Del 2
Overordnet om krisehåndteringen

4 Myndighetenes styring og samhandling

4.1 Innledning

I den første rapporten vår gransket vi myndighetenes pandemiberedskap og håndtering av pandemien fram til gjenåpningen sommeren 2020.1 Vi gjorde også noen overordnede vurderinger av utviklingen utover høsten 2020. I denne delen av rapporten (del II) vil vi først gjøre nærmere rede for hvordan regjeringen og det øverste statsapparatet utøvde funksjonene sine etter gjenåpningen sommeren 2020 fram til vi avsluttet vår myndighetsgranskning 31. oktober 2021. Vi vil også se på kommunenes ansvar og samhandling med statlige organer. Til slutt vil vi gjøre rede for hvordan Grunnloven og de menneskerettslige konvensjonene som Norge er bundet av, setter rammer for hvilke inngrep myndighetene kan gjøre overfor borgerne. I redegjørelsen bygger vi på sentrale problemstillinger, observasjoner og læringspunkter fra den første rapporten vår.

Vi har i denne delen av rapporten konsentrert oss om hvordan myndighetene har innrettet krisehåndteringen, hva de har gjort, og hva de ikke har gjort. Formålet er å gi et utgangspunkt og et grunnlag for den granskingen vi gjør i de andre delene av rapporten. I de andre delene vil vi gi en grundig beskrivelse og vurdering av myndighetenes arbeid med de ulike sidene av pandemien og konsekvensene av dette arbeidet.

Innledningsvis i denne delen peker vi på noen særtrekk ved covid-19-pandemien. Vi gjør også rede for de overordnede prinsippene for krisehåndtering i Norge og noen særlige dilemmaer som kan oppstå ved håndteringen av en krise som covid-19-pandemien.

Covid-19 pandemien – en nasjonal krise

Kriser er brå, uønskede situasjoner eller hendelser som truer den bestående orden, viktige samfunnsstrukturer eller grunnleggende verdier som sikkerhet, velferd, liv og helse, og som ikke kan bli løst ved hjelp av ordinære rutiner (Boin mfl. 2017, side 5). Håndtering av kriser forutsetter raske beslutninger under stor usikkerhet, med manglende eller mangelfullt beslutningsgrunnlag.2

Covid-19-pandemien var en krise med flere særtrekk:

• Den påvirket hele landet.

• Årsak og viktige virkemidler for å håndtere krisen befant seg utenfor landet.

• Det var en langvarig krise med flere akutte faser

• Den var gjennomgripende i den forstand at den rammet hele samfunnet.

• Den var grenseoverskridende og sektorovergripende ved at den krysset nasjonale og regionale skillelinjer, rammet på tvers av ulike sektorer og samfunnsdomener og var preget av at forstyrrelser i én samfunnssektor fikk direkte konsekvenser for en annen sektor.

• De ansvarlige for å håndtere krisen var selv direkte berørt (regjeringsapparatet og forvaltningen).

Sentral krisehåndtering

Tydelig rolle- og ansvarsdeling, kunnskap, planer og øvelser er forutsetninger for god krisehåndtering. I Norge er det fire grunnleggende prinsipper for beredskap og krisehåndtering. Disse er definert slik i samfunnssikkerhetsinstruksen:3

• 1. Ansvarsprinsippet som innebærer at den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.

• 2. Likhetsprinsippet som betyr at den organisasjon man opererer med under kriser i utgangspunktet skal være mest mulig lik den organisasjon man har til daglig

• 3. Nærhetsprinsippet som betyr at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå.

• 4. Samvirkeprinsippet som betyr at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

Ansvarsprinsippet innebærer blant annet at departementene har ansvar for arbeid med forebygging, beredskap og krisehåndtering innenfor sin sektor. De fleste utfordringer innen samfunnssikkerhet går imidlertid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Det er framhevet i samfunnssikkerhetsinstruksen at statsrådens konstitusjonelle ansvar og ansvarsprinsippet ikke står i veien for hensiktsmessig samordning.4 I siste instans er det regjeringens kollektive ansvar å finne de løsningene som samlet sett er best når utfordringer går på tvers av hver enkelt statsråds ansvarsområde.5

Flere offentlige utvalg har drøftet hvordan disse prinsippene blir benyttet under håndteringen av en krise, og de ulike utfordringer som håndteringen av hver enkelt krise byr på. Ledelse, organisering, roller og ansvar, og ikke minst behovet for tverrsektoriell koordinering, har vært viktige temaer for disse utvalgene.

I år 2000 rettet det såkalte sårbarhetsutvalget, ledet av Kåre Willoch, oppmerksomhet mot svakheter ved systemet for nasjonal krisehåndtering i lys av nye og komplekse sårbarheter i det moderne samfunnet og det økte behovet for å koordinere på tvers av sektorer.6 Utvalget argumenterte for at det burde bli opprettet et eget departement som skulle ha sikkerhet og beredskap som hovedområde og ha ansvar for å «gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementene».7

Evalueringsutvalget for flodbølgekatastrofen i Sør-Asia, ledet av Jan Reinås, satte også søkelys på behovet for ledelse og koordinering.8 Et sentralt funn i rapporten var behovet for å skille mellom strategisk og operativt nivå i sivil krisehåndtering. Utvalget foreslo at strategisk ledelse av krisehåndteringsarbeidet skulle ivaretas på politisk nivå og departementsnivå. Operativ ledelse burde legges under politidirektøren, som skulle ha ansvar for planverk og ledelse av det operative arbeidet. Dette dannet grunnlaget for å etablere et system for krisehåndtering med et lederdepartement som var ansvarlig for å koordinere krisehåndteringen, Kriserådet og en krisestøtteenhet (KSE). KSE ble etablert for å støtte lederdepartementet i å sikre koordinering og helhetlig krisehåndtering.

22. juli-kommisjonens rapport framhevet «holdninger, kultur og lederskap» som utgangspunkt for god krisehåndtering.9 Som et tiltak for å videreutvikle evnen til god kriseledelse anbefalte 22. juli-kommisjonen at Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) og Kriserådet skulle tilegne seg solid forståelse for det «samlede trussel- og risikobildet for derigjennom å kunne sikre god samhandling og respons i lys av de utfordringene som avtegner seg».10 Etter at 22. juli-kommisjonen leverte rapporten sin, har det blitt etablert en forsterket struktur ved Statsministerens kontor (SMK) for å gi «en bedre helhet, kunnskap og bevissthet, herunder nødvendig langsiktighet» i sikkerhets- og beredskapsarbeidet.11

Arbeidet i RSU har blitt systematisert for å ivareta strategisk ledelse av sikkerhetspolitiske kriser med et fast sekretariat for å styrke arbeidet i utvalget.12 Ved behov blir utvalget løpende oppdatert av sivile og militære tjenester. Justis- og beredskapsdepartementet (JD), som til daglig har ansvaret for samfunnssikkerhet, har blitt fast lederdepartement under sivile nasjonale kriser, med mindre annet blir bestemt eller det er en tydelig sektorielt avgrenset krise.13 I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen ivaretar JD nå flere av de funksjonene som Sårbarhetsutvalget foreslo samlet i et eget departement.14

Sårbarhetsutvalget skilte mellom krisehåndtering, definert som akutt berging av liv og helse, og konsekvenshåndtering, som ivaretar andre konsekvenser av krisen, for eksempel økonomiske og materielle ødeleggelser, samt langsiktig normalisering.15

Skillet mellom krise- og konsekvenshåndtering har vært en sentral problemstilling for norske myndigheter i håndteringen av koronapandemien og for hvordan arbeidet har blitt organisert. Under koronapandemien hadde Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), i henhold til ansvarsprinsippet, innledningsvis rollen som lederdepartement. Det viste seg imidlertid raskt at håndteringen av krisen vel så mye ville dreie seg om å håndtere konsekvensene for samfunnet som å håndtere selve helse- og omsorgsaspektet ved pandemien.16 Derfor, og for å avlaste HOD, overtok JD som lederdepartement 13. mars 2020.17

Det kan være utfordrende for ledere i en kaotisk, uoversiktlig situasjon å konsentrere seg om å løse overordnede strategiske problemstillinger og unngå å bli viklet inn i løpende operative beslutninger. Ifølge sjefsforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt Sverre Disen bør begrepet strategi forbeholdes løsninger på problemstillinger som er «komplekse og vesentlige» for videre utvikling. For at noe skal kvalifisere som strategisk, bør styringen i tillegg være «dynamisk, langsiktig og helhetlig» (Disen 2013, side 1).

Kravene til strategiske beslutninger og ledelse blir forsterket når det oppstår en krise. Forskere på strategisk ledelse og krisehåndtering framhever flere lederoppgaver som særlig sentrale under en krise (Boin mfl. 2017 side 15). En av de viktigste oppgavene for den sentrale kriseledelsen er å opparbeide tilstrekkelig strategisk situasjonsforståelse og styringsinformasjon. Det er videre sentralt at lederne tar beslutninger om overordnede dilemmaer i krisehåndteringen, at ansvarsforhold er klare, og at en samlet respons er koordinert. Videre er det viktig at lederne etablerer en felles, overbevisende situasjonsforståelse for befolkningen, at befolkningen får forklart hvordan situasjonen kan bli løst, og at de blir motivert til en samlet og hensiktsmessig respons på faren som truer. Fortløpende læring og justering av håndteringen, der årsaksforhold, styrker og svakheter blir kartlagt og evaluert, blir også framhevet som en sentral oppgave for kriseledelsen (ibid).

I den første rapporten vår konkluderte vi med at myndighetene ikke var forberedt da den omfattende og alvorlige covid-19-pandemien rammet landet. Selv om myndighetene hadde vært bedre forberedt, ville imidlertid en krise som koronapandemien uansett krevd at myndighetene fant nye løsninger for å løse den nye utfordringen. Koronapandemien har likhetstrekk med det som betegnes som «wicked problems» eller «gjenstridige problemer», som begrepet gjerne oversettes med til norsk (Head 2022; Schiefloe 2021). Gjenstridige problemer oppstår når man står overfor en ny type utfordring med manglende eller ufullstendig kunnskap om årsakene til problemene og konsekvensene av dem. Dette fører til motstridende og skiftende krav til handling. Det finnes ikke én riktig løsning på problemene, bare mer eller mindre gode eller dårlige løsninger. Gjenstridige problemer er preget av usikkerhet der problemene må bli løst i et system preget av ulike nivåer, aktører og gjensidige avhengigheter. Dette medfører behov for å finne nye måter å samarbeide og løse problemet på, for eksempel gjennom samvirke og koordinering på tvers av organisasjonsgrenser.

I informasjonsinnhentingen vår har mange pekt på mangelen på kunnskap og stor usikkerhet som en av de største utfordringene under pandemien. Det har i perioder vært begrenset med kunnskap om selve viruset og hvor smittsomme og farlige de ulike virusvariantene er. Det har også vært betydelig usikkerhet om effekten av smitteverntiltakene og hvilke konsekvenser tiltakene hadde for samfunnet som helhet. Videre har det vært usikkerhet om tilgangen på vaksiner og virkningen av dem.

Mangelen på kunnskap og stor usikkerhet har stilt myndighetene overfor vanskelige dilemmaer. I granskingen vår har vi søkt å avdekke hvordan myndighetene har forholdt seg til usikkerhet og risiko, og i hvilken grad det er tatt grep underveis for å kompensere for manglende informasjon og kunnskap.

4.2 Regjeringen

Regjeringen har det øverste ansvaret for å håndtere nasjonale kriser, inkludert det overordnede politiske ansvaret for både styringen og håndteringen av kriser som oppstår.18

I dette kapitlet ser vi på hvordan regjeringen har innrettet den overordnede ledelsen av pandemihåndteringen. Vi ser først på hvordan regjeringen har styrt håndteringen av pandemien gjennom beslutninger i regjeringskonferanser og regjeringens covid-19-utvalg (RCU). Deretter ser vi på hvordan de har arbeidet for å planlegge med tanke på den videre utviklingen av krisen.

Vi har for begge disse punktene sett nærmere på hvordan regjeringen har arbeidet for å få et best mulig beslutningsgrunnlag. Deretter omtaler vi helt kort regjeringens arbeid med saker som har gått til statsråd. Videre beskriver vi regjeringens overordnede kommunikasjonsarbeid. Til slutt omtaler vi helt overordnet relasjonen mellom regjering og storting.

Forstørr bilde

Foto: Håkon Mosvold Larsen / NTB

Regjeringens overordnede ledelse av pandemihåndteringen

Regjeringens viktigste faste møter er regjeringskonferanser og statsråd. Regjeringskonferanser er regjeringens sentrale arena for å drøfte viktige saker. Det blir ikke truffet noen formelle beslutninger i disse konferansene, men konklusjonene er politisk bindende for regjeringens medlemmer.19

Den formelle beslutningskompetansen ligger hos hvert enkelt fagdepartement eller hos Kongen i statsråd. Beslutninger som skal opp i statsråd, blir først behandlet i regjeringskonferanse dagen før, såkalt forberedende statsråd, slik at behandling i statsråd som oftest er en formalitet. Det er et viktig prinsipp at den enkelte statsråd får protokollført eventuell uenighet med beslutninger som skal bli fremmet i statsråd, dersom de mener den strider mot statsformen eller gjeldende lover. En protokollført uenighet frigjør statsråden for konstitusjonelt ansvar.

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid både i ordinære tider og under kriser. SMK skal bistå statsministeren i dette arbeidet. Blant kontorets mest sentrale oppgaver er å forberede, gjennomføre og følge opp beslutninger i regjeringskonferanser og statsråd. Det er SMK som setter dagsordenen for regjeringskonferanser etter innspill fra statsråder som ønsker å legge fram saker.

Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) ble etablert i den innledende fasen av pandemien. RCU var et tilskudd til ordinære regjeringskonferanser som skulle bidra til å styrke regjeringens samlede evne til solid kriseledelse. Utvalget skulle bidra til at saker vedrørende håndteringen av pandemien raskt kunne bli behandlet og forankret i regjeringen. Deltakelsen i RCU var mer begrenset enn i full regjeringskonferanse og besto i utgangspunktet av partilederne, helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren.20 Andre statsråder deltok ved behov.21 På samme måte som for regjeringskonferanser var det SMK som satte dagsordenen for RCU, etter innspill fra statsråder som ønsket å legge fram saker.

I den første rapporten vår beskrev vi hvordan regjeringens håndtering fram mot gjenåpningen var preget av sterk sentral statlig styring, der regjeringen til tross for betydelig arbeidspress og behov for raske avgjørelser selv ønsket å treffe beslutninger om nasjonale tiltak knyttet til pandemihåndteringen.22 Dette innebar at mange små, avgrensede saker ble løftet opp til regjeringen for beslutning. En sentral lærdom i den første rapporten vår var at denne arbeidsmetodikken kan ha påvirket regjeringens muligheter og evne til å foreta helhetlige vurderinger i den første fasen av pandemihåndteringen.23 Den sterke statlige styringen, der regjeringen selv treffer beslutninger i store og små saker, har vedvart gjennom hele perioden vi har gransket. Vi vil i dette kapitlet først gi et innblikk i hvorfor regjeringen selv ønsket å treffe beslutningene.

Ved håndteringen av covid-19-pandemien ble det tatt utgangspunkt i eksisterende planer og regelverk i tillegg til de grunnleggende prinsippene for norsk krisehåndtering.24 Det er opp til regjeringen selv å bestemme hvor sterkt involvert den vil være i håndteringen av en krise. Gitt koronapandemiens omfang, alvorlighet og samfunnsgjennomgripende karakter bestemte regjeringen tidlig at den selv skulle treffe beslutninger om håndteringen av pandemien.

Regjeringen har i den langsiktige strategien for håndteringen av pandemien pekt på at det har vært nødvendig å løfte beslutninger til regjeringen for å få en helhetlig håndtering nasjonalt:

Håndteringen bør baseres på de grunnleggende prinsippene for samfunnssikkerhetsarbeidet: ansvar, nærhet, likhet og samvirke. En rekke beslutninger har imidlertid blitt løftet til regjeringen, for en helhetlig håndtering nasjonalt. Videre tar sektordepartementene med sine underliggende etater ansvar, og bidrar med sine virkemidler for å få gjennomført tiltak, med sikte på å oppnå full effekt av tiltakene i sin sektor. Justis- og beredskapsdepartementet er lederdepartement og har ansvaret for å koordinere håndteringene på departementsnivå, men det er det enkelte departements ansvar å formidle og følge opp råd og retningslinjer fra helsemyndighetene i egen sektor og ved behov fastsette ytterligere standarder og rutiner for sine sektorer. Helsemyndighetene vil bidra med generelle smittevernfaglige råd og veiledning rettet mot næringslivet.25

Som sitatet viser, organiserte regjeringen arbeidet under pandemien slik at det primært var regjeringen som traff beslutningene. Slik det blir beskrevet, hadde sektordepartementene og underliggende etater hovedansvaret for den praktiske oppfølgingen og gjennomføringen, mens lederdepartementet skulle koordinere gjennomføringen på tvers av sektorene.

Regjeringsråden ved SMK har overfor kommisjonen forklart hvorfor det sett fra hennes synspunkt, var riktig at regjeringen hadde tett styring med håndteringen:26

Jeg tror de beslutningene man har tatt, har hatt så store konsekvenser at det er riktig at regjeringen har tatt dem. Det er lett å se at det er enkeltbeslutninger som ikke måtte være i regjering. I det store og hele tror jeg likevel det har vært nødvendig, gitt hvordan vårt samfunn er organisert, at politisk ledelse har vært sterkt involvert. Da er det også slik at noen beslutninger, selv om den enkelte beslutning kan se begrenset ut, så kan den ha overslag mot andre sektorer, og det er regjeringen som er vårt høyeste samordningsorgan. Slik sett tror jeg det er riktig at mange av disse beslutningene har vært i regjering.27

Regjeringens valg om selv å treffe beslutninger om nasjonale tiltak, synes etter dette å være begrunnet i at det var en gjennomgripende og sektoroverskridende krise med store konsekvenser for alle deler av samfunnet. Ved å løfte beslutningene til sitt nivå ønsket regjeringen å sikre en helhetlig håndtering nasjonalt.

Vi skal videre se nærmere på antall saker som er behandlet i regjeringskonferanser og RCU og hva slags type saker regjeringen behandlet. Vi ser deretter nærmere på hvordan arbeidet fram til regjeringsbehandling har vært organisert, og belyser på et overordnet nivå hvilke konsekvenser dette har hatt for de underliggende etatene som skulle utarbeide regjeringens beslutningsgrunnlag.

Møtevirksomhet i regjeringskonferanser og RCU

En gjennomgang av antall møter og saker behandlet i regjeringskonferanser og RCU gir på overordnet nivå et innblikk i hvordan regjeringen organiserte sitt arbeid etter den innledende fasen av pandemien våren 2020. Fra og med juli 2020 til og med august 2021 ble det så langt kommisjonen kan se avholdt 38 møter i RCU og samlet behandlet i underkant av 200 ulike agendapunkter vedrørende håndteringen av pandemien. I samme periode ble det avholdt 46 regjeringskonferanser, der rundt 2200 ulike agendapunkter ble behandlet, hvorav over 500 covid-19-relaterte.

Samlet innebærer dette at regjeringen i perioden fra juli 2020 til og med august 2021, enten i ordinære regjeringskonferanser eller i RCU-format, behandlet cirka 700 saker vedrørende håndteringen av covid-19. Dette utgjør i snitt behandling av rett i underkant av 50 covid-19-relaterte saker per måned.

Antall agendapunkter kan være noe misvisende. Noen saker ble tatt opp flere ganger. I flere tilfeller ble også saker som hadde vært gjennom RCU, senere behandlet i ordinær regjeringskonferanse. Det er imidlertid liten tvil om at regjeringen har behandlet et høyt antall covid-19-relaterte saker gjennom pandemien.

Gjennomgangen vår viser at regjeringskonferanser og RCU-møter har vært hyppig brukt for å gi et løpende situasjonsbilde over utviklingen i pandemien. I de fleste regjeringskonferanser og RCU-møter innledet HOD og JD om status for deres arbeid, Helsedirektoratet og FHI ga oppdaterte orienteringer om utviklingen, inkludert oversikt over smittespredning, antall innlagte og intensivpasienter. Orienteringene har vært overordnede, men samtidig omfattende med ukentlige oppsummeringer av status og trender.

Praksisen med innledende situasjonsorienteringer var basert på regjeringens erfaringer fra tidligere krisehåndtering hvor det ble ansett som en fordel å kunne treffe raske beslutninger basert på orienteringen. Tidligere statsminister Erna Solberg har forklart dette slik til kommisjonen:

Vi laget en ordning under oljeprisfallet og flyktningkrisen, hvor vi innførte orienteringer på hvert møte og egentlig en enklere beslutningsprosess for regjeringen. Alt var ikke konklusjoner i r-notater, men at det var mulig å gjøre konklusjoner i plenum uten at det var laget masse saksforberedelser på det. Den ordningen tok vi opp igjen i begynnelsen og har hatt den hele veien ved at vi har en åpen orienteringspost hvor det er mulig å treffe beslutninger.28

Møtene i RCU-formatet fra juli 2020 og utover i pandemien foregikk med ujevn frekvens. En gjennomgang viser en klar sammenheng mellom perioder med økende smitte og avholdte RCU-møter (se boks 4.1). Samtidig viser gjennomgangen at RCU også treffer beslutninger i perioder der smittetrykket er lavere, og der kommisjonen har vanskeligere for å se at sakene ikke kunne vente til ordinær regjeringskonferanse.

Arbeidsprosesser, forankring og beslutning

Beslutninger tatt i regjeringskonferanser og RCU blir normalt tatt på bakgrunn av regjeringsnotater (r-notater) som embetsverket under hver enkelt statsråd har utarbeidet. Prosedyrene for å utforme og legge fram r-notater skal sikre koordinerte beslutninger på tvers av regjeringen. Utkast til r-notater har normalt en foreleggelsesfrist på fire dager, slik at berørte statsråder har anledning til å komme med skriftlige merknader.29 Eventuelle innsigelser eller uenigheter skal gå fram av merknadene til r-notatene. Alle statsrådene skal være kjent med relevante synspunkter og eventuelle innsigelser fra andre departementer.30

RCU ble nedsatt for å behandle covid-19-saker som hastet. RCU har også vært benyttet til å forberede covid-19-relaterte saker til senere behandling i full regjeringskonferanse. Målet var at arbeidsprosessene skulle være så like ordinære prosesser for regjeringsbehandling som mulig. Formen på r-notatene var de samme. Men fordi målet var at saker raskt skulle bli behandlet, ble det åpnet for hurtigere saksgang med kortere frister for foreleggelse og oppmelding.31

For departementene har dermed arbeidsprosessene i tilknytning til regjeringskonferansene og RCU vært organisert som ordinært departementsarbeid, men med kortere foreleggelses- og oppmeldingsfrister ved behov.32 I tillegg har, som nevnt foran, Helsedirektoratet og FHI vært til stede og gitt en redegjørelse i regjeringskonferansene og i RCU. Regjeringsråden har beskrevet arbeidsprosessene for å forberede saker til regjeringsbehandling slik:

Både i regjeringskonferanser og RCU har vi fulgt de samme prosedyrene som til vanlig, men ting har gått fortere. Det har vært kortere foreleggelsesfrister for departementene, og vi har akseptert kortere tid fra saker meldes opp, til de behandles. Senest i går var det en utvikling og vurderinger fra FHI og Helsedirektoratet. Når de har sagt at det er behov for å behandle saker raskt for å gjøre endringer i smitteverntiltak, så har vi ment at det er riktig å strekke på de vanlige prosedyrene for å få saker opp. Dette er for å få dem opp i et kjent beslutningsløp hvor vi holder fast ved skriftlighet, fordi vi mener det gir regjeringen grunnlag for å fatte de beste beslutninger selv om det går veldig fort. […]

Sakspapirene til både RCU og regjeringen er normalt regjeringsnotater. I denne krisen har i tillegg FHI, Helsedirektoratet og departementsråden i JD og HOD vært til stede i regjeringskonferanser og RCU i en veldig stor del av perioden. Det har gjort det mulig for fagmyndighetene å gi helt oppdaterte redegjørelser for regjeringen eller RCU. Dersom det har vært grunnlag for det, har det også vært mulig å fatte konklusjoner for regjeringen eller RCU-utvalget som ikke nødvendigvis har tatt utgangspunkt i et r-notat eller RCU-notat som har vært meldt på forhånd. Det er det som skiller seg fra hvordan ting har vært gjort fra en vanlig situasjon. Det har også vært andre fagmyndigheter inne.33

I de fleste tilfellene ble r-notatene som dannet grunnlaget for beslutningene, sendt på foreleggelse, men som vi kommer tilbake til, spesielt i kapitlet om håndteringen av importsmitte, var fristene ofte så korte at det i praksis ikke var mulig å komme med skriftlige merknader før konferansene. I disse tilfellene ble statsrådene i mange tilfelle utstyrt med talepunkter fra departementet. Det finnes også eksempler på at notatene ikke ble sendt på foreleggelse.

Saker av mer langsiktig karakter, slik som fastsettelse av overordnede vurderinger av justering av tiltak og beslutning om regjeringens langsiktige strategi og beredskapsplaner for covid-19-pandemien, har gjennom perioden vært behandlet i ordinære regjeringskonferanser. I tillegg har regjeringskonferansene vært benyttet til å håndtere covid-19-relaterte saker vedrørende økonomiske kompensasjonsordninger, tiltak rettet mot barn og unge, vaksineanskaffelser, vaksineutrulling samt en rekke andre saker.

Samlet innebærer dette at det har vært behandlet et stort antall saker av ulik størrelse, kompleksitet og betydning i regjeringskonferansene over lang tid. Enkelte dager har det vært over 100 saker på agendaen bestående av covid-19-relaterte saker og øvrige saker.

Enkelte saker som har vært fremmet for beslutning i regjeringskonferanser, har slik kommisjonen ser det, omhandlet relativt spesifikke og smale sakskompleks. For eksempel har den samlede regjeringen behandlet r-notatet datert 8. september 2020 med tittel «Covid-19-notat – Deltakerantall og avstand på arrangement, og karantene for flycrew mv.»34, r-notat med tittel «Covid-19-notat – Forslag til endringer i karantenereglene i covid-19-forskriften – fritidseiendommer og Nobels fredspris»35 og r-notat «Kompensasjonsordning for besøkssenter for natur og verdsarv som følgje av koronapandemien».36

Høy arbeidsbelastning og tidspress over lang tid

Det store antallet små og store saker som ble behandlet i regjeringskonferanser og RCU, har gitt en betydelig arbeidsbelastning og tidspress på de etatene som skulle utarbeide grunnlaget for regjeringsnotatene.

Som vi skal se i kapitlet om kommunelegenes situasjon og i kapitlet om importsmitte, har en rekke av regjeringens beslutninger blitt justert kort tid i etterkant. Slik dette har blitt framstilt for kommisjonen, ble det vurdert at det var bedre å ta en beslutning uten tilstrekkelig tid til utredning og høring for deretter å justere denne, enn ikke å ta en beslutning. Tidligere helse- og omsorgsminister Bent Høie beskrev det slik for kommisjonen:

Om vi hadde brukt mer tid og fulgt ordinære prosesser, hadde vi mistet tidsfaktoren som har vært ekstremt viktig under pandemien. Tilnærmingen vår har hele tiden vært at vi må være åpne for å justere beslutninger i etterkant om det kommer vesentlige innvendinger som vi ikke hadde fanget opp i forkant. Vi skulle ikke ha en holdning om at når regjeringen har tatt en beslutning, så blir det sånn uansett. Det er flere eksempler på at det skjedde større eller mindre justeringer i etterkant som følge av at det kom innspill fra kommunesektoren, næringslivet eller samfunnet ellers. Den type beslutningsprosesser krever at man ikke låser seg til beslutningsprosessene.37

Den hurtige saksbehandlingen har vedvart gjennom hele pandemien. Vi har gjennom granskingen vår fått flere eksempler og uttalelser som beskriver dette. Et eksempel kan være finansministerens skriftlige merknad i r-notatet «Covid-19-notat om vurdering av behov for forsterkede nasjonale tiltak», datert 7. mars 2021. Finansministeren skriver blant annet:

Helse og omsorgsdepartementet sendte ut til sammen fire utkast til r-notater fredag kveld og lørdag formiddag, med frist søndag kl. 12:00. Forkortede frister og saksbehandling utenfor ordinær arbeidstid kan være nødvendig i en krise, men etter et år burde vi ha rutiner som kan legge til rette for bedre prosesser. Regjeringen blir bedt om å ta stilling til viktige spørsmål med store virkninger for samfunnet, med utilstrekkelig anledning til grundig saksbehandling.38

Så langt kommisjonen kan se har statsminister Solberg to ganger i løpet av pandemien fremmet r-notater som har til formål å justere regjeringens arbeidsprosesser. I det første r-notatet fremmet i r-konferanse 19. mai 2020, kort tid før den første gjenåpningen, hadde statsministeren, slik kommisjonens tolker det, en klar forventning til at Norge nå skulle gå inn i en ny og roligere fase i pandemien, med mindre behov for ekstraordinær og rask håndtering på regjeringsnivå. I notatet står det i punktet om bakgrunn blant annet:

For å sikre mulighet for rask forankring i regjeringen etablerte vi regjeringens covid-19-utvalg, RCU. Vi har hatt ukentlige møter i RCU, i tillegg til ukentlige regjeringskonferanser. For saker relatert til covid-19 ble det etablert kortere frister for foreleggelse og oppmelding. Dette var nødvendig for å kunne håndtere saker raskt i en krisesituasjon.

[…] Når vi nå har begynt den gradvise åpningen av Norge, er det imidlertid viktig at behandlingen av saker kommer over i et mer ordinært spor, med frister og behandlingsprosedyrer som gir større sikkerhet for kvalitetssikrede beslutningsgrunnlag. SMK har derfor sendt ut oppdaterte retningslinjer for RCU, hvor det presisere at bare covid-19-saker som ikke kan vente til første regjeringskonferanse, eller notater som forbereder senere regjeringsbehandling, skal drøftes i RCU. Det er samtidig presisert at alle saker bør følge normale friter og rutiner for foreleggelse og oppmelding dersom det er mulig. Som for samfunnet for øvrig er målet at vi gradvis skal vende tilbake til normalen.39

Nesten ett år etter, den 8. april 2021 dagen etter at regjeringens plan for gradvis gjenåpning Sammen ut av krisen ble lansert, fremmer statsministeren igjen et r-notat, hvis hensikt, slik det står beskrevet i innledningen av notatet, «er å få tilslutning til videre beslutningsprosess for behandling av koronatiltak de neste månedene». I punktet om bakgrunn i r-notatet konstaterer statsministeren blant annet at:

Regjeringens koronahåndtering har i stort nådd målene om beskytte liv og helse, uten at tiltakene unødvendige rammer barn, unge, økonomi og arbeidsplasser. Samtidig mener jeg det er rom for forbedring i vårt interne arbeid de kommende månedene for å i håndtere noen konkrete utfordringer:

• Regjeringens beslutninger kommer spredt og tiltak justeres ofte

• Det foregår flere prosesser parallelt på ulike områder, men med ulike beslutningspunkter, f.eks. kunne endringer i innreiseregler og gjenåpning av idretten i større grad vært knyttet til øvrige vurderinger av tiltaksnivået

• Vi får kritikk for at det tar tid fra smitteverntiltak innføres til økonomiske tiltak er på plass.40

Etter behandling i r-konferansen konkluderer regjeringen blant annet med:

[…]

• 2. Det legges opp til at sakene om tiltaksnivået behandles både i RCU og i påfølgende r-konferanse. Statsrådene skal i størst mulig grad samle relevante beslutninger til disse beslutningspunktene, herunder eventuelle endringer i regelverket for innreise og idrett.

• 3. Underlagsmateriale fra FHI, Hdir og ev. andre sendes så snart det er mulig til alle departementene

• 4. HOD, i samråd med berørte departementer, arbeider videre med å konkretisere hvilke tiltak, som vil gjennomføres på hvert enkelt trinn. Det tas ved hvert beslutningspunkt stilling til eventuelt behov for å endre innholdet på de enkelte trinnene.

[…]41

Etter kommisjonen syn viser sitatene at det i mai 2020 er etablering av prosesser med tilstrekkelig tid til å kvalitetssikre beslutningsgrunnlaget som er det viktige. I april 2021 er det tilstrekkelig tid, men også nødvendigheten av å etablere enhetlige prosesser og se ulike tiltak i sammenheng som, etter det kommisjonen forstår, er blant de tingene statsministeren og regjeringen ønsker å få på plass. Så langt kommisjonen oppfatter ser statsministeren ikke ut til å vurdere hvorvidt det er behov for å delegere beslutningsmyndighet. Hun ser heller ikke ut til å ta stilling til hvorvidt antall saker løftet til beslutning på regjeringsnivå bør reduseres.

Den sterke statlige styringen, der regjeringen selv har truffet beslutninger i store og små saker, og tidspresset som vi har beskrevet her, vedvarte gjennom hele perioden vi har gransket. Som vi skal se i de etterfølgende kapitlene i rapporten hadde dette konsekvenser for håndteringen av pandemien.

Regjeringens langsiktige strategi og beredskapsplan

En langvarig krise som covid-19-pandemien stiller store krav til planlegging. Det finnes en grunnleggende spenning mellom planlegging og løpende krisehåndtering. Å håndtere en krise vil alltid handle om å jobbe under usikkerhet med manglende eller mangelfullt beslutningsgrunnlag. Behovet for å håndtere den umiddelbare krisen kan gå på bekostning av å planlegge og utvikle beredskap for den neste fasen i krisen.

God beredskap for videre utvikling i en krise forutsetter beslutninger om hvilke utviklingsscenarioer myndighetene skal ta høyde for, og hvilket ambisjonsnivå de skal ha for den videre håndteringen. Scenarioeutvikling er dermed et viktig redskap for å kunne planlegge og utvikle beredskap for videre utvikling av krisen. I tillegg er det viktig å analysere hvilke behov de ulike scenarioene stiller til blant annet ressurser, fleksibilitet og eventuelle tiltak. Det er videre viktig å planlegge for et «verstefallsscenario». De som planlegger for verstefallsscenarioer, vil være bedre forberedt på effektivt å møte en bredere variasjon av utfordringer, enn dem som er forberedt for mer moderate scenarioer (Boin mfl. 2017 side 15).

Utviklingen av strategier og beredskapsplaner gjennom pandemien

Regjeringen har utarbeidet en strategi og en beredskapsplan for å håndtere covid-19-pandemien.42 Både strategien og planen har blitt oppdatert flere ganger underveis i pandemien.

Regjeringen vedtok sin første overordnede langsiktige strategi for å håndtere pandemien 7. mai 2020. Målet ble formulert til kontroll over smittespredningen. I den innledende fasen av pandemien hadde regjeringen en slå-ned-strategi.43 Virkemiddelene i strategien 7. mai 2020 var testing, isolering, smittesporing og karantene (TISK), supplert med tiltak i kommunene for å slå ned lokale utbrudd. Strategien hadde tre scenarioer for den videre utviklingen av pandemien som myndighetene skulle forberede seg på å håndtere: et optimistisk scenario, et mellomscenario og et pessimistisk scenario.

Den 10. juni 2020 vedtok regjeringen sin første beredskapsplan for smitteverntiltak under pandemien. Planen inneholdt 19 tiltak fordelt på seks kategorier som skulle bli vurdert ved endringer i smittesituasjonen.

Økende smittetrykk utover høsten 2020 gjorde det etter hvert klart at det var gjennomført for mange lettelser i tiltakene, og at den langsiktige strategien og beredskapsplanen ikke var tilstrekkelig til å holde smitten nede. I den første rapporten vår kom vi fram til at regjeringen mot slutten av 2020 utviklet tiltak i takt med økt smittetrykk i Europa uten at tiltakene var basert på en helhetlig plan. I stedet for å se på tiltakene samlet hadde regjeringen i for stor grad vurdert tiltakene ved gjenåpningen enkeltvis.44

Den 14. desember 2020 oppdaterte regjeringen både strategien og beredskapsplanen. Dette skjedde i en periode med økende smittetrykk og store lokale variasjoner rundt i landet. I strategien ble det konstatert at TISK ikke hadde vært tilstrekkelig til å holde smittesituasjon nede. Målsetningen om kontroll ble opprettholdt, men med økt vekt på at et føre-var-prinsipp skulle bli lagt til grunn når smitteverntiltak skulle bli vurdert. Både i strategien og i beredskapsplanen ble det presisert at regjeringen hadde som mål at barn og unge skulle ha så lav tiltaksbyrde som mulig.

Den oppdaterte beredskapsplanen fastsatte dessuten et nytt system for å vurdere risikoen i smittesituasjonen. Systemet inneholdt fem risikonivåer med tilhørende eksempler på pakker med smitteverntiltak som skulle bli vurdert i de ulike nivåene.45 Planen fastsatte en tydelig ansvarsdeling mellom lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, med vekt på målrettede og samordnede geografiske tiltak. Det ble videre presisert at kommunene fortløpende måtte vurdere behovet for lokale tiltak.46

Systemet med risikovurdering og tiltakspakker ble sentralt i myndighetenes videre håndtering av pandemien. Den faktiske iverksettelsen av tiltakene skulle bli vurdert ut fra den aktuelle situasjonen:

Det er nødvendig med en klar plan for å håndtere endringer i både smittenivå lokalt og nasjonalt og faktisk og potensiell sykdomsbyrde. Hvordan og i hvilket omfang smitteverntiltakene faktisk iverksettes må vurderes konkret ut fra den aktuelle situasjonen og oppdatert kunnskap. […]

Oversikten nedenfor består av eksempler på pakker med smitteverntiltak som bør vurderes ved de ulike risikonivåene. Flere nasjonale tiltak vil være relevante på alle nivåer. Tiltak som testing, isolering, smittesporing og karantene er aktuelle uavhengig av risikonivå. Disse anses som en grunnforutsetning. I tillegg kommer restriksjoner på innreise og innreisekarantene som også avhenger av den internasjonale situasjonen. Oversikten er derfor ikke uttømmende, og det er heller ikke noen automatikk i hvilke smitteverntiltak som skal innføres ved de ulike risikonivåene. I tråd med smittevernloven skal tiltakenes forholdsmessighet vurderes. Det innebærer blant annet at nytten av tiltakene må vurderes opp mot negative konsekvenser både for den enkelte og for samfunnsfunksjoner og næringsliv.47

Nye virusvarianter og flere lokale utbrudd vinteren og våren 2021 førte til nye nasjonale, regionale og kommunale smitteverntiltak. Det ble blant annet iverksatt en rekke tiltak for å begrense importsmitte. Samtidig ga økende vaksinasjonsdekning grunn til optimisme.

Forstørr bilde

Foto: Berit Roald / NTB

Den 7. april 2021 publiserte regjeringen «Plan for gradvis gjenåpning». Planen la opp til trinnvis nedtrapping av de nasjonale tiltakene i lys av utviklingen i smittesituasjonen og sykdomsbyrden, kapasiteten i helsetjenesten og framdriften i vaksineringen.

Regjeringen oppdaterte den langsiktige strategien og beredskapsplanen to ganger til i løpet av de neste månedene, først 6. mai og deretter 5. juli 2021. Målsettingen og hovedelementene fra den tidligere strategien og beredskapsplanen ble videreført ved begge oppdateringene. Sammen med planen for gradvis gjenåpning, vaksinestrategien og Rundskriv I-7/2020 om kommunale smitteverntiltak utgjorde dette grunnlag for regjeringens videre håndtering.48 Regjeringen la nå til grunn en håndtering der faktisk og potensiell sykdomsbyrde i takt med økt vaksinasjonsdekning skulle være det styrende, snarere enn antall nye smittede.49

Den 27. september 2021 ga regjeringen ut en samlet strategi- og beredskapsplan. Den tidligere strategien og den tidligere beredskapsplanen var dermed samlet i ett dokument. Strategi- og beredskapsplanen skulle ses i sammenheng med innføringen av siste fase i gjenåpningsplanen: «En normal hverdag med økt beredskap», som ble iverksatt 25. september 2021.

Justeringene i strategi- og beredskapsplanen gjenspeilet overgangen fra en kontrollstrategi til en beredskapsstrategi. Grunnelementer fra den tidligere strategien og beredskapsplanen ble videreført, men slik at det overordnede målet i strategien var tilpasset en normal hverdag med økt beredskap. Målet ble beskrevet slik i planen:

I en normal hverdag med økt beredskap er regjeringens strategi å hindre at covid-19-pandemien fører til en betydelig sykdomsbyrde og belastning på kapasiteten i kommunehelsetjenesten og i sykehusene samtidig som befolkningen opplever en normal hverdag, andre offentlig tjenester kan ytes på forsvarlig nivå og økonomien beskyttes.50

Vurderingen som skulle bli gjort ved iverksettingen av de ulike tiltakspakkene, ble beskrevet slik:

Ved en truende alvorlig utvikling må risikoen og både nytte og negative konsekvenser av eventuelle nye tiltak vurderes grundig før ny oppskalering. Staten, sykehusene og kommunene bør ha beredskap for de kapasiteter og virkemidler som har vist seg nødvendige under pandemien til nå. Ved vurdering av smitteverntiltak prioriteres hensynet til barn og unge først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.51

Etter dette ble ikke strategi- og beredskapsplanene oppdatert flere ganger i perioden for kommisjonens granskning.

Strategi og beredskapsplaner som styringsverktøy

Regjeringens langsiktige strategi og beredskapsplan, og revisjonene av disse, ble utarbeidet gjennom ordinære departementsprosesser, med tid til utarbeidelse, saksbehandling og foreleggelse. Folkehelseavdelingen i HOD utarbeidet utkastene på grunnlag av leveranser fra FHI og Helsedirektoratet. Utkastene ble deretter sendt på sirkulasjon i HOD, med muligheter til å komme med innspill, før de ble sendt videre på ordinær foreleggelse til de andre departementene og behandlet i regjeringskonferanse. I tillegg til HOD har SMK, JD og Finansdepartementet hatt roller som bidragsytere i arbeidet med de langsiktige planene. Holden-utvalgets rapporter om samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak under pandemien, og andre ekspertgruppers rapporter har vært viktige grunnlag for strategi- og beredskapsplanene. Kriserådets arbeid med tverrsektorielle problemstillinger i forbindelse med pandemien har også vært viktig for arbeidet med å oppdatere strategien og planen. I forbindelse med den langsiktige planleggingen har HOD ved enkelte anledninger også innhentet internasjonale anbefalinger som har blitt benyttet som grunnlag for oppdateringene.52

Slik kommisjonen ser det, har den langsiktige strategien og beredskapsplanen med risikovurderinger og tiltakspakker vært nyttige redskap for regjeringen i perioder med økt smittetrykk. Ansvarsdelingen mellom nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå ble tydelig. Samtidig mener vi det har vært svakheter ved den langsiktige planleggingen som kan ha ført til at den løpende pandemihåndteringen ikke ble så god som den kunne ha vært.

Regjeringsråden ved SMK forklarte til kommisjonen at usikkerheten om den videre utviklingen og den store belastningen i forvaltningsapparatet var to forhold som gjorde det vanskelig å planlegge:

Man har forsøkt å planlegge for ulike scenarier, men man har nok opplevd at det har vært krevende fordi det har vært mye usikkerhet. En ting er hvordan det tolkes internt i regjeringsapparatet, en annen ting er hvordan det tolkes og oppfattes i samfunnet som sådan. Jeg oppfatter at scenariebruk er krevende på grunn av stor usikkerhet for utviklingen. Men man har likevel forsøkt å bruke det. […] Ideelt sett skulle man klart å tenke mer langsiktig, men det er et apparat som har vært betydelig belastet og da blir evnen til dette mindre.53

Slik vi leser de langsiktige strategiene og beredskapsplanene, har de hatt relativ kort tidshorisont. Vi mener at granskingen viser at regjeringen ikke fullt ut hadde planlagt for risikoen forbundet med videre utvikling og nye virusvarianter. Tidligere statsminister Erna Solberg har beskrevet til oss at de ikke hadde planlagt for en femte og sjette bølge, og at to av bølgene krevde mye strengere tiltak enn det de hadde planlagt for:

Da vi begynte å åpne etter nedstengingen tror jeg vi aldri hadde tenkt at vi skulle iverksette disse tiltakene. Vi trodde da at vi kjente viruset, men så fikk vi et virus som var sterkere og smittet lettere. Jeg føler vi har jobbet langsiktig med hva som kan bli neste runde. Det første scenariet vi opererte med var at vi fikk tre bølger og så dør viruset ut. Viruset har mutert og vi har derfor både fått bølge fem og seks. I alle fall to av bølgene har krevd mye strengere tiltak enn det vi planla for. Vi trodde prosessen vi hadde kommet ut av med gjennomgang av tiltak etter den første nedstengingen, gjorde at vi skulle ha kontroll gjennom lokale tiltak. Så viste det seg utover høsten at vi måtte slå til med sterkere nasjonale tiltak.54

Granskingen har videre vist at det varierer i hvilken grad de forskjellige smitteverntiltakene er vurdert i sammenheng og opp mot hverandre ved utarbeidelsen av beredskapsplanene.

Ett viktig eksempel på dette er smitteverntiltak som har vært aktuelle for å begrense smitte, ved innreise fra utlandet. Fram mot sommeren 2021 ble det i begrenset grad omtalt i strategien og beredskapsplanen hvordan tiltak som innreiserestriksjoner og karantenehotell skulle bli iverksatt og samordnet, eller hvordan disse tiltakene skulle bli avveid opp mot andre smitteverntiltak. Det ble heller ikke foretatt vurderinger av hvilke konsekvenser slike tiltak har for enkeltpersoner, næringslivet osv. Behovet for avklaring om slike forhold ble diskutert i regjeringen i juni 2021, da regjeringen behandlet oppdateringen av strategien og beredskapsplanen. Som grunnlag for oppdateringen fremmet helse- og omsorgsministeren et r-notat «Covid-19-notat – Regjeringens strategi og beredskapsplan for håndtering av pandemien».

Finansministeren har en skriftlig merknad i dette r-notatet hvor det blant annet står:

Innreiserestriksjoner har i liten grad inngått og blitt vurdert i tidligere beredskapsplaner og strategier, selv om dette har vært en sentral del i den samlede håndteringen av pandemien. Strenge innreiserestriksjoner kan muliggjøre mildere innenlandske tiltak, og omvendt. Samtidig er innreiserestriksjoner byrdefullt for folk og næringsliv, og må vurderes i en helhetlig sammenheng i lys av smittesituasjonen, risiko for importsmitte med mer. Det er derfor i utgangspunktet naturlig å se disse i sammenheng, noe som i liten grad er gjort hittil. Dette tilsier at innreiserestriksjoner bør omtales i større grad enn tidligere. Oppdraget til Justis- og beredskapsdepartementet bør derfor samordnes med helsemyndighetens planleggingsoppdrag.

[…]55

Innreisetiltak ble i noe større grad omtalt da den oppdaterte strategien og beredskapsplanen kom i september 2021.56 Som vi gjør rede for i del IV Smitte ved innreise fra utlandet, er det kommisjonens inntrykk at regjeringen mer eller mindre har vært i permanent krisemodus når det gjelder å begrense smitte ved innreise fra utlandet. Både beslutningsprosesser og iverksetting av tiltak har vært preget av hastverk. Vi mener regjeringen med bedre langsiktig planlegging i større grad kunne utredet og forberedt tiltak mot importsmitte. I del IV beskriver vi nærmere myndighetenes arbeid med å begrense smitte ved innreise fra utlandet og konsekvensene av hastverket rundt dette.

Behovet for å utrede tiltak og konsekvenser i et helhetlig perspektiv som et grunnlag for strategien og beredskapsplanen har vært oppe flere ganger i regjeringen. At det kan være behov for en prosess som sikrer et bredere beslutningsgrunnlag ble framhevet i utenriksministerens skriftlige merknad til helse- og omsorgsministerens r-notat til r-konferansen 23. september 2021: «Covid-19-notat om regjeringens strategi og beredskapsplan for håndtering av covid-19-pandemien i «En normal hverdag med økt beredskap».»:

Jeg støtter i hovedsak den tilnærmingen som foreslås i notatet. Men det er en viktig erfaring fra pandemien at omfattende smitteverntiltak har betydelige samfunnsmessige konsekvenser på mange politikkområder. Helsedirektoratet peker selv (i svar på oppdrag 526) på at helsemyndighetene ikke har tilstrekkelig oversikt over øvrige samfunnsområder til å kunne gjøre helhetsvurderinger. For å ivareta den nødvendige bredden i vurderingene bør derfor arbeidet med strategien og beredskapsplanen understøttes av en referansegruppe med deltagelse fra andre berørte departementer og etater.57

I svaret på oppdrag 526, som det henvises til, påpeker Helsedirektoratet følgende:

Vi kan ikke forutsi pandemiens utvikling og det eksakte behovet for testkapasitet, grensekontroll, karantenehotell etc. Helsemyndighetene har heller ikke tilstrekkelig oversikt over øvrige samfunnsområder til å kunne gjøre helhetsvurderinger. Detaljerte føringer for den fremtidige gjenåpningen kun basert på våre smittevernfaglige vurderinger, er ikke mulig eller hensiktsmessig. Balansering av risiko versus kostnader knyttet til stående beredskap og (potensielt ubenyttet) kapasitet er dessuten i stor grad en politisk vurdering.58

Oppsummert om regjeringens langsiktige planlegging

Slik kommisjonen vurderer det, har den langsiktige strategien og beredskapsplanen vært nyttige redskap for regjeringen i perioder med økt smittetrykk, men har ikke i tilstrekkelig grad bidratt til at regjeringen har vært forberedt på videre utvikling gjennom pandemien. Regjeringen har gjentatte ganger blitt overrasket over virusets utvikling og konsekvenser og har som et resultat av dette kommet i tidsnød når tiltak skulle iverksettes. Dette har ført til lite tid til utredning og tverrsektoriell koordinering. Tidsnøden og dens konsekvenser belyser vi nærmere i kapitlene om importsmitte og om kommunelegenes situasjon.

Rapporter, innspillsmøter og statssekretærutvalg

Regjeringen har gjennom nedsatte ekspertgrupper, innspillsmøter, internasjonale anbefalinger og opprettelsen av et statssekretærutvalg søkt å skaffe seg kunnskap om hvordan pandemien best og mest effektivt kan bli håndtert og tiltak iverksatt, med minst mulig negative konsekvenser for befolkningen og samfunnet.

Holden-utvalget, Koordineringsgruppen for tjenester til sårbare barn og unge, Ekspertgruppe om innvandrere, Norge mot 2025 og Etikkutvalget er viktige ekspertgrupper som har blitt nedsatt for å belyse ulike sider ved pandemihåndteringen. Disse er nedsatt til dels av regjeringen og til dels av departementer og etater/direktorater. Gruppene har bidratt til å gi regjeringen en oppdatert forståelse av effektene og konsekvensene av tiltakene, og deres arbeid har vært en del av regjeringens beslutningsgrunnlag, både i den løpende håndteringen og i arbeidet med den langsiktige strategien og beredskapsplanen. Vi omtaler Koordineringsgruppen for tjeneste til sårbare barn og unge, Ekspertgruppen om innvandrere og Norge mot 2025 nærmere i del VI Pandemien rammet skjevt.

For å skaffe seg et bredest mulig beslutningsgrunnlag har regjeringen i tillegg arrangert innspillsmøter med ulike sektorer og næringer. Partene i arbeidslivet og statsforvalterne har også jevnlig blitt invitert til å komme med innspill.

I forbindelse med tiltakene som ble besluttet for å begrense importsmitte, nedsatte regjeringen et statssekretærutvalg. Utvalget vurderte behovet for innreise for personell som var nødvendig for å sikre at norsk næringsliv hadde tilgang på nødvendig kvalifisert arbeidskraft.

Hvilken rolle de ulike ekspertgruppene, møtene, utvalget osv. har hatt i pandemihåndteringen, blir nærmere belyst blant annet i kapitlene om importsmitte, barn og unge og vaksinering av befolkningen.

Saker til statsråd

Å kunne avholde statsråd er en viktig forutsetning for at regjeringen skal kunne opprettholde sin konstitusjonelle funksjon gjennom en krise.

I den første rapporten vår påpekte vi at vi ikke har informasjon som tilsier at regjeringen har hatt utfordringer med å være beslutningsdyktige. Det er heller ikke tilfellet for den etterfølgende perioden av pandemien. Saker har blitt oppmeldt til statsråd på ordinær måte gjennom hele pandemien. Våren 2020 ble det holdt hyppigere statsråd for å håndtere den akutte krisen. Etter dette har statsråd vært gjennomført med ordinær frekvens. Fristen for oppmelding av saker til statsråd har vært skjøvet på dersom det har vært regjeringsbeslutninger der det har vært behov for rask behandling i statsråd.

Det har i løpet av pandemien blitt iverksatt enkelte smitteverntiltak for å sikre at regjeringen er beslutningsdyktige. Det har hele tiden vært krav til fysisk oppmøte, men med krav om at alle holdt to meters avstand. Kongen har deltatt digitalt. For å kunne treffe beslutninger i statsråd må over halvparten av regjeringsmedlemmene delta.59 Ut fra smittevernhensyn har antall statsråder vært holdt på et minimum som er rett i overkant av beslutningsdyktig. Det har imidlertid vært viktig at berørte statsråder er til stede.60

Kommunikasjon til befolkningen

Kommunikasjon til befolkningen er en sentral oppgave for regjeringen i en krisesituasjon. I et åpent demokrati handler dette blant annet om å dekke befolkningens informasjonsbehov. Åpen kommunikasjon kan motvirke frykt. Det gir befolkningen et grunnlag for å gjøre seg opp en egen mening og påvirke myndighetenes valg i møte med krisen. Krisekommunikasjon handler også ofte om at myndighetene ønsker å påvirke befolkningens adferd. Under koronapandemien har alle disse elementene vært viktige. Spesielt viktig har det vært å få befolkningen til å endre adferd for å få oppslutning om smitteverntiltak og vaksinering.

I den første rapporten vår beskrev vi myndighetenes arbeid med kommunikasjon i den første fasen av pandemien fram til sommeren 2020. Vi beskrev hvordan kommunikasjonsarbeidet ble organisert, og hvordan kommunikasjonsstrategier ble utarbeidet og tiltak offentliggjort. Vi gjorde videre rede for kommunikasjon rettet mot prioriterte grupper. Befolkningens tillit og respons var også et viktig tema.

Forstørr bilde

Foto: Jil Yngland / NTB

Et viktig læringspunkt var at det bør bli utarbeidet planer for å sikre at kommunikasjonen når ut til definerte grupper i befolkningen. Videre pekte vi på at innføringen av nye nasjonale tiltak i mange tilfeller ble svært sent kommunisert til kommuner og kommuneleger. Vi anbefalte at disse skulle bli forhåndsvarslet, slik at kommunene og kommunelegene kunne forberede seg på å gjennomføre tiltak.

Kommunikasjonsarbeidet har blitt videreført over samme lest gjennom hele pandemien, men med enkelte justeringer. I arbeidet med å videreutvikle kommunikasjonen er besøksstatistikken og spørsmål til koronasidene på regjeringen.no blitt brukt. Arbeidet har vært koordinert fra SMK i tett samarbeid med JD og HOD. Dersom sakens innhold har berørt andre sektorer, har disse blitt involvert. I tillegg har hvert departement hatt ansvar for å gi nødvendig informasjon til befolkningen innenfor eget ansvarsområde.

Kommunikasjonsarbeidet har bygget videre på den innledende strategien som ble etablert våren 2020, men strategien har løpende blitt oppdatert som følge av ny informasjon om pandemiens utvikling og regjeringens beslutninger om smitteverntiltak. Kommunikasjonssjefen ved SMK beskrev til kommisjonen at kommunikasjonen skulle vise vei, mobilisere, gi håp, skape tillit og gi kunnskap.61 I regjeringens langsiktige strategi for pandemihåndtering, som ble publisert 27. september 2021, la regjeringen vekt på fortsatt åpenhet og ikke minst dialog:

Responsen på pandemien skal i utgangspunktet utvikles i åpen samtale med befolkningen, helsetjenesten, fagmiljøer og på tvers av sektorer. Viktige temaer som bør diskuteres åpent er utfordringsbildet, grunnlaget for vurdering av risiko og begrunnelse for håndteringen og beredskapsnivået, herunder forholdsmessigheten av tiltak ved behov. Samtidig vil håndteringen i noen tilfeller kreve at beslutninger fattes raskt, uten tid til involvering i forkant. Det bør i slike tilfeller tilrettelegges for åpen dialog i etterkant, slik at vi kan justere og tilpasse den videre håndteringen basert på dialog og erfaring.62

Pressekonferanser, intervjuer i redaktørstyrte medier, egne nettsider og sosiale medier har vært benyttet som kommunikasjonskanaler for å nå hele befolkningen. Tidligere statsminister Solberg påpekte til kommisjonen at bruken av pressekonferanser som kommunikasjonskanal var spesielt viktig og et bevisst valg, selv om det var noe omstridt.63

Som vi påpekte i den første rapporten vår, vektlegger samfunnssikkerhetsmeldingen nødvendigheten av målrettet kommunikasjon for å nå ut til hele befolkningen i en krisesituasjon.64 Det har gjennom hele pandemien vært målrettede kommunikasjonstiltak mot avgrensede målgrupper. I hvilken grad informasjonen har nådd fram til alle delene av samfunnet, omtaler vi blant annet nærmere i del VI Pandemien rammet skjevt og i kapittel 9 om vaksinestrategien og gjennomføringen av den.

Et viktig funn i den første rapporten vår var at myndighetens kommunikasjon til befolkningen i hovedsak hadde vært tillitvekkende i den første fasen av pandemien fram til sommeren 2020. Rapporten fra Norsk koronamonitor belyser befolkningens adferd og tillit til myndighetene gjennom deler av pandemien.65 Det går fram av rapporten at tilliten har vært på et vedvarende høyt nivå fram til utgangen av 2021, men at den har gått noe ned over tid, og da spesielt i perioder med usikkerhet om smittespredningen, effekten av iverksatte tiltak og tempoet i lettelsene av tiltaksbyrden (se figur 4.4).

Forstørr bilde

Kilde: Norsk koronamonitor

For en nærmere gjennomgang av hvordan befolkningens tillit til informasjon fra regjeringen, helsemyndighetene og kommunene har variert over tid gjennom pandemien, viser vi til rapporten fra Norsk Koronamonitor som er innhentet av kommisjonen.

Granskingen vår har vist at regjeringens informasjonsstrategi og bruken av pressekonferanser til å offentliggjøre, oppheve og endre tiltak har hatt enkelte negative konsekvenser for pandemiarbeidet i kommunene og for de ulike aktørenes arbeid med innreiserestriksjoner og karantenehotell. Dette omtaler vi nærmere i kapitlene om importsmitte og kommunelegenes situasjon.

4.3 Stortinget

Et fungerende samarbeid mellom regjering og Storting er en forutsetning for at de kan ivareta og utøve de respektive konstitusjonelle rollene sine.

Stortinget er det lovgivende organet også i en krise. Gjennom sin demokratiske og konstitusjonelle rolle som lovgivende makt og bevilgende myndighet har Stortinget en viktig og i visse tilfeller helt avgjørende funksjon i en krisesituasjon. Ikke minst gjelder dette i en langvarig krise som koronapandemien, der både endringer i lovgivningen og ekstra økonomiske bevilgninger har vært sentrale deler av krisehåndteringen.

Kommisjonen har derfor sett nærmere på hvordan forholdet mellom regjeringen og Stortinget fungerte gjennom pandemien, og hvordan regjeringen tilrettela for at Stortinget kunne utøve det konstitusjonelle ansvaret sitt.

Et viktig funn i den første rapporten vår var at det var et godt samarbeid mellom Stortinget og regjeringen under håndteringen av koronapandemien i tiden etter 12. mars 2020.66 Det var nødvendig med hurtig behandling og raske vedtaksprosesser i mange saker, og det framstår som at både regjeringen og Stortinget tilstrebet å få på plass tilfredsstillende rutiner og ordninger.

Den gode relasjonen mellom regjeringen og Stortinget har, så langt kommisjonen kan se, vedvart gjennom pandemien.

Forstørr bilde

Foto: Tore Kristiansen / VG / NTB

Fra regjeringens side har SMK hatt hoveddialogen opp mot Stortinget. Samlet sett har regjeringen oversendt Stortinget en mengde saker som gjelder håndteringen av koronapandemien. Etter den første smittebølgen har det vært ulike former for kontakt og korrespondanse mellom regjeringen og Stortinget om pandemien.67

Alle proposisjoner som er fremmet av Kongen i statsråd, og som omhandler pandemien, har på vanlig måte blitt oversendt Stortinget. Forskrifter som er vedtatt i henhold til smittevernloven § 7-12, skal i henhold til beredskapsloven § 3 annet ledd snarest mulig meddeles Stortinget.68 Under pandemien har dette i praksis vært organisert ved at et signert meddelelsesbrev har blitt sendt per e-post og ettersendt som post.

Videre har det vært kontakt som følge av anmodningsvedtak fattet i Stortinget under pandemien.69 Disse framgår av Meld. St. 4 (2021–2022) Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2020–2021. Stortingets anmodningsvedtak har deretter blitt sendt fra SMK til departementet som er ansvarlig for oppfølgingen. Det har også vært en del formell korrespondanse mellom regjeringen og Stortinget i form av oversendelser av skriftlige spørsmål. I tillegg har det vært noe kommunikasjon om praktiske ting mellom Stortingets administrasjon og embetsverket på SMK.70

Statsminister Jonas Gahr Støre uttalte seg om relasjonen mellom Solberg-regjeringen og Stortinget under pandemien i forklaringen sin til kommisjonen:

Det er slik at smittevernloven gir klare føringer på hvor handlingsansvaret ligger. […] En regjering må ha muligheten til å raskt fatte vedtak. […] Jeg var opptatt av betydningen av å kunne treffe raske avgjørelser, så det gjorde at vi ikke fremmet formelle krav i så måte. Vi opplevde at regjeringen i starten hadde noen generelle orienteringer til Stortinget, som ga Stortinget en mulighet til å stille spørsmål uten å måtte møte på pressekonferanse. Jeg mener jeg fremførte et par ganger til Solberg at det vi måtte gjøre om vi ønsket å stille spørsmål til helsemyndighetene var å stille på pressekonferanse. Da ble det lagt til rette for noen runder våren 2020 med at helsemyndighetene satt i en runde i Stortinget hvor vi kunne stille spørsmål, men ikke mer utover dette.71

Også tidligere statsminister Erna Solberg fortalte om forholdet mellom Stortinget og regjeringen sin i forklaringen sin til kommisjonen:

Den første våren hadde vi koronautvalget i Stortinget hvor vi orienterte og snakket med parlamentariske ledere. Det synes vi i og for seg var et greit organ å ha. Vi fikk en runde etter hvert om at dette ikke var å informere Stortinget på en ordentlig måte om smittevernregler. Vi følte vi hadde orientert Stortinget ganske detaljert, men Stortinget hadde ikke hørt noe formelt. Det gjorde at det ble en litt vanskelig konstruksjon. Så ble den nedlagt. Da skrev jeg et brev til Stortinget og spurte Stortinget om hvordan de ønsket å bli orientert av regjeringen. Svaret vi fikk, var at statsministeren måtte komme og redegjøre når det var nyheter eller når han selv ønsket.

Bent Høie har vært et par ganger i helsekomiteen for å orientere. Vi forsøkte å tilpasse orienteringer til Stortinget i forbindelse med når vi visste at større ting kom til å skje. I så måte hadde vi bedre kontroll på gjenåpninger enn vi hadde på innstramminger. Vi også har henvendt oss et par ganger med spørsmål om de ønsker en oppdatering før stortinget gikk fra hverandre.72

Både statsminister Jonas Gahr Støre og tidligere statsminister Erna Solberg har gitt uttrykk overfor kommisjonen for at regjeringen må ha mulighet til å handle raskt i forbindelse med smitteverntiltak, men at dette også har en side mot Stortingets kontrollfunksjon. Begge mener det kan være grunn til å se noe nærmere på prosedyrene rundt dette.

Solberg sa det på denne måten i forklaringen sin til kommisjonen:

Oversendelse av forskrifter som er gjort i henhold til smittevernloven skjer etter loven. Jeg har underskrevet disse brevene. Det har i liten grad vært saker som tas opp eller behandles i Stortinget. Jeg er ikke fremmed for at vi må gjøre en revisjon av smittevernloven basert på det vi har lært nå. Da kan et spørsmål være om det finnes andre måter å håndtere dette på i forholdet mellom regjering og Storting. Vi må ikke miste fullmaktene til å gjøre inngripende tiltak i en gitt krisesituasjon. Ansvar for å gjøre smitteverntiltak må ligge i regjeringen. Hvis ikke er jeg er redd det ville endt med at vi ikke klarer å håndtere slike situasjoner. Det er fullt mulig at det finnes en annen måte å håndtere dette på mellom Storting og regjering. Det er laget en smittevernlov som sannsynligvis er basert på situasjoner på opptil et halvt år. Nå er vi snart på andre året med inngripende tiltak og restriksjoner. Jeg er opptatt av at vi ikke må lage et regelverk for forrige pandemi, men et regelverk som står seg for små og store hendelser.73

4.4 Departementer, direktorater og utvalg

Norges sentralforvaltning er bygd opp som et hierarki som består av regjering, departementer og direktorater.74 Statsrådene leder normalt hvert sitt departement. Departementene fungerer som faglige sekretariater for regjeringen og utreder og gjennomfører sakene som departementene har ansvaret for. Direktoratene er statlige organer som er organisert under departementene og har hele landet som virkefelt. De avlaster departementene og driver blant annet forskriftsarbeid, enkeltsaksbehandling, utredning, veiledning og tilskuddsforvaltning i tillegg til stedlige og skriftlige kontroller. Direktoratene utfører oppgaver etter oppdrag fra departementene, i tillegg til oppgaver på eget initiativ innen sitt ansvarsområde.

Pandemihåndteringen har vært basert på etablert ansvarsdeling mellom departementene og underliggende virksomheter. Samvirkeprinsippet innebærer at alle enheter i statsforvaltningen har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samarbeid, samvirke og koordinering med relevante aktører.75 Gjennom pandemien har de etablerte samhandlingsformene på departementsnivå vært benyttet. Kriserådet har også vært benyttet for å samordne og koordinere krisehåndtering mellom sektorene. Det har videre vært etablert enkelte tverrdepartementale koordineringsforumer i forbindelse med pandemihåndteringen. Under departementsnivået har samvirket delvis skjedd gjennom etablerte mekanismer og delvis gjennom koordineringsmekanismer som har blitt etablert under pandemien. Det har i tillegg vært mye uformell kontakt og samarbeid, både på departements- og direktoratsnivå og mellom departementene og direktoratene.

JD har sammen med HOD vært i sentrum av pandemihåndteringen. Koronapandemien var en helsekrise, og som nevnt tidligere hadde HOD innledningsvis rollen som lederdepartement. Det viste seg imidlertid raskt at håndteringen av pandemien i stor grad også dreide seg om å håndtere konsekvensene for samfunnet.76 For å avlaste HOD og fordi JD er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet blir bestemt, overtok JD rollen som lederdepartement 13. mars 2020.

Justis- og beredskapsdepartementet

JD har hatt flere roller under pandemien. Etter samfunnssikkerhetsinstruksen har JD en samordningsrolle for forebygging og beredskap på samfunnssikkerhetsområdet. Denne rollen er viktig for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner under kriser, og den innebærer blant annet ansvar for å «utvikle og vedlikeholde oversikt over hvilke funksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er kritiske for samfunnssikkerheten».77

Som lederdepartement har JD hatt ansvar for å kalle inn Kriserådet og lede rådets møter. Kriserådets virksomhet står nærmere omtalt senere i dette kapitlet.

I tillegg er JD hovedansvarlig departement for de fire kritiske samfunnsfunksjonene; styring og kriseledelse, lov og orden, IKT-sikkerhet og redningstjeneste. JD er også sektordepartement for justissektoren og har sektoransvar for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og politietaten. Departementet har dessuten vært direkte involvert i håndteringen av importsmitte gjennom lovarbeidet med forskriften om innreiserestriksjoner. De har også bistått HOD med å håndtere karantenehotellordningen.

KSE har bistått JD som lederdepartement. I tråd med samfunnssikkerhetsinstruksen har dette innbefattet å gi støtte til analyser, utarbeide og formidle overordnede situasjonsrapporter og etablere felles situasjonsforståelse.78 I det videre vil vi beskrive hvordan JD har arbeidet for å ivareta rollen som lederdepartement.

JD som lederdepartement

I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen er det lederdepartementets oppgave «å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå». Instruksen lister i tillegg opp en rekke konkrete oppgaver som skal bli ivaretatt. Som lederdepartement skal JD blant annet «utarbeide og distribuere overordnede situasjonsrapporter, blant annet på bakgrunn av innhentet informasjon […]». Videre skal de «utarbeide overordnede situasjonsanalyser, herunder vurdering av mulig hendelsesforløp og videre utvikling av krisen». De skal også «identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå.»79

JD har gjennom pandemien nedlagt et betydelig og krevende arbeid for en helhetlig ivaretagelse av rollen som lederdepartement. De har ivaretatt arbeidet som lederdepartement blant annet gjennom å rapportere om tilstanden på de samfunnskritiske funksjonene, lede møter i kriserådet, utarbeide beslutnings- og vurderingsgrunnlag for regjeringen, innsamle og distribuere situasjonsrapporter, samt koordinere og tilrettelegge for kommunikasjon til befolkningen i tett samarbeid med SMK og HOD.80

Opprettholdelsen av kritiske samfunnsfunksjoner

En sentral del av JDs arbeid under pandemien har vært å vedlikeholde og oppdatere listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner, følge med på status og bidra til å sikre kontinuitet. Departementsråden i JD har fortalt oss følgende om dette arbeidet:

JD sitt hovedarbeid har vært å ta vare på det sivile samfunn i en krisesituasjon. Selve smittehåndteringen ligger til HOD, men konsekvensene for det sivile samfunn av smitteverntiltakene ligger til JD. Da har vi brukt disse 14 samfunnskritiske funksjonene som et utgangspunkt for å gjøre vurderingene av hvordan det går, og om det er noen sider ved det sivile samfunn som blir ikke-fungerende på grunn av sykdom, karantinering eller smitteverntiltak som fører til at man ikke får gjort jobben. Å følge opp dette hele veien har vært et veldig viktig punkt for oss, og vi har ligget hardt på de departementene som har rapportert inn utfordringer.81

I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen er det de utpekte hovedansvarlige departementene for hver funksjon «som har et særlig ansvar for nødvendig koordinering og samordning innenfor enkelte kritiske samfunnsfunksjoner».82 De enkelte funksjonene skal løpende ivareta drift og kontinuitet og vurdere evnen til opprettholdelse i lys av en pågående krise. En funksjon er ansett som samfunnskritisk dersom et avbrudd på sju døgn eller mindre truer grunnleggende behov hos befolkningen.83 Den langvarige koronapandemien har vist at flere funksjoner enn de som opprinnelig ble regnet som samfunnskritiske er nødvendige for å sikre befolkningen behov over tid. Listen over virksomheter med kritiske samfunnsfunksjoner og nøkkelpersonell har derfor blitt revidert og utvidet flere ganger siden den første listen ble publisert 16. mars 2020.84 Eksempler på slike funksjoner er barneverninstitusjoner, barnehage og skoler, krisesentre og renovasjons- og renholdstjenester.85

Som vi påpekte i den første rapporten vår, ble listen hovedsakelig utarbeidet for å avklare hvilket personell som er sentrale i å opprettholde akseptabel drift av samfunnskritiske funksjoner, og som derfor skulle ha krav på skole- og barnehagetilbud til tross for at hovedregelen tilsa at barnehager og barneskoler skulle være stengt.86 Listen har også vært benyttet som utgangspunkt for å vurdere unntak for innreiserestriksjoner for utlendinger som er «strengt nødvendige» for å opprettholde forsvarlig drift av kritiske funksjoner.87 Listen har videre blitt benyttet som utgangspunkt for å vurdere prioritering av de samfunnskritiske funksjonene for vaksinering.88

Departementene har under pandemien jevnlig sendt rapporter til JD over status og evne til å opprettholde forsvarlig drift i de samfunnskritiske funksjonene.89 Rapporteringen har vært benyttet til å etablere oversikt over status, identifisere konsekvenser av iverksatte tiltak og koordinere avbøtende tiltak på tvers i forvaltningen.90

De ulike departementene og virksomhetene har rapportert om tilstanden i de ulike samfunnsfunksjonene med fargeskalaen grønn, gul og rød (hvor rød er kritisk). En gjennomgang av rapporteringen i perioden fra august 2020 til utgangen av oktober 2021 viser at status i all hovedsak har blitt rapportert å være grønn, bortsett fra helse- og omsorgssektoren der status gjennomgående ble rapportert som gul. I noen tilfeller har det blitt rapportert rød eller gul status for enkelte andre funksjoner. I disse situasjonene ble ulike løsninger for å lette tiltaksbyrden og få status over i grønt diskutert i Kriserådet og regjeringen. Departementsråden i JD har fortalt kommisjonen at JD var en pådriver i disse sakene.91

I tillegg til fargekoding for status inneholdt rapporteringen også oversikt over iverksatte og planlagte tiltak, samt en rubrikk for forventet utvikling av status for de samfunnskritiske funksjonene. Den forventede utviklingen ble klassifisert etter kort sikt (innen 48 timer), mellomlang sikt (innen 10 dager), og lang sikt (mer enn 10 dager). Den korte tidshorisonten kan ha bidratt til at så godt som alle funksjoner gjennom hele perioden satt tilnærmet uendret på videre forventet utvikling for sin funksjon. Den korte tidshorisonten illustrerer at rapporteringsregimet hovedsakelig var innrettet mot å håndtere kortvarige, akutte kriser og i liten grad mot hendelser og kriser som varer i måneder og år.

Frekvensen i rapporteringen har vært knyttet til utviklingen i smittesituasjon og iverksettelsen av smitteverntiltak. I pandemiens aller første fase ble det rapportert tre ganger i uken. Fra uke 15 i 2020 gikk det over til ukentlig rapportering. I perioder med lavt smittetrykk har rapporteringsfrekvensen blitt trappet ytterligere ned. Basert på rapporteringen har JD med bistand fra KSE utarbeidet de overordnede situasjonsrapportene.

I den første rapporten vår stilte vi spørsmål ved om et så omfattende og hyppig rapporteringsregime var riktig bruk av ressurser – spesielt når det jevnt over ble gitt tilbakemeldinger som tilsa at funksjonen til de som rapporterte, ikke var truet eller kritisk.92 Samtidig er det kommisjonens inntrykk at statusrapporteringen har vært et nyttig redskap, spesielt utover i pandemien, for at myndighetene har holdt oversikt over status for samfunnskritiske funksjoner.

Nærmere om arbeidet som lederdepartement

Som nevnt skal lederdepartementet utarbeide overordnede situasjonsanalyser og i den forbindelse vurdere «mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen».93 Videre skal de «identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå».

I den første rapporten vår behandlet vi hvordan JD ivaretok oppgaven som lederdepartement under den første smittebølgen våren 2020.94 Vi mente at departementet utførte rollen som lederdepartement på en tilfredsstillende måte, men bemerket at situasjonsrapportene som KSE utarbeidet på vegne av JD, var dominert av situasjonsoppdateringer, og at de ikke var egnet til å oppfylle kravet i samfunnssikkerhetsinstruksen om at lederdepartementet skal utarbeide analyser av krisens videre utvikling og om strategisk planlegging.

Dette inntrykket har blitt bekreftet gjennom den videre granskingen. JD har i arbeidet med å lage overordnede situasjonsanalyser benyttet rapporteringen om de kritiske samfunnsfunksjonene i tillegg til rapporter de har mottatt fra departementene, DSB osv.95 JD har så vidt vi har bragt på det rene, i begrenset utstrekning laget egne analyser av videre utvikling av krisen på bakgrunn av materialet de har mottatt.

HOD, som er ansvarlig for helsesektoren, har laget analyser av pandemiens videre utvikling og mulig håndtering av denne gjennom oppdrag til Helsedirektoratet og FHI. JD har bidratt inn i dette arbeidet.

De utfordringene dette kan skape – at det er HOD som har ansvar for helsesektoren, mens JD er lederdepartement – er beskrevet slik av daværende departementsråd Bjørn-Inge Larsen:

Det at JD har vært lederdepartement, har vært en stor avlastning for HOD. Det er ikke riktig bare fordi det er avlastende, det er også riktig fordi det er det departementet som vanligvis skal være lederdepartement. Det er bra vi har et departement som er satt opp for det. Det litt underlige er at vi har levert nesten alle premissene til regjeringen, og at det er et annet departement som er lederdepartement, men det har fungert ganske godt.96

Etter samfunnssikkerhetsinstruksen skal lederdepartementet «ved behov koordinere utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag fra berørte departementer for Regjeringen». Slik sentrale ledere i JD har framstilt det for kommisjonen, har JD konsentrert seg om å påse at departementene løfter nødvendige saker og framskaffer nødvendig og tilstrekkelig informasjon fra egen sektor for at regjeringen skal være kjent med status og være i stand til å treffe beslutninger. Departementsråden i JD beskrev det slik til kommisjonen:

Det punktet jeg synes er dårligst beskrevet i samfunnsinstruksen, og som vi kommer til å gjøre noe med, er punktet om å koordinere utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag. Den er vi mest opptatt av fordi vi har ikke utarbeidet beslutningsgrunnlag til regjeringen som lederdepartement, men vi har sørget for at beslutningsgrunnlaget har blitt gode fra hvert fagdepartement. Vi må omformulere det fordi det er ikke slik at JD gjør seg selv til en overdommer over de ulike konsekvensene. Vi har vært en pådriver for at regjeringen skal få frem faktum, konsekvenser og riktig situasjonsforståelse på alle områder og for alle sektorer. Det er det noe i ordlyden som vi ikke er helt fornøyd med. Det er nok de viktigste punktene.97

Som lederdepartement har JD, i likhet med HOD, hatt et innledende agendapunkt på regjeringskonferanser og i RCU. Den høye møtefrekvensen har medført at JD kontinuerlig gjennom pandemiperioden har gitt statusoppdatering på aktuelle saker og på de samfunnskritiske funksjonene. En ekspedisjonssjef i JD beskrev departementets arbeid med å framskaffe beslutningsgrunnlag for regjeringen slik:

Vi ser at noen formuleringer i instruksen kan skape inntrykk av at lederdepartementene skal lage alle disse rapportene. Det er en diskusjon vi tar nå. Tanken bak er at om beslutningsgrunnlaget fremskaffes på vanlig måte gjennom regjeringsnotater, RCU-notater, rapporter fra faggrupper osv, så mener jeg at vår jobb er å se på om vi har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere dette. Substansielt sett tenker jeg det holder. […] Essensen er om regjeringen får tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, mer enn hvorvidt JD har laget tilstrekkelig antall rapporter med JD-logo på. […] (V)år rolle er å se hen til om det er momenter som bør fremkomme knyttet til det tverrsektorielle.98

Sentrale ledere i JD har overfor kommisjonen gitt uttrykk for at JD har forsøkt å ha et overordnet blikk på tverrsektorielle sammenhenger og konsekvenser, men at de har vært tilbakeholdne med å foreta vurderinger som går inn på andre departementers ansvarsområder.

I arbeidet med å utrede konsekvenser og se mulig tiltak i sammenheng skrev JD blant annet tre r-notater høsten 2020. I dette arbeidet sammenstilte de opplysninger fra departementene og fremhevet departementenes ansvar for å være forberedt på en videre utvikling av krisen.

Det ble i tillegg avholdt en øvelse på regjeringsnivå om å iverksette smitteverntiltak i november 2020. JD har beskrevet at «formålet med øvelsen var å sikre at forsterkede eller nye smitteverntiltak kunne iverksettes raskt ved behov, og bidra til at konsekvenser av disse tiltakene ble avdekket».99 I øvelsen skulle hvert enkelt departement sørge for mest mulig normal aktivitet ved iverksetting av tiltak i beredskapsplanen, inkludert å iverksette nødvendige avbøtende tiltak. JD og HOD utarbeidet beredskapsscenarioer som det enkelte departement tok utgangspunkt i. Departementene skulle selv være ansvarlige for sin egen evaluering av øvelsen og for å ha en plan for å følge opp læringspunkter. Som et ledd i øvelsen ble det holdt en regjeringskonferanse.

Statssekretæren ved SMK beskrev til kommisjonen at JDs arbeid med å utrede konsekvenser fram til da hadde vært nyttig, men at øvelsen delvis hadde sin årsak i at JD som lederdepartement kunne tatt en noe mer proaktiv rolle for å få departementene til å forberede seg i større grad på eventuelle konsekvenser av en videre utvikling:

Det var også til stor nytte for regjeringen at JD hele tiden koordinerte informasjonsstrømmen og jevnlig oppsummerte statusrapporter. I ulike faser av pandemien koordinerte JD kartlegginger om pandemiens konsekvenser på ulike samfunnsområder. Hovedinntrykket mitt er at det fungerte bra og etter hensikten.

Om jeg skal sette fingeren på noe, så ville jeg kanskje tenke at justis i noen situasjoner var litt tilbakeholdne, og at de i større grad kunne pushet de andre departementene på sine forberedelser. De kunne vært litt mer pådriver. Koordineringsrollen fungerte bra, men de kunne ha pushet litt her og der om noen av departementene ikke var like frempå i å forberede seg på ulike scenarier som krisen kunne ha på deres felt. Regjeringen hadde en større øvelse hvor vi øvde på en situasjon hvor virusspredningen kom ut av kontroll i Norge. Den øvelsen ledet frem til høring på et mulig portforbud. Bakgrunnen for øvelsen var at vi så det var ting å forberede i dette innsamlingsarbeidet som JD drev. For at vi skulle få ordentlig trykk på det arbeidet, måtte denne øvelsen til.100

Vi har forstått det slik at øvelsen for ulike pandemiscenarier bidro til en større bevisstgjøring av hva som kunne bli videre utvikling i krisen, hvordan det kunne bli håndtert, og hvilke konsekvenser det kunne ha for hver sektor. Den gjennomførte høringen av portforbudet var et proaktivt og nyttig grep for å stille bedre forberedt dersom situasjonen skulle bli vesentlig forverret. Læringspunktene fra øvelsen ble i det videre arbeidet ivaretatt i hver sektor.

Etter det kommisjonen kan se, fremmet ikke JD egne r-notater for regjeringen etter desember 2020, der tverrsektorielle konsekvenser ble sammenstilt og drøftet. Tverrsektorielle konsekvenser av iverksatte tiltak ble, så langt kommisjonen kan se, etter dette hovedsakelig fulgt opp av JD gjennom merknader til andre departementers r-notater, i Kriserådet og gjennom rapportering på samfunnskritiske funksjoner. Det kan også ha blitt løftet frem under JDs innledende agendapunkt på regjeringskonferanser.

Oppsummert om JDs rolle som lederdepartement

JD har gjennom pandemien utført et betydelig og viktig arbeid for å koordinere håndteringen av covid-19-pandmien på departementsnivå. JD har hatt stor oppmerksomhet på å samle inn, sammenstille og distribuere løpende situasjonsrapporter og følge opp rapportering på de samfunnskritiske funksjonene. Dette ser ut til å ha gått på bekostning av arbeidet med å utarbeide overordnede situasjonsanalyser med mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen, slik samfunnssikkerhetsinstruksen krever. Rapportene ser heller ikke ut til å være i tråd med instruksens krav om å identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå.

Vi mener at JD i større grad kunne ha utredet sammenhenger og konsekvenser på tvers av sektorer. De kunne som lederdepartement også tidligere og i større grad vært en pådriver for at departementene selv skulle utredet konsekvenser og ha beredskap for den videre utviklingen av krisen.

Kriserådet

Kriserådet er det øverste administrative organet på departementsnivå og har til oppgave å sikre strategisk koordinert krisehåndtering mellom sektorene.101 Som lederdepartement har JD hatt ansvar for å innkalle Kriserådet og lede rådets møter.

I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen er Kriserådets hovedfunksjon å bidra til sentral krisehåndtering ved å

• a. sikre strategiske vurderinger

• b. vurdere spørsmål om lederdepartement

• c. sikre koordinering av tiltak som iverksettes av ulike sektorer

• d. sikre koordinert informasjon til publikum, media og andre

• e. påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for departementenes politiske ledelse eller regjeringen, herunder avklaring av fullmakter og budsjett102

Kriserådet har fem faste medlemmer: regjeringsråden ved SMK, utenriksråden i UD og departementsråden i JD, Forsvarsdepartementet (FD) og HOD. Rådet kan ved behov bli utvidet med alle de andre departementene.103 Under covid-19-pandemien har alle departementsrådene deltatt i Kriserådet. Helsedirektoratet, FHI, DSB og Politidirektoratet (POD) har også vært til stede i Kriserådet ved en rekke møter, og Utlendingsdirektoratet har vært med ved enkelte anledninger. Den brede deltagelsen er uvanlig og skiller håndteringen av covid-19 fra håndteringen av andre nasjonale kriser de senere årene.

Kommisjonen har gjennomgått referater og sakspapirer fra Kriserådet etter gjenåpningen sommeren 2020. Kriserådet har møttes jevnlig gjennom pandemien. I den første rapporten vår beskrev vi hvordan møtene i den første fasen av pandemien i stor grad var preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling, praktisk oppfølging og diskusjoner relatert til forhold som måtte bli koordinert på tvers av departementene. Ut fra kommisjonens gjennomgang ser det ut til at Kriserådet i all hovedsak har fortsatt å fungere på samme måte og ivareta de samme oppgavene videre gjennom pandemien.

Det er JD som lederdepartement som i hovedsak har fremmet saker til Kriserådets møter. Andre departementer har hatt innspill til agendaen og også fremmet egne saker, blant annet saker om vaksineanskaffelser, strategier for økonomiske tiltak og saker om innreiseregistrering og grensekontroll.

Flere departementsråder har overfor kommisjonen beskrevet at Kriserådet var nyttig i pandemihåndteringen for å etablere en felles situasjonsforståelse på tvers i forvaltningen og koordinere oppfølging av regjeringens beslutninger.

Kriserådet har under covid-19-pandemien ikke vært benyttet som et forberedende organ for saker som skal opp til regjering. Ifølge JD har rådet heller aldri vært tiltenkt denne rollen:

Kriserådet er ikke et saksforberedende organ. […] Jeg tror Kriserådet har en viktig funksjon, men slik man kan lese av instruksen nå kan det virke som at saker skal innom Kriserådet på vei opp til regjeringen, og så skal det innom på vei ned. Det har aldri vært intensjonen. […] Tanken bak Kriserådet er at det kan brukes til å stille spørsmål underveis om det er de rette sakene som kommer til regjeringen, å sikre at alle har et felles situasjonsbilde på det som er besluttet i regjering og å kunne diskutere på tvers hva som er konsekvensen av det som besluttes politisk.104

Etter samfunnssikkerhetsinstruksen skal Kriserådet blant annet bidra til å sikre strategiske vurderinger og påse at spørsmål som krever politisk avklaring, raskt legges fram for departementenes politiske ledelse eller regjeringen. Granskingen har vist at Kriserådet i liten grad har vært benyttet til å sikre strategiske vurderinger. Regjeringens sterke styring, og de mange beslutningene som ble løftet til regjeringens bord, kan ha bidratt til dette. Vårt inntrykk er at dette har ført til at Kriserådets koordinerende rolle og arbeidet med å etablere en felles situasjonsforståelse har fått stor oppmerksomhet, mens arbeidet med å sikre strategiske beslutninger har blitt nedprioritert. Tidligere helse- og omsorgsminister Bent Høie er inne på noe av det samme når han beskriver hvordan regjeringens arbeidsmetoder har hatt betydning for Kriserådets rolle i pandemihåndteringen:

Kriserådet fikk en mindre betydning i og med at regjeringen måtte være så operative i krisen og fordi vi etablerte RCU. Jeg tror Kriserådet har vært viktig og nyttig for å avklare ting mellom departementer og skape en felles virkelighetsforståelse blant departementene. Organet har vært nyttig for å diskutere faglige uenigheter og andre uenigheter som oppstår. Når RCU og regjeringen har møttes så ofte som vi har gjort, og hatt en så bred representasjon av fagmiljøene med både FHI og Helsedirektoratet til stede, har nok betydningen av Kriserådet vært mindre enn det den vil være under en akutt nasjonal krise.105

Også tidligere statsminister Erna Solberg framhevet overfor oss Kriserådets rolle i å følge opp regjeringens beslutninger, snarere enn deres rolle i å sikre strategiske vurderinger:

Kriserådet opplever jeg som oppfølgingsarbeid etter regjeringens beslutninger. Jeg opplevde det som et arbeidsorgan for departementsrådene for å avklare betydningen av regjeringens konklusjoner og hva regjeringen faktisk har ment. […]

Jeg tenker de [Kriserådet] har bidratt til at beslutninger fattet av regjeringen har blitt fulgt opp og samordnet mellom departementene og departementsrådene. Jeg har gitt uttrykk for at vi må se på den arbeidsdelingen og hva Kriserådet skal være. Det er helt naturlig at det er regjeringen som fatter de strategiske beslutningene. Vi har nok noen beredskapsregler som er veldig byråkratiorienterte, men sannheten er at en krise i et demokrati må håndteres av politikere.106

Oppsummert om Kriserådet

Det som har kommet fram gjennom granskingen, gir kommisjonen inntrykk av at den topptunge beslutningsstrukturen, der regjeringens selv tar beslutning i små og store saker, har ført til at Kriserådet hovedsakelig har ivaretatt en koordinerende og oppfølgende rolle og i begrenset grad har ivaretatt ansvaret for å sikre strategiske vurderinger.

Helse- og omsorgssektorens håndtering og samhandling

HOD har gjennom hele pandemien vært i sentrum av pandemihåndtering. Departementet har hatt det overordnede ansvaret for beredskapen innen sektoren, både før og under pandemien, og har også hatt det overordnede ansvaret for å krisehåndteringen i helse- og omsorgssektoren.

Departementsråden ledet arbeidet i departementet på vanlig måte opp mot politisk ledelse. Departementsråden og ekspedisjonssjefene utgjorde departementets kriseledelse. Det ble i hovedsak ikke gjort endringer i avdelingenes ansvar. Et unntak fra dette var at ansvaret for smittevernloven ble flyttet fra folkehelseavdelingen til helserettsavdelingen. Formålet var at én avdeling skulle ha hovedansvaret for all lovtolkning og regelverksarbeid knyttet til pandemien. Dette innebar at helserettsavdelingen fikk et betydelig ansvar. I kapittel 7 vil helserettsavdelingens arbeid i forbindelse med importsmitte og innreiserestriksjoner bli nærmere omtalt.

Det var folkehelseavdelingen i departementet som var ansvarlig for å utarbeide utkast til regjeringens strategi- og beredskapsplaner på grunnlag av innspill fra FHI og Helsedirektoratet.107

Helsesektorens arbeid opp mot regjeringens beslutninger

Den 31. januar 2020 delegerte HOD til Helsedirektoratet å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats for å håndtere utbruddet av covid-19-viruset.108 Dette var i henhold til Nasjonal helseberedskapsplan.

Som overordnet ansvarlig for helse- og omsorgssektoren har HOD vært premissleverandør for mange av regjeringens beslutninger vedrørende smitteverntiltak. Svært mange av initiativene til saker som ble behandlet i regjeringskonferanser og i RCU, ble tatt av HOD. I tillegg til en muntlig innledning med redegjørelse for status og aktuelle saker har helse- og omsorgsministeren fremmet ett eller flere r-notater stort sett ved hver RCU- eller regjeringskonferanse der covid-19-saker ble behandlet.

HOD har i brev til kommisjonen beskrevet at det var ulikt hvordan det ble tatt initiativ til å legge fram saker for regjeringen.109 Ofte var det utviklingen i smittesituasjonen og dialog mellom departementer og underliggende virksomheter som resulterte i at det ble besluttet å fremme en sak til regjeringskonferanse.

Daværende departementsråd Bjørn-Inge Larsen har beskrevet HODs sentrale rolle for å gi regjeringen oppdatert informasjon om utviklingen av pandemien og situasjonen i helsesektoren slik:

I en krise trenger regjeringen daglig å vite om vi har kontroll på situasjonen eller ikke. HODs rolle og regjeringens behov er helt annerledes under krisehåndtering enn det er i dagliglivet. Vi er i lederposisjon i alle fall for halve Helse-Norge, i prinsippet hele tiden. Den andre halvparten av Helse-Norge er vi strengt tatt ikke i lederposisjon overfor. Men i en krise trenger vi å være i lederposisjon for hele Helse-Norge, og vite hva som skjer der hver dag. Hvis noe går galt, må regjeringen kunne reagere. Det å holde oss oppdatert er en veldig stor oppgave, og den oppgaven legger vi til Helsedirektoratet. Det betyr at oppdrag om hva aktører skal gjøre, og om informasjon som regjeringen bruker, samles inn av Helsedirektoratet.110

HOD har benyttet de samme prosessene for å utarbeide og legge fram r-notater gjennom hele pandemien. I brev til kommisjonen har departementet beskrevet at for å sikre faglig og juridisk grunnlag for en regjeringsbeslutning, inkludert å sikre at relevante forholdsmessighetsvurderinger ble gjennomført, formulerte HOD oppdrag til Helsedirektoratet og FHI.

I oppdragene ble Helsedirektoratet og FHI blant annet bedt om å utrede, foreslå, innføre, opprettholde, justere, endre eller avvikle tiltak. FHI leverte det smittevernfaglige grunnlaget for svaret til Helsedirektoratet. Helsedirektoratets ansvar var da å gjøre bredere helhetlige vurderinger. HOD har beskrevet at slike helhetlige vurderinger omfattet «juridiske vurderinger av sosiale og samfunnsmessige konsekvenser, inkludert konsekvenser for helsetjenestene, for sårbare grupper mv». Videre har HOD beskrevet at Helsedirektoratet og FHI «samarbeidet med direktorater i andre sektorer, for eksempel Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mv» for å ha et best mulig grunnlag til vurderingene.111

Når HOD mottok svar på oppdragene fra FHI og Helsedirektoratet, ble svarene gjennomgått, gjerne i dialog med FHI og Helsedirektoratet, for å sikre at svaret var forstått. Ofte ble det også avdekket behov for utdypninger eller tillegg som etatene måtte vurdere.

Departementet utarbeidet deretter et utkast til beslutningsnotater, det vil si utkast til r-notater, til den politiske ledelsen. Den politiske ledelsen i departementet skulle deretter godkjenne utkastene, før de ble sendt på foreleggelse til andre departementer.

HOD har beskrevet for kommisjonen at det under pandemien ofte hastet med å fatte beslutninger. Det var derfor i mange tilfelle vanskelig å overholde de ordinære fristene for foreleggelse av r-notater til berørte departementer. For å kompensere for manglende foreleggelse eller svært korte foreleggelsesfrister ble det i noen grad gjennomført møter på embetsplan ved utarbeidelsen av r-notatene.112 Når det skulle besluttes større tiltakspakker, forsøkte HOD å kompensere for kort foreleggelsesfrist ved å sende de andre departementene tidsplaner for gjennomføringen av prosessen.113

Forstørr bilde

Foto: Frode Hansen / VG / NTB

Under pandemien har prosessene i forkant av regjeringens beslutninger i RCU og regjeringskonferansene gått svært fort. I samtaler med kommisjonen har ansatte i HOD beskrevet at prosessene i normale tider som regel ville startet tre til seks måneder før behandling og beslutning i regjeringskonferanse. Under pandemien har utredning og beslutning i regjeringskonferanse i mange tilfelle vært gjennomført på 12 til 24 timer. Departementet har formidlet til kommisjonen at de har lyktes med de iverksatte tiltakene, men at risikoen var høyere enn vanlig. Videre ble det formidlet at hovedregelen var at det virkelig hastet, og at det var nødvendig med raske prosesser og beslutninger.114

Da vi utarbeidet den første rapporten vår, uttalte daværende departementsråd Bjørn-Inge Larsen i HOD seg slik om dette:

Hvis du «med stor hast» mener at HOD har sendt mange r-notater til andre departementer med usedvanlig korte frister, og Helsedirektoratet på fredag ettermiddag har fått serier av oppdrag med frist om leveranse på søndag, så stemmer det. Min kommentar til det er at vi nok burde ha fått det bedre til. Det er på mange måter ufullkomment at vi ikke har lykkes bedre enn å ha hastverk rundt det. Det å være på med vår beste tenkning fra dag til dag har tross alt gitt bedre resultater hos oss enn de fleste steder. Jeg skjønner at det ser litt rart ut, og det har vært en belastning for Helsedirektoratet og andre departementer og for oss. Vi har likevel tross alt ikke kommet så dårlig ut av det.

[…]

Et departement er ikke vant til å produsere beslutningsnotater til regjeringen på 24 timer. Det gjør vi aldri. Det å ha den type prosesser er en helt ny situasjon for oss. Det har regjeringen akseptert, og likt. Etatene har bare protestert mildt. Ideelt sett burde det ikke vært slik, og vi har ikke vært bedre enn det, men det har vært nødvendig for ikke å komme på etterskudd.115

HOD og de underliggende virksomhetene

Etter at HOD delegerte ansvaret til Helsedirektoratet, har Helsedirektoratet gjennom pandemien hatt ansvaret for å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats.116 I den første rapporten vår beskrev vi hvordan HOD hadde tett styring med Helsedirektoratet gjennom hyppige møter. Den tette styringen har vedvart gjennom hele perioden kommisjonen har gransket. Det har vært faste møter mellom HOD, helsedirektoratet, FHI og de regionale helseforetakene. Hyppigheten har variert noe med svingningene i smittetrykket, og i perioder var det daglige møter. Det ble også etablert ukentlige styringsmøter for vaksineprogrammet og for TISK-arbeidet. Departementsråden i HOD har ledet alle de nevnte møtene. I tillegg ble det avholdt ad hoc-møter ved behov. HOD har beskrevet det slik i brev til kommisjonen:

I motsetning til ved håndteringen av en rekke tidligere kriser over de siste 20-30 årene, har Covid-19-pandemien krevd mange tiltak av politisk karakter. Det dreier seg ikke minst om tiltak som stenger ned eller åpner ulike samfunnssektorer. Covid-19-pandemien har derfor utløst behov for en sterkere rolle for Helse- og omsorgsdepartementet enn det som normalt skjer ved krisehåndtering i helsesektoren. Helse- og omsorgsdepartementets embetsverk har derfor, som en del av vårt forberedende arbeid som faglig sekretariat for politisk ledelse, ledet de jevnlige koordineringsmøtene med etatene og RHF-ene og styrt mye av arbeidet i de underliggende etatene gjennom fortløpende og konkrete oppdrag.117

I den første rapporten vår kom vi fram til at de hyppige koordineringsmøtene førte til at det i praksis var HOD som koordinerte de statlige delene av sektoren. Resultatet, slik vi vurderte det i den første rapporten vår, var at ansvarsdelingen mellom HOD og Helsedirektoratet framsto som uklar. Slik kommisjonen ser det etter gjennomgangen vår av møtereferater og saksgrunnlag fra høsten 2020 og fram til 31. oktober 2021, har denne uklarheten vedvart gjennom hele perioden vi har gransket.

Departementet styrte arbeidet i de underliggende virksomhetene ved å gi oppdrag om forhold som måtte bli vurdert.118

Gjennom hele perioden vi har gransket, har HOD gitt et betydelig antall små og store oppdrag til FHI og Helsedirektoratet. I februar 2022 formidlet HOD til kommisjonen at departementet hadde gitt mer enn 600 nummererte oppdrag til FHI og Helsedirektoratet i løpet av pandemien.119 I den første rapporten vår kom vi fram til at det høye antallet oppdrag fikk konsekvenser for arbeidet i Helsedirektoratet og FHI og bidro til at det ble utfordrende å skape rom for helhetlige og strategiske vurderinger.120 Dette har vi også sett gjennom arbeidet med denne andre rapporten. En seniorrådgiver i Helsedirektoratet uttrykte seg slik om temaet i sin forklaring til kommisjonen:

Regjeringen har vært veldig på, er ganske styrende, og har gjennom HOD gitt Helsedirektoratet 569 oppdrag – detaljstyrte oppdrag. HOD er også styrende og har ukentlige møter med Helsedirektoratet, FHI og helseforetak hver onsdag. I disse møtene drøftes situasjonsbildet. Straks det er en bekymring, får Helsedirektoratet og FHI i oppdrag fra HOD å belyse bekymringssaken nærmere og komme med løsningsforslag på kort frist. Alle oppdragene har belastet FHI og Helsedirektoratet voldsomt. Jeg har gjentatte ganger utfordret toppledelsen i Helsedirektoratet og sagt at vi må begrense oppdragene fordi vi trenger bedre tid til å tenke selv på hva som er viktig nå, og selv gjøre opp en status. Vi prøver uavhengig av alle oppdragene, så godt vi kan, å stoppe litt opp og gjøre kritiske refleksjoner over situasjonsbildet, utfordringsbildet og hvilke tiltak vi selv, FHI og statsforvaltere vurderer som nødvendige.121

I tillegg til oppdragsbesvarelsene leverte Helsedirektoratet jevnlig situasjonsrapporter til departementet gjennom pandemien. Rapportene inneholdt status og tilbakemeldinger fra aktørene i sektoren. De inneholdt de regionale helseforetakenes vurderinger av situasjonen i spesialisthelsetjenesten, statsforvalternes vurderinger av situasjonen i kommunene, smittevernfaglige vurderinger fra FHI og Helsedirektoratets vurderinger.

FHI utarbeidet ukerapporter og jevnlige risikovurderinger i tillegg til modelleringer som viste hvordan pandemien kunne utvikle seg under visse forutsetninger.

Oppsummert om helsesektoren

Samlet sett har kommisjonen inntrykk av at både HOD og de underliggende fagetatene har hatt en stor arbeidsbelastning, og at de har arbeidet under høyt tidspress hele pandemien.122 Regjeringens ønske om selv å treffe nasjonale tiltak kan etter kommisjonens syn i visse tilfeller ha ført til et større hastverk enn nødvendig. Slik kommisjonen vurderer det, kan dette ha bidratt til å svekke grunnlaget for regjeringens beslutninger.

Samarbeid og samordning i forvaltning og utvalg

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

DSB er underlagt JD. På vegne av JD er DSB fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan på sentrale deler av beredskaps- og samfunnssikkerhetsområdet. DSB er fagansvarlig etat for krise og beredskap og har dermed et betydelig ansvar for å involvere andre aktører berørt av krisen og krisehåndteringen. Under kriser skal DSB tilby støtte innen samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgivning.123 DSB har også ansvar for å etablere og koordinere samvirke på områder der det er identifisert spesielle tverrsektorielle utfordringer.

Som vi beskrev i den første rapporten vår, har DSB støttet JD i pandemihåndtering ved å bidra til å sikre koordinert krisehåndtering på tvers av sektorer og gjennom samordning mellom forvaltningsnivåer.

Et viktig forum for samordning mellom forvaltningsnivåene er de faste beredskapsmøtene som DSB har hatt med statsforvalterne i samarbeid med Helsedirektoratet. Fylkesleger og andre fra helsesiden hos statsforvalterne har også deltatt i møtene, og etter hvert også de regionale helseforetakene.124 Helsedirektoratet har hatt ansvar for møtene i enkelte perioder da faglige helsespørsmål i større grad enn samordning har vært målet for møtet.125 DSB har deltatt også på disse møtene.

Samvirkekonferansene, som DSB leder, har vært en møtearena på direktoratsnivå der berørte direktorater, statsforvaltere og andre relevante aktører har deltatt. I enkelte møter har også enkelte departementer deltatt. Formålet med møtene har vært å samle dem som er berørt av en hendelse, i dette tilfellet pandemien, for å dele relevant informasjon og etablere en felles situasjonsforståelse.

Sentralt totalforsvarsforum består av etater og direktoratet innen totalforsvaret. Ledelsen veksler annethvert år mellom direktøren i DSB og forsvarssjefen. Det er et forum for gjensidig informasjonsutveksling, samordning og koordinering. Forumet har hatt to ekstraordinære møter på etatsnivå i forbindelse med håndteringen av koronapandemien. Det har også blitt holdt et ordinært møte over to halve dager der kommunikasjon og medienes rolle i en langvarig krise har blitt drøftet.

Samvirkekonferansene har vært et sentralt forum i DSBs samhandling med statsforvalterne. I tillegg har DSB og statsforvalterne hatt kontakt i beredskapsmøter og mer tematiske møter om for eksempel organiseringen av arbeidet i forbindelse med innreiserestriksjoner og karantenehotell. DSBs arbeid med innreisekjeden er omtalt i kapittel 7.126 Kommunenes rapportering via statsforvalterne og møteseriene som i den forbindelse er avholdt mellom statsforvalterne, DSB og Helsedirektoratet, er nærmere omtalt i kapittel 5. Rapporteringen blir sammenstilt og bearbeidet av DSB til en overordnet, sektorovergripende rapport før rapportene blir sendt til JD.

Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser

Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) er et koordinerende organ for kriser som har utspring i biologiske smittestoffer. Det er helsedirektøren som kaller inn til møter ved biologiske hendelser. I utvalget sitter myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser. Det er helsedirektøren som leder BUB.127 DSB er fast deltager i utvalget. I likhet med samvirkekonferanser er møtene i BUB en arena for koordinering uten beslutningsmyndighet.

I den første rapporten vår beskrev vi møtevirksomheten i BUB i den første fasen av pandemien fram til juni 2020. Videre gjennom pandemien har BUB opprettholdt jevnlige møter. De har møttes rundt en gang i måneden, men med forhøyet frekvens i perioder med mye smitte, og da spesielt i januar og februar 2021, da det ble avholdt tre møter månedlig.

Til forskjell fra samvirkekonferanser er BUB et utvalg som jobber løpende med forebygging og beredskap.

Samarbeid, samordning og rapportering

Både DSB og BUB har hatt viktige og nyttige samordningsfunksjoner under pandemien. Som vi pekte på i den første rapporten vår, er DSBs mandat noe uklart. Vi pekte videre på at samvirkekonferanser og møtevirksomheten i BUB under pandemien framsto som ganske like fora der informasjonsutveksling og etablering av felles situasjonsforståelse ser ut til å ha vært hovedformålet.

Under en krise kan det være uheldig med flere arenaer som skal samordne tverrsektorielle hensyn uten et klart mandat og en tydelig rolle- og ansvarsdeling. At det var egne organer for samordning under en helsekrise som koronapandemien, kan ha bidratt til at DSBs rolle og ansvar framsto som uklar. Det kan også ha ført til at JDs oppgave som lederdepartement ble vanskeligere. Denne uklarheten ser ut til å ha vedvart gjennom pandemien.

Tidligere statsminister Erna Solberg har overfor kommisjonen pekt på dette som et av læringspunktene etter pandemien:

Videre tror jeg vi kan diskutere hva det innebærer å være et lederdepartement. Jeg tror det var en avlastning for HOD at de slapp å koordinere de andre departementene på mange saker, men det kan være at vi da også må tenke på om vi skal flytte på BUB. Kanskje burde den strukturen ligge hos lederdepartementet på det tidspunktet. Tingene kom av og til litt feil veier ut fra hvem som hadde ulike roller. […]

Jeg tror det meste har fungert når det gjelder samvirke. Vi har to linjer i beredskapsarbeidet, om vi ser bort fra helsebiten. Vi har statsforvalter og DSB. I vanlige kriser slik som en naturkatastrofe hadde DSBs rolle vært veldig tydelig. Samvirkeprinsippet fungerer, men vi kunne sikkert diskutert hva som ligger i rollene.128

4.5 Kommunenes ansvar og samhandling med statlige organer

Det er kommunen som har ansvaret for smittevernet i kommunen, jf. smittevernloven § 7-1. Dette innebærer at kommunen skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen, er sikret nødvendige forebyggende tiltak, muligheter for undersøkelser og behandling og pleie i forbindelse med smittsom sykdom. Smittevernloven pålegger også kommunen å holde oversikt over smittsomme sykdommer som forekommer i kommunen, drive opplysning og gi råd og veiledning om hvordan slike sykdommer forebygges. Primærhelsetjenesten er dessuten drevet av kommunen: Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 pålegger kommunen å sørge for at alle personer som oppholder seg i kommunen, blir tilbudt nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet og likhetsprinsippet tilsier at en epidemisk krise i stor grad bør bli håndtert av kommunen.129 Samtidig tilsier samvirkevirkeprinsippet at det må være et samarbeid med andre institusjoner/organer som har oppgaver og ansvar ved håndteringen av en pandemi, for eksempel nabokommuner, sykehus, FHI og Helsedirektoratet.

Allerede tidlig i mars 2020 var det klart at koronautbruddet var et nasjonalt anliggende, og Helsedirektoratet traff derfor 12. mars 2020 vedtak om møteforbud og stenging av virksomhet som gjaldt hele landet. Den 27. mars 2020 ble vedtaket erstattet av en nasjonal forskrift, covid-19-forskriften, som senere er endret flere ganger. Sentrale myndigheter har dermed gjennom hele pandemien truffet beslutninger om smittevernet nasjonalt, som blant annet på grunn av kommunenes ansvar for primærhelsetjenesten og smittevernet lokalt, har hatt direkte innvirkning på kommunene.

Smitteøkninger og utbrudd under koronapandemien har nådd ulike landsdeler og kommuner på forskjellige tidspunkter. Kommunene har ikke adgang til å beslutte mindre strenge smitteverntiltak enn det som er fastsatt nasjonalt, men har myndighet til å vedta strengere regler. Dette innebærer at pandemihåndteringen forutsatte et samvirke mellom sentrale og kommunale myndigheter, der sentrale myndigheter på grunn av kommunenes ansvar på helse- og smittevernområdet fortløpende har måttet ta hensyn til kommunenes situasjon når de fastsatte nasjonale tiltak. Kommunene på sin side har for det første måttet iverksette smitteverntiltakene som er besluttet nasjonalt, og for det andre fortløpende vurdere om det nasjonale tiltaksnivået er tilstrekkelig med tanke på situasjonen lokalt.

Videre har både Helsedirektoratet, FHI og statsforvalterne oppgaver og ansvar overfor kommunene etter smittevernloven. Dette innebærer at pandemihåndteringen også har gjort samhandling mellom kommunene og disse organene nødvendig. Hvordan samhandlingen og samvirket mellom statlige organer og kommunene har fungert under pandemien belyses i de påfølgende delene i rapporten.

4.6 Menneskerettigheter og demokratiske prinsipper

Nedenfor gir vi en kort beskrivelse av hvilke begrensinger Grunnloven og menneskerettighetene setter for hvilke inngrep myndighetene kan gjøre overfor borgerne. Vi redegjør deretter for noen demokratiske prinsipper som i utgangspunktet gjelder i en krise, men som har blitt utfordret gjennom pandemien.

Myndighetenes forhold til menneskerettighetene er et sentralt tema i kapittel 7 om importsmitte, og det er også omtalt i kapittel 10 om barn og unge. Hvilke demokratiske prinsipper som har blitt utfordret under pandemien, kommer vi også inn på i kapittel 7 om importsmitte og dessuten i kapittel 5 om kommunelegenes situasjon.

Grunnloven og menneskerettigheter

Selv om smittevernloven i utgangspunktet gir hjemmel til å innføre inngripende smitteverntiltak, er det samtidig viktig å påpeke at anvendelsen av loven må skje innenfor de begrensningene som følger av Grunnloven og de menneskerettslige konvensjonene som Norge er bundet av. Grunnloven og menneskerettighetene setter med andre ord rammene for hvilke inngrep myndighetene kan gjøre overfor borgerne, også i en krisesituasjon. Dette er også omtalt i den første rapporten vår.130 Både Grunnlovens menneskerettsbestemmelser og de menneskerettslige konvensjonene som er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven, går ved motstrid foran annen lovgivning og praksis.131 Sagt på en annen måte: Menneskerettighetene setter grenser for det politiske handlingsrommet, også i en krise.

Etter menneskerettighetskonvensjonene er det adgang til å gjøre inngrep eller begrensninger i menneskerettighetene på nærmere angitte vilkår. I visse nøds- eller krisesituasjoner er det også adgang til å fravike menneskerettigheter. Noen menneskerettigheter er riktignok helt ufravikelige, men de færreste menneskerettigheter er absolutte. Med andre ord kan det gripes inn i rettigheter på nærmere angitte vilkår, typisk begrunnet med hensynet til andre viktige samfunnsformål, som smittevern, eller hensynet til andre menneskerettigheter. Det er også viktig å minne om at smittevernreglene og -tiltakene som blir innført, skulle beskytte andre viktige grunnleggende menneskerettigheter for innbyggerne: retten til liv og helse.

Ved inngrep i beskyttede rettigheter er det et krav at begrensningen både har tilstrekkelig grunnlag i lov, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig. Vurderingen om forholdsmessighet er sammensatt: Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen inngrepet skaper for den enkelte, det må foreligge en rimelig balanse mellom samfunnsformålet og hensynet til individet, og inngrepet må ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppnå det bestemte formålet. For myndighetene er dette helt sentrale vurderinger som de må legge til grunn når smittevernreglene og tiltakene blir utformet. Slik må det være fordi de aller fleste smittevernreglene i utgangspunktet griper inn i menneskers menneskerettslige og grunnlovbeskyttede rettigheter.

Demokratiske prinsipper

De normale demokratiske og forvaltningsrettslige prinsippene som ligger til grunn for myndighetsutøvelse og regelverksutvikling, gjelder i utgangspunktet også i en krisesituasjon. I en krisesituasjon kan imidlertid behovet for hurtige løsninger gjøre det både nødvendig og legitimt å fravike ordninger som vil gjelde i en normalsituasjon. Men heller ikke på dette området er det adgang til å fravike ellers gjeldende regler, krav og prinsipper mer enn det situasjonen krever. Dette har vi også omtalt i den første rapporten vår.132

Det demokratiske systemet vårt er basert på at Stortinget vedtar lovene, og at lovforslag og forskriftsforslag blir sendt på høring i forkant av stortingsvedtak. Under pandemien har det til tider vært et spenningsforhold mellom behovet for å få på plass regelverk raskt og behovet for en god demokratisk høringsprosess. Spesielt er det en rekke forskrifter og forskriftsendringer som har blitt innført uten høring verken før eller etter vedtakelsen. Det er også en rekke lover og forskrifter relatert til krisehåndteringen som har blitt sendt på høring, men da gjerne med svært kort frist.

Etter forvaltningsloven § 17 første ledd skal forvaltningen påse at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Det samme gjelder for forskrifter, jf. § 37 første ledd i samme lov. Utredningsplikten er dessuten en grunnleggende saksbehandlingsregel i enhver saksforberedelse fra myndighetenes side. Formålet med plikten er at avgjørelsene blir truffet på et best mulig grunnlag, slik at resultatet blir riktig og godt. For forskrifter er bruken av høringer normalt viktig for å kunne oppfylle denne plikten, jf. forvaltningsloven § 37 annet ledd. Hvor grundig og omfattende en sak må utredes, avhenger av sakens karakter. Typisk vil utredningsplikten variere ut fra hvor viktig saken er, hvilke konsekvenser vedtaket/forskriften kan medføre, hvilke ressurser som står til rådighet, og hvor mye saken haster. I tillegg har regjeringen gitt en egen utredningsinstruks som gjelder utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak.133 Etter § 2-2 skal utredningen «være så omfattende og grundig som nødvendig» ut fra en vurdering av om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål, hvilke forventede virkninger tiltaket har, og tiden som er til rådighet. Også instruksen framhever i §§ 3-3 og 3-2 bruken av høringsinstituttet og det å forelegge saken for berørte departementer.

4.7 Oppsummering og avslutning

I denne delen av rapporten har vi gitt en overordnet beskrivelse av myndighetenes krisehåndtering. Vi har blant annet beskrevet hvordan regjeringen og forvaltningen har arbeidet med å treffe løpende beslutninger, og hvordan de har arbeidet for å være forberedt for neste fase i pandemien. Vi har også beskrevet hvordan myndighetene har innrettet seg for å få et best mulig beslutningsgrunnlag, og som en del av dette hvordan de har arbeidet for å få kunnskap om konsekvenser på tvers av sektorer. Vi har videre søkt å belyse hvordan statlige myndigheter har samhandlet på tvers av sektorer, mellom ulike nivåer, med Stortinget og med kommunene. I tillegg har vi sett på hvordan Grunnloven og menneskerettighetene setter rammer for hvilke tiltak myndighetene kan iverksette.

Som vi har beskrevet, har krisehåndteringen gjennom hele pandemien vært preget av sterk statlig styring, der regjeringen har sett behov for selv å treffe beslutninger i vesentlige prinsipielle spørsmål, så vel som i mindre, avgrensede saker. Ett av hovedbudskapene i den første rapporten vår omhandlet regjeringens håndtering gjennom den første fasen av pandemien:

Håndteringen av pandemien har vært preget av at små beslutninger har blitt løftet oppover i forvaltningshierarkiet. Denne arbeidsmåten kan ha påvirket muligheten regjeringen har hatt til å gjøre helhetlige vurderinger. Da regjeringen lettet på smitteverntiltakene fram mot sommeren 2020, gjorde de mange vurderinger enkeltvis. Regjeringen vurderte ikke summen av lettelsene, og de hadde ingen plan for å håndtere økende smitte over grensene.134

Gjennomgangen av regjeringens styrings- og beslutningsprosesser etter sommeren 2020 viser at regjeringen har beholdt den samme arbeidsmetodikken videre gjennom pandemien i 2020 og 2021. Gjennomgangen vår har også vist at det har vært enkelte svakheter i regjeringens langsiktige planlegging under pandemien, og at mye av oppmerksomheten har gått med til å ha oppdaterte statusrapporter og å håndtere pandemien fortløpende.

Gjennomgangen vår viser at de mange sakene som er løftet til regjeringens bord, har resultert i at resten av statsforvaltningen har brukt mye kapasitet på å ivareta forberedelser for regjeringen og til å gjennomføre tiltak etter at regjeringen har truffet sine beslutninger. Vi har belyst at prosessene har vært arbeidskrevende og preget av tidspress.

Vi mener organisering, arbeids- og beslutningsprosesser i den overordnede krisehåndteringen medførte en klar fare for at beslutningene ikke ville ha god nok kvalitet. For eksempel at den smittevernfaglige begrunnelsen eller forholdet til menneskerettighetene ikke ble godt nok utredet, eller at beslutningene ble lite treffsikre, hadde utilsiktede konsekvenser eller ble vanskelige å gjennomføre. Det er etter vårt syn en klar fare for at tempoet i saksforberedelsen i deler av krisehåndteringen har gått på bekostning av å utrede og kvalitetssikre beslutningene. Det kan også ha gått på bekostning av å se beslutninger i sammenheng, på tvers av sektorene og for ulike deler av landet.

Gjennomgangen i denne delen av rapporten danner grunnlaget og utgangspunktet for granskingen i de påfølgende delene av rapporten. Vi kommer til å vise at regjeringens innretning av krisehåndteringen i mange situasjoner har vært nødvendig og hensiktsmessig, men også at den har hatt sine klare begrensninger og i visse situasjoner fått uheldige konsekvenser.