1 Sammendrag

Utvalget er bedt om å se på drosjereguleringen i et helhetlig perspektiv. I denne delutredningen utreder utvalget mulige løsninger for plikten til å være tilknyttet en drosjesentral, driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen. Dette er en oppfølgning av Stortingets anmodningsvedtak til regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, hvor Stortinget ba regjeringen komme med nødvendige lov- og forskriftsendringer for å gjeninnføre plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen i løpet av 2023. I samråd med Samferdselsdepartementet besvarer utvalget sitt mandat i to delutredninger.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å dele opp yrkestransportlovens løyvekategorier slik at turvognløyve reguleres i § 4 og drosje reguleres i § 9. Et mindretall foreslår at drosjeløyve skal være avgrenset til et løyvedistrikt.

Utvalget foreslår å endre bestemmelsen om løyveplikt slik at ikke-kommersiell virksomhet ikke lenger vil falle inn under løyveplikten. Utvalget foreslår videre en plikt for alle innehavere av drosjeløyve til å være tilknyttet en drosjesentral. Tilknytning til drosjesentral innebærer at løyvehaver må ha avtale med en eller flere drosjesentraler og underkaste seg de bestemmelsene hver sentral fastsetter for de som er tilknyttet sentralen. Løyvehaver som ikke knytter seg til eksisterende sentral kan oppfylle plikten ved selv å søke om løyve som drosjesentral, eller flere løyvehavere kan gå sammen om dette. Løyvehaveren får rapporteringsplikt til sentralen. Denne rapporteringen er grunnlaget for at sentralen kan oppfylle sin plikt til å samle inn, lagre og sende inn informasjon til myndighetene.

Løyvehaver skal sikre at betaling for all løyvepliktig transport registreres i taksameter slik at dette blir registrert hos den drosjesentralen som løyvehaveren er knyttet til. Et mindretall foreslår at bestilte turer, også via digitale plattformer, skal formidles gjennom formidlingssystemet hos sentralen.

Utvalget foreslår et nytt kapittel 2 A i yrkestransportloven med nye bestemmelser om drosjesentral. Den som vil drive drosjesentral må ha løyve. For å få løyve må søkeren ha god vandel, tilfredsstillende økonomi og drive en faktisk og varig virksomhet i Norge. Økonomien må dokumenteres ved at det stilles bankgaranti med en verdi på 5 G. Drosjesentralen skal samle inn, lagre og sende informasjon til myndighetene om løyvehavere som er tilknyttet den, posisjonsdata for drosjeturer og priser. Den skal sikre at drosjeløyvehavere følger regelverk, har en klageordning og sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er knyttet til sentralen er utstyrt for å transportere personer med nedsatt funksjonsevne i samsvar med gjeldende regler og krav til universell utforming.

Løyvemyndighetene mottar informasjon fra drosjesentralene og får fullmakt til å pålegge retting om sentralen ikke etterlever lovens krav. Løyvemyndighetene kan trekke tilbake løyvet dersom kravet om retting ikke blir fulgt eller om sentralen ikke lenger oppfyller kravene til å være drosjesentral.

Utvalget foreslår ikke regler om antallsregulering og driveplikt i denne omgang. For å få til et godt drosjetilbud i distriktene, må en samordning av kontraktsmarkedet vurderes og videre ses i sammenheng med enkeltturmarkedet. Driveplikt i enkeltturmarkedet vil en del steder ikke være mulig å oppfylle uten i sammenheng med kjøring på offentlige kontrakter, og en antallsbegrensning av drosjeløyver vil påvirke konkurransen om offentlige kontrakter. Utvalget har ikke hatt den rette sammensetning til å foreslå regler om samordning av pasientreiser og skoleskyss, og har ikke hatt mulighet til å gå inn i de omfattende spørsmål som en bedre samordning av disse med enkeltturmarkedet krever. Utvalget vil gjøre en grundig vurdering av dette i delinnstilling II.

Bortsett fra spørsmålet om løyvedistrikt og at alle turer skal formidles gjennom sentralen er utvalgets innstilling enstemmig.

Bakgrunnen for utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i at det på grunnlag av mandatet, Hurdalserklæringen og andre politiske dokumenter kan oppstilles følgende hensyn som må ligge til grunn for vurderingen av de reguleringer som skal gjelde for drosjemarkedet:

• Et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet:

  • i distriktet,

  • for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, herunder personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og

  • skoleskyss og pasienttransport (kontraktmarkedet).

• Effektiv bruk av samfunnets ressurser.

• Hvit økonomi i drosjenæringen.

• Personsikkerhet, med vekt på å unngå uønskede hendelser i tilknytning til drosjetransport og for å gi politiet mulighet for å ettergå hendelsene.

• Passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet.

• Ryddige arbeidsforhold i næringen (lønnsforhold, arbeidstid, jobbsikkerhet, sikkerhet for sjåfør).

• Trafikksikkerhet.

Utvalgets vurderinger og forslag skjer på bakgrunn av disse hensynene.

Utviklingen i drosjemarkedet siden reformen

Tidligere var drosjenæringen sterk regulert, med behovsprøvede løyver, løyvedistrikter med driveplikt for løyvehavere og plikt til å være tilknyttet en drosjesentral. Regjeringen Solberg gjennomførte en omfattende drosjereform i 2020.

Reformen ble begrunnet iblant annet målsetningene om å legge til rette for mer velfungerende konkurranse i drosjemarkedet, og et godt drosjetilbud i hele landet. Med reformen ble antallsbegrensningen opphevet, og med dette ordningen med løyvedistrikter og driveplikt. Også sentraltilknytningsplikten ble opphevet. I tillegg ble det gjort endringer i betingelsene som måtte være oppfylt for å få løyve. Løyvemyndighetene ble gitt mulighet til å tildele eneretter til å drive drosjevirksomhet i distrikter der dette er nødvendig for å få et godt drosjetilbud, og det ble gjort justeringer i plikten til tredjepartsrapportering til skattemyndighetene.

Det har skjedd store endringer i drosjemarkedet siden 2010. Veksten i drosjeløyver fra 2010 til 2022 har vært formidabel. Ikke alle disse løyvene er blitt tatt i bruk, men det har også vært en stor økning i antall registrerte drosjer. Økningen i drosjetilbudet har vært størst i byene og i sentrale områder, mens det har vært mindre i mindre sentrale områder. I de minst sentrale områdene har det vært en reduksjon av drosjetilbudet fra 2010 til 2022. Endringene i drosjemarkedsreguleringen, som trådte i kraft 1. november 2020, har særlig påvirket tilbudssiden i drosjemarkedet. Det er likevel vanskelig å si hvilken effekt reguleringsendringene isolert sett har hatt. Det har gått kort tid siden endringene trådte i kraft og andre viktige hendelser, som koronaepidemien, har inntruffet i samme periode. De ulike markedene har ulike egenskaper slik at påvirkningen av reguleringsendringene kan være ulik, både mellom byer og distrikter og mellom ulike markedssegmenter.

Reguleringsendringene i 2020 innebar at viktige etableringshindringer falt bort, og ga også større frihet i hvordan tilbudet skulle organiseres. Ordningen med løyvedistrikter falt bort. Antall løyver har økt i alle fylker, men det er varierende hvor stor økningen har vært. Antall løyver har økt mest i Oslo hvor det i desember 2021 var 124 prosent flere løyver enn i 2019. Det har også vært en økning i antallet registrerte drosjer, selv om denne og økningen i foretak registrert med drosjevirksomhet som hovedformål er betydelig lavere enn økningen i antall løyver. Også i Trøndelag og Rogaland har det vært en svært sterk økning i antall drosjer. Selv om det har vært en økning i antall drosjer i alle fylker, er det stor variasjon mellom kommuner. 200 kommuner har hatt en økning i antall drosjer, 59 kommuner har hatt nullutvikling, mens 80 kommuner har hatt negativ utvikling i antall drosjebiler. Dette er i hovedsak distriktskommuner. 11 kommuner har ingen registrerte drosjer. Ettersom drosjene ikke er stedbundne, reflekterer ikke dette nødvendigvis den faktiske utviklingen i tilbudet i den enkelte kommune. Statistikken indikerer likevel at tilbudet i distriktene har blitt noe dårligere enn før omreguleringen.

Dereguleringen av drosjemarkedet har ikke ført til en situasjon der ressursene utnyttes best mulig. Mange nye aktører har kommet inn i drosjemarkedet etter omreguleringen i november 2020. Disse har særlig kommet til i og rundt de største byene og all informasjon utvalget har fått tyder på at det der er overetablering. Overskudd av drosjer i byer kan føre til unødig behov for holdeplass for drosje, unødig kjøring mens drosjen venter på tur og dårlig bruk av arbeidskraft i et arbeidsmarked der det er behov for arbeidskraft, herunder sjåfører. Dette kan igjen føre til at man ikke får frigjort areal til annen hensiktsmessig bruk, unødvendige miljøbelastninger og kødannelser. Det er viktig å vurdere arealbruken samlet.

Det finnes indikasjoner på at tilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne har blitt dårligere etter reguleringsendringen, både basert på spørreundersøkelser og intervjuer med Handikapforbundet og Blindeforbundet. Rullestolbrukere som er avhengig av å sitte i rullestolen under transporten har behov for spesialtilpassede drosjebiler. Tidligere kunne fylkeskommunene stille krav til sentralene om tilgang til rullestolkompatible kjøretøy med mer. Dette kan fremdeles gjøres gjennom kontrakter, men ikke i enkeltturmarkedet, med mindre det utstedes eneretter med slike krav. For å sikre tilgang på drosjer for rullestolbrukere foreslår utvalget at sentralen skal sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er knyttet til sentralen er utstyrt for å transportere personer med behov for rullestol i samsvar med gjeldende regler og krav til universell utforming. Dersom sentralen ikke sørger for at dette tilbudet er tilstrekkelig, kan løyvemyndigheten pålegge retting.

Dereguleringen har også ført til at det er blitt konkurranse om de delene av markedet som er særlig lønnsomme, med dårligere tilbud, eller fravær av tilbud i de ulønnsomme delene av markedet. Dette er en naturlig markedstilpasning, som imidlertid kan være et samfunnsmessig problem der hvor det å opprettholde et tilbud, også i ulønnsomme deler av markedet, anses som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning.

Løyveordningen skal blant annet bidra til å sikre myndighetene tilstrekkelig oversikt over næringen til å legge til rette for et tilfredsstillende drosjetilbud og hvit økonomi. Utvalget har vurdert nødvendigheten av løyveplikt for drosjetransport som ikke oppfattes som ordinær drosjetransport, herunder kommersiell virksomhet som småskala turistvirksomhet og Inn på Tunet-virksomhet og transport med eksklusivt materiell, og ikke-kommersiell virksomhet som egentransport i regi av helseforetakene og frivillighet. Utvalget har også vurdert hvilke særtrekk som skiller drosjevirksomhet fra annen ikke-rutegående persontransport.

Opphevelse av sentraltilknytningsplikten har gjort det mer utfordrende for skattemyndighetene å føre kontroll over deler av drosjemarkedet. For turer kjørt via applikasjonsbaserte formidlere må sjåfør taste inn opplysninger om turen i taksameteret for at disse skal rapporteres av tredjepart til Skatteetaten. Det skaper risiko for underregistrering og feilregistrering. Det er også mulig for løyvehavere å formidle drosjetjenester uten å være tilknyttet noen sentral eller formidlingstjeneste, og i slike tilfeller er opplysningene kun basert på egenrapportering. Begge disse forholdene virker i retning av at for få turer innrapporteres til Skatteetaten.

Etter reguleringsendringen sier både formidlere av drosjetjenester og helseforetakene at det er flere tilbydere og lavere priser i kontraktmarkedet. I de mindre distriktskommunene meldes det om at det fortsatt ofte ikke er reell konkurranse. For de offentlige partene er innkjøp av drosjetjenester krevende, og det kan være vanskelig å få til gode overganger i forbindelse med bytte av leverandør. I hvilken utstrekning arbeidsforholdene for løyvehavere og sjåfører i kontraktmarkedet er påvirket av reguleringsendringen kommer utvalget tilbake til i neste delinnstilling.

Myndighetene har også generelt dårligere oversikt over markedet og tilbudet etter opphevelse av sentraltilknytningsplikten og løyvedistriktene.

Oversikt over de enkelte kapitlene

Kapittel 1 gir et sammendrag over utredningen.

Kapittel 2 presenterer utvalgets mandat, sammensetning og gir en oversikt over utvalgets arbeid. Her gir utvalget bakgrunnen for at arbeidet presenteres i to delutredninger.

I kapittel 3 gis en bakgrunn for utredningen. Her gis en oversikt over rettsutviklingen for drosjenæringen og en presentasjon av reformen fra 2020.

Kapittel 4 gir en oversikt over gjeldende rett. Her presenteres dagens løyvesystem med krav til løyvehaver og drosjesjåfører, krav til kjøretøyet og krav til kontrollutrustning. Utvalget gir her også en oversikt over EØS-retten og de rammer denne setter for reguleringer av drosjenæringen.

Kapittel 5 presenterer regelverket i Danmark, Finland og Sverige. Også i disse landene har det vært reformer av regelverket. Finland hadde tidligere antallsbegrensning og behovsprøving av løyver, men opphevet dette i 2018. Finland har ikke krav om sentraltilknytning og ingen spesielle tiltak for å sikre drosjetilbudet i distriktene, men har nå gitt regler som skal sikre myndighetene de opplysningene som er nødvendig for eventuelt å iverksette tiltak. Også Danmark liberaliserte sine regler i 2018. I Danmark skal drosjeturer nå selges gjennom et kjørekontor (sentral). Sentralen har en rekke plikter. For å sikre tilbudet i distriktene er det egne krav til distriktkjørekontor og mulighet for en kommune å inngå en kontrakt med distriktkjørekontoret om tilbudet av drosjer i kommunen. Det pågår en evaluering av ordningen. Sverige deregulerte drosjemarkedet i 1990 og har ingen krav til antallsbegrensning eller driveplikt.

Kapittel 6 beskriver egenskaper ved drosjemarkedet. Drosjemarkedet er ikke nasjonalt, men består i realiteten av en rekke lokale markeder. Drosjemarkedet består dessuten av en rekke delmarkeder, med ulike egenskaper avhengig av flere forhold på tilbuds- og etterspørselssiden. I hovedsak kan man skille mellom kontraktkjøring og enkeltturer. Omfanget av drosjetransport som skjer med grunnlag i offentlige kontrakter har betydning for det samlede tilbudet.

Den teoretisk optimale reguleringen for bymarkedene, der utfordringen kan være knyttet til overetablering, vil naturlig være forskjellig fra den optimale reguleringen for distriktene, der utfordringen ofte er å sikre et tilstrekkelig tilbud. Virkemidlene som vil sikre et best mulig tilbud i bestillingsmarkedet vil ikke være sammenfallende med de som trengs i praiemarkedet. Samtidig er det overlapp mellom markedene, slik at regulering i ett delmarked, vil påvirke tilpasningen og effektiviteten i et annet.

De store svingningene i etterspørselen over tid og mellom ulike geografiske områder innebærer at det ikke nødvendigvis er bedriftsøkonomisk lønnsomt å tilby drosjetjenester i alle delsegmenter av markedet. Offentlig innkjøp har vært, og er fortsatt, virkemiddelet som benyttes for å sikre ønsket tilbud av spesifikke drosjetjenester, som for eksempel pasienttransport og skoleskyss. Utenom for de offentlige innkjøpene har kompensasjon for å drive blitt gitt i form av eksklusivitet til markeder. Frem til 2019 fungerte behovsprøvingen av løyver som et slikt virkemiddel. I noen distrikter har eksklusivitet til markedet likevel ikke vært tilstrekkelig kompensasjon for de forpliktelsene som lå i driveplikten. Også før endringene i reguleringen var det distrikter som ikke fikk besatt ledige løyver.

Kapittel 7 gir en oversikt over markedsutviklingen etter reguleringsendringen i 2020.

Kapittel 8 gir en oversikt over mål og hensyn i drosjereguleringen.

I kapittel 9 utreder utvalget hvordan kravene til drosjenæringen kan sikres gjennom løyveordning og sentraltilknytning. Her begrunner utvalget en rekke krav som må være oppfylt for å få drosjeløyve og løyve til å drive drosjesentral, og regler som sentralen må etterleve. Utvalget vurderer også unntak fra kravet til drosjeløyve for enkelte former for persontransport med kjøretøy som er registrert for inntil 9 personer.

I kapittel 10 utreder utvalget driveplikt og antallsbegrensning av drosjeløyver.

I kapittel 11 redegjør utvalget for hvordan forslagene oppfyller de hensynene som ligger bak Stortingets anmodningsvedtak. Forslagene innebærer en gjeninnføring av sentraltilknytningsplikt og en tilpasset driveplikt for sentraler. Forslagene innebærer ikke en spesifikk antallsregulering av løyver, men setter likevel krav som vil bidra til å redusere løyvetallet. Forslagene vil bidra til å ivareta flere av de sentrale hensynene som er skissert i kapittel 8, herunder hvit økonomi, personsikkerhet, forbrukervern og et tilfredsstillende drosjetilbud. Utvalget legger til grunn at dette er i tråd med intensjonene til de tiltakene Stortinget ber om.

Kapittel 12 gir en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Kapittel 13 gir merknader til forslag til lovbestemmelser, og i kapittel 14 settes frem forslag til lov- og forskriftsbestemmelser.