3 Bakgrunn

3.1 Innledning – historikk

Den første nasjonale drosjereguleringen kom ved samferdselsloven av 1947, i en tid da forvaltningens oppgaver var preget av gjenreisning etter annen verdenskrig. Forvaltningen hadde sentrale oppgaver i tildeling og fordeling av knappe og rasjonerte ressurser, som transportmidler. Busser var rasjonert frem til 1951, og privatbiler frem til 1960. Økonomisk oppgang har ført til at svært mange næringsreguleringer senere er avviklet. Mens det offentlige i den første etterkrigstiden organiserte og produserte en rekke varer og tjenester selv, er dette nå i større grad overlatt til det private markedet. Tendensen har gjort seg tydelig gjeldende innenfor samferdsel.

Det ble i 1955 nedsatt en kommisjon, Samferdselskommisjonen, som skulle avgi innstilling om ordningen med samferdselen på bakgrunn av erfaringene med innføring av samferdselsloven av 1947. Kommisjonen la frem sin innstilling 21. august 1959, jf. NUT 1959:3. Kommisjonen anbefalte i all hovedsak en videreføring av det tidligere systemet med løyveplikt og behovsprøving av drosjeløyver, samt tilknytning til drosjesentral. Systemet ble videreført frem til endringer i yrkestransportloven i november 2020.

Flertallet i Kommisjonen mente at for å kunne føre en fremtidig samferdselspolitikk etter de prinsipper og målsetninger som er oppstilt foran i innstillingen, ville det fortsatt være nødvendig å holde på løyveordningen for så vidt angår den ervervsmessige motorvogntransport i og utenfor rute. Persontransport utenfor rute omfattet den gang drosjer, hotellvogner og turvogner. Det fremgår av innstillingen at:

«[…] Kommisjonens flertall har det syn at det fortsatt er nødvendig å opprettholde en regulering av den ervervsmessige motorvogntrafikk utenfor rute. Dette fordi motorvogntransportene for tiden er inne i en kraftig ekspansjonsperiode, og gjennom sin konkurranse på transportmarkedet kan bli årsak til – i sterkere grad enn hva hittil har vært tilfelle – en samfunnsmessig sett uønsket svekkelse av landets rutegående samferdselsmidler. Hadde trafikkgrunnlaget i landet vært tilstrekkelig stort til å gi muligheter for en økonomisk drift av alle våre samferdselsmidler, til sjøs, til lands og i luften, og hvis forholdene dertil hadde ligget slik an at de alle kunne konkurrere på noenlunde like fot, ville muligens en uregulert transportnæring vært det naturlige. Men slik er det ikke. Og så lenge de faste, rutegående kommunikasjonsmidler danner grunnstammen i landets transportsystem, vil det fortsatt være nødvendig av rent samfunnsøkonomiske grunner å la staten øve en regulerende innflytelse på utviklingen. […]».

Et mindretall i Kommisjonen mente at løyveordningen burde oppheves for transport utenfor rute (turvogn, hotellvogn og drosje). Mindretallet mente ikke opprettholdelse av systemet var nødvendig for en effektiv og fornuftig transportavvikling og at ordningen var til byrde for myndigheter og borgere i alminnelighet.

Antallsregulering for godstransportløyver og turvognløyver avviklet på henholdsvis 1980- og 1990-tallet. I forbindelse med opphevingen av antallsreguleringen av turvognløyver fremgikk det av forarbeidene at forslaget var begrunnet i med at ordningen var etableringshindrene og konkurransevridende, uten at det kunne begrunnes i avgjørende samfunnshensyn.

Samferdselsloven av 1947 ble etterfulgt av nye samferdselslover i 1964 og 1976, og av yrkestransportloven i 2001. Mens samfunnsforholdene endret seg betydelig i denne perioden, blant annet gjennom sterk økning i bruk av privatbil og utbygging av kollektivtransport, ble rammene for drosjereguleringen som gjaldt fra etterkrigstiden, i all hovedsak videreført frem til november 2020.

Formålet med samferdselsloven av 1964 var å fremme en økonomisk, rasjonell og effektiv transportavvikling, gjennom regulering av transport med motorvogn og fartøy, og gjennom samordning av transport mellom motorvogn, fartøy, jernbane og fly.

Samferdselsloven av 1976, hadde som formål å fremme et transporttilbud til ulike trafikantgrupper i ulike deler av landet. Loven tok sikte på en samfunnsøkonomisk og rasjonell transportavvikling med vekt på ressursøkonomi og vern om det bosetnings- og produksjonsmønsteret man ønsket. Videre skulle loven være et redskap i arbeidet med å minske støy og miljøforurensing og skape større trafikksikkerhet.

Yrkestransportloven av 2001 har ikke en egen formålsbestemmelse.

Nedenfor følger en beskrivelse av løyvesystemet som gjaldt frem til 1. november 2020 og bakgrunnen for systemet, se punkt 3.2. Videre følger en tilsvarende beskrivelse av reglene om sentraltilknytning for drosjeløyvehavere og bakgrunnen for systemet, se punkt 3.3.

3.2 Løyvesystemet

3.2.1 Regulering frem til 1. november 2020

Også før november 2020 måtte den som ville drive persontransport med motorvogn registrert for inntil 9 personer mot vederlag, ha særskilt drosjeløyve.

Drosjeløyve, herunder reserveløyve, ga innehaveren rett og plikt til å drive transport utenfor rute med motorvogn registrert for inntil 9 personer. Driveplikten innebar at den enkelte drosje i prinsippet skulle være i tjeneste 24 timer i døgnet, hver dag, hele året. Formålet med driveplikten var å sikre et drosjetilbud i hele landet.

For drosjer som var knyttet til en drosjesentral, fastsatte drosjesentralen vaktlister som sørget for oppfyllelse av driveplikten. Drosjer som var tilknyttet sentral, trengte dermed ikke å være på vakt 24 timer i døgnet. For drosjer som ikke var tilknyttet en drosjesentral, såkalte bostedsløyver, var det den enkelte løyvehaver som alene, eventuelt ved hjelp av ansatte sjåfører, som måtte oppfylle driveplikten.

Drosjeløyver var antallsregulerte basert på fylkeskommunal behovsprøving. Antallsreguleringen fungerte langt på vei som en kompensasjon for driveplikten. Fylkeskommunen var løyvemyndighet for drosjeløyve, og fastsatte antall løyver i hvert løyvedistrikt. Kommunen utgjorde et løyvedistrikt om fylkeskommunen ikke bestemte noe annet. I praksis utgjorde hver fylkeskommune ett løyvedistrikt. Oslo og Akershus var et felles løyvedistrikt.

Løyvemyndigheten hadde hjemmel til å innhente opplysninger og pålegge drosjesentral og løyvehavere å føre de oppgaver som trengtes for å vurdere om løyvetallet dekket behovet.

Løyvehaver skulle først og fremst dekke behovet for drosjetransport innenfor sitt løyvedistrikt, og pliktet å utføre oppdrag på alle veier som var åpne for alminnelig ferdsel, og som kunne utføres uten fare for skade på passasjerer, fører eller motorvogn.

Drosjetransport skulle skje i tilknytning til stasjoneringsstedet. Det var tillatt å utføre turer til ethvert sted innenfor eller utenfor løyvedistriktet. Turer som startet utenfor løyvedistriktet, kunne bare utføres i forbindelse med oppdrag ut av løyvedistriktet eller hvis turen var forhåndsbestilt. Transport mellom steder i et annet løyvedistrikt var kun tillatt om oppdraget kom fra drosjesentral i det løyvedistriktet hvor oppdraget startet. Formålet med løyvedistrikt og stasjoneringssted var primært å sikre drosjetilbudet innenfor hvert løyvedistrikt.

Ledige løyve skulle kunngjøres. Tildeling av drosjeløyve skjedde fortrinnsvis til søkere med to års ansiennitet som fulltids drosjesjåfør i løyvedistriktet. For nyopprettede løyver, og der det ikke var søkere som hadde tilstrekkelig ansiennitet, avgjorde fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skulle tildeles løyve.

Et løyve gjaldt for transport med én motorvogn. Tildelt drosjeløyve falt bort når løyvehaver fylte 75 år. Aldersgrensen skulle blant annet legge til rette for en viss sirkulasjon av løyver.

Løyvehaver måtte sette drosjen i drift innen fristen løyvemyndigheten satt, og melde fra til løyvemyndigheten senest tre måneder på forhånd om de ville avslutte virksomheten.

Løyvehaver skulle som hovedregel ikke ha annet hovederverv eller heldagsstilling. Kravet om hovederverv var begrunnet i to hovedhensyn. Det var for det første ønskelig at flest mulig skulle kunne leve av drosjeyrket alene. For det andre at kravet skulle sikre at andre aktiviteter ikke havnet i konflikt med driveplikten.

Samferdselsdepartementet hadde adgang til å gi forskrifter om andre særskilte løyveordninger for persontransport utenfor rute med motorvogn registrert for inntil 17 personer. Disse løyvetypene var behovsprøvde innenfor sin kategori. Det var fastsatt tre særlige løyvekategorier for persontransport som i utgangspunktet ville krevd drosjeløyve eller turvognløyve:

Selskapsvognløyve

• Løyve som ga innehaveren rett til å drive persontransport med motorvogn registrert for høyst åtte sitteplasser i tillegg til førersetet. Løyve ble gitt for transport med motorvogner av «eksklusivt materiell godkjent av løyvemyndigheten». Transport med selskapsvogn kunne bare foretas etter bestilling av en enkelt oppdragsgiver. Selskapsvogner hadde ikke adgang til praiemarkedet. De var ikke beskyttet fra konkurranse fra ordinære drosjer.

Løyve for transport for personer med nedsatt funksjonsevne

• Løyve gav innehaveren rett og plikt til å drive transport med motorvogn som var spesielt utformet og/eller utstyrt for transport for personer med nedsatt funksjonsevne i samsvar med de til enhver tid gjeldende bestemmelser om tekniske krav til motorvogn som benyttes til løyvepliktig transport for personer med nedsatt funksjonsevne. Løyvet ga kun adgang til å utføre transport for personer med nedsatt funksjonsevne og eventuelle ledsagere. Denne løyvekategorien var ikke beskyttet mot konkurranse fra løyvehavere med ordinært drosjeløyve, utvidet drosjeløyve eller turvognløyve, som også kunne utforme motorvognen universelt og tilby transport for personer med nedsatt funksjonsevne.

Utvidet drosjeløyve (maxitaxi)

• Løyve for transport med kjøretøy registrert for høyst 16 sitteplasser i tillegg til fører. Løyvet ga tilgang til å drive ordinær drosjetransport, det vil si full markedsadgang i drosjemarkedet.

Løyve for reservedrosje kunne tildeles ordinær løyvehaver innenfor det fastsatte løyvetallet. Drosjesentral eller løyvemyndighet bestemte om reservedrosje skulle benyttes.

Løyvemyndighetene kunne gi nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet, herunder regler om hvordan virksomheten skulle utøves, herunder løyvehaver og drosjeførers plikter overfor publikum, drosjesentral mv.

Ettersom drosjeløyvene (drosje, selskapsvogn, utvidet drosjeløyve og løyve for personer med nedsatt funksjonsevne) var behovsprøvde, var det i praksis nærmest umulig for for eksempel frivillige organisasjoner og såkalt småskala turistvirksomhet å få drosjeløyver. For det første fordi antallsbegrensningen i seg selv var en barriere, og for det andre fordi den som ville drive slik virksomhet som hovedregel måtte ha ansiennitet som drosjesjåfør for å kunne søke løyve.

Med hjemmel i yrkestransportloven delegerte Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene å gi midlertidig dispensasjoner fra selve løyveplikten for to særlige ordninger. Dispensasjonspraksisen fulgte av to rundskriv for henholdsvis småskala turistvirksomhet (Rundskriv N-7/2017) og Inn på tunet-virksomheter (Rundskriv N-8/2017), det vil si velferdstjenester hvor en gård er arena for tjenester innenfor utdanning, arbeid, helse og omsorg, kunne få løyvefritak for en periode på opptil 3 år. For småskala turistvirksomhet kunne fritak gis for maksimalt fem personbiler. Det var adskillig press på å få på plass disse ordningene. Behovet for fritak var først og fremst knyttet til kravet om fagkompetanse for løyvehaver. I fritaket ble det satt vilkår om at virksomhetene skulle oppfylle krav til vandel, økonomi, samt kjøreseddel for sjåfør. Dette omfattet alle løyvekravene unntatt fagkompetansekravet.

Det fulgte av rundskrivene at fylkeskommunene måtte vurdere om transportdelen av tjenesten, som søknaden var basert på, kunne bli utført ved bruk av eksisterende løyvehavere. Dette innebar at løyvemyndigheten måtte vurdere konkurranseflaten mot både drosje og turvogn. Søknader skulle forelegges NHO Transport, Norges Turbileierforbund, Norges Taxiforbund og NHO Reiseliv på regionalt nivå før en eventuell innvilgelse ble gitt.

3.2.2 Bakgrunn for løyvesystemet – historikk

Alle de tidligere samferdselslovene stilte krav om løyve for å drive persontransport mot vederlag.

Etter samferdselsloven av 1964 gjaldt unntak fra løyveplikt for transport i enkeltstående tilfelle. Videre kunne Samferdselsdepartementet bestemme at transport av syke eller skadde personer med registrert sykevogn og andre spesielle former for persontransport kunne drives uten løyve. Løyver kunne begrenses til å bare gjelde hotellvognkjøring eller annen transport av en avgrenset gruppe personer eller spesiell og begrenset persontransport for øvrig.

Loven videreførte løyveordningen for drosjer, med bakgrunn i at Samferdselsdepartementet antok at det ville «være vanskelig å opprettholde en ordnet drosjetjeneste av tilfredsstillende standard uten en løyveordning», jf. Ot.prp. nr. 59 (1962–63). Samferdselsdepartementet viste til at hensynet til publikums sikkerhet og en hensiktsmessig befordring krever kontroll både med drosjeeiere, sjåfører og det vognmateriell som brukes. «Departementet kan ikke se at den nåværende reguleringsordning med enbilsystem, som er en sosialt rimelig ordning, skaper avgjørende vansker for gjennomføring av en rasjonell drosjetjeneste».

Samferdselsloven av 1976 videreførte unntaket for transport i enkeltstående tilfelle for transport med motorvogn som ikke er registrert for mer enn 9 personer. Samferdselsdepartementet kunne gjøre unntak fra kravet om løyve for særskilte områder hvor det ikke syntes tjenlig å holde fast på en reguleringsordning, og kunne bestemme at særskilte former for persontransport utenfor rute kunne drives uten løyve. Løyve kunne videre avgrenses til å gjelde kjøring med drosje, selskapsvogn, hotellvogn, turvogn eller annen og særskilt og avgrenset persontransport utenfor rute.

Samferdselsloven av 1976 ble senere endret slik at den som rådde over en personbil ikke var omfattet av løyveplikten når vedkommende tok med seg arbeidskolleger eller naboer når han kjørte mellom bosted og arbeidsplass. Det ble også innført unntak for løyveplikten for transport av syke eller skadde personer med godkjent ambulansevogn. Disse unntakene ble videreført i yrkestransportloven.

Ved samferdselsloven av 1976 ble gyldigheten på drosjeløyver endret fra 10 år, til løyvehaver fylte 70 år. Videre fikk fylkeskommunene hjemmel for i særlige tilfeller å gi tillatelse til å drive drosjetransport med motorvogn registrert for mer enn 9 personer – senere justert til inntil 15 personer. Sistnevnte skulle legge til rette for et bedre tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne og eldre mennesker som skulle besøke institusjoner. Videre ble det åpnet for at løyve kunne tildeles juridisk person om ingen søkere hadde fortrinnsrett. Endringene er omtalt i punkt 2 i Ot.prp. nr. 5 (1975–76) Om lov om samferdsel.

Ved endring av samferdselsloven av 1976, jf. Ot.prp. nr. 70 (1981–82) ble også hotellvogntransport løyvefritt, og flyttet inn under bestemmelsen om egentransport. Også ambulansetransport med motorvogn ble løyvefritt ved denne lovendringen.

Behovsprøving

Drosjeløyver var behovsprøvde fra den første samferdselsloven av 1947, frem til endringene i yrkestransportloven som trådte i kraft 1. november 2020.

Bakgrunnen for systemet var opprinnelig at behovsprøvingen, med den tilhørende driveplikten, skulle gi publikum uten andre transportmuligheter et tilbud. Etter 1945 var kollektivtransportsystemet ikke tilstrekkelig utbygd, og tilgangen på privatbiler var liten, blant annet som følge av rasjonering av biler. Driveplikten, også kalt kjøreplikten, var motposten til antallsreguleringen. Antallsreguleringen fungerte langt på vei som en kompensasjon for driveplikten.

Behovsprøvingen og antallsreguleringen skulle også sikre inntektsgrunnlaget for drosjeeierne.

Systemet med antallsregulering av ervervsmessig transport med motorvogn utenfor rute fremgikk direkte av samferdselsloven av 1947.

«Fortenestekøyring utan rute er ikkje lovleg utan etter løyve frå samferdslenemnda.

Spørsmålet om kor mange og kven som skal få slikt løyve vert avgjort særskilt for kvar kommune. Avgjerd kan ikkje takast før saka har vore framlagd for kommunestyret (formannskapet) til fråsegn.»

For persontransport omfattet bestemmelsen drosjer, hotellvogner og turvogner.

Samferdselsdepartementet fastsatte med hjemmel i loven av 1947 og senere lover nærmere bestemmelser om løyveordningen for drosjer.

Ansvaret for utstedelse av drosjeløyver ble overført fra de statlige samferdselsnemndene til fylkeskommunene med virkning fra 1. september 1989.

I forarbeidene til yrkestransportloven ble systemet med behovsprøving av drosjeløyver drøftet, jf. punkt 5 i Ot.prp. nr. 74 (2001–2002) Om lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova). I proposisjonen vurderte Samferdselsdepartementet behovsprøvingen av drosjeløyver basert på Næringslovutvalgets anbefaling om oppheving i rapport av 23. mai 1995, og erfaringene som var gjort etter oppheving av behovsprøvingen i Sverige.

Samferdselsdepartementet viste til at det i de senere årene var innført flere tiltak for å bedre konkurransen i drosjenæringen. Det hadde blitt opprettet flere drosjesentraler innen samme løyvedistrikt, maksimalprisordningen for drosje var opphevet i områder med mer enn en sentral hvor det lå til rette for konkurranse, og drosjer hadde i større grad fått konkurranse fra turvognnæringen, som var liberalisert, jf. punkt 5.4 i proposisjonen. Med henvisning til at evalueringene etter disse endringene i rammevilkårene for drosjenæringen ikke var evaluert, ville Samferdselsdepartementet komme tilbake til Stortinget angående behovsprøving av drosjeløyver på et senere tidspunkt.

Samferdselsdepartementet sendte 7. mai 2004 på høring et forslag om å oppheve behovsprøvingen av drosjeløyver. Forslaget møtte motstand i høringsrunden, og ble ikke gjennomført.

3.3 Sentraltilknytning

3.3.1 Regulering av sentraltilknytning frem til 1. november 2020

Løyvemyndigheten kunne frem til 1. november 2020 bestemme at løyvehaver skulle være tilsluttet godkjent drosjesentral (sentraltilknytningsplikt), eller hvilket sted løyvehaveren skulle ha stasjon. Løyvehaver hadde i realiteten rett til å tilslutte seg en sentral innenfor løyvedistriktet. Det var løyvemyndigheten (fylkeskommunen) som bestemte hvor mange sentraler det skulle være innenfor løyvedistriktet.

Løyvehavere som skulle være tilknyttet drosjesentral, pliktet å betale avgift til dekning av sentralens driftskostnader og innskudd til finansiering av faste anlegg som var nødvendig for sentralens drift. Styret i drosjesentralen kunne fastsette en bindende detaljert kjøreplan som anga det tidsrom den enkelte drosje skulle gjøre tjeneste. Videre kunne løyvemyndighetene og sentralen fastsette bestemmelser/vedtekter ovenfor løyvehavere i det enkelte løyvedistrikt.

Formålet med sentraltilknytningsplikten var å sikre en hensiktsmessig formidling av drosjetjenester i løyvedistriktet, og gi et oversiktlig tilbud for publikum. Bostedsløyve skulle ivareta tilbud og formidling i områder hvor det ikke var krav om eller grunnlag for å opprette drosjesentraler.

3.3.2 Bakgrunn for sentraltilknytningen – historikk

I årene mellom første og andre verdenskrig ble det opprettet en rekke frivillige drosjesentraler. Norges første drosjesentral ble opprettet i Oslo i kommunal regi i begynnelsen av 1920-årene. Etter 10 år overtok drosjeeierne selv sentralen. Lignende ordninger utviklet seg i andre deler av landet. Drosjesentralene ble i hovedsak dannet som kooperative foretak som brukte medlemskontingent til videre utbygging og effektivisering av sentralenes publikumsservice.

Tilslutningsplikt til transportsentraler ble lovfestet med samferdselsloven av 1947, blant annet på bakgrunn av gode erfaringer med sentralorganiseringen fra krigen. En annen grunn var at man etter krigen sto overfor store gjenreisningstransporter, som med nedslitt og utilstrekkelig bilmateriell ville være vanskelig å gjennomføre uten samordningen av transport gjennom transportsentralene. Det var også en uttalt oppfatning om at sentralene ville ha sin funksjon i fredstid.

Det fremgår av Samferdselskommisjonens utredning (NUT 1959:3) at det i 1958 var 135 drosjesentraler, 236 lastebilsentraler og 31 turbilsentraler i landet. Alle løyvehavere hadde tilslutningsplikt til en lokal sentral med mindre fylkets samferdselsnemnd gjorde unntak. Samferdselskommisjonen mente at sentralene, med unntak av drosjesentralene, bare delvis svarte til forventningene. Kommisjonen foreslo derfor å oppheve tilslutningsplikten til turbilsentral og lastebilsentral, noe som ble gjennomført i henholdsvis 1962 og 1964. Kommisjonen viste blant annet til at sentraltilknytningsplikten var vanskelig å kombinere med fremveksten av løyvehavere med løyve for flere kjøretøy, ettersom denne ville «komme til å virke som en egen sentral». Kommisjonen la til grunn at sentraler fortsatt ville eksistere på frivillig basis.

Kommisjonen mente drosjesentralene hadde funnet sin naturlige organisasjonsform og virket godt, og foreslo ingen endringer i tilslutningsplikten.

I Ot.prp. nr. 59 (1962–63) viste Samferdselsdepartementet til at en avgjørende forutsetning er at det i byer og tettbebyggelser kan drives fullt effektive drosjesentraler, og at det derfor må være adgang til å pålegge drosjeeierne å opprette og drive drosjesentraler på steder hvor forholdene ligger til rette for det. I byer og tettbebyggelser med behov for organisert døgntjeneste måtte ansvaret for trafikkavviklingen overlates til sentralene. Det ble vist til at moderne drosjesentraler var avhengige av kostbart apparatur, og at midler for å finansiere dette måtte komme fra tilsluttede medlemmer ved innbetaling av kontingent, avgifter, andeler eller andre former for tilskudd.

Samferdselsloven av 1947 regulerte tilslutningsplikt og godkjenning av sentral. Lokalsamskipnader som ville drive transportvirksomhet måtte ha godkjenning av vedkommende samferdselsnemnd. Ved samferdselsloven av 1964 fikk Samferdselsdepartementet hjemmel for å kreve innskudd fra løyvehaverne til sentralen, i tillegg til sentralavgiften. Begrunnelsen var økte krav til effektivitet ga behov for kapital til utbygging av sentralene og anskaffelse av mer avansert utstyr.

Generelt gikk loven i 1964 lenger enn tidligere ved å gi Samferdselsdepartementet adgang til å sette vilkår og gi bestemmelser for å sikre at drosjetjenesten ble fullt effektiv, herunder ved presiseringen av at bestemmelser kunne gis med bindende virkning ikke bare for løyvehavere, men også for sjåfører i drosjetjenesten. Hensikten var å sikre effektiv drift av sentraler, jf. Ot.prp. nr. 59 (1962–63). Den samme proposisjonen pekte på at drosjesentraler skulle være ansvarlig for drosjetjenesten i sitt distrikt.

Samferdselsdepartementet kunne også etter samferdselsloven av 1976 gi påbud om at det skulle opprettes drosjesentraler og hvordan de skulle drives. Bestemmelsen tilsvarte i all hovedsak bestemmelsen i loven av 1964. Samferdselsdepartementet viste i forarbeidene (Ot.prp. nr. 5 (1974–75) om ny samferdselslov) til at målsettingen med videreføringen av bestemmelsen var å styrke sentralenes effektivitet og mulighet for å øve kontroll med utøverne av yrket.

Myndigheten til å gi bestemmelser om drosjesentral ble overført fra Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene ved lovendring som trådte i kraft 1. september 1989. Endringen kom i forbindelse med at løyveansvaret for drosjeløyve ble overført fra Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene. Inntil da hadde løyvemyndigheten for drosje vært delegert til fylkeskommunen. Lovendringen innebar at Samferdselsdepartementet ikke lenger var klageinstans for fylkeskommunenes vedtak om drosjeløyve mv.

Samferdselsdepartementet drøftet spørsmålet om å åpne for tildeling av løyve til selskap, i forarbeidene til 1976-loven (Ot.prp. nr. 5 (1975–76)). Samferdselsdepartementet viste til at tiden neppe var moden for en så gjennomgripende endring i drosjetjenesten, og at systemet med personlige og selvstendige drosjeeiere som hovedregel burde fastholdes. Samferdselsdepartementet viste til at «[d]ette system hadde festnet seg så sterkt at en radikal omlegging av systemet ikke vil kunne gjennomføres uten betydelige skadevirkninger og sterk motstand fra organisasjonshold. Slik som situasjonen er i dag antar departementet at det vil være mest formålstjenlig å bygge ut den nåværende ordning med drosjesentraler, særlig med henblikk på sentralenes muligheter for å føre effektiv kontroll med utøverne av yrket».

På 1990-tallet ble det vanligere at fylkeskommunene tillot opprettelse av mer enn én drosjesentral i hvert løyvedistrikt/område. Dette skulle legge til rette for mer konkurranse i næringen.

For å stimulere konkurransen ytterligere opphevet Konkurransetilsynet maksimalprisreguleringen i de områdene hvor det var mer enn én sentral.

Bestemmelsen om drosjesentraler ble videreført i yrkestransportloven § 9 andre ledd uten realitetsendringer.

3.3.3 Lokale forskrifter mv.

Flere fylkeskommuner hadde før 1. november 2020, med hjemmel i yrkestransportloven § 9 tredje ledd og yrkestransportforskriften § 46 siste ledd, fastsatt egne bestemmelser om drosjevirksomhet innenfor sitt løyvedistrikt i lokal forskrift eller reglement.

Nedenfor er reglene som gjaldt i Oslo kommune beskrevet som et eksempel på hvilke regler som ble gitt for sentralene. Reglene var fastsatt av Oslo bystyre i forskrift av 15. mai 2013 nr. 490 om godkjenning og drift av drosjesentraler og drosjeløyver i Oslo kommune.

Formålet med forskriften var å legge til rette for en forsvarlig organisering av drosjenæringen med sikte på et best mulig drosjetilbud for publikum. Forskriften skulle ivareta målsetninger om en økonomisk ryddig drosjenæring preget av sunn konkurranse, god kvalitet og sikkerhet, og en miljøvennlig næring.

Forskriften fastsatte vilkår for godkjenning av drosjesentraler, og regler om hvor stor andel løyvehavere som kunne være tilknyttet hver enkelt sentral. Videre hadde forskriften bestemmelser om sentralens plikter for drift av drosjesentralen og om plikter overfor publikum (herunder prisinformasjon), løyvehaver, sjåfør og løyvemyndighetene.

Etter forskriften kunne løyvemyndigheten gi godkjenning til opprettelse av drosjesentral. Sentralen skulle til enhver tid:

• ha godkjenning fra løyvemyndigheten

• ha drift av drosjesentral som sitt eneste formål og virkeområde

• ha vedtekter for sentralens organisasjon og virksomhet som er godkjent av løyvemyndighetene (yrkestransportforskriften § 46)

• ha uniformsreglement som er godkjent av løyvemyndigheten (yrkestransportforskriften § 48)

• tilby tilknyttede løyvehavere et taksametersystem i henhold til gjeldende krav i regelverket

• ha døgnåpen telefon for bestilling av drosje og for andre henvendelser fra publikum

• ha døgnkontinuerlig beredskap, enten i sentralen selv eller ved et vaktselskap, knyttet opp mot drosjens rans- og voldsalarm.

Det fulgte av forskriften at en drosjesentral som hovedregel ikke kunne ha tilknyttet mer enn maksimalt 50 % av det totale antall løyver i kommunen. En drosjesentral kunne ikke ha mindre enn 50 løyver tilknyttet seg. Godkjenning av sentral falt bort hvis den ikke var opprettet innen ett år etter godkjenning, og samtidig heller ikke hadde tilknyttet seg minst 50 løyvehavere.

Sentrale oppgaver for sentralen var blant annet å:

• ta imot løyvehavere som har fått godkjenning av løyvemyndigheten til å knytte seg til sentralen

• formidle drosjetjenester og holde seg orientert om drosjebehovet i løyvedistriktet

• pålegge løyvehavere pliktkjøring om nødvendig for å sikre effektiv og god drosjedekning, jf. yrkestransportforskriften § 46 sjette ledd

• gjennomføre minimum årlig kontroll og godkjenning av tilknyttede drosjer

• påse at godkjent erstatningsbil kun benyttes når den ordinære drosjen var ute av drift grunnet reparasjon eller annet langvarig teknisk vedlikehold

• utarbeide logo og annet materiell for identifisering av sentralen

• bestyre et løyve dersom løyvehaver blir midlertidig ute av stand til å drive løyvet, og løyvemyndigheten samtykket til dette

• påse at tilknyttede løyvehavere og deres sjåfører fulgte gjeldende lover og forskrifter, samt sentralens vedtekter

• iverksette sanksjoner overfor løyvehavere som selv bryter eller har ansatt sjåfør som bryter vedtektene eller andre regler for virksomheten.

Forskriften påla også drosjesentralen plikter overfor publikum som omfattet å:

• om mulig informere publikum når bestilt drosje blir forsinket og sjåføren selv er forhindret fra å gi slikt varsel

• påse at drosje i drift kjører etter de til enhver tid gjeldende takster

• informere publikum om fritt valg av drosjer

• sørge for informasjon til publikum om klageadgang til sentralen

• motta, behandle og besvare klager fra publikum innen tre uker

• sørge for prisinformasjon som fyller kravene i

• sørge for prisinformasjon på alle drosjeholdeplasser.

Drosjesentralen hadde også plikter som rettet seg mot løyvemyndighetens behov. Sentralen pliktet å ha ajourført register og gjøre data tilgjengelig for løyvemyndigheten om:

• tilknyttede løyvehavere

• sjåfører ansatt av tilknyttede løyvehavere

• alle drosjer og erstatningsbiler tilsluttet sentralen og løyve som bilen er knyttet til

• antall drosjer som til enhver tid er tilgjengelig for sentralen, dvs. drosjer som enten er opptatt med kjøreoppdrag eller ledig for kjøreoppdrag

• samtlige taksametre som tilhører sentralens tilknyttede drosjer, og eventuelle inngrep som er gjort i taksameteret

• skiftlapper som tilfredsstiller kravene i gjeldende lovverk og som automatisk overføres sentralen etter avslutning av hvert enkelt skift

• antall utførte kjøreoppdrag

• tilgjengelige biltimer med spesifikasjon over ledige og opptatte timer

• vaktjournal med registrerte data over trafikkavviklingen med drosjer

• hittegods.

Drosjesentralen skulle straks melde fra/rapportere til løyvemyndigheten om blant annet

• skifte av daglig leder

• driften av sentralen innstilles eller avvikles på annen måte

• hvor mye hvert løyve, herunder reserveløyve, har kjørt i løpet av inntektsåret. Herunder antall kjøreoppdrag, brutto inntjening (kontant- og kredittkjøring) eksklusiv merverdiavgift og kjørte kilometer for hver enkelt drosje.

• om løyvehaver eller sjåfør har brutt sentralens vedtekter, yrkestransportlovgivningen eller regler i forskriften

• antall klager fra publikum

• sanksjoner ilagt tilknyttede løyvehavere eller deres sjåfører, jf. § 21.

Forskriften fastsatte også sentralens plikter overfor løyvehaver og sjåfør.

3.3.4 Tredjepartsrapportering til skattemyndighetene

En viktig endring i reguleringen av sentraler kom i 2012. Kontroller med drosjenæringen i Oslo på 1990-tallet avdekket at deler av omsetningen i næringen ble unndratt skattelegging. Finansdepartementet fremmet i 2012/13 forslag om endring i lignings- og merverdiloven som påla drosjesentralene å innberette opplysninger om tilknyttede løyvehaveres omsetning til skatte- og avgiftsmyndighetene, såkalt tredjepartsrapportering. Forslaget ble vedtatt, og følger nå av skatteforvaltningsloven.

3.3.5 Høringer om blant annet oppheving av sentraltilknytningsplikten

I Ot. prp. 74 (2001–2002) drøftet Samferdselsdepartementet behovet for å åpne for mer konkurranse i drosjenæringen:

«Departementet meiner det må opnast for konkurranse innan drosjenæringa i større grad enn det som er tilfelle i dag. Det har i Noreg den seinare tid vorte oppretta fleire drosjesentraler innan same løyvedistrikt gjennom oppregulering av talet på løyver. Fleire stader er det difor no lagt til rette for konkurranse mellom drosjesentralar. I november 1999 vedtok Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) å oppheve maksimalprisordninga for drosjebil i område med meir enn ein sentral der Konkurransetilsynet meinte forholda låg til rette for konkurranse. […]»

Samferdselsdepartementet viste i proposisjonen til at virkningene av endringene i drosjenæringens rammevilkår ikke var evaluert, og signaliserte at det ville komme tilbake til spørsmålet om behovsprøving av drosjeløyve etter en ny gjennomgang av drosjenæringa. I tråd med uttalelsen i proposisjonen ga Samferdselsdepartementet ECON i oppdrag å gjennomgå drosjenæringa.

På bakgrunn av en gjennomgang i ECON-rapport 91/02 sendte Samferdselsdepartementet 9. mai 2002 på høring et forslag om oppheving av behovsprøvingen mv. Høringsnotatet tok også opp spørsmålet om hvorvidt løyvemyndighetene fortsatt skulle ha hjemmel for å pålegge tilknytningsplikt til sentral, eller om sentraltilknytning skal være frivillig for den enkelte løyvehaver.

I høringen ble det fremhevet at begrunnelsen for sentraltilknytningsplikten i hovedsak var hensynet til effektivisering av formidling av drosjetjenester. Samferdselsdepartementet understreket at ordningen forutsatte sterk offentlig medvirkning i form av godkjenningsordninger for opprettelse og drift av sentral, samt oppfølging av at regelverket ble etterlevd. Samferdselsdepartementet fremhevet at sentraltilknytning også var en fordel for løyvehaver i den forstand at de kunne benytte effektive formidlingsanlegg til en avgrenset kostnad for den enkelte løyvehaver.

I høringen tok Samferdselsdepartementet også opp problemstillinger knyttet til at opphevingen av behovsprøvingen i større grad ville åpne for tildeling av løyve til selskap – og at det kunne ha enkelte utfordrende sider mot drosjesentraler.

Samferdselsdepartementet viste i høringen til at det ville være en avgjørende forutsetning for en vellykket omregulering at sentralene hadde full selvråderett med hensyn til både organisering av drift og avtaleinngåelse med tilknyttede løyvehavere. Samferdselsdepartementet fremhevet at det var motstrid mellom forventningen om at drosjenæringa skulle konkurrere under skiftende markedsforhold, og offentlig styring av hvordan sentralene skulle organiseres/drives. Ifølge Samferdselsdepartementet burde det ikke være en offentlig oppgave å organisere drosjeformidlingstjenester.

Høringen drøftet også om sentraltilknytning skulle være tvungen eller frivillig. Samferdselsdepartementet viste til at tvungen sentraltilknytning ville hindre ønsket mangfold i drosjetjenestene, samtidig som man i realiteten ville måtte innføre en ny løyveordning for sentraler. Hensynet til vanlige forbrukere (i motsetning til offentlige kjøpere) tilsa etter Samferdselsdepartementets syn imidlertid at løyvemyndighetene fortsatt skulle kunne pålegge sentraltilknytningsplikt, fordi en løyvehaver som kjører for en sentral er mer synlig. Samferdselsdepartementet bemerket at det i siste instans likevel er myndighetene som blir klageinstans for grunnleggende krav til løyvehavere, og at en sentral ikke kan være forvaltningens forlengede arm.

Samferdselsdepartementet påpekte at tvungen sentraltilknytning, uten tilsvarende rett til å være tilknyttet sentral, i praksis ville innebære et næringsforbud.

Samferdselsdepartementet ba om synspunkter på spørsmålet om sentraltilknytning i høringen, men kom ikke med noe konkret forslag. Samferdselsdepartementet gikk ikke videre med forslaget etter høringen.

I 2016 sendte Samferdselsdepartementet på nytt på høring forslag om endring i yrkestransportloven om blant annet oppheving av sentraltilknytningsplikten, det vil si av løyvemyndighetenes rett til å pålegge løyvehavere tilknytningsplikt til sentral. Noe av bakgrunnen for forslaget var fremveksten av nye teknologiske løsninger for formidling av drosjetjenester.

Samferdselsdepartementet ønsket med forslaget å legge til rette for større fleksibilitet og økt operasjonell frihet for både løyvehavere og drosjesentraler. Forslaget skulle gi sentralene mulighet til å bedre kvaliteten på tjenestene ved å regulere løyvehavernes tilslutning i privatrettslige avtaler, og på den måten få bedre kontroll over egen virksomhet. Løyvehaverne ville få større mulighet til å markedsføre eget drosjetilbud. Forslaget skulle åpne for flere former for formidling av drosjetjenester, for eksempel gjennom mobilapplikasjoner og gi et mer variert tilbud og åpne for mer konkurranse i næringen. Det ble påpekt i høringen at opphevingen av sentraltilknytningsplikten kunne gjøre det vanskelig for fylkeskommunene å følge opp driveplikten, men at dette kunne avhjelpes gjennom pålegg i forskrift.

Forslaget forutsatte at løyvemyndighetenes hjemmel for å gi regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet ble videreført, men slik at bestemmelsene bare kunne gjøres gjeldende overfor løyvehaver og sjåfør. Samferdselsdepartementet ville også vurdere nødvendige endringer i yrkestransportforskriften for å sikre at løyvemyndighetene fikk tilstrekkelig informasjon til blant annet å kunne følge opp driveplikten.

3.4 Drosjereformen i 2020

Regjeringen Solberg gjennomførte en omfattende drosjereform i 2020.

Reformen ble blant annet begrunnet i behovet for å legge til rette for mer velfungerende konkurranse i drosjemarkedet, og målsettingen om et godt drosjetilbud i hele landet.

ESAs grunngitte uttalelse av 22. februar 2017, om at deler av den norske drosjereguleringen var i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen artikkel 31, hadde også synliggjort behovet for en vurdering av samsvaret med EØS-retten. ESA mente konkret at kravet om sentraltilknytning, behovsprøvingen og tildeling av drosjeløyver etter ansiennitet og fylkeskommunenes skjønn, var i strid med EØS-avtalen. Rapporten fra Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017: 4), hvor flertallet mente at etableringsbarrierene i drosjemarkedet burde reduseres slik at nye aktører kunne etablere seg, hadde også aktualisert behovet for en ny vurdering av drosjereguleringen.