10 Driveplikt og antallsregulering

10.1 Innledning

Som fremhevet i kapittel 8, vil regjeringen i Hurdalsplattformen sikre en drosjenæring med ordnede forhold og et godt drosjetilbud også i distriktene. Dereguleringen har ført til at det er blitt konkurranse om de delene av markedet som er særlig lønnsomme, med dårligere tilbud, eller fravær av tilbud i de ulønnsomme delene av markedet. Dette er en naturlig markedstilpasning, som imidlertid kan være et samfunnsmessig problem der hvor det å opprettholde et tilbud også i ulønnsomme deler av markedet anses som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Det er derfor behov for tiltak fra myndighetenes side for å legge til rette for et tilfredsstillende drosjetilbud.

Stortinget har i anmodningsvedtak 84 til statsbudsjettet for 2023 blant annet bedt regjeringen gjeninnføre driveplikt og antallsregulering.

I lys av mandatet, og justeringene som følger av Stortingets anmodningsvedtak nr. 84 har utvalget vurdert om driveplikt og antallsregulering kan bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, og eventuelt andre viktige samfunnshensyn som beskrevet i kapittel 8. Utvalget har videre vurdert hvordan antallsregulering og driveplikt eventuelt bør innrettes for å bidra til å sikre de aktuelle samfunnshensynene.

Utvalget har også vurdert om det er alternative, mindre inngripende tiltak, som er egnet til å ivareta hensynene. Vurderingen skal bidra til at tiltakene utvalget foreslår vil gi best mulig utnyttelse av samfunnsressurser og legge til rette for en samfunnsøkonomisk lønnsom ordning.

Antallsregulering og driveplikt er inngripende tiltak, som kan komme i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen. En begrensning i antallet som kan etablere seg er i utgangspunktet en restriksjon på etableringsadgangen. Slike restriksjoner kan imidlertid forsvares dersom de er egnet og nødvendig til å fremme såkalt tvingende allmenne hensyn. EØS-retten gir også anledning til å tildele ene- og særrettigheter på enkelte områder om dette er nødvendig for å få utført tjenester av allmenn økonomisk betydning. Som det fremgår av fremstillingen foran, må drosjetjenester anses som slike tjenester av allmenn økonomisk betydning, både etter EU- og EØS-retten og i en norsk sammenheng. Utvalget må derfor vurdere om driveplikt og antallsregulering er egnede og nødvendige tiltak for å sikre drosjetilbudet. Denne vurderingen forutsetter kunnskap om konsekvensene av ulike modeller for innretning av driveplikt og antallsregulering, og om det er alternative modeller som kan ivareta de samme hensynene på en mindre inngripende måte.

For at aktørene skal påta seg plikter utover det det er markedsmessig grunnlag for, vil det ofte være behov for at myndighetene kompenserer for plikt til offentlig tjeneste. Kompensasjon kan, som for offentlig tjenesteplikt på andre områder, kompenseres gjennom kjøp av tjenester (PSO). I tillegg kan antallsregulering utgjøre kompensasjon for plikt til offentlig tjeneste. Dette er for eksempel vanlig i kollektivtransporten.

Utvalgets foreløpige vurdering er at driveplikt og antallsregulering ikke alene vil være tilstrekkelige virkemidler til å sikre tilbudet i enkeltturmarkedet i hele landet. På noen steder hvor det i dag ikke er markedsmessig grunnlag for lønnsom drift, mener utvalget det i tillegg vil være nødvendig med en viss samordning av enkelttur- og kontraktmarkedet for å få et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet. Dette forutsetter at ulike offentlige kontrakter om drosjetjenester ses i sammenheng og samordnes på en eller annen måte. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å gå inn i spørsmålet om samordning av kontraktmarkedet, som i dag opereres av forskjellige offentlige aktører. Dette er en viktig problemstilling for utvalgets neste innstilling.

På denne bakgrunn har utvalget kommet til at det ikke har godt nok grunnlag for å komme med en anbefaling om innføring av antallsregulering og driveplikt før virkningene av ulike innretninger av tiltakene og spørsmålet om samordning er tilstrekkelig utredet. Å innføre slike tiltak uten tilstrekkelig utredning vil innebære stor risiko for å ikke oppnå målet om et tilfredsstillende drosjetilbud, og for utilsiktede virkninger for aktører og tilbud i markedet. Det vil også øke risikoen for at tiltakene ikke er forholdsmessige for å ivareta de aktuelle hensynene, og dermed i strid med EØS-retten. Utvalgets forslag til § 9 e andre og tredje ledd om at drosjesentralene skal sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er knyttet til sentralen er utformet og/eller utstyrt for transport for personer med nedsatt funksjonsevne, vil indirekte medføre en form for driveplikt overfor denne gruppen.

I dette kapittelet gjennomgår utvalget de foreløpige vurderingene av antallsregulering, driveplikt, og samordning av drosjetjenester i enkelttur- og kontraktmarkedet.

10.2 Hensyn bak driveplikt og antallsregulering

Stortinget har i anmodningsvedtaket ikke presisert hva som er målet med å gjeninnføre driveplikt og antallsregulering. Utvalget har derfor, med utgangspunkt i begrunnelsen for den tidligere ordningen med antallsregulering og driveplikt, vurdert hvilke overordnede samfunnshensyn tiltakene kan bidra til å ivareta, se også kapittel 8.

Avhengig av hvordan rammene for driveplikt innrettes, kan den bidra til et drosjetilbud som i større grad er tilgjengelig på steder og til tider der det isolert sett ikke er kommersielt grunnlag for å drive drosjevirksomhet. Driveplikt kan også innebære krav til kvalitet og pris, som gir kundene et bedre og rimeligere drosjetilbud, og bidra til å sikre tilbudet for særlige kundegrupper, som rullestolbrukere.

Antallsregulering gir konkurranseskjerming for aktører med driveplikt og kan, alene eller sammen med tilskudd (kjøp av tjenester), kompensere for driveplikt. Dette kan, avhengig av innretningen på tiltaket bidra til å sikre et godt drosjetilbud.

Utvalget legger til grunn at driveplikt og antallsregulering først og fremst er virkemidler som skal bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Utvalget har videre vurdert om antallsregulering og driveplikt kan bidra til å ivareta flere av hensynene som er beskrevet i kapittel 8. Utvalget mener at tiltakene neppe vil ha mer enn marginal effekt for å ivareta hvit økonomi, personsikkerhet og arbeidsforhold i næringen. Driveplikten som gjaldt før november 2020, tilsa riktignok at alle drosjeløyver i prinsippet skulle drives på heltid. Dette kan gi nyttige, men neppe avgjørende, indikasjoner for å vurdere sannsynligheten av kjøring og inntjening og dermed fastsettelse av skattegrunnlag. Antallsregulering kan teoretisk også bidra til mindre hvit kjøring og dårligere personsikkerhet og arbeidsforhold, fordi den kan gi grunnlag for piratkjøring fra personer som ikke kan få løyve på grunn av antallsreguleringen. Utvalget går ikke nærmere inn i drøftingen av om antallsregulering og driveplikt vil sikre disse hensynene. Utvalget mener i utgangspunktet disse hensynene vil bli godt ivaretatt gjennom forslaget om sentraltilknytningsplikt for løyvehavere, jf. kapittel 9.

Utvalget mener det er tvilsomt at den tidligere begrunnelsen for antallsregulering som virkemiddel for at aktørene i markedet kan leve av yrket sitt vil stå seg EØS-rettslig, jf. blant annet at ESA i den grunngitte uttalelsen viste til at rent økonomiske hensyn ikke var forenelig med læren om tvingende allmenne hensyn. På den annen side var, som nevnt, hovedbegrunnelsen for driveplikten at den skulle sikre et tilbud om en tjeneste av allmenn økonomisk betydning også i de områdene der markedet ikke sørget for dette selv.

Utvalget ser at antallsregulering også kan være et virkemiddel for å ivareta trafikale hensyn og miljøhensyn, for eksempel for å redusere kø og miljøskadelige utslipp i byer. Disse hensynene ligger noe på siden av denne delutredningen. Utvalget vil vurdere disse hensynene nærmere i neste delinnstilling.

I den videre gjennomgangen legger utvalget til grunn at driveplikt og antallsregulering primært må vurderes ut fra om de vil bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

10.3 Behov for tiltak

Markedsbeskrivelsen i kapittel 6 og 7 underbygger behovet for offentlige reguleringer og tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Utvalget peker i denne sammenheng på at beskrivelsen av stor variasjon i etterspørselen etter drosjetjenester mellom geografiske områder og tider på døgnet/i uken/sesongen, og ulike markedssvikter, viser at det er behov for at myndighetene griper inn med tiltak for å sikre et tilfredsstillende tilbud, jf. også Oslo Economics (2017) rapport om behovet for antallsregulering av drosjeløyver i lys av ESAs grunngitte uttalelse.

Behovet for tiltak gjelder i utgangspunktet tilbudet i enkeltturmarkedet, ettersom det offentlige kan stille nødvendige krav ved kjøp av tjenester i kontraktmarkedet.

Markedsbeskrivelsen viser imidlertid at drosjemarkedet består av en rekke lokale markeder der både kontraktkjøring og enkeltturer inngår, jf. kapittel 6. Kontraktmarkedets relative størrelse er svært varierende, men utgjør som regel majoriteten av drosjetransport i distriktene. I slike markeder er det ikke nødvendigvis markedsgrunnlag for å betjene enkeltturmarkedet uten også å betjene kontraktmarkedet. I andre markeder kan det være mulig å opprettholde et tilbud i enkeltturmarkedet uten kontraktkjøring. I disse markedene vil det imidlertid være synergier og mulighet for et bedre tilbud eller lavere kostnader dersom markedene betjenes av samme aktør. Utvalget mener derfor det er viktig å vurdere tiltak i enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet i sammenheng, fordi rammene for regulering av det ene delmarkedet får betydning for det andre.

Den opprinnelige reguleringsmodellen med løyveplikt og antallsbegrensning innebar en implisitt samordning av kontraktmarkedet og enkeltturmarkedet ved å legge begrensninger på hvem og hvor mange som kunne drive drosjevirksomhet innenfor løyvedistriktet. I utgangspunktet var det kun løyvehavere innenfor det aktuelle distriktet som kunne delta i konkurransen om kontraktene. En nyetablert sentral kunne ikke enkelt ta ut nye løyver og måtte som regel tiltrekke seg løyvehavere fra andre sentraler i distriktet, dersom den skulle konkurrere i markedet. Konkurransen i kontraktmarkedet fungerte dermed ikke optimalt.

Under den tidligere reguleringen møtte de lokale aktørene kun konkurranse fra selskap med turvognløyve (løyve for persontransport med kjøretøy registrert for mer enn 9 personer), som ikke var underlagt antallsbegrensing på løyver. Dette førte til at enkelte lokale aktører tapte konkurransen om viktige kontrakter, og i distrikter med lavt kundegrunnlag kunne det også føre til at tilbudet i enkeltturmarkedet bortfalt, da det ikke var grunnlag for å opprettholde dette uten kontraktkjøringen.

Gjeldende drosjeregulering med nasjonale løyver uten antallsbegrensning innebærer at flere aktører enn de som har vært etablert med drosjeløyver lokalt, kan delta i konkurransen om kontrakter som skoleskyss, TT-kjøring og pasientreiser. Ifølge fylkeskommunene har antall tilbydere økt i en del markeder, mens det i andre områder kun er den eller de etablerte lokale drosjesentralene som leverer tilbud. I markedene hvor antall tilbydere har økt, har det ført til mer effektiv konkurranse og sannsynligvis også lavere priser på kontraktene, jf. kap. 7.

Under den nye reguleringen med økt konkurranse også fra andre drosjeløyvehavere er det sannsynligvis noen flere områder enn tidligere hvor den lokale drosjesentralen har tapt konkurransen om kontrakter, og hvor dette har ført til opphør av drift og bortfall av tilbud i enkeltturmarkedet. Det er usikkert i hvilket omfang dette har forekommet. Den etablerte aktøren i et marked er gjerne i god posisjon til å vinne kontrakten, som følge av nettverks-effekter, stordriftsfordeler, og synergier mellom kjøring i kontrakt- og enkeltturmarkedet. I tilfeller hvor en ny aktør vinner kontraktkjøringen i området er det imidlertid ikke gitt at denne har planer om eller insentiver til å etablere et tilsvarende tilbud i enkeltturmarkedet.

Med en målsetning om et best mulig drosjetilbud i distriktene, til en lavest mulig kostnad for samfunnet, kan en samordning av kontrakt- og enkeltturmarkedet være et viktig virkemiddel. I mange tilfeller vil dette gi mulighet for best mulig utnyttelse av kjøretøy og sjåfører og en mer kostnadseffektiv drift enn om to eller flere ulike aktører skal betjene de to delene av markedet. I et lokalt marked hvor det i utgangspunktet ikke er kommersielt lønnsomt å betjene enkeltturmarkedet vil denne tjenesten sannsynligvis kunne leveres med lavest kostnad av aktøren som har kontraktkjøring i området. I noen markeder vil tjenester i enkeltturmarkedet kunne leveres med lønnsomhet av aktørene som har kontraktkjøring, men ikke av andre aktører som må investere i biler og infrastruktur og ha ansatte sjåfører kun for turer i enkeltturmarkedet.

10.4 Modeller for driveplikt og antallsregulering

10.4.1 Begrepene driveplikt og antallsregulering

Utvalget legger til grunn at driveplikt beskriver de pliktene løyvehaver og/eller sentral har til å yte drosjetjenester. Plikten kan i prinsippet knytte seg til tilgjengelighet, kvalitet og pris på drosjetjenesten, for eksempel i form av at det skal være mulig å bestille drosje hele døgnet eller at det skal være et visst antall rullestoltilpassede drosjer.

Antallsregulering av løyver innebærer at et begrenset antall løyvehavere får konkurranseskjerming i et bestemt geografisk område. Antallsregulering kan fungere som kompensasjon for driveplikten.

For å vurdere hvordan antallsregulering og driveplikt kan innrettes for å oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud, har utvalget sett nærmere på de to kjente norske modellene med driveplikt og antallsregulering. Den ene er den tidligere modellen med generell driveplikt og antallsregulering basert på fylkeskommunal behovsprøving, se punkt 10.4.2. Den andre er gjeldende enerettsmodell, se punkt 10.4.3. I punkt 10.4.4 har utvalget sett nærmere på fordeler og ulemper med begge modellene, og sammenlignet i hvilken grad modellene er egnet til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, samtidig som de ikke er mer inngripende enn nødvendig ut fra den EØS-rettslige læren om tvingende allmenne hensyn. Utvalget har i punkt 10.5 skissert noen alternative modeller for å sikre drosjetilbudet.

10.4.2 Den tidligere modellen med driveplikt og antallsregulering

Driveplikt, også kalt kjøreplikt, ble frem til regelendringene i 2020 brukt for å beskrive at drosjeløyvehaver hadde plikt til å tilby drosjetransport hele døgnet. Driveplikt ble i prinsippet oppfattet som en plikt til å holde drosjen i døgnkontinuerlig drift hele året. I praksis ble driveplikten nærmere spesifisert av fylkeskommunene, som hadde hjemmel til å sette nærmere krav til drosjevirksomheten, og ivaretatt gjennom vaktplaner for løyvehavere som var tilknyttet drosjesentral.

Antallet løyver ble fastsatt på bakgrunn av fylkeskommunal behovsprøving. Antallsreguleringen og driveplikten var knyttet til geografisk avgrensede områder (løyvedistrikt). Det var vanlig at hele fylket utgjorde ett løyvedistrikt. Antallsreguleringen ga løyvehaverne i løyvedistriktet enerett til å utføre drosjetjenester i løyvedistriktet, og fungerte dermed som kompensasjon for driveplikten.

Det opprinnelige formålet med antallsreguleringen var todelt. For det første skulle antallsreguleringen bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud gjennom å kompensere for driveplikten. For det andre skulle den bidra til at de løyvehaverne som var i markedet kunne leve av yrket sitt, ved å beskytte mot konkurranse.

Samferdselsdepartementets vurdering av drosjemarkedet før regelendringene i 2020 fremgår av Prop. 70 L (2018–2019). Erfaringene viste at flere sider ved reguleringen i enkeltturmarkedet fungerte godt. Det var generelt god tilgjengelighet til drosjer, blant annet fordi fylkeskommunene styrte tilbudet gjennom driveplikten.

Det fremgår samtidig av proposisjonen at det forut for dereguleringen var flere sider ved drosjereguleringen som ikke fungerte tilfredsstillende. Det var forhold som tydet på at konkurransen i markedet ikke var særlig effektiv og at kvaliteten på tjenestene varierte. Prisstrukturen var komplisert og gjorde det vanskelig for kundene å sammenlikne priser, særlig i de større byene.

Samferdselsdepartementet viste i proposisjonen også til at antallsreguleringen kan ha ført til et for dårlig drosjetilbud på steder og tider med høy etterspørsel og et for høyt tilbud på steder og tider med lav etterspørsel. Med et fast antall løyver kunne ikke markedsaktørene fritt tilpasse drosjetilbudet til etterspørselen i markedet, noe som var uheldig sett i lys av de store svingningene i etterspørsel. Antallsreguleringen utgjorde også en etableringsbarriere som hindret nye aktører i å gå inn i markedene og utfordre de etablerte selskapene. Dette reduserte konkurransen og insentivene for innovasjon og utvikling av tjenestetilbudet. På denne bakgrunn mente Samferdselsdepartementet at en ordning med behovsprøving og antallsregulering ga dårlig grunnlag for velfungerende konkurranse i markedet og lite fleksibilitet for markedsaktørene.

Samferdselsdepartementets vurderinger var blant annet basert på flere ulike rapporter og utredninger forut for lovforslaget. Blant annet pekte rapporter fra Konkurransetilsynet (2017) og Forbrukerrådet (2013) på svakheter ved den dagjeldende reguleringen. Rapportene viste at konkurransen i drosjemarkedet fungerte dårlig, og fremhevet særlig svak prisinformasjon og høye etableringsbarrierer som viktige forklaringsfaktorer. Konkurransetilsynet fremhevet at drosjenæringen var overregulert, og trengte mer moderne vilkår. Også Forbrukerrådet pekte på at markedet var modent for revisjon, og at gjeldende regulering var utdatert og hadde opplagte utfordringer når det gjaldt kvalitet og mulighet for kundene til å velge ut fra pris.

10.4.3 Enerettsmodellen – dagens modell

I dag kan fylkeskommunene pålegge driveplikt ved tildeling av enerett til en eller flere aktører innenfor en eller flere kommuner. Systemet er nærmere beskrevet i punkt 4.2.3. Eneretten innebærer en antallsbegrensing i en periode på opptil 5 år. Systemet tilsvarer i stor grad det generelle systemet for ivaretakelse av tjenester av allmenn økonomisk betydning, hvor myndighetene kan pålegge aktører plikt til å yte tjenester som de ikke ville påtatt seg på hvis de kun tok hensyn til egen kommersiell interesse. Tjenesteplikten kan generelt kompenseres ved tilskudd, innenfor rammene for offentlig anskaffelse og statsstøtte. Enerettssystemet gir i tillegg hjemmel for å kompensere aktøren for tjenesteplikten ved å tildele eksklusive rettigheter (enerett) til å utføre tjenesten.

Enerettene innebærer i praksis en tidsbegrenset antallsregulering. I prinsippet kan fylkeskommunene innføre antallsregulering, og driveplikt, i de 323 kommunene som i dag ligger under den aktuelle terskelverdien. Det er likevel noen forskjeller på enerettsystemet og det tidligere systemet med antallsbegrensning av løyver og driveplikt:

I enerettesystemet består driveplikten av de kravene myndighetene stiller til tjenestene som skal leveres i enerettsområdet, for eksempel knyttet til tilgjengelighet av drosjer på ulike tider av døgnet, tilgjengelighet av tilpassede biler etc. Hvilke krav som inngår i driveplikten vil variere fra sted til sted, avhengig av blant annet markedsgrunnlag/etterspørselen i området og hvilke behov som er prioritert hos myndighetene. Eksklusiviteten til markedet som følger av eneretten fungerer som en kompensasjon for pliktene aktøren pålegges gjennom driveplikten. Konkurranseskjermingen gir aktøren en mulighet til å tjene en margin på en del av turene, som kan kompensere for (drive)plikten til å kjøre turer og tilby tjenester som ikke nødvendigvis er lønnsomme. Myndighetene må ved utformingen av kravene vurdere om enerett vil være tilstrekkelig kompensasjon. Dersom enerett ikke er tilstrekkelig kompensasjon må myndighetene vurdere om de skal senke kravene, eller eventuelt tilby økonomisk tilskudd som tillegg til eneretten.

Uten driveplikt kan løyvehavere velge å ikke tilby tjenester på steder og til tider hvor etterspørselen ikke er tilstrekkelig til å drive tilbudet kommersielt. Gjennom enerettene har myndighetene likevel en mulighet til å innføre driveplikt, og definere hvilke tjenester løyvehaverne skal levere. Mulighetene til å pålegge krav til tjenester som isolert sett er ulønnsomme gjennom enerettene er imidlertid begrenset av den kompensasjonen som konkurranseskjermingen gir.

Eneretter som kun omfatter eksklusivitet til enkeltturmarkeder i distriktene, vil i liten grad gi tilstrekkelig kompensasjon for ønsket tilbud. Plikt til å betjene enkeltturmarkedet kan innebære at løyvehaver påtar seg relativt store kostnader knyttet til tilstedeværelse og drift i markeder med lav og uforutsigbar etterspørsel. Eneretter som også omfatter fylkeskommunal kontraktkjøring, kan gi større kompensasjon og dermed noe større handlingsrom til å stille krav til drosjetilbudet. I mange distrikter vil det imidlertid være pasientkjøringen som utgjør den største andelen av kjøringen. Eneretter som ikke også omfatter slik kjøring kan ha begrenset eller negativ verdi, avhengig av hvilket tilbud den forplikter å levere.

Per i dag er det kun Viken fylkeskommune som har inngått kontrakter om enerett. Viken fylkeskommune har etablert eneretter i 23 av 30 mulige kommuner. De aller fleste kontraktene er kombinert med kontrakter om skoleskyss. Hovedinntrykket er at enerettssystemet i Viken fungerer godt, og at det er etablert et godt drosjetilbud i alle kommuner hvor det er lyst ut kontrakter. Fylkeskommunen opplyser at det har kommet få klager på tilbudet der det er etablert enerettskontrakter. Metoden med å la tilbyderne konkurrere på hvilket tilbud de kan leverer, og ikke pris, har også fungert tilfredsstillende.

Viken fylkeskommune opplever ikke at det har krevd mer ressurser enn forventet å få enerettsystemet på plass. Det har vært behov for noen juridiske avklaringer underveis, men ikke mer enn ventet ved innføring av nye ordninger og kontraktstyper.

Troms og Finnmark fylkeskommune og Viken fylkeskommune pekte i en felles presentasjon for Drosjeutvalget i oktober 2022, på flere utfordringer med det nye regelverket, og med enerettsmodellen spesifikt.

Fylkeskommunene pekte på at bortfallet av behovsprøvingen har medført at de har fått dårligere oversikt over drosjetilbudet og hvilke drosjer som er i drift, og at det derfor var vanskelig å vurdere tilbudet og behovet for enerett. Fylkeskommunene viste også til at det ikke var bevilget midler ved overgang til enerettssystemet for å kjøpe tjenester i kommuner, der enerett ikke er nok for å sikre tilbudet. Fylkeskommunene viste også til at systemet forutsatte krevende prosesser med utredning av om enerett er nødvendig, utarbeidelse av konkurransegrunnlag, gjennomføring av konkurranse, kontraktsoppfølging og kontroll. Fylkeskommunen fremhevet behovet for å kombinere eneretter med annen kontraktkjøring. Videre mente fylkeskommunene at det var lite konkurranse om kontraktene, at de ikke var attraktive for løyvehavere, at ordningen var uoversiktlig for forbrukere og at det ikke er hensiktsmessig at eneretten følger kommunegrenser.

Som beskrevet i kapittel 7 har drosjemarkedet i perioden etter opphevingen av antallsreguleringen vært preget av tidvis svært høye fall i etterspørselen som følge av pandemien. Tallene vi har for tilbudet i drosjemarkedet dekker i hovedsak perioden frem til og med 2021. Det er derfor vanskelig å vurdere virkningene av regelendringene isolert. At fylkeskommunene i liten grad har tatt i bruk enerettssystemet gjør det også vanskelig å vurdere potensialet for denne modellen.

10.4.4 Samlet vurdering av modell for antallsregulering og driveplikt

Samlet bidro det tidligere systemet med antallsregulering og driveplikt til å sikre drosjetilbudet. Et viktig element i det tidligere systemet var at det var de samme aktørene som betjente enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet, ettersom konkurranseskjermingen gjaldt for begge disse markedssegmentene. Åpenbare svakheter ved systemet var at det i liten grad la til rette for konkurranse i kontraktmarkedet. Gjeldende regulering med nasjonale løyver og ingen antallsbegrensning innebærer at flere aktører enn de som har vært etablert med drosjeløyver lokalt, kan delta i konkurransen om kontrakter som skoleskyss, TT-kjøring og pasientreiser. Ifølge fylkeskommunene har antall tilbydere økt i en del markeder, mens det i andre områder kun er den eller de etablerte lokale drosjesentralene som leverer tilbud. I markedene hvor antall tilbydere har økt, har det ført til mer effektiv konkurranse og sannsynligvis også lavere priser på kontraktene, jf. også kapittel 7.

Mangelen på konkurranse i kontraktmarkedet, og hindringene som lå i det gamle systemet for innovasjon og utvikling av nye konsept og tjenestetilbud generelt, var bakgrunnen for at systemet ble erstattet med en modell som ga fylkeskommunene hjemmel for å tildele enerett for tidsavgrensede perioder. Det fremgår av Prop. 70 L (2018–2019) at Samferdselsdepartementet vurderte enerettsmodellen som mindre inngripende enn det tidligere systemet med generell driveplikt og antallsregulering, slik at den også innebar lavere risiko for brudd på EØS-retten. I områder med lav etterspørsel i enkeltturmarkedet, som det ofte er i distriktsområder, har enerettsystemet imidlertid den svakheten at det ikke er samordnet med kontraktmarkedet. I noen områder er etterspørselen i enkeltturmarkedet isolert ikke tilstrekkelig til at det er kommersielt grunnlag for drift. Hvor etterspørselen etter drosjetjenester samlet er lav, vil samordning av markedssegmenter også bidra til bedre ressursutnyttelse generelt.

Med en målsetning om et best mulig drosjetilbud i distriktene, til en lavest mulig kostnad for samfunnet, vil derfor som nevnt ovenfor, en samordning av kontrakt- og enkeltturmarkedet være nødvendig. I mange tilfeller vil dette gi mulighet for best mulig utnyttelse av kjøretøy og sjåfører og en mer kostnadseffektiv drift enn om to eller flere ulike aktører skal betjene de to delene av markedet. I et lokalt marked hvor det i utgangspunktet ikke er kommersielt lønnsomt å betjene enkeltturmarkedet vil denne tjenesten sannsynligvis kunne leveres med lavest kostnad av aktøren som har kontraktkjøring i området. I noen markeder vil tjenester i enkeltturmarkedet kunne leveres med lønnsomhet av aktørene som har kontraktkjøring, men ikke av andre aktører som må investere i biler og infrastruktur og ha ansatte sjåfører kun for turer i enkeltturmarkedet.

10.5 Alternative modeller for antallsregulering og driveplikt

Utvalget vil i denne omgang ikke anbefale å gå tilbake til den tidligere ordningen med antallsbegrensning og driveplikt som en gjennomgående modell for hele landet. Hvorvidt dette er hensiktsmessig for deler av landet, og hvordan dette i så fall skal utformes for å forene hensynene til et godt drosjetilbud med hensynet til effektiv konkurranse i kontraktmarkedet, er noe utvalget vil komme tilbake til i neste delinnstilling. Gjennomgangen over viser at verken den tidligere modellen med generell antallsregulering og driveplikt, eller gjeldende enerettsmodell med tidsavgrenset antallsregulering og driveplikt, er optimalt utformet med tanke på å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Utvalget arbeider med utvikling av en modell, men finner det ikke formålstjenlig å presentere denne før man har fått utredet nærmere blant annet en samordning av kontraktmarkedet og enkeltturmarkedet og hvordan dette skal tilpasses de ulike lokale markedene. Nedenfor følger noen skisser og vurderinger av momenter som kan inngå i utviklingen av en hensiktsmessig modell.

For å vurdere om tiltakene er nødvendige og treffsikre for å oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud har utvalget sett på ulike modeller som kan bidra til å ivareta det samme hensynet på mindre inngripende måter. Nedenfor følger en beskrivelse av en tilpasset enerettsmodell, en modell med driveplikt uten antallsregulering og samordning av enkeltur- og kontraktmarkedet.

10.5.1 En tilpasset enerettsmodell

Et alternativ til det tidligere og gjeldende system for antallsregulering og driveplikt, kan være en blandingsmodell, hvor fylkeskommunene skal inngå tidsavgrensede kontrakter om eneretter innenfor sine områder – med mulig unntak for byene. Modellen vil innebære at fylkeskommunen konkret fastsetter innholdet i operatørens plikt til offentlig tjeneste (driveplikten) og at kontrakthaver får en eksklusivitet til markedet (antallsbegrensning).

En slik modell vil ikke, som gjeldende system, overlate til fylkeskommunenes skjønn om de skal tildele kontrakt med driveplikt. Obligatorisk bruk av kontrakter kan i større grad enn et frivillig system bidra til at lokale myndigheter må vurdere forskjellen på faktisk standard og ønsket standard i markedet, og at de må ta konkret stilling til hva de mener er et tilfredsstillende drosjetilbud. Dersom deler av markedet gir grunnlag for lønnsom drift, vil dette kunne bidra til å finansiere et tilbud i deler av markedet som ikke ville vært betjent uten driveplikten.

I denne modellen vil enerettene også omfatte markeder hvor det i utgangspunktet er grunnlag for lønnsom drift. Modellen har derfor høyere risiko enn gjeldende system for å gripe inn i markeder hvor det strengt tatt ikke er nødvendig med tiltak. Dette kan antagelig avhjelpes noe ved å inndele kontraktsområdene slik at det totalt sett er nødvendig med beskyttelsestiltak, og innrette konkurransen slik at vinnende tilbud betaler for rettigheten markedet totalt sett forventes å gi overskudd (høystbydende betaler positiv kontraktsverdi).

På samme måte som gjeldende enerettsmodell kan denne modellen bidra til et bedre tilbud i områder hvor det frie markedet ikke gir ønsket drosjetilbud, og hvor eksklusiviteten gir tilstrekkelig kompensasjon til å pålegge krav om tilgjengelighet på sentralene. Modellen vil imidlertid også ha de samme svakhetene som gjeldende enerettsmodell, ved at den ikke alene vil sikre en koordinering mellom kontraktmarkedet og enkeltturmarkedet.

10.5.2 Driveplikt uten antallsregulering

Et annet alternativ er å pålegge driveplikt uten antallsregulering eller annen form for kompensasjon. En slik modell kan bidra til å sikre tilbudet til tider med lav etterspørsel på steder hvor markedet totalt sett gir grunnlag for kommersiell drift. Dersom pålegget gis generelt til alle løyvehavere kan risikoen for hver enkelt løyvehaver være lavere enn ved kontrakt, fordi de slipper forpliktelsen ved å si opp løyvet. På den annen side kan dette gi usikkerhet når det gjelder stabiliteten av tilbudet.

Det kan være krevende å pålegge alle løyvehavere driveplikt uten noen form for kompensasjon. Et alternativ kan være å pålegge driveplikt på drosjesentral. Myndighetene kan for eksempel stille krav om at drosjesentraler skal sørge for at det er et tilfredsstillende drosjetilbud tilgjengelig for publikum på alle steder, og til alle tider, innenfor sentralens geografiske område. Ved et slikt system kan det være aktuelt å vurdere om antall sentraler skal (og kan) begrenses.

Utvalget ser at det i noen markeder kan være tilstrekkelig med driveplikt uten kompensasjon for å sikre tilbudet. I mange markeder vil det imidlertid være nødvendig å kompensere for driveplikten. Dette vil også gjelde om driveplikten blir lagt på sentraler.

Utvalget viser i denne sammenheng til rapport fra Oslo Economics av 2017, der OE fremhevet at det var lite realistisk å opprettholde driveplikten ved bortfall av antallsreguleringen, fordi det er vanskelig å stille krav til private aktører om å yte bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester uten noen form for motytelse. På denne bakgrunn mente Oslo Economics at det ville være behov for å innføre en annen form for kompensasjon enn antallsregulering for å opprettholde driveplikten.

10.5.3 Bedre samordning av tjenester i enkelttur- og kontraktmarkedet

En tredje alternativ modell for å sikre tilbudet kan, eventuelt kombinert med de andre modellene, være bedre samordning av offentlig betalt transport og drosjetilbudet i enkeltturmarkedet.

I utgangspunktet bør det være et potensiale for samordning av kontrakt om driveplikt i enkeltturmarkedet og skoleskyss, ettersom ansvaret for dette ligger på samme forvaltningsnivå. Samordning av kjøp av pasienttransporttjenester er mer krevende fordi dette er et statlig ansvar.

En felles oppfordring fra Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om å samordne drosjetjenester som fylkene og helseforetakene har så langt ikke gitt konkrete resultater. Dette kan det være flere årsaker til. Det kan for eksempel ligge ulike vurderinger til grunn fra ulike myndigheter for kjøpene og kravene som stilles i kontraktene, og det kan være dårlig samsvar mellom oppstart av kontrakter og kontraktsperioder.

Det har kommet innspill fra fylkeskommunene, blant annet i høringen om oppheving av behovsprøvingen, om at helseforetakene må pålegges plikt til å samarbeide om kjøp av offentlig betalt transport. Dette kan gjøre det enklere å få på plass felles kontrakter.

Samordning av slike tjenester kan skje på ulike måter. Et alternativ er å inkludere en form for driveplikt i enkeltturmarkedet i helseforetakenes kontrakter om kjøp av pasienttransport. Krav om driveplikt i enkeltturmarkedet vil sannsynligvis gjøre kontraktene dyrere. Det er ikke åpenbart at Helseforetakene skal finansiere differansen mellom kontrakter med og uten driveplikt i enkeltturmarkedet når eneretten ikke er tilstrekkelig kompensasjon for slik plikt. Et annet alternativ er å innføre en antallsregulering innenfor et konkret område, som tilsier at kun aktører med løyve i et område kan komme med tilbud på utlyste kontrakter. Et tredje alternativ er å samle ansvaret for kjøp av skoleskyss og pasienttransport hos en myndighet som også har ansvar for tilbudet i enkeltturmarkedet, for eksempel fylkeskommunene.

Utvalget har også vurdert samordning av all offentlig betalt persontransport, herunder kollektivtransport. En mulig modell for dette kan være den danske ordningen med Flextrafik.

Flextrafik dekker over forskjellige former for kollektivtransport, som kan bestilles ved behov. Turene utføres av løyvehavere som har kontrakt med trafikkselskapene. Kontrakt utlyses årlig for bestemte områder eller ruter. Felles for flextrafik er at den kjøres som samkjøring.

Transportselskapene i de seks danske regionene har enerett på å formidle flextransport, og har sammen stiftet driftsselskapet FlexDanmark, som leverer en rekke tjenester til styring av trafikkselskapenes flextrafik.

Flextrafik deles opp i fem ulike kategorier;

• transport for personer med nedsatt funksjonsevne (ordningen er lovpålagt og brukes til for eksempel familiebesøk, innkjøp, fysioterapi eller kulturelle aktiviteter),

• kommunale kjøreordninger for innbyggere som skal til lege, gjenopptrening, på dagsenter eller spesialskoler, men som ikke kan benytte ordinær kollektivtransport,

• pasienttransport for borgere som skal til undersøkelse eller behandling på sykehus og som ikke kan benytte kollektivtransport,

• flextur som er tilgjengelig for alle borgere til en lavere pris enn drosje og

• teletaxa som er et tilbud i områder med få passasjerer.

Teletaxa kjører kun hvis turen er forhåndsbestilt, og kjører enten i et avgrenset område eller som tilslutning til annen kollektivtransport. Alle kan bestille en teletaxa, uavhengig av formålet med reisen. Turene utføres med drosje eller minibuss.

Samordning av offentlig betalt transport kan gi effektivitetsgevinster ved god utnyttelse av materiell og personell, og kan ivareta ulike typer transportbehov både for personer med særlige behov og andre. Dette kan trolig gjøres på flere måter, og det er usikkert hvilken som er mest effektivt. Utvalget anbefaler derfor å utrede det videre.

10.6 Felles spørsmål

En del spørsmål vil være felles uavhengig av modell. Dette gjelder blant annet spørsmål om innholdet i driveplikten, ansvarlig myndighet, behov for ekstra midler for å sikre tilbudet, om lokale løyvedistrikt bør gjeninnføres og om tiltakene skal gjelde for hele landet.

10.6.1 Innholdet i driveplikten

Et tilfredsstillende drosjetilbud handler både om at drosjer skal være tilgjengelige når det er etterspørsel etter drosjetjenester, og at tjenesten skal ha en viss kvalitet, eventuelt også at det skal være rimelige priser på tjenesten.

Det kan være krevende å definere hva som ligger i et tilfredsstillende drosjetilbud. Fordi det helhetlige transporttilbudet varierer mellom steder i landet og tider på døgnet, i uken og noen ganger etter sesong, kan behovet for drosjetjenester variere. Det er derfor viktig at myndigheten til å fastsette dette ligger lokalt. Det er i dag opp til fylkeskommunene å vurdere hva som er et tilfredsstillende tilbud.

Aktuelle kriterier for driveplikt kan knytte seg til tilgjengelighet, kvalitet og eventuelt pris på drosjetjenesten. Når det gjelder tilgjengelighet kan krav for eksempel være at drosjer skal være tilgjengelige 24/7 eller på nærmere definerte tidspunkter, eventuelt at drosjen skal være tilgjengelig når den er bestilt en viss tid i forveien.

Kriterier for driveplikten kan også knytte seg til kvaliteten på tjenesten, for eksempel at den drives med materiell av en viss standard. Kvalitetskrav, som for eksempel en viss standard på drosjen, kan være hensiktsmessig på generelt grunnlag. For å sikre tilbudet til grupper med særlige behov, som rullestolbrukere og personer med kognitive utfordringer, kan myndighetene for eksempel stille krav om at drosjen skal være rullestoltilpasset, at operatøren skal stille med fast(e) sjåfør(er) på bestemte turer eller at sjåføren skal snakke norsk.

Hva som er et tilfredsstillende tilbud, må blant annet vurderes opp mot etterspørsel og andre tilgjengelige transportmuligheter – som for eksempel kollektivtransport.

Et godt drosjetilbud handler også om at rammeverket må legge til rette for et velfungerende kontraktmarked, hvor myndighetene kan sikre trygg transport for særlige grupper, herunder skoleskyss og pasienttransport.

10.6.2 Ansvarlig myndighet

I gjeldende modell med enerett er det fylkeskommunen som må ta konkret stilling til hvilke plikter de vil legge på løyvehaver(e) de inngår kontrakt med. Etter den tidligere modellen med antallsregulering lå det en forutsetning om driveplikt 24 timer i døgnet, som i hovedsak ble ivaretatt gjennom sentralenes vaktordninger i sentrale områder. Også etter den modellen hadde fylkeskommunen hjemler for å påvirke driveplikten. Det er i dag frivillig for fylkeskommunene om de vil pålegge driveplikt.

Begrunnelsen for at lokale myndigheter skal ha ansvaret for innholdet i drosjetilbudet er at de er nærmest til å vurdere behovet innenfor eget geografisk område. Fordelen ved at lokale myndigheter foretar de konkrete vurderingene er at de kan se hele transporttilbudet i sammenheng, jf. at fylkeskommunene også er ansvarlig for lokal kollektivtransport. Kommunale myndigheter kan gjøre mer presise vurderinger av det konkrete behovet innenfor sine områder, og kan vurdere om det er behov for enerett kun i en enkeltkommune eller i et større enerettsområde som omfatter flere kommuner.

Dette kan tale for at det bør være opp til lokale myndigheter, som fylkeskommunene (eventuelt i samråd med kommunene), å bestemme hvilken drosjestandard de ønsker å tilby. Ettersom fylkeskommunen også har ansvar for kollektivtransport og skoleskyss gir det gode forutsetninger for å se transporttilbudet i sammenheng, og legge til rette for samordning.

Å overlate ansvaret til fylkeskommunene innebærer at drosjetilbudet vil variere mellom fylkeskommunene.

Å fastsette en nasjonal minstestandard for drosjetransport, utover lovpålagt skoleskyss og pasienttransport, vil være krevende. Både fordi behovet varierer fra område til område, og fordi minstekrav i form av lovpålegg sannsynligvis vil ha budsjettmessige konsekvenser. En minstestandard vil ha en kostnad som ikke alltid vil kunne kompenseres med enerett alene.

Til sammenligning gjelder ingen lovfestet minstestandard for kollektivtransporttjenester, og tilbudet er ulikt fra fylke til fylke.

10.6.3 Skal tiltaket gjelde for hele landet – eller avgrenses mot de største byene

Et alternativ til antallsregulering og driveplikt i hele landet, kan være å unnta de største byene fra et system med antallsregulering. Dette gjelder både ved gjeninnføring av den tidligere generelle antallsreguleringen, og ved bruk av frivillig eller obligatorisk tildeling av kontrakt om eneretter.

Bakgrunnen for en slik avgrensing er at det er grunner som kan tilsi at antallsbegrensing og driveplikt ikke er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i de største byene. Den viktigste grunnen er at etterspørselen i de største byene er stor nok til at forholdene ligger til rette for virksom konkurranse. Det er indikasjoner på at tilbudet til kundene er godt i de største byene når etterspørselen er høy.

På tider med lav etterspørsel kan det også i de største byene være mangel på tilbud på tider med svært lav etterspørsel. Dette kan være et argument for å ha en form for driveplikt også i byene. Også i byer kan det være behov for å sikre et fleksibelt transporttilbud til alle tider, særlig for personer som ikke kan eller vil bruke privatbil eller kollektivtransport – eller når det tilbudet ikke er tilgjengelig. Dette vil i særlig grad gjelde personer med nedsatt funksjonsevne.

En annen utfordring det kommer tilbakemeldinger på knyttet til byer, er at drosjer takker nei til korte turer med lav inntjening. Dette er utfordrende for personer som er avhengig av drosjetransport. En plikt til å ta alle turer kan her være til hjelp, men kun i den utstrekning aktørene forholder seg til plikten.

I den grad markedet vil gi et tilfredsstillende tilbud på kommersielt grunnlag i de største byene, kan det være krevende å forsvare antallsregulering i disse områdene EØS-rettslig. Tiltaket kan da vurderes som uforholdsmessig etter læren om tvingende allmenne hensyn, og dermed komme i strid med retten til fri etablering. I denne sammenheng kan utvalget se hen til ESAs uttalelse i den grunngitte uttalelsen, som setter et skille mellom antallsregulering i store byer og i distriktsområder.

Dersom utvalget finner det hensiktsmessig å unnta de største byene fra en modell med antallsregulering og driveplikt, må det gjøres en vurdering av hvilke områder som skal unntas.

Et tilleggsargument for antallsregulering/enerett i de store byene er å redusere trafikale utfordringer med for mange kjøretøy og kødannelse, og eventuelt redusere miljøskadelige utslipp og luftforurensing.

Forut for omreguleringen i 2020 ble det gjort en vurdering av i hvilke områder det lå til rette for konkurranse og for at markedet kunne regulere seg selv. Dette resulterte i at tiltak for å sikre tilbudet (enerett) kun ble tillatt i kommuner hvor det ikke lå til rette for konkurranse. Befolkningstall og befolkningstetthet ble ansett å være egnede indikatorer for å vurdere hvilke områder som ville være kommersielt interessante å betjene. Disse indikatorene ble brukt ved utformingen av enerettsmodellen.

10.6.4 Er det behov for å tilføre ekstra midler

Det er indikasjoner på at enerett ikke er tilstrekkelig for å sikre ønsket tilbud i enkeltturmarkedet overalt. Noe av tilbudet i enkeltturmarkedet ble tidligere dekket opp gjennom samordning med kontraktmarkedet, som i realiteten ofte innebar kryssubsidiering fra annet offentlig kjøp av drosjetjenester til tilgjengelighet i enkeltturmarkedet. Graden av slik kryssubsidiering er usikker, og har vært lite synliggjort. Samordning kan også være knyttet til bedre bruk av biler og andre investeringer, noe som innebærer reduserte kostnader, og ikke kryssubsidiering i streng forstand.

Det er derfor mulig at det er et reelt behov for å sette av midler til kjøp av tilgjengelighet av drosjetjenester i enkeltturmarkedet. En mulighet er at fylkeskommunene finansierer dette gjennom egne midler. Det er ikke unaturlig å se drosjetilbudet som en del av det samlede kollektivtilbudet. Fylkeskommunene får overført statlige midler via rammetilskuddet for å finansiere kollektivtransport.

Om driveplikten (plikt til offentlig tjeneste) fastsettes i kontrakt, vil dette i større grad enn ved generell antallsregulering synliggjøre kostnader ved tjenesten.

Behovet for statlige midler for å sikre drosjetilbudet blir tydeligere dersom det blir satt nasjonale minstekrav til tilbudet.

10.6.5 Gjeninnføring av lokale løyvedistrikt

Det er mulig å fastsette løyveområder nasjonalt, for eksempel ved å fastsette at hver fylkeskommune er ett løyvedistrikt. Et alternativ er å overlate til fylkeskommunene selv, som tidligere, å avgjøre om hele fylket skal være ett løyvedistrikt, eller om løyver skal knyttes til mindre områder, som for eksempel en eller flere kommuner.

Uten lokale løyvedistrikt vil det være krevende for ansvarlige myndigheter å sikre et tilfredsstillende tilbud alle steder. Om drosjetilbudet skal være tilfredsstillende, forutsetter det sannsynligvis at en eventuell driveplikt er knyttet til lokale områder.

Utvalget er i denne delutredningen delt på spørsmålet om det i denne omgang bør innføres lokale løyvedistrikt.

Utvalgets flertall – utvalgetsleder Graver og medlemmene Babri, Landsend Henriksen, Johnsen, Lunde, Widme, Wiken og Aarhaug mener at dette ikke er nødvendig, og at konsekvensene av å gjøre det ikke er utredet. Flertallets medlemmer er enig i at fylkeskommunene ikke har den oversikt som er ønskelig etter dagens regelverk. Imidlertid har flertallet i utvalget foreslått tiltak i § 9 b og et nytt kapittel 2 A i yrkestransportloven som har til formål å sikre oversikt for fylkeskommunen som løyvemyndighet og andre myndigheter. Det foreslås en lovpålagt sentraltilknytningsplikt for løyvehavere og omfattende plikter for sentralen for å regulere denne plikten. Bestemmelsen i § 9 c nr.1 pålegger sentralen å ha oversikt over en rekke forhold. Bakgrunnen for forslaget er å sikre at myndighetene får oversikt over hvilket tilbud som ligger i det området sentralen opererer. Dette betyr at sentralen må ha oversikt over både antall løyvehavere og sjåfører for å sikre at løyvemyndigheten skal kunne vurdere tilbudet og eventuelt iverksette tiltak for å sikre tilbudet og motvirke uønskede virkninger som eksempelvis kødannelser i bykjerner og vurdere drosjetransport opp mot andre transporttilbud. I tillegg må drosjesentralene ha en slik oversikt for at skal kunne gjøre de oppgavene de er pålagt etter §§ 9 d og e. Det fremgår av § 9 c nr. 6 at drosjesentralene skal sende inn opplysninger når myndighetene ber om det. Disse forslagene vil etter flertallets oppfatning sikre at fylkeskommunene får den nødvendige oversikten over tilbudet og vil kunne følge opp sine kontrollfunksjoner, da sentralene er pliktig til å ha denne oversikten og forpliktet til å sende over informasjonen til myndighetene når de ber om det, jf. § 9 c første og sjette ledd. Dette gjelder uavhengig av hvor det enkelte løyve som er tilknyttet sentralen er tatt ut.

Utvalgets flertall mener at en begrensning av løyvene til et enkelt løyvedistrikt vil kunne ha en rekke andre konsekvenser som utvalget ikke har hatt anledning til å utrede eller vurdere. En begrensning i adgangen til å kjøre utenfor sitt eget løyvedistrikt vil innebære en avgrensning av markeder med virkninger for konkurransen mellom løyvehavere. Det vil kunne hindre at biler og tilhørende ressurser ikke vil kunne utnyttes optimalt, da det ikke alltid vil være slik at behovet for og etterspørselen etter drosjer vil falle sammen med de ressursene som er tilgjengelig innfor et løyvedistrikt. I noen tilfeller vil det være rasjonelt for løyvehavere knyttet til ett distrikt å utnytte ressursene utenfor distriktet, i andre tilfeller kan det være behov for å få ressurser inn i distriktet for å dekke etterspørselen. Forslaget om å ha en inndeling i løyvedistrikter vil dessuten kunne medføre ekstra kostnader for drosjeløyvehavere og sentralløyvehavere da de må ta ut løyve i flere fylker dersom de ønsker å operere flere steder. Begrensning av løyvene til bare å gjelde innenfor et løyvedistrikt vil derfor kunne påvirke både muligheten til å gi et godt drosjetilbud og hindre en effektiv ressursbruk. Slike forhold må etter flertallets mening utredes nærmere før man eventuelt innfører løyvedistrikter.

Flertallet i utvalget viser til at i utgangspunktet var den tidligere inndeling i løyvedistrikt nært knyttet opp mot antallsreguleringen. I delutredning II vil utvalget vurdere driveplikt/ antallsregulering som et mulig virkemiddel og det vil være mer naturlig å vurdere spørsmålet om inndeling av løyvedistrikt i denne sammenhengen.

Mindretallet – medlemmene Helle, Sivertsen, Solheim og Trevland ønsker at løyvemyndigheten og løyvedistrikt bør være sammenfallende for at løyvemyndigheten skal ha god nok kontroll med og oversikt over drosjetilbudet i løyvedistriktet, og eventuelt reagere med tiltak overfor sentral og løyvehavere. Det gjelder eksempelvis dersom ikke drosjesentralene sørger for at det er godt nok tilbud til rullestolbrukere og dersom det blir behov for å innføre enerett. Da løyvedistrikt er foreslått å være hele fylkeskommunen, vil en slik avgrensing etter vårt syn i liten grad motvirke effektiv ressursbruk (med ett forbehold om Oslo/Akershus og inn/utkjøring i andre distrikt).

Utfordringen ved å ikke ha fylkene som løyvedistrikt ble belyst på innlegget til fylkeskommunene, mindretallet mener at løyvemyndighet og løyvedistrikt bør være sammenfallende slik at løyvepliktig kjøring kun kan foretas innenfor det løyvedistrikt hvor løyvet er utstedt. Begrensende unntak kan gjelde, men hovedregelen bør være at løyvedistriktet er regionalt avgrenset.

Mindretallets synspunkt bygger på at det nye regelverket nå legger en rekke kontrollfunksjoner over på sentralene for å ivareta kontrollen med oppfyllelsen av flere nødvendige formål, slik som tilfredsstillende transportstandard, skatt- og avgiftsrapportering samt passasjersikkerhet som bærende begrunnelser for sentraltilknytningsplikten. Dersom løyvedistrikt og løyvemyndighet ikke er sammenfallende er mindretallet bekymret for effektiviteten i kontrollfunksjonen som er pålagt sentralene. Særlig vil dette ha betydning for både løyvemyndighetene og sentralene når de skal vurdere hva som er tilfredsstillende transportstandard, herunder vurderinger knyttet til behovet for tildelinger av enerettigheter i distriktene. Mindretallet ser allerede i dag at det tas ut løyver andre steder i landet enn der de faktisk benyttes. Eksempelvis tas det ut løyve i Finnmark og kjøres i Oslo, for å spare avgifter.

10.6.6 Informasjonshjemmel

For alle modellene er det viktig at myndighetene som er ansvarlige for de aktuelle tiltakene har hjemmel til å pålegge aktørene å samle inn og oppbevare visse opplysninger som er relevante for å vurdere tilbudet. Videre må myndighetene ha hjemmel for å innhente denne informasjonen fra private aktører for å få oversikt over tilbudet.

Løyvemyndighetene er avhengig av å kunne be aktørene i markedet om opplysninger om tilbudet for å få en viss oversikt.

Finlands «tiltak» for å jobbe mot å sikre et tilbud i distriktsområder var å innføre en hjemmel for innhenting av informasjon om tilbud og etterspørsel mv. Formålet med hjemmelen er å gi myndighetene et mer nøyaktig bilde av tilgangen til taxitjenester ulike steder i Finland og på ulike tider av døgnet. Oversikten skal være så nøyaktig at myndighetene skal kunne danne seg en oppfatning om hvilke områder og tidspunkter som er problematiske med tanke på tilgangen, samt ved behov kunne innrette tiltak som forbedrer tilgangen på disse dersom det er ønskelig i fremtiden.

Nødvendig informasjon vil bli tilgjengelig for myndighetene som følge av utvalgets forslag til ny § 9 c i yrkestransportloven.

10.6.7 Kan allerede tildelte løyver kalles tilbake?

Dersom det skal innføres antallsbegrensning oppstår spørsmålet om det er mulig å trekke tilbake de drosjeløyvene som er gitt under de gjeldende reglene. Tradisjonelt har utgangspunktet vært at Stortinget ved ny lovgivning kan trekke tilbake offentligrettslige konsesjoner (tillatelser) som tidligere er gitt. Det må særlige omstendigheter til før slike konsesjoner kan være beskyttet mot ny lovgivning. Rettslige posisjoner som bygger på offentlige tillatelser, kan imidlertid nyte vern etter Grunnloven § 97 mot ny lovgivning. Om en rettighet er vernet, beror på rettighetens karakter, innhold og fundament, jf. Plenumsdommen i Borthensaken i Rt. 1996 s. 1415 og strukturkvotedommen i Rt. 2013 s. 1345.

Også EMK kan gi beskyttelse. Det som etter EMK P1-1 er vernet mot visse inngrep, er «the peaceful enjoyment of his possessions». Etter EMDs praksis kan tilbaketrekking av en offentlig tillatelse av betydning for den økonomiske interessen i å utøve en virksomhet, bli ansett som et slikt inngrep, jf. EMDs dom 7. juli 1989 [EMD-1984-10873] Tre Traktører Aktiebolag mot Sverige avsnitt 53. I tillegg til en aktuell eiendomsinteresse verner bestemmelsen også en framtidig eiendomsutnyttelse – i EMDs praksis kalt «legitimate expectation». Spørsmålet er om endringen som blir gjort kan anses som en uforholdsmessig byrde.

Selv om en rettighet etter sin art er vernet, er det ikke dermed sagt at et inngrep i den er grunnlovsstridig. Høyesterett har i flere plenumsdommer gitt uttrykk for at det ved inngrep i økonomiske rettigheter må foretas en momentbasert interesseavveining der forholdsmessighetsvurderinger står sentralt.

Forholdet er parallelt med utviklingen som skjedde for noen år siden på privatskoleområdet. Bondevik-regjeringen la i 2002 frem forslag til friskoleloven, som ble vedtatt av Stortinget i 2003. Loven åpnet for godkjenning av alle grunnskoler som oppfylte fastsatte krav til innhold og kvalitet. Stoltenberg-regjeringen i 2006 innførte en grunnleggende kursendring, og la frem forslag til regler som opphevet adgangen til å godkjenne nye friskoler. Godkjente skoler som ikke var i drift 13. desember 2005, fikk ikke drive virksomhet etter friskoleloven. I forbindelse med lovendringen utarbeidet justisdepartementets lovavdeling en uttalelse om forholdet til Grunnloven § 97, JDLOV-2005-8471. Uttalelsen gjaldt bare de tilfeller der virksomhet ikke var startet opp etter innvilget tillatelse. Spørsmålet om det kunne gripes inn overfor de som hadde startet opp virksomhet ble således ikke utredet.

Lovavdelingen la til grunn at det som eventuelt kunne tenkes å ha vern mot ny lovgivning var tapte investeringer, og ikke retten til å drive skolevirksomhet som sådan. Etter lovavdelingens syn var adgangen til å drive privatskole under den gjeldende loven i realiteten langt på vei basert på den alminnelige handlefrihet slik denne var avgrenset gjennom friskoleloven. Det var derfor ikke tale om å gripe inn i eksklusive rettigheter til å drive en virksomhet. Det offentlige hadde ved loven ikke gitt noe tilsagn om at de som hadde fått tillatelsene, kunne beholde disse uten adgang for det offentlige til å gripe inn og forby eller sterkt begrense den aktuelle virksomheten.

Et løyve etter yrkestransportloven til å kjøre drosje gir innehaveren rett til å kjøre drosje om de generelle vilkårene i loven er oppfylt. Etter liberaliseringen ligger det imidlertid ikke noe element av skjønn til grunn for myndighetenes beslutning om å gi løyve. Løyve gis alle etter en konstatering av om betingelsene er oppfylt. Dette kan tilsi at løyvet ikke beskytter innehaveren mot senere regler som begrenser retten til å kjøre drosje. Retten til å få drosjeløyve er ikke eksklusiv. Samtidig må det være nokså klart at det reguleringsregimet som Stortinget innførte i 2020 ikke kan stenge for at nye regimer innføres. Dette må i alle fall gjelde for de løyver som ikke er tatt i bruk.

Når det gjelder løyver som er aktive, kan spørsmålet fremstå som noe mer tvilsomt. Heller ikke her er det snakk om utøvelse av eksklusive rettigheter. Det som har betydning for vernet mot fremtidig lovgivning er blant annet rettighetens økonomiske verdi, graden av innrettelse og investeringer samt tidsmomentet. Størrelsen på tapet er ikke avgjørende etter Høyesteretts praksis. Også en liten økonomisk interesse kan være vernet, jf. Arves Trafikkskole, Rt. 2006 s. 293.

Ved innføring av adgangsbegrensning som medfører at løyver kalles tilbake vil den som får sitt løyve tilbakekalt ikke selv kunne påvirke om man får et nytt løyve. Det er med andre ord ikke sammenlignbart med forhold der det stilles nye og strengere betingelser for å utøve en virksomhet, som den som har et løyve kan tilpasse seg. Slik sett er forholdet mer sammenlignbart med et regelrett forbud eller en fredning.

Innføring av en antallsbegrensning vil innebære at adgangen til drosjenæringen ikke lenger vil være fri. Siden det i dag er fri adgang til å ta ut drosjeløyve vil dette ikke uten videre ramme de som har et slikt løyve hardere enn de som ikke har det. Det at man utøver en næring kan ikke i seg selv tilsi at man er beskyttet mot regler som gjør at man ikke lenger kan utøve den. På den annen side kan tidsmomentet ha betydning. Innføring av et nytt reguleringsregime med antallsbegrensning vil, for å være virksomt, måtte innføres over forholdsvis kort tid. Det vil kunne tilsi at de som i dag driver i henhold til et løyve ikke gis særlig tid til å tilpasse seg at virksomheten må opphøre. Gis det en rimelig tid til tilpasning, er det imidlertid vanskelig å se at løyvene som er gitt skulle være til hinder for å innføre antallsbegrensning. Alt i alt taler gode grunner for at den manglende eksklusiviteten tilsier at heller ikke de som i dag utøver virksomhet på grunnlag av et drosjeløyve er vernet mot regler som begrenser tilgangen til virksomheten, så lenge det gis en viss tid til tilpasning.