgrunn var 7,17 og 0,07 prosent. Denne gruppen er gjennomgående unge med svært høy risiko for smitte, men liten risiko for alvorlig sykdom.

Som figur 10.10 viser, er overrepresentasjonen i smitte og innleggelse svært stor blant innvandrere med bakgrunn fra enkelte land i Asia og Afrika. Innvandrere fra Pakistan og Somalia skiller seg ut med svært høye smittetall: Henholdsvis 12,5 og 12,2 prosent av alle bosatte i disse gruppene fikk på et tidspunkt påvist smitte i den perioden vi ser på. Innvandrerne med bakgrunn fra Pakistan skiller seg også ut med en svært høy andel innlagte relativt sett: 1,38 prosent. Blant innvandrere med bakgrunn fra Irak og Eritrea – to andre store innvandrergrupper i Norge – er andelen smittede henholdsvis 10,68 og 9,14 prosent og andelen innlagte 0,79 og 0,35 prosent. Blant innvandrere fra Polen og Litauen er både andelen smittede og andelen innlagte langt lavere og lavere enn gjennomsnittet for alle innvandrere, men likevel høyere enn i befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Det finnes ikke grunnlag for å anta at de høyere smittetallene i enkelte innvandrergrupper skyldes hyppigere testing i disse miljøene. Tvert imot er det små forskjeller i de ulike gruppene når det gjelder andelen som har testet seg på et eller annet tidspunkt i den aktuelle perioden. FHI påpeker at det i noen befolkningsgrupper er vedvarende høye andeler av dem som testet seg, som tester positivt, og at dette er sammenfallende med gruppene som har hatt høye andeler påvist smitte. «Høye andeler positive blant de testede er en indikasjon på at det er noe mindre testing enn det burde være, og det kan indikere noe høyere grad av uoppdaget smitte og smittekjeder som ikke blir brutt.» (Indseth mfl. 2021a). FHI løfter altså fram en bekymring for at det kan være mer uregistrert smitte i en del innvandrermiljøer enn i befolkningen som helhet.

Forstørr bilde

Kilde: Indseth mfl. (2021a), tabell 1

Innvandrere i Norge har en annen aldersprofil enn majoritetsbefolkningen, med flere unge og langt færre eldre. Fordi risikoen for å dø av korona er klart størst blant de eldste aldersgruppene, er overrepresentasjonen av innvandrere blant de døde mindre enn overrepresentasjonen blant de smittede. Sammenligner vi andelen døde i aldersgruppen over 60 år, finner vi imidlertid et mønster som ligner på mønstret for smitte og innleggelser. Tabell 10.1 viser covid-19-relatert død for personer over 60 år etter fødeland (verdensdel).

Innvandrere fra Afrika har hatt 6 ganger så mange dødsfall i gruppen 60 år og eldre, og innvandrere fra Asia har hatt 3,6 ganger så mange som befolkningen uten innvandrerbakgrunn i samme aldersgruppe.

Det er vanskelig å sammenligne andel smittede, innlagte og døde i ulike befolkningsgrupper på tvers av land. Sammensetningen og størrelsen på gruppene varierer mellom land, og det samme gjør prosedyrene for testing og organiseringen av helsevesenet. Mange land har ikke bygget opp registerdata som kobler informasjon om fødeland eller etnisitet til registrene over smittede. Dermed er det ikke mulig å produsere sammenlignbar statistikk. Mangelen på systematisk kartlegging i de fleste EU-landene har blitt kritisert som eksempel på velment «fargeblindhet» som faktisk kan ha vært til skade for de miljøene det gjelder, i en pandemisituasjon (Greszta mfl. 2021).

I Storbritannia og USA finnes det imidlertid en rekke studier som dokumenterer at «Svarte»125 og personer med bakgrunn fra Asia har høyere smittetall enn «Hvite» (Sze mfl. 2021). Også i Sverige og Danmark er det gjort analyser som ligner på de norske, og funnene her er de samme: Personer som har innvandret til landet, har høyere smitterater og også større risiko for alvorlig sykdom og død (Diaz mfl. 2020).

Tallene for overhyppighet av smitte, innleggelse og død i en del innvandrermiljøer i Norge er dramatiske. De viser tydelig at innvandrere, særlig fra enkelte land i Asia og Afrika, har blitt svært hardt rammet av pandemien. Mye sykdom – til dels alvorlig sykdom og sykehusinnleggelse – har vært en betydelig belastning for enkeltpersoner og familier. Relativt små miljøer har vært preget av mange dødsfall. En del innvandrere har begrenset nettverk i Norge, slik at barna har vært utsatt når en av eller begge foreldrene har vært syke. Det er viktig å få bedre forståelse av hva som har gjort innvandrermiljøene så utsatte.

Årsaker til høye smittetall blant innvandrere

Det finnes foreløpig ingen enighet blant forskerne om hvorfor innvandrere er så sterkt overrepresentert blant dem som blir smittet av covid-19. En forskergruppe fra FHI trekker fram ikke mindre enn 14 fenomener og forhold som kan tenkes å spille inn (Indseth mfl. 2021b). Nedenfor går vi kort gjennom forskernes refleksjoner om hver av disse.126 Vi starter med demografiske forhold, deretter ser vi på sosiale og kulturelle trekk og til slutt på møtet mellom innvandrerne og norske myndigheters koronatiltak. Rekkefølgen vi har satt dem opp i, sier ikke noe om hvor viktige vi antar at de ulike forholdene er.

• Bostedskommune: De kommunene og bydelene som er hardest rammet, er kommuner og bydeler med en høy andel innvandrere.

• Alderssammensetning: Sett under ett er innvandrerbefolkningen i Norge en ung befolkning, og svært få er eldre enn 85 år. Dette er isolert sett en beskyttende faktor, men samtidig har smitterisikoen over tid vært høyere blant de unge. Å tilhøre en befolkningsgruppe med mange unge øker dermed risikoen for å bli utsatt for smitte.

• Sosiale miljøer: Personer i sosiale miljøer uten sirkulerende smitte vil ikke bli eksponert, uansett adferd. For innvandrergrupper som har lite kontakt med personer utenfor sin egen gruppe, vil likevel eventuell smitte sirkulere i dette begrensede miljøet og forårsake mye smitte innad i miljøet og lite utenfor.

• Medisinske risikogrupper: Det er flere medisinske forhold som kan gi økt risiko for alvorlig covid-19, blant annet kreft og diabetes. Noen innvandrergrupper har høyere forekomst av slike forhold.

• Genetiske forhold: Forskning har identifisert genetiske varianter som påvirker mottageligheten og alvorlighetsgraden av covid-19. Hvor ofte slike genetiske varianter forekommer, varierer mellom regioner.

• Familiestørrelse og trangboddhet: I husholdninger i Norge med minst én utenlandsfødt bor det i snitt flere personer enn i husholdninger med bare norskfødte.

• Sosioøkonomiske forhold: Mange innvandrere lever under mindre gunstige sosioøkonomiske forhold enn befolkningen ellers. Innvandrere har oftere lav utdanning, lav inntekt, trange boliger og yrker som er lite egnede for hjemmekontor.

• Forskjeller i smittevernadferd og etterlevelse av råd: Innvandrere i noen miljøer kan ha andre tradisjoner og normer for sosial omgang, formidling av informasjon og stigma eller tabu rundt smitte.

• Internasjonale reiser: Det er rimelig å anta at innvandrere i større grad enn andre ønsker å reise til land med høyt smittetrykk, for eksempel i forbindelse med bryllup og begravelser. De har i større grad slekt og venner i land med høyt smittetrykk, og de lever i større grad enn andre transnasjonale liv.

• Språkferdigheter, oversettelser og bruk av tolk: Mange aktører trekker fram språk som en betydelig barriere for å forstå smittevernreglene og karantene- og isolasjonsbestemmelsene og for å bestille test. Det er også godt dokumentert at mange innvandrere vurderer sine egne norskferdigheter som svake.

• Digital kompetanse: Det er dokumentert i flere undersøkelser at mange innvandrere har lav digital kompetanse, og dette blir nevnt som en barriere i flere kvalitative undersøkelser om innvandreres strategier i møte med covid-19.

• Referanseramme, tilhørighet og mediebruk: Innvandrere som gruppe bruker medier og andre informasjonskanaler på andre måter enn nordmenn uten innvandrerbakgrunn. Mange orienterer seg mot opprinnelseslandets medier. Norske medier har lagt stor vekt på pandemien, alvorlighetsgraden og smittespredning, men det har ikke nødvendigvis preget innvandrernes forståelse av situasjonen.

• Mulige forsinkelser i TISK: Prosessene rundt testing, isolering, smittesporing og karantene er enklere når de som jobber med tiltakene, kjenner brukergruppenes tradisjoner, normer og praksiser. Denne prosessen kan derfor ha gått tregere i innvandrermiljøer. Fordi covid-19 er mest smittsomt før og like etter symptomstart, kan selv små forsinkelser ha hatt stor betydning for videre smitte.

• Akkumulert sårbarhet: Personer med innvandrerbakgrunn kan ha økt risiko for å rammes av flere forskjellige sårbarheter som kan virke gjensidig forsterkende. Det kan også hende de ikke får dra nytte av faktorer som kan kompensere for risiko. Sårbarhetene kan være knyttet til språk, helsekompetanse, kjennskap til livet i Norge, digitale ferdigheter, sosioøkonomisk posisjon, økonomisk handlingsrom og mye annet. Personer som er sårbare på flere områder, er i mange tilfeller en del av sosiale miljøer der disse sårbarhetene er utbredt, og kombinasjonen av individuell og kollektiv sårbarhet vil virke gjensidig forsterkende.

• Tilfeldigheter: Statistiske mønstre vil alltid ha elementer av tilfeldighet ved seg. FHI er sikre på at hovedforskjellene mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerbakgrunn og andre ikke er tilfeldig, men mindre forskjeller mellom ulike innvandrergrupper kan være utslag av tilfeldigheter.

I gjennomgangen av de 14 mulige faktorene peker FHI på at effekten av noen av dem er umulig å måle presist. Dette gjelder blant annet digital kompetanse og forsinkelser i TISK. Forskerne mener at dette trolig har hatt betydning, men det er ikke mulig å si hvor viktig det har vært.

Forskere over hele verden diskuterer betydningen av genetiske faktorer, men datagrunnlaget er ifølge FHI fortsatt for tynt til å fullt ut forstå i hvilken grad genetiske forskjeller er assosiert med økt risiko for covid-19-smitte og alvorlighetsgraden i sykdomsforløpet blant noen befolkningsgrupper. Forskningen har identifisert både genetiske risikofaktorer og beskyttende faktorer, men utbredelsen og samspillet mellom disse er fortsatt for dårlig kartlagt. FHI peker på hvor viktig det er å studere samspillet mellom genetiske påvirkninger og sosiale og miljømessige faktorer for å forstå utbredelsen og forløpet av covid-19. Denne forskningen var per høsten 2021 fortsatt i en tidlig fase.

Etter at data fra NAV og SSB ble koblet til MSIS, har FHI publisert flere analyser av betydningen av trangboddhet og sosioøkonomiske forskjeller. Disse så på om andelen av resten av husholdningen som ble smittet to uker etter at en person fikk påvist smitte, var høyere i husholdninger med innvandrerbakgrunn enn i andre like trangbodde husholdninger uten innvandrerbakgrunn. Analysene fant at andelen smittede var langt høyere i husholdninger med bakgrunn fra Syria, Irak, Tyrkia og Pakistan. Overrepresentasjonen falt lite etter at analysene justerte for forhold som antall medlemmer i husholdningen, om husholdningen var en generasjonsbolig eller ikke, og geografisk beliggenhet. De observerte forskjellene kunne altså ikke tilskrives trangboddhet.

Noe tilsvarende gjelder bransjetilknytning og inntekt: Dette forklarer også i liten grad overrepresentasjonen av smittede og enda mindre forskjellene i innleggelser.

Kunnskapsgjennomgangen i Indseth mfl. (2021b) toner alt i alt ned betydningen av biologi (genene), sosioøkonomiske forskjeller og trangboddhet. De forklaringene FHI fester lit til, slik kunnskapsgrunnlaget var da rapporten ble utarbeidet, er

• enkelte trekk ved de demografiske gruppene (medlemmene i gruppen blir mer utsatt for smitte hvis de er mange unge, hvis de er i et avgrenset miljø med tett kontakt, eller hvis de bor i bestemte kommuner)

• forskjeller i smittevernadferd, inkludert internasjonale reiser

• kommunikasjonsutfordringer i vid forstand (språkproblemer, digital kompetanse, mediebruk og forsinkelser i TISK)

• akkumulert sårbarhet for noen enkeltindivider og grupper

På bakgrunn av denne gjennomgangen mener kommisjonen at det er grunn til å anta at mange med innvandrerbakgrunn har hatt vanskelig for å fullt ut forstå hva de ulike rådene og anbefalingene har gått ut på, og å se hvordan disse gjelder sin egen konkrete situasjon. I tillegg har ikke myndighetenes informasjon om smitteverntiltak nådd ut til alle innvandrermiljøene. Studier viser videre at innvandrere fra ulike land kan ha møtt ulike barrierer mot testing, isolasjon og karantene. I neste avsnitt går vi grundigere gjennom funn fra et utvalg kvalitative undersøkelser som har gått nærmere inn på slike mekanismer, og som kan bidra til å forklare at innvandrere blir smittet i større grad.

Barrierer for å nå minoritetene

FHI gjennomførte i 2021 tre separate, men beslektede, kvalitative studier av kommunenes strategier i møte med innvandrerbefolkningen under pandemien. Den ene av disse studiene omfatter de 20 kommunene med flest innvandrere i Norge (unntatt Oslo) (Hussaini mfl. 2021). Den andre ser spesielt på Oslo (Ezzati og Hussaini 2021). Informantene i begge disse to er ansatte i kommunene. Den tredje ser spesielt på smittesporernes arbeid og erfaringer og er basert på intervjuer med smittesporere i to bydeler i Oslo og fire andre kommuner (Ezzati 2021).

I tillegg finnes det to kvalitative undersøkelser basert på intervjuer med innvandrere bosatt i Norge: Brekke (2021b) er basert på intervjuer med bosatte på Stovner og forsøker spesielt å forstå hvorfor smitten er så høy blant norskpakistanere og norsksomaliere, men relativt sett lavere blant norsktamiler. Sheikh mfl. (2021) intervjuet 88 innvandrere fra ulike land som var bosatt på ulike steder i Norge, og spurte dem om hva de selv trodde om årsakene til den høye smitteforekomsten blant personer fra samme fødeland som dem selv. I dette avsnittet gjengir vi noen hovedfunn fra disse undersøkelsene, supplert med innsikt fra andre relevante undersøkelser om tilsvarende tema.

Informasjon, kommunikasjon og mediebruk

Mange aktører var alt tidlig i pandemien opptatt av å få oversatt den mest sentrale informasjonen til ulike språk, slik at også innvandrere med begrenset norskkunnskap skulle få den med seg. FHI kom raskt i gang med dette, og i tillegg oversatte flere av kommunene sitt eget informasjonsmateriell som kompletterte det de fikk fra nasjonalt hold (Hussaini mfl. 2021). Dette gjaldt både informasjon spesifikt for kommunen og forkortede og forenklede versjoner av de nasjonale rådene.

Forstørr bilde

Foto: Carina Johansen / NTB

Erfaringene fra pandemien har imidlertid vist at det ikke holdt å bare oversette informasjonen. Det er identifisert en rekke barrierer knyttet til hvem som blir oppfattet som avsender av budskapet, hvordan budskapet er utformet, og hvilke plattformer som blir brukt til formidlingen av det.

Måten budskapet ble formidlet på, var derfor viktig. Mange innvandrere i Norge kommer fra kulturer der folk er vant til å stole på muntlig informasjon. Det å bruke radio og digitale kanaler for å gi informasjon muntlig ble dermed viktig ganske tidlig. Flere informanter i undersøkelsen til Ezzati og Husseini (2021) la vekt på at statlige myndigheter hadde altfor stor tro på å formidle informasjon skriftlig, og mente at alle parter burde jobbet mer med muntlig informasjon helt fra starten av (se også Brekke 2021b).

Viktigheten av å gi informasjon muntlig til noen av innvandrergruppene blir understreket av en undersøkelse fra Universitetet i Bergen (Madar mfl. 2022). Denne er basert på en spørreskjemaundersøkelse rettet mot innvandrere med somali, arabisk, tamil, spansk og polsk som morsmål. Utvalget er selvrekruttert gjennom uformelle nettverk og sosiale medier, og forskerne aner at respondentene i undersøkelsen sannsynligvis er bedre integrert i Norge enn andre innvandrere med samme landbakgrunn. Likevel sier somalierne også i dette utvalget oftere enn andre at uformelle informasjonskilder, inkludert sosiale medier og samtaler med venner, var viktige for å få informasjon om korona. Også velintegrerte innvandrere med somalisk morsmål fester altså oftere enn andre lit til muntlige kilder.

Det ble etter hvert utformet muntlig informasjon for å supplere de skriftlige kildene. Oslo kommune var spesielt tidlig ute (Ezzati og Husseini 2021): Allerede 14. mars 2020 hadde kommunen oversatt informasjon til 18 språk, og kommunens koronatelefon ble bemannet med flerspråklige medarbeidere. Kommunen involverte også aktivt egne ansatte med innvandrerbakgrunn, og kommunen opplevde det som spesielt verdifullt å ha helsearbeidere med flerspråklig bakgrunn.

Kommunene samarbeidet også ofte med ressurspersoner i miljøene. Tilbakemeldingene tydet på at dette fungerte godt, men bare hvis ressurspersonene virkelig hadde tillit i målgruppen. Ideelt skulle de ha helsefaglig bakgrunn, gode språkkunnskaper og lokal tilhørighet (Brekke 2021b). Informasjon som ble formidlet av minoritetspersoner som ikke hadde tillit, som ikke ble oppfattet som kompetente på helse, eller som snakket med aksent, skapte like gjerne irritasjon i minoritetsmiljøene.

Hvem som ble oppfattet som avsender av budskapet, lot også til å ha betydning. Ikke alle innvandrere oppfatter umiddelbart at informasjon til befolkningen fra abstrakte avsendere som «staten» eller «kommunen» har noe med dem å gjøre. En ansatt i Stovner bydel sa for eksempel at Stovner-logoen måtte med på all informasjon som ble hengt opp eller sendt ut: «Først da skjønner de at det angår dem» (Brekke 2021b). Logoen til Oslo kommune fungerte ikke på samme måte.

Det var også en utfordring at informasjonen ofte var kompleks, og at anbefalingene kunne endre seg raskt. Personer som ikke kunne norsk svært godt, hadde vanskelig for å henge med. Informasjonen inneholdt også en rekke betydningsfulle detaljer som skapte usikkerhet – som at hvor mange som kunne være sammen, avhang av om arrangementet var offentlig eller privat, om det var «faste sitteplasser», og om det ble holdt ute eller inne (Sheikh mfl. 2021). Flere uttrykte ønske om å få korte og konsise beskjeder: «Gjør dette» og «Ikke gjør dette».

Mange innvandrere har bakgrunn fra land der statlige myndigheter har lavere terskel for å bruke påbud og tvang. Derfor var de usikre på hvor mye vekt de skulle legge på offentlige «anbefalinger» eller «oppfordringer». Flere av studiene gir eksempler på at personer med innvandrerbakgrunn har antatt at det var akseptabelt å opptre i strid med anbefalingene, fordi de tenkte at hvis anbefalingene virkelig var viktige, ville staten i stedet gitt et påbud (Brekke 2021b; Hussaini mfl. 2021; Sheikh mfl. 2021).

Forskning basert på en spørreundersøkelse gjort i Norge under pandemien tyder på at noen innvandrergrupper oftere brukte sosiale medier som informasjonskilde om covid-19, sammenlignet med resten av befolkningen (Madar mfl. 2022). Andre informasjonskilder informantene viste til i de kvalitative intervjuene, var digitalt overførte medier i opprinnelseslandet (radio, TV og aviser) og kommunikasjon med slekt og venner på sosiale medier. Flere innvandrere, kanskje særlig norskpakistanere, ga uttrykk for at det først var da smitten spredte seg i hjemtraktene deres i opprinnelseslandet, at alvoret slo inn hos landsmennene i Norge (Brekke 2021b, se også Sheikh mfl. 2021).

Flere forskningsbidrag har pekt på at pandemien har avdekket «lommer av utenforskap» (Brekke 2021a og b).127 Aktører som har jobbet med informasjon og smittesporing, har for eksempel kommet i kontakt med eldre, aleneboende somaliske menn som har svake norskkunnskaper, som i stor grad omgår bare hverandre, og som får nyhetene sine fra somaliske nettsteder og sosiale medier (Brekke 2021a, se også Brekke 2020). Disse hadde svært få kontaktpunkter mot det norske samfunnet.

Tilsvarende bekymringer knytter seg til familier der ingen er registrert i jobb eller som mottagere av sosiale ytelser, der barna ikke går i barnehage, og der særlig kvinnene har minimal kontakt med samfunnet utover familien. De ansatte i kommunene har fått bedre forståelse som følge av at de oppdaget dette: «Utenforskapet har fått mer rom, blitt mer sett. Det virker som en del ikke var så godt integrert likevel, da», som en ansatt i en bydel i Oslo formulerte det (Brekke 2021b).

Innvandrerorganisasjoner og ildsjeler med innvandrerbakgrunn hadde en kompetanse som viste seg å være uvurderlig når det gjaldt å trenge inn i disse «lommene», og for å nå innvandrere i innvandrertette områder generelt. Skogheim mfl. (2021, side 12) skriver om dette:

Gjennom denne studien har vi erfart at det er et stort engasjement og kreativitet blant lokale innvandrerorganisasjoner og folk med innvandrerbakgrunn for å bidra til å redusere smitte og inspirere til gode liv under pandemien. Dette handler for eksempel om informasjons- og erfaringsdeling som viser smittevern i praksis – gjennom at personer og miljøer som ellers står utenfor informasjonsflyten, oppsøkes. Fordi de lokale organisasjonene kjenner miljøene, er både innhold, form på informasjonen og språk tilpasset mottakerne, som gruppe og som enkeltpersoner. Flere av tiltakene som er rettet mot målgruppene, og som ser ut til å ha en positiv virkning, bygger på allerede eksisterende tilbud og tiltak fra etablerte organisasjoner og nettverk i nærmiljøene rettet mot sårbare innvandrergrupper, og som er organisert i eksisterende strukturer, som for eksempel Bydelsmødrene.

Bruk av tolk i informasjons- og smittesporingsarbeid var utfordrende (Diaz 2022). Dette går igjen i flere av de aktuelle bidragene (Hussaini mfl. 2021; Ezzati og Hussaini 2021; Ezzati 2021; Sheikh mfl. 2021). Tolketjenester koster tid og penger, og i Oslo var det også lenge uavklart om det var kommunen eller bydelen som skulle betale for tolketjenesten. Noen opplevde også at telefontolkning var teknisk komplisert, spesielt i starten. Flere kommunalt ansatte erfarte at det å ha «god nok» norskkunnskap i smittesporingssammenheng ikke var det samme som å være god nok til å føre en dagligdags samtale (Ezzati 2021). Dette skyldtes at det fantes nyanser i informasjonen som det var viktig å oppfatte.

I noen situasjoner måtte de kommunalt ansatte nærmest insistere på å bringe inn tolk fordi personen de kommuniserte med, selv mente at han eller hun snakket norsk godt nok. Ved høyt smittepress, og for noen språk, var det vanskelig å få tak i tolk raskt nok. I noen tilfeller prøvde smittesporerne da å gjøre seg forstått med klarspråk eller engelsk eller ved å bruke familiemedlemmer som var til stede, som tolker. I noen tilfeller ble det da barn som tolket for foreldre, noe som aldri er en ønsket løsning, og som dessuten er forbudt med mindre det er en nødssituasjon.128 I aller verste fall kunne de ty til Google Oversetter, men dette ble oppfattet som en absolutt nødløsning og ble alltid fulgt opp av ny kontakt når tolken var på plass (Ezzati 2021).

Barrierer mot testing

Mye av pandemihåndteringen dreide seg om å stimulere til en viss adferd i befolkningen, blant annet å teste seg ved symptomer. Studiene som er gjort, tyder på at det var en del barrierer mot slik adferdsendring blant innvandrerbefolkningen.

Enkelte opplevde det som praktisk vanskelig å få testet seg. I noen tilfeller handlet dette om svak digital kompetanse: Å bestille tid til testing og motta testresultatet krevde innlogging med BankID, og dette var en høy terskel for mange (Sheikh mfl. 2021). Enkelte innvandrere, særlig dem med relativt kort botid, hadde heller ikke BankID. I andre situasjoner var de praktiske vanskene knyttet til transport: Det er ikke alle innvandrere som har mulighet til å kjøre selv, og i perioder var det frarådet å bruke kollektivtrafikk (Ezzati og Husseini 2021; Sheikh mfl. 2021). Med lang avstand til teststasjonen ble dette en utfordring.

I noen miljøer utviklet det seg også stigma rundt det å være koronasmittet. Det å stå i kø til teststasjonen kunne dermed føles ubehagelig (Hussaini mfl. 2021). Smittesporerne opplevde at det var viktig å få fram at hvem som helst kunne bli smittet av covid-19, og at dette ikke var noe å skamme seg over (Ezzati 2021). Noen av smittesporerne opplevde at de smittede var opptatt av medienes negative vinklinger på innvandrere og covid-19-smitte, og at dette gjorde arbeidet vanskeligere. Noen innvandrere vegret seg mot å teste seg fordi de ikke ville «bidra til statistikken» og kanskje skape ytterligere negativ oppmerksomhet på sin gruppe.

Studiene fant også eksempler på at innvandrere trodde at testing var dyrt. «Det var jo også det som dukket opp når man googlet, at det kostet oppimot 1000 kroner», sa en informant i Oslo (Ezzati og Husseini 2021). Ikke alle klarte å skille mellom kommunens gratistilbud og det tilbudet som ble gitt av enkelte kommersielle aktører.

Det å bygge ned barrierene mot testing ble oppfattet som sentralt i kommuner med store innvandrerbefolkninger. Gjennom vinteren 2020/2021 supplerte mange av disse kommunene den ordinære testingen med drop-in-testing og/eller mobile teststasjoner. Flere kommuner etablerte drop-in-testing i innvandrertette områder eller i nærheten av kommunens voksenopplæring (Hussaini mfl. 2021). En av kommunene kombinerte mobil drop-in-testing med dør-til-dør-kampanjer for å informere om tilbudet. Andre løsninger inkluderte hjemmetesting (ved behov), massetesting ved større utbrudd og drive-through-testing (Hussaini mfl. 2021).

Gjennomgående var kommunene imidlertid engstelige for å iverksette tiltak som kunne virke stigmatiserende. En informant i undersøkelsen med 20 kommuner (Hussaini mfl. 2021) fortalte at kommunen av denne grunnen hadde unngått å plassere drop-in-tilbud i spesielt innvandrertette områder, og kommuner med mobile teststasjoner kunne gjøre et poeng av at disse også oppholdt seg i områder med få innvandrere.

Forstørr bilde

Foto: Torstein Bøe / NTB

Barrierer mot isolasjon og karantene

Undersøkelser som er gjort blant personer med innvandrerbakgrunn i eksponerte yrker, har vist at det i disse yrkene var et stort engasjement for å unngå å spre smitte (Skogheim mfl. 2021). Eksponerte yrker kan for eksempel være taxisjåfører, bussjåfører, renholdere, barnehageassistenter og ansatte i helsesektoren og i varehandel. Innvandrere som jobbet i slike yrker, var svært opptatt av å ikke overføre smitte mellom ulike miljøer og arenaer. De var nøye med å vaske hendene, og mange familier hadde rutine for alltid å dusje når de kom hjem, eller før de skulle besøke personer i risikosonen. En del vasket også klærne daglig. Familiene tok ansvar gjennom å pålegge seg selv store begrensninger når det gjaldt sosial omgang.

Kvalitative intervjuer med somaliere i Bergen gir samme inntrykk (Diaz mfl. 2020). Deltagerne i undersøkelsen var opptatt av å følge smittevernråd. Samtidig var de frustrerte over at disse rådene var vanskelige å tilpasse det livet de levde i utsatte yrker og i trange leiligheter. I en del tilfeller «over-implementerte» norsksomalierne i undersøkelsen rådene og påla seg selv lengre karanteneperioder enn det anbefalingene tilsa.

Mange i de kvalitative studiene fortalte likevel at det var vanskelig for dem å isolere seg etter å ha fått påvist smitte og å holde seg i karantene hvis de hadde vært i kontakt med en smittet person.

En av årsakene til dette, som også blir framhevet i flere studier, er at innvandrere fra mange ulike land gir uttrykk for at de har andre tradisjoner, vaner og preferanser for sosialt samvær enn det nordmenn har («vi er mer sosiale enn andre», «veldig opptatt av å være sosial» – sitater i Sheikh mfl. 2021). Det finnes sterke sosiale normer knyttet til det å møte opp når man blir invitert til fest og samlinger. Mange opplevde at venner og familie tok det personlig når de ønsket å ta smittevernet på alvor og unngå fysisk kontakt og sosialt samvær (Brekke 2021b).

På samme måte er fysisk kontakt, som håndhilsning og klemming, et uttrykk for respekt og omsorg i mange kulturer. Å kutte ut sammenkomster og fysisk kontakt kunne ha store sosiale omkostninger.

Det fantes også tilsvarende argumenter når det gjaldt å reise til utlandet. Som vi beskrev i kapitlet om importsmitte, innførte myndighetene et skille mellom «nødvendige» og «unødvendige» reiser, der for eksempel kravet om opphold på karantenehotell var knyttet til unødvendige reiser. Dette begrepet traff imidlertid dårlig hos familier som lever transnasjonale liv: Er det «nødvendig» å besøke moren sin når man ikke har sett henne på tre år? Er det «nødvendig» å reise i begravelsen til en onkel man var glad i? Flere informanter med norskpakistansk og norsksomalisk bakgrunn understreket at hjemreiser for dem er noe annet enn feriereiser, og at de derfor kunne vurdere risiko og nødvendighet annerledes når de reiste «hjem». Norskfødte barn av innvandrere var ofte sterkt uenige i foreldrenes vurderinger av dette, noe som førte til vanskelige diskusjoner (Brekke 2021b).

De kvalitative undersøkelsene løfter også fram trekk ved bosituasjonen for en del innvandrere. For det første er det vanskelig for store familier med få rom og ett bad på deling å være isolert i egen bolig. Dette er realiteten for mange innvandrerfamilier med mange barn.

I tillegg kunne boligmønstret spille inn, spesielt for norskpakistanere: De bodde ikke nødvendigvis svært trangt, men de bodde ofte i generasjonsboliger eller med hele storfamilien i samme blokk. På denne måten kunne de enkelt besøke hverandre uten å gå ut av bygningen, og kravet om å begrense antall nærkontakter var vanskelig å overholde. Praksisen med gjensidig hjelp forsterket dette: Kvinnene passet hverandres barn, og døtre og svigerdøtre gikk ut og inn for å ta seg av de eldre. På denne måten kunne ganske mange mennesker komme innom samme leilighet i løpet av samme dag, selv om ingen av familiene vil kunne identifiseres som trangbodde i statistikken (Ezzati 2021).

Personer som hadde en bosituasjon som gjorde det umulig å være isolert i egen bolig, kunne få tilbud om karantenehotell. Dette ga smittesporerne vanskelige skjønnsmessige vurderinger rundt hvem som eventuelt skulle flytte til hotellet. For eksempel: Skulle den smittede flytte, eller skulle et eldre husstandsmedlem med underliggende sykdom flytte (Ezzati 2021)? Smittesporerne i Oslo erfarte også at smitten allerede hadde spredd seg i husholdningen før de rakk å flytte noen på hotell. Dette var et tydelig eksempel på at selv små forsinkelser i TISK kunne få merkbare utslag.

Innvandrere måtte oftere enn andre gå fysisk på jobb og utsatte seg dermed for smitte (Sheikh mfl. 2021). Noen fortalte også at de følte seg presset av arbeidsgiveren til å komme på jobb selv om de hadde symptomer (Sheikh mfl. 2021). Personer som hadde midlertidige kontrakter eller timekontrakter, visste dessuten at de neppe hadde rett til sykepenger hvis de var syke eller i karantene når arbeidsplassen ringte. Det samme ville gjelde selvstendig næringsdrivende. Risikoen for å bli stående helt uten inntekt medførte at mange i slike situasjoner gikk på jobb selv om de var syke eller i karantene (Sheikh 2021; Brekke 2021b).

Et siste moment er innvandrernes referanseramme og risikovurderinger. Flere av informantene i Sheikh mfl. (2021) pekte på at mange har opplevd langt verre og vondere ting enn covid-19. De som hadde opplevd krig i hjemlandet, kunne synes at covid-19 ikke var spesielt truende i sammenligning. Mange hadde også mindre tillit til myndighetene, og noen festet lit til konspirasjonsteorier (Sheikh 2021).

Alt i alt mener kommisjonen at denne gjennomgangen viser at det er flere faktorer, utover svak språkforståelse, som kan ha bidratt til mindre etterlevelse av smitteverntiltak i innvandrermiljøer.

For det første er kommunikasjon mer enn bare språk: Det spiller også en rolle hvilke plattformer avsenderen treffer mottagerne på, hvor troverdig avsenderen virker, og om avsenderen klarer å presentere budskapet på en måte som kommuniserer «dette gjelder deg». For det andre er det forhold ved innvandrernes situasjon og levekår i Norge som spiller inn, blant annet hvordan folk omgås hverandre i storfamilier, og muligheten til å isolere smittede i små leiligheter. For det tredje kan sterke sosiale normer i miljøene, kombinert med de transnasjonale livene mange lever, gjøre det vanskelig å unngå store samlinger og reiser til familie i andre land.

Tiltak for å nå innvandrerbefolkningene

Kommunene kom raskt på banen

Granskingen vår viser at kommunene svært tidlig ble oppmerksomme på at det var utfordringer i kommunikasjonen med en del innvandrermiljøer, og at etterlevelsen av smitteverntiltakene i disse miljøene kunne være lav. Ett eksempel er en e-post som ble sendt 19. mars 2020 fra helseetaten i en kommune med mange innvandrere til etaten i samme kommune som hadde kompetanse på integrering. Helseetaten skrev:

Vi jobber intenst fortsatt med smittesporing og frem til nå har det jo dreid seg om mange pasienter som har vært på skiferie i Alpene og det har jo i stor grad vært etnisk norske som det har vært greit å kommunisere med og som har fått med seg mye informasjon allerede via media. Noe av de siste tilfellene våre har dreid som oppdagelse av mer tilfeldig innenlands smitte hos ikke etnisk norske og her sliter vi mer med kommunikasjon og vi får også inntrykket av forståelsen og kunnskapen rundt dette i mye mindre grad har nådd frem i den delen av befolkningen.129

I denne kommunen flyttet oppmerksomheten seg direkte fra kartleggingen av skituristene i Alpene til bekymring om smittespredning blant «ikke etnisk norske». Allerede én uke etter at landet ble stengt ned, fantes det altså bekymringer knyttet til kommunikasjonsvansker.

Omtrent samtidig mottok en annen stor kommune bekymringsmeldinger fra en innvandrertett bydel om at det fantes problemer med at folk ikke etterlevde smitteverntiltakene. Bydelen opplyste blant annet om at «[l]ekeplassene er fulle av barn og unge som leker, særlig når det er fint vær» og «[f]oreldrene drikker kaffe og har piknik ute; flere enn 5 personer, som ikke overholder 2 m avstand».130 I meldingen står det videre at en konsekvens av dette var at «[f]lere foreldre (bl a norske) begynner å snakke om at denne situasjonen er krevende å være vitne til. Dette svekker tilliten til at de (som er med på dugnaden) vil kunne sende sine barn på skolen [i lokalsamfunnet], dersom skolene åpner etter påske.»

E-postene i forbindelse med denne bekymringsmeldingen viser at kommuneadministrasjonen tok tak i situasjonen ganske umiddelbart og satte i gang et arbeid for å spre bevissthet om smitte og alvoret i situasjonen i de aktuelle innvandrermiljøene. I den første fasen besto dette arbeidet i å mobilisere nøkkelpersoner, selv om e-postene viser at dette var et arbeid der mye skjedde tilfeldig.131 E-postkorrespondansen tyder på at denne kommunen hadde et visst kontaktnett i innvandrermiljøene, men at det i stor grad var tilfeldig hvem som ble mobilisert.

At mye skjedde ganske tilfeldig, bekreftes av kartleggingen av 20 kommuner i Hussaini mfl. (2021). Det går fram av undersøkelsen at kommunene brukte kontaktnettet de hadde inn mot innvandrermiljøene, men at de hadde «en pragmatisk tilnærming til bruken av representanter for innvandrergrupper», og at det har vært «dialog i alle retninger». Det at det ikke fantes noen detaljerte planer eller strategier, betyr imidlertid ikke at kontakten var uten retning eller lite hensiktsmessig. Kommunene i undersøkelsen til Hussaini mfl. (2021) legger gjennomgående vekt på at dialogen med innvandrerorganisasjonene og ressurspersoner i miljøene har vært svært verdifull.

IMDi som statlig faginstans

IMDi er et fagdirektorat med ansvar for integreringsfeltet. I den første fasen av pandemien var IMDi primært bekymret for tjenestene etaten har ansvar for, spesielt introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnsfag.132 Noe av det første etaten prioriterte i mars 2020, var å arbeide for å kompensere for hvordan disse tiltakene ble rammet av nedstengningen. Etaten så imidlertid også behovet for å bedre informasjonen til innvandrere generelt og rettet dermed blikket mot de tilskuddsordningene IMDi forvalter.

I dialog med KD inviterte IMDi seks store og veletablerte organisasjoner til å lage opplegg for koronainformasjon til innvandrere. Disse seks var Røde Kors, Caritas, Norges Frivilligsentraler, Norske Kvinners Sanitetsforening, Kristent Interkulturelt Arbeid og Norsk Folkehjelp. Disse ble valgt fordi de hadde infrastruktur til å starte raskt og nå bredt ut. Til sammen fikk de 6,6 mill. kr i en tildeling som ble offentliggjort 3. april 2020.133 IMDi og KD hadde tett kontakt med mottagerne i den tidlige fasen, og de forventet også at mottagerne inkluderte andre frivillige organisasjoner, og at de samarbeidet tett med hverandre for å unngå å overlappe.

Kort tid etter denne begrensede søknadsrunden ble det utlyst et ekstraordinært tilskudd til frivillige organisasjoner – i alt 20 mill. kr øremerket «formidling av myndighetenes informasjon om koronaviruset til innvandrerbefolkningen i kommunene».134 I denne tildelingsrunden fikk om lag 140 organisasjoner støtte.

Vi påpekte i den første rapporten vår at det ikke fantes planer for krisekommunikasjon til innvandrermiljøer, og at dette var en svakhet i pandemihåndteringen. Vi anbefalte derfor at myndighetene lager en plan for å nå fram til bestemte grupper i en krisesituasjon (side 27 og side 180–182). En ekspertgruppe ledet av IMDi omtaler temaet på følgende måte:

Da nedstengningen av Norge var et faktum, var ikke myndighetene godt nok forberedt. Det fantes få planer den 12. mars for hvordan helsemyndighetene skulle nå ulike innvandrergrupper med nødvendig informasjon, og eksisterende beredskapsplaner inneholdt lite eller ingenting om innvandrerbefolkningen. Det samme var tilfelle for andre skandinaviske land.135

I et innspill til kommisjonen skriver Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD):

OMOD har siden svineinfluensapandemien i 2009 etterlyst en helhetlig kommunikasjonsstrategi for innvandrerbefolkningen i nasjonale og kommunale krise- og beredskapsplaner. […] Dessverre ser det ut som at lite har skjedd på disse mer enn 10 årene.136

Arbeidet med å nå minoritetsgrupper startet uansett tidlig i pandemihåndteringen. I mars 2020 satte Helsedirektoratet ned en arbeidsgruppe for koronainformasjon til innvandrerbefolkningen, med medlemmer fra Helsedirektoratet, FHI, IMDi, Oslo universitetssykehus og Oslo kommune. Denne arbeidsgruppen omtaler vi nærmere i den første rapporten vår (side 180). KD ga IMDi noe senere, 23. april, et utvidet koordineringsansvar for kommunikasjon og tiltak rettet mot innvandrerbefolkningen. I mandatet for koordineringsrollen begrunnet KD dette slik:

Andel smittetilfeller i innvandrerbefolkningen, sammenliknet med resten av befolkningen, har økt den siste tiden. Flere faktorer kan ligge bak utviklingen. Trangboddhet kan føre til at karantene- og avstandsregler er vanskelige å følge og mange innvandrere jobber i bransjer som kan gjøre dem mer utsatt for smitte. […] Det er også behov for tiltak som fører til endret handlingsmønster når det gjelder smittevern.137

På bakgrunn av dette mandatet fortsatte IMDi arbeidet i dialog med frivilligheten, tok i bruk sosiale medier og opprettet en samleside på nettsidene sine med oversatt informasjon og lenker til andre sider med mer informasjon på flere språk.

IMDis ekspertgrupper

Etter at den andre smittebølgen traff Norge høsten 2020, oppnevnte KD en hurtigarbeidende ekspertgruppe som skulle vurdere eksisterende tiltak og foreslå nye for å redusere smitten i innvandrerbefolkningen.138 Ekspertgruppen ble ledet av IMDis direktør og besto av representanter fra relevante offentlige instanser (UDI, Helsedirektoratet, FHI og Oslo kommune) og tre representanter fra frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer.

Gruppen hentet inn informasjon fra organisasjoner, tros- og livssynssamfunn og offentlige etater og identifiserte en rekke hindringer som kunne stå i veien for at personer med innvandrerbakgrunn ikke benyttet seg av de eksisterende tilbudene. Hindringene ekspertgruppen identifiserte, var stort sett de samme som studier og forskning ellers har pekt på, og som vi har beskrevet tidligere i kapitlet. Ekspertgruppen berømmet mobiliseringen av sivilsamfunnet, inkludert de ekstra tilskuddsmidlene, og argumenterte for at praksisen med å oversette raskt hadde blitt bedre.

Det går fram av ekspertgruppens rapport at de fleste målrettede tiltakene som hadde blitt iverksatt innen november 2020, var informasjonstiltak. Ekspertgruppen foreslo å utvide tiltakspakken med 29 tiltak, blant annet

• faste møteplasser mellom helsemyndighetene, frivillige organisasjoner, innvandrerorganisasjoner og trossamfunn

• drop-in-testing

• formidling av testresultater på flere språk

• flerspråklig nasjonalt smittesporingsteam og tilgang til karantenelokaler

• kampanjer for å forebygge negative holdninger m.m.139

Ekspertgruppen avsluttet arbeidet sitt 4. desember 2020, men ble gjenoppnevnt 27. mai 2021 med justert sammensetning og mandat. I det nye mandatet ble det lagt til grunn at Norge befant seg i «pandemiens siste fase», og ekspertgruppen ble blant annet bedt om å vurdere betydningen av tiltakene som var satt i gang, og foreslå nye. De ble også bedt om å vurdere spesielle integreringsutfordringer som hadde oppstått som følge av pandemien. Ekspertgruppen skulle dessuten diskutere mulige forklaringer på skjevheter i vaksinedekning.

Den andre ekspertgruppen leverte rapporten sin til KD 23. juni 2021.140 Rapporten gjorde rede for mulige årsaker til overrepresentasjonen av innvandrere blant dem som var smittet av covid-19, og mulige årsaker til skjevheter i vaksinedekningen. Den gikk også gjennom et verstefallsscenario for smittespredning i Norge.

På bakgrunn av disse drøftingene foreslo ekspertgruppen en rekke tiltak for kommunikasjon og beredskap og for å redusere barrierene for vaksinering. Gruppen foreslo også sju kortsiktige integreringstiltak for å kompensere for pandemien. I tillegg foreslo ekspertgruppen tre langsiktige tiltak. De to første var språk- og digitaliseringsløft for personer med innvandrerbakgrunn. Erfaringene fra pandemien hadde ifølge ekspertgruppen vist at manglende språkferdigheter og digitale ferdigheter bidro til utenforskap. Gruppen framhevet særlig arbeidsinnvandrere og innvandrerkvinner som to grupper som i for liten grad fikk egnet tilbud om språkopplæring. Den tredje anbefalingen var flere offentlige utredninger om hvilke lærdommer Norge kan trekke av erfaringene fra pandemien.

I ekspertgruppens rapport fra juni ble også status for gruppens anbefalinger i desemberrapporten gjennomgått. Av de 29 tiltakene som var anbefalt i desemberrapporten, var det bare to som ikke var iverksatt. Dokumenter som kommisjonen har mottatt, viser at KD også sørget for å følge opp de fleste punktene i junirapporten. Blant annet ble IMDi pålagt å samarbeide med helsemyndighetene om å følge opp tiltakspakken for målrettet og tilpasset kommunikasjon om vaksinering og kampanjen for å øke vaksinasjonsgraden. I tillegg pågår det nå et arbeid mellom myndighetene og forskningsmiljøer for å bedre dataregistrene på området.

Hvorfor tok det tid å iverksette målrettet innsats?

Denne gjennomgangen viser at arbeidet med å oversette informasjon til ulike språk kom raskt i gang, mens arbeidet med å målrette tiltak mot minoriteter – som mobile teststasjoner og drop-in-testing – drøyde. Først et godt stykke ut i den andre smittebølgen vinteren 2020/2021 ble dette satt i verk i noen kommuner. Dette var mer enn et halvt år etter at TISK var etablert som hovedstrategi. Konkrete reiseråd for landene der mange innvandrere i Norge har sin opprinnelse, fulgte våren 2021.

Kommunene har hatt gode erfaringer med å etablere lavterskeltilbud for testing, og en av studiene argumenterte for at dette kunne og burde vært gjort i enda større grad og enda mer systematisk (Hussaini mfl. 2021). Noen av kommunene etterlyste nasjonale føringer og anbefalinger på dette området og fortalte at de i stor grad hadde følt seg overlatt til seg selv med krevende vurderinger.

Granskingen vår har vist at det har vært en viss motstand mot å målrette innsatser mot innvandrere. Kommisjonen mener dette er en medvirkende årsak til at arbeidet kom så sent i gang. Migrasjonshelseforskerne hos FHI har formidlet til oss at de møtte motvilje blant politikere og i embetsverket mot å akseptere at smittetallene var så mye høyere blant innvandrere. Ifølge disse forskerne var det et sterkt ønske om å knytte overrepresentasjonen til sosiale forhold (typisk trangboddhet og utsatte yrker).141 Denne motstanden kan også leses ut av oppdragene som ble gitt til IMDi (se ovenfor), der sosiale forhold ble framhevet som sannsynlige forklaringer.

Forskningsstudier som er gjennomført, bekrefter også at det har vært «noe vegring» i kommunene mot å iverksette ekstra innsats mot avgrensede grupper. Hussaini mfl. (2021) viser at vegringen har kommet til uttrykk i diskusjoner om drop-in-testing og mobile teststasjoner i innvandrertette områder og i diskusjoner om målrettede kampanjer. En kommune formidlet at de hadde vært varsomme med å sette i gang slike kampanjer for å unngå å eksponere sårbare grupper (Hussaini mfl. 2021). Studiene tyder ikke på at «vegringen» hindret kommunene i å iverksette effektive tiltak, men forskerne peker på at tiltakene kunne kommet tidligere og i større skala og vært mer presist målrettet hvis kommunene hadde lagt mindre vekt på bekymringen for å stigmatisere målgruppene.

Leder i Oslo byråd Raymond Johansen reflekterte rundt dette i sin forklaring til kommisjonen:

Først var vi veldig tydelige på å si at alle er uskyldige, og at covid-19 er et virus som oppsto i Wuhan langt unna alle oss. Dette var for å unngå at smittefrykt skulle føre til fremmedfrykt. FHI kom med en rapport som viste at det ikke bare gikk an å skylde på trangboddhet og sosiale forskjeller. Rapporten la på sett og vis mye større vekt på kulturelle faktorer som årsak til at man ikke fulgte smittevernreglene. Da var det viktig for oss å finne en balanse i kommunikasjonen for å ha den åpningen vi trengte inn mot miljøene for å snakke om smittevern, testing og etter hvert vaksine. Den balansen har vært krevende. Den er potensielt sett krevende fordi man ikke skal underslå fakta, men vi har også vært opptatt av å få en inngang inn mot miljøene.142

Byrådslederen formidler bekymring for at dårlig balanse i myndighetenes håndtering kan føre til at miljøene lukker seg. På bakgrunn av de erfaringene mange med innvandrerbakgrunn i Norge har med stigmatisering og diskriminering, framstår denne bekymringen som godt begrunnet. Migrasjonshelseforskerne hos FHI opplyser imidlertid at de ikke møtte motstand i innvandrerorganisasjonene når de presenterte funn om overhyppighet av smitte og sykdom. På spørsmål om hvordan organisasjoner for personer med minoritetsbakgrunn reagerte på FHIs funn om overhyppighet av smitte, svarte avdelingsdirektøren fra FHI slik:

Min oppfatning er at de ikke reagerte noe særlig, og at det var en mobiliserende kraft. Tunge ressurspersoner i miljøene så at her måtte ting gjøres. De brant for å gjøre noe.143

At OMOD har vært en klar stemme for helhetlige planer for krisekommunikasjon til innvandrere (se ovenfor), styrker inntrykket av at innvandrerorganisasjoner har vært pådrivere, og at offentlige myndigheter har holdt igjen når det gjelder å målrette informasjon og tiltak mot grupper som myndighetene var redde for å stigmatisere.

Funn og anbefalinger

Granskingen har vist at helseforvaltningen vet for lite om innvandring og integrering, mens integreringsforvaltningen vet lite om helse. Det går også fram av granskingen at de som hadde ansvaret for den overordnede kommunikasjonsstrategien manglet bevissthet om at det kunne være spesielle utfordringer med å nå innvandrerbefolkningene.144 Det manglet systematisk planarbeid for å nå fram til språklige minoriteter, og det fantes heller ikke noen gjennomtenkt strategi for hvordan myndighetene kunne nå miljøer som ikke følger med i norske medier og er lite vant til at viktig informasjon blir formidlet skriftlig.

Samtidig har gjennomgangen vist at det var stor handlekraft og evne til innovasjon i forvaltningen. Dette gjelder ikke minst i kommunene, der ansatte svært raskt satte i gang med å oversette og formidle viktig informasjon. De brukte ressursene de hadde, inkludert flerspråklige ansatte, kontakter de hadde etablert gjennom annet arbeid, og innvandrernes egne organisasjoner. Også IMDi var raske til å finne ut hvordan de kunne sette inn ressurser for å få i gang målrettet informasjonsarbeid raskt. Samtidig var FHI allerede dager etter nedstengningen i gang med å oversette informasjonsmateriale.

Kommisjonen berømmer arbeidet som de ulike aktørene har gjort, ofte med knappe ressurser i en allerede presset situasjon. Vi vil likevel peke på noen læringspunkter.

Sektormyndighetene bør styrke minoritetskompetansen

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning at alle innbyggere skal behandles likt, uavhengig av faktorer som kjønn, alder, religion, hudfarge og fødeland. Dette forutsetter at sektormyndighetene har tilstrekkelig kompetanse til å gi et fullverdig tilbud til alle gruppene i befolkningen. Hvordan enkelte minoritetsmiljøer ble rammet av pandemien, har vist at helseforvaltningen ikke har hatt denne kunnskapen. De har ikke nådd minoritetene med relevant informasjon og ikke vært tilstrekkelig oppmerksomme på barrierene mot testing, isolasjon og vaksinering som mange med innvandrerbakgrunn opplevde. Dette fikk alvorlige konsekvenser.

Norske myndigheter hadde ingen overordnet plan for krisekommunikasjon til innvandrermiljøene. Departementer, direktorater og Statsministerens kontor ser ut til å ha manglet kunnskap om hvordan de kan nå fram til nordmenn med innvandrerbakgrunn og kommunisere effektivt med dem. Det er mulig at det finnes en forestilling om at innvandrere raskt integreres – eller assimileres – til majoritetsbefolkningens måte å orientere seg i verden på, og at dette har stått i veien for godt planarbeid.

Erfaringene fra pandemien har avdekket det forskerne kaller «lommer av utenforskap». Dette viser til innvandrere med til dels lang botid i Norge som sjelden omgås personer med annen landbakgrunn enn dem selv og i svært liten grad snakker norsk eller forholder seg til norske institusjoner. I rapporten fra 2021 skriver ekspertgruppen ledet av IMDi:145

Pandemien har bidratt til å synliggjøre enkelte underliggende problemer ved integreringen. På den ene siden har manglende språkferdigheter, sosial og økonomisk segregering og lavere sysselsetting bidratt til å øke sårbarheten i enkelte deler av innvandrerbefolkningen. På den andre siden har manglende kunnskap om innvandrerbefolkningen, herunder innvandreres helsebruk og livssituasjon, bidratt til en svakere beredskap fra myndighetenes side.

Sitatet bekrefter hvordan pandemihåndteringen har avdekket at en del innvandrere er langt svakere integrert enn det myndighetene legger til grunn når de utformer politikk og virkemidler, og at forvaltningen ikke har den nødvendige kompetansen på området.

Kommisjonens budskap er dermed at sektormyndighetenes minoritetskompetanse må styrkes, og utenforskap og manglende integrering må motarbeides. Dette er brede samfunnsutfordringer, og det ligger utenfor kommisjonens mandat å gi konkrete anbefalinger for hvordan myndighetene kan nå disse målene.

Et utgangspunkt kan likevel være rapporten som ble utarbeidet av IMDi og DSB i desember 2021.146 De to direktoratene fikk i oppdrag å identifisere utfordringene med å nå innvandrerbefolkningen i en krisesituasjon og utarbeide en liste med anbefalte tiltak som gjør det tydelig hvordan myndighetene kan tilpasse tiltak og kommunisere med målgruppen innenfor ansvarsområdene sine under en krise.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at nasjonale myndigheter intensiverer arbeidet med å styrke sektormyndighetenes minoritetskompetanse og arbeidet med å fremme integrering og motarbeide utenforskap.

Frivilligheten er et supplement, ikke et substitutt

Ekspertgruppen som leverte rapporten sin i juni 2021, løftet fram en bekymring knyttet til at departementene og direktoratene lente seg svært tungt på frivilligheten i den tidlige fasen av pandemien. Ekspertgruppen minnet om at frivilligheten ville ha utfordringer med kontinuitet, etterprøvbarhet og slitasje på medarbeiderne. Hussaini mfl. (2021) påpekte dessuten at kommunene mister noe kontroll når de informerer via nettverkene. Forskerne konstaterte at nettverkene har mange kontakter og kompetanse om kommunikasjon, men ikke nødvendigvis kunnskapen om helse og smittevern som trengs for å avgjøre hvilket budskap som til enhver tid bør prioriteres.

Kommisjonen ser ingen grunn til å kritisere myndighetene for å ha tildelt tilskudd raskt til frivillig sektor for å drive opplysningsarbeid tilpasset språklige og kulturelle minoriteter i mars 2020. Kommisjonen er imidlertid kritisk til at ingen innvandrerorganisasjoner ble invitert inn i denne prosessen. Det finnes mange godt etablerte organisasjoner med tilknytning til ulike innvandrermiljøer, og mange av disse jobbet aktivt for å formidle informasjon til sine brukere. Å trekke disse inn alt i første fase kunne ført til at informasjonsarbeidet ble bedre forankret og nådde enda bredere ut, samtidig som flere av barrierene for dette arbeidet kunne vært oppdaget tidligere.

Kommisjonen mener videre at det var en svakhet at mobilisering av frivillig sektor lot til å være det eneste virkemidlet – utover det å oversette informasjon – som myndighetene fant i verktøykassen i den kritiske første fasen. Frivillig sektor er stor i Norge og spiller en viktig rolle i mange sammenhenger, men frivillig innsats kan ikke og bør ikke erstatte myndighetene. Granskingen har også vist at det ikke fantes noen beredskap eller plan for hvordan kommunene skulle bruke ulike deler av den frivillige sektoren i en akutt situasjon – mye ser ut til å ha skjedd tilfeldig og har vært basert på nokså tilfeldige personlige relasjoner.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler å styrke kommunenes interne kompetanse på kommunikasjon med alle innbyggerne. Kommunene trenger også planer for hvordan det offentlige og det frivillige kan utfylle hverandre i en framtidig pandemi eller annen krise.

Få ut informasjon, senke barrierer for etterlevelse

I en nasjonal krise kan det være avgjørende at informasjonen når fram til alle innbyggerne raskt, og at alle får mulighet til å gjøre viktige tilpasninger. Under covid-19-pandemien har svært mye skjedd digitalt. Det å bestille tid til testing og få testresultatene krevde i utgangspunktet innlogging med BankID, og dette skapte en barriere for mange. Selv i kommuner med store innvandrerbefolkninger tok det lang tid før det kom på plass alternativer. Kommisjonen mener myndighetene raskere burde forstått at det måtte finnes alternativer til innlogging med BankID.

Studiene av pandemihåndtering i kommunene har avdekket en rekke utfordringer med tolketjenestene (Hussaini mfl. 2021). Tolketjenesten koster mye, og det var ikke alltid gitt hvem som skulle dekke kostnadene. Det var også til tider vanskelig å skaffe tolk.

Regelverket for tolketjenester legger til grunn at det skal være en kvalifisert, offentlig registrert tolk når det offentlige samhandler med personer med svake norskkunnskaper. Dette var en utfordring i perioder med mye smitte da etterspørselen etter tolker var langt større enn tilbudet. Å utsette samhandlingen med den minoritetsspråklige personen var som regel ikke et alternativ – personer som er smittet, må få beskjed straks, og de må få vite hva de skal gjøre. For å kunne gi informasjon til språklige minoriteter i en langvarig krise må myndighetene ta høyde for at tolker er et begrenset gode, og det må finnes en gjennomtenkt strategi for alternativer.

I mars/april 2020 jobbet mange ulike instanser (helseforvaltningen, integreringsforvaltningen, kommunene og frivillige med og uten tilskudd) med å oversette og distribuere informasjon om covid-19 og smitteverntiltakene. Denne innsatsen er ikke evaluert, men det er vanskelig å tenke seg at det ikke har vært en del dobbeltarbeid. Aktørene har også fortalt at dette materialet trolig ikke nådde mottagerne like effektivt som de hadde håpet på: Det var vanskelig å finne fram på internett, noen stolte uansett mer på muntlig informasjon, og informasjonen var komplisert og vanskelig å forstå.147 Arbeidet med informasjon om covid-19 har gitt aktørene mange viktige erfaringer om hvordan de effektivt når fram til ulike grupper.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene setter i system og lærer av erfaringene med hvordan digitale skranker, manglende tolketjenester og svak formidling skapte informasjonsbarrierer for innvandrere og også barrierer mot å endre adferd i tråd med myndighetenes anbefalinger. Disse erfaringene bør analyseres, og myndighetene bør utarbeide strategier for å håndtere barrierene med tanke på kommende kriser.

Krevende manøvrering i et politisert felt

Gjennomgangen av den offentlige innsatsen viste at aktører både på statlig og kommunalt nivå kviet seg for å iverksette målrettede tiltak for å øke testing, smittesporing og vaksinering blant personer med innvandrerbakgrunn. Bakgrunnen var bekymring for å stigmatisere enkelte grupper og for at miljøene skulle «lukke seg» hvis de følte seg utsatt for negativ oppmerksomhet. Mange innvandrere har opplevd diskriminering og reagerer med forståelig skepsis når majoritetssamfunnet retter blikket mot dem. Dette er et dilemma uten enkle løsninger. Ingen ønsker å stigmatisere utsatte grupper, men her førte ønsket om å behandle alle likt til at noen innvandrergrupper fikk et dårligere tilbud enn de burde hatt. Dette skjedde i en situasjon der mange innvandrermiljøer allerede var svært hardt rammet av viruset.

Kommisjonens informasjonsinnhenting tyder på at frykten for å stigmatisere innvandrere gjennom å målrette tiltak var sterkere i kommunene og direktoratene enn i innvandrerorganisasjonene. Innvandrerorganisasjonene var tettere på, de så hvor hardt rammet noen miljøer var, og de ønsket seg mer kraftfulle virkemidler. Disse organisasjonene kjente også mottagerne og satt med mye kunnskap om både hvordan pandemien rammet, og hvilke bekymringer miljøene hadde om hvordan majoritetsbefolkningen oppfatter dem. Tettere samarbeid med disse organisasjonene tidlig i pandemien kunne bidratt til en raskere vei ut av dilemmaet.

En annen mulig vei har vist seg å gå gjennom solid kunnskapsproduksjon. Mange av kommunene fortalte at det først var da offentlige rapporter og tall fra FHI dokumenterte at innvandrere var hardere rammet av pandemien, at det ble fullt ut legitimt å rette spesielle tiltak mot denne gruppen. Selv om utviklingen av Beredt C19 gikk i et imponerende raskt tempo, tok det lang tid å få koblet sammen de ulike registrene, og de første av disse analysene var klare først i april 2021. FHI har skrevet om dette (Indseth og Lindmann 2021):

Den viktigste lærdommen fra denne delen av pandemihåndteringen har vært hvor avgjørende det er å få relevante datakilder på plass så raskt som mulig, mulighet for å koble dem på individnivå og ha et analyseteam med rett kompetanse både for å kunne gjøre gode analyser raskt, men også for å kunne stille de relevante spørsmålene.

En god infrastruktur for analyser framstår dermed som god pandemiberedskap.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetsaktører på alle nivåer utvikler planer for krisehåndtering i et flerkulturelt og mangfoldig samfunn. Fordi slik krisehåndtering innebærer en rekke dilemmaer, er solid kunnskap og godt samarbeid med minoritetenes organisasjoner viktige forutsetninger.

10.4 Den samiske befolkningen

Det ble tidlig klart at koronapandemien rammet en del innvandrergrupper særlig hardt, men det har vært lite oppmerksomhet om konsekvensene for Norges urfolk – samene.148 Som urfolk i Norge vil de aller fleste i den samiske befolkningen beherske norsk og være godt kjent med sentrale plattformer for kommunikasjon i Norge. Samtidig har samiskspråklige og personer som forholder seg til samiske tradisjoner, hatt en del utfordringer som kan minne om utfordringene som minoriteter med bakgrunn i andre land har hatt gjennom pandemien.

FHI var forholdsvis raskt ute med å oversette nøkkelinformasjon om korona til nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk i mars 2020. Disse tre språkene har formell status som likeverdige språk i Norge. Endringene i anbefalinger og tiltak har imidlertid kommet hyppig i perioder, og disse ble formidlet på norsk. Dermed var det opp til andre aktører å stå for raske oversettelser.

Forstørr bilde

Foto: Jon Eeg / NTB

Samisk høgskole uttrykte frustrasjon over dette i et brev til KD i oktober 2020 (Trædahl 2020). Direktøren ved Samisk høgskole skrev at skolen hadde mange ansatte og studenter som ikke behersker norsk godt, og at «det [derfor har] vært særlig utfordrende å utarbeide rutiner og spre informasjon på samisk da de fleste av de nasjonale veiledningene kommer på norsk». I et intervju med Khrono (Trædahl 2020) sa direktøren at det å oversette de raskt skiftende forskriftene og anbefalingene har vært krevende for en liten institusjon som har samisk som undervisnings- og arbeidsspråk.

Det tradisjonelle bosettings- og bevegelsesmønstret til den samiske nasjonen har ikke fulgt landegrensene. Det bor samer i Norge, Sverige, Finland og Russland, og mange har familie i mer enn ett land. Samerådet149 reiste bekymring for de transnasjonale praksisene i samiske miljøer i januar 2021:

Mange samiske familier er bosatt og arbeider på tvers av landegrensene. Selv om det fortsatt er mulig å krysse grensen for å arbeide i Norge, er det ikke mulig å opprettholde familiebånd over landegrensene. […] Stengte grenser under den pågående COVID-19-pandemien har påvirket samhandlingen mellom det samiske folket, samfunn, familier, tradisjonelle næringer, bedriftseiere og deres ansatte. Samiske kunstnere, håndverkere og andre gründere er satt ut av arbeid som et resultat av de strenge reisebegrensningene over landegrensene.150

Samerådet oppfordret de nasjonale myndighetene i de berørte landene til å vurdere restriksjonene i lys av samenes menneskerettigheter og rettighetene som er nedfelt i FNs erklæring om urfolks rettigheter.

Bekymringene for karanteneplikt ved grensepasseringer har også blitt trukket fram i forbindelse med reindrift – heller ikke reinens vandringer følger landegrensene. Her presiserte Landbruks- og matdepartementet (LMD) tidlig at karanteneplikten ikke gjaldt reindriftsutøvere på jobb.151 Dette ble knyttet til unntaksbestemmelsen om at «[p]ersoner som krysser grensen mellom Sverige og Norge eller Finland og Norge er unntatt fra karanteneplikt etter § 5 i den tiden de er under reise mellom bolig og arbeidssted og i den tiden de er i arbeid».152 For reindriftsutøvere ble dette forstått slik at arbeidsplassen deres var der reinflokken til enhver tid var, og at de dermed var i arbeid når de krysset grensene. I samme skriv fra departementet presiserte LMD at reindrift er en del av forsyningssikkerheten og dermed en kritisk samfunnsfunksjon.

Urfolks sårbarhet i pandemier

Historiske erfaringer og internasjonal forskning har etablert at urfolk er spesielt utsatte for sesonginfluensa og pandemisk influensa (Mamelund 2020). Erfaringene fra spanskesyken i 1918–1920 ga mange eksempler på dette: På New Zealand hadde urfolk (maorier) sju ganger så høy risiko for å dø som bosatte på New Zealand med europeisk bakgrunn, og i USA var dødsrisikoen for urbefolkningene i USA og Alaska fire ganger høyere enn for befolkningen som helhet (Mamelund og Dimka 2021). I enkelte isolerte urfolkssamfunn i Alaska døde opptil 90 prosent av innbyggerne (Mamelund 2020). Denne økte risikoen gjaldt også for den samiske befolkningen i Norge i 1918–1920: Samer hadde fire til seks ganger så høy risiko for å dø av spanskesyken enn nordmenn uten samisk bakgrunn (Mamelund og Dimka 2021, side 184).

Tallene for dødsrisiko grunnet covid-19 i ulike grupper er foreløpig usikre, men en studie (Steyn mfl. 2020, sitert i Mamelund og Dimka 2021, side 186) fant at maorier som ble smittet av covid-19, hadde 50 prosent høyere risiko for å dø enn smittede newzealendere med europeiske røtter. Tilsvarende tall for amerikanske og alaskiske urfolk er estimert til henholdsvis 3,5 og 1,8 ganger høyere risiko. For urbefolkningen på det amerikanske fastlandet kan det altså virke som overdødeligheten nesten er på linje med tallene for spanskesyken.

Det finnes ingen indikasjoner på at det har vært større spredning av covid-19-virus i samiske miljøer enn i majoritetsnorske, og heller ikke på at personer med samisk bakgrunn blir sykere enn andre. Mamelund (2020) hevder imidlertid at den samiske befolkningen i Skandinavia i dag ikke er spesielt sårbar for å bli svært syke av influensa. En eventuell overrepresentasjon vil også være vanskelig å kartlegge ettersom samisk bakgrunn ikke er registrert i registerdata og dermed ikke blir fanget opp i disse analysene (se delen om utviklingen av registrene i punkt 10.3).

Det har likevel vært en bekymring at vaksinenivået i kommuner med stor samisk befolkning er lavt. I november 2021 meldte NRK at flere kommuner i Finnmark slet med å få befolkningen til å vaksinere seg. På et tidspunkt da landsgjennomsnittet for fullvaksinerte var på 87 prosent, var andelen 65 prosent i Karasjok. Kommunelegen knyttet dette til mangel på målrettet informasjon til samiskspråklige, noe FHI og Helsedirektoratet avviste.153

Forskningen som finnes, viser at den samiske befolkningen oppsøker det offentlige helsevesenet like ofte som andre i Norge (Blix 2016). Imidlertid er de som gruppe mindre fornøyd med helsetjenestetilbudet enn resten av befolkningen. Helse Nord RHF fikk i 2017 i oppdrag å utarbeide en strategisk og overordnet plan med tiltak som fremmer likeverdige spesialisthelsetjenester til den samiske befolkningen nasjonalt.154

Bakgrunnen for oppdraget var erkjennelsen av at samiske pasienter hadde behov for en spesialisthelsetjeneste som i større grad var tilpasset samisk språk, kultur og samfunnsliv. I strategidokumentet la Helse Nord vekt på at norsk helsevesen i stor grad fungerte for den samiske befolkningen når de hadde konkrete og avgrensede fysiske helseplager:

Norsk helsevesen kan fungere godt nok når samiske pasienter har helseproblemer som ikke innebærer at de må blottstille samisk tenkemåte, verdigrunnlag eller livsform. […] Ved mer langvarige eller omfattende tilstander som berører hele livet, medfører det som regel større utfordringer å ta imot hjelp som ikke hensyntar samisk språk og kultur.155

I strategidokumentet blir det også pekt på at samiske pasienter frykter å bli møtt på nedlatende måter i helsevesenet og «for å bli avvist eller overhørt når de formidler hva som er betydningsfullt og verdifullt for dem».156 Slik frykt kan ha røtter i fornorskingspolitikken rettet mot det samiske folket eller i egne erfaringer med stigmatisering og diskriminering (Blix 2016). Diskriminering kan også bidra til redusert helse i den samiske befolkningen.

Det er mulig at negative erfaringer med helsevesenet, kombinert med en generell følelse av avstand til majoritetsnorske institusjoner, har bidratt til lavere vaksinasjonsrater blant den samiske befolkningen. Dette finnes det likevel svært lite presis kunnskap om – det er ikke engang etablert om personer med samisk bakgrunn faktisk har lavere vaksinasjonsrater enn andre.

En generell lærdom fra denne gjennomgangen er likevel at mer tilpasset helseinformasjon til ulike grupper også kan komme den samiske befolkningen til gode. En del av funnene og anbefalingene vi har fremmet med utgangspunkt i innvandrerbefolkningens situasjon, er dermed relevante også for urfolk og nasjonale minoriteter i Norge.

10.5 De kommunale tjenestene gjennom pandemien

I dette avsnittet stiller vi spørsmålet om hvordan tjenestene til eldre, funksjonshemmede og nyankomne innvandrere har vært påvirket av pandemien.

Kritikk i NOU 2021: 6

I september 2020 avdekket VG at minst 133 kommuner i Norge hadde innført besøksstans for personer med utviklingshemming som bor i omsorgsboliger eller bofellesskap. Siden omsorgsboliger og plasser i bofellesskap per definisjon er private hjem, var hjemmelen for besøksstansen omstridt. En persons rett til privatliv og familieliv har et sterkt grunnlovsmessig og menneskerettslig vern, jf. Grunnloven § 103 og EMK artikkel 8. Inngrep i denne retten må ha et klart lovgrunnlag, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig.

I kjølvannet av den offentlige debatten om besøksstansen ga Stortinget regjeringen i oppdrag å «sørge for en kartlegging av offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og funksjonshemmede under pandemien». Regjeringen ga oppdraget videre til Koronakommisjonen. Vi ba Deloitte om å gjennomføre en undersøkelse for å kartlegge hvordan kommunene praktiserte besøksforbud under nedstengningsperioden.157

Deloittes kartlegging og kommisjonens øvrige gransking på dette området konkluderte med at «[d]et er alvorlig at mange norske kommuner ser ut til å ha innført besøksforbud i omsorgsboliger for eldre og/eller personer med nedsatt funksjonsevne uten å ha foretatt de nødvendige juridiske vurderingene i forkant»158. Vi kritiserte Helsedirektoratet for at direktoratet i retningslinjene til kommunene 14. mars 2020 ikke hadde skilt klart nok mellom institusjoner og omsorgsboliger.

Vi var også kritiske til at det tok Helsedirektoratet over fem uker å sende ut en presiserende pressemelding om at kommunene ikke hadde anledning til å innføre generelle besøksforbud.159 Samtidig understreket vi at kommunene selv har ansvar for at vedtak de fatter, er i tråd med loven. Når de fatter slike vedtak, må kommunene sørge for at andre hensyn og rettigheter vurderes opp mot smittevernhensynet for å unngå at det blir begått overgrep. Et læringspunkt som vi framhevet, var derfor at det ville vært gunstig å trekke juridisk kompetanse tidligere og mer aktivt inn i smittevernarbeidet i kommunene.

Kommunale tjenester til eldre

Helse- og omsorgsinstitusjoner og boliger med heldøgns bemanning

Som det går fram av den første rapporten vår, ga Helsedirektoratet etter hvert klare føringer til kommunene om at de ikke kunne fatte vedtak om besøksrestriksjoner i private hjem, og at det skulle bli lagt til rette for besøk i institusjoner så langt det var mulig. Fra høsten 2020 skilte Helsedirektoratet tydelig mellom de to boligformene institusjoner og private hjem med heldøgns omsorg, og direktoratet gjorde reglene og anbefalingene for besøk tydelige. Hvordan ble så besøksrestriksjonene praktisert i kommunene?

KS fikk gjennomført en undersøkelse av tjenestetilbudet i kommunene under pandemien som kartla dette.160 Rundt 90 kommuner svarte på spørsmål om besøksrestriksjoner, og kartleggingen viste at perioden fra 12. mars 2020 og ut april 2020 skilte seg ut. I denne perioden svarte 32 prosent av kommunene at de hadde besøksbegrensninger «i svært stor grad», og 40 prosent at de hadde dette «i stor grad». Dette var situasjonen før Helsedirektoratet ga nye anbefalinger i den nasjonale veilederen (27. mai), som understreket at det skulle bli lagt til rette for besøk så langt som mulig i institusjoner.

Fra mai 2020 falt andelen kommuner som svarte at de hadde besøksbegrensninger «i svært stor grad», til 2–3 prosent, mens andelen som hadde dette «i stor grad», falt til 30 prosent. Fra sommeren 2020 og ut året var andelen som svarte «svært stor grad» eller «stor grad», rundt 16–17 prosent til sammen. Det var likevel gjennom hele perioden fra mai til desember 2020 høye andeler som svarte at de hadde besøksrestriksjoner «i middels grad», og denne andelen økte fra mai–juni til august–desember 2020. Dette har etter vår vurdering sannsynligvis sammenheng med den andre smittebølgen og flere lokale tiltak.

Mange sykehjem har altså vært underlagt begrensninger på besøk i 2020. Nasjonalforeningen for folkehelsen har formidlet at de per juni 2021 «fortsatt får meldinger fra fortvilte pårørende om at de bare får besøke sine kjære én gang i uken».161 På samme måte reiser Eldreombudet bekymring for forskjeller i hvordan besøksrestriksjoner blir praktisert, i den forstand at sammenlignbare kommuner som ligger geografisk nær hverandre, har håndtert restriksjonene og kommunikasjonen med pårørende på ulik måte.162 Disse innspillene tyder på at besøksrestriksjonene fortsatt ble oppfattet som problematiske for sykehjemsbeboere og deres pårørende i kommunene så sent som på forsommeren 2021, men naturligvis i langt mindre grad enn i mars/april 2020.

Det å hindre besøk til beboere på sykehjem innebærer en vanskelig avveining av ulike hensyn. Professor i indremedisin og geriatri Torgeir Bruun Wyller skrev i april 2020:

Det er kommet foruroligende rapporter om hvordan pasienter med alvorlig demens får dramatisk forverret uro, fortvilelse og atferdsforstyrrelser fordi de blir avskåret fra å møte sine nærmeste uten at det er mulig for dem å forstå årsaken. […] Også her må vi foreta en klok avveining mellom to aktverdige, men til dels motstridende formål: Sårbare eldre skal ikke utsettes for unødig smitterisiko, men sårbare eldre (som ofte uansett har kort forventet gjenstående levetid) skal heller ikke utsettes for inngripende tiltak som gjør symptomtrykket fra kronisk og alvorlig sykdom større enn det allerede er. I enkelte tilfeller vil dispensasjon fra besøksforbudet være gunstig fra et smittevernsynspunkt, fordi det kan gjøre det lettere å få personer med demens til å holde seg i ro og ikke kommer for nær medpasienter og personale. (Wyller 2020)

Wyller understreket i samme artikkel at det å kombinere god demensomsorg med godt smittevern er svært krevende, og at «utfordringene [ikke kan] løses på en god måte uten tilstrekkelig bemanning med god kompetanse» (Wyller 2020).

En sammenligning av tilstanden i eldreomsorgen i de nordiske landene gjennom pandemien viste at personaltettheten i norske sykehjem var langt bedre enn i svenske, inkludert sykepleier- og legedekningen (Szebehely 2020). Arbeidspresset i tjenestene er gjennomgående høyt, men ser ut til å være noe mindre i Norge enn i de andre nordiske landene. Til gjengjeld er Norge det nordiske landet som har størst innslag av korte deltidsstillinger. Det at ansatte jobber kort deltid i flere stillinger og dermed beveger seg mellom tjenestesteder, har vært en utfordring med tanke på smittevern (Jacobsen mfl. 2020). Kommisjonen mener likevel at god bemanning og tilgang til mye helsefaglig kompetanse må være en klar styrke og en medvirkende årsak til at det har vært relativt få koronarelaterte dødsfall blant beboere på norske sykehjem.

Hjemmehjelp og hjemmesykepleie

De fleste eldre i Norge bor ikke på sykehjem, men i egne boliger. Mange av disse mottar kommunale tjenester som hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Også disse delene av tjenestene har hatt utfordringer under pandemien, knyttet både til smittevern når personell beveger seg mellom ulike hjem, og til at personellet har blitt omdirigert til andre tjenester, for eksempel vaksinering.

Helsetilsynet utarbeidet en rapport om smittevern i hjemmetjenestene under koronapandemien.163 Rapporten var basert på en kartlegging i juni 2020. Rapporten konkluderte med at kommunene hadde gjort mye for å hindre smitte, men at noen områder pekte seg ut som spesielt sårbare. Sårbarhetene var særlig knyttet til mangel på smittevernutstyr og mangel på beredskap i en situasjon der mange ansatte blir syke samtidig.

I denne gjennomgangen fant Helsetilsynet også at hjemmetjenestetilbudet til pasienter eller brukere ble redusert, endret eller avsluttet på grunn av pandemien i 92 prosent av kommunene. Årsakene kommunene oppga, er vist i tabell 10.2.164

Nesten alle kommunene som hadde redusert eller avsluttet hjemmetjenester, hadde ett eller flere tilfeller der dette var gjort etter ønske fra pasienten/brukeren selv eller dennes pårørende. De øvrige årsakene, som henholdsvis 42, 30 og 14 prosent av kommunene oppga, hadde å gjøre med omdisponering av personalressurser – enten som beredskap eller for å møte konkrete behov som oppsto. I tillegg viser tabellen en relativt stor andel «annet», som kan være et bredt spekter av forhold.

Disse tallene gjelder situasjonen under og rett etter nedstengningen i mars 2020. Kommisjonen mener det er grunn til å tro at andelen brukere og pårørende som vegret seg for å motta hjemmetjenester, er redusert over tid, i takt med økt kunnskap om hvordan viruset smitter, smitteverntiltak og vaksinasjon. I hvilken grad kommunene har videreført praksisen med å omdirigere personell fra hjemmetjenester til andre oppgaver, for eksempel vaksinasjon, finnes det ikke systematisk kunnskap om.

KS gjennomførte en undersøkelse blant kommunale ledere i januar/februar 2021 som kartla i hvor stor grad tilbud innen hjemmesykepleie og praktisk bistand ble opprettholdt. Spørsmålene om dette ble besvart av mellom 71 og 83 kommuner.165 Svarene gir klart inntrykk av at praktisk bistand til hjemmeboende ble redusert mer, og for lengre perioder, enn hjemmesykepleie.

20 prosent av kommunene sa de opprettholdt tilbudet til brukere med vedtak om hjemmesykepleie «i svært stor grad», og 45 prosent «i stor grad», i mars–april 2020. Andelene som ga disse svarene, økte til 33 og 56 prosent for mai–juni, og for perioden juli–desember svarte 95 prosent av kommunene at tilbudet innen hjemmesykepleie ble opprettholdt i «stor» eller «svært stor» grad. For praktisk bistand i hjemmet svarte 34 prosent av kommunene at tilbudet ble opprettholdt i «svært stor grad» eller «stor grad» i mars–april 2020. Dette økte til 72,5 prosent i mai–juni og til 78–80 prosent i juli–desember 2020.166

Både hjemmesykepleien og praktisk bistand kom altså raskt tilbake på plass etter nedstengningen i mars–april. Det er likevel tankevekkende at 20 prosent av kommunene oppga at tilbudet innen praktisk bistand ble opprettholdt i «middels» eller «liten» grad, så sent som i august–desember 2020. Kommisjonen mener dette kan tyde på at kapasiteten var strukket i kommunene i hele 2020, og at praktisk bistand til hjemmeboende var blant de tingene som ble prioritert ned.

Omsorgstjenestene for eldre er en stor arbeidsgiver for helsepersonell i kommunene. Dokumentasjonen kommisjonen har, tyder på at ansatte i disse tjenestene fikk en annerledes arbeidshverdag i mars 2020, men at de i stor grad har fått fortsette å jobbe i de tjenestene de er ansatt i. Omdisponering av personell har vært en gjentatt bekymring i helsestasjoner og skolehelsetjenester (se punkt 10.2), men kommer i mindre grad opp i rapporteringer om eldretjenestene. Eldre med helseplager har vært aller mest utsatt for alvorlig sykdom og død som følge av koronasmitte, så i den grad kommunene har sett seg nødt til å omdisponere personell, er det rimelig å anta at de har forsøkt å skjerme ansatte som jobbet med denne gruppen spesielt.

Dagtilbud

De største utslagene i KS’ undersøkelse finner vi for dagtilbud til sårbare voksne og eldre. Dette omfatter dagsentre og seniorsentre der eldre kan møtes for sosialt samvær, aktiviteter og måltider. Disse tilbudene er ofte brukt som avlastning for pårørende til personer med begynnende demens og kan bidra til at personer med demens kan bo hjemme lenger. Hele 79 prosent av kommunene sa at disse tjenestene fungerte «dårligere enn normalt» i mars–april 2020. Når det gjelder perioden fra og med mai 2020 og ut året, svarte 49 prosent det samme, og bare 37 prosent sa at disse tilbudene var tilbake «som normalt». I kvalitative intervjuer formidlet kommunelederne at det av smittevernhensyn ikke var forsvarlig å holde dagsentre åpne. Noen pekte på at hjemmetjenesten i større grad måtte ivareta bistand til brukere som ikke fikk dagtilbud som følge av nedstengningen.167

Tallene for hjemmetjenester og dagaktivitetstilbud som falt bort våren 2020, samsvarer med det som kom fram i en undersøkelse fra Landsforeningen for folkehelsen, som stort sett ble besvart av pårørende til personer med demens.168 30 prosent av de pårørende opplevde at hjemmesykepleie eller hjemmehjelp opphørte eller ble begrenset våren 2020, og 55 prosent opplevde at dagtilbudet opphørte. For ytterligere 13 prosent ble dagtilbudet begrenset. Personer som har kommet langt i forløpet av demens, har ofte vedtak om avlastningsopphold, for eksempel to uker hjemme og to uker på sykehjem. 25 prosent av de pårørende sa at dette falt bort under nedstengningen, mens 23 prosent oppga at de fikk et svært begrenset tilbud.

I lys av dette er det neppe overraskende at 52 prosent av de pårørende svarte at de fikk økt belastning under nedstengningen. Én pårørende ble sitert på at «[i] perioder var jeg helt alene med omsorgen for en sterkt hjelpetrengende mann». Nesten 80 prosent sa i undersøkelsen at nedstengningen også hadde påvirket personer med demens negativt. Én ble sitert slik: «Hun blir sittende mye alene hele dagen. Viser en sterkt nedadgående kurve med hensyn til livsglede og hukommelse.»

Konsekvensene av sosial isolasjon for eldre er en sentral bekymring for Eldreombudet, og dette ble spilt inn både i høringsuttalelsen til den første rapporten vår og i kommunikasjon med kommisjonen. Bekymringen retter seg både mot eldre på sykehjem som har opplevd begrensninger i muligheten til å motta besøk, og til hjemmeboende som har mistet verdifulle dagtilbud. Eldreombudet pekte blant annet på at treningstilbud og sosiale møtepunkter falt bort, som etter ombudets oppfatning har ført til mindre fysisk aktivitet og økt sosial isolasjon. Eldreombudet etterlyste «en nasjonal exit-strategi for eldres helse og livskvalitet. Å motivere seg ut av en isolert tilværelse kan kreve mer enn det et enkeltmenneske har igjen av ressurser etter mer enn et år med pandemi.»169

Nasjonalforeningen for folkehelse påpekte også i undersøkelsen vi nevnte tidligere, at hjemmeboende med demens mistet aktivitetstilbud og pleie ved at dagtilbud og hjemmehjelp ble trappet ned mange steder. For pårørende betydde dette at avlastningstilbud forsvant. De fortalte videre at aleneboende med demens kom i en særlig sårbar situasjon, siden bortfallet av tilbud for personer med redusert evne til egenomsorg raskt ville gi alvorlige konsekvenser.

Bortfall av mat og væskeinntak, endring i søvnmønster, tiltakende angst, depresjon og økende grad av forvirring, kombinert med stress og uro som følge av situasjonen, kan bidra til økt kognitiv svikt og fysisk funksjonsfall og behov for større omsorgsnivå.170

Også eldre uten demensdiagnose har opplevd ensomhet på grunn av smitteverntiltak, og de som hadde begrenset sosial kontakt i utgangspunktet, fikk det verre under pandemien.171

Tiltak for å kompensere for bortfall av tjenester

Bekymringen for isolasjon og ensomhet blant sårbare eldre var også til stede hos HOD. I revidert nasjonalbudsjett 2020 ble det bevilget 400 mill. kr til en tiltakspakke for sårbare eldre.172 Formålet med tilskuddet var å bekjempe ensomhet og sikre aktivitetstiltak for eldre. Tiltakspakken omfattet fire tilskuddsordninger:

• opplæring og implementeringsstøtte for å styrke den digitale kompetansen

• aktivitetstiltak for å motvirke ensomhet

• aktivitetstilbud og besøksverter

• program for frivilligheten for besøk og aktivitet for sårbare eldre

Tiltakene ble utlyst i løpet av høsten 2020. Tiltaket om aktivitetstilbud og besøksverter kom raskt i gang og rettet seg mot eldre personer som er langtidsboende ved sykehjem og i omsorgsboliger med heldøgns bemanning. Statsforvalterne administrerte ordningen, og disse meldte tilbake til departementet om stor interesse for ordningen og mange gode og godt gjennomførte tiltak.173 Blant eksemplene de nevnte, var turer, innkjøp av utstyr for å kunne gjennomføre aktiviteter, digitale konserter, samvær med god mat og innkjøp av enkle digitale plattformer som gjorde det mulig å gjennomføre familiesammenkomster. Tiltakene som hadde fått midler, ble stort sett gjennomført til tross for utfordringer med smittevernet.

For de andre tiltakene i pakken ble det meldt om begrenset aktivitet ett år etter implementeringen. Mange av aktivitetstiltakene for å motvirke ensomhet måtte redusere antall deltagere av smittevernhensyn, og det ble meldt at mange i målgruppen var skeptiske til å ha kontakt med flere enn nærkontaktene sine. Noe planlagt aktivitet ble også utsatt på grunn av smittesituasjonen og smittevernrestriksjoner.174

For tiltakene for opplæring og implementeringsstøtte og for program for frivilligheten ble det i liten grad rapportert om aktivitet i 2020. Det første av disse tiltakene var rettet mot å motvirke ensomhet blant eldre gjennom å utvikle og prøve ut teknologiske verktøy, og mange tilskuddsmottagere jobbet fortsatt med utprøving i 2020. Det andre ble iverksatt sent på året og kom i tillegg til flere andre tilskuddsordninger rettet mot samme formål.

Tilskuddsmidlene ble videreført med omtrent samme omfang i 2021. Eldreombudet har argumentert for at effekten av disse midlene, både for 2020 og 2021, bør dokumenteres.175

Oppsummert om tjenestene til eldre

Rapporten fra KS gir i hovedsak samme inntrykk som innspill fra Eldreombudet og organisasjonene på feltet: Besøksrestriksjonene på sykehjemmene ble lettet betydelig fra mai 2020, men beboere og pårørende har opplevd restriksjoner – av ulik grad og varighet – gjennom hele perioden. Graden og omfanget av restriksjonene er ikke systematisk kartlagt, og det er nok heller ikke mulig å kartlegge presist i etterkant. Avveiningen mellom smittevernet på den ene siden og beboernes psykiske helse og sosiale behov på den andre er vanskelig. Det at beboere og pårørende har opplevd situasjonen som belastende, betyr likevel ikke nødvendigvis at tiltakene har vært uforholdsmessige. Kommisjonen har ikke grunnlag for å vurdere hvilke forholdsmessighetsbetraktninger kommunene har gjort, men anerkjenner at dette er krevende vurderinger.

Kommisjonen vil berømme helsemyndighetene for at de i stor grad har lykkes med å skjerme sårbare eldre gjennom pandemien. Helsedirektoratet publiserte allerede i februar 2020 retningslinjer for å bekjempe koronasykdom i sykehjem, og praksisene som er etablert, kan ha bidratt til at mange dødsfall ble unngått. God personaldekning, inkludert høy andel sykepleiere og tett kontakt med leger, har bidratt til dette utfallet. Situasjonen i Sverige (Szebehely 2020) er en påminnelse om at dette utfallet ikke var gitt.

Helse- og omsorgsinstitusjoner og boliger med heldøgns bemanning ser ut til å ha kommet raskt tilbake til noe nær normaltilstand fra mai 2020, mens ulike former for dagtilbud har lidd under smitteverntiltakene og i perioder enten vært stengt eller hatt begrenset kapasitet. Som gjennomgangen viser, kan begrenset dagtilbud føre til økt press på tjenestene på sikt. Dette skyldes for det første at disse aktivitetene er viktige for personer med demens, i og med at de gir mental og/eller fysisk stimulans. Faller disse tilbudene bort, er det fare for at sykdommen forverres raskere enn den ellers ville gjort. For det andre gir slike dagtilbud pårørende til personer med demens kjærkommen avlastning og bidrar til at det hjelpetrengende familiemedlemmet kan bo hjemme lenger.

Kommunale tjenester til personer med nedsatt funksjonsevne

Noen av problemstillingene knyttet til eldre er også relevante for personer med nedsatt funksjonsevne. Det gjelder ikke minst begrensninger på besøk i private hjem i bofellesskap/omsorgsboliger, som vi kritiserte i den forrige rapporten vår.

Funksjonshemmede er en sammensatt gruppe, og diskusjonen om pandemiens konsekvenser for personer med nedsatt funksjonsevne bør gjenspeile mangfoldet av utfordringer og erfaringer. I den grad personer i disse gruppene har hatt spesielle utfordringer gjennom pandemien, er det ikke bare knyttet til at tjenester har falt bort, men også til at bruken av digitale verktøy har økt, i tillegg til smitteverntiltakene i seg selv. På et nettseminar om rettigheter for personer med funksjonsnedsettelser under pandemien holdt leder i Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) et innlegg der hun blant annet pekte på følgende:176

• Rullestolbrukere har hatt utfordringer med å bevege seg rundt og reise kollektivt. Noen sjåfører har holdt på meteren og nektet å tilby assistanse til ombordstigning og underveis.

• Synshemmede har hatt problemer med å holde én meters avstand til andre og å finne desinfiseringsstasjoner i butikker og lignende. De har også hatt problemer med å delta på digitale møter.

• Hørselshemmede har hatt utfordringer med informasjon og med å lese på munnen når bruken av munnbind er så utbredt.

• Mennesker med kroniske og nevrologiske sykdommer har hatt utfordringer med oppfølging i helsevesenet, kontroller, behandling, terapi, rehabilitering og trening.

• Mennesker med kognitive utfordringer, spesielt barn og ungdom, har hatt utfordringer med digital undervisning og møteplasser.

• Rettigheter og individuelle vedtak har blitt satt på vent, både innen helse, skole og personlig assistanse (BPA). I noen tilfeller er de direkte brutt, som i tilfellene der mennesker med utviklingshemming har opplevd inngripende og ulovlige tiltak i egne hjem med adgangskontroll og besøksforbud.

FFO gjennomførte en undersøkelse blant medlemsorganisasjonene sine i desember 2020.177 Dette var en oppfølging til en tilsvarende undersøkelse som ble gjennomført kort tid etter gjenåpningen.178

Oppfølgingsundersøkelsen viste at så mange som 22 prosent – per desember 2021 – fortsatt ikke fikk det tilbudet de vanligvis hadde innen terapi og trening, mens 19 prosent ikke hadde normalt tilbud med tanke på behandling, kontroller og oppfølging i helsevesenet. 6 prosent sier at de har mistet så mange tilbud at livet er snudd opp ned.

Samtidig var det få som sa at de hadde mistet tilbud eller tjenester som transport, dagaktivitet, avlastning eller tolketjenester. Det at en håndfull respondenter oppga at de hadde mistet en eller flere av disse tilbudene, er likevel et tegn på at ikke alle tjenestene var helt tilbake selv om det hadde gått et halvt år etter gjenåpningen. En betydelig andel av dem som hadde vært berørt av stengte eller reduserte tjenester, oppga også at kommunikasjonen rundt varigheten på begrensningene hadde vært utilfredsstillende.

44 prosent av respondentene i undersøkelsen sa at de ikke hadde opplevd langsiktige konsekvenser av et redusert tilbud i en periode. Samtidig sa 34 prosent at de hadde opplevd forverring i fysisk helsetilstand, økte smerter eller ubehag. 24 prosent sa at de hadde opplevd forverring i psykisk helsetilstand, og 18 prosent oppga forverring i funksjonsgrad. Få sa at de hadde fått kompenserende tiltak som erstatning for tilbudene de hadde mistet.

Noen respondenter i FFOs undersøkelse hadde unnlatt å bruke eksisterende tilbud av smittevernhensyn eller fordi tjenestene etter deres oppfatning var underbemannet eller manglet tilbud om tolk. En god del hadde levd isolert fordi de var svært redde for sykdom. Kombinasjonen av selvisolasjon og at enkelte tjenester hadde falt bort eller blitt redusert, hadde klare konsekvenser for livskvaliteten til den enkelte. Disse tendensene ble bekreftet i en undersøkelse som organisasjonen Unge funksjonshemmede gjennomførte i samarbeid med Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) sommeren 2020 (Kongsgaard 2020).

Helsetilsynet gjennomførte i samarbeid med Brukerrådet i Helsetilsynet en undersøkelse høsten 2020 om pasient- og brukererfaringer under koronapandemien.179 Undersøkelsen kombinerte ulike metoder: et spørreskjema som seks brukerorganisasjoner sendte til medlemmene sine, et fokusgruppeintervju med ni unge voksne (19–28 år) og individuelle intervjuer med tre unge medlemmer av Landsforeningen for barnevernsbarn. Organisasjonene som svarte på spørreskjemaet, var Kreftforeningen, Norges Parkinsonsonforbund, Norges Handikapforbund og Norsk Forbund for Utviklingshemmede.180

Resultatene fra denne undersøkelsen viste at over halvparten opplevde at tjenestetilbudet ble redusert sammenlignet med før pandemien, mens om lag en tredjedel opplevde at tjenestene fortsatte som før. Når gruppene med behov for omfattende tjenester og de med behov for sammensatte tjenester ble skilt ut som særlig sårbare grupper, kom det fram at disse to gruppene hadde opplevd at tjenester falt bort i enda større grad enn resten: 65 prosent av brukerne med behov for sammensatte tjenester og 55 prosent med behov for omfattende tjenester hadde opplevd at tjenestene falt helt bort eller ble redusert.

Brukerne med behov for sammensatte tjenester sa også oftere enn andre at helsetilstanden deres var blitt dårligere eller mye dårligere under pandemien (38 prosent mot 23 prosent i sammenligningsgruppen). Ikke overraskende fant denne undersøkelsen også at andelen som hadde fått dårligere helse, var langt høyere blant dem som opplevde at tjenestetilbudet hadde blitt redusert, enn blant dem som hadde et uendret tjenestetilbud: 50 mot 18 prosent.

Det var lignende mønstre for livskvalitet: Andelen som hadde opplevd at livskvaliteten sank, var størst blant dem med omfattende eller sammensatte tjenestebehov og blant dem som hadde opplevd at tjenestetilbudet ble redusert. Som i undersøkelsen til FFO var mange lite fornøyde med kommunikasjonen om stengning, begrensning og åpning av tiltak, og svært få oppga at de hadde noen form for medvirkning eller medbestemmelse da tilbudet deres ble endret. Brukerne i fokusgruppen fortalte at for lite informasjon skapte utrygghet og uforutsigbarhet.

Spørreundersøkelsen ble gjennomført i september 2020, altså om lag fire måneder etter den første gjenåpningen. Av dem som opplevde at tjenestetilbudet ble redusert under nedstengningen, sa hele 60 prosent at de opplevde tilgangen på tjenester som dårligere eller langt dårligere enn de hadde vært før pandemien. 35 prosent sa at tjenestene var tilbake som normalt i september. Beregnet som andel av respondenter med omfattende og/eller sammensatt tjenestebehov sa 45–47 prosent at tilgangen på tjenester fortsatt var dårligere enn den hadde vært.

Undersøkelsen til Helsetilsynet viste også klart at pårørende hadde gitt mer hjelp og bistand under pandemien. Om lag en fjerdedel av de pårørende sa de hadde gjort mer fordi de var redde for smitte, mens 75 prosent ikke oppga smittefrykt som en sentral grunn. Det var særlig pårørende til brukere med sammensatte tjenestebehov som hadde gjort mer.

Som for eldre mottagere av kommunale tjenester var det særlig de sosiale tilbudene og avlastningstilbudene som ble skadelidende gjennom pandemien. Om lag 25 prosent av dem som svarte på spørsmål om «avlastningsbolig/barnebolig, privat avlaster», sa at tilbudet hadde falt helt bort. 45 prosent opplevde at ulike typer dag- og aktivitetstilbud (støttekontakt, dagsenter, tilrettelagt arbeid, lavterskelkafe osv.) falt bort, mens 35 prosent opplevde at slike var tilgjengelige i mindre grad enn før.

En kvalitativ undersøkelse av familier med funksjonshemmede barn kaster mer lys over reduksjonene i tjenestetilbudet og hvordan det påvirket tjenestemottagere og pårørende (Bøhler og Ugreninov 2021). Undersøkelsen er basert på dybdeintervjuer med åtte foreldre til barn med funksjonsnedsettelser.

Intervjuene handler om det som skjedde under nedstengingen i mars/april 2020, og foreldrene forteller at de nærmest over natten mistet sentrale tilbud til barna sine: spesialundervisning, helsetilbud, avlastning og BPA. I denne situasjonen etterlyste de en mer proaktiv holdning fra myndighetene og tilgang til kompenserende tiltak. Koordinatorordningene i kommunen, i den grad slike fantes, fungerte dårlig for mange av familiene under pandemien, og foreldrene endte i stor grad med å koordinere tjenestetilbudet til barna selv.

Dette var spesielt en utfordring for familier med begrensede ressurser og familier med innvandrerbakgrunn, som slet med å finne fram i de ulike tilbudene og skrive søknader slik at de ble formelt riktige. For mange av barna var ikke hjemmeskole noe alternativ, så opplæringen falt i realiteten bort – eller så forsøkte foreldrene å bidra i hjemmeundervisningen samtidig som de sto i jobb.

Tiltak rettet mot arbeidsinkludering

Mange med funksjonsnedsettelser trenger tilrettelegging for å skaffe og holde på en jobb. Nedstengningen i mars 2020 førte til en «sjokkdigitalisering» av norsk arbeidsliv, i den forstand at arbeidstakere på hjemmekontor raskt måtte venne seg til digitale møter og samarbeidsplattformer.

Et forskningsoppdrag initiert av Nordisk ministerråd i 2019 (Gulliksen mfl. 2021) skulle undersøke om det fantes dokumentasjon som viste at tekniske og digitale løsninger blir brukt for å gjøre det lettere for personer med funksjonsnedsettelser å få eller beholde en jobb. I den grad dette var tilfellet, ville det vært svært relevant for diskusjonen om arbeidsinkludering for personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet som vokste fram i perioden med smitteverntiltak. Forskerne konkluderte med at kunnskapsgrunnlaget var tynt, og at mulighetene som kunne ligget i nye digitale løsninger, så ut til å ha blitt brukt i liten grad til å lette inkluderingen av personer med funksjonshemming (Gulliksen mfl. 2021).

Dette har sammenheng med at arbeidsplassene i liten grad etterspør slik teknologi, og at det er lite dialog mellom aktører i Norden som jobber med hjelpemidler til funksjonshemmede, og aktører som driver digital innovasjon. De digitale virkemidlene har ofte mangler med tanke på universell utforming og tilgjengelighet, noe som skaper barrierer for personer med nedsatt syn og hørsel, kognitive vansker og motoriske utfordringer (Fuglerud mfl. 2021).

Studien til Nordisk ministerråd så ikke spesielt på konsekvensene av pandemien, men kommisjonen mener det er grunn til å tro at de generelle utfordringene – særlig knyttet til mangler ved universell utforming av digitale kommunikasjonsverktøy – også gjorde seg gjeldende under pandemien. Dette innebærer at personer med behov for tilrettelegging neppe fikk enklere arbeidsliv på grunn av mer digital kommunikasjon. Det innebærer også at mange brukere av omsorgstjenester kan ha hatt vanskelig for å kommunisere med tjenesteyterne når de måtte kontakte disse på digitale plattformer.

NAV er en viktig tjenesteyter og formidler en rekke tiltak for personer som står utenfor arbeidslivet. Mange av de aktuelle brukerne av disse tiltakene har utfordringer som innebærer at de har en lang vei til arbeidsmarkedet, som dårlig kjennskap til norsk språk, ruslidelser eller psykiske vansker.

Tilbyderne som jobber med kurskonsepter for NAV, har måttet legge om driften helt eller delvis som følge av smitteverntiltakene. Mange måtte finne alternative måter å følge opp brukerne på. Fafo har i samarbeid med Unge funksjonshemmede og NHO Arbeid og inkludering hentet inn kunnskap om hvordan dette ble praktisert for tiltaket Arbeidsforberedende trening (AFT). Dette er et oppfølgingstiltak i NAV som blir tilbudt gjennom forhåndsgodkjente leverandører (Holte og Strand 2021).181 Tiltaket er rettet mot personer med følgende utfordringer:

• helseproblemer og sosiale problemer

• rus, ofte i kombinasjon med mangelfull utdanning

• svake grunnleggende ferdigheter

• liten eller ingen arbeidserfaring

I perioden med nedstengning tok arbeids- og inkluderingsbedriftene i bruk en rekke ulike digitale verktøy, med særlig vekt på dem som var utviklet for veiledning innen karriere og livsmestring eller kompetansetiltak. For noen ble dette en katalysator for å ta i bruk de digitale verktøyene som fantes (Holte og Strand 2021).

Det var likevel forskjeller mellom bedriftene i hva slags infrastruktur de hadde på plass før nedstengningen, og hvor god digital kompetanse veilederne hadde. Veilederne beskrev situasjonen som krevende, men ikke uten positive erfaringer. Mer digital kontakt ga mer fleksibilitet og sparte i mange tilfeller deltagerne for lang reisevei.

AFT innebærer likevel mye arbeid med rutiner og motivasjon, og dette arbeidet hadde klart vært skadelidende. Veilederne uttrykte bekymring for hvordan isolasjonen under smitteverntiltakene påvirket deltagere med sosial angst, som trengte å venne seg til å omgå kollegaer og andre i trygge omgivelser. Deltagere som manglet grunnleggende språkferdigheter eller digital kompetanse, hadde hatt vanskelig for å dra nytte av digital oppfølging. På den mer positive siden opplevde iallfall noen veiledere at ansvaret for hvem som skulle følge opp hvilke brukere, hadde blitt tydeligere, og dette hadde gjort det mulig for dem å komme tettere på «sine» brukere gjennom kontakt på Teams, telefon eller SMS.

Oppsummert om tjenester til personer med funksjonsnedsettelser

Som nevnt er det begrenset hvor mye informasjon som finnes om tjenestene til personer med funksjonsnedsettelser, og de undersøkelsene som finnes, har en relativt kort tidshorisont. Tre observasjoner framstår likevel som godt dokumentert:

For det første mistet mange tjenester i den tidlige fasen av pandemien, og det har tatt lang tid å få disse tjenestene tilbake til normalt.

For det andre er tjenestene viktige for brukerne, og relativt mange rapporterte om at de fungerte dårligere og/eller hadde dårligere livskvalitet selv etter relativt korte perioder uten tjenester. Dette gjelder også bortfall av tjenester som ikke er knyttet til grunnleggende daglig fungering, som støttekontakt, tilrettelagt arbeid, trening og annet dagtilbud.

For det tredje har pårørende lagt ned en betydelig innsats for å dekke opp for de tjenestene som har manglet. Informasjonen om hvilke konsekvenser dette har hatt for de pårørende, på kort og lengre sikt, er begrenset, men mange har utvilsomt opplevd en betydelig belastning. Dette går ikke minst fram av undersøkelsen av familier med funksjonshemmede barn.

I et læringsperspektiv mener kommisjonen det er nødvendig at myndighetene ser nærmere på hvorfor det har tatt så lang tid å få tjenestene tilbake til normalen, og hvilke konsekvenser begrensninger i tjenestene har fått for brukerne og deres pårørende. Årsakene er sannsynligvis sammensatte.

Forstørr bilde

Foto: Terje Bendiksby / NTB

Tjenester til nyankomne flyktninger

Norske kommuner som bosetter nyankomne innvandrere, påtar seg samtidig et ansvar for å tilby oppfølging og opplæring innenfor et introduksjonsprogram. Fram til 1. januar 2021 var dette regulert av introduksjonsloven,182 som deretter ble erstattet av integreringsloven.183

Introduksjonsprogrammet er et individuelt tilpasset program på fulltid som har til hensikt å styrke brukernes muligheter til å delta i norsk samfunns- og arbeidsliv. Programmet retter seg mot flyktninger (asylsøkere med opphold og overføringsflyktninger), personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, personer som har kommet som følge av familiegjenforeninger med noen i disse gruppene, og enkelte andre grupper nyankomne innvandrere. Aldersmessig er tilbudet avgrenset til personer mellom 18 og 55 år. Programmet skal som et minimum inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap i tillegg til arbeids- og utdanningsrettede tiltak. Etter integreringsloven, som trådte i kraft 1. januar 2021, skal programmet også inneholde kurs i livsmestring.

I henhold til den tidligere introduksjonsloven kunne introduksjonsprogrammet vare i inntil to år med mulighet for forlengelse til tre hvis dette kunne styrke målsettingene i den individuelle planen til brukeren. Etter den nye integreringsloven kan programmet vare i inntil fire år for enkelte deltagere. Integreringsloven har dessuten noe mer fleksibilitet og individuell tilpasning i introduksjonsprogrammet enn det som fulgte av introduksjonsloven. Nyankomne personer som ikke er i målgruppen for introduksjonsprogrammet, kan ha rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.184

Den 12. mars 2020 ble opplæringen som nyankomne innvandrere hadde krav på innenfor introduksjonsprogrammet, stengt for fysisk oppmøte i kommunene, og tilbudet forble stengt fram til 11. mai 2020. Kommunene startet raskt med å finne alternative måter å holde programmet i gang på, og IMDi – som har fagansvar for introduksjonsprogrammet – søkte også etter mulig kompensasjon (se punkt 10.3).

Den 27. mars 2020 ble det innført en midlertidig forskrift med hjemmel i koronaloven.185 Forskriften slo fast at deltagere i introduksjonsprogrammet og innvandrere som fikk opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skulle få et tilbud, selv om undervisningsstedet var stengt, med mindre det ikke var mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Forskriften tydeliggjorde også at fravær under covid-19-utbruddet skulle legges til programmets varighet.

Da koronaloven ble opphevet 27. mai 2020, ble bestemmelsene i den midlertidige forskriften forlenget i en ny midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven. Denne skulle bidra til å redusere konsekvensene av utbrudd av covid-19.186 Den midlertidige loven sier at deltagere i ordningene etter introduksjonsloven i størst mulig grad skal kunne få et tilbud etter loven når utbrudd av covid-19 påvirket gjennomføringen, og at de skal få introduksjonsstønad for hele perioden de deltok i programmet. IMDi skriver i årsrapporten for 2020 at «regjeringens integreringspakke samt midlertidig lov for tilpasninger i introduksjonsloven har bidratt til å avhjelpe konsekvensene av pandemien».187

Tiltakene i den midlertidige forskriften om introduksjonsprogrammet, som deretter ble avløst av den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven, hadde konsekvenser for budsjettene til kommunene. For å kompensere for dette fikk kommunene 250 mill. kr til forlengede introduksjonsprogrammer for deltagere som var i sluttfasen av programmet. Videre ble det bevilget 161 mill. kr for å utvide tiden med opplæring i norsk og samfunnskunnskap i inntil seks måneder for personer som avsluttet retten og plikten til opplæring i 2020 (norsktilskudd). I tillegg økte bevilgningene til tilskuddsordningen Jobbsjansen (25 mill. kr),188 karriereveiledning for deltagere i introduksjonsprogrammer (10 mill. kr, kanalisert til fylkeskommunene) og tilskuddsordningen for å øke bruken av nettbasert opplæring (10 mill. kr). Denne samlede pakken fikk navnet Integreringspakke I og hadde et samlet budsjett på 456 mill. kr for å redusere konsekvensene pandemien hadde for deltagere i introduksjonsordningene.

Integreringspakke I ble fulgt opp av integreringspakke II, vedtatt i mars 2021, og integreringspakke III, vedtatt slutten av juni 2021. Begge disse pakkene innebar flere forlengelser av de tilgjengelige tiltakene, inkludert kompensasjon til kommunene for merutgiftene.

Integreringspakke I og midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven er evaluert av NIBR ved OsloMet (Hernes mfl. 2021a og Hernes mfl. 2021b).189 Evalueringen konkluderte med at den utvidede programtiden for introduksjonsprogrammet var kjærkomment og ble mye brukt. I snitt ble programtiden for deltagerne utvidet med 2,4 måneder sammenlignet med året før pandemien. Den ble oftest utvidet i kommuner der smittetrykket hadde vært høyt. Evalueringen viste videre at om lag en fjerdedel av kommunene hadde tilbudt utvidet norskopplæring til alle eller mange av deltagerne.

Intervjuene med aktørene i kommunene tydet på at kommunene ikke hadde oppfattet at retten til utvidet norskopplæring var en rettighet som ikke skulle være behovsprøvd på samme måte som utvidet programtid (Hernes mfl. 2021b, side 45). I forbindelse med Integreringspakke II våren 2021 informerte IMDi aktivt kommunene om denne distinksjonen (Hernes mfl. 2021b).

Noen av tiltakene i den midlertidige forskriften om introduksjonsprogrammet foregrep nye tiltak som kom i integreringsloven som trådte i kraft 1. januar 2021. Dette gjaldt karriereveiledning og muligheten til å innføre sluttmål. Disse tiltakene ble ifølge evalueringen mindre brukt, og flere ga uttrykk for at det kan ha vært vanskelig for kommunene og fylkeskommunene å innføre nye tiltak i en pandemisituasjon. På disse punktene kunne aktørene trengt mer veiledning (Hernes mfl., 2021b).

Gjennomgående finner evalueringen at informasjonen og veiledning til aktørene – kommunene, fylkeskommunene og statsforvalterne – ikke har nådd helt fram, til tross for at de statlige aktørene (IMDi og Kompetanse Norge) gjorde alt slik som de skulle. Det samme gjaldt informasjon om hvor mye ekstra midler som ville følge med til kommunene. Evalueringen påpeker derfor:

En viktig lærdom fra denne prosessen er likevel at hvis man ønsker iverksetting av tiltak i en såpass kaotisk situasjon som mange aktører har befunnet seg i under pandemien, med stadige endringer fra ulike statlige aktører, så er det nødvendig med en ekstrainnsats for å sikre at relevante aktører blir oppmerksomme på nye oppgaver og lovendringer. (Hernes mfl. 2021b, side 8)

Fafo har kartlagt praksisen i kommunene gjennom perioden med de strengeste tiltakene våren 2020 (Kavli og Lillevik 2020). Datamaterialet inkluderer en spørreundersøkelse på nettet til ansvarlige for introduksjonsprogrammer, som ble gjennomført i juni 2020, og telefon- og videointervjuer med kommunale ledere i fire kommuner.

Kartleggingen viste at deltagerne i introduksjonsprogrammet hadde fått et mer begrenset tilbud i perioden fra 12. mars til 29. mai. 40 prosent av kommunene svarte at tilbudet hadde vært noe mindre omfattende, mens 36 prosent sa det hadde vært langt mindre omfattende. Bare 5 prosent svarte i undersøkelsen at de hadde klart å opprettholde et like omfattende opplæringstilbud som før pandemien. Det var spesielt tilbudet om språkpraksis som falt bort i perioden, mens den kursbaserte norskopplæringen ble opprettholdt. Denne holdt likevel lavere kvalitet, etter mange informanters mening.

Kommunene i undersøkelsen fortalte at deltagerne i opplæringen hadde ulike forutsetninger for å dra nytte av det alternative tilbudet kommunen etablerte. Deltagere med utdanning utover minimum fra opprinnelseslandet, god digital kompetanse og en del norskferdigheter sto bedre rustet enn andre i perioden da opplæringen hovedsakelig ble gitt digitalt.

Arbeidspraksis er en viktig del av introduksjonsprogrammet, og de aller fleste kommunene i Fafos undersøkelse hadde deltagere i praksis eller på vei ut i praksis da nedstengningen ble iverksatt. Halvparten av kommunene i denne situasjonen oppga at alle deltagerne mistet praksisplassen på grunn av nedstengningen, og 31 prosent svarte at dette skjedde med over halvparten. Færre enn 10 prosent av kommunene svarte at alle eller over halvparten fikk et alternativt arbeidsrettet tilbud, og seks av ti kommuner oppga at deltagerne ikke fikk noe arbeidsrettet tilbud i det hele tatt.

En del av problemet var at arenaer som hadde vært mye brukt til arbeidstrening i kommunene – barnehager, skolefritidsordninger, kantinedrift og deler av helse- og omsorgssektoren – stengte ned eller reduserte kapasiteten betraktelig, slik at mulighetene til å lage en praksisplass forsvant. Lederne uttrykte bekymring for at deltagerne som nærmet seg slutten av introduksjonsprogrammet, og som skulle hatt en intens jobbsøkerperiode med tett oppfølging, kom ut av sporet de var i da nedstengningen kom. Dette var en periode med svært høy arbeidsledighet i Norge – selv om ikke alt var reelt siden permitterte utgjorde en høy andel – og lederne fryktet for hvordan deltagerne deres ville klare seg i konkurransen med alle andre som var på jakt etter jobb når landet åpnet igjen.

I kartleggingen ba Fafo lederne for introduksjonsprogrammet også om å vurdere den «digitale infrastrukturen» til deltagerne og de ansatte i programmet. Dette var aktuelt når mye av undervisningen skulle bli gitt digitalt. «Digital infrastruktur» kunne for eksempel være datamaskiner, nettverk, programmer og læringsressurser (Kavli og Lillevik 2020, side 33).

26 prosent av lederne svarte at dårlig digital infrastruktur hos deltagerne i stor grad har vært et hinder for oppfølgingsarbeidet, mens 51 prosent opplevde det som et hinder «i noen grad». I en mindre andel av kommunene var tilsvarende mangel på infrastruktur for ansatte et hinder.

Kommunene opplevde at deltagerne hadde gamle datamaskiner, lite oppdatert programvare og dårlig internettforbindelse, eller at det var mange i husholdningen som hadde behov for å bruke samme datamaskin. Sammenligninger av situasjonen slik den var 12. mars kontra den første uken i juni (slik lederne for programmene vurderte det i midten/slutten av juni), tyder imidlertid på at kommunene prioriterte å forbedre deltagernes «digitale infrastruktur» gjennom nedstengningen, slik at de ble i stand til å sende inn oppgaver på nett, spille av opplæringsvideoer og delta i videomøter (Kavli og Lillevik 2020, side 34).

Basert på kartleggingen kort tid etter nedstengningen peker Kavli og Lillevik (2020) på følgende læringspunkter:

• Koronakrisen viste at digital oppfølging er mulig også for deltagere med lite utdanning og kort botid i Norge hvis de får god individuell oppfølging og får digital infrastruktur på plass.

• Det kan finnes muligheter for å øke effektiviteten og kvaliteten gjennom kombinasjoner av digital og fysisk opplæring. Slike kombinasjoner kan blant annet gjøre det mulig å skape kontinuitet for personer som av ulike grunner får avbrudd fra programmet, for eksempel kvinner i foreldrepermisjon. Forskerne mener det vil være verdt å undersøke om det er mulig å utvikle digitale plattformer for å tilby vedlikehold av norskferdighetene og noe mer individuell oppfølging i permisjonstiden.

• Det er store variasjoner i deltagernes utgangspunkt for å dra nytte av digital undervisning. Digitale møter fungerer godt for å opprettholde sosial kontakt, svare på konkrete spørsmål og formidle grunnleggende informasjon, men det ligger store utfordringer i å bruke digitale verktøy som læringsarena for deltagere med lite skolebakgrunn.

En annen faktor som har hatt betydning for introduksjonsprogrammet i mange kommuner, er at det kom langt færre innvandrere som skulle bosettes, til Norge i 2020. IMDi og UDI justerte i juni 2020 ned prognosene for bosettingsbehovet fra 5120 til 3600 personer. Dette skyldes hovedsakelig den midlertidige stansen i bosettingen av overføringsflyktninger, men også en sterk reduksjon i nye asylsøkere på grunn av reiserestriksjonene i Europa og resten av verden. Dette førte til at 2819 flyktninger bosatte seg i Norge i 2020, noe som utgjorde 54 prosent av det antallet kommunene i utgangspunktet ble bedt om å bosette.190

Dette har naturligvis hatt konsekvenser for kommunenes arbeid med integreringsprogrammet. I mange kommuner har programmet hatt langt mindre omfang enn antatt, eller det har falt helt bort. Tilpasningene i introduksjonsprogrammet og overgangen til den nye integreringsloven har dermed skjedd i en situasjon der antallet brukere er på et historisk lavt nivå.

Hvordan dette vil spille seg ut over tid, etter pandemien, avhenger av en rekke faktorer. Det er heller ikke mulig å fullt ut evaluere hvordan det å delta i introduksjonsprogrammet under en pandemi har påvirket deltagerne og deres utgangspunkt i Norge, men gjennomgangen her tyder på at kommunene har gjort mye godt arbeid og raskt blitt tilført ressursene de trengte. Utfallene over tid for deltagerne i introduksjonsprogrammet varierer mellom kommunene og med en rekke trekk ved deltagerne (Kavli og Djuve 2015). Det er usikkert om disse mønstrene vil være vesentlig påvirket av at enkelte kohorter av programdeltagere gjennomførte programmet i en periode med strenge smitteverntiltak.

Funn og anbefalinger

Norske myndigheter har i stor grad lykkes i å beskytte sårbare eldre mot smitte og dermed mot koronarelatert sykdom og død. Noen av de vanskelige vurderingene kommunene har måttet gjøre under pandemien, har vært å veie faren for smitte og dermed strenge smitteverntiltak opp mot brukernes sosiale og praktiske behov og livskvalitet. Kunnskapen vi har, tyder på at kommunene stort sett opprettholdt tjenestene knyttet til liv og helse, men at de sosiale tilbudene – dagaktiviteter, støttekontakt og avlastning – i større grad ble begrenset.

Kommisjonen regner med at det har hatt konsekvenser for brukernes livskvalitet, og i en del tilfeller også for helsetilstanden og mestringen, at de sosiale tilbudene har blitt begrenset. Vi er ikke i tvil om at mange pårørende har gjort en formidabel innsats for å kompensere for at offentlige tilbud ble redusert eller falt bort. Disse erfaringene bør bli nærmere utredet og etter kommisjonens syn ligge til grunn for diskusjonene i normalsituasjonen om hvordan pårørendes innsats kan bli verdsatt og eventuelt kompensert: De pårørende utgjør en sentral del av kriseberedskapen for eldre og personer med funksjonshemming.

Gjennomgangen av tjenestene til nyankomne innvandrere til Norge skiller seg ut i dette kapitlet ved at de er evaluert av eksterne forskningsaktører. Kommisjonen er ikke kjent med at det finnes tilsvarende evalueringer for tilstanden i de kommunale tjenestene til eldre eller personer med funksjonsnedsettelse gjennom pandemien. Kunnskapen om dette kommer i større grad fra organisasjonene på feltet, supplert med kunnskapsinnhentinger i regi av Helsetilsynet. En annen forskjell er at den ekstra ressursinnsatsen for nylig bosatte er kanalisert til kommuner og fylkeskommuner, mens ekstra ressurser til innsats for eldre og personer med funksjonsnedsettelser i stor grad har gått til frivillige aktører.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at det gjøres eksterne evalueringer av hvordan de kommunale tjenestene rettet mot eldre og personer med funksjonsnedsettelse har fungert under pandemien. Slike evalueringer bør kartlegge i hvor stor grad tilbudene har vært begrenset, hvorfor det eventuelt tok tid å få tjenestene tilbake til normalen, og hvilke konsekvenser det har fått for brukerne og deres pårørende at tjenestene ble begrenset.

• Kommisjonen anbefaler videre at det bør evalueres hvordan de betydelige tilskuddsmidlene som har gått til frivillige organisasjoner, er brukt.

Fordi det finnes få evalueringer, er også kunnskapsgrunnlaget tynt. Kunnskapen vi har, tyder likevel på at det tok tid før de kommunale tjenestene til eldre og funksjonshemmede var fullt tilbake etter nedstengningen i mars–april 2020. Dette er den samme konklusjonen som i gjennomgangen av tjenestene til barn og unge, og den peker på det flere aktører har uttrykt, nemlig at det er lettere å stenge enn å åpne igjen.

Gjennom vår gransking mener vi også å ha holdepunkter for at kommunene sentralt eller de enkelte tjenesteyterne har «lagt på litt» når de bestemmer hvilke smitteverntiltak som skal gjelde for tjenestene. Dette kan skyldes at de ønsker å være på den sikre siden. Dette tilsvarer det vi mener å ha sett for tilbudene til barn og unge. I og med at mange av brukerne til tjenestene vi har omtalt i dette kapitlet, var i risikogruppene dersom de ble smittet, kan dette ha vært godt begrunnet.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler en evaluering av om de ulike kommunene traff riktig nivå. I en slik evaluering bør også kommunikasjon med brukere og pårørende inngå. Erfaringene fra evalueringene bør inngå i planverk for framtidige pandemier.

10.6 Avslutning og overordnede anbefalinger om sårbare grupper

I dette kapitlet har vi gått gjennom situasjonen til barn, unge og studenter, innvandrere og språklige minoriteter, og vi har sett på tilstanden i de kommunale tjenestene.

Hovedinntrykket er at institusjonene langt på vei har oppfylt rollen sin og funksjonene sine til tross for krevende omstendigheter. Skolene og de høyere utdanningsinstitusjonene har klart å gi et tilbud det meste av tiden. Informasjon om pandemien har blitt oversatt og distribuert på flere språk, og de kommunale tjenestene har vært i drift. Mange enkeltpersoner har gjort en innsats utover det noen kunne forvente. Dette gjelder både ansatte i tjenestene og aktive i frivillig sektor. Ikke minst har mange frivillige med innvandrerbakgrunn bidratt til at viktig informasjon nådde mottagere som ellers kunne være vanskelige å nå.

Kommisjonen vil understreke at funnene våre om de sosiale konsekvensene som er presentert i denne delen av rapporten, må tolkes med varsomhet. Pandemien er ikke over, og siste periode med omfattende nasjonale tiltak ligger få måneder tilbake i tid. Vi vet ennå ikke hvordan sporene som den lange pandemien har satt, kommer til å påvirke ulike grupper i befolkningen på lengre sikt.

De undersøkelsene som er gjort, viser likevel noen urovekkende tendenser. Vi er spesielt bekymret for sosial og faglig læring blant barn, læring og psykisk helse blant studenter og psykososiale tilbud til personer med tjenestebehov. Vi merker oss videre at mange av tiltakene som er satt inn gjennom pandemien, har vært i form av tilskudd for begrensede perioder. Dette tyder på at myndighetenes holdning i mange tilfeller har vært å sette inn tiltak for å «komme over kneika». For sårbare grupper, som har stått i «ei kneik» i nærmere to år, kan denne tilnærmingen være utilstrekkelig.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene følger situasjonen tett og har lav terskel for å sette inn kompenserende tiltak. Tiltak bør være langsiktige og målrettede.

Pandemien forsterket sosiale ulikheter

Gjennomgangen vår har vist at begrensningene i offentlige tilbud har gjort noen utsatte grupper mer sårbare. Dette har forsterket ulikhetene i samfunnet. De som har det største behovet for offentlige tjenester, er naturlig nok også dem som blir hardest rammet når tjenestene begynner å falle bort. Disse har sjelden ressurser til å kompensere for tilbud som blir borte.

Gjennomgangen vår har dessuten vist at noen grupper i samfunnet har blitt utsatt for en rekke sammenfallende risikofaktorer. Det er bekymringsfullt, spesielt fordi dette i stor grad har berørt barn og unge. Situasjonen til disse barna og familiene vil ikke være synlig i undersøkelser som formidler betraktninger om gjennomsnittet eller «de fleste», siden de lever liv som på helt sentrale måter skiller seg fra det som er gjennomsnittet i befolkningen i Norge.

Et viktig eksempel er barn og unge i bydeler øst i Oslo som i nær to år har opplevd usikkerhet rundt skolesituasjonen. Mange av disse har hatt foreldre med usikre jobbsituasjoner, og flere har mistet jobben gjennom pandemien. Inntektene til disse familiene er ofte lave i utgangspunktet, og med færre familiemedlemmer i jobb har den økonomiske situasjonen blitt enda mer utrygg for mange. Disse familiene hadde benyttet seg av tilbud som psykososiale tjenester, tilpasset opplæring og integreringstilbud, men under pandemien ble disse tilbudene redusert, og lokale møteplasser var stengt eller hadde begrenset åpningstid. For flere var også hjemmeskole vanskelig hvis familien bodde trangt eller manglet god digital infrastruktur. Mange av disse mest utsatte barna hadde dessuten innvandrerbakgrunn, og derfor ville de oftere enn andre ha medlemmer av storfamilien som var svært syke eller hadde dødd av covid-19.

Det finnes tilsvarende områder i andre byer også – der det bor mange familier som er sårbare på mange måter samtidig. Smittetrykket, og dermed alvorlighetsgraden og varigheten av smitteverntiltakene, har variert mellom regioner, men ofte har det vært slik at områdene der det bor flest utsatte, også har hatt det største smittetrykket. I arbeidet med å løfte disse områdene i etterkant av pandemien kan det være mye inspirasjon å hente i det pågående arbeidet med områdesatsinger, der tilnærmingen er å tilføre ressurser til hele bomiljøer. Et utvalg som så på pandemien i bydel Stovner i Oslo, anbefalte «en femårig plan for Stovner bydel, som også kan være overførbar til andre levekårsutsatte områder».191

Det er et viktig prinsipp i den norske samfunnsmodellen at alle barn og unge skal ha det samme utgangspunktet i livet så langt det er mulig, uavhengig av hvor de bor, eller hvilke ressurser familien deres har. Sterke institusjoner – og spesielt skoler – er helt sentrale i arbeidet for å nå dette målet. Når barna ikke kan være på skolen, blir muligheten til å lære avhengig av foreldrenes mulighet til å bidra i hjemmeundervisningen, og denne muligheten er svært ujevnt fordelt. I tillegg er skolen en viktig arena for å fange opp barn som strever, og for å sette i gang og organisere tjenestene rundt dem.

Anbefalinger:

• Kommisjonen anbefaler at myndighetene vurderer å målrette noen langsiktige satsinger mot spesielt utsatte bomiljøer i regioner som har opplevd mye smitte over tid. En slik satsing må skje i tett dialog med lokale myndigheter og sivilsamfunnet i lokalmiljøet, og den må være forankret på måter som sikrer at tiltakene også når fram til eventuelle «lommer av utenforskap».

• Kommisjonen anbefaler at vi som samfunn tar kraftfulle grep overfor de hardest rammede barna og ungdommene. Skoler i spesielt rammede områder må bli satt i stand til å gi et tilbud som løfter de utsatte barna, både faglig og sosialt, og til å gjenopprette skolen som en arena for sosial læring og inkludering.

Pandemien avdekket en sårbarhet

Kommisjonen mener videre at pandemien har avdekket en underliggende sårbarhet i det norske samfunnet, nemlig at myndighetene i for liten grad har tatt inn over seg hvordan mennesker i en del minoriteter faktisk lever livene sine. Noen grupper i befolkningen oppsøker for eksempel informasjon på andre måter og i andre kanaler enn det som norske myndigheter gikk ut ifra da de skulle nå ut til hele Norges befolkning. Manglende forståelse for informasjonsbarrierer mot deler av minoritetsbefolkningen har bidratt til at pandemien har rammet skjevere enn nødvendig. Et av de viktigste læringspunktene er at offentlige etater må heve kompetansen sin på minoritetenes situasjon og skaffe seg gode strategier for å skreddersy krisekommunikasjon til minoritetsgrupper. Minoritetsbegrepet omfatter i denne sammenhengen både innvandrere og etterkommerne deres, urfolk og de nasjonale minoritetene.

Lærdommene fra pandemien om minoritetens situasjon må systematiseres og gis en institusjonell forankring. For eksempel satsing på tolketjenester og fullverdige alternativer for personer med svak digital kompetanse er også godt beredskapsarbeid. Det samme gjelder god infrastruktur for løpende kunnskapsproduksjon. Hvorvidt det bør målrettes tiltak mot grupper som kan bli stigmatisert, bærer med seg en rekke dilemmaer, og solid kunnskap er viktig for å unngå å bli handlingslammet. Det er dessuten behov for en gjennomgang av grensesnittet mellom offentlig forvaltning og frivilligheten, på alle forvaltningsnivåer. Det er en åpenbar styrke å kunne bruke frivilligheten i en krise, men dette kan ikke kompensere for mangel på kompetanse og kapasitet i offentlige organer.

Anbefaling:

• Kommisjonen anbefaler at myndigheter på alle nivåer i større grad tar inn over seg hva det krever å drive krisehåndtering i et mangfoldig samfunn. Alt beredskapsarbeid må ha et mangfoldsperspektiv og en strategi for involvering av frivillig sektor.

11 Økonomiske og sosiale konsekvenser av covid-19-pandemien

11.1 Økonomisk utvikling i Norge gjennom pandemien

Utvikling i bruttonasjonalprodukt (BNP)

Ifølge beregninger gjort av professor Steinar Holden og forskere ved Statistisk sentralbyrå (von Brasch mfl. 2022) førte koronapandemien til en reduksjon i BNP for Fastlands-Norge på 214 mrd. kroner i perioden fra februar 2020 til og med november 2021.192 Samlet er de realøkonomiske kostnadene av pandemien i perioden 2020–2023 målt ved lavere BNP beregnet til rundt 270 mrd. kroner. Det tilsvarer 8,6 prosent av Fastlands-BNP for 2021.

Forstørr bilde

¹ Prognosen for det innenlandske aktivitetsnivået i 2023 er noe høyere enn i banen uten korona. Det henger sammen med at importandelene er anslått å bli noe lavere. Mer av etterspørselen er altså rettet mot vare- og tjenesteproduksjon i Norge sammenlignet med banen uten korona. Det er antatt at andelen av konsumet som nordmenn bruker i utlandet i 2023 ikke kommer helt tilbake til nivået fra før pandemien inntraff.

² Statistikk, SSB, 2. desember 2021, «Konjunkturtendensene med nasjonalregnskapet for 3. kvartal 2021 og endelig nasjonalregnskap for 2019», ref. 2021/4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forskerne anslår at ekstraordinære tiltak i form av støtteordninger for personer, foretak og ideell sektor, samt økte offentlige bevilgninger, har dempet fallet i BNP for Fastlands-Norge med 0,6 prosent i 2020 og 0,8 prosent i 2021. Anslaget er gjort under strenge antagelser og undervurderer muligens effekten noe. Forskerne har ikke vurdert effekten av petroleumsskattepakken.193

Pandemien ga altså store kostnader i form av tapt verdiskaping i 2020 og 2021. Men tapt verdiskaping er ikke et fullstendig mål på velferdstapet ved pandemien. For det første er det avgrenset til tap av løpende verdiskaping og ikke tap i senere perioder. Slike tap kan i teorien være betydelige, for eksempel dersom mange faller ut av arbeidsmarkedet. For det andre sier ikke slike tall noe om kostnader i form av tapt helse eller død for dem som blir syke av covid-19. Heller ikke noe om tilsvarende helseeffekter for andre i samfunnet eller tapt livskvalitet som følge av smitteverntiltak. Tapet i BNP fanger likevel opp noen viktige kostnader.

Foreløpige tall fra nasjonalregnskapet viser at BNP for Fastlands-Norge falt 2,3 prosent fra 2019 til 2020, målt i faste priser. Året var preget av store svingninger i den økonomiske aktiviteten som følge av pandemien, nedstengningene og lettelsene. Fra midten av mars 2020 ble det innført strenge smitteverntiltak.

Som følge av tiltakene ble mye økonomisk aktivitet innstilt. I tillegg endret husholdningene sine handlemønstre. Pandemien rammet også internasjonale produksjonskjeder. Disse forholdene medførte at BNP for Fastlands-Norge allerede i april 2020 lå mer enn 10 prosent under nivået fra februar, som var den siste hele måneden før viruset satte sitt preg på Norge.

Nedgang i smittetallene gjennom andre kvartal gjorde det mulig å lette på smitteverntiltakene, som i sin tur bidro til at økonomien hentet seg sterkt inn fra og med mai måned. Utviklingen fortsatte gjennom tredje kvartal, men i noe lavere tempo. Mot slutten av oktober ble smitteverntiltakene på nytt strammet inn i takt med at smitten økte. Dermed falt BNP for Fastlands-Norge i november, men i mindre grad enn da pandemien først traff. I desember 2020 tok den økonomiske aktiviteten seg opp igjen, dels grunnet vekst i kraftproduksjonen og i fiskeriene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forskjell mellom næringene

Pandemien har påvirket forskjellige næringer i ulik grad. Tiltakene for å begrense smittespredning har særlig rammet tjenestenæringer der det ikke er lett å opprettholde sosial avstand, samt næringer tilknyttet reiseliv. Da pandemien først kom til Norge, rammet nedgangen bredt.

Tjenestenæringer hadde den største og mest langvarige nedgangen. Selv om aktiviteten i disse hentet seg kraftig inn utover 2020 da det ble lettet på tiltakene, var nivået likevel sterkt redusert ved utgangen av året sammenlignet med før pandemien.

Mens store deler av økonomien etter hvert kom på linje med aktivitetsnivået fra februar 2020, ble enkelte tjenestenæringer igjen hardt rammet av tiltakene som ble innført vinteren 2020/2021. Tiltakene begrenset videre gjeninnhenting gjennom første kvartal 2021. Da det kom lettelser i smitteverntiltak i forbindelse med gjenåpningen av Norge gjennom andre og tredje kvartal 2021, økte aktiviteten i tjenestenæringene.

I oktober 2021 var både overnattings- og serveringsvirksomhet og kultur, underholdning og annen tjenesteyting tilbake på nivåene de var på før pandemien traff. Forretningsmessig tjenesteyting og transport utenom utenriks sjøfart lå i november derimot fortsatt noe under nivået fra februar 2020. Et fall i aktiviteten i overnattings- og serveringsnæringen i november førte til at bruttoproduktet i næringen igjen ble liggende noe under nivået fra før pandemien brøt ut.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Konsum i norske husholdninger

Husholdningenes konsum har i stor grad vært påvirket av pandemien. Fra 2019 til 2020 falt husholdningenes samlede konsum 6,3 prosent.

Tiltak myntet på å begrense smittespredning på tvers av landegrenser medførte at husholdningenes konsum i utlandet og utlendingers konsum i Norge falt markant. Tiltak for å begrense fysisk kontakt mellom mennesker begrenset mulighetene for konsum av en del tjenester. Tjenestekonsumet falt betydelig. Det oppsto dermed en vridning fra tjeneste- til varekonsum, se figur 11.4. Deler av nedgangen i tjenestekonsumet skyldtes også at det var færre utlendinger i Norge i 2020. Dette påvirket spesielt overnattings- og serveringskonsumet.

Husholdningenes varekonsum vokste 6,5 prosent i 2020. Deler av veksten kan skyldes at omfanget av grensehandelen falt.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsmarkedet

Arbeidsledigheten var uvanlig høy gjennom deler av 2020, som vist i figur 11.5. Som årsgjennomsnitt var arbeidsledigheten 4,6 prosent, ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) til SSB. Arbeidsløse som prosent av arbeidsstyrken var fallende fra mai til september 2021194. Utviklingen fra september til oktober var flat med en ledighet på 3,6 prosent.

Antall sysselsatte personer falt 1,5 prosent i 2020. Spesielt stort var fallet i sysselsetting i andre kvartal, som følge av massepermitteringene i mars. Tall fra NAV viser at det allerede i utgangen av mars var mottatt eller gjort vedtak i overkant av 257 000 søknader om dagpenger under permittering.

Permitteringene i mars gjorde utslag i sysselsettingen først i andre kvartal fordi en fulltidspermittert lønnstager i nasjonalregnskapet og AKU regnes som sysselsatt i inntil 90 dager etter startdatoen for permitteringen. Dermed vil en lønnstager som ble permittert medio mars, bli regnet som sysselsatt fram til medio juni.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og NAV

Innreiserestriksjonene som i varierende grad preget tiden fra mars 2020 til utgangen av 2021, har begrenset tilstrømmingen av sysselsatte på korttidsopphold.

Antallet ikke-bosatte lønnstagere i tredje kvartal 2021 lå om lag 30 prosent under nivået i tredje kvartal 2019. Siden noen næringer er særlig avhengige av arbeidskraft av denne typen, kan fraværet av disse skape kapasitetsbegrensninger som hemmer videre innhenting.

Internasjonal økonomi og påvirkning på Norge

Verdensøkonomien ble sterkt preget av pandemien i 2020. Noen av Norges handelspartnere opplevde et BNP-fall i samme størrelsesorden som Norge, mens andre land – ikke minst EU-land og Storbritannia – hadde en klart større nedgang.

Norges handelspartnere fikk et fall i handelsvektet BNP på rundt 5 prosent i 2020, men mye av dette ble hentet inn igjen året etter. Se flere detaljer i punkt 11.2 nedenfor.

Lavere aktivitet hos handelspartnerne gir normalt lavere prisvekst internasjonalt. Isolert sett blir da bytteforholdet og den realdisponible inntekten for både husholdningene og Norge bedre. Det bidrar i noen grad til å dempe utslaget på norsk økonomi av nedgangen i internasjonal etterspørsel. På den annen side vil nedgangen ute øke ledigheten og redusere lønnsnivået litt her hjemme. Det bidrar til å trekke ned husholdningenes konsum, slik at den samlede nedgangen blir forsterket.

Samlet sett anslår forskerne i SSB at lavere internasjonal etterspørsel bidro med 2,2 prosentpoeng av en estimert nedgang i BNP for Fastlands-Norge i 2020 på 4,6 prosent. Beregningen inkluderer bidraget fra et fall i utlendingers konsum i Norge.

Ekstraordinære tiltak i 2020 eksklusiv petroleumsskattepakken

De samlede kostnadene over statsbudsjettet for ekstraordinære tiltak i 2020 er i SSBs beregninger nå anslått til om lag 74 mrd. kr. I analysen til Bjertnæs mfl. (2021), som ble skrevet til Koronakommisjonens første rapport, ble dette tallet anslått til om lag 63 mrd. kr.

De ekstraordinære økningene i stønader er klart større i siste beregning. SSB anslår som tidligere at den ekstraordinære økningen i konsumet i offentlig forvaltning (stat og kommuner) som følge av pandemien var på 13 mrd. kr. Offentlig konsum samlet var nær 906 mrd. kr i 2020. Anslaget på den ekstraordinære økningen i dette konsumet er 1,4 prosent av konsumet. Volumveksten i konsumet i offentlig forvaltning fra 2019 til 2020 regnet i 2019-priser var 1,8 prosent.

Det meste av den faktiske konsumveksten kan dermed tilskrives ekstraordinære tiltak knyttet til pandemien, ifølge disse beregningene. Om lag halvparten av de økte bevilgningene kan knyttes til økte innkjøp av smittevernutstyr og merutgifter til offentlige tjenester knyttet til pleie og omsorg, barnehager og grunnskoler.

I Nasjonalbudsjettet 2020 ble konsumveksten i offentlig forvaltning anslått til 1,7 prosent i 2020. Når den faktiske konsumveksten ble 1,8 prosent ifølge nylig reviderte nasjonalregnskapstall, betyr det at det som SSB nå anslår som ekstraordinære tiltak, tilsvarer så å si hele den «planlagte» veksten i konsumet i offentlig forvaltning i 2020. At en så stor del av veksten i 2020 kan kalles ekstraordinær, virker noe høyt. I Revidert nasjonalbudsjett 2021 anslår regjeringen at «Tiltak for sektorer med kritiske samfunnsoppgaver» økte med vel 30 mrd. kr knyttet til pandemien (se tabell 4.2, side 83).195

Skulle denne økningen bli tolket som ekstraordinær finanspolitikk knyttet til pandemien, ville konsumet i offentlig forvaltning uten slike tiltak ha falt fra 2019 til 2020, noe som ikke virker rimelig. Tolkningen av dette må i stedet være at noe av den planlagte utgiftsveksten i offentlig forvaltning ikke ble gjennomført i 2020 som følge av pandemien. Likevel ble konsumutgiftene omtrent som planlagt og da fordi regjeringen omprioriterte innenfor om lag den planlagte rammen.

11.2 Sammenligning mellom Norge, Sverige og Danmark196

Bakteppe

De tre skandinaviske landene valgte ulike smittevernstrategier da pandemien traff i 2020. Mens Norge og Danmark raskt innførte strenge tiltak, valgte Sverige en mer avventende linje.

Det er vanskelig å anslå effekten av de ulike tiltakene, men langt flere ble smittet og syke i Sverige enn i Norge og Danmark under den første fasen av pandemien. I denne perioden var antall registrerte tilfeller trolig mye lavere enn det faktiske antallet smittede fordi testingen var begrenset. Også senere i pandemien har det vært til dels store ulikheter i antall testede, noe som kan gjøre sammenligninger vanskelige. I stedet er det mulig å bruke dødelighetsdata for å vurdere utbredelsen av pandemien, slik det er vist i figur 11.6.

Forstørr bilde

Kilde: Our World in Data

Figuren viser at overdødelighet tidvis har økt i alle de tre landene, men under de to store smittetoppene, da pandemien først inntraff, og rundt årsskiftet 2020/2021, skiller Sverige seg fra nabolandene. Overdødeligheten i Skandinavia økte i andre halvdel av mars 2020, men stabiliserte seg og falt tilbake igjen i Norge og Danmark innen utgangen av april.

I Sverige fortsatte overdødeligheten etter en bratt økning og nådde nivåer som var sammenlignbare med for eksempel Frankrike. Forskjellen i dødelighetsgrad er en indikasjon på at forekomsten av covid-19 var langt høyere i Sverige enn i Danmark og Norge våren 2020, og også under høsten og vinteren 2020/2021.

Det er vanskelig å måle eller sammenligne strengheten ved tiltakene som ble innført. COVID-19 Government Response Tracker har som mål å gi sammenlignbare data.197 Datasettet gir en indikasjon på hvilke tiltak som ble introdusert på forskjellige tidspunkter, og deres samlede «Stringency Index» («stramhetsindeks») er ganske enkelt en poengsum som består av summen av ni indikatorer som er målt på en ordinær skala. Indeksen viser at myndighetene i Norge og Danmark innførte strammere tiltak tidlig, men det er vanskelig å bruke den til å sammenligne hvor strenge tiltakene var på et gitt tidspunkt.

Virkningen av tiltak avhenger av overholdelse. Det kan være at deler av befolkningen valgte å begrense sosial kontakt utover det som myndighetene krevde. En indikator fra Googles rapporter om aktivitet i lokalsamfunnet er vist i figur 11.7. Variasjonen i tallene skyldes også andre forhold enn smittesituasjonen. Blant annet er det nok en viss sesongvariasjon som ikke er korrigert for. Tallene underbygger likevel at reiseaktiviteten i alle landene falt brått da smitteverntiltak ble innført den andre uken i mars 2020. Fallet var mindre dypt i Sverige enn i Danmark og Norge. Dette stemmer med helhetsinntrykket av at Sverige valgte mindre strenge tiltak, og at de daglige rutinene følgelig ble mindre endret.

Forstørr bilde

Kilde: Google Community Mobility Reports

I alle tre landene avtok smitten fram mot sommeren, og smitteverntiltakene ble noe redusert.

Høsten 2020 opplevde hele Skandinavia en gjenoppblomstring av pandemien som toppet seg rundt årsskiftet 2020/2021. I denne perioden ble det igjen innført strenge tiltak. Blant annet ble reiserestriksjonene strammet inn, og butikker og kjøpesentre stengt. Det kom også strengere restriksjoner på kultur- og uteliv. Igjen ser det ut til at utbredelsen av sykdommen var høyest i Sverige, men også Danmark hadde høyere overdødelighet i den andre smittebølgen.

Svenske myndigheter valgte denne gangen strengere tiltak enn våren 2020. Fra 20. november 2020 var det begrensninger på servering av alkohol. Begrensningene på offentlige sammenkomster ble skjerpet inn samme måned, og karantenereglene ble strammet inn. Danmark og Norge valgte likevel fortsatt strengere restriksjoner enn Sverige. Norge innførte for eksempel begrensninger på servering av alkohol fra 20. november, og fra 3. januar 2021 ble alkoholservering forbudt samtidig som det ble innført antallsbegrensninger i butikker og på kjøpesentre. Dette ble noen steder forsterket av lokale tiltak. For eksempel stengte Oslo kommune 28. februar 2021 alle serveringssteder og butikker utenom dagligvarehandelen, apoteker og vinmonopol.

Tallene for reiseaktivitet i lokalsamfunnet tyder likevel på at Norge og Sverige hadde et forholdsvis likt forløp etter nyttår 2021, mens utviklingen kan tyde på at nedstengingen var noe sterkere i Danmark i januar og februar. Det markante fallet i Norge i april må sees i sammenheng med påskeferien.

BNP-forløp – nokså likt i Skandinavia

Under pandemien hefter det større usikkerhet enn normalt ved internasjonale sammenligninger av BNP. Ulikt datagrunnlag, ulike metoder og ulike valg av klassifisering kan gi utslag. Kun foreløpige tall for 2020 og 2021 er publisert, og en må være forberedt på større revisjoner enn normalt i pandemiårene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD

Erfaringsmessig kan en vente revisjoner i veksten for BNP Fastlands-Norge på 0,5 prosentpoeng opp eller ned. Forskjellen de skandinaviske landene imellom er således innenfor feilmarginen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD

Det synes rimelig godt underbygget at de skandinaviske landene har hatt et nokså likt forløp gjennom pandemien. Andre land har opplevd betydelig større fall og tregere innhenting.

Tjenestenæringene ble særlig hardt rammet av koronasjokket i andre kvartal 2020, og innhentingen har vært svakere enn for den øvrige økonomien. Senere perioder med strenge smitteverntiltak har også vist seg å ramme noen tjenestenæringer i særlig stor grad. Fall i tjenesteproduksjonen var viktigste årsak til nedgangen i både Norge, Sverige og Danmark.

Næringsstrukturen i de tre skandinaviske landene er nokså lik på et overordnet nivå. Forskjellen ligger spesielt i at Fastlands-Norge har en mindre industrinæring og tjenestenæring, noe større bygge- og anleggsvirksomhet og større primærnæring (pga. fiske og akvakultur). Danmark har den største tjenestenæringen.

Ulikhetene som faktisk gjør seg gjeldende mellom de tre landene, henger til dels sammen med forskjeller i næringsstruktur og hvordan næringene har utviklet seg. Men betydningen av næringsforskjellene er liten sammenlignet med svingningene man uansett ser i alle landene.

Aktivitetsnivået kan ha blitt litt påvirket av at Sverige og Danmark hadde mer eller mindre av en bestemt næring sammenlignet med Norge. Ulik utvikling i samme næringsområder kan også ha hatt litt å si, men betydningen er ikke stor. Selv om svensk industri utviklet seg vesentlig svakere i andre kvartal 2020 enn norsk og dansk industri, ble betydningen av dette reversert gjennom året.

Arbeidsmarkedet i de tre landene

I og med at koronapandemien først kom til Norge i mars 2020, var virkningen på første kvartal begrenset. I Danmark var sysselsettingen slik den måles i nasjonalregnskapet, om lag uendret, mens den falt henholdsvis 0,3 og 0,2 prosent i Sverige og Norge. Se figur 11.10.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, SCB, Danmarks statistik

I andre kvartal 2020 var det derimot en kraftig nedgang. Fallet var størst i Norge, på 2,7 prosent. I Danmark falt sysselsettingen 2,4 prosent fra første til andre kvartal, og i Sverige var fallet på 2,0 prosent. I alle landene falt sysselsettingen i overnattings- og serveringsvirksomhet, kultur, fritid og annen tjenesteyting, forretningsmessig tjenesteyting og transport.

Utover i 2020 klarte næringene til en viss grad å hente seg inn. Innhentingen var sterkest i Danmark og litt svakere i Sverige og Norge. Det var særlig næringene som ble hardt rammet i andre kvartal, som hadde en oppgang i sysselsettingen. Sysselsettingen var likevel fortsatt lavere enn før koronautbruddet i alle tre landene i fjerde kvartal.

Med nedstengingen i første kvartal 2021 falt sysselsettingen i Norge og Danmark, mens Sverige fortsatte å hente seg inn. I andre og tredje kvartal skjøt sysselsettingen i Danmark fart, og vokste i tredje kvartal 2021 til et nivå 2,7 prosent høyere enn før pandemien. Selv om veksten var jevnere i Sverige enn i Norge, var innhentingen i sysselsettingen kraftig i Norge i tredje kvartal. Dermed var begge landene tilbake på nær sagt samme nivå som før pandemien.

Nærmere om støtteordninger i Skandinavia under pandemien

De fleste europeiske land har ordninger for permittering eller lønnstilskudd for å unngå at midlertidige forstyrelser i økonomisk aktivitet fører til at foretak sier opp ansatte som de senere må hente tilbake. Under pandemien i 2020 ble disse ordningene i mange land utvidet, og land som ikke hadde slike ordninger fra før, etablerte dem raskt. Dette skjedde også i de skandinaviske landene.198

Norge utvidet den eksisterende permitteringsordningen med virkning fra 20. mars 2020.199 Ordningen innebærer at ansatte midlertidig, helt eller delvis blir løst fra arbeidsplikten fordi virksomheten har bestemt at den skal redusere eller stanse driften. Arbeidsgiveren betaler lønn i starten av permitteringsperioden, og senere går den permitterte over på dagpenger som ved arbeidsledighet. Den viktigste endringen var at arbeidsgiverperioden (dagene arbeidsgiveren betaler den permitterte full lønn) ble redusert. Arbeidsgivers tidligere lønnsutbetaling ble erstattet av lønnskompensasjon utbetalt direkte til den permitterte arbeidstakeren. Dermed ble arbeidsgivers kostnader ved å permittere ansatte vesentlig redusert. Samtidig ble det gjort andre endringer som bedret vilkårene for permitterte arbeidstagere.

Sverige tok i bruk en ordning etablert gjennom lov om støtte ved korttidsarbeid fra 2013 og åpnet fra 3. april 2020 for at arbeidsgivere kunne søke om støtte for ansatte som gikk ned i arbeidstid.200 Arbeidsgiver- og arbeidstagerorganisasjonene hadde allerede i andre halvdel av mars forhandlet fram avtaler om korttidsarbeid, men den nye ordningen innebar at staten tok ansvar for finansieringen. Sammen med redusert arbeidsgiveravgift førte dette ifølge beregninger fra det svenske finansdepartementet til at staten overtok 86 prosent av lønnskostnadene for en ansatt som reduserte arbeidstiden med 80 prosent i mai eller juni 2020. Samtidig beholdt arbeidstageren nesten 90 prosent av normal lønn.

I Danmark inngikk regjeringen og partene i arbeidslivet 15. mars 2020 en trepartsavtale om midlertidig lønnskompensasjon.201 Foretakene kunne permittere («hjemsende») arbeidstagere, og få dekket mellom 75 og 90 prosent av lønnsutgiftene for de permitterte. Arbeidstagerne ble pålagt å ta ut fem feriedager eller avspaseringsdager i tilknytning til hver tremåneders kompensasjonsperiode. Dermed innebar ordningen også en viss lønnsnedgang for arbeiderne.

Ordningene ble tatt i bruk stort omfang. I Norge mottok i alt 477 000 personer dagpenger fra NAV i forbindelse med permittering i 2020, og den største permitteringsbølgen var i mars og april. Gjennom de første månedene av 2021 økte også antallet personer som søkte om dagpenger eller fikk vedtatt dagpenger under permittering. Toppen kom i mars, med om lag 79 600 permitterte. Siden har antallet falt.

I Sverige var 577 000 ansatte omfattet av ordningen med korttidsarbeid gjennom 2020. De aller fleste søknadene om støtte ved korttidsarbeid kom inn i april og mai.

I Danmark var om lag 250 000 personer hjemsendt i midten av april 2020, men dette falt raskt fra midten av juni.

I alle landene ble regelverket justert gjennom 2020 og 2021, i hovedsak i retning av å styrke insentivene til å ta permitterte tilbake i arbeid. I Danmark ble ordningen med lønnskompensasjon erstattet av en ordning for arbeidsfordeling fra høsten 2020. I mars 2021 innførte Norge en lønnsstøtteordning slik at kriserammede bedrifter kunne ta ansatte tilbake i arbeid. Denne ordningen varte ut august. Både Norge, Sverige og Danmark innførte flere andre tiltak for å skjerme næringsliv og arbeidstagere fra konsekvensene av pandemien. Disse omfattet blant annet inntektssikring for selvstendig næringsdrivende, en forsterket sykepengeordning og redusert arbeidsgiveravgift. Ordningene for permittering, korttidsarbeid og lønnskompensasjon skiller seg imidlertid ut ved at de reduserte den økonomiske belastningen for både arbeidsgivere og arbeidstagere når driften ble innskrenket eller innstilt. De kan dermed ha redusert insentivene til å omstille virksomheten og tilpasse seg nye smitteverntiltak og endrede markedsforhold etter utbruddet av pandemien.

Forskjellene mellom ordningene gjør det vanskeligere å sammenligne statistikk om arbeidsmarkedet fra ulike land i 2020. For eksempel innebar støtteordningene i Sverige og Danmark at permitterte fikk lønn fra arbeidsgiver, mens de i Norge fikk inntektssikring fra staten. Utgiftene ble i stor grad dekket over offentlige budsjetter i alle tre land, men i Sverige og Danmark gikk utbetalingene i større grad til næringslivet, som deretter betalte lønn som normalt.

Støtteordningene gjør også at tall for antall sysselsatte og arbeidsledige blir vanskeligere å tolke. Permitterte arbeidstagere ble regnet som sysselsatte i nasjonalregnskapet i alle tre land og inngikk ikke i arbeidskraftundersøkelsens mål på arbeidsledige.

Antallet utførte timeverk fanger i større grad opp de store, kortsiktige omveltningene på arbeidsmarkedet i 2020. Denne indikatoren falt betydelig i 2020 fordi mange ansatte var helt eller delvis fraværende som følge av de ulike ordningene som var innført.

Kort om finanspolitikken i de tre landene

Det er vanskelig å sammenligne finanspolitikken mellom landene, og det er ikke nødvendigvis slik at store endringer i offentlige inntekter eller utgifter i 2020 får stor virkning på BNP samme år. Det skyldes blant annet at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik virkning på den økonomiske aktiviteten. Avhengig av innretningen kan finanspolitikken også ha et visst etterslep.

Noe av økningen i underskuddet skyldes lavere avgifts- og gebyrinntekter knyttet til for eksempel luftfart, kollektivreiser og bompenger. Dette bortfallet styrker husholdningenes økonomi, men vil først påvirke aktiviteten i økonomien når konsumet kan normaliseres.

Finanspolitikken omfatter også bruk av garantier og låneordninger. Disse kan ha bidratt til å opprettholde aktiviteten i økonomien gjennom at virksomheter unngikk konkurs. Danmark innførte flere slike garantiordninger under pandemien. At budsjettunderskuddet i 2020 ikke ble større, skyldes delvis at tapene på slike utlån ble mindre enn først ventet.

Tallene for offentlig forvaltnings inntekter og utgifter tyder på at finanspolitikken var noe mindre ekspansiv i Danmark, men her kan det ligge forskjeller i utformingen av de ulike tiltakene og hvordan disse måles i henholdsvis nasjonalregnskap og statsregnskap.

Oppsummering – slående lik utvikling i Skandinavia

Sammenlignet med andre land i Europa hadde de skandinaviske landene slående lik makroøkonomisk utvikling gjennom 2020 og til og med tredje kvartal 2021. Gjennom pandemien har ikke utviklingen i BNP i landene skilt seg mer enn to prosentpoeng i noen kvartaler, og utviklingen i både økonomiske hovedstørrelser og mer detaljerte næringer har vært svært lik. Sysselsettingen har utviklet seg noe sterkere i Danmark enn i Sverige og Norge.

I alle tre landene falt den økonomiske aktiviteten brått da den første smittebølgen traff, og deretter har mønsteret i gjeninnhentingen vært forholdsvis likt. I tredje kvartal 2021 var BNP i de tre landene om lag 2 prosent høyere enn før pandemien inntraff.

11.3 Sosiale konsekvenser av covid-19-pandemien

Gjennomgangen ovenfor viser at norsk økonomi har klart seg godt gjennom pandemien. Det er likevel grunn til å tro at nesten to år med vekslende smitteverntiltak har fått konsekvenser for enkeltpersoners tilpasninger og muligheter i arbeidsmarkedet, for bruken av stønader og for overgangen til alderspensjon. Små endringer i situasjonen til enkeltpersoner påvirker ikke Norges BNP, i alle fall ikke på kort sikt, men de betyr mye for personene og familiene det gjelder. I dette avsnittet oppsummerer vi kort noen studier av arbeidsmarkedet og bruken av stønader gjennom pandemien.

Langvarig arbeidsledighet og marginalisering

De første analysene av mønsteret i arbeidsledighet og permittering etter nedstengningen i mars 2020 kom allerede tidlig i april samme år (Bratsberg mfl. 2020), med en oppdatering i september. Disse er omtalt i den første rapporten vår.202 Analysene viste at krisen rammet bredt, men at risikoen for å bli sagt opp og permittert var klart større for arbeidstagere som hadde vokst opp i familier med lav inntekt, og som hadde lav inntekt og kort utdanning selv. Analysene viste også at unge ble rammet hardere enn eldre, og innvandrere mer enn norskfødte. Oppdateringen med data fra september viste at forskjellene forsterket seg over tid.

Disse analysene viste status under nedstengningen og relativt kort tid etter gjenåpningen. Forskere i NAV har senere brukt sekvensanalyse for å følge brukerne over lengre perioder (Gjerde mfl. 2021). Sekvensanalyse gir mulighet til å følge personer gjennom flere overganger og dermed skille ut noen typiske løpebaner. I studien følger forskerne alle som registrerte seg som arbeidssøkere i mars eller april 2020, og som ikke hadde vært registrert som ledige tidligere i 2020. Disse personene, i alt 373 847 personer, ble fulgt i 12 måneder.

Ved starten av analyseperioden var nesten 77 prosent av NAV-brukerne registrert som permitterte, mens 23 prosent var registrert som arbeidsløse. Forskerne understreker at dette kan ha å gjøre med arbeidsgivernes egen «sortering»: «Det at arbeidsgivar valde å sei opp tilsette framfor å permittere dei kan i somme tilfelle også tyde på at ein del av dei har lett utskiftbar kompetanse, noko som tyder på at dei i snitt vil vere mindre attraktive arbeidstakarar, og dermed ha vanskelegare for å finne ny jobb.» (Gjerde mfl. 2021, side 53). Det å registrere seg som arbeidsløs framfor permittert i mars eller april 2020 kan dermed i seg selv være tegn på en løsere tilknytning til arbeidsmarkedet.

Analysene viste at den klart vanligste løpebanen var «raskt tilbake i jobb». Hele 69 prosent av dem som mistet jobben ved inngangen til pandemien, var i denne kategorien. De var tilbake i jobb etter 4–5 måneder. Andelen som fulgte denne banen, var høyere blant permitterte enn blant arbeidsledige – 75 mot 53 prosent. Personer med bakgrunn fra butikk og salg og personer født i Norge var overrepresentert i denne gruppen. Ytterligere fire prosent fulgte løpebanen «permittering og gradvis tilbake til jobb», der de fleste beveget seg fra full permittering til delvis permittering, og i noen tilfeller etter hvert også fullt tilbake til jobb.

De 27 prosentene som ikke kom raskt eller gradvis tilbake til jobb, fulgte typisk en av fem andre løpebaner. Den største enkeltgruppen var de som gikk til «annet» (6 prosent). Disse beveget seg raskt ut av statusen som arbeidssøkende uten at det var registrert overgang til arbeid – de forsvant fra NAVs registre. De kan ha begynt på utdanning eller funnet andre måter å forsørge seg på, eller de sluttet å gå på NAV fordi de mistet retten til dagpenger. Personer som var registrert som «ordinært arbeidsløs» (altså ikke permittert) ved inngangen til perioden, var sterkt overrepresentert i denne løpebanen, og det samme var personer under 25 år. Kategorien kan dermed inkludere mange unge som hadde løs tilknytning til arbeidslivet i utgangspunktet, og som brukte pandemiperioden til å ta mer utdanning. Kategorien kan også inkludere personer som har reist fra Norge, eller som bor i Norge og blir forsørget av familien.

Om lag fem prosent fulgte løpebanen «vekslende arbeidstilknytning». Disse har typisk vekslet mellom full permittering, delvis permittering og arbeid gjennom 12-månedersperioden. Denne løpebanen var spesielt vanlig blant NAV-brukere som var bosatt i regioner med mye smitte (Oslo, Viken og Vestland), og som jobbet innen reiseliv og transport. Dette tyder på at den vekslende arbeidstilknytningen har hatt nær sammenheng med åpningene og nedstengningene knyttet til den andre og tredje smittebølgen.

Nye fem prosent av populasjonen befant seg i løpebanen «langvarig permittering». Dette gjaldt særlig personer med bakgrunn fra reiseliv og transport og personer med lav utdanning. NAV vil ikke nødvendigvis registrere når en permittering ender i en avsluttet arbeidskontrakt – og brukeren altså går fra «permittert» til «arbeidsløs» – så forskerne holder muligheten åpen for at mange i realiteten har blitt arbeidsløse.

De to siste typiske løpebanene går fra ordinær arbeidsløshet og gradvis tilbake i jobb (to prosent) og fra ordinær arbeidsløshet til langvarig arbeidsløshet (fire prosent). Personer født i andre land enn Norge, og særlig de som er født i Afrika, er overrepresentert i den siste gruppen. Dette kan ha sammenheng med at mange av dem som er født i Afrika, jobbet i bransjene «bil-, drosje- og varebilfører» og «renholder i bedrift», som er yrker som ble svært hardt rammet av tiltak gjennom hele perioden (Gjerde mfl. 2021).

Det var en stor gruppe arbeidstagere som ble rammet av nedstengningen i mars, og det er grunn til å tro at mange har opplevd situasjonen som belastende. Det er likevel noen av de skisserte løpebanene som er mer urovekkende enn andre. I banene «raskt tilbake i jobb», «permittering og gradvis tilbake i jobb», «arbeidsløshet og gradvis tilbake i jobb», «annet» og «vekslende arbeidstilknytning» finnes det mange arbeidstagere vi må anta har gode forutsetninger for å klare seg godt på lengre sikt. Disse banene inkluderer imidlertid også arbeidstagere som vil være sårbare – for eksempel omfatter «til annet»-løpebanen både unge som vender tilbake til utdanning, og arbeidstagere med svak arbeidstilknytning som trekker seg ut av arbeidslivet. Det å følge de to løpebanene «langvarig permittering» og «langvarig arbeidsløshet» – som til sammen ni prosent av personene i undersøkelsen gjorde – innebærer også større fare for varig marginalisering.

Forskerne påpeker videre at det er en klar sosioøkonomisk forskjell i hvem som fulgte ulike løpebaner. Personer med inntekt under 400 000 kr i 2019 hadde mye mindre sjanse enn andre for å befinne seg i løpebanen «raskt tilbake i arbeid». Analysen viste at personer født i Afrika, Asia og Latin-Amerika også var sterkt underrepresentert i denne løpebanen, og tilsvarende overrepresentert i løpebanene «langvarig permittering» og «langvarig arbeidsledighet». Personer med lav inntekt og innvandrere fra land utenfor Europa var i utgangspunktet sårbare grupper på arbeidsmarkedet, og de ser også ut til å ha blitt mer varig rammet av pandemien og smitteverntiltakene.

Funnene i NAV-analysen samsvarer med funnene i en økonomisk analyse som bruker endringer i inntekt i befolkningen som hovedindikator, og som følger utviklingen helt fram til oktober 2021 (Alstadsæter mfl. 2022). Forskerne trekker tre hovedkonklusjoner fra studien.

For det første fant de et kraftig fall i den totale lønnsmassen i Norge fra februar til april 2020. Fallet var på åtte prosent, men opphentingen skjedde relativt raskt. Likevel var lønnsmassen fortsatt to prosent mindre i oktober 2021 enn det de kunne antatt basert på utviklingen i tidligere år. Den første konklusjonen var dermed at krisen ikke var helt over på det tidspunktet.

For det andre fant de at hvordan krisen rammet, hang tett sammen med hvilken posisjon den enkelte hadde i arbeidsmarkedet i mars 2020. Mange som var i jobb, ble helt eller delvis permittert, men disse – som NAV-analysene også viste – kom stort sett raskt tilbake. De som allerede var arbeidsledige i 2020, fikk derimot langt større problemer med å finne jobb. Sysselsettingsgraden for disse var godt under det som det er rimelig å forvente i en situasjon uten pandemi, så sent som i oktober 2021 (fem prosent under for menn og to prosent under for kvinner). Unge som kom ut i arbeidslivet under pandemien, hadde også et vanskelig utgangspunkt, men for denne gruppen fant ikke forskerne lavere sysselsetting enn forventet.

Det tredje hovedbudskapet fra studien er at krisen rammet sosialt skjevt. Mannlige arbeidstagere som hadde hatt inntekter i den laveste tiendedelen av lønnsfordelingen før krisen, opplevde et estimert inntektstap på åtte prosent, mens tilsvarende tap for arbeidstagere med lønn i den høyeste tiendedelen bare var to prosent. Utslaget for kvinner fulgte samme mønster, men med mindre utslag. Innvandrere tapte også langt mer enn norskfødte. Studien bekrefter altså at lavinntektsgruppene og innvandrerne er de som har tapt mest gjennom pandemien. Alt i alt konkluderer forskerne entydig med at pandemien har bidratt til å øke forskjellene i arbeidsmarkedet.

Tilstrømming til NAVs stønader

Det ville være rimelig å anta at en så omfattende nedstengning av arbeidslivet som den som skjedde i mars 2020, ville føre til økt tilstrømming til velferdsstatens ytelser. Analyser fra NAV viser at dette i liten grad skjedde i 2020, noe forskerne kobler til de midlertidige koronaordningene og særlig den utvidede dagpengeordningen (Dahl mfl. 2021).

De to store helserelaterte stønadene i Norge er arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd. AAP kan bli gitt til personer som har nedsatt arbeidsevne med 50 prosent eller mer, og det er ingen krav til tidligere arbeidsinntekt for å få minstesatsen. Erfaringer fra tidligere kriser, som finanskrisen i 2009 og oljeprisfallet i 2015, tilsa at det skulle skje en økt tilstrømming til AAP i koronaperioden. Det skjedde for så vidt, men både mønsteret og nivået var annerledes enn det forskerne hadde ventet (Dahl mfl. 2021). Tilstrømmingen var ganske begrenset, og den toppet seg i mars og november 2020. I månedene mars–oktober var tilstrømmingen lav. Dette kan ha sammenheng med begrenset saksbehandlingskapasitet i NAV, i og med at mange var opptatt med å behandle søknader om dagpenger. Den begrensede tilstrømmingen kan også henge sammen med at personer med lavere inntekt fikk rett til dagpenger under koronakrisen, noe som kan ha tatt litt av presset av AAP.

AAP er en korttidsytelse som i utgangspunktet er begrenset til tre år. Perioden kan bli forlenget hvis mottageren på grunn av sykdom eller skade ikke kan kombinere behandling og tiltak, eller først kunne begynne i behandling og tiltak etter langvarig utredning. Etter å ha fått AAP i en maksimal periode er det en karensperiode på 52 uker før det er mulig å få ytelsen på nytt. Det følger av dette at AAP er en ytelse med stor gjennomstrømming, og at antallet som mottar ytelsen til enhver tid, avhenger både av hvor mange nye tilfeller som kommer inn, og hvor mange saker som blir avsluttet.

I pandemiperioden har det vært mulig å motta AAP i lengre perioder (se Dahl mfl. 2021, side 5 for detaljer), og dermed har utstrømmingen fra ytelsen vært mindre enn vanlig i denne perioden. Antallet mottagere har økt fra 114 893 i 2019 til 124 362 i 2020 og 132 560 i 2021.203 Dette er en økning på 15 prosent, som er relativt mye på tre år, men som i hovedsak skyldes at utstrømmingen fra ytelsen er mindre enn normalt (Grønlien 2022). Tilstrømmingen til AAP i 2020 var faktisk samlet sett lavere enn i 2019 (Dahl mfl. 2021).

Det at det ble mulig å motta AAP i lengre perioder, har også bremset tilstrømmingen til uføretrygd. Ved utgangen av 2021 mottok 360 943 personer uføretrygd, noe som var en økning på 8746 personer siden utgangen av 2019. Til sammenligning var økningen fra 2018 til 2019 på nesten 13 000, så økningen gjennom koronaperioden har vært beskjeden. NAV-direktøren sa i en pressemelding at etaten antar at den lavere tilstrømmingen er midlertidig, og etaten forventer en økning i overgangen fra AAP til uføretrygd i 2022 og 2023.204

Det legemeldte sykefraværet økte markant i første kvartal 2020 og holdt seg høyere enn årene før gjennom hele året (Dahl mfl. 2021). Denne økningen skyldes – naturligvis – den pågående pandemien. Økningen kan likevel ha blitt dempet av at mange hadde hjemmekontor og dermed i mindre grad ble sykemeldt ved mild sykdom, og av at mange var permittert og dermed ikke ble registrert med sykefravær hvis de ble syke.

NAV har også registrert en markant økning i andelen som går fra dagpenger til sykepenger. Dette mønsteret viste seg allerede i mars 2020. Dette ble beskrevet som «overraskende tidlig» sammenlignet med det som er observert i tidligere kriser. NAV vet ikke hva dette skyldes, men foreslår at en del arbeidsløse som var koronasyke, mistenkte at de var koronasyke, eller var i karantene, gikk over på sykepenger (Dahl mfl. 2021, side 13).

Antallet mottagere av økonomisk sosialhjelp sank noe fra 2019 til 2020, og de samlede utgiftene til denne ytelsen gikk ned (Dahl og Lima 2021). Også denne utviklingen blir koblet til det mer sjenerøse regelverket for dagpenger (Dahl mfl. 2021).

Pensjoneringsatferd og ønsket pensjonsalder

Det er et viktig prinsipp i det norske alderspensjonssystemet at det skal lønne seg å stå lenge i jobb. Samtidig åpner systemet for mye fleksibilitet. Arbeidstagere kan begynne å ta ut folketrygdens alderspensjon når som helst etter at de har fylt 62 år, og det er mulig å kombinere alderspensjon og fortsatt lønnsarbeid uten at pensjonen blir avkortet. De som begynner å ta ut alderspensjonen tidlig, får mindre utbetalt per år. Gitt denne fleksibiliteten er det ikke usannsynlig at drastiske endringer i arbeidsmarkedet kan føre til en endret bruk av de mulighetene som alderspensjonssystemet gir.

Pensjonssystemet som ble innført i 2011, gir langt sterkere insentiver til å jobbe lenge enn det som var tilfellet i det tidligere systemet, og yrkesaktiviteten blant de eldste har økt siden 2011.205 Sysselsettingen for alle årskull fra 62 til 69 år økte år for år i perioden 2016–2019, men falt for alle aldersgrupper (unntatt 65-åringene) fra 2019 til 2020. Nedgangen var på 0,2–1,4 prosentpoeng, og sysselsettingen i 2020 var dermed for de fleste alderstrinn fortsatt høyere enn i 2018.206 Nedgangen var med andre ord ikke dramatisk. Andelen som tok ut alderspensjon tidlig, fortsatte å falle, og for dem som ble stående i jobb, økte ukentlig arbeidstid noe.

Overordnet konkluderer Pensjonspolitisk arbeidsgruppe i 2021 at «den eldre befolkningen i liten grad har blitt påvirket av koronapandemien» (side 3). Det er grunn til å understreke at denne konklusjonen er basert på situasjonen i desember 2020. Arbeidsgruppen tar forbehold om at flere av konklusjonene kan endre seg på lengre sikt.

Andre studier åpner i større grad opp for at situasjonen har endret seg for eldre arbeidstagere gjennom pandemien. Studien til Alstadsæter mfl. (2022), som vi nevnte ovenfor, tydet på at seniorene i mindre grad enn andre gjenopprettet yrkesinntekten de hadde hatt før pandemien, noe forskerne mener kan ha sammenheng med overgangen til hel eller delvis alderspensjon (Alstadsæter 2022, side 27).

Årlige rapporteringer fra Senter for seniorpolitikk har vist at ønsket avgangsalder fra arbeidslivet økte sterkt i en periode tidlig på 2000-tallet, for deretter å flate ut og faktisk falle noe. Gjennomsnittlig alder oppgitt som svar på spørsmålet «Ved hvilken alder kunne du tenke deg å tre helt ut av arbeidslivet hvis du selv kunne velge helt fritt?» økte fra 61,0 år i 2003 til 66,2 år i 2015 (Ipsos 2020).207 Etter 2015 har det vært en liten, men jevn, nedgang, til 65,6 år i 2019 og 65,2 år i 2020. Det finnes ingen enighet om hva denne nedgangen skyldes, og tendensen oppsto flere år før kronapandemien traff Norge.

Senter for seniorpolitikk ønsket å vite hvordan pandemien har påvirket seniorenes arbeidsmotivasjon, og gjennomførte derfor en ekstra undersøkelse rettet mot yrkesaktive 50–74-åringer i oktober 2021 (Hauge og Solem 2022). Svarene blir sammenlignet med svarene til deltagere i Norsk seniorpolitisk barometer i samme alder i 2018, 2019 og 2020. Datainnsamlingen i 2020 skjedde i august, altså litt ut i pandemien.

Analysene av dette materialet tyder klart på at arbeidsmotivasjonen til arbeidstagere over 50 år har blitt redusert gjennom pandemien (Hauge og Solem 2022). Gjennomsnittlig ønsket avgangsalder for denne gruppen var 66,6 år i 2018 og 66,4 år i 2019. I august 2020, etter seks måneder med koronatiltak, hadde den falt til 65,9 år. I oktober 2021, da smitteverntiltakene hadde vart i 19 måneder, oppga arbeidstagerne i undersøkelsen i gjennomsnitt at de ville ønske å gå av når de var 64,7 år gamle. Gjennomsnittlig ønsket avgangsalder falt altså med nesten to år fra 2018 til 2021, og det klart største fallet kom mellom august 2020 og oktober 2021. Dette tyder på at smitteverntiltakene har bidratt sterkt til å redusere arbeidsmotivasjonen til de eldste arbeidstagerne.

Andre indikatorer tyder også på at seniorene i arbeidslivet er mindre entusiastiske i oktober 2021 enn de var i 2018. For eksempel økte andelen som sa at de gledet seg til å gå av med pensjon, fra 44 til 53 prosent. Andelen som sa at arbeidet var veldig viktig for dem, falt fra 53 til 45 prosent, og andelen som sa at de alltid gledet seg til å gå på jobb, falt fra 71 til 61 prosent. Endringene i disse parameterne var størst i utdanningssektoren, der andelen som sa at de gledet seg til å gå av med pensjon, økte fra 39 til 62 prosent.

Undersøkelsen om eldre arbeidstageres arbeidsmotivasjon viste at det skjedde relativt lite fra 2018/2019 til august 2020. De markante endringene skjedde mellom august 2020 og oktober 2021. Det som har påvirket seniorenes jobbtrivsel og ønsker for å pensjonere seg, var altså ikke den tidlige pandemifasen og nedstengningen, men heller den lange perioden med skiftende tiltak. At dette spesielt har påvirket trivselen i undervisningssektoren peker tilbake mot kapitlet om barn, unge og studenter, der mangelen på forutsigbarhet i skolen er et viktig tema.

Husholdningenes økonomiske situasjon

Mange mistet deler av inntekten sin under nedstengningen, og som analysene i dette delkapitlet har vist, var det relativt mange som brukte lang tid på å komme tilbake til normalsituasjonen. Førte dette til at flere fikk økonomiske bekymringer eller betalingsproblemer?

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) gjennomførte tre spørreundersøkelser om dette temaet: i april 2020, juni 2020 og juni 2021 (Kempson og Poppe 2021). Undersøkelsen legger spesielt vekt på husholdningenes «økonomiske trygghet», en indikator som blir utviklet på bakgrunn av sju indikatorer fordelt på tre temaer: evnen til å overholde økonomiske forpliktelser, økonomisk armslag i hverdagen og tilgang til økonomisk buffer. Basert på svarene på disse indikatorene blir husholdningene gruppert i tre grupper: «er trygg», «er utsatt» og «har problemer».

Andelen i gruppen «har problemer» var 8 prosent i april 2020, 9 prosent i juni 2020, og 7,5 prosent i juni 2021. Hovedinntrykket er altså at dette er stabilt. Andelen som sa at de sov dårlig om natten på grunn av økonomiske bekymringer, ble redusert fra 14 prosent i juni 2020 til 4 prosent i juni 2021.

I juni 2021 sa 18 prosent at de hadde det bedre økonomisk enn de hadde hatt før krisen, mens 12 prosent sa at de hadde fått det verre. 14 prosent hadde mindre usikret kreditt enn før, mens 5 prosent hadde mer. 32 prosent sa at de kunne spare mer enn før, mens 13 prosent kunne spare mindre. Alle disse indikatorene tyder altså på at pandemien samlet sett har vært gunstig for økonomien til norske husholdninger, samtidig som relativt høye andeler oppgir at pandemien ikke har endret den økonomiske situasjonen deres i noen retning.

Ser man bare på dem som oppgir å ha vært direkte rammet av koronatiltakene, sa 42 prosent at de hadde lavere inntekt i juni 2021 enn de hadde hatt i februar 2020 (Kempson og Poppe, figur 4-3). Dette bekrefter inntrykket fra undersøkelsene som er gjennomgått ovenfor, som viste at krisen ble langvarig for et mindretall. Husholdningene som ble rammet av koronatiltakene, reagerte blant annet ved å redusere forbruket (37 prosent), bruke sparepenger (27 prosent) og låne penger til mat og nødvendige utgifter (21 prosent). Likevel hadde husholdninger som ble rammet økonomisk av koronakrisen, tre ganger så høy sannsynlighet for betalingsproblemer som de som ikke ble rammet: 25 mot 8 prosent.

Også denne undersøkelsen finner at krisen har bidratt til å øke ulikheten i samfunnet. 40 prosent av husholdningene som i utgangspunktet hadde mest sårbar økonomi, hadde tapt inntekter i koronaperioden, sammenlignet med bare 13 prosent av de tryggeste husholdningene. 27 prosent av de tryggeste sa at de hadde en bedre økonomisk situasjon i juni 2021 enn de hadde hatt før koronaperioden, og 3 prosent sa at den var vanskeligere. Tilsvarende tall for de mest sårbare husholdene var 8 og 47 prosent. I juni 2021 manglet 53 prosent av de mest sårbare husholdningene sparepenger, mot to prosent av husholdningene på det høyeste trygghetsnivået. Hovedkonklusjonen, også fra denne rapporten, er dermed at koronasituasjonen forsterket den økonomiske ulikheten i Norge.

Tillit, påkjenning og tiltakstretthet

Meningsmålingsinstituttet Opinion har gjennomført befolkningsundersøkelsen Norsk koronamonitor kontinuerlig siden 13. mars 2020. Kommisjonen har bedt Opinion lage tidsserier for noen av de mest relevante indikatorene for å se hvordan befolkningens oppfatninger har endret seg over tid.208 I dette avsnittet gjengir vi kort noen hovedtrender om tillit, påkjenning og tiltakstretthet.

Gjennom hele pandemien hadde et flertall i befolkningen tillit til at helsemyndighetene satte i verk de nødvendige smitteverntiltakene for å begrense smitten. Andelen som sa at de hadde tillit til dette, var høyest tidlig i pandemien, og den var på topp i april/mai 2020 med 78 prosent. Senere i pandemien, fram til oktober 2021, har andelen ligget rundt 65–68 prosent. Mer enn to tredjedeler uttrykte også tillit til informasjonen fra helsemyndighetene, og nesten like mange hadde tillit til informasjon fra regjeringen og kommunene de bor i. Det er kjent fra tidligere undersøkelser at befolkningen i Norge har høy tillit til myndighetene i normale tider, og funnene i Koronamonitoren tyder på at pandemien ikke har endret dette.

21 prosent av befolkningen sa seg enige i at påkjenningen ved tiltakene for å begrense koronasmitte var blitt for stor til at de kunne forsvares (snitt i perioden fra april 2020 til november 2021). 54 prosent var uenige i påstanden, mens resten oppga at de verken var enige eller uenige. Andelen som var enige i denne påstanden økte svakt gjennom pandemien, og nådde en topp i mai–juni 2021 (28 prosent), før den igjen falt noe. Om lag tre av ti syntes at det var vanskelig å vite om de til enhver tid fulgte retningslinjene som gjaldt for dem. På dette området var det lite variasjon over tid, men andelen var høyere blant personer over 60 år og blant kvinner. Koronatiltakene hadde med andre ord høy legitimitet, men et betydelig mindretall syntes de var vanskelige å forholde seg til.

I perioden mai–oktober 2020 og april–september 2021 stilte Koronamonitoren følgende spørsmål: «Myndighetene ønsker å åpne opp samfunnet igjen, gradvis og kontrollert. Synes du at åpningen av samfunnet går for fort, i riktig tempo eller for sakte?» Snittet for de to periodene var at 54 prosent syntes at gjenåpningen gikk i riktig tempo, 34 prosent syntes det gikk for fort, og 12 prosent at det gikk for sakte. Det var altså nesten tre ganger så mange som ville holde mer igjen, enn det var som ville øke tempoet. Andelen som syntes åpningen gikk for sakte var aldri høyere enn 20 prosent (april 2021). På spørsmålet «Synes du at omfanget på koronatiltak i din kommune burde økes, reduseres eller bestå som i dag?» svarte i gjennomsnitt 58 prosent at nivået burde bestå som i dag, 21 prosent ville øke nivået, og 16 prosent ville redusere nivået. Fem prosent svarte «vet ikke».

Tiltakene hadde altså gjennomgående høy legitimitet, og gjennom de fleste fasene var det flere som ønsket å stramme inn heller enn å åpne opp. Dette betyr ikke at tiltakene ikke har vært belastende. I gjennomsnitt sa 31 prosent til enhver tid at de følte seg ensomme som følge av pandemien. Andelen var større i Oslo (37 prosent) og blant innvandrere (43 prosent). Opplevelsen av ensomhet varierte sterkt med alder: I snitt sa 47 prosent i alderen 16–24 år, og 41 prosent i alderen 25–29 år at de følte seg ensomme. Snittet for respondenter mellom 50 og 69 år var 25 prosent, mens det for de over 80 år var 34 prosent. Ensomheten berørte altså særlig de yngste og de eldste.

De unge (under 30 år) sa også oftere enn andre at de opplevde livssituasjonen sin som psykisk belastende «som følge av endringer i hverdagsrutiner knyttet til konsekvenser av koronautbruddet». 36 prosent av de unge ga dette svaret, sammenlignet med 28 prosent i befolkningen som helhet. Personer som hadde mistet jobben, var permittert eller fryktet å bli det, opplevde hverdagen som psykisk belastende i vesentlig større grad enn andre (37 mot 25 prosent).

Opplevelsene av ensomhet og psykisk belastning varierte gjennom pandemien. Opinion finner tegn til at den tredje smittebølgen, februar–april 2021 var den tyngste. Andelen som sa at de følte seg ensomme, og at de opplevde sitasjonen som psykisk belastende, nådde klare topper i denne perioden. Våren 2021 sa over halvparten av de unge at de følte seg ensomme som følge av pandemien (55 prosent).

Konklusjon

De fleste som mistet jobben under pandemien, kom raskt tilbake, men for noen har krisen blitt mer langvarig. Dette er et entydig funn i flere undersøkelser som bruker ulike utfallsmål. Konklusjonen er ganske lik enten vi ser på mottakere av NAV-stønader, fordeling av lønnsmassen, egenopplevd økonomisk situasjon eller betalingsproblemer.

Utvidelsene av retten til dagpenger gjennom pandemien har antagelig tatt presset av flere andre stønader, inkludert AAP og økonomisk sosialhjelp. Tallene for 2020 ga ikke grunnlag for å konkludere med at eldre arbeidstagere har endret pensjoneringsadferd, men utviklingen som blir dokumentert i Senter for seniorpolitikks studie av trivsel og jobbmotivasjon, tyder på at dette kan endre seg på et senere tidspunkt.

Funnene i Koronamonitoren viser at befolkningen i Norge har høy tillit til myndighetene, også i en krise. I den grad de var kritiske til tiltakene, ønsket de like gjerne strengere som lettere tiltak. Tiltakene har likevel vært belastende. Unge mennesker, innvandrere og bosatte i Oslo har opplevd større belastninger enn andre. Det samme har personer som har opplevd endringer i jobbsituasjonen som følge av koronatiltakene.

Alle studiene som har sett på sosiale forskjeller finner at grupper med lav utdanning, lav inntekt og/eller innvandrerbakgrunn har blitt hardere og mer langvarig rammet av pandemien og smitteverntiltakene enn andre. Pandemien har rammet skjevt. Det vil kreve langsiktig innsats å rette opp disse skjevhetene, og hindre at pandemien fører til varig dypere skillelinjer i det norske samfunnet.